1.

Lo spoil system

1.1. Breve premessa sulle origini ed evoluzione dell’istituto

Il termine spoil system è nato nell’esperienza amministrativista statunitense,

dove il “sistema delle spoglie” ha goduto di massima fortuna per quasi mezzo
secolo, per poi essere limitato alla mera affermazione del merit system1.
L’istituto, efficace sintesi dell’espressione americana: “to the victor belong the
spoils”2,è volto a realizzare una forma di patronato degli impieghi. Con il
Presidente Jackson nel 1829, l’introduzione dell’istituto aveva tra i suoi primi
obiettivi quello di “democratizzare” la funzione pubblica, cercando di
fronteggiare la carenza di personale dirigente dotato di adeguata professionalità
tecnica. Nella realtà americana lo spoil system ha inteso caratterizzare una parte
del personale burocratico, come di stretta estrazione fiduciaria, legandone
ingresso e uscita dall’amministrazione all’avvicendarsi di due diversi esecutivi.
Coloro che ricevono una nomina in virtù dell’esercizio della prerogativa
governativa di nomina discrezionale, restano legati all’amministrazione da un
rapporto di lavoro segnato, geneticamente, dalla previsione della sua cessazione
al mutare dell’esecutivo. Oggi, nell’amministrazione federale statunitense, lo
spoil system, interessa una determinata parte degli incarichi, conferiti
discrezionalmente dal Presidente. Questo consente la partecipazione di tecnici
esterni nell’apparato burocratico, questi terminato il mandato presidenziale
sono destinati a tornare nel loro ambiente professionale, a meno che non siano
soggetti a nuova conferma da parte del capo dell’esecutivo. Alcune nomine sono
condizionate ad un giudizio di conferma da parte del Senato attraverso il sistema
dell’ advice and consent.

1
D. Guerino, Politica ed amministrazione negli Usa, Torino, 2003. Negli Usa l’accesso alla
pubblica amministrazione, federale e non, tranne i massimi livelli, e vari peculiari incarichi, è
stato assoggettato al principio della competenza, accertata sulla base di titoli e prove.
2
Tradotto “al vincitore appartengono le spoglie”, la frase venne pronunciata dallo statista
Mercy in un discorso del 1832.
1
La rigidità del sistema degli Usa, viene diversamente interiorizzata nel modello
di spoil system Britannico. In Gran Bretagna la strada intrapresa punta alla
trasparenza e al merito, per cui la responsabilità delle nomine di vertice è dei
Ministri designati. Per questo, nel 1995, in Inghilterra e stata istituita la figura
del Commissario per le nomine pubbliche, organo indipendente, di nomina
monarchica, il cui scopo fondamentale non è quello di nominare i vari public
bodies esterni ma far si che i Ministri competenti nominino i vertici degli uffici
amministrativi sulla base del merito, attraverso un procedimento caratterizzato
dalla trasparenza, dall’efficienza e dall’uguaglianza di opportunità . Tutto questo
avviene ed ha come punto di riferimento le rules contenute in un “codice di
condotta” contenente i principi e le azioni da seguire nel processo di nomina 3.
Quanto fino ad ora descritto consentirà di comprendere agevolmente la
differenza con lo spoil system introdotto in Italia, negli anni Novanta per gli
incarichi dirigenziali apicali delle amministrazioni statali. Questi ultimi sono gli
incarichi di Segretario Generale, di Capo Dipartimento o di livello equivalente. Si
ricomprendono dunque i vertici burocratici delle amministrazioni, coloro che
svolgono una funzione di stretto contatto con gli organi politici di vertice, i
ministri.
In Italia, la storia vissuta negli ultimi decenni dalla dirigenza pubblica nel
rapporto con la politica si può distinguere in tre grandi fasi4.
Come premessa è utile ricordare che sino alla fine degli anni Ottanta erano
attribuite alla dirigenza solo funzioni tecniche e di coordinamento, i compiti ad
essa devoluti dalle norme generali erano limitati entro specifici limiti di materia
e di valore, e non comprendevano, se non in minima parte, poteri autonomi di
spesa e di direzione del personale. Il percorso riformatore di “privatizzazione” si
è intrapreso con l’obiettivo primario di valorizzare la funzione della dirigenza
allo scopo di incrementare l’efficienza dell’attività della pubblica
3
S. Caponetti, Potere politico, dirigenza pubblica e spoil system all’italiana: identità e difformità
con “l’originario” modello statunitense, Roma, 2005.
4
S. Battini, La “riforma Brunetta” del lavoro pubblico, su Giornale Dir. Amm., 2010, 1, 5.
2
amministrazione5. Il d.lgs n. 29 del 1993 6, ha dato inizio la c.d. “privatizzazione”
del pubblico impiego, superando ad eccezione di alcuni settori, il tradizionale
regime pubblicistico, stabilendo l’applicazione del regime privato, ritenuto più
idoneo alle esigenze di flessibilità nella gestione del personale. L’art. 19 del d.lgs
29/1993, successivamente più volte modificato, prevedeva tre tipologie di
funzioni dirigenziali, collocate in ordine decrescente di rilevanza e di maggiore
coesione con l’organo politico.
Il descritto quadro di attribuzione degli incarichi dirigenziali, costituisce
premessa necessaria per comprendere il meccanismo dello spoil system, e va a
definire la prima grande fase dell’autonomia della dirigenza, aprendo poi la
strada, nella successiva metà degli anni Novanta, ad una seconda fase all’interno
della quale, la classe politica ha inteso fidelizzare il proprio rapporto con la
dirigenza pubblica. Da un lato compensando l’autonomia gestionale del rapporto
con la dirigenza pubblica e la distinzione tra politica e amministrazione, e
dall’altro connotando tale rapporto secondo gli schemi che caratterizzano il
datore di lavoro privato e il dirigente, introducendo il principio della
separazione tra rapporto di lavoro che si instaura secondo concorso pubblico e
che resta stabile, e rapporto di ufficio che si realizza mediante
l’immedesimazione organica avvenuta a seguito del conferimento di un carico da
parte dell’organo politico, caratterizzato dalla temporaneità .
Con la Legge 15 marzo 1997 n. 59 c.d. “Legge Bassanini”, viene realizzata la
prima vera privatizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti pubblici, ai quali
vengono attribuite responsabilità gestionali per l’attuazione degli obiettivi fissati
dal Governo. Si tratta di una responsabilizzazione e riqualificazione
professionale dei dirigenti pubblici. In particolare quest’ultima viene realizzata

5
C. Giaon, Il punto sui rapporti fra politica e amministrazione dopo la sentenza della Corte
Costituzionale n. 161/2008, in Studium Iuris, 2009, p. 128.
6
Alcuni affermano che tale percorso riformatore sia stato intrapreso precisamente, con la
legge n. 88 del 1989, con cui veniva potenziato il ruolo della dirigenza, sia intervenendo sulle
competenze residuali, sia mediante precise attribuzioni, cioè affidando competenze alla
dirigenza e non all’organo politico.
3
in modo specifico con il d.lgs 80 del 1998, che ha dettato regole tese a sviluppare
ancor di più il principio si separazione tra indirizzo politico e gestione
amministrativa.
Negli anni duemila si apre la terza grande fase, nel corso del tempo si è assistito
ad un tentativo della Corte Costituzionale di mediare tra le esigenze della
politica di fidelizzare il rapporto con la dirigenza e il necessario rispetto dei
principi costituzionali realizzato tramite l’introduzione di una serie di limiti al
modello fiduciario.
Di spoil system “all’italiana” si è parlato in relazione al comma 8 dell’art. 19 d.lgs
165 del 20017, sostituito poi dall’art. 3 comma 1 della legge 145 del 2002, di
riordino della dirigenza statale, intendendo un sistema sprovvisto delle
necessarie guarentigie per i dirigenti, destinati per tanto alla precarietà ed
esposti alle dinamiche della politica8.
Partendo dal presupposto che il rapporto di ufficio dirigenziale è sempre a
termine (secondo la vigente disciplina di cui all’art. 19 D.pubbl.imp.) 9, e cessa
allo scadere del termine stabilito o per risoluzione consensuale delle parti, la
norma prevede che i menzionati incarichi apicali (Segretario Generale dei
Ministeri ed equivalenti), cessino automaticamente, decorsi novanta giorni, dal
voto di fiducia al Governo subentrante configurando il c.d. spoil system ordinario.
Diversamente del sistema americano, lo spoil system all’italiana coinvolge, di
regola, dirigenti professionali di ruolo, e non comporta la perdita del lavoro ma
solo la perdita del temporaneo incarico in corso. Con la legge n. 145 del 2002 c.d.

7
F. Modugno, Spoil system: un ulteriore tentativo della Corte di arginare la proliferazione, in , in
Giur. Cost., 2010. L’art. 19 d.lgs 165 del 2001 contempla tre tipologie di funzioni dirigenziali:
sono previsti incarichi dirigenziali di segretario generale dei ministeri, incarichi di direzione
di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e di livello equivalente e si
tratta di attribuzioni apicali, conferite con decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri su proposta del ministro competente e incarichi di
funzione di livello generale attribuiti con decreto del presidente del Consiglio dei ministri su
proposta del Ministro competente.
8
C. Giaon, Il punto sui rapporti fra politica e amminstrazione dopo la sentenza della Corte
Costituzionale n. 161/2008, in Studium Iuris, 2009, p. 129.
9
V. Cerulli Irelli, Lineamenti di diritto amministrativo, Torino, 2010.
4
“Legge Frattini” recante “diposizioni per il riordino della dirigenza statale”, si
introduce la regolamentazione dello spoil system. Occorre da subito specificare
che non è identificabile un unico meccanismo di funzionamento, essendo
prospettabili meccanismi differenti in corrispondenza della regolamentazione
prevista per la cessazione degli incarichi graduabili in ragione della differente
intensità di condizionamento politico sulla dirigenza10.
La norma prevede che la cessazione degli incarichi di funzione dirigenziale si
determini automaticamente ex lege, entro il 60 giorno dall’entrata in vigore della
legge. La cessazione non ha alcuna possibilità di controllo giurisdizionale, non
richiedendo alcun obbligo di motivazione, in ragione della sola determinazione
politica. Questa disposizione va a configurare la c.d. forma di spoil system “una
tantum” dichiarato poi illegittimo dalla sentenza n. 103 del 2007. Viene
cancellato il precedente meccanismo semi automatico di decadenza. Si prevede
al comma 9 dell’art. 19 D.lgs 165 del 2001 la comunicazione al Senato a alla
Camera dei Deputati che richiama in qualche modo all’advice and consent
statunitense.
Nella stessa Legge 145 del 2002 l’art. 6 non riguarda la dirigenza statale, ma gli
organi di vertice ed i componenti dei consigli di amministrazione o di altri
organi direttivi di enti pubblici, società , agenzie e altri organismi.
Il d.lgs n. 150 del 2009 provvede ad eliminare dall’ordinamento la possibilità di
cessazione automatica degli incarichi di livello dirigenziale e non, a seguito del
cambiamento del Governo. Limita il regime di cessazione automatica solo per gli
incarichi apicali in ragione dell’elevata connessione con l’organo politico.
Esclusa la possibilità di cessazione automatica degli incarichi dirigenziali non
apicali a seguito del cambio di Governo, una eventuale revoca dei medesimi
incarichi si può legittimamente esercitare solo nell’ipotesi prevista dall’art. 21
del d.gls n. 165 del 2001, in caso di responsabilità dirigenziale per mancato

10
A. Massera, il difficile rapporto tra politica e amministrazione: la Corte Costituzionale alla
ricerca di un punto di equilibrio, su Giornale Dir. Amm., 2007.
5
raggiungimento degli obiettivi fissati o inosservanza delle direttive ministeriali.
La revoca deve essere quindi connessa a dati oggettivi e valutabili.
A questo punto possiamo concretamente affermare che lo spoil system, comporta
che la titolarità di alcuni uffici dirigenziali collocati in posizione apicale,
espressamente individuati dalla legge (statale o regionale), venga a cessare allo
scadere del mandato dell’organo politico che ha conferito l’incarico. Ne consegue
che alla titolarità dell’ufficio, al nuovo conferimento dell’incarico dirigenziale,
dovrà provvedere il nuovo organo politico. In senso stretto, l’istituto,
caratterizza nettamente una parte del personale burocratico come di estrazione
fiduciaria, legandone l’incarico all’interno dell’amministrazione
all’avvicendamento dei diversi esecutivi11. Inoltre possiamo definire che nel
nostro sistema vigono tre diversi modelli di spoil system. Due a regime, in base ai
quali è rispettivamente prevista: la cessazione degli incarichi apicali decorsi
novanta giorni dal voto di fiducia al governo, e l’assoggettamento a conferma,
revoca, modifica o rinnovamento entro sei mesi dal voto di fiducia. Uno
transitorio, il c.d. spoil system una tantum, in virtù del quale gli incarichi di
livello generale cessano automaticamente allo spirare del 60 giorno dall’entrata
in vigore della legge n. 145 del 2002. Le suddette tipologie di spoil system sono
state sottoposte al vaglio della Corte Costituzionale, la quale come poi vedremo,
con le sentenze nn. 103 del 2007 e 104 del 2007, ha circoscritto l’ambito
applicativo dell’istituto, specificando le misure di garanzia nella prospettiva dei
principi costituzionali.
1.2. Il problema della costituzionalità
La dirigenza, fin dalle origini dello stato italiano ha rappresentato il momento di
collegamento tra politica e amministrazione, mettendo in evidenza soprattutto
nell’ordinamento democratico moderno, le contraddizioni insite alla relazione
stessa. Da una parte il principio di sovranità popolare, e dall’altro il principio di
imparzialità di cui necessità un’amministrazione posta a servizio della

11
V. Cerulli Irelli, Lineamenti del diritto amministrativo, Torino, 2010, p. 185.
6
collettività e non di una maggioranza politica. Il punto che qui si rileva è se possa
considerarsi costituzionalmente legittimo un meccanismo che ammette la
risoluzione ante tempus degli incarichi dirigenziali sulla base di un automatismo
fissato per legge o per decisione unilaterale dell’organo politico. Sullo sfondo di
tale problematica giuridica si staglia con forza il principio di distinzione tra
amministrazione e politica, asse portante, come già visto, di tutte le riforme in
materia di organizzazione pubblica a partire dagli anni Novanta. Il tema solleva
diverse opinioni tra i giuristi e non solo. Secondo una valutazione
particolarmente diffusa e autorevole, il principio di distinzione tra i diversi livelli
decisionali va inteso in maniera rigorosa per salvaguardare l’imparzialità
dell’amministrazione, esistendo una sorta di contraddizione logica nella
compresenza di questo principio e il meccanismo di nomine basato sulla fiducia.
Altre letture manifestano invece maggiore apertura rispetto alla possibilità di far
convivere all’interno della stessa cornice costituzionale, la differenziazione
funzionale e il legame fiduciario.
La Corte Costituzionale, che a riguardo ha emesso diverse sentenze, ha
affrontato il tema operando una distinzione funzionale tra amministrazione e
politica, individuando come norme guida del proprio ragionamento gli artt. 97 e
98 cost.
La precarizzazione dell’incarico dirigenziale è in contrasto con il valore
costituzionale dell’imparzialità , che impone di garantire l’autonomia del
dirigente dall’influenza dell’organo politico, del buon andamento, che richiede
che venga garantita continuità all’azione amministrativa e una valutazione dei
risultati per il conseguimento dei quali è necessario che venga messo a
disposizione un tempo adeguato, nonché il principio del giusto procedimento, il
quale impone che il provvedimento di revoca dell’incarico, e quindi
l’accertamento della responsabilità dirigenziale, essendo espressione
dell’esercizio di una funzione pubblica, non può basarsi su apprezzamento
soggettivo dell’autorità politica, ma deve essere garantito al dirigente l’esercizio

7
di una procedura di garanzia puntualmente disciplinata, nel corso della quale
dev’essere garantito al dirigente l’esercizio del diritto di difesa e dev’essere
provvisto di un’adeguata motivazione attraverso la quale vengano esternate la
ragioni oggettive di interesse pubblico che hanno condotto alla revoca
dell’incarico, in modo tale da consentire un efficace controllo giurisdizionale su
scelte che siano trasparenti e verificabili.
Tuttavia, lo spoil system non è un istituto di per se costituzionalmente illegittimo,
se limitato agli organi che sono a diretto ed immediato contatto con gli organi
politici, esso non contrasta con alcun principio, ed in particolare non viola gli
artt.97 e 98 cost. è noto, che l’autorità politica ha l’esigenza di disporre di
strumenti giuridici efficaci per la realizzazione del proprio indirizzo politico-
amministrativo per il cui raggiungimento ha assunto un preciso impegno
elettorale. È altresì vero che questa condizione potrebbe creare degli abusi, che
allo stesso tempo possono essere arginati dalla consapevolezza che nella nostra
Costituzione la sovranità popolare, non si sviluppa soltanto attraverso i
meccanismi ben noti della rappresentanza politica e gli istituti di democrazia
diretta, ma anche attraverso le funzioni e i poteri affidati agli organi diversi da
quelli rappresentativi12.
Nella giurisprudenza costituzionale, l’esistenza di figure (dirigenti e di vertice) e
di uffici (uffici di diretta collaborazione) che abbiano funzione di affiancare e
dare supporto agli organi politici nella loro attività di indirizzo fiduciaria, non è
incompatibile con il principio di distinzione. In ragione di ciò è decisivo che
l’area fiduciaria sia accuratamente delimitata. La Corte fa coincidere l’area della
fiduciarietà con gli incarichi “apicali”, mentre la questione della temporaneità ,
che entra in contrasto con i principi già citati, deve essere preceduto da una fase
valutativa che vada a preservare la continuità dell’ azione amministrativa. Il
giudice delle leggi racchiude la legittimità dell’istituto entro limiti ben precisi

12
M. Weber, La politica come professione, in Il lavoro intellettuale come professione, Torino,
1976.
8
che sarà più facile comprendere seguendo il cammino giurisprudenziale delle
diverse sentenze che nel tempo sono state emesse a riguardo.
1.3. La giurisprudenza del caso: la sentenza n. 103 del 2007 e le successive
pronunce
Prima di inoltraci nella disamina dell’importante sentenza n. 103 del 2007, sarà
utile fare riferimento alla precedente pronuncia n. 233 del 2006 13, elemento
prezioso per riuscire ad inoltrarci nell’argomento. La pronuncia legittima le
nomine intuitu personae14 dei dirigenti che sono a più stretto raccordo con
l’organo politico di vertice dell’apparato burocratico, assicurando così il buon
andamento dell’ente di riferimento. Dimostrandosi tollerante verso i
meccanismi di spoil system, nella suddetta sentenza, la Corte, attribuendo
all’elemento soggettivo dell’intuitu personae valore prevalente nella
conformazione del rapporto tra la politica e la dirigenza rispetto all’elemento
oggettivo della valutazione tecnica della professionalità del dirigente e della sua
idoneità , ha indotto la dottrina a pensare che il giudice costituzionale ritenesse
legittimo il meccanismo dello spoil system, ma in realtà , il riferimento è esplicito
ai soli dirigenti apicali, i quali hanno un rapporto istituzionalmente immediato e
diretto con l’organo politico e per i quali è quindi ammissibile il meccanismo, a
differenza dei dirigenti che tale rapporto non hanno e per i quali la cessazione
automatica è certamente illegittima.
Successivamente, la sentenza n. 103 del 2007 circoscrive i margini di legittimità
dell’istituto e cerca di fornire le chiavi interpretative per comprendere quale
possa essere nel nostro ordinamento l’identità e lo spazio di applicazione

13
Così anche la pronuncia del 14 luglio 1998, n.331, in Giur. Cost., 1998, p. 2425, sulla
compatibilità con il principio costituzionale del buon andamento del rapporto fiduciario tra i
dirigenti di vertice dell’amministrazione regionale degli organi della Giunta, purchè detto
rapporto sia assistito da idonee modalità che garantiscano un adeguato livello di competenza
e di professionalità dei prescelti.
14
La locuzione latina “avuto riguardo alla persona”, indica, nel linguaggio giuridico, una
particolare attenzione alle qualità personali del soggetto in questione. In questo caso
particolare si fa riferimento al rapporto fiduciario sulla base del quale potevano essere
preposti o applicati dirigenti o altri addetti.
9
costituzionale dello spoil system nazionale15. La Corte è stata chiamata a
giudicare riguardo al peculiare meccanismo di spoil system una tantum.
Pronunciandosi sulla legge 145 del 2002, che ha modificato l’art. 19 comma 8 del
decreto legislativo 165 del 2001, prevedendo che gli incarichi dirigenziali apicali
cessino decorsi novanta giorni dal voto di fiducia al Governo e sulla’art. 3,
comma 7 della legge 145 del 2002, il quale prevedeva che gli incarichi di
direttore generale cessassero il sessantesimo giorno dall’entrata in vigore della
legge. Nelle riforme degli anni Novanta si era prevista la distinzione tra dirigenti
apicali, dirigenti generali e dirigenti semplici. Con riferimento alla prima norma
citata, che riguarda la prima categoria, la Corte Costituzionale si è pronunciata in
termini di legittimità , dal momento che tra dirigente apicale e organo politico vi
è un rapporto stretto di collaborazione ed è quindi ammissibile un rapporto
fiduciario, mentre la seconda norma, che riguarda i dirigenti generali è stata
dichiarata illegittima.
Dunque la sentenza dichiara l’illegittimità costituzionale della cessazione degli
incarichi dei dirigenti generali. Rileva come la cessazione automatica del
rapporto d’ufficio ancora in corso prima della sua decadenza naturale, prevista
dalla legge in via generale, costituisca violazione dei principi costituzionali.
Citiamo a riguardo un tratto della sentenza.

“Di qui la logica conseguenza per la quale anche il rapporto di ufficio, sempre sul
piano strutturale, pur se caratterizzato dalla temporaneità dell'incarico, debba essere
connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongano che esso sia regolato in
modo tale da assicurare la tendenziale continuità dell'azione amministrativa e una
chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico-amministrativo e
quelli di gestione. Ciò al fine di consentire che il dirigente generale possa espletare
la propria attività – nel corso e nei limiti della durata predeterminata dell'incarico –
in conformità ai principi di imparzialità e di buon andamento dell'azione
amministrativa (art. 97 Cost.). In tale prospettiva, è, dunque, indispensabile, come
questa Corte ha già avuto modo di affermare (sentenza n. 193 del 2002 e ordinanza
15
G. Corso e G. Fares, Quale spoil system dopo la sentenza 103 della Corte costituzionale?, in
Studium Iuris, 2007.
10
n. 11 del 2002), che siano previste adeguate garanzie procedimentali nella
valutazione dei risultati e dell'osservanza delle direttive ministeriali finalizzate alla
adozione di un eventuale provvedimento di revoca dell'incarico per accertata
responsabilità dirigenziale.”16

Con questa sentenza, questa forma di spoil system, non viene interamente messa al
bando, difatti non se ne dichiara la incostituzionalità, ma si dettano modifiche relative
a taluni profili sostanziali in modo da renderla legittima. Il legislatore non è precluso
a prevedere forme di cessazione del rapporto dirigenziale legate all’avvicendamento
politico: solo che tale cessazione non può essere automatica 17, viene prescritta
l’obbligatoria presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico tra le
parti circa la condotta e le capacità del dirigente, riconoscendo allo stesso tempo, allo
spoil system un tratto differenziale rispetto alle comuni fattispecie di responsabilità
dirigenziale. Entra dunque a far parte del confronto anche la rispondenza agli
obiettivi della nuova compagine di governo.

“A regime, per i motivi sin qui esposti, la revoca delle funzioni legittimamente
conferite ai dirigenti, in questa sede presi in considerazione, può essere conseguenza
soltanto di una accertata responsabilità dirigenziale in presenza di determinati
presupposti e all'esito di un procedimento di garanzia puntualmente disciplinato
(sentenza n. 193 del 2002).
Deve, pertanto, ritenersi necessario che – alla luce dei principi affermati dalla
giurisprudenza costituzionale prima richiamata – sia comunque garantita la
presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico tra le parti,
nell'ambito del quale, da un lato, l'amministrazione esterni le ragioni – connesse alle
pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli obiettivi
programmati dalla nuova compagine governativa – per le quali ritenga di non
consentirne la prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente prevista; dall'altro,
al dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando
i risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative esercitate per il
raggiungimento degli obiettivi posti dall'organo politico e individuati, appunto, nel
contratto a suo tempo stipulato.”18

16
Sent. 103/2007, punto 6.1. con. dir.
17
R. Alesse, La dirigenza dello Stato tra politica e amministrazione, Torino, 2006.
18
Sent. 103/2007, punto 9.2 con. Dir.
11
Emerge con chiarezza come la migliore via per il raggiungimento del buon
andamento dell’ente pubblico sia quella di valorizzare la coesione tra organo
burocratico di vertice e compagine politica19. La pronuncia 104 del 2007
recepisce i principi della precedente con riferimento agli enti ad autonomia
costituzionalmente garantita, in particolare le Regioni.
La sentenza n. 161 del 2008 aveva confermato il medesimo orientamento della
precedente pronuncia 103 del 2007 anche laddove il lavoro dirigenziale e il
contratto individuale non fossero legati ad un rapporto di lavoro dirigenziali già
esistente con stessa amministrazione.
Le ultime due sentenze citate si pongono in linea con le recenti modifiche
apportate dal d.lgs 150/2009 (riforma Brunetta), che attraverso la ridefinizione
dei criteri di conferimento, mutamento e revoca degli incarichi ai dirigenti, si
propone di porre freno all’eccessiva discrezionalità degli organi politici. I criteri
di scelta dell’art. 19 comma 1 d.lgs 150/2009 costituiscono oggi il parametro di
valutazione dell’affidamento dell’incarico a qualora il dirigente dimostri di non
essere all’altezza della funzione affidatagli si potrà procedere alla revoca
dell’incarico. La riforma prosegue l’impostazione delle sentenza nn. 103 del
2007 e 161 del 2008, escludendo nella sostanza la fiduciarietà del rapporto
intercorrente tra organi di governo e dirigenza in quanto politica e
amministrazione devono essere tenute distinte, benchè reciprocamente
strumentali ed indispensabili.
Fin dall’inizio è stata messa in evidenza la rilevanza delle c.d. “posizioni apicali”,
occorre perciò delimitare l’ambito ristretto entro il quale la Corte Costituzionale
tollera l’applicazione dello spoil system, ovverosia stabilire quando un incarico è
connotato dal carattere della fiduciarietà . La più recente riforma Brunetta, non
individua la nozione di posizione apicale alla quale è possibile applicare il
19
La continuità è assicurata dal fatto che la vita dell’organo non cessa con il suo titolare e che
gli atti adottati da quest’ultimo continuano a produrre effetti anche quando il titolare è
cambiato. La continuità non è mai stata invocata per sostenere che la persona fisica debbe
rimanere a vita nella carica. G. Corso e G. Fares, Quale spoil system dopo a sentenza 103 della
Corte costituzionale?, in Studium Iuris, 2007.
12
modello fiduciario, ragion per cui si è proposto da parte di alcuni un criterio di
carattere residuale secondo cui sarebbero apicali le posizioni dirigenziali alle
quali non sono intestati compiti di gestione, rientrandovi, quindi, tutti gli
incarichi di staff, in particolare negli uffici di diretta collaborazione o in posizioni
di supporto alle attività di indirizzo del vertice politico. Altra parte ha ritenuto
che per delimitare l’area della fiduciarietà non debba guardarsi ad un criterio
formale basato sulle posizioni del dirigente, ma su un criterio sostanziale basato
sulle funzioni svolte a seconda che siano dirette verso la formazione
dell’indirizzo politico o verso l’attuazione dello stesso, per cui l’area della
fiduciarietà sarebbe limitata agli uffici di diritta collaborazione di ministri e
sottosegretari.
Il criterio applicato è quello suggerito dalla dottrina rispetto alla prospettiva che
identifica le posizioni apicali in via residuale ritenendo che siano tali le posizioni
dirigenziali cui non vengono attribuiti compiti di gestione, ricomprendendovi
tutti gli incarichi di staff, in particolare, negli uffici di diretta collaborazione o
comunque le posizioni di supporto all’attività di indirizzo del vertice politico.
Infine la sentenza più recente n. 81 del 10 marzo 2010 ha il merito di estendere
quanto già affermato anche agli incarichi dirigenziali di livello non generale
assegnati a soggetti esterni all’amministrazione, affermando che “la natura
esterna dell’incarico non costituisce un elemento in grado di diversificare in
senso funzionale il rapporto di lavoro dirigenziale, che deve rimanere
caratterizzato, sul piano funzionale, da una netta separazione tra attività di
indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestorie”, con la conseguenza che
“anche per i dirigenti esterni, il rapporto di lavoro instaurato con
l’amministrazione che attribuisce l’incarico deve essere connotato da specifiche
garanzie in modo che sia assicurata la tendenziale continuità dell’azione
amministrativa e una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo
politico amministrativo e quelli di gestione”. Per la prima volta la Corte
Costituzionale si occupa dei dirigenti di seconda fascia, che a differenza dei

13
dirigenti di prima fascia, non hanno un rapporto di immediata dipendenza con
l’organo politico. La loro nomina rientra nei poteri di gestione dei dirigenti di
prima fascia, non è quindi possibile riconoscere carattere fiduciario a tali
incarichi, anche se esterni. Dunque secondo il Giudice delle leggi risulta
inammissibile tollerare alcuna forma di influenza politica, salvo i dirigenti
apicali, per quali sussiste invece un rapporto di forte coesione.
Il rapporto di lavoro deve essere connotato da specifiche garanzie le quali
presuppongano che lo stesso sia regolato in modo tale da assicurare continuità
dell’azione amministrativa e chiara distinzione tra i compiti di indirizzo politico-
amministrativo e quelli di mera gestione. Riportando il seguente aspetto della
sentenza si vuole ancora una volta sottolineare l’importanza del carattere
fiduciario e la delicata questione di influenza politica su chi esercita funzioni
manageriali.
Stabilita quindi l’astratta ammissibilità dello spoil system, assodato che tuttavia
la verifica di compatibilità è legata a rigorosi presupposti, e che va verificata
caso per caso, nel prossimo capitolo studieremo alcuni casi emblematici di cui la
giurisprudenza ha avuto modo di occuparsi, e che mettono bene in luce le
problematiche fondamentali dell’istituto in esame.
In particolare ci soffermeremo sulla rappresentanza pubblica nelle società
controllate.

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