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Diritto Costituzionale Barbera

Fusaro
Diritto Costituzionale
Alma Mater Studiorum – Università di Bologna
97 pag.

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Capitolo 1. L’ordinamento giuridico e il diritto costituzionale

1. Le regole di diritto.
Qualsiasi organizzazione sociale costituisce un ordinamento giuridico: un’organizzazione per essere
tale ha bisogno di alcune regole che ne disciplinino la vita interna: queste regole costituiscono il
diritto di una determinata organizzazione.
Le regole del diritto appartengono al mondo del dover essere (come anche le regole etiche, morali
e i precetti religiosi) il quale si distingue dal mondo dell'essere per il suo linguaggio prescrittivo; la
differenza tra regole giuridiche e morali sta nel fatto che mentre le regole religiose sono volte a
perseguire la perfezione individuale e la salvezza dell'anima, quelle giuridiche regolano i rapporti
tra i diversi individui che compongono un'organizzazione sociale e assicurano la vita normale di
questa; inoltre le regole del diritto a differenza delle altre, oltre a imporre dei doveri ai consociati,
ne tutelano anche i diritti. Siamo in presenza di norme giuridiche quando si instaura un rapporto fra
due o più soggetti che, sulla base di una regola comune, dà luogo a vincoli reciproci i quali
determinano in capo ad alcuni situazioni favorevoli o di vantaggio e in capo ad altri situazioni
giuridiche sfavorevoli o di svantaggio.
Ogni organizzazione produce diritto ed è essa stessa prodotta dal diritto. Ne deriva che il diritto non
è monopolio di alcuna organizzazione ma inerisce a qualsiasi organizzazione: questa è la teoria
della pluralità degli ordinamenti giuridici.

2. Cos’è un ordinamento giuridico.


Per quanto riguarda questo problema vi sono due diverse fazioni:
• secondo i fautori delle teorie normativiste, sostenute da Kelsen, l'ordinamento è costituito
dal complesso delle norme vigenti in un determinato territorio, visto come una cosa a sé,
isolato dalla società e da studiarsi secondo regole proprie (dottrina pura del diritto). Una
società ha un ordinamento.
• secondo i fautori delle teorie istituzionaliste, un ordinamento non è solo un complesso di
prescrizioni normative, ma è il complesso di norme che scaturiscono da una determinata
organizzazione sociale; per cui, secondo gli istituzionalisti, non sono le norme a dar vita
all'organizzazione, ma è questa che le produce; la loro funzione è di mantenerla,
consolidarla e rafforzarla. Una società è un ordinamento.
Le norme sono il prodotto di fatti normativi avvenuti in un certo momento della storia, sono la
conseguenza di accadimenti che hanno portato alla creazione di leggi che li regolassero.
Ordinamento giuridico: l’insieme di più elementi – prescrizioni, consuetudini, fatti normativi-
accumunati dal fatto di essere tutti espressione di una determinata organizzazione sociale e
coordinati fra loro da criteri sistematici.
Il concetto di ordinamento giuridico non è necessariamente ancorato a una specifica gerarchia dei
valori; Santi Romano perveniva alla conclusione che anche le associazioni malavitose costituiscono
un ordinamento, che si contrappone a quello statale.
3.Ogni ordinamento è un sistema

Secondo tutte queste impostazioni teoriche ogni ordinamento è un sistema. Con ciò si intende dire
che esso presume se stesso come
• unitario (ha un principio fondante che ne assicura l'unità)
• coerente (non ammette contraddizioni fra norme)
• completo (non ammette lacune o vuoti normativi).
Un sistema per essere tale è ordinato attorno a un progetto il quale può essere razionalmente posto
o può essere insito nel sistema stesso. L'interprete del diritto deve presupporre che il diritto
costituisca un sistema, così contribuendo a far si che lo divenga effettivamente. Così come la
società non è costituita solo dalla pluralità degli individui, parimenti un ordinamento non è una
mera sommatoria di prescrizioni giuridiche; le varie norme e i vari settori del diritto non sono solo
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parti di un tutto, ma un insieme di elementi, ciascuno con una propria funzione, coordinata con la
funzione degli altri. Ciò spiega perché accanto all'interpretazione letterale (quella che emerge dalle
parole di un testo scritto) si faccia uso dell'interpretazione logico-sistematica che guarda appunto
alla connessione fra loro non soltanto degli enunciati che si possono trarre da quel testo, ma anche
a come si ineriscono in un contesto considerato quale sistema.
La dottrina a questo proposito è solita distinguere fra disposizioni e norme. Le prime sono mere
formulazioni linguistiche suscettibili di diversa interpretazione; le secondo sono, invece, il risultato
dell'interpretazione operata sulla base di più criteri: letterale, logico-sistematica e storico-
comparativa.
Es: l’art. 2 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza contiene questa disposizione: << il
prefetto, nel caso di urgenza o per grave necessità pubblica, ha facoltà di adottare provvedimenti
dispensabili per la tutela dell’ordine pubblico e dela sicurezza pubblica>>. Da questa unica
disposizione si possono ricavare due diversi significati, due diverse norme: una in base alla quale il
prefetto può adottare provvedimenti che limitino tutte le libertà; un’altra in base alla quale può fare
tutto ma non limitare le libertà tutelate dalla Costituzione. La prima norma è contraria alla Cost., la
seconda è coerente. L’interprete non potrà che scegliere la seconda.

4. La costituzione e l’ordinamento costituzionale.


Affinché un ordinamento giuridico possa costituire un sistema è indispensabile che la sua unità,
coerenza e completezza siano assicurate da un insieme di principi e valori fondanti e dalla
produzione di nuove norme; per cui alla base dell'ordinamento vi è un progetto costituente che si
può trovare consacrato in atti costitutivi, statuti, o altri documenti simili: per l'ordinamento statale si
parla per lo più di costituzione.
Essa può essere scritta o non scritta e, se scritta, rigida o flessibile; rigida si considera quella
costituzione che si può modificare solo con procedimento di revisione aggravato; flessibile si
considera quella costituzione che può essere derogata con legge ordinaria. Anche se la forma scritta
oggi è di gran lunga la più diffusa, vi sono paesi in cui tale documento non esiste (Regno Unito);in
quei paesi non esistono leggi costituzionali in senso formale; tuttavia nessuno sosterrebbe che non
vi siano principi fondanti; per cui norme costituzionali prevalentemente non scritte sono presenti e
conferiscono identità all'ordinamento del regno unito. Per cui esistono ordinamenti statali che, pur
non disponendo di una costituzione scritta, ugualmente dispongono di un assetto costituzionale; in
poche parole non hanno una costituzione ma possiedono un nucleo di norme che costituiscono
l'ordinamento costituzionale di quel paese.
L'ordinamento costituzionale di un determinato paese può definirsi così:
il complesso delle norme fondamentali, scritte e non scritte, che danno forma all'ordinamento
giuridico e rappresentano il codice genetico che determina l'identità dell'ordinamento stesso. Il
diritto costituzionale ha la duplice funzione di assicurare l'identità dell'ordinamento giuridico nel
suo complesso e il suo ulteriore sviluppo.
Altre caratteristiche importanti sono:
-la costituzione come documento scritto non esaurisce affatto tutto ciò che attiene agli elementi di
fondo dell'ordinamento; restano fuori da esso le leggi costituzionali e consuetudini costituzionali e
le norme meramente costituzionali. Si pensi, ad es., alle disposizioni delle preleggi anteposte al cc
o alle stesse leggi elettorali.
-la costituzione contiene disposizioni che disciplinano aspetti che, per quanto rilevanti,
difficilmente potrebbero essere considerati tali da caratterizzare l'ordinamento.
In breve: l'ordinamento costituzionale di un paese non si identifica con le sole norme formalmente
costituzionali e viceversa, le norme di una costituzione non esauriscono i contenuti di un
ordinamento costituzionale.
Es. nel 1963 sono stati modificati gli artt. 56, 57 Cost. introducendo un numero fisso di
parlamentari (prima era variabile in rapporto alle variazioni della popolazione). Una modifica che
non ha stravolto il nostro ordinamento; così non sarebbe invece se venisse modificata l’autonomia
delle camere.
-La costituzione può contenere norme non più vigenti (tipo Statuto Albertino e leggi fasciste).
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Può aver luogo una revisione totale della costituzione ma che non modifica l’ordinamento
costituzionale.
La distinzione fra norme costituzionali il cui contenuto conferisce identità all’ordinamento e norme
costituzionali che non hanno la medesima funzione fa capire a sua volta la distinzione fra organi
costituzionali e organi di rilevanza costituzionale.
Organi costituzionali: sono Parlamento, Presidente della Repubblica, Camera-Senato, Governo,
Corte Costituzionale. Sono gli unici che concorrono a delineare il volto dell’ordinamento. Essi:
• sono disciplinati direttamente dalla legge;
• sono coessenziali alla forma di stato delineata dalla cost. per cui modificando sensibilmente
i loro poteri e le loro relazioni si andrebbe al di là di una legittima revisione, fino a
determinare un mutamento costituzionale;
• Si controllano ed influenzano reciprocamente attraverso una rete di controlli costituzionali
(es. il Presidente della Repubblica può sciogliere le camere, può anche essere messo in
stato d’accusa in Parlamento in seduta comune)
• Hanno potestà di regolamentazione interna;
• Operano essi stessi la verifica dei poteri, cioè dei titoli di ammissione dei loro componenti
(così per ciascuna camera e per la Corte Costituzionale);
• Esercitano l’autodichia, regolano da soli le controversie con i loro stessi componenti;
• I titolari godono di prerogative poste a garanzia dell’autonomia dei rispettivi organi, che
possono sottrarli alle regole di diritto comune.
Organi di rilevanza costituzionale. Sono ad esempio il consiglio nazionale dell’economia e del
lavoro; sono previsti dalla costituzione ma non possono dirsi necessari.

Il concetto di ordinamento costituzionale aiuta meglio interpretare le norme costituzionali vigenti,


e ad individuare se una costituzione sia in vigore oppure no. Esso aiuta anche a individuare i limiti
al potere di revisione costituzionale, essendo il potere di revisione un potere non costituente ma
costituito (cioè previsto e disciplinato dalla cost. stessa) non può contraddire le basi stesse della
propria natura.
Es. in Italia si potrebbe ridurre il numero dei parlamentari ma non si potrebbe eliminare il carattere
rappresentativo del Parlamento. In tal caso, non sarebbe revisionata la costituzione, ma verrebbe
mutato l’ordinamento costituzionale.
La desuetudine è una consuetudine abrogatrice, che i costituzionalisti non devono confondere con
una prolungata violazione delle disposizioni costituzionali.
La posizione del giurista chiamato ad applicare sempre e comunque la legge e quela del giurista
chiamato solo a studiare la realtà di un ordinamento sono necessariamente diverse.
Es. chi sia chiamato a ricostruire, a fini prescrittivi, l’ordinamento sindacale italiano, non può non
rifarsi all’articolo 39,2,3,4 Cost. che sebbene siano rimasti inattuati, rappresentano il dover essere;
deve anche fare riferimento sia alla legislazione ordinaria approvata dal 48 ad oggi sia al
comportamento dei soggetti coinvolti, per individuale il regime effettivo delle relazioni sindacali
nel nostro paese.

6. Diritto pubblico e diritto privato


Il diritto costituzionale si trova in una posizione di primazia rispetto alle altre branche del diritto. La
distinzione fra diritto pubblico e diritto privato fra ciò che è affidato all'autonomia dei privati che
regolano da soli i propri rapporti attraverso liberi contratti e ciò che è, per l'ordinamento, così
importante da affidarlo al potere pubblico, poggia proprio sulla maggiore o minore immediatezza
del nesso fra determinati rapporti e gli interessi che si vogliono tutelare.
Tuttavia, anche la dove ci si affida ai privati, lo stato non è del tutto assente: si limita solo a definire
il quadro generale all'interno del quale i rapporti privatistici si sviluppano assicurando che fra i
soggetti privati vi sia una certa parità e che la loro attività non contrasti con l'interesse generale.
Diritto pubblico:
1. Diritto costituzionale
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2. Diritto parlamentare
3. Diritto delle regioni ed enti locali
4. Diritto amministrativo
5. Diritto penale
6. Diritto processuale civile e processuale penale
7. Diritto ecclesiastico
8. Diritto tributario

CAPITOLO 2 : “Lo Stato”

1. Lo stato come comunità politica.


Lo Stato moderno è caratterizzato da più elementi ma due sono quelli più importanti:
• politicità: sta a indicare che l'ordinamento statale assume fra le proprie finalità la cura di
tutti gli interessi generali che riguardano una collettività stanziata su un determinato
territorio ;in forza di ciò tende ad assorbire tutti i diversi ordinamenti preposti alla cura di
interessi particolari che esistono all'interno dei suoi confini territoriali
• sovranità: vale a dire la sua supremazia rispetto ad ogni altro potere costituito al suo interno
e la sua indipendenza rispetto a poteri esterni.

Uno Stato può definirsi tale se riesce a conseguire sopra un determinato territorio il monopolio delle
forze; lo stato esercita il monopolio delle forze sia in forma diretta, grazie all'uso della forza legale
(polizia, tribunali, ecc) sia in forma indiretta ponendosi come unico soggetto in grado di legittimare
altre soggetti all'uso della forza. Si può parlare quindi di stato quando una popolazione,
sottomettendosi a un potere politico, da vita ad un ordinamento in grado di soddisfare i suoi
interessi generali.
In questo modo una popolazione diviene popolo ovvero un insieme di persone legate dal fatto di
condividere tutte un'eguale cittadinanza, ovvero una tendenziale uguaglianza di diritti e doveri di
fronte al governo.
Per aversi uno stato devono essere presenti tutti e tre gli elementi:
• popolo
• territorio
• governo sovrano
Non costituisce uno stato: un popolo privo di territorio, o un popolo pur stanziato su un determinato
territorio ma privo di un governo in grado di controllarlo; una popolazione insediata su un territorio
disputato fra più di un governo; quando, pur essendoci un governo, la sicurezza esterna è garantito
da uno stato straniero(colonie).
Come abbiamo detto le caratteristiche dello stato sono politicità e sovranità; i due concetti sono fra
loro collegati :infatti, non si possono perseguire fini generali se non si dispone della forza e delle
risorse che possano rendere ciò effettivamente possibile: in poche parole se non si è sovrani.
Non contraddice questa affermazione l’art- 7 Cost. la dove afferma che lo stato e la chiesa cattolica
sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani. Sovrano deve considerarsi lo stato della
Città del Vaticano. Ne è riprova la circostanza che lo stato entra in relazione con questo attraverso
un Trattato, uno strumento tipico del diritto internazionale, e con la chiesa cattolica, invece,
attraverso un atto chiamato concordato.
Collegato alle categorie della politicità e della sovranità è il concetto di costituzione: la sovranità è
un potere non costituito ma costituente e in essa trova legittimazione la costituzione di uno stato; in
altre parole solo gli stati sovrani possono darsi una costituzione.
Così come afferma la costituzione (art. 1.2) la sovranità appartiene al popolo;questa affermazione
induce a sottolineare due aspetti fondamentali:
• il popolo è la fonte di legittimazione di ogni potere statale
• il popolo, o meglio, il corpo elettorale è il titolare dei poteri sovrani (esso elegge gli organi
dello stato e degli altri enti territoriali)
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Ma la sovranità dello stato non ha più le caratteristiche di assolutezza che i vecchi stati nazionali
rivendicavano: L'esercizio del potere sovrano incontra limiti crescente:
• limiti di fatto derivanti dallo sviluppo delle tecnologie informatiche e dai processi di
globalizzazione che rendono difficile il controllo degli stati sia sulla circolazione delle
informazioni, sia sulla circolazione del capitale
• limiti giuridici derivanti dall'evoluzione dell'ordinamento internazionale che mira non più
solo ad assicurare la coesistenza fra stati ma considera fra i propri soggetti anche i popoli e
singoli e individui, da proteggere in nome dei diritti umani.

2. La giustificazione dello stato.


Le funzioni della comunità statale stanno alla base delle diverse dottrine dello stato.
Secondo il costituzionalismo di matrice liberale (massimo esponente Locke) gli uomini possiedono
tre diritti: alla vita, alla libertà e alla proprietà; allo scopo di salvaguardarli hanno anche il diritto di
difendersi; per farlo in modo più efficace essi trasferiscono per contratto tali diritti a un'autorità
sovrana: ecco perché in questo caso si parla di dottrine contrattualistiche. Lo stato cui essi danno
vita ha dei compiti delimitati alla tutela dei diritti naturali dei cittadini.
Partendo dallo stesso filone contrattualista Thomas Hobbes giunge a conclusioni diverse: mentre
per Locke lo stato è uno sviluppo di una condizione positiva che deve solo essere migliorata, per
Hobbes lo stato di natura è una condizione di grave conflitto; per uscire da quella condizione si
delega al sovrano il potere di disporre di se stessi; ne deriva che lo stato non ha obblighi verso i
sudditi, anzi, assoggetta tutti al suo potere autoritario.
La filosofia di Hegel è legata ad una visione diversa dell'uomo alternativa a quella delle dottrine
contrattualistiche. A lui si deve la concezione dello stato come una realtà spirituale in base alla
quale lo stato è la totalità che precede le parti,non uno strumento per la tutela dei diritti; secondo
tale impostazione (dottrine statolatre) lo stato non è la somma di volontà individuali, ma è il
realizzarsi dell'opera millenaria della ragione; è il popolo che riceve identità dallo stato; senza lo
stato l'individuo non ha identità e il popolo è solo moltitudine informe.
Marx capovolse il rapporto costruito da Hegel fra stato e società; secondo Marx il principale fattore
di civilizzazione non era lo stato ma la società civile; egli negava valore all'individuo al di fuori dei
rapporti sociali e, soprattutto, al di fuori della sua collocazione di classe. Secondo l'impostazione
marxista,lo stato altro non era che uno strumento, attraverso cui una classe esercitava il proprio
dominio sulle altre.

3. Le forme di stato moderne e il costituzionalismo liberaldemocratico.


Le forme di stato riguardano il modo in cui si atteggia il rapporto fra cittadini e potere politico, vale
a dire il rapporto fra governanti e governati. Nel corso della storia si possono individuare le
seguenti forme di stato:
• lo stato assoluto: esso si caratterizza per: legittimazione del sovrano direttamente da dio;
accentramento in capo al sovrano di tutto il potere pubblico senza distinzioni fra le diverse
funzioni; rigida divisioni in classi sociali e riconoscimento all'aristocrazia di una condizione
particolare grazie a privilegi e immunità.
• Con il superamento dello stato assoluto abbiamo lo stato liberale: esso è il frutto della lotta
vittoriosa della borghesia contro l'aristocrazia e l'alto clero; esso è contrassegnato da una
base sociale ristretta poiché il diritto di voto è riservato a coloro i quali possiedono un
determinato censo o determinate capacità (stato monoclasse) ma riconosce a tutti i cittadini
i diritti di proprietà e di libertà.
• Dallo stato liberale si sviluppa lo stato liberaldemocratico che si comincia a delineare agli
inizi del 900 e si sviluppa allorché l'estensione del suffragio ai ceti esclusi porta non solo al
riconoscimento dei diritti politici a tutti i cittadini maggiorenni, ma favorisce anche
l'organizzazione dei cittadini in partiti politici e in sindacati al fine di rappresentare meglio i
ceti più deboli: per questo si diventa uno stato pluriclasse nel quale non si possono ignorare
le esigenze delle classi popolari.

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• Queste esigenze portano a un sempre più accentuato intervento dello stato nell'economia e al
riconoscimento giuridico di specifici diritti sociali: da qui l'espressione stato sociale per
definire quelle varianti della forma di stato liberaldemocratica nelle quali tra i fini dello
stato vi è la garanzia di importanti prestazioni sociali.
• La disomogeneità della base sociale di questi ordinamenti e la ricerca di forme di coesione
e integrazione sociale meglio garantite inducono a fissare in costituzioni rigide la tutela dei
diritti civili, politici e sociali; da qui la definizione di stato costituzionale.
La repubblica italiana può sinteticamente definirsi uno stato sociale che si ispira al
costituzionalismo liberaldemocratico; i valori, i principi e le tecniche che lo caratterizzano sono:
• i diritti dell'uomo hanno il primato su ogni altro valore
• i titoli che legittimano il riconoscimento di diritti e doveri sono la cittadinanza e in molti
casi la condizione stessa di persona umana e non l'appartenenza ad una corporazione o a una
classe o a una religione
• è garantito il rispetto del principio di uguaglianza
• il diritto e lo stato trovano il loro fondamento nella volontà dei consociati: la sovranità
appartiene al popolo e non più alla Nazione
• la principale tecnica di adozione delle decisioni politiche è il principio di maggioranza
• la sfera politica è autonoma dalla sfera religiosa
• l'ordinamento si fonda su una costituzione scritta e rigida
• lo stesso potere sovrano è sottoposto alla legge
• è perseguita la separazione dei poteri o comunque la loro limitazione secondo la tecnica del
governo misto
• il potere legislativo è attribuito ad assemblee rappresentative,dunque elettive
• i diritti dei cittadini sono garantiti ad opera di giudici indipendenti

CAPITOLO 3: L'ordinamento internazionale

1. la comunità degli stati e il diritto internazionale


Il diritto non è monopolio dello stato ma inerisce a qualsiasi corpo sociale organizzato secondo la
teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici.
Il diritto internazionale è l'ordinamento della comunità degli stati. Esso nasce con il trattato di
Vestfalia del 1648;fino a tempi recentissimi caratteristica dell'ordinamento internazionale rispetto
agli altri ordinamenti giuridici è stata quella di avere una base sociale costituita non da persone
fisiche ma esclusivamente da stati, cioè da entità collettive. Esso è profondamente diverso dagli
altri ordinamenti giuridici statali:
• Non c'è un ente che si ponga nei confronti dei consociati in una posizione sovraordinata cioè
in posizione simile a quella dello stato nei confronti dei singoli
• l'ordinamento giuridico internazionale non ha un organo legislativo che produca norme che
abbiano come destinatari tutti i soggetti che ne fanno parte
• le norme di diritto internazionale generale sono perciò prodotti di fonti fatto e sono di
origine consuetudinaria o spontanea; altra cosa sono i trattati e gli accordi fra stati: questi
danno luogo a norme di diritto internazionale particolare o pattizio
• manca un meccanismo organizzato di soluzione delle controversie che eventualmente
insorgano tra i soggetti dell'ordinamento
• la protezione degli interessi dei soggetti dell'ordinamento è in larga misura affidata
all'istituto dell'autotutela che consiste nel fatto che il singolo soggetto è autorizzato a
ricorrere ad atti coercitivi per attuare i propri diritti.

2. Ordinamento internazionale e ordinamento italiano

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A riguardo vi sono due diverse concezioni: quella dualista che sposa i principi della teoria della
pluralità degli ordinamenti giuridici e quella monista che tende a ridurre ad unità ordinamento
internazionale e ordinamento statale, indicando quale dei due considera derivato rispetto all'altro.
Il primato dell'ordinamento internazionale è sostenuto da Kelsen; tuttavia un tale primato
presupporrebbe l'affermarsi di una sorta di governo mondiale in grado di assicurare obbedienza alle
norme dell'ordinamento internazionale nei confronti dei soggetti statali che così non sarebbero più
sovrani.
Secondo la concezione dualista siamo di fronte ad ordinamenti indipendenti e separati ciascuno dei
quali compie autonomamente la proprie valutazioni giuridiche(questa è la posizione di gran lunga
prevalente fra i giuristi italiani.
Una questione delicata riguarda il modo in cui lo stato contrae obblighi di diritto internazionale.
Questi obblighi possono avere origine pattizia oppure origine consuetudinaria; gli obblighi di natura
pattizia possono derivare da trattati o da accordi di natura diversa, meno solenni e per la loro
accettazione basta la sola firma dello stato (che vengono comunque pubblicati sulla gazzetta
ufficiale). I trattati richiedono, successivamente alla firma, la ratifica (attraverso di essa lo stato
esprime il proprio consenso ad essere obbligato da un trattato);gli altri accordi non richiedono la
ratifica.
In diritto internazionale si chiama ratifica l'istituto giuridico mediante il quale un soggetto(in
questo caso lo stato)fa proprio gli effetti di un negozio concluso con terzi dal proprio
rappresentante; i trattati li negozia il governo mediante l'operato del ministro degli affari esteri il
quale agisce sula base di indirizzi fissati dal Consiglio dei Ministri. È il ministro degli esteri che
firma il trattato assieme a coloro che rappresentano le altre parti contraenti: successivamente
interviene la ratifica da parte di ciascuno stato, seguita dallo scambio degli strumenti di ratifica o
dal deposito di essi presso una delle parti.
Nel caso dell'ordinamento la ratifica è atto presidenziale (art. 87.8 Cost) che in alcuni casi deve
essere autorizzato con legge del Parlamento (art. 80 Cost) (variazioni del territorio, oneri finanziari
a carico dello stato, modificazioni di leggi, trattati che hanno natura politica, trattati che prevedono
arbitrati o regolamenti giudiziari internazionali).
Trattati di natura politica: in numerosi casi sono stati considerati accordi in forma semplificata per
cui si è proceduto senza ratifica e dunque senza relativa legge di autorizzazione: essi devono essere
ugualmente pubblicati nel testo integrale sulla Gazzetta Ufficiale, insieme a tutti gli atti
internazionali ai quali la Repubblica si obbliga.

3. Adattamento agli obblighi internazionali


Lo stato opera su due piani separati e distinti: come soggetto di diritto internazionale esso una volta
ratificato un trattato si obbliga nei confronti degli altri stati contraenti a introdurre una certa
normativa interna adattando così il proprio ordinamento; come soggetto di diritto pubblico al
proprio interno resta padrone di fare ciò, introducendo le disposizione necessarie a conformarsi al
trattato oppure no.
L'adattamento dell'ordinamento interno all'ordinamento internazionale può avvenire in diverse
forme:
• il ricorso a procedimenti ordinari di produzione giuridica: in questi casi vengono adottate
norme il cui contenuto serve ad ottemperare agli obblighi internazionali; la fonte in genere
utilizzata è la legge
• il ricorso a un procedimento speciale: in questi casi viene approvata una legge che dispone
l'adattamento dell'ordinamento interno ai vincoli internazionali attraverso l'ordine di
esecuzione(“piena e intera esecuzione è data al trattato”);il testo del trattato viene allegato
alla legge e l'adattamento è in tal modo completo è integrale; esso è, per prassi, contenuto
nella stesse legge di autorizzazione alla ratifica; può essere anche oggetto di un decreto del
presidente della repubblica
• il terzo modo consiste in un meccanismo peculiare in base al quale non vi è necessità di
alcun apposito atto statale per adattare l'ordinamento interno alle norme internazionali, in
quanto l'adattamento è previsto in forma automatica; questo procedimento ha come effetto
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che l'adattamento è immediato, diretto, completo e continuo. Affinché un meccanismo del
genere possa operare, è indispensabile che l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle
norme di diritto internazionale generalmente riconosciute (art.10,1). In questo articolo è
contenuta una norma sulla produzione giuridica, la quale contempla le norme di diritto
internazionale generalmente riconosciute come fonti fatto idonee a creare, modificare,
estinguere norme giuridiche interne. Questo particolare tio di fonte, si colloca nel sistema
delle fonti del diritto, in posizione intermedia tra Cost. e legge. Ex. Art 10.1 Cost, violare
una norma di diritto internazionale generalmente riconosciuta costituisce violazione
indiretta della Cost. (sentenza 131\2001).

4. Il diritto internazionale e la protezione dei diritti umani


Le norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, cioè riconosciute dall'intero
ordinamento giuridico internazionale sono molteplici: a parte il principio pacta sunt servandi(“i
patti conclusi vanno rispettati”)vi sono una serie di principi, come ad esempio l'uguale sovranità
degli stati, l'estensione delle acque territoriali e la piattaforma continentale, l'immunità degli agenti
diplomatici, il divieto della pirateria o della tratta degli schiavi o del contrabbando di guerra o di atti
che ledono agli stati, che sono generalmente riconosciuti.
Il diritto internazionale comprende:
• Convenzioni sui diritti umani. Tra tutte spicca la Dichiarazione universale dell’uomo
(1948), sono accordi di diritto internazionale sottoscritti da tutti i paesi che la maggior parte
delle volte hanno avuto ad oggetto proprio la codificazione di norme consuetudinarie,
ovvero le norme di diritto internazionale generalmente riconosciute.
• Tribunali internazionali penali. Sul modello di quello di Norimberga e di Tokyo che
processarono i crimini della seconda guerra mondiale, sono nati per la Jugoslavia e il
Ruanda.
• Corte penale internazionale: prevista da un accordo internazionale sottoscritto da 139
paesi (successivamente ratificato in 107 ed altri 14 sati hanno aderito successivamente; tra i
grandi assenti: Stati Uniti – non ratificato- India, Russia, Turchia. Presente invece tutta
l’Europa.) si tratta di un tribunale permanente che giudica le persone fisiche macchiate di
crimini come genocidio, crimini contro l’umanità, crimini di guerra, e può agire solo quando
le giurisdizioni nazionali non possono o non vogliono procedere.
• CEDU. Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali, firmata a Roma nel 1950 dai paesi aderenti al consiglio d’Europa ed è il più
diretto accesso dei singoli ad istanze internazionali attraverso ricorsi alla corte europea dei
diritti dell’uomo (corte di Strasburgo).
L'ordinamento internazionale è costituito da diverse organizzazioni le quali raccolgono più stati i
quali si sono dati degli scopi comuni; la più importante tra queste è sicuramente l'Organizzazione
delle Nazioni Unite (Onu) creata e retta dalla carta di San Francisco del 1945 sottoscritta da 51
paesi quando la guerra in Europa era appena finita. L'Onu ha quali organi principali:
• L'Assemblea generale, composta da tutti gli stati membri; delibera a maggioranza semplice
e, per le questioni più delicate, a maggioranza dei due terzi;
• il Consiglio di sicurezza, composto da 15 membri di cui 5 permanenti, gli altri eletti
dall'assemblea generale per un periodo di due anni. I membri permanenti sono i paesi
vincitori della seconda guerra mondiale: Cina, Francia, Regno Unito, Russia e Stati Uniti;
essi godono di una sorta di potere di veto;
• il Consiglio economico e sociale, composto di 15 giudici, eletti per nove anni dall'assemblea
generale e dal consiglio di sicurezza
• il Segretariato generale, il cui titolare è eletto dall'Assemblea su raccomandazione-proposta
del Consiglio di sicurezza per un periodo di 5 anni; è l'organo esecutivo dell'Onu e svolge
delicate funzione di iniziativa e mediazione
Alla base dell'Organizzazione delle nazioni unite c'è l'idea assolutamente innovativa che l'uso della
forza sia centralizzato, cioè affidato al solo Consiglio di sicurezza:i singoli stati non possono farvi
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ricorso (“divieto dell'uso della forza”),salvo il caso di attacco armato dal quale difendersi o dal
quale difendere uno stato aggredito e solo a titolo temporaneo. Tuttavia i singoli stati non hanno
mai messo a disposizione dell'Onu le loro forze armate. In generale il Consiglio di sicurezza
dell'Onu ha deliberato interventi non coercitivi e di interposizione (operazioni di peace keeping);si
tratta delle missioni dei cosiddetti “caschi blu”, non sempre coronate da successo come nel caso dei
conflitti nella ex Jugoslavia e in Ruanda.
L'Italia fu ammessa all'Onu il 14 dicembre 1955;l'adesione era coerente con l'art 11 della
costituzione in base al quale il nostro paese ripudia la guerra sia come strumento di offesa contro
altri popoli sia come strumento per risolvere le controversie con altri stati; perciò, l'Italia, promuove
e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte allo scopo di assicurare la pace e la giustizia fra
le nazioni.
Dopo la seconda guerra mondiale si sono andate affermando organizzazioni internazionali
regionali, costituite da gruppi di stati allo scopo del mantenimento della pace in determinate aree
sotto forma di alleanza nei confronti di stati non membri.
La più importante è sicuramente l'Organizzazione del trattato del nord atlantico
(la Nato):essa raccoglie insieme agli Stati Uniti e al Canada i paesi non neutrali dell'Europa
occidentale e 12 paesi dell'Europa orientale; il principio cardine del Trattato è quello stabilito
nell'art. 5 in base al quale ogni paese alleato è obbligato a prestare assistenza in caso di attacco
contro uno stato membro.
Consiglio d’Europa: organizzazione regionale al fine non militare, ha sede a Strasburgo e
comprende 47 Stati con il fine di promuovere e difendere i principi democratici dello stato di diritto
e dei diritti dell’uomo della Cedu.
Osce: organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa, di cui fanno parte tutti i paesi
europei ed ex sovietici, è nota per missioni di osservanza elettorale.
Le organizzazione sovrannazionali invece sono quelle volte a creare vincoli stretti di integrazione:
esempio ne è l’Unione Europea.

CAPITOLO 4: “L'ordinamento dell'Unione europea”

1. Dalle comunità europee all’Unione Europea


L'Unione Europea nacque il 1 novembre 1993 a seguito dell'entrata in vigore del Trattato di
Maastricht; esso è al tempo stesso un unione di stati e unione di popoli.
Nel 1951 a Parigi nacque la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA) fra Belgio,
Olanda, Lussemburgo, Italia, Francia e Germania; da allora l'idea di una crescente di una crescente
integrazione dell'Europa è stata perseguita dalle classi dirigenti dei più importanti paesi europei; la
nascita della Ceca fu seguita dall'istituzione, fra gli stessi paesi, dell'Euratom(per sviluppare
insieme l'industria nucleare) e della Comunità economica europea (Cee),a seguito del Trattato di
Roma del 1957. Il trattato della Cee puntava a creare un'area di libero scambio con tariffe doganali
esterne comuni, ad attuare una politica comune per agricoltura e trasporti e a istituire un Fondo
sociale europeo e una Banca europea degli investimenti. La vicenda della costruzione di quella che
sarebbe diventata l'attuale Unione Europea ha visto progressi ininterrotti:
• La Comunità si è occupata di sempre più numerose materie e l'ordinamento giuridico
derivato dai trattati è man mano cresciuto.
• Le istituzioni comunitarie si sono progressivamente rafforzate nel loro complesso; dal 1979
il parlamento europeo è direttamente eletto; sono aumentate le decisioni che vengono
assunte dal consiglio a maggioranza qualificata; è nato un vero e proprio organo di indirizzo
politico, il Consiglio europeo.
• La corte di giustizia ha non solo garantito l'applicazione del diritto della Comunità, ma lo ha
interpretato sempre più estensivamente
• La comunità si è allargata: nel 1973 entrarono Danimarca, Irlanda, Regno Unito, poi
seguirono Grecia (uscita), Spagna e Portogallo, Austria, Finlandia, Svezia, nel 2004 Cipro,

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Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia,
Ungheria, nel 2007 Bulgaria e Romania.

Nel 1986 venne firmato l'Atto unico europeo ,il quale fissò l'obiettivo del mercato unico interno
prima del 1993,rafforzò il ruolo del Parlamento europeo ma anche la capacità del consiglio di
decidere aumentando le sue competenze; dopo che furono conseguiti gli obiettivi del 1986,nel 1992
fu firmato il Trattato di Maastricht il quale, non solo modificò ancora il Trattato della Cee,
ponendo le basi della moneta unica (l’euro, entrato in circolazione nel 2002) ma aggiunse ad esso
un nuovo trattato chiamato Trattato sull'Unione Europea (Tue).
Il Tue dette vita a una struttura organizzativa peculiare chiamata “a tre pilastri”:
• il primo era costituito dalle preesistenti tre comunità (Cee,Ceca,Euratom) ed era disciplinato
dai rispettivi trattati;
• il secondo dalla politica estera e di sicurezza comune
• il terzo dalla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.
La struttura a tre pilastri è stata superata con il Trattato di Lisbona del 2007 il quale ha
profondamente innovato l'ordinamento dell'Unione Europea; esso ha dato vita ad un unico soggetto
dotato di personalità giuridica internazionale, che è appunto l'Unione Europea, fondata su due
trattati aventi lo stesso valore giuridico: il Tue, modificato, mantiene la sua denominazione mentre
il Tce, modificato anch'esso, ha assunto il nome di Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea
(Tfue). Ora quello che era il terzo pilastro utilizza la regolamentazione del TFUE mentre la politica
estera e regolamentazione comune continua ad usare il titolo V del TUE. Dal 2009 perciò ci sono
TFUE ed il TUE.
Risulta così superata, assieme alla concezione di comunità europea, l’espressione “diritto
comunitario” e si deve parlare di Diritto dell’Unione europea.

2. Alle origini del trattato di Lisbona


Nel dicembre 2001 i capi di stato e di governo dell'Unione presero atto della necessità di adeguare
assetto organizzativo e funzionamento dell'UE al notevole allargamento già deciso da 15 a 27 stati;
nella dichiarazione di laeken essi affermarono che l'unione doveva cambiare se voleva interpretare
un ruolo di spicco nel mondo; si ipotizzava che la riforma avrebbe potuto portare a un unico testo
costituzionale dell'Unione. Invece di affidare la revisione dei trattati alle sole diplomazie degli stati,
si decise di istituire un organo speciale chiamato Convenzione sul futuro dell'Unione Europea e si
stabilì che questo organo avesse una larga rappresentatività; esso fu composto da: un rappresentante
per ogni governo, due rappresentanti della commissione, sedici rappresentanti del Parlamento
europeo, due rappresentanti per ogni Parlamento nazionale.
La Convenzione concluse i suoi lavori approvando un documento denominato Progetto di Trattato
che istituisce una Costituzione per l'Europa; esso fu adottato dalla successiva conferenza
intergovernativa e firmato nel 2004 a Roma: lo avrebbero ratificato alla fine ben 22 stati su 25,ma
non due paesi fondatori, Francia e Paesi Bassi, per cui la Costituzione per l'Europa dovette essere
abbandonata. Tuttavia i problemi per cui essa era stata varata non erano risolti, e con l'allargamento
si erano accentuati, e fu per questo motivo che si giunse nel 2007 alla firma del Trattato di Lisbona.
Con l'entrata in vigore di questo, l'assetto dell'Unione è molto simile a quello delineato
dall'abbandonato trattato costituzionale ma con alcune piccole differenze; per esempio:
• Il trattato costituzionale sostituiva integralmente tutti i trattati precedenti ed aveva una
struttura tipica “da costituzione” mentre il Trattato di Lisbona modifica e non abroga i
trattati preesistenti;
• il trattato costituzionale dotava l'unione di un suo apparato simbolico (bandiera, inno, festa,
motto) mentre nel trattato di Lisbona poco o nulla e rimasto di tutto ciò;
• il trattato costituzionale inglobava in se la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione, mentre
il trattato di Lisbona non la riproduce, ma la riconosce;

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• il trattato costituzionale parlava di ministro degli affari esteri dell'Unione mentre il trattato
di Lisbona gli fa fare le stesse cose, ma lo chiama alto rappresentante dell'Unione per gli
affari esteri e la politica di sicurezza.
In sintesi si può dire che la sostanza del trattato costituzionale resta integra, ma ne è cambiata la sua
forma.

3. L’organizzazione e le istituzioni dell’Unione Europea.


Il quadro istituzionale dell’unione si fonda sugli organi elencati dall’art. 13 Tue e disciplinati dalle
<<disposizioni relative alle istituzioni>>del titolo III della Tue nonché, più nel dettaglio nel titolo I
della parte sesta del Tfue.
Le Istituzioni dell'UE sono:
• il Consiglio europeo; è composto dai capi di stato o di governo degli stati membri, dal suo
presidente e dal presidente della Commissione; vi partecipa anche l'alto rappresentante
dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza; esso si riunisce almeno due volte
ogni sei mesi a Bruxelles; è prevista la figura del presidente a tempo pieno,il quale non può
avere altri incarichi nazionali; esso viene eletto dal Consiglio europeo a maggioranza
qualificata per un mandato di due anni e mezzo; esso rappresenta all'esterno l'Unione,
presiede e anima i lavori del consiglio europeo, presenta dopo ogni riunione una relazione al
Parlamento europeo.
Il Consiglio europeo è l'organo di indirizzo politico dell'Ue; non esercita funzioni
legislative; decide per consenso, cioè senza votare salvo che per talune deliberazioni
mediante votazione previste dai trattati, in alcuni casi all'unanimità e in altri a maggioranza
qualificata.
• Il Consiglio nella prassi definito Consiglio dei ministri; è composto da un rappresentante
per ogni stato membro a livello di ministro; esso si riunisce in varie formazioni: coi ministri
dell'agricoltura se il tema è la politica agricola, coi ministri dell'ambiente se il tema è la
politica ambientale, ecc; due formazioni sono previste direttamente dal Tfue: il Consiglio
affari generali composto dai ministri degli esteri o degli affari europei e il Consiglio affari
esteri, composto dai ministri degli esteri. Il Consiglio: esercita insieme al parlamento
europeo la funzione legislativa e la funzione di bilancio; definisce e coordina le politiche
dell'Unione; garantisce il coordinamento e la sorveglianza delle politiche economiche;
prende le decisioni relative alla politica estera e di sicurezza comune in base agli
orientamenti generali e alle linee strategiche definiti dal Consiglio europeo. La regola
decisionale ordinaria è la maggioranza qualificata: questa si ottiene con il 55% degli stati
membri i quali rappresentino anche almeno il 65% della popolazione dell'UE (tuttavia non
è ammesso che tre soli stati blocchino le decisioni anche se la loro popolazione supera il
35%);è una norma fatta per evitare che 3 dei 4 grandi stati (Germania, Francia, Regno Unito
e Italia) si accordino per bloccare il processo decisionale: bisogna essere almeno in 4
(minoranza di blocco);per cui a ogni stato membro è assegnato un voto ponderato, rispettoso
della diversa dimensione degli stati.
• Il Parlamento Europeo;è composto da 754 membri; è garantita la rappresentanza dei
cittadini dei singoli stati in modo proporzionale rispetto alla loro popolazione con un
minimo di 6 seggi e un massimo di 96 per ogni stato; i membri del Parlamento sono eletti
per 5 anni direttamente dai cittadini dell'Ue; ciascuno stato membro ha la sua legge
elettorale: non esiste ancora una legge elettorale uniforme. Il parlamento è organizzato
secondo il modello delle moderne assemblee rappresentative: i suoi membri si ripartono in
gruppi politici composti da non meno di 25 deputati; essi lavorano suddivisi in commissioni.
Il Parlamento ha il proprio regolamento e di norma delibera a maggioranza dei voti espressi;
i suoi poteri sono andati costantemente crescendo nel tempo.
Il Parlamento: esercita “congiuntamente al Consiglio” la funzione legislativa (per l'adozione
degli atti si applica la procedura legislativa ordinaria) che mette Parlamento e Consiglio su
un piano di parità);esercita con il Consiglio la funzione di bilancio; esercita inoltre funzioni
di controllo politico e funzioni consultive (elegge il presidente della Commissione e ha il
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potere di obbligare alle dimissioni collettive i membri della Commissione; elegge il
Mediatore europeo il quale è un organo con funzioni di difensore civico al quale chiunque
può rivolgersi per denunciare casi di cattiva amministrazione).
• La Commissione è composta da 27 membri(uno per stato) incluso il presidente e l'alto
rappresentante; dura in carica 5 anni; è il Consiglio europeo che sceglie a maggioranza
qualificata il presidente della Commissione il quale viene eletto dal Parlamento a
maggioranza dei membri; successivamente, il Consiglio europeo, d'intesa con il neoeletto
presidente, individua i componenti della Commissione in base alle proposte degli stati:
l'intera Commissione è sottoposta all'approvazione del Parlamento, il quale può approvare
una mozione di censura in seguito alla quale l'intera Commissione e l'alto rappresentante si
dimettono. La sede della Commissione è a Bruxelles. La Commissione è l'organo che
promuove l'interesse generale dell'Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine. La
Commissione: ha l'iniziativa degli atti legislativi; presenta il progetto annuale di bilancio e
gli da esecuzione; vigila sull'applicazione del diritto dell'Unione: se uno stato non adempie
ai suoi obblighi, la Commissione può intervenire prima mettendolo in mora, poi facendo
ricorso alla Corte di giustizia mediante la procedura d'infrazione; ha il potere di rivolgere
avvertimenti agli stati membri ai fini del coordinamento delle politiche economiche;
sorveglia la situazione di bilancio in ciascuno stato e può proporre al consiglio di iniziare
una procedura per disavanzo eccessivo.
• La Corte di giustizia è composta da 27 giudici assistiti da almeno 8 avvocati generali che
studiano le cause e sottopongono alla Corte le loro proposte di conclusione; sono tutti
nominati dai governi per 6 anni; i giudici eleggono al proprio interno il presidente; ha un
proprio statuto e un proprio regolamento; ha sede a Lussemburgo. Compito generale della
Corte è assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione dei trattati.
Essa giudica le controversie: fra stati membri, fra l'Unione e uno stato membro, fra
istituzioni dell'Unione, fra persone fisiche o giuridiche dell'unione. Di fondamentale
importanza è la competenza in via pregiudiziale: la Corte di giustizia si pronuncia prima che
le norme dell'Unione trovino applicazione in un processo ogni volta che una questione di
interpretazione dei trattati e degli atti delle istituzioni sia sollevata davanti al tribunale di
uno stato membro e il tribunale ritenga necessaria una decisione della Corte di giustizia;
questo meccanismo è stato determinante per assicurare l'uniforme interpretazione del diritto
comunitario. Alla Corte di giustizia si affianca il tribunale competente per le azioni
intraprese da persone fisiche o giuridiche nonché per le controversie fra l'Unione e i propri
funzionari.
• La Banca centrale europea (Bce);è dotata di personalità giuridica propria e di un elevato
grado di indipendenza rispetto alle altre istituzioni e ai governi dai quali non può accettare
o ricevere istruzioni; a essa sono attribuiti anche poteri normativi; ha sede a Francoforte; il
presidente è eletto per 8 anni, con mandato non rinnovabile, dal Consiglio europeo a
maggioranza qualificata; essa ha il diritto esclusivo di autorizzare l'emissione di banconote
in euro all'interno dell'Unione.
• La Corte dei conti è composta da 27 membri nominati per 6 anni dal Consiglio; la sua
funzione è assicurare il controllo dei conti, attraverso l'esame delle entrate e delle spese
dell'Unione e di ogni organo da essa istituito.
• Sono infine previsti due organi consultivi che assistono il Parlamento Europeo, il Consiglio
economico e sociale, composto di rappresentanti di categorie economiche produttive e il
Comitato delle regioni.

4. Il funzionamento dell’unione europea


L'ordinamento dell'Unione si fonda prima di tutto sui trattati i quali sono stati conclusi per una
durata illimitata e costituiscono nella forma vigente le fonti originarie del diritto dell'Unione; e poi
sul complesso di norme adottate sulla base dei primi dalle istituzioni dell'Unione: sono queste le
fonti derivate le quali devono essere compatibili coi trattati sia sotto il profilo formale sia sotto il
profilo sostanziale; insieme costituiscono il sistema delle fonti dell'unione europea.
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4.1 fonti originarie dell’Unione: i trattati
Valori, obiettivi e principi dell'Unione si trovano in entrambi i trattati (Tue e Tfue) e sono:
• il rispetto della dignità umana, libertà, democrazia, stato di diritto e diritti umani;
• la pace e il benessere fra i popoli; uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere
interne nel quale sia assicurata la circolazione delle persone e il controllo delle frontiere
esterne; un mercato interno; la coesione sociale, economica e territoriale; un’unione
economica e monetaria;
• il rispetto dell'uguaglianza degli stati membri e della loro identità nazionale e il principio di
leale collaborazione;
• i principi di attribuzione, di sussidiarietà e di proporzionalità;
• il riconoscimento dei diritti, libertà e principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione
• l'uguaglianza dei cittadini e la comune cittadinanza dell'Unione
• il buon funzionamento dell'unione e delle sue istituzioni

Il principio di attribuzione riguarda il riparto di competenze fra Unione e stai membri; l'Unione
esercita solo le competenze che gli stati hanno ad essa attribuito coi trattati: tutto il resto resta agli
stati. Le competenze attribuite sono di 3 tipi
• competenze esclusive nei settori nei quali solo l'Unione può legiferare;
• competenze concorrenti nei settori nei quali entrambi possono legiferare, ma gli stati solo se
l'Unione non l'ha fatto o ha deciso di cessare di farlo;
• competenze di sostegno, coordinamento e completamento delle azioni degli stati, nei settori
nei quali l'Unione non ha competenza prevalente.

L'Unione esercita le competenze che le spettano applicando i principi di sussidiarietà e di


proporzionalità: il primo significa che l'Unione interviene solo se e in quanto i suoi obiettivi non
possono essere raggiunti in misura sufficiente dagli stati e possono essere meglio conseguiti
dall'Unione; il secondo significa che l'azione dell'Unione non deve andare al di la di quanto
necessario per il conseguimento dell'obiettivo(ha doppia valenza: per un verso significa che se un
obiettivo non può essere raggiunto dallo stato membro, allora, e solo allora, l'unione può
intervenire; per il verso opposto significa che se l'Unione non può fare meglio dello stato membro
deve astenersi dal farlo e a occuparsi di quell'obiettivo deve restare lo stato.
Per quanto riguarda la cittadinanza europea essa non sostituisce, ma si aggiunge a quella nazionale
ed è riconosciuta di diritto a tutti i cittadini di uno stato membro; essa conferisce il diritto di
circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli stati membri; l'elettorato attivo e passivo
nelle elezioni comunali ed europee nello stato in cui si risiede; il diritto alla tutela da parte delle
autorità diplomatiche di un qualsiasi stato membro quando quello di cui si è cittadino non ha
rappresentanza.
L'art.11 del Tue prevede il diritto di iniziativa dei cittadini dell'Unione che consiste nella richiesta
alla Commissione da parte di almeno un milione di cittadini che appartengono a una pluralità di
stati, perché presenti una proposta appropriata su una materia per la quale si chiede una decisione
dell'unione.
La cittadinanza europea non sostituisce ma si aggiunge quella dei cittadini degli stati membri, e
conferisce il diritto di soggiornare e circolare liberamente nel territorio degli stati. Conferisce
inoltre l’importante diritto di iniziativa (art. 11 Tue). Conferisce anche altri diritti come quello di
petizione, quello di tutela da parte delle autorità diplomatiche di un qualsiasi stato membro, il diritto
di ricorrere al mediatore europeo.
Ai trattati quali fonti originarie va aggiunta la Carta dei diritti fondamentali dell'unione europee
(proclamata dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione a Nizza, 7 Dicembre
2000), alla quale è riconosciuto lo stesso valore giuridico dei trattati; essa contiene in 54 articoli un
ampio e aggiornato catalogo di diritti; aspetto innovativo della carta è che abbandona la distinzione

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fra diritti civili e politici da una parte e diritti sociali ed economici dall'altra elencandolo
raggruppati secondo questa successione: diritti attinenti
1) la dignità delle persone
2) le libertà
3) l'uguaglianza
4) la solidarietà
5) la cittadinanza
6) la giustizia.
Tutti i diritti sono riconosciuti ad ogni persona senza distinzione alcuna(inclusi coloro che cittadini
non sono, gli extracomunitari). Ciò di cui l'Unione si occupa sono disciplinati nel Tfue; fa
eccezione la competenza in materia di politica estera (Pesc)e di sicurezza comune la quale è
soggetta alle norme e alle procedure specifiche del Tue. Accanto alle politiche da tempo attribuite
all'Unione sono ora comparse nuove competenze (energia, turismo, protezione civile, ecc) o che in
precedenza non erano affidate alle istituzioni comunitarie ne alla cooperazione intergovernativa; fra
queste ultime la cooperazione giudiziaria in materia penale e la cooperazione di polizia.
Per quanto riguarda la revisione dei trattati l'art.48 del Tue prevede una procedura ordinaria e anche
procedure semplificate; la prima attribuisce a qualsiasi stato, al Parlamento europeo e alla
Commissione l'iniziativa, da presentare al Consiglio che a sua volta la trasmette al Consiglio
europeo.

4.2 Fonti derivate dall’unione


Gli strumenti giuridici (ovvero gli atti giuridici) che le istituzioni utilizzano per esercitare le loro
funzioni sono:
• i regolamenti; si tratta di vere e proprie leggi dell'Unione: atti normativi di portata generale,
obbligatori in tutti i suoi elementi, direttamente applicabili in tutti gli stati membri; possono
avere come destinatari persone fisiche o giuridiche, soggetti pubblici o privati; non vi è
alcuna necessità di recepimento, i giudizi nazionali li applicano direttamente anche al posto
delle norme interne;
• le direttive; si tratta di atti che vincolano uno o più o, nella maggior parte dei casi, tutti gli
stati membri in vista di un risultato che essi devono raggiungere entro un certo termine,
facendo ricorso agli strumenti giuridici di diritto interno più opportuni e adatti allo scopo
• le decisioni; destinatari possono essere sia persone fisiche e giuridiche sia gli stati membri;
possono avere o non avere portata generale; se rivolte a uno stato membro sono soggette alle
medesime condizioni di diretta efficacia delle direttive;
• le raccomandazioni e i pareri; hanno valenza di indirizzo politico e non fanno sorgere ne
obblighi ne diritti nei destinatari.

Gli atti giuridici dell'Unione si distinguono in:


1. atti legislativi;sono tutti quelli adottati mediante procedura legislativa;
2. atti delegati;sono atti di portata generale che un atto legislativo può delegare alla
Commissione da adottare per integrare o modificare propri elementi non essenziali;
3. atti di esecuzione;sono quegli atti i quali devono essere previsti da un atto legislativo
quando la necessità di condizioni esecutive uniformi suggerisce che non siano gli stati ad
adottare tutte le misure necessarie per l'attuazione degli atti dell'Unione,ma sia la
Commissione.

TIPOLOGIA DEGLI ATTI GIURIDICI DELL’UNIONE (ART 288 TFUE)


Regolamento Direttiva Decisione Raccomandazioni e
pareri
Atto di portata generale Atto che vincola lo stato Atto obbligatorio in tutti Atti non vincolanti, che
obbligatorio in tutti i membro per quanto i suoi elementi ma solo non fanno sorgere nei
suoi elementi e riguarda il risultato da per i destinatari se da destinatari diritti o
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direttamente applicabile raggiungere, salva esso designati. obblighi.
in ciascuno degli stati restando la competenza
membri. degli organi nazionali in
merito alla forma e ai
mezzi.

4.4 il procedimento di formazione del diritto derivato dell’Unione .


Ai fini della formazione degli atti giuridici il Tfue prevede:
• una vera e propria procedura legislativa ordinaria che si fonda sulla competenza legislativa
di Parlamento e Consiglio sempre su proposta della Commissione
• alcune procedure legislative speciali che attribuiscono a seconda dei casi una certa
prevalenza al Parlamento oppure al Consiglio.

La procedura legislativa ordinaria prevede il seguente iter:


4. presentazione da parte della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio di una
proposta
5. prima lettura da parte del Parlamento e trasmissione al Consiglio;
6. prima lettura da parte del Consiglio, con approvazione dello stesso testo trasmesso dal
Parlamento e adozione dell'atto oppure approvazione con emendamenti e trasmissione al
Parlamento; il Consiglio deve motivare e la Commissione illustra la sua posizione al
Parlamento;
7. seconda lettura da parte del Parlamento entro tre mesi: se il Parlamento approva il testo del
Consiglio, l'atto è adottato nella versione del Consiglio; se il Parlamento lo respinge, l'iter
dell'atto proposto si interrompe; se il Parlamento approva emendamenti a maggioranza dei
suoi componenti, il testo torna al Consiglio, e anche in questo caso la Commissione illustra
la sua posizione;
8. seconda lettura da parte del Consiglio entro tre mesi: se il Consiglio approva gli
emendamenti del Parlamento, il testo è adottato; se non li approva viene convocato un
comitato di conciliazione;
9. conciliazione da parte di un comitato paritetico Consiglio-Parlamento; ai suoi lavori
partecipa la commissione con compiti di mediazione; il comitato deve raggiungere un
accordo su un progetto comune entro sei settimane; se non lo fa l'atto non è adottato;
10. se il comitato di conciliazione ha approvato un progetto comune, terza lettura da parte del
Parlamento e del Consiglio, i quali hanno altre sei settimane per pronunciarsi sul testo
dell'accordo senza ulteriori modifiche; in mancanza di una decisione l'atto non è adottato.

Le procedure legislative speciali sono indicate nei trattati: nella maggior parte dei casi esse
prevedono che l'atto sia adottato dal Consiglio previa consultazione del Parlamento.
Gli atti legislativi sono firmati dal presidente del Consiglio e dal presidente del Parlamento europeo
e cono pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell'unione europea; essi entrano in vigore alla data
stabilita dall'atto stesso o, in mancanza, al ventesimo giorno dalla pubblicazione.

5. L’unione e il suo peculiare ordinamento


In sintesi le caratteristiche dell'Unione europea sono:
11. L'unione si fonda sui trattati cioè su atti di diritto internazionale che hanno durata illimitata;
12. anche se gli stati membri hanno accantonato ogni riferimento a una costituzione la corte di
giustizia aveva affermato che il trattato “benché sia stato concluso in forma di accordo
internazionale, costituisce la carta costituzionale di una comunità di diritto”
13. i trattati danno vita a un complesso diritto derivato, sicché l'ordinamento dell'Unione
possiede autonomi meccanismi per la produzione di norme; queste hanno come destinatari
tutti i soggetti degli stati membri; il diritto dell'Unione prevale su quello dei singoli stati;

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14. esiste una cittadinanza europea in aggiunta a quella nazionale;
15. va lentamente sviluppandosi un sistema partitico europeo disciplinato da norme dell'Unione
che hanno il preciso fine di far diventare le elezioni al Parlamento europeo una
competizione fra partiti europei e non nazionali;
16. gli organi legislativi dell'Unione, da una parte rappresentano i governi degli stati membri
(Consiglio) dall'altra i cittadini e i popoli (Parlamento)
17. l'Unione gode di un autonomia finanziaria, nel senso che il suo bilancio è finanziato
integralmente tramite risorse proprie;
18. l'Unione infine è aperta all'adesione di altri stati europei purché rispettosi dei suoi stessi
valori; l'ammissione è regolata dagli organi dell'Unione.

Capitolo 5 Le fonti del diritto: concetti generali

Ciascun ordinamento giuridico stabilisce le regole affinché determinate norme possano essere
riconosciute come appartenenti all'ordinamento stesso; si chiamano fonti del diritto i fatti o gli atti
che l'ordinamento giuridico abilita a produrre norme giuridiche. Requisiti delle norme giuridiche
sono di regola la generalità (l'essere riferite ad una pluralità di individui) e l'astrattezza(il prevedere
una regola ripetibile nel tempo a prescindere dal caso concreto).
La teoria delle fonti si occupa sia delle regole che individuano quali sono le fonti del diritto sia
delle regole che stabiliscono i modi di produzione del diritto. Si chiamano fonti di produzione del
diritto quei fatti (comportamenti umani non volontari) o quegli atti (comportamenti umani
volontari) ai quali l'ordinamento attribuisce la capacità di produrre imperativi che esso riconosce
come propri. Si chiamano, invece, fonti sulla produzione quelle norme che disciplinano i modi di
produzione del diritto oggettivo, individuando i soggetti titolari di potere normativo, i procedimenti
di formazione, gli atti prodotti. Quando l'ordinamento riconosce direttamente al corpo sociale la
capacità di produrre norme in via autonoma si parla di fonti fatto.
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Quando la norma è prodotta da un soggetto portatore di una precisa volontà e nel rispetto delle
procedure previste dalle fonti sulla produzione si parla di fonti atto(costituzione, la legge, il
regolamento, ecc). Alle fonti di produzione è affidata anche la funzione di individuare i modi
mediante i quali le norme prodotte devono o possono essere portate a conoscenza dei destinatari; si
parla a questo proposito di fonti di cognizione, le quali non hanno natura normativa, ma svolgono
unicamente la funzione di far conoscere il diritto oggettivo. Con riferimento alle sole fonti
l'ordinamento prevede:
• la pubblicazione in forma ufficiale
• l'applicazione del principio iura novit curia(il giudice è tenuto a conoscere la legge) e del
principio ignorantia legis non excusat (nessuno può invocare a propria scusa l'ignoranza
della legge)
• il ricorso in cassazione per violazione di legge contro le sentenze civili e penali

2. Quali soggetti concorrono a produrre diritto?


Un problema per quanto concerne le fonti del diritto riguarda quali soggetti debbano introdurre
nell'ordinamento norme giuridiche; nello stato liberale ottocentesco i processi di produzione
normativa spettavano a re e parlamento; la fonte di produzione che esprimeva il più alto comando
normativo era la legge del parlamento la quale era chiamata fonte primaria; il governo del re
doveva osservanza alla legge del parlamento e poteva esercitare un potere normativo più limitato,
per cui viene chiamato fonte secondaria. Nello stato liberaldemocratico, nella forma dello stato
costituzionale, vi fu una vera e propria rivoluzione riguardante questo problema, infatti fu posta una
costituzione rigida quale atto supremo dell'ordinamento giuridico, superiore ad ogni altra fonte; la
costituzione rigida non ha assunto solo il monopolio dei processi produttivi del diritto ma ha anche
moltiplicato le sedi di poteri normativi(ciò riguarda la distribuzione sia verticale sia orizzontale del
potere di produrre norme giuridiche).
Sotto il primo profilo la schematica successione stabilita dal’art. 1 delle preleggi fu sostituita dal
ben più complesso ordine gerarchico tra Costituzione, leggi costituzionali, leggi ordinarie e
regolamenti; sotto il secondo profilo la Costituzione ha individuato processi di produzione del
diritto a competenza riservata, attribuendo a soggetti determinati, in specifici ambiti, il potere
normativo. Ciò si verifica:
• in ragione del pluralismo istituzionale, attraverso l'attribuzione di poteri normativi agli enti
territoriali che compongono la Repubblica. Art. 114.1 Cost.
• in ragione dell'apertura dell'ordinamento interno all'ordinamento internazionale che
consentono l'ingresso nel nostro ordinamento di norme giuridiche prodotte in quello
internazionale; artt. 10; 11 Cost.
• in ragione del pluralismo sociale, come ad es nel caso dei rapporti tra lo Stato e le
confessioni religiose diverse dalla cattolica che sono disciplinati sulla base di intese. Art. 8
Cost.

La moltiplicazione e la complicazione del sistema delle fonti del diritto rendono da un lato
necessaria l'esigenza di assicurare la coerenza sistematica dell'ordinamento giuridico e dall'altro
insufficienti i tradizionali criteri per ordinare la complessità del sistema delle fonti; per cui accanto
ai criteri cronologico e gerarchico diventa indispensabile un altro criterio, quello di competenza.

3. La costituzione come fonte sulle fonti


La Costituzione è la massima fonte sulle fonti nel senso che essa legittima tutti i processi di
produzione del diritto; essa individua le fonti del diritto e disciplina i modi di produzione delle
norme giuridiche che appartengono all'ordinamento; la Costituzione, tuttavia, non stabilisce
direttamente tutti i processi di produzione del diritto, ma solo quelli più importanti:
• quelli che premettono di produrre norme di rango costituzionale(le leggi di revisione
costituzionale e le altre leggi costituzionali) ex art. 138 Cost.; e le leggi di approvazione
degli statuti delle regioni speciali ex 116 Cost.

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• quelli che permettono di produrre norme di rango primario(le leggi ordinarie dello Stato
ex 70ss Cost. e 117 Cost., i decreti legislativi e i decreti legge ex artt. 76 e 77 Cost., i
regolamenti parlamentari ex 64 Cost., gli statuti delle regioni ordinarie ex. 123 Cost; e le
leggi regionali ex artt. 117 e 121 Cost.)

Con riferimento agli atti primari il sistema delle fonti del diritto deve considerarsi un sistema
chiuso;ciò significa che:
• non sono configurabili atti fonte primari al di la di quelli espressamente previsti dalla
costituzione stessa;
• ciascun atto normativo non può disporre di una forza maggiore di quella che la Costituzione
ad esso attribuisce.
La creazione di ulteriori atti fonte primari richiederebbe un processo di revisione costituzionale.
Agli atti fonte primari va riconosciuta forza di legge; a essa fa riferimento l'art.77 Cost. Al fine di
individuare gli atti normativi del governo equiparati alla legge del parlamento e l'art.134 la dove è
prevista la competenza della corte costituzionale a giudicare la legittimità costituzionale delle leggi
e degli atti aventi forza di legge.
La Costituzione dà agli atti fonte che individua una determinata forza o efficacia formale che
consiste per essi nella capacità di innovare (profilo attivo della forza di legge), con modifiche o
abrogazioni gli atti fonte equiparati o subordinati alla costituzione, e nella capacità di resistere
(profilo passivo della forza di legge) all’abrogazione o modifica da parte di atti fonte che non
abbiano la stessa forza.
Il sistema costituzionale delle fonti secondarie è invece aperto; l'individuazione degli atti fonte
secondari è lasciata alla disponibilità dei soggetti titolari di potestà normative primarie sia pure nel
rispetto dei limiti costituzionali esistenti, tra cui la gerarchia e la competenza delle fonti.

4. Unità, coerenza e completezza dell’ordinamento.


La pluralità delle fonti e delle norme giuridiche, richiedono che siano predeterminati i criteri
attraverso i quali l'ordinamento possa mantenere le caratteristiche
• di unità(significa che tutte le norme possono farsi risalire al potere costituente, cioè alla
Costituzione),
• coerenza(significa che l'ordinamento non tollera contraddizioni fra le parti che lo
compongono) e
• completezza(significa assenza di lacune o vuoti normativi, casi non previsti). Se nel caso
concreto avvengono lacune si cerca di colmarle attraverso l’analogia legis o iuris.

5. Criteri per ordinare le fonti del diritto


Nel nostro ordinamento i criteri per ordinare le norme giuridiche prodotte dalle fonti del diritto
possono essere tratti dalla Costituzione stessa; la risoluzione delle antinomie è un operazione
essenzialmente pratica essendo svolta non in sede di produzione del diritto, ma in sede di
applicazione dello stesso; i criteri sono:
• criterio cronologico; regola la successione degli atti normativi nel tempo; in caso di
contrasti tra norme stabilite da fonte aventi medesimo rango gerarchico e la medesima
competenza (ossia da fonti equiparate, es. tra legge ordinaria e altra legge ordinaria, tra
legge ordinaria e atto avente forza di legge, tra regolamento governativo e un altro
regolamento governativo; ma non tra legge e regolamento), prevale e deve essere applicata
quella posta successivamente nel tempo: lex posterior derogat priori.
In base a questo criterio la norma precedente è abrogata da quella successiva; gli atti
normativi, completato il procedimento della loro produzione, entrano in vigore e iniziano a
produrre la loro efficacia diventando obbligatori per tutti e suscettibili di applicazioni in
concreto; essi una volta vigenti valgono solo per il futuro ossia per i fatti e i rapporti sorti
successivamente alla loro entrata in vigore:non hanno di regola una efficacia retroattiva
(art.11 preleggi); la retroattività della legge, ove disposta, non è mai assoluta, in quanto
essa riguarda non tutti i rapporti del passato ma solo i rapporti pendenti ossia suscettibili di

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essere ancora regolati; il diritto di retroattività è assoluto e inderogabile per le leggi in
materia penale(nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in
vigore prima del fatto commesso).
Gli atti normativi cessano di avere efficacia a seguito dell'abrogazione da parte di successivi
atti equiparati; l'effetto abrogativo non elimina la norma precedente, bensì circoscrive nel
tempo l'efficacia dell'atto abrogato, limitandoli a tutti i fatti sorti dalla data di entrata in
vigore a quella di abrogazione; l'abrogazione può essere di tre tipi:
1. abrogazione espressa(è disposta direttamente dal legislatore quando nel testo di una
legge vengono indicate le disposizioni preesistenti specificatamente abrogate; in questo
caso all'interprete, in sede di applicazione, non resta che prendere atto dell'avvenuta
abrogazione);
2. abrogazione per incompatibilità(non è disposta direttamente dal legislatore, ma viene
accertata per via interpretativa quando l'interprete rileva il contrasto tra due norme dal
contenuto incompatibile, per cui deve scegliere tra l'una e l'altra);
3. abrogazione per nuova disciplina dell'intera materia(già regolata da una legge
anteriore, per cui la nuova disciplina si sostituisce a quella precedente);
• criterio gerarchico; viene applicato quando l'antinomia riguarda fonti non equiparate; il
conflitto fra norme aventi una diversa posizione gerarchica va risolta nel senso che prevale
la norma posta dalla fonte superiore o sovraordinata; il criterio gerarchico si distingue da
quello cronologico per l'effetto conseguente al giudizio che risolve l'antinomia;
nell'applicare la norma sovraordinata, la norma sottordinata non si considera abrogata ma
invalida ossia viziata per non aver rispettato l'ordine gerarchico delle fonti; come tale essa
deve essere eliminata dall'ordinamento giuridico mediante l'annullamento ad opera dei
competenti organi giurisdizionali; l'invalidità determina l'eliminazione dall'ordinamento
dell'atto e la caducazione di ogni sua efficacia sia futura che passata. Non solo ex nunc, ma
anche ex tunc.
In caso di contrasto tra Costituzione e legge (o atto avente forza di legge), la legge invalida
può essere dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte Costituzionale; in caso di
contrasto tra legge e regolamento, l’annullamento può essere pronunciato dal giudice
amministrativo.
• criterio della competenza; viene applicato quando l'antinomia riguarda due o più norme
prodotte da fonti con diversa competenza; in questi casi le antinomia devono essere risolte,
secondo il criterio di competenza, dando applicazione alla norma posta dalla fonte
competente a disciplinare la fattispecie concreta; il rapporto tra norme contrastanti è un
rapporto tra norma valida e norma invalida.
La norma non competente diventa invalida e viene annullata come nel criterio gerarchico.
L’annullamento presuppone che la norma annullata abbia violato una norma
gerarchicamente superiore o con più competenza.
Validità degli atti normativi un atto normativo è valido se è conforme alle norme che ne
disciplinano la formazione (validità formale) o ne vincolino il contenuto (validità materiale). Lo è
se ha rispettato le norme della produzione giuridica delle fonti, i limiti della propria competenza e
se non comporta norme in contrasto con altre gerarchicamente superiori.

6. L’interpretazione del diritto


L'applicazione del diritto presuppone un'attività interpretativa, intesa come quella attività che,
partendo dal testo degli atti normativi, mira alla ricostruzione del loro significato; i criteri che
regolano l'interpretazione del diritto sono:
• interpretazione letterale o testuale ossia secondo il senso fatto palese dal significato
proprio delle parole secondo la connessione di esse;
• interpretazione teleologica ossia secondo il fine o l'intenzione del legislatore,nel doppio
significato di scopo soggettivo perseguito dal legislatore al tempo in cui ha posto una
determinata disciplina da una parte,e,dall'altra,di scopo oggettivo ricavato dal tenore
dell'atto normativo;
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• interpretazione logico-sistematica ossia secondo la connessione tra le diverse disposizioni
all'interno dell'atto normativo considerato,collocate nel contesto dell'ordinamento
complessivo.
Nell'art.12 della delle preleggi si fa poi riferimento ad un altro tipo di interpretazione,quella
analogica come rimedio per colmare lacune o vuoti normativi rilevanti che richiedono una
soluzione giuridica; queste lacune si riempiono applicando lo strumento dell'analogia, che consiste
nell'applicare a un caso non previsto una disciplina prevista per casi simili; si distinguono due
tecniche:
• analogia legis; quando la lacuna può essere colmata rinviando alla disciplina dettato per un
caso simile o per materie analoghe(ad es. quando la navigazione aerea cominciò a
svilupparsi e non c'erano ancora norme in materia, si applicò il codice della navigazione
marittima)

• analogia iuris; quando mancano anche norme che regolano casi simili, la lacuna può essere
colmata facendo ricorso ai principi generali dell'ordinamento giuridico ricavabili per via
interpretativa dal complesso delle norme giuridiche vigenti.

Tuttavia esiste un limite per l'interpretazione analogica (art. 14 preleggi):è stato stabilito infatti il
divieto di analogia per le leggi penali e per le leggi speciali(cioè quelle che fanno eccezione rispetto
a discipline di carattere generale).
Per le disposizioni della costituzione che riguardano i diritti fondamentali vale il criterio di stretta
interpretazione; l’interprete in caso di dubbio, non può dare interpretazioni restrittive o lesive dei
diritti fondamentali.
Diversa da tutte queste interpretazioni è l’ interpretazione autentica , cioè quella fatta dal
legislatore stesso attraverso una nuova legge, con riferimento a una vecchia legge dubbia. Alcuni
ritengono che l’interpretazione autentica sia produzione di nuovo diritto, ma la corte cost stessa
propende per la natura solo interpretativa, dichiarando incostituzionali le leggi di interpretazione
autentica che invece di interpretare innovano. La natura interpretativa va infatti riconosciuta solo
alla legge che ne chiarisce il contenuto scegliendo una sola tra le varie interpretazioni
ragionevolmente possibili. (sentt. 233\1998, 155 e 380\1990). In tal caso la legge interpretativa è
considerata legittima in particolare il << rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario>>. Da qui l’illegittimità di norme interpretative volte a influire arbitrariamente su
giudizi in corso di definizione (v. set. 209\2010).
• Altra questione posta: le norme di interpretazione autentica possono essere oggetto di un
decreto legge? Questione sollevata dalla corte nei confronti del decreto soprannominato
salva liste che è poi stato respinto.
Sulla base di questi criteri le fonti del sistema costituzionale italiano o operanti nel sistema
costituzionale italiano sono classificabili in modo seguente:
• la Costituzione e le fonti costituzionali
• le fonti dell'unione europea
• le fonti statali
• le fonti delle autonomie territoriali
• le fonti espressione di autonomia collettiva
• le fonti esterne riconosciute
• le fonti fatto

capitolo 6 Le fonti del diritto: le singole fonti

La Costituzione è l'atto supremo dell'ordinamento in quanto posto dal potere costituente:di fronte
alla costituzione tutti gli altri atti fonte sono subordinati in quanto prodotti da poteri costituiti ossia
previsti e disciplinati dalla Costituzione stessa; caratteristica essenziale della Costituzione è la sua
rigidità(può essere modificata solo con uno speciale procedimento di revisione costituzionale)

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L'art.138 della Costituzione prevede tra le fonti del diritto di rango costituzionale le leggi di
revisione costituzionale e le leggi costituzionali, prescrivendo per entrambi lo stesso procedimento
di formazione, ma con una differenza di contenuto:
• le leggi di revisione costituzionale hanno come oggetto la modificazione, mediante
emendamento, aggiunta o soppressione di parti del testo costituzionale. Dal 1948 ad oggi
sono state approvate 15 leggi di revisione.
• le leggi costituzionali sono sia quelle espressamente richiamate da singole disposizioni
della costituzione, per integrare la disciplina di determinate materie (casi di riserva di legge
costituzionale: artt. 71,1; 96; 116.1; 132.1; 137.1), sia quelle che, tenuto conto
dell'importanza della materia, il parlamento decide di deliberare nelle forme dell'art
138.Esse affiancano il testo della Costituzione pur non facendone parte.

Il procedimento di formazione delle leggi di rango costituzionale è diverso rispetto a quello di


approvazione delle leggi ordinarie; si chiama procedimento aggravato e prevede duplice lettura da
parte di ciascuna camera:
1. la prima lettura si svolge secondo le regole previste per qualunque procedimento
legislativo, ma con divieto di approvazione in commissione in sede legislativa; art. 72.4
Cost.;
2. la seconda lettura, a distanza non inferiore ai tre mesi (pausa di riflessione), richiede
maggioranze qualificate.

In questa seconda deliberazione:


• se il progetto di legge è stato approvato a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna
camera, esso viene pubblicato sulla Gazzetta ufficiale a scopo notiziale; dal giorno della
pubblicazione decorrono tre mesi entro cui un quinto dei componenti di una camera o
cinque consiglieri regionali o 500.000 elettori possono richiedere che la legge approvata sia
sottoposta a referendum costituzionale; richiesto il referendum la legge è approvata solo se
è stata approvata la maggioranza dei voti validi (manca un quorum strutturale a differenza
del referendum abrogativo v. cap 8); naturalmente, qualora il termine dei tre mesi finisca
senza che nessuna richiesta di referendum venga presentata, si procede alla promulgazione
e pubblicazione della legge di revisione;
• se, invece, il progetto è stato approvato a maggioranza dei due terzi dei componenti di
ciascuna camera, non è consentito richiedere referendum, e la legge di revisione viene
senz'altro promulgata e pubblicata.

Il referendum costituzionale svolge una funzione di garanzia essendo posto a tutela delle minoranze
alle quali è consentita la possibilità di chiedere al corpo elettorale intero di pronunciarsi sulla legge
di revisione voluta dalla maggioranza.

Esistono, tuttavia, limiti alla revisione costituzionale, direttamente connessi al concetto di rigidità,
che segnano il confine tra modificazioni della Costituzione(legittime) e mutamento della
Costituzione(illegittimo).
L'unico limite espresso è stabilito dall'art. 139 secondo il quale la forma repubblicana non può
essere oggetto di revisione costituzionale. Secondo la dottrina prevalente esistono anche limiti
impliciti, ossia quelli non espressamente individuati; questi limiti coincidono con i principi
supremi dell'ordinamento costituzionale che la Corte Costituzionale ha richiamato nella
sentenza n.1146 del 1988.(il valore della dignità umana, il principio della sovranità popolare, il
principio pluralista, ecc); sono quei principi che danno identità all'ordinamento costituzionale e in
quanto tali, se intaccati nel loro contenuto essenziale danno luogo non a revisione ma a mutamento
costituzionale.
Fra le riserve di leggi Costituzionale previste dalla Costituzione sono caratterizzate da un
procedimento che differisce in parte da quello dell'art. 138 le leggi costituzionali con cui sono
adottati gli statuti delle regioni speciali.

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Un tipo di legge costituzionali rinforzata è quella prevista per la fusione di regioni o la creazione di
una regione nuova; il procedimento si divide nelle seguenti fasi:
3. iniziativa presa da tanti consigli comunali che rappresentano almeno un terzo delle
popolazioni interessate;
4. acquisizione del parere dei consigli regionali;
5. approvazione della proposta con referendum a maggioranza delle popolazioni stesse,
6. approvazione della legge costituzionale ai sensi dell'art.138, cioè della legge di revisione
dell’art. 131 Cost., nel quale sono elencate le regioni.

Le nuove regioni devono avere in ogni caso una popolazione non inferiore a 1.000.000 di abitanti.

2. Le fonti dell’unione europea


Per quanto riguarda le fonti dell'Unione Europea abbiamo le autorità amministrative e
giurisdizionali italiane applicano il diritto dell'Unione in parte direttamente (regolamenti) in parte
previo adeguamento dell'ordinamento interno (direttive) e lo fanno disapplicando il diritto italiano
eventualmente incompatibile; ciò in forza del primato del diritto comunitario affermato dalla corte
di giustizia europea che lo considera un principio fondamentale insito nella specifica natura dei
trattati.
A differenza di gran parte degli altri stati membri nei quali si è proceduto a periodiche revisioni
costituzionali, nel nostro paese si è affermata un'interpretazione secondo la quale l'art 11 della
Costituzione (“l'Italia consente, in condizione di parità con gli altri stati, alle limitazioni di sovranità
necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e
favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”)sarebbe sufficiente a consentire di
stipulare trattati con cui si obbliga a limitazioni di sovranità; il costituente tuttavia non pensava
all'integrazione europea, pensava piuttosto alle appena nate Nazioni Unite; solo nel 2001 è
intervenuta una nuova formulazione dell'art 117 che ha introdotto il riferimento ai vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario. L'unico limite stabilito dalla corte costituzionale in linea con la
giurisprudenza di altri paesi è il rispetto dei principi supremi e dei diritti inviolabili della nostra
Costituzione.
Il problema dei rapporti tra fonti europee e fonti interne ha avuto una soluzione attraverso un lento
e graduale processo evolutivo della giurisprudenza della Corte Costituzionale in un dialogo a
distanza con la Corte di giustizia dell'Unione: eccone le fasi cruciali:
• in un primo momento, considerando regolamento comunitario e legge ordinaria atti
sostanzialmente equiparati, la Corte Costituzionale ritenne che i rapporti fra fonti europee e
fonti interne dovessero essere letti alla luce del criterio cronologico, sicché l'atto più recente
in ordine di tempo avrebbe dovuto prevalere su quello precedente;
• successivamente il contrasto tra regolamento comunitario e atto legislativo interno fu risolto
dalla Corte Costituzionale affermando la necessità di sollevare questione di costituzionalità:
per cui la Corte si riservò il compito di dichiarare l'illegittimità costituzionale delle norme
interne incompatibili con le norme comunitarie;
• infine, la Corte costituzionale si conformò alla giurisprudenza della Corte di giustizia
riconoscendo il primato del diritto comunitario. Di conseguenza, il contrasto tra diritto
dell'Ue e diritto interno venne risolto sulla base del principio di necessaria applicazione del
regolamento dell'Unione da parte del giudice comune; quindi se un giudice rileva il
contrasto tra una disposizione di legge e un regolamento Ue deve applicare il secondo e
disapplicare la legge

Il principio di necessaria applicazione del regolamento Ue non implica che il diritto interno
eventualmente contrastante debba considerarsi come abrogato oppure invalido; partendo dal
presupposto che i due ordinamenti sono ordinamenti separati anche coordinati, secondo il criterio di
separazione delle competenze, considera il diritto interno semplicemente non applicabile quando
esiste una normativa europea; gli atti fonte interni vedono così sospesa la propria efficacia formale
finché in una certa materia permane il regolamento Ue. Tutto ciò vale per i regolamenti; per le

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direttive, invece occorre precisare che, dovendo essere recepite con atto normativo interno, esse
avranno nel sistema delle fonti la collocazione che è propria dell'atto di recepimento; la
Costituzione riconosce alle regioni il potere di attuare immediatamente le direttive. Poiché il
mancato recepimento di una direttiva espone lo stato a responsabilità nei confronti
dell'Unione,l'art.117 della Costituzione prevede un potere sostitutivo statale in caso di
inadempienza da parte delle regioni.

4. Legge ordinaria dello stato


Per quanto riguarda le fonti dello Stato bisogna dire che la legge statale è fonte a competenza
generale: può disciplinare qualsiasi oggetto fatto salvo quanto è disciplinato dalla costituzione
stessa o da questa riservato a fonti diverse dalla legge.
La legge può essere definita come l'atto fonte abilitato a produrre norme primarie e dotato di forza
di legge; l'art 117 pone come limiti generali alla legislazione statale il rispetto della Costituzione e
dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea e dagli obblighi internazionali.
RISERVA DI LEGGE

Alla legge la Costituzione affida importanti materie mediante le riserve di legge: tale istituto
designa i casi in cui disposizioni costituzionali attribuiscono la disciplina di una determinata
materia alla sola legge sottraendola così alla disponibilità di atti fonte ad essa subordinati tra cui
soprattutto i regolamenti dell'esecutivo; la riserva di legge è contraddistinta da due aspetti:
7. aspetto negativo cioè il divieto di interventi di atti diversi dalla legge
8. aspetto positivo cioè l'obbligo per la legge di intervenire nella materia riservata, sicché la
legge non può spogliarsi di tale compito a favore di altri atti fonte.
Ad es illegittimo sarebbe ai sensi del 10,2 Cost. il rinvio, anche disposto dalla legge stessa,
a un regolamento comunale per la disciplina dell’espulsione degli stranieri.

Le riserve di legge sono stabilite allo scopo di garantire il principio democratico ( la legge è
espressione della sovranità popolare e si forma attraverso un procedimento in cui è assicurato il
pubblico dibattito) e in generale di tutelare i diritti fondamentali e il principio di eguaglianza (infatti
la legge è atto che dovrebbe contenere norme generali ed astratte).
Ci sono vari tipi di riserva di legge; si distinguono:
• riserve assolute quando l'intera disciplina della materia è riservata alla legge, salvo
solamente regolamenti di stretta esecuzione; ad es le riserve in materia di libertà personale
ex. Art. 13 Cost e di sanzioni penali ex. 25 Cost. regolamenti di stretta esecuzione sono
quelli che determinano gli elenchi delle sostanze stupefacenti o degli additivi alimentari
vietati, ecc.
• riserve relative quando alla legge spetta la disciplina essenziale o di principio della materia
in modo da circoscrivere adeguatamente la discrezionalità dell'esecutivo nel dettare,
mediante regolamento la disciplina ulteriore di dettaglio (art. 23, 41, 97 Cost).
• riserve rinforzate quando la Costituzione stabilisce che l'intervento legislativo debba
avvenire secondo certe procedure (art. 7, 9 Cost.); oppure che esso debba avere certi
contenuti costituzionalmente prestabiliti (art. 16.1 secondo cui le limitazioni alla libertà di
circolazione e soggiorno possono essere stabilite solo per motivi di sanità e sicurezza).
Sentenze riserva di legge
Caso che riguarda la riserva di legge assoluta: sentenza 26\1996 che riguarda un caso di
legittimità costituzionale, sollevato rispetto all’articolo 25,2 Cost. Questa riserva è considerata una
riserva di legge assoluta: un decreto attribuiva la determinazione di materia forestale(di tutela dei
boschi) di elementi costitutivi della fattispecie e sanzioni alle camere di commercio, quindi a
un’autorità amministrativa. Veniva quindi sollevata la questione se fosse legittimo.

Le leggi hanno come contenuto norme generali ed astratte destinate ad alimentare, innovandolo,
l'ordinamento giuridico. Tuttavia vi sono dei casi in cui si verifica una dissociazione tra la forma(la
legge) e i suoi contenuti; è il caso, ad esempio, della legge di bilancio, che, pur avendo la forma
della legge, non può introdurre disposizioni innovative(con l'approvazione del bilancio il
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Parlamento svolge una funzione di indirizzo e di controllo sul governo; un altro caso è quello delle
leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali; in questi casi si parla di leggi in
senso (solo) formale.
LE LEGGI PROVVEDIMENTO

Frequente è inoltre in caso di atti la cui forma è la legge ma il cui contenuto anziché norme generali
astratte, sono veri e propri atti amministrativi(il cui contenuto non è il prevedere comportamenti da
permettere o vietare, ma il provvedere immediatamente alla cura di un determinato interesse);si
parla in questi casi di leggi provvedimento. Sono leggi specifiche.
Leggi provvedimento devono ritenersi escluse in tutti i casi in cui la Costituzione richiede
specificatamente leggi generali.

5. Atti normativi del governo equiparati alla legge


I DECRETI LEGISLATIVI

La Costituzione attribuisce poteri normativi di rango primario al governo che può adottare decreti
legislativi e decreti legge; tali atti normativi hanno la medesima forza della legge ordinaria
(capacità di innovare il diritto oggettivo, competenza a disciplinare le materie che la costituzione
riserva alla legge). La potestà primaria del governo non è però ne autonoma ne ordinaria in quanto
la Costituzione richiede sempre l'intervento del Parlamento in funzione di garanzia del legittimo
esercizio del potere governativo; il governo infatti non può adottare decreti legislativi senza una
previa legge di delegazione, mentre i decreti legge, adottati in casi straordinari di necessità e
urgenza hanno efficacia provvisoria e devono essere convertiti in legge dalle camere.
Il procedimento di delegazione legislativa è un procedimento duale di produzione del diritto che
vede protagonisti sia il Parlamento (cui spetta approvare mediante legge la delega) sia il Governo
(cui spetta approvare, sulla base di quella legge, il decreto legislativo delegato).
La legge di delegazione ha la funzione di conferire al governo il potere di adottare atti aventi forza
di legge (chiamati decreti legislativi);in base all'art.76 essa deve:
• contenere l'individuazione dell'oggetto(o degli oggetti purché distinti)della delega
chiaramente definito (deve trattarsi cioè non di generiche materie ma di specifici oggetti)
• stabilire i principi (le norme generali o di principio di carattere sostanziale che regolano la
materia) e i criteri direttivi (ossia le regole procedurali di carattere strumentale per
l'esercizio in concreto del potere normativo delegato)
• indicare il termine entro il quale la delega può essere esercitata

Il decreto legislativo è l'atto che il governo adotta in attuazione della legge di delegazione,
deliberato dal Consiglio dei ministri ed emanato dal Presidente della Repubblica; per lo più le leggi
di delegazione prevedono che il governo, prima di esercitare la delega, debba acquisire il parere
delle competenti commissioni parlamentari o di apposite commissioni bicamerali; talvolta la legge
di delegazione attribuisce al governo la facoltà di adottare, entro un termine successivo, decreti
autocorrettivi, cioè modificativi e integrativi dei decreti legislativi già adottati sulla base della
medesima legislazione.
Esistono limiti alle materie che il Parlamento può delegare al governo: in particolare si ritengono
sottratti alla legge di delega tutti quegli atti che presuppongono l'alterità politica ossia la necessaria
distinzione dei ruoli tra Parlamento e governo. (art- 72,4).
Nella prassi, la delega legislativa, usata sempre più massicciamente, è divenuta un procedimento a
costante compartecipazione Parlamento-Governo: nel senso che l’iniziativa è in genere governativa;
poi il parlamento discute e vara la legge di delegazione; quindi il governo predispone uno schema
di decreto legislativo che deve essere esaminato dalle Camere; infine il governo delibera
definitivamente, spesso correggendo le disposizioni del decreto.
Un particolare tipo di fonte sono i decreti del governo in caso di guerra 78 Cost. essi possono
essere adottati dal governo previa deliberazione delle Camere dello stato di guerra (dichiarato dal
Presidente della Repubblica art. 87 Cost) e sulla scorta di un conseguente atto di conferimento dei
poteri necessari. L’atto di conferimento attribuisce al governo il potere di adottare atti con forza di
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legge che comunque non possono ritenersi abilitati a derogare disposizioni della Costituzione. A
differenza delle deleghe legislative, i criteri e principi possono non essere predeterminati, come
pure la durata del conferimento, che tuttavia deve essere rapportato alla durata dello stato di guerra.

6. atti normativi del governo equiparati alla legge


I DECRETI LEGGE

Il governo, quando ricorrano determinati presupposti, può adottare decreti legge; essi sono
provvedimenti provvisori con forza equiparata alla legge ordinaria,delibarati dal Consiglio dei
ministri ed emanati dal Presidente della Repubblica; secondo una lettura rigorosa i decreti legge
dovrebbero recare misure concrete immediatamente applicabili (provvedimenti);tuttavia la
decretazione d'urgenza è circondata da una serie di condizioni e limiti quanto al procedimento e
all'efficacia dell'atto.
In base all'art.77 il decreto legge:
9. può essere adottato solo in casi straordinari di necessità ed urgenza; tali presupposti, però,
sono normalmente interpretati in senso ampio, non limitati solamente a eventi imprevisti,
ma anche a situazioni che richiedono a giudizio del governo interventi rapidi.
10. deve essere presentato alle Camere per la conversione lo stesso giorno in cui è adottato e le
Camere si riuniscono entro i successivi 5 giorni;
11. dura solo 60 giorni e ha dunque efficacia provvisoria: se non è convertito in legge la perde
sin dall'inizio (decade ex tunc).
Integrano il 77 Cost. le prescrizioni dell’art. 15 della legge 400\1998
12. non possono conferire deleghe legislative ex 76 Cost;
13. non possono provvedere nelle materie che l'art.72.4 della Costituzione riserva
all'approvazione dell'assemblea;
14. non possono riprodurre le disposizioni di decreti legge dei quali sia stata negata la
conversione in legge con il voto di una delle due Camere;
15. non possono regolare i rapporti giuridici sorti sulla base di decreti legge non convertiti
16. non possono ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte
Costituzionale per vizi non attinenti al procedimento

Appena adottato dal governo, il decreto diventa oggetto di un apposito disegno di legge di
conversione e in questa forma viene presentato alla Camera o al Senato; in pratica il governo
presenta un progetto di un solo articolo il cui contenuto è appunto la conversione in legge del
decreto; in sede di conversione le Camere sono libere di apportare modifiche al testo del decreto
legge; gli emendamenti approvati dalle Camere, però, hanno efficacia solo pro futuro ossia dal
giorno successivo a quello della pubblicazione della legge di conversione, salvo che quest'ultima
non disponga diversamente.
L’ultimo comma dell’art. 77 stabilisce che nel caso in cui il decreto decada senza essere stato
convertito, il Parlamento può adottare una legge regolatrice dei rapporti giuridici che si sono creati
nei 60 giorni di valenza del decreto legge.
L’abuso della decretazione d’urgenza, aveva portato, negli anni, al fenomeno della reiterazione del
decreto legge: alla scadenza dei 60 giorni un decreto non convertito veniva riformulato per altri 60
giorni sottoforma di un nuovo decreto, in modo da continuarne gli effetti. La Corte Cost. con
sentenza 360\1996 ha sancito il divieto di reiterazione del decreto legge: è lecito ripresentare decreti
legge non convertiti solo se fondati su presupposti nuovi o se il contenuto è sostanzialmente
differente. Oggi la corte costituzionale ha cominciato ad esercitare un vero e proprio controllo sui
presupposti di legittimità del decreto legge, controllando anche il parlamento che non può apportare
emendamenti al decreto che si allontanino troppo dall’oggetto e dalle finalità del testo originario.

7. Il referendum abrogativo (rinvio) cap. 8


E’ un esercizio di potestà normativa che permette ai cittadini di abrogare leggi o parti di essere
ritenute in qualche modo a danno dello stato, nonostante l’approvazione del governo.

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8. Le fonti legislative specializzate
Quelle che qui denominiamo fonti legislative specializzate non costituiscono una categoria
specifica autonoma: sotto questa denominazione, includiamo fonti tra loro diverse, che nulla hanno
in comune se non l'atipicità rispetto a tutte le altre fonti primarie. Sono specializzate quelle fonti
caratterizzate:
• da procedimenti di formazione particolari
• dal fatto che sussiste dissociazione tra forma e forza dell'atto, nel senso che, pur
appartenendo ad un determinato tipo di fonte del diritto, hanno una forza attiva o passiva
rinforzata;
• dal fatto di essere chiamate a disciplinare determinate materie.
Tra le fonti specializzate rientrano i seguenti atti legislativi:
17. leggi di esecuzione dei Patti lateranensi, cui spetta disciplinare i rapporti fra lo stato e la
Chiesa cattolica; la loro modificazione, se non accettata dalle due parti, richiede
procedimento di revisione costituzionale art- 7 Cost.;
18. leggi che disciplinano i rapporti fra lo Stato e le altre confessione religiose approvate
sulla base di intese stipulate fra governo e le rappresentanze di ciascuna confessione art.8
Cost.;
19. leggi che staccano una provincia o un comune da una regione per aggregarsi ad un
altra, approvate sulla base di un referendum conclusosi con il voto favorevole della
maggioranza delle popolazioni interessate art. 132,2 Cost.;
20. leggi di amnistia e indulto deliberate a maggioranza dei due terzi dei componenti di
ciascuna camera non solo nella votazione finale, ma anche in ogni articolo art. 79 Cost.
21. leggi statali che stabiliscono forme e condizioni particolari di autonomia alle regioni
ordinarie: possono riguardare tutte le materie di competenza concorrente, nonché alcune
materie di competenza della Stato;
22. decreti legislativi di attuazione degli statuti delle regioni speciali, adottati sulla base di
disposizioni contenute negli statuti stessi, deliberati dal consiglio dei ministri, previo parere
di una commissione paritetica formata da tre esperti designati dal governo e tre dalla regione
interessata, ed emanati dal presidente della Repubblica.
Si può considerare una nuova fonte legislativa specializzata la legge prevista dall’art. 81.6 riformato
nel 2012 che riguarda il bilancio dello stato e delle pubbliche amministrazioni.

9. Le fonti espressione di autonomia degli organi costituzionali


8.1 regolamenti parlamentari
L'art.64 cost. Stabilisce che ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta
dei suoi componenti; i regolamenti parlamentari sono atti fonte di rango primario a competenza
materiale riservata in quanto attuano direttamente la Costituzione. Essi sono fonti del diritto, non
solo perché disciplinano l'organizzazione e le funzioni spettanti alle Camere, ma anche perché
regolano i rapporti delle Camere con altri organi e contengono previsioni che incidono su altri
soggetti.
I regolamenti delle due Camere prevedono a loro volta l'adozione, di regolamenti parlamentari
speciali che disciplinano l'organizzazione e il funzionamento di particolari organi delle Camere;
distinti da questi sono i regolamenti di organizzazione che disciplinano la gestione amministrativa
degli apparati dei due rami del Parlamento.
Nonostante siano atti di rango primario la Corte ha escluso che i regolamenti parlamentari possano
essere oggetto di sindacato di costituzionalità perché sono espressione dell’autonomia
costituzionalmente garantita al parlamento.

8.2 regolamenti degli altri organi costituzionali


Una potestà regolamentare relativa alla loro organizzazione e funzionamento è riconosciuta anche
ad altri organi costituzionali; per quanto riguarda la Corte costituzionale la legge prevede la
possibilità che essa adotti un regolamento per disciplinare l'esercizio delle sue funzioni; la potestà
regolamentare della corte si può collegare alla posizione riconosciuta alla Corte nell'ordinamento
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costituzionale e si può ritenere abbia quindi un indiretto fondamento costituzionale. Per quanto
riguarda la presidenza della Repubblica la legge prevede la possibilità di adottare regolamenti
interni, ma solo in relazione all'organizzazione e funzionamento dell'apparato amministrativo
servente e non al più complessivo esercizio delle funzioni presidenziali; questo fa ritenere che
questo tipo di regolamenti abbiano natura secondaria. Ancora diverso è il caso dei regolamenti
interni all'istituzione governo; in quanto organo posto al vertice dell'amministrazione dello stato, gli
atti di regolamentazione organizzativa previsti dalla legge hanno natura secondaria: e ciò anche alla
luce dell'esplicita riserva di legge in materia di organizzazione e funzionamento del governo; per
quanto riguarda la presidenza del Consiglio tuttavia il decreto legislativo prevede una generale
autonomia organizzativa, contabile e di bilancio che sembra richiamare l'autonomia riconosciuta a
Camere e Corte costituzionale.

10. Le fonti regolamentari


I regolamenti sono fonti secondarie del diritto, ossia subordinate a quelle primarie; la
denominazione include una categoria eterogenea di atti normativi di competenza del governo, dei
ministri, degli organi centrali e periferici della pubblica amministrazione, nonché delle regioni e
degli enti locali; questi regolamenti non vanno confusi con altri atti normativi che hanno lo stesso
nome: trattandosi di fonti subordinate alle fonti primarie, esse sono cosa del tutto diversa dai
regolamenti dell'Unione Europea e dai regolamenti parlamentari.

9.1 regolamenti dell’esecutivo


Una prima categoria di regolamenti sono i regolamenti dell'esecutivo che si distinguono in:
• regolamenti governativi; sono approvati dal consiglio dei ministri, sentito il parere del
Consiglio di stato che deve pronunziarsi entro 90 giorni dalla richiesta, e sono emanati con
la forma del decreto del presidente della repubblica; tutti i regolamenti devono essere
sottoposti al visto e alla registrazione della Corte dei Conti;
ne sono previsti di vario tipo:
• regolamenti di esecuzione(per rendere più agevole l'applicazione di leggi e decreti
legislativi e di regolamenti dell'Unione europea);
• regolamenti di attuazione e di integrazione( per attuare e integrare leggi e decreti legislativi
recanti norma di principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza
regionale);
• regolamenti indipendenti(per disciplinare materie sulle quali manchi una normativa di rango
legislativo);
• regolamenti di organizzazione(per disciplinare organizzazione e funzionamento delle
amministrazioni pubbliche sulla base della legge);
• regolamenti di delegificazione(essi a differenza di tutti gli altri, possono determinare in virtù
di un'autorizzazione legislativa, l'abrogazione di vigenti norme di legge; essi svolgono la
funzione di ridurre l'area delle materie disciplinate dalla legge, allo scopo di semplificare e
razionalizzare i processi di produzione del diritto; l'adozione di simili regolamenti avviene
secondo un procedimento tipico diviso in tre momenti essenziali:
1)deliberazione della legge di autorizzazione del potere regolamentare che deve determinare
le norme generali regolatrici della materia oggetto di delegificazione;
2)emanazione del regolamento di delegificazione;
3)abrogazione delle norme legislative vigenti, che è disposta dalla legge di autorizzazione,
ma il cui effetto si produce con l'entrata in vigore del regolamento di delegificazione)
• regolamenti ministeriali e interministeriali; è necessaria un'apposita disposizione
legislativa che autorizzi l'esercizio del potere regolamentare; i regolamenti ministeriali sono
adottati delle materie di competenza di un ministro o di autorità sottordinate al ministro; i
regolamenti interministeriali sono adottati in materie di competenza di più ministri;
entrambi sono sempre subordinati ai regolamenti del governo e devono essere comunicati al

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presidente del consiglio prima della loro emanazione con decreto ministeriale o decreto
interministeriale.
I regolamenti di altre autorità, ad esempio quelle portuali o dei prefetti, o delle autorità
amministrative indipendenti, deve essere esercitato nei limiti delle competenze di ciascuna autorità
ed in conformità con le leggi particolari art. 3,2 preleggi.

11. Le fonti del diritto regionale


Sono fonti di diritto delle regioni:
• gli statuti ordinari(o statuti regionali); il loro procedimento di approvazione consta due
fasi: una necessaria (che riguarda l'approvazione dello statuto da parte del consiglio
regionale e avviene in due successive deliberazioni a distanza non inferiore di due mesi; in
ogni deliberazione il testo dello statuto deve essere approvato dalla maggioranza assoluta
dei componenti) e una fase eventuale (che riguarda l'intervento del corpo elettorale mediante
referendum, sempre possibile art. 123 Cost. a differenza di quanto detto nell’art. 138
riguardante le leggi costituzionali e di revisione costituzionale in cui poteva avvenire solo in
caso di approvazione con maggioranza assoluta da parte delle camere, non in caso di
maggioranza qualificata 2\3 nella seconda deliberazione);i suoi contenuti e la procedura
aggravata fanno dello statuto regionale un atto fonte a competenza specializzata (372
\2004) e sovraordinato rispetto alla legge regionale (304\2002);
Spetta, pertanto alla Corte Costituzionale valutare la conformità della legge regionale
rispetto alle disposizioni dello statuto potendosi configurare in questo caso un’ipotesi di
incostituzionalità derivata (lo statuto diventa norma interposta. Cap. 15)
• legge regionale; è approvata nelle forme e nei modi previsti da ciascuno statuto regionale;
incontra gli stessi limiti generali previsti per la legge statale; l'art 117 dopo aver individuato
le materie di competenza esclusiva della legge dello stato, provvede ad elencare le materie
di competenza concorrente tre lo Stato e le regioni, stabilendo infine che alle regioni spetta
la potestà legislativa residuale (comma 2), cioè quella in riferimento ad ogni materia non
espressamente riservata alla legislazione dello stato (comma 4). Quanto alla potestà
legislativa concorrente,l'art.117.3 delimita gli ambiti di competenza tra la legge statale e la
legge regionale nel modo seguente << nelle materie di legislazione concorrente spetta alle
regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali,
riservata alla legislazione dello Stato>>.
• Regolamenti regionali; in base all’art. 117, la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle
materie di legislazione esclusiva, salvo delega alle regioni. Per le materie di legislazione
generale invece spetta alle regioni (in particolare al consiglio regionale che ha la potestà di
creare regolamenti, emanati poi dal presidente della giunta). A seguito della modifica
dell’art. 121,2 e 4 Cost, il consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alla
regione; mentre il presidente della giunta promulga ed emana le leggi regionali. Da qui si
ricava che il potere regolamentare può essere attribuito alla giunta o al consiglio, secondo
forme e modalità stabilite dallo statuto di ciascuna legge.
Nel sistema delle fonti, i regolamenti regionali sono subordinati sia alla legge dello stato che
alla legge regionale. La Corte Costituzionale ha chiarito che i regolamenti regionali non
possono intervenire in materia di disciplina dell’organizzazione e dell’esercizio delle
funzioni degli enti locali, anche qualora questi ultimi non abbiano provveduto con propri
regolamenti (sent. 246\2006).
• Statuti speciali; L’art. 116.1 stabilisce che alcune regioni (Friuli, Sardegna, Sicilia, Trentino
Alto Adige e valle d’Aosta) dispongono di condizioni particolari di autonomia stabilite dai
loro statuti adottati secondo legge costituzionale. Il procedimento di revisione degli statuti
speciali è quello dell’art 138 con due differenze:
1. quando la revisione è di iniziativa del governo o del parlamento, il progetto di legge
costituzionale deve comunque passare al vaglio dell’assemblea regionale, che deve
esprimere un proprio parere in due mesi.
2. non si ricorre MAI al referendum (si potrebbe mettere una regione contro le altre).

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12. Le fonti degli enti locali

• statuti
• regolamenti
sono disciplinati dal testo unico sull’ordinamento degli enti locali (Tuel).

• STATUTI: è l’atto fondamentale dell’organizzazione dell’ente locale. È previsto un


procedimento aggravato di approvazione, gli statuti di comuni e provincie sono deliberati
dai rispettivi consigli a maggioranza dei due terzi dei consiglieri assegnati. Se tuttavia, la
maggioranza non viene raggiunta. Il progetto di statuto è messo in votazione nelle sedute
successive entro trenta giorni dalla prima ed è approvato se, in due successive deliberazioni,
ottiene il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati.

• REGOLAMENTI: ogni ente locale, per l’esercizio delle proprie funzioni, dispone di
potestà regolamentare (ad. Es. in materie come l’urbanistica, l’igiene, la viabilità, la polizia
municipale). La potestà dell’ente locale spetta al consiglio dell’ente locale; fanno eccezione
i regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, che sono adottati dalla giunta nel
rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio. Essi sono subordinati allo statuto, nonché
alle leggi statali e regionali relative alla materia oggetto di disciplina regolamentare.

Gli statuti degli enti locali hanno come limite soltanto la legge dello stato, ed in questo senso non
sono fonte primaria. I regolamenti degli enti locali hanno invece come limiti sia la legge dello stato
che quella regionale.

13. Le fonti espressione di autonomia collettiva.

CONTRATTI COLLETTIVI DI LAVORO: sono da annoverare tra le fonti di autonomia collettiva, e sono
destinati a disciplinare il rapporto di lavoro tra datori di lavoro e lavoratori. L’art 39 prevede che i sindacati
registrati e dotati di personalità giuridica possono stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia
obbligatoria per tutti gli appartenenti alle categorie cui il contratto si riferisce. All’art 39 non è stata data
attuazione per ragioni varie: questo vuoto normativo è riempito dai CONTRATTI COLLETTIVI DI
DIRITTO COMUNE, stipulati ai sensi del codice civile, che vincolano solo gli aderenti alle organizzazioni
che li stipulano. Questi contratti tuttavia non possono definirsi vere e proprie fonti del diritto. Potrebbero
esserlo i contratti collettivi di lavoro nelle pubbliche amministrazioni (si tratta di una fonte del diritto
negoziata).

14. Fonti esterne riconosciute


Fanno parte delle fonti dell’ordinamento giuridico italiano anche le fonti di altri e distinti
ordinamenti, a cui quello italiano faccia rinvio, posto che riconosca e quindi legittimi fonti di un
altro ordinamento: queste sono le fonti esterne riconosciute.
Ci sono varie forme di rinvio ad altri ordinamenti giuridici:
• rinvio mobile o rinvio alla fonte: cioè il rinvio a tutte le norme che la fonte richiamata è in
grado di produrre nel tempo. Un caso di rinvio mobile o alla fonte è l’adattamento
automatico alle norme generalmente riconosciute dall’ordinamento giuridico internazionale;
• rinvio fisso o rinvio alla disposizione: quando il rinvio avviene nei confronti di una
determinata disciplina storicamente individuabile, senza che le vicende che la riguardano
assumano rilievo nell’ordinamento interno.
L’adattamento è direttamente disposto dall’art. 10.1 Cost. ciò significa che il fatto dell’esistenza di
consuetudini internazionali, in virtù di questa disposizione costituzionale, fa sì che quello stesso
fatto sia produttivo delle corrispondenti norme anche nell’ordinamento italiano.
Costituisce un rinvio fisso l’ordine di esecuzione, in genere dato con legge, con il quale vengono
recepite norme contenute in trattati ed accordi internazionali.
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Le NORME INTERNE DI RICONOSCIMENTO sono vere e proprie fonti sulla produzione
giuridica/ norme di questo tipo sono quelle di DIRITTO INTERNAZIONALE PRIVATO, che
regolano i casi in cui l’ordinamento italiano è messo in collegamento con altri ordinamenti distinti
(ad es. nazionalità delle parti) e permettono il riconoscimento delle fonti esterne abilitate a produrre
diritto oggettivo. Il diritto internazionale privato opera un rinvio all’ordinamento straniero
complessivamente considerato/ le FONTI ESTERNE RICONOSCIUTE sono vere e proprie fonti
di produzione.
Non tutte le norme straniere richiamate possono essere applicate: ci sono dei limiti quando nella
materia specifica ci sono norme italiane di necessaria applicazione, e quando l’applicazione della
legge straniera è contraria all’ordine pubblico.

13. Le fonti esterne riconosciute


costituiscono fonti del diritto nell'ordinamento italiano anche le fonti appartenenti a un altro distinto
ordinamento cui il nostro incasino però getti specifici faccia rinvio. Ciò sia quando, sulla base di
determinati criteri di collegamento tra l'ordinamento interno e altri ordinamenti si attribuisce a fonti
normative esterne l’attitudine a produrre norme giuridiche nell'ordinamento interno. Tale effetto è
possibile, solo in quanto l'ordinamento giuridico riconosca fonti esterne ovvero fondi di un altro
ordinamento giuridico. A questo proposito si parla di rinvio mobile o rinvio alla fonte, ossia il
rinvio a tutte le norme che la fonte di chiamata è in grado di produrre nel tempo, distinto dal rinvio
fisso o rinvio alla disposizione, quando il rinvio avviene nei confronti di una determinata disciplina
storicamente individuabile, senza che le vicende che La riguardano assumano rilievo
nell'ordinamento interno. Un altro caso, ben distinto, di rinvio mobile o alla fonte è l'adattamento
automatico alle norme generalmente riconosciute dall'ordinamento giuridico internazionale.
L'adattamento è direttamente disposto dall'articolo 101.1 cost. Ciò significa che il fatto
dell'esistenza di consuetudini internazionali, pasticche e quello stesso fatto sia produttivo delle
corrispondenti norme anche nell'ordinamento italiano. Costituisce invece un rinvio fisso o alla
disposizione all'ordine di esecuzione, in genere dato con legge, attraverso il quale vengono recepite
nell'ordinamento interno le norme contenute in trattati e accordi internazionali. Le norme interne
di riconoscimento sono vere e proprie fonti sulla produzione giuridica, così come le fonti esterne
richiamate sono vere e proprie fonti di produzione.
Secondo la dottrina tradizionale, le fonti esterne riconosciute, in quanto sono deliberate dagli organi
dello Stato, dal punto di vista del nostro ordinamento rileverebbe ero solo come fonti fatto e non
come fonti atto. Evidente, però, che una simile lettura non solo tende a
svalutare le fonti esterne riconosciute rispetto alle fonti interne, ma si risolve in un vero
artifizio teorico, giustificabile solo se si assume che tutto il diritto coincide con il diritto dello Stato
come ordinamento chiuso. Norme interne che valgono come fonti sulla produzione di questo tipo
sono le norme di diritto internazionale privato contenute nella legge 31 maggio 1995 numero
218. Questa legge in particolare, individua le situazioni che, in regione di taluni elementi di
estraneità ( nazionalità delle parti, lo luogo dei fatti, volontà delle parti eccetera), mettono in
collegamento l'ordinamento italiano con l'altro ordinamenti distinti e, di conseguenza, permettono il
riconoscimento delle fonti esterne abilitate a produrre diritto oggettivo per disciplinare quelle
stesse situazioni, consentendo al giudice individuare la norma che deve essere applicata alla
fattispecie concreta. Non tutte le norme straniere richiamate, possono essere applicate due punti
limiti sul si sono sia quando non si sa quando, nonostante il rinvio, nel caso di specie insistono
norme italiane di necessaria applicazione, sia quando gli astanti dell'applicazione della legge
straniera sono contraria all'ordine pubblico, concerto generale col quale ci si riferisce a tutti gli
effetti indeterminabili a priori, i quali in concreto siano considerati eversivi delle basi stesse della
convivenza sociale o in contrasto con la Costituzione ad esempio un eventuale divieto di
matrimonio tra individui di razza o religione diversa.

15. Fonti fatto


La fonte fatto per eccellenza è la CONSUETUDINE, che consta di due elementi necessari:

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1. un comportamento prolungato nel tempo (elemento materiale o longa repetitio facti)
2. la convinzione, da parte del corpo sociale, che ripetere quel comportamento sia
giuridicamente dovuto.
Le norme consuetudinarie nei rapporti di diritto privato sono subordinate alle fonti atto, ovvero
hanno efficacia solo se richiamate espressamente dalle leggi e dai regolamenti (art 8 preleggi).
Per essere valide le consuetudini devono essere SECUNDUM LEGEM (conformi alle fonti fatto
della stessa materia), o PRAETER LEGEM (ovvero che regolano uffici che non sono regolati da
nessuna norma/ situazione rara visto lo strumento dell’analogia). Sono vietate quelle CONTRA
LEGEM. Il valore delle consuetudini di diritto privato è molto maggiore nei paesi di common law
rispetto a quelli, come l’Italia, di civil law.
Le fonti fatto in materia costituzionale vanno ad integrare le norme costituzionali scritte. Ci sono
così le CONSUETUDINI COSTITUZIONALI, hanno rango costituzionale in considerazione dei
soggetti e dei comportamenti che esse disciplinano. A differenza delle consuetudini di diritto
privato, hanno rango costituzionale in considerazione dei soggetti e dei comportamenti che se
disciplinano. Ciò significa che, quando sia siano in armonia con il sistema internazionale, si
impongono a tutte le fonti subordinate, atti legislativi primari compresi. Sotto questo profilo alle
consuetudini possono costituire parametro di costituzionalità utilizzabile dalla Corte Costituzionale
vedi sentenze 129 1981 e 7 1996.
Tra le fonti fatto vengono ricomprese da qualcuno anche le convenzioni costituzionali riprese dal
diritto anglosassone (conventions of the constitution) che hanno caratteristiche simili alle
consuetudini costituzionali.
Diverse sono le norme di correttezza costituzionale che costituiscono il “galateo” dei rapporti tra
organi costituzionali.
• Caso Mancuso sentenza 7 del 1995.
Consuetudini e convenzioni costituzionali: quale rango? sentenza numero 7, 1995 caso Mancuso.
Quando vogliamo indagare le fonti normative del diritto costituzionale dobbiamo fare riferimento al
Regno Unito a un insieme di norme costituzionali ma non la costituzione scritta per condizioni
storiche in cui le norme non sono sempre state uguali a se stessi e non si è mai sentito il bisogno di
doverle mettere per iscritto tutti insieme. Le norme sono prodotte da convenzioni costituzionali
accordi presi tramite accordi degli organi che producono norme dalla Gloriosa Rivoluzione in
Inghilterra e una monarchia parlamentare il Parlamento nel corso del tempo è diventato sovrano
rispetto alla corona che non ha potere se non dare il potere stesso al leader del partito di
maggioranza. Noi dobbiamo quindi leggere la sua dell'Inghilterra se vogliamo capire le norme di
questo Paese e non spogliare nessun codice, nessuna Costituzione. Ma le convenzioni per loro sono
le più importanti. Le norme da noi sono scritte nella Costituzione, lì sono poste da convenzioni, fatti
normativi che si sono ripetuti nel tempo si sono tradotti in comportamenti concreti. Tutto questo ci
aiuta a capire l'importanza che invece queste consuetudini hanno nel nostro regolamento da noi
tutte le norme relative al governo del nostro stato sono scritte, anche nei codici, non sono nella
Costituzione, ma resta integrabile il diritto scritto da precedenti, patti, convenzioni, accordi,
consuetudini che proprio perché è destinata ad integrare il diritto scritto non esprimono la
medesima forza caso Mancuso. Il caso riguardava la sfiducia singolo ministro che gli aveva
presentato il Senato basta la sfiducia alla Camera. Il ministro non vuole dimettersi e ricorre alla
Corte Costituzionale perché dice che non esiste la singola sfiducia al singolo ministro, ma l'interno
governo. La Corte Costituzionale respinge le pretese di Mancuso e conferisce al Presidente della
Repubblica l'interim affermando la sua cosa. C'è un interprete addirittura privilegiato, la Corte
Costituzionale, che dopo questo caso riscontra la venuta formazione di una consuetudine
costituzionale con la conseguenza che dal momento in poi da quel momento in poi ci sia una fonte
fatto che permette l'esistenza della sfiducia singolo ministro. Questa però non può mai essere contro
Costituzione. La Costituzione e le fonti scritte sono comunque sovraordinate e privilegiate. Questo
fatto non è incompatibile con la Costituzione, semplicemente su questo argomento la
Costituzione non dice nulla.

16. Le fonti fi cognizione e i testi unici

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Sono quegli atti non aventi forza normativa i quali sono volti esclusivamente a rendere conoscibile
il diritto oggettivo. Ci sono fonti di cognizione legali (Gazzetta ufficiale) e meramente conoscitive
(Normattiva, per offrire su internet tutto il complesso delle norme statali vigenti).

15.1 la pubblicazione degli atti normativi


Tutti gli atti normativi devono essere necessariamente pubblicati nelle forme previste dalla legge
(art 73 Cost, riferito alle leggi e art 10 preleggi, riferito ai regolamenti).
Gli atti normativi statali sono pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica; gli atti normativi
regionali sono pubblicati sul Bollettino Ufficiale di ciascuna regione; gli atti normativi degli enti
locali sono affissi all’albo pretorio dell’ente locale.
Le formule da usarsi per la promulgazione delle leggi costituzionali e delle leggi ordinarie e per
l’emanazione dei decreti legislativi, dei decreti legge e dei regolamenti adottati mediante decreto
del presidente della Repubblica sono contenute del decreto del presidente della Repubblica (d.p.r)
del 28 dicembre 1985, n. 1092.
Il medesimo testo disciplina la pubblicazione sulla GAZZETTA UFFICIALE della Repubblica, che
contiene le leggi ed i regolamenti delle regioni e delle provincie autonome / i regolamenti e le
direttive dell’Unione europea / il testo integrale delle sentenze ed ordinanze della Corte
Costituzionale. La pubblicazione è curata dal ministro della giustizia (il guarda sigilli), che cura
anche l’inserimento degli stessi atti e di tutti gli altri decreti nella Raccolta ufficiale degli atti
normativi della Repubblica italiana.
Al solo scopo di darne notizia, la Gazzetta Ufficiale pubblica
a. leggi e regolamenti delle Regioni e delle province autonome,
b. regolamenti e direttive dell'Unione Europea. Pubblica inoltre il testo integrale delle sentenze
e ordinanze della Corte Costituzionale e degli atti di provvedimento del giudizio della Corte.
Viene disciplinata anche la denominazione attribuita agli atti normativi. L'atto normativo che la
Costituzione all'articolo 70 attribuisce alle Camere, viene promulgato con nome appunto di legge
dal Presidente della Repubblica che hai pubblicato come tale, lo stesso vale per le leggi
costituzionali. Invece, agli atti normativi del governo deliberate dal Consiglio dei Ministri, quale
che sia la loro natura, sono i malati sempre con decreto del Presidente della Repubblica, ma
vengono può indicati con nomi diversi che corrispondono a loro diversa natura: decreto legislativo,
decreto legge e, nel caso di regolamenti, decreto del Presidente della Repubblica.
Se si tratta di regolamenti non deliberati con leggermente dal Consiglio dei Ministri, l'emanazione
non avviene con decreto del Presidente della Repubblica, è la denominazione sarà quella di decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri, di decreto ministeriale o di decreto interministeriale. In
tutti i casi le leggi e gli altri atti normativi, primari e secondari, se ci sono indicando giorno mese e
anno della Comunicazione o emanazione più il numero. Tutti questi atti sono numerati annualmente
in modo progressivo tenendo conto della data di pubblicazione e non della data di approvazione. Le
leggi costituzionali hanno una numerazione progressiva annuale propria gli atti legislativi e
regolamenti enti anno in vigore di norma il quindicesimo giorno seguente la loro pubblicazione.
L'atto stesso può però prevedere un termine diverso, più lungo ha più breve anche il giorno stesso in
cui ha pubblicato o quello successivo, com'è il caso dei decreti legge.

15.2 Testi unici e riordino normativo

Possono avere natura di fonti di cognizione oppure di vere e proprie fonti di produzione, sono i testi
che raccolgono atti normativi preesistenti che disciplinano una medesima materia. Sono diretti al
riordino della legislazione vigente. Ci sono:
• TESTI UNICI COMPILATIVI: di natura amministrativa ed hanno come fine solo quello
di agevolare la conoscenza del diritto di una certa materia. Raccolgono le norme lasciandole
immutate; sono deliberati dal governo con una mera autorizzazione del Parlamento o su
propria iniziativa.
• TESTI UNICI NORMATIVI: hanno natura di atti di produzione del diritto, non si limitano
a raccogliere le norme di una stessa materia, ma tendono ad armonizzarle, e per questo non

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le lasciano immutate ma innovano il diritto in essi raccolto e coordinato. Sono deliberati dal
governo sotto forma di decreti legislativi sulla base di una legge di delegazione del
Parlamento ex art 76.
La differenza si trova anche nell’applicazione: in caso di dubbio sulla norma da applicare,
l’interprete dovrà fare riferimento nel caso di testi unici compilativi agli atti normativi
corrispondenti, in caso di testi unici normativi SOLO AL TESTO UNICO, in quanto una volta
entrato in vigore diventa l’unica fonte delle norme in esso contemplate.

Nome del’atto
• Legge • l.

• Legge costituzionale • l.cost.

• Decreto legislativo • d.lgs.

• Decreto legge • d.l.

• Decreto del presidente della Repubblica • d.p.r

• Decreto del Presidente dei Consiglio • d.p.c.m.

• Decreto ministeriale • d.m.

• Decreto interministeriale • d.i.

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LE LIBERTA’
Capitolo 7 LA TUTELA DEI DIRITTI

La formazione dello stato moderno è stata accompagnata da una serie di dichiarazioni di diritti,
come il Bill of rights in Inghilterra (1689), ma la più importante fu la Dichiarazione dei diritti
dell’uomo e del cittadino (Rivoluzione Francese 1789) con la quale i rappresentanti del popolo
francese proclamarono i diritti naturali, inalienabili e sacri dell’uomo.
Ci sono molte differenze da paese a paese sul percorso d formazione e acquisizione dei diritti
fondamentali, ed è un percorso ancora in corso. Ma la linea evolutiva più consolidata è la seguente:
1) diritti civili: Sono i primi che si iniziarono ad affermare. Riguardano le libertà dallo stato su
alcune questioni: sono libertà intoccabili come la libertà personale, di domicilio, economica,
proprietà, di manifestazione del pensiero, la libertà do religione.
2) diritti politici: con l’emergere del proletariato (dalla seconda metà 800) il cittadino iniziava ad
essere considerato partecipe all’interno delle attività dello stato. I diritti politici sono quindi diritti di
partecipazione alle attività dello stato, sono le libertà nello Stato: diritto di voto, diritto di
associazione in partiti e sindacati. La nascita di questi diritti di seconda generazione va di pari
passo con l’evoluzione dallo stato liberale a quello liberaldemocratico: nasceva così lo stato
pluriclasse distruggendo quello monoclasse.
3) diritti sociali: dopo la prima guerra mondiale iniziarono a farsi strada quei diritti di terza
generazione (welfare) che riguardano la sfera sociale, le libertà attraverso lo stato: diritto
all’istruzione, alla salute, all’abitazione, al lavoro etc.
4) Nuovi diritti: sono i cosiddetti diritti di quarta generazione, che sono in continuo aggiornamento
e riguardano soprattutto la dignità dell’uomo in un’accezione molto ampia che tiene conto delle
problematiche contemporanee: ambiente, nuove tecnologie, privacy, bioetica, progresso scientifico.
Con l’espressione diritti fondamentali si raggruppano tutti i tipi di diritti civili, politici, sociali,
difesi e garantiti dalle varie costituzioni a livello nazionale mentre con la dicitura diritti umani si
intendono quei diritti riconosciuti dalle organizzazioni internazionali (Onu) per tutte le persone.

2.Le Situazioni Giuridiche Soggettive


I diritti fondamentali devono essere tutelati attraverso specifiche istituzioni: le autorità garanti.
▲ Sono soggetti di diritto coloro che godono della capacità giuridica(cioè l’attitudine ad
essere titolari di situazioni giuridiche, destinatari di norme giuridiche). Il nostro
ordinamento riconosce come soggetto di diritto le persone fisiche ma anche le persone
giuridiche (associazioni, fondazioni, società). La capacità giuridica per le persone fisiche si
acquista alla nascita, mentre la capacità di agire alla maggiore età.
▲ Un soggetto può venirsi a trovare in diverse situazioni giuridiche:
• situazioni giuridiche favorevoli:
- i poteri: possibilità astratta di ottenere determinati effetti giuridici,
- i diritti soggettivi: riconoscimento di determinate facoltà e concreta pretesa su queste ultime. Si
dividono in diritti assoluti cioè valevoli per tutti allo stesso modo (vi sono inclusi i diritti
fondamentali) e quelli relativi la cui soddisfazione è collegata solo al singolo soggetto (es:contratti)
- gli interessi legittimi: situazione soggettiva di vantaggio il cui titolare gode di poteri strumentali
(può partecipare al procedimento amministrativo o contrastare un atto amministr.) in vista della
tutela di un proprio interesse. L’interesse legittimo deve coincidere con l’interesse pubblico. (es:
rispetto della graduatoria di un concorso è interesse collettivo, non solo soggettivo di chi lo
richiede). La distinzione tra interesse soggettivo/legittimo è richiamata in art.24 e 113 Cost.
• situazioni giuridiche non favorevoli:
- gli obblighi: comportamenti che un soggetto deve tenere per rispettare un diritto altrui
- i doveri: comportamenti che non sono collegati a particolari diritti altrui ma sono dovuti
indipendentemente (doveri costituzionali: previsti in Cost).

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- le soggezioni: la situazione di chi è soggetto ad un potere giuridico(es: la posizione dell’imputato
in un processo)

3.Condizione giuridica del cittadino e straniero


Bisogna chiarire chi sono i titolari delle situazioni giuridiche soggettive e quindi il concetto di
cittadini, straniero e di cittadinanza.
Il concetto di cittadino nasce con la rivoluzione francese con la quale si stabilì che non era
cittadino soltanto chi appartiene alla comunità, ma chi è titolare di diritti civili e politici, nonché di
doveri. Il cittadino diventa quindi un’entità geopolitica che si raffigura per etnia, lingua, religione.
Assume così valore giuridico il concetto di popolo.
Le legge n.91/1992 disciplina come si prende o si perde la cittadinanza italiana:
✓ Cittadinanza acquisita per nascita: ha la cittadinanza italiana chi, secondo lo ius
sanguinis, nasce da genitori con cittadinanza italiana (madre o padre) oppure anche chi
nasce in Italia, secondo lo ius soli, da genitori ignoti, apolidi (cioè privi di qualunque
cittadinanza) o che comunque non possano trasmettere la cittadinanza di un altro Paese;
✓ Cittadinanza acquisita per estensione o per trasmissione: è cittadino italiano chi è
adottato da un cittadino italiano oppure il coniuge di cittadino che risiede legalmente in
Italia, dopo due anni di matrimonio;
✓ Cittadinanza per concessione: può diventare cittadino italiano chi lo richieda a seconda di
una presenza di requisiti (si parla di naturalizzazione: ad esempio chi è residente da 10 anni,
chi è cittadino europeo e residente in Italia da 4 anni).La legge è però ancora restrittiva nei
casi di richiesta di naturalizzazione da parte di extracomunitari.
✓ Si ha sempre diritto alla doppia cittadinanza;
✓ Si perde la cittadinanza per espressa rinuncia o anche di diritto se un cittadino italiano non
adempie all’obbligo da parte del governo di interrompere un rapporto di lavoro con un altro
stato. Sono previste forme di riacquisto della cittadinanza.
✓ Nessuno può essere privato della cittadinanza per motivi politici (art.22Cost)
✓ Il cittadino italiano può essere estradato cioè consegnato ad uno stato straniero dove abbia
compiuto un reato per essere sottoposto alla giustizia di quel paese, solo nelle ipotesi
espressamente previsti dalle convenzioni internazionali art. 26 (sono esclusi reati politici e
reati punti con pena di morte). LA CORTE COSTITUZIONALE HA INOLTRE
DICHIARATO ILLEGITTIMA L’ESTRADIZIONE PER REATI PUNITI ALL’ESTERO
CON PENA DI MORTE (223\1996)
• Importante è anche considerare che donna e uomo sono messi sullo stesso piano.
• Il cittadino italiano è anche un cittadino dell’Unione europea.
• Extracomunitario è colui che proviene da uno stato al di fuori della comunità europea.
• Straniero è colui che non è cittadino italiano né apolide (privo di cittadinanza).
Art. 10 Cost.
L'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente
riconosciute.
La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei
trattati internazionali.
Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche
garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d'asilo nel territorio della Repubblica secondo le
condizioni stabilite dalla legge.

C’è quindi una riserva di legge costituzionale che ha trovato attuazione solo negli anni ’80 per
cercare di regolamentare il fenomeno dell’immigrazione extracomunitaria. La disciplina a riguardo
è regolata dagli Accordi di Shengen del 1990 (Ue) e dalla legge Turco-Napolitano, del ‘98
modificata dalla legge Bossi-Fini del 2002.
• Allo straniero, comunque presente sul territorio, sono garantiti i diritti fondamentali della
persona umana, ma l’ingresso e il soggiorno illegale sono considerati reato di
immigrazione clandestina.
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• Agli stranieri con regolare permesso o carta di soggiorno sono garantiti gli stessi diritti
civili dei cittadini italiani e il diritto a partecipare alla vita pubblica locale;
• A tutti i lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti è garantita parità di trattamento e
piena uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani.
• La prima parte della nostra carta costituzionale si intitola “diritti e doveri dei cittadini” ma il
testo poi garantisce alcuni diritti di libertà senza individuare destinatari determinati, ma
riferendosi a tutti (art.13Cost), mentre altre volte individua categorie di cittadini
(artt.16,17,18Cost) oppure lavoratori o altri specifici gruppi sociali. La Corte Costituzionale
ha parlato di effetto espansivo del riconoscimento dei diritti inviolabili ex art. 2 Cost,
giungendo ad affermare che lo straniero è titolare di “tutti i diritti che la Costituzione
riconosce spettanti alla persona”. Il diritto alla salute ad esempio fa parte di”un ambito
inviolabile della dignità umana” e per questo deve essere riconosciuto a tutti.
• Il diritto di asilo è riconosciuto come diritto soggettivo (art. 10.3Cost) ma l’Italia non ha
ancora una legislazione organica su questo tema a differenza di altri stati. È possibile
richiedere rifugio politico da coloro che sono discriminati o perseguitati nel loro paese a
causa di motivi religiosi, politici, sessuali. L’ estradizione dello straniero non è ammessa
per reati politici ( eccetto genocidio). L’espulsione è un atto con cui si allontana lo straniero
dall’Italia se non sono state rispettate le norme italiane, per motivi di ordine pubblico o
sicurezza o come sanzione alternativa alla detenzione e viene disposta dal prefetto con
decreto immediatamente esecutivo e lo straniero viene accompagnato alla frontiera dal
questore. Lo straniero irregolare può essere trattenuto in un centro di identificazione ed
espulsione per massimo 18 mesi e poi rimandato nel suo paese. C’è anche il respingimento
alla frontiera fatto dalla polizia direttamente alla frontiera.

CAPITOLO 8 I DIRITTI E I DOVERI

1. I diritti inviolabili nell’articolo 2 Cost.


Art. 2 Cost.
La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle
formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri
inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.
Secondo questo articolo la costituzione tutela i diritti fondamentali, inviolabili sia dai poteri
pubblici sia dai privati. I diritti inviolabili sono :
- Assoluti;
- Inalienabili e indisponibili (non possono essere trasferiti);
- Imprescrittibili (non si cancellano col tempo);
- Irrinunciabili.
Queste caratteristiche evocano concezioni giusnaturalistiche: i diritti non sarebbero conferiti
dall’ordinamento ma riconosciuti come preesistenti. Ma le teorie positiviste, al
contrario,sottolineano che la persona è portatrice d valori tutelati dall’ordinamento, non naturali.
La corte costituzionale ha stabilito che l’art. 2 è una norma a fattispecie aperta perché i diritti
fondamentali non sono solo quelli testualmente in Costituzione, ma ci sono nuovi diritti altrettanto
fondamentali (privacy, libertà sessuale, tutela del minore…).
• I diritti inviolabili sono riconosciuti a tutti gli uomini (non solo ai cittadini) e anche ad un
nascituro.
• La costituzione stabilisce il principio personalista (singolo) cioè gli ambiti personali che
nessuno può invadere e il principio pluralista (formazioni sociali) che garantisce alle
formazioni sociali gli stessi diritti degli individui.
Oltre ai diritti che trovano espresso riconoscimento nella Cost:
Art. 22.Cost.
Nessuno può essere privato, per motivi politici, della capacità giuridica, della cittadinanza, del
nome.
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Ci sono altri diritti della personalità individuati sulla base della concezione “aperta” dell’art. 2Cost,
e sono:
• Il diritto alla vita e all’integrità fisica la pena di morte è vietata (art.27.4Cost).
Questione dell’aborto: in Italia è possibile entro 90 gg (la C.C. ha stabilito che il nascituro
non è ancora una persona e quindi non esiste equivalenza col diritto fondamentale alla
salute.
• Diritto all’onore: la tutela dell’integrità morale della persona;
• Diritto all’identità personale: diritto di essere se stesso;
• Diritto alla libertà sessuale: diritto al libero orientamento sessuale;
• Diritto alla riservatezza (privacy) nel 1996 è stato istituito il Garante per la protezione
dei dati personali: diritto costantemente minacciato dalla tecnologia sempre più invadente.
Ci sono questioni delicate che vanno dal diritto alla privacy e la libertà di manifestazione,
informazione, diritto di cronaca.

6. Doveri costituzionali
Nella seconda parte dell’art. 2 Cost. sono sanciti dei doveri inderogabili di
solidarietà politica, economica e sociale.
Tra questi doveri costituzionali vi sono:
• Dovere di svolgere un lavoro utile alla società (Art. 4.2Cost: Ogni cittadino ha il dovere
di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un'attività o una funzione che
concorra al progresso materiale o spirituale della società)

• Dovere dei genitori al mantenimento, istruzione ed educazione dei figli (Art. 30.1Cost:
È dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire ed educare i figli, anche se nati fuori del
matrimonio)

• Dovere di difesa della patria (Art. 52.1Cost. La difesa della Patria è sacro dovere del
cittadino.)
• Dovere di concorrere alle spese pubbliche (Art. 53.1Cost: Tutti sono tenuti a concorrere
alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva)

• Dovere di fedeltà alla Repubblica, (Art.54Cost:Tutti i cittadini hanno il dovere di essere


fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi. I cittadini cui sono affidate
funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando
giuramento nei casi stabiliti dalla legge.)
7. la Protezione internazionale dei diritti e l’ordinamento italiano
Il 900 è stato caratterizzato da un riconoscimento internazionale dei diritti dell’uomo.
▲ Ma questi trattati internazionali sono applicabili alle legislazioni nazionali e riconosciuti
come nuovi diritti o solamente nei rapporti tra stati?
La corte di cassazione italiana ha avuto un atteggiamento oscillante a tal proposito tanto da recepire
alcune volte le norme, altre volte no.
Recentemente è stata riconosciuta la prevalenza e la diretta applicabilità nell’ordinamento giuridico
dell’art.6 Cedu.:

Art. 6 Cedu: Diritto a un equo processo


1. Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un
termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia
chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla
fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti. La sentenza deve essere resa
pubblicamente, ma l’accesso alla sala d’udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante
tutto o parte del processo nell’interesse della morale, dell’ordine pubblico o della sicurezza
nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la protezione
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della vita privata delle parti in causa, o, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale,
quando in circostanze speciali la pubblicità possa portare pregiudizio agli interessi della giustizia.
2. Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia
stata legalmente accertata.
3. In particolare, ogni accusato ha diritto di:
(a) essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in
modo dettagliato, della natura e dei motivi dell’accusa formulata a suo carico;
(b) disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie a preparare la sua difesa;
(c) difendersi personalmente o avere l’assistenza di un difensore di sua scelta e, se non ha i
mezzi per retribuire un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d’ufficio,
quando lo esigono gli interessi della giustizia;
(d) esaminare o far esaminare i testimoni a carico e ottenere la convocazione e l’esame dei
testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico;
(e) farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua usata in
udienza.

▲ Che posizione hanno i trattati internazionali nel sistema delle fonti?


Le convenzioni internazionali, essendo recepite nell’ordinamento interno con leggi di esecuzione,
hanno formalmente il rango di una legge ordinaria.
Ma le sentenze n.348 e 349/2007 della Corte Costituzionale hanno stabilito che in virtù dell’art.
117.1Cost:
Art. 117.1 Cost.
La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali

le norme convenzionali interpretate in modo coerente coi principi costituzionali si impongono


alla legislazione nazionale. In caso di contrasto tra norma interna e norma internazionale, la C.C.
può essere chiamata a pronunciarsi sul punto arrivando anche a dichiarare l’illegittimità
costituzionale della norma interna per contrasto con quella convenzionale (violazione indiretta della
Costituzione).

8. La tutela dei diritti e i vincoli europei


• Documento fondamentale per la tutela dei diritti umani è la CEDU, convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
L’elemento più rilevante della Cedu è la Corte europea dei diritti dell’uomo, istituita nel 1959,
alla quale si possono operare ricorsi individuali, solo dopo che siano esauriti tutti i rimedi interni
allo stato contro il quale si agisce.
• La tutela dei diritti umani è anche oggetto della Carta dei diritti fondamentali dell’unione
europea (stesso valore giuridico dei trattati). Esiste anche la Corte di giustizia dell’Unione
con il compito di consolidare ed ampliare i diritti fondamentali comuni alle tradizioni
costituzionali degli stati membri.

Catalogo dei diritti espressamente riconosciuti in Costituzione:


✓ Diritti relativi alla sicurezza personale
✓ Diritti a esprimersi, a ricercare, a insegnare
✓ Diritti associativi
✓ Diritti delle formazioni sociali
✓ Diritti attinenti ai rapporti economici
✓ Diritti sociali

Diritti relativi alla sicurezza personale

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9. La libertà personale
La prima libertà garantita al singolo è la libertà personale.
Art. 13.Cost.
La libertà personale è inviolabile.
Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi
altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell'Autorità giudiziaria e
nei soli casi e modi previsti dalla legge.
In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l'autorità di Pubblica
sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto
ore all'Autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si
intendono revocati e restano privi di ogni effetto.
È punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà.
La legge stabilisce i limiti massimi della carcerazione preventiva.

La libertà personale non ammette atti di coercizione fisica, né di degradazione giuridica, cioè
coercizione morale. La libertà personale non include però la libertà morale, cioè quella libertà di
determinare autonomamente i propri comportamenti.
▲ La Costituzione ammette restrizioni della libertà personale, ma solo in base ai termini di
legge (riserva di legge assoluta), da cui si fissano le norme penali e i limiti sostanziali alla
penalizzazione:
- principio di tassatività e determinatezza: i reati vanno dichiarati in modo chiaro. Ciò implica
anche il divieto di interpretazione analogica della norma penale;
- principio della personalità della responsabilità penale: la legge non può ascrivere una colpa di
qualcuno ad altri. Una deroga è ammessa solo nel civile;
- principio di colpevolezza: la colpa va assunta per dolo (evento voluto) o per colpa (cioè
negligenza, imprudenza, imperizia);
- principio dell’irretroattività delle norme penali: “nessuno può essere punito se non in forza di
una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso” art.25.2Cost.
- principio di offensività e lesività del reato: per costituire reato il fatto deve pregiudicare un bene
o un interesse costituzionalmente tutelato o connesso ad altri beni costituzionali.
▲ Oltre alla riserva di legge, un’altra garanzia della libertà personale è la riserva di
giurisdizione: nessuna restrizione è consentita “se non per atto motivato dall’autorità
giudiziaria”. Ci sono poi ipotesi di arresto in flagranza di reato e del fermo di indiziati di
reato che sono casi eccezionali la cui competenza è affidata all’autorità di pubblica
sicurezza.
▲ Possiamo parlare anche di restrizioni della libertà personale giustificate da esigenze di
prevenzione: misure di sicurezza e prevenzione.
▲ Un’ altra forma di restrizione è la custodia cautelare oltre alla reclusione. Ovviamente ci
sono dei principi di trattamento del detenuto che devono rispettare la persona e quindi
rispettare i principi umani. La pena ha scopo di prevenzione, ma anche di rieducare il
condannato.

10. La libertà di circolazione e soggiorno. La libertà di espatrio.


L’art. 16 Cost. garantisce al cittadino di muoversi sul territorio liberamente, stabilire dove lavorare
e dove avere residenza e dimora.
Art. 16.Cost.
Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale,
salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza.
Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche.
Ogni cittadino è libero di uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi, salvo gli obblighi di
legge.

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Il fatto che non parli di stranieri non significa che ad essi va negata, anzi in questo modo viene
rimandata al legislatore. Ai cittadini dell’Ue spetta un regime particolare che prevede loro il libero
movimento nei territori Ue e la libertà di scegliere dove lavorare, grazie agli Accordi di Shengen.
La costituzione prevede una riserva di legge rinforzata:può essere soggetta solo alle limitazioni
per motivi di sanità o sicurezza.
La libertà di circolazione e soggiorno è stata riconosciuta per la prima volta in costituzione, poiché
lo Statuto albertino non conteneva nulla a proposito. La scelta del costituente fu motivata
dall’esperienza del ventennio fascista in cui essa spesso fu limitata. In costituzione quindi c’è il
divieto assoluto di ogni restrizione per motivi politici. Sempre questo articolo garantisce la libertà
di espatrio in ogni momento e la possibilità di rientrare nel territorio quando vogliono. Infatti
l’autorità amministrativa deve rilasciare il passaporto perché è un diritto soggettivo. Anche la
libertà di emigrazione è tutelata.

11. Libertà di Domicilio


Il domicilio è il luogo dove si estrinseca la nostra personalità. Non è solo la casa, può essere anche
un altro luogo(capannone, studio, roulotte, anche un’auto).

Art. 14.Cost.
Il domicilio è inviolabile.
Non vi si possono eseguire ispezioni o perquisizioni o sequestri, se non nei casi e modi stabiliti
dalla legge secondo le garanzie prescritte per la tutela della libertà personale.
Gli accertamenti e le ispezioni per motivi di sanità e di incolumità pubblica o a fini economici e
fiscali sono regolati da leggi speciali.

L’articolo 14 della costituzione afferma che il domicilio non va violato, perché è una proiezione
spaziale della persona. Anche qui c’è la doppia garanzia: solo tramite perquisizioni domiciliari può
essere invaso tale spazio, sempre nei modi stabiliti dalla legge (riserva di legge), ma tramite un
mandato motivato dall’autorità giudiziaria (riserva di giurisdizione).

12.Libertà di comunicazione

Art. 15.Cost.
La libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione sono
inviolabili.
La loro limitazione può avvenire soltanto per atto motivato dell'Autorità giudiziaria con le garanzie
stabilite dalla legge.

L’articolo 15 garantisce a tutti di poter comunicare con una o più persone determinate e quindi
garantisce la segretezza delle comunicazioni. Anche questa libertà non era tutelata dallo Statuto
Albertino. Anche qui c’è la duplice garanzia della riserva di legge e di giurisdizione: la
legislazione vigente in materia di intercettazioni e di sequestro di corrispondenza prevede, infatti, la
richiesta del pubblico ministero di poter usare quei dati per l’indagine. Per l’acquisizione dei
tabulati telefonici basta solo un decreto motivato del p.m.
Problemi sorgono in relazione alle nuove forme di comunicazione delle reti informatiche (internet,
social network).

Diritti a esprimersi, a ricercare, a insegnare

13. Libertà di manifestazione e diritto all’informazione


Art. 21.Cost.

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Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni
altro mezzo di diffusione.
La stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure.
Si può procedere a sequestro soltanto per atto motivato dell'autorità giudiziaria nel caso di delitti,
per i quali la legge sulla stampa espressamente lo autorizzi, o nel caso di violazione delle norme che
la legge stessa prescriva per l'indicazione dei responsabili.
In tali casi, quando vi sia assoluta urgenza e non sia possibile il tempestivo intervento dell'Autorità
giudiziaria, il sequestro della stampa periodica può essere eseguito da ufficiali di polizia giudiziaria,
che devono immediatamente, e non mai oltre ventiquattro ore, fare denunzia all'Autorità
giudiziaria.
Se questa non lo convalida nelle ventiquattro ore successive, il sequestro s'intende revocato e privo
di ogni effetto.
La legge può stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di finanziamento
della stampa periodica.
Sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre manifestazioni contrarie al
buon costume. La legge stabilisce provvedimenti adeguati a prevenire e a reprimere le violazioni.

L’articolo 21 della costituzione permette a tutti di poter manifestare liberamente le proprie idee
tramite i mezzi di diffusione. La libertà di espressione sarebbe parziale se ad essa non venisse
riconosciuta la libertà di scelta del mezzo. Chiunque può far conoscere la propria idea a destinatari
indeterminati (se fossero determinati si ricadrebbe nelle libertà di comunicazione). Ovviamente è
garantito anche il diritto al silenzio cioè diritto a non esprimere il proprio parere.
Ci sono due limiti:
- espliciti come il buon costume cioè “il comune senso del pudore e della pubblica decenza
secondo il sentimento medio della comunità”(cod.penale). l’arte è considerata libera, senza pudore.
- impliciti derivanti dall’esigenza di tutelare altre libertà o beni costituzionali. La libertà di un
individuo non deve mai cancellare o sovrastare la libertà di un altro individuo. Per cui la libertà di
manifestazione e informazione devono essere bilanciate con i diritti della personalità, i diritti
d’autore, il divieto di pubblica apologia di reato e di vilipendio della repubblica, delle istituzioni,
della bandiera o offesa alla costituzione o nazione.
▲ La libertà di manifestazione implica anche la libertà di informarsi e di essere informato
tramite tutti i mezzi messi a disposizione. Anche se la costituzione non prevede in modo
esplicito questo diritto, se ne ha una traccia nell’articolo 21. La Corte Cost. ha stabilito che
la libertà di manifestazione del proprio pensiero comprende anche il diritto di informare e di
essere informati.
Presupposto indispensabile della libertà di informazione è che la vita istituzionale e politica sia
improntata a un regime di pubblicità, con le sole eccezioni a tutela dei beni e interessi
costituzionalmente garantiti. Questo accade in relazione alla disciplina dei segreti previsti
dall’ordinamento, tra cui il segreto di stato.
L’unico mezzo che la costituzione cita come mezzo di informazione è la stampa che non è soggetta
al previo controllo delle autorità e dispone di una duplice garanzia (di legge rinforzata e di
giurisdizione).
Privi di esplicita disciplina costituzionale sono gli altri moderni mezzi di comunicazione di massa,
in particolare il sistema radiotelevisivo. La regolamentazione della televisione ha subito variazioni
nel tempo: inizialmente era monopolio di stato (dal 1936), poi la prima regolamentazione della tv
avviene con la legge Mammì (1990)che garantiva un pluralismo nelle voci televisive e prevedeva
l’inserimento di capitale privato anche nel settore pubblico. Venne anche istituita l’Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni (Agecom). Nel 2000 venne introdotta la legge per la par condicio,
per cui nessuno poteva essere titolare di più del 25% del numero delle reti previste, ma fu dichiarata
incostituzionale dalla corte costituzionale in base al principio del pluralismo delle voci e del diritto
all’informazione. Nel 2004 arriva la legge Gasparri - e poi il testo Unico della radiotelevisione - che
porta una serie di cambiamenti nella tv e del servizio pubblico.

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14. Libertà di religione e coscienza
Art. 19.Cost.
Tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma,
individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto,
purché non si tratti di riti contrari al buon costume.
Le libertà religiose e di coscienza sono garantite dalla Dichiarazione universale dei diritti
dell’uomo, dalla Cedu e dalla carta dei diritti fondamentali dell’Ue.
Lo statuto albertino riconosceva la religione cattolica come sola religione di Stato, mentre gli altri
culti erano solo tollerati. L’affermazione di questa libertà è importante anche per gli atei perché
garantisce la libertà di coscienza dei non credenti .

15. Libertà di ricerca scientifica


Art. 33.1Cost.
L'arte e la scienza sono libere e libero ne è l'insegnamento.
Art. 9.1Cost
La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica.

Nell’art. 33.1 la costituzione afferma la libertà di scienza e quindi la promozione della ricerca
scientifica (art.9.1).
Ma quali sono i confini della scienza? Ci sono limiti etici e/o giuridici? Problemi nuovi pone la
diffusione delle biotecnologie. Oggi il dibattito è acceso sulle questioni di procreazione assistita
(legge n.40/2004 che ha introdotto vincoli e limiti: no coppie gay, solo maggiorenni,no gameti
estranei alla coppia), sulla questione della clonazione(divieto di esperimenti umani), sull’uso degli
Ogm.
16. Diritto di istruzione e diritto allo studio

Art. 33.Cost.
L'arte e la scienza sono libere e libero ne è l'insegnamento.
La Repubblica detta le norme generali sull'istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini
e gradi.
Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato.
La legge, nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve
assicurare ad esse piena libertà e ai loro alunni un trattamento scolastico equipollente a quello degli
alunni di scuole statali.
È prescritto un esame di Stato per l'ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione
di essi e per l'abilitazione all'esercizio professionale.
Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti
autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.

L’art. 33 della costituzione garantisce anche la libertà di insegnamento (libertà nella scuola)
volto a formare la personalità dell’individuo per la sua crescita e formazione.
Oltre alle libertà nella scuola, è prevista anche la libertà della scuola: possono coesistere scuole
pubbliche e private e parificate, le ultime senza oneri per lo Stato (l’ultima legislazione ha previsto
finanziamenti alle famiglie degli studenti anche di scuole private).
Nell’art. 34Cost. si dice che la scuola pubblica deve essere aperta a tutti e obbligatoria e gratuita per
almeno 8 anni.

Art. 34.Cost.
La scuola è aperta a tutti.
L'istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita.
I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli
studi.
La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre
provvidenze, che devono essere attribuite per concorso.
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Il diritto all’istruzione comprende anche il diritto allo studio: lo Stato deve introdurre i mezzi (non
solo economici) per permettere a tutti di portare a termine i propri studi.
Secondo l’art. 33.6Cost. le università hanno diritto a darsi ordinamenti autonomi nei limite delle
leggi statali, per tutelare le libertà di insegnamento e di ricerca.

I diritti associativi

17. Libertà di riunione


Art. 17.Cost.
I cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz'armi.
Per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso.
Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle
soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.
Viene data ai cittadini possibilità di riunirsi. Le manifestazioni sono riunioni in movimento. che
devono svolgersi in modo pacifico e senza uso o portata di armi. C’è una differenza tra:
- riunioni in luogo aperto al pubblico, cioè un qualsiasi luogo, delimitato da strutture, il cui
accesso è aperto a tutti ma regolabile da chi ne ha la disponibilità giuridica (es. stadio, cinema,
teatro), e nel quale ognuno può entrare e partecipare alle riunioni, senza avvertire le autorità;
-riunioni in luogo pubblico, cioè in un luogo deputato ad essere frequentato dalle persone 8strade,
piazze), in cui serve previa autorizzazione, perché è più pericoloso per l’ordine pubblico.
Per le riunioni elettorali (comizi) non è previsto l’obbligo di preavviso.

18. La libertà di associazione


Art. 18.Cost.
I cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono
vietati ai singoli dalla legge penale.
Sono proibite le associazioni segrete e quelle che perseguono, anche indirettamente, scopi politici
mediante organizzazioni di carattere militare.

La libertà di associazione fu sempre osteggiata perché vista come un intrusione nel rapporto stato e
cittadino (soprattutto dopo la Rivoluzione francese, ma anche con la repressione durante il periodo
fascista).
Con la nascita della repubblica italiana venne inserito l’articolo che inserisce la libertà di
associazione, cioè di far parte di organizzazione di individui legati dal perseguimento di un fine
comune. Le associazioni hanno natura giuridica ed è questo che le differenzia dalle semplici
riunioni di individui.
Le libertà riconosciute dall’art. 18 sono molteplici: libertà di associazione, di non associazione e
delle associazioni, cioè la possibilità di formare un numero indefinito di associazioni anche sullo
stesso tema.
Ci sono alcune attività che obbligano i partecipanti ad aderire ad associazioni (es. associazioni
sportive, ordini professionali), ma non sono ritenute illegittime se hanno fini pubblici,
costituzionalmente garantiti. L’art. 18 vieta l’esercizio di associazione per fini vietati per legge.
Sono vietate infatti le associazioni segrete o quelle che operano a scopi politici mediante
organizzazioni di carattere militare. (d.l.374/2001 e d.l.144/2005: divieto di associazioni con fini
terroristici).
Le formazioni sociali a rilevanza costituzionale

19. La famiglia
La Costituz. riconosce la famiglia come “società naturale fondata sul matrimonio”, sia civile che
religioso.
Art. 29.Cost.
La Repubblica riconosce i diritti della famiglia come società naturale fondata sul matrimonio.

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Il matrimonio è ordinato sull'eguaglianza morale e giuridica dei coniugi, con i limiti stabiliti
dalla legge a garanzia dell'unità familiare
Ma la Costit. non esclude le famiglie di fatto:
Art. 30.1 Cost.
È dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire ed educare i figli, anche se nati fuori del
matrimonio.
Si parla anche di bambini nati fuori dal matrimonio a cui va garantito ogni diritto. Inoltre
nell’articolo 2 c’è la generale tutela di riconoscimento delle “formazioni sociali”(quindi anche
convivenze etero/gay). La Carta dei diritti fondamentali dell’Ue demanda ai vari stati la possibilità
di legalizzazione o meno delle coppie di fatto e delle coppie omosessuali.
La sentenza n.138/2010 della Corte Cost. ha previsto che, nonostante nel codice civile si faccia
riferimento più volte al fatto che i coniugi siano di sesso diverso, spetta al legislatore disciplinare le
unioni tra persone dello stesso sesso come coppia di fatto (non c’è ancora il matrimonio gay in
Italia).
L’uguaglianza morale e giuridica dei coniugi ha trovato attuazione con la riforma del diritto di
famiglia (l.151/1975).

20. le minoranze linguistiche


Art. 6.Cost.
La Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche.
È un principio generale. Si rimanda ad apposite norme.

21. le comunità religiose


Art.7.Cost.
Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani.
I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti accettate dalle due
parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale.
Art. 8.Cost.
Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge.
Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti,
in quanto non contrastino con l'ordinamento giuridico italiano.
I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative
rappresentanze.

L’Italia è un Paese laico ma la Chiesa Cattolica ha avuto e ha un ruolo importante per la storia
italiana. I Patti Lateranensi (stipulati 11/02/1929, poi rinnovati nel 1985) costituiscono una legge
rinforzata: la loro modifica richiede il previo accordo con la Santa Sede e un procedimento più
gravoso rispetto a quello ordinario.
Riguardo alle altre confessioni religiose, si prevede la loro autonomia e la stipula di intese, recepite
in leggi, anch’esse rinforzate.
La laicità dello Stato è intesa non come indifferenza ma come equidistanza dalla religione.
Recentemente è emersa la questione dell’obbligatorietà dell’esposizione dei crocefissi nelle aule
delle scuole: su questo, dopo diverse sentenze pro e contro, la Corte europea a sezioni riunite ha
deciso che non è condannabile poiché rientra come mantenimento di una tradizione italiana e
comunque la questione è inerente alla giustizia italiana, poiché non vi è una nozione comune di
laicità a livello europeo.

I diritti attinenti ai rapporti economici

22. Proprietà privata e iniziativa economica privata


Art. 42.Cost.
La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati.
La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di
godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.
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La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per
motivi d'interesse generale.
La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello
Stato sulle eredità.
L’articolo 42 sancisce le basi della costituzione economica, cioè l’insieme di norme che
disciplinano i rapporti economici.
Il concetto di proprietà privata è garantito dalla legge che ne tutela i diritti e crea le leggi per
regolamentarla. Questa tutela è necessaria e ha un ruolo decisivo perché sulla piena garanzia di
questo istituto si sono fondate le costituzioni liberali e le conseguenti codificazioni civilistiche. La
proprietà privata ha anche una funzione sociale: da un lato essa serve a legittimare le limitazioni
della proprietà privata, dall’altro vale a vincolare il legislatore, in quanto quest’ultimo può limitare
la proprietà privata solo quando un’eventuale restrizione sia stabilita al fine di assicurarne la
funzione sociale.
Si può anche espropriare una proprietà privata, ma solo per motivi di interesse generale e infatti il
proprietario viene privato delle attività e diritti che lo competono. È previsto comunque un
indennizzo per il proprietario.
Art. 41.Cost.
L'iniziativa economica privata è libera.
Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla
libertà, alla dignità umana.
La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e
privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.
L’iniziativa economica privata è tutelata dalla Cost. che può indirizzare e coordinarne l’attività a
fini sociali. La legge non può cmq obbligare il privato a intraprendere alcuna iniziativa economica.

Art. 43.Cost.
A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante
espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti
determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a
fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse
generale.
L’art. 43 non vuol dire che siano possibili, in modo incondizionato, nazionalizzazioni p
collettivizzazioni, ma ci vuole sempre una riserva di legge rinforzata, alla luce dei requisiti che la
legge stessa deve soddisfare. Tuttavia l’art. 43 è poco usato, unico caso: istituzione dell’Enel come
pubblica impresa di produzione di energia elettrica.
A livello europeo è stata istituita nel 1990 l’Autorità garante della concorrenza e del mercato
(antitrust) che opera in stretta collaborazione con la Commissione europea.

23. Le libertà sindacali e il diritto di sciopero


Art. 39.Cost.
L'organizzazione sindacale è libera.
Ai sindacati non può essere imposto altro obbligo se non la loro registrazione presso uffici locali
o centrali, secondo le norme di legge.
È condizione per la registrazione che gli statuti dei sindacati sanciscano un ordinamento interno a
base democratica.
I sindacati registrati hanno personalità giuridica. Possono, rappresentati unitariamente in
proporzione dei loro iscritti, stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per
tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce.
In costituzione sono previsti i sindacati, con compiti di tutela professionale nei confronti degli
associati.
L’articolo 40 prevede il diritto di sciopero, ovvero l’astensione programmata di uno o più
lavoratori, a differenza del regime fascista che lo vietata e perseguitava.
Art. 40.Cost.
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Il diritto di sciopero si esercita nell'ambito delle leggi che lo regolano.
Si possono avvalere di tale diritto sia lavoratori dipendenti che autonomi, ma non gli imprenditori.
Diversa è la serrata, cioè la chiusura totale o parziale dell’impresa da parte del datore di lavoro,
considerata manifestazione lecita e non più punita legalmente, ma non vero e proprio diritto: se
l’imprenditore decide di fare la serrata è costretto a risarcire i lavoratori per il mancato lavoro.
Si è affermata anche la tutela costituzionale dello sciopero economico che prevede scioperi per
rivendicazioni salariali dei lavoratori e anche lo sciopero per finalità politiche, a meno che non
serva a sovvertire l’ordinamento costituzionale. Limiti allo sciopero sono la garanzia delle libertà
civili, politiche e sociali e il fatto che sia svolto in modo pacifico. Il lavoratore è libero di aderire o
meno. Lo sciopero è un diritto soggettivo dei lavoratori ovvero della persona umana.
La legge n.146/1990 vengono stabiliti i limiti negli scioperi del servizio pubblico che devono
garantire un livello minimo di servizi per non creare scompiglio a chi lavora e al sistema
economico. In caso contrario vengono sanzionati.

I diritti sociali

24. Diritti dello Stato Sociale


La tutela dei diritti sociali (di terza generazione) è frutto di un lungo e lento processo storico che ha
portato il passaggio dallo stato liberale di diritto allo stato liberal-democratico nella specifica forma
dello stato sociale. I diritti sociali sono diritti di prestazione da far valere nei confronti dello stato,
cioè valgono come pretesa del singolo affinché la Repubblica intervenga per renderli effettivi,
anche mettendo in bilancio le necessarie risorse finanziarie. Sono quindi diritti legati alle risorse
finanziarie e all’organizzazione ed efficienza dei servizi pubblici.
La prima costituzionalizzazione dei diritti sociali risale alla costituzione tedesca di Weimar (1919).
Dopo la Seconda Guerra Mondiale si ha assistito a un’inclusione nelle costituzioni di diritti sociali.
I principali diritti sociali contenuti nella nostra costituzione sono:

25. il diritto al lavoro


Art. 4. Cost.
La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano
effettivo questo diritto.
Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un'attività
o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società.
L’Italia è una Repubblica fondata sul lavoro (art.1)
L’art. 4 è anche una norma promozionale perché vincola lo Stato a perseguire una politica di piena
o maggiore occupazione.
Il diritto al lavoro è inviolabile.
Tra i significati di norma precettiva invece c’è la libertà di scegliere e svolgere la mansione che
l’individuo vuole e inoltre il diritto del lavoratore a non essere licenziato in modo arbitrario e ad
avere una giusta retribuzione che consenta a lui e alla sua famiglia di vivere una vita dignitosa.
Inoltre si ha diritto alle ferie e al riposo settimanale, entrambi retribuiti e irrinunciabili.
La l.3072003 (legge Biagi) ha disciplinato tutti i nuovi tipi di contratti di lavoro sorti ultimamente,
che si fondono su una limitata stabilità ma rispondono maggiormente alle esigenze delle imprese.
Art. 38.Cost.
Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al
mantenimento e all'assistenza sociale.
I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita
in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria.
Gli inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale.
Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo
Stato.
L'assistenza privata è libera.

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L’art. 38.2 Cost parla dei cosiddetti ammortizzatori sociali, cioè quel complesso di misure e
prestazioni a sostegno del reddito dei lavoratori disoccupati o infortunati, di cui da tempo si auspica
una riforma e un allargamento a categorie più ampie.
26. il diritto all’assistenza e alla previdenza
L’art. 38Cost garantisce l’assistenza sociale nei confronti di ogni cittadino e la previdenza sociale
nei confronti dei lavoratori. Si tratta di diritti sociali che hanno per oggetto la pretesa di determinate
prestazioni di sicurezza sociale.
A partire dagli anni ’90 il sistema pensionistico è stato riformato più volte, introducendo il
meccanismo delle pensioni complementari e integrative, si è passati dal sistema retributivo
(calcolando le ultime retribuzioni) al sistema contributivo (calcolando l’ammontare dei contributi
versati per tutta la vita lavorativa).

27. il diritto alla salute


Art. 32.Cost.
La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della
collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti.
Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di
legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana.

È un diritto fondamentale dell’individuo. Con la legge n.833/1978 è stato istituito il servizio


sanitario nazionale perché il diritto alla salute è interesse della collettività. Il diritto a ricevere i
trattamenti sanitari è un diritto primario della persona. Solo in casi eccezionali sono previsti
trattamenti sanitari obbligatori a tutela della collettività (vaccinazioni). La legge Basaglia nel 1978
abolì i manicomi, sostituendoli con trattamenti volontari e/o ambulatori (a volte coatti ).
Fermo restando il diritto del paziente di rifiutare le cure, oggi si discute molto sull’accanimento
terapeutico nei confronti di chi non può dare il proprio consenso al proseguimento delle cure. Da
diversi anni si discute sul testamento biologico. Famoso è stato il caso Englaro: Eluana Englaro era
da 15 anni in stato vegetativo e la Corte di cassazione autorizzò l’interruzione del trattamento
sanitario, suscitando polemiche dell’opinione pubblica e un inedito conflitto di attribuzione
sollevato da Camera e Senato nei confronti della Corte di cassazione. La Corte costituzionale diede
ragione alla sentenza della corte di cassazione.

28. il diritto all’abitazione


È un diritto universale dell’uomo. Il diritto ad ottenere un alloggio (pretesa di averlo proprietà) non
è un autentico diritto. La Costit. parla di un interesse preminente di soddisfare un’esigenza di
carattere primario, attraverso un’adeguata politica economica e finanziaria. La C.C. ha riconosciuto
il diritto all’abitazione del convivente more uxorioe il diritto all’acquisto della prima casa per i
giovani lavoratori subordinati come condizione minima di sussistenza.
Art. 47.2Cost.
Favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprietà dell'abitazione, alla proprietà diretta
coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del Paese.
29. I diritti contro i diritti
Ci possono essere casi in cui alcuni diritti entrano in conflitto con altri diritti:
a) conflitti tra diritti fondamentali b) conflitti tra diritti ed esigenze collettive.
Esistono già in Costituzione dei limiti espressi alle libertà (il buon costume, motivi di sanità,
pubblica sicurezza).
Ma quando “il diritto di uno trova il proprio limite nel diritto dell’altro”(Kant), abbiamo dei limiti
impliciti. La prima sentenza della C.C. n.1/1959 ha affermato che “Il concetto di limite è insito nel
concetto di diritto”, quindi è necessario un bilanciamento dei diritti, nel rispetto delle seguenti
regole:
a) deve riguardare conflitti tra diritti o valori aventi il medesimo rango costituzionale
b)deve essere svolto in modo tale che il sacrificio subito da un diritto o da un valore sia
proporzionato, ossia non eccessivo

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c) deve essere tale da preservare comunque il contenuto essenziale del diritto sacrificato.
Non si cerca quindi una sintesi “aulica” (superiore e utopica) ma bisogna trovare un giusto
bilanciamento. Tale compito è affidato al legislatore in primis e poi al giudice costituzionale, in
sede di controllo di costituzionalità.

30.Il principio di eguaglianza


Art. 3 Cost.
Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di
sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.
È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di
fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e
l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del
Paese.
- principio di eguaglianza formale: “tutti i cittadini sono uguali davanti alla legge”. Quindi
uguaglianza intesa come pari opportunità nei punti di partenza (principio liberale).
- principio di eguaglianza sostanziale: mette la Repubblica dinnanzi ai suoi doveri richiamandola
a eliminare tutti gli ostacoli che non permettono l’effettiva partecipazione degli individui alla realtà
e vita sociale. Si richiama l’uguaglianza nei risultati (di ispirazione socialista) che impone allo
Stato di intervenire nella struttura economica della società, per promuovere l’eguaglianza.
Uguaglianza e libertà sono 2 diritti fondamentali che possono entrare in conflitto, perché l’uno
limita l’altro. In Costituz. però trovano bilanciamento negli artt. 2 e 3: da un lato la Repubblica
riconosce le libertà come diritti inviolabili dell'uomo, preesistenti allo Stato, e per questo
riconosciute ugualmente a tutti; dall’altro i diritti di libertà possono e devono essere disciplinati in
nome dell’uguaglianza davanti alla legge.
Significati di eguaglianza:
Eguaglianza davanti alla legge: la legge si applica a tutti (persone fisiche o giuridiche). Non ci
devono essere distinzioni in base all’appartenenza a una casta, a un ceto, a un ordine, né si può
essere trattati diversamente in base alla dislocazione sul territorio.
Principio della generalità della legge: sono vietate quelle leggi che non dispongono nei confronti
di tutti ma che provvedono con riferimento a determinati soggetti o situazioni.
Efficacia della legge: la legge deve avere pari forza nei confronti di tutti.
Imparzialità della pubblica amministrazione e principio di terzietà del giudice.
L’art.3 si riferisce ai cittadini, ma il principio di eguaglianza riguarda tutti, cittadini e stranieri (si
ammette però che la condizione di straniero possa giustificare un trattamento distinto).
Divieto di discriminazioni: Non possono essere assunte a motivo di differenziazione tra i soggetti
dell’ordinamento alcune fattispecie: il sesso (e gli orientamenti sessuali); la razza (o l’origine
etnica); la lingua; la religione; le opinioni politiche; le condizioni personali (no: leggi ad
personam) e sociali.
La C.C ha posto una presunzione di illegittimità costituzionale non assoluta poiché esistono delle
deroghe al divieto di discriminazione in ragione della tutela di interessi di rilievo costituzionale: per
tutelare le minoranze linguistiche sono giustificate leggi che trattino in maniera differenziata gli
appartenenti a determinate comunità ecc.
Divieto di parificazioni e differenziazioni irragionevoli: Siccome si è uguali o diversi rispetto a
qualcun altro si dice che il giudizio di costituzionalità in cui si discute la violazione del principio di
eguaglianza ha carattere triangolare. Sono necessari infatti tre elementi:
a) la norma impugnata per violazione del principio di eguaglianza;
b)la norma parametro (cioè l’art. 3);
c) la norma che fa da termine di paragone.
Se la Corte Costituzionale individua una ragione che giustifica il differente trattamento, la
violazione è esclusa, se invece non ci sono ragioni per distinguere la posizione disciplinata dalla
norma, questa è dichiarata illegittima.
principio di eguaglianza ragionevole: non significa che tutti devono essere trattati allo stesso modo
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dalla legge, ma che la legge deve trattare in modi uguali situazioni ragionevolmente uguali e in
modi diversi situazioni ragionevolmente diversi. Sono vietate leggi ingiustificatamente
discriminatorie come ingiustificatamente parificatorie.

La promozione dell’eguaglianza
La sola eguaglianza formale non basta, perché la realtà dei rapporti materiali presenta situazioni di
profonda diversità. La Repubblica ha il compito di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e
sociale che di fatto limitano la libertà di eguaglianza a tutti, e il fine di un pieno sviluppo della
persona umana e di effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica,
economica e sociale del paese.
I destinatari di tale disposizione sono tutti i soggetti che versano in condizioni di deficit di libertà ed
eguaglianza.
L’intervento è diretto alla redistribuzione delle risorse secondo i moduli d’azione dello stato sociale
e alla legittimazione dei singoli interventi correttivi di disuguaglianze di fatto (in questo senso sono
riassunte le specifiche previsioni costituzionali a favore delle categorie e dei soggetti meno
protetti).
Azioni positive: interventi del legislatore, diretti a realizzare pari opportunità tra i sessi.
Quote elettorali in favore delle donne: la C.C. dichiarò illegittime le “quote rosa” perché contro il
principio di eguaglianza. Ma è necessario promuovere la parità di accesso alle cariche elettive e
quindi le pari opportunità.

CAPITOLO 9 LE FORME DI GOVERNO

1. La funzione di indirizzo politico e i soggetti delle decisioni politiche


La separazione dei poteri, teorizzata da Locke e Montesquieu, separa il potere legislativo,
esecutivo e giudiziario. Nello Stato moderno ci si è resi conto che la separazione dei poteri è
davvero opportuno è possibile solo in campo giurisprudenziale, in quanto è necessaria terzietà dei
soggetti che la esercitino, in tal modo da garantire imparzialità ed indipendenza. Così non è, invece,
per le altre due funzioni, legislativa ed esecutiva- amministrativa.
Guidare verso il perseguimento di determinati fini di carattere generale una comunità politica, vale
a dire imprimere ad essa un determinato indirizzo politico, comporta il poter decidere sia sulla
produzione di comandi normativi che sulla successiva esecuzione di essi. Guidare una certa
comunità significa influire in misura determinante su entrambi. Le politiche pubbliche richiedono
l'esercizio coordinato le attività legislative ed attività amministrative.
La forma di governo è il modo come fra gli organi di una comunità politica organizzata si
distribuisce il potere di indirizzarla verso determinati fini generali, politici. Altri figli è il modo
come viene organizzato ed esercitato il potere politico, è il modo come si arrivano a individuare il
soggetto ai quali è riconosciuta la capacità di esercitare in tutte le forme lecite la funzione di diritto
politico.
Il sistema politico invece è l'insieme degli aspetti funzionali e del contesto sotteso alla forma di
governo.

2. FORME DI GOVERNO: STORIA ED EVOLUZIONE


La primigenia forma di governo fu quella inglese che tra sei e settecento, dopo la gloriosa
rivoluzione, si fa da assoluta a monarchia costituzionale. In questa fase i poteri erano concepiti
come separati: il potere politico-amministrativo restava nelle mani del re che agiva con i suoi
ministri, mentre nel luogo della rappresentanza (Camera dei Comuni, o camera bassa) si facevano
sentire gli interessi diversi e contrapposti a quelli della Corona.

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Gli Stati Uniti nel 1787 si diedero la più antica costituzione scritta in vigore. Questi un re non lo
avevano, perciò elessero un presidente e ne delinearono i termini di separazione dal Congresso: in
nessun caso il presidente poteva mandare a casa il Congresso ed il Congresso non poteva liberarsi
del presidente salvo nel caso di impeachment (messa in stato d’accusa). Tutto ciò fu scritto in un
documento solenne, la Costituzione degli Stati Uniti e previdero che si potesse cambiare solo
secondo un procedimento complesso (Costituzione rigida). La separazione dei poteri è rimasta fino
ai giorni nostri caratteristica del governo presidenziale.
In Inghilterra la monarchia costituzionale specie nell’Ottocento si era evoluta verso quello che
sarebbe stato chiamato governo parlamentare nella versione monista (focalizzato nei rapporti tra
governo e parlamento / quello dualista, precedente, comprendeva anche il capo dello stato, che era
la corona). Furono tre gli elementi cruciali di questa evoluzione:
all’interno del governo di sua maestà emerse la figura del Primo Ministro;
facendo ricorso all’istituto dell’impeachment, la Camera dei Comuni pose le basi del rapporto
fiduciario che col tempo divenne un istituto costituzionale, secondo il quale il governo non poteva
esercitare le sue funzioni se gli veniva a mancare la fiducia del parlamento;
la Camera dei Comuni si organizzò in due parti contrapposte, con gli avversari ed i sostenitori della
corona.
In Francia la Costituzione del 1830 (Luigi Filippo d’Orleans) affermò un assetto monarchico
orleanista, caratterizzato da un forte dualismo: il governo rispondeva sia al re che al parlamento. Fu
un equilibrio relativamente instabile che caratterizzò anche altri ordinamenti. Fra la Prima e la
Seconda guerra mondiale ci fu una stagione di razionalizzazione del parlamentarismo, che costituì
il tentativo di disciplinare giuridicamente i rapporti tra gli organi costituzionali, attraverso
specifiche disposizioni costituzionali. In questo periodo vi furono anche modelli che rilanciarono il
dualismo, come la Costituzione tedesca di Weimar, caratterizzate dall’avere caratteri del governo
parlamentare, ma anche un apo dello stato direttamente elettivo (un primo governo semi-
presidenziale), che si sarebbe poi tempo dopo verificato con la V Repubblica Francese voluta dal
generale Gaulle, caratterizzata da un forte ruolo del presidente, dal 1962 eletto dal popolo.

3. Le forme di governo: tipologia


• GOVERNO PRESIDENZIALE: titolare del potere esecutivo è in primo luogo il
presidente, è perciò una forma di governo monocratica (di una sola persona). Il presidente
viene eletto dal corpo elettorale, anche se ne fanno da tramite i grandi elettori, a loro volta
eletti in ciascuno dei 50 stati. Il corpo elettorale elegge anche il Parlamento (Congresso:
Camera dei rappresentanti + Senato). C’è un regime di separazione dei poteri per cui da un
lato il legislativo (Congresso) non può sfiduciare il presidente (può solo agire con
l’impeachment, ma che diventa un’accusa penale), dall’altra parte il presidente non può
sciogliere le assemblee. Le leggi le fa il Congresso ed il presidente ha in materia solo il
potere di veto (rimanda il testo legislativo al Congresso che può riapprovarlo ma con la
maggioranza dei due terzi). Il presidente ha il potere di nomina di giudici, ambasciatori,
ministri, con il parere favorevole del Senato, necessario anche per l’autorizzazione alla
ratifica dei trattati. Poiché l’elettorato elegge presidente e Congresso, può avvenire il caso
del governo diviso, con presidente repubblicano e Congresso democratico e viceversa: se
accade, il presidente non può che cercare un compromesso. Nel governo presidenziale non
può avere luogo il governo di partito tipico delle forme parlamentari.
• GOVERNO PARLAMENTARE: l’esecutivo è considerato espressione del parlamento, è
una forma di governo largamente condizionata dalla prassi. L’esecutivo è in genere
nominato dal Capo dello Stato e tale nomina può prescindere dall’investitura parlamentare
(Inghilterra), precederla (Italia), seguirla (Germania, Spagna). In alcuni casi il voto
parlamentare riguarda il primo ministro, in altri il governo nel suo complesso. Comunque il
governo non può restare in carica senza il sostegno implicito del parlamento: in tutti i casi è
previsto quindi lo scioglimento del parlamento prima della fine della carica, essendo l’unico
modo per evitare la paralisi del sistema, nel caso in cui non sia in grado di sostenere con la
fiducia o la sfiducia, nessun governo. Il capo dello stato in questa forma di governo ha
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funzioni più che altro cerimoniali, simboliche o comunque limitate. L’esecutivo è formato
dal Consiglio dei ministri, dove emerge la figura del primo ministro (anche qui governo
tendenzialmente monocratico, soprattutto in Germania e Spagna, diverso in altri come in
Italia, dove non si è affermato per particolari poteri datigli dalla Costituzione). Questa forma
di governo è molto sensibile alla meccanica del sistema partitico. La radicale differenza con
il governo presidenziale è proprio questa: il governo di partito, in cui la rappresentanza
coincide di solito con l’esecutivo. Possono aver luogo anche casi in cui nessuna delle due
coalizioni ottiene la maggioranza dei seggi, e sono necessarie trattative post-elettorali tra i
partiti (come 2013). Questo processo determina essenzialmente il tipo di governo che avrà
luogo: monocratico, se il presidente del consiglio è vero e proprio leader del governo,
avendo portato il suo partito alla vittoria elettorale; collegiale se il presidente del consiglio
deve il suo posto alle trattative tra partiti e deve collaborare con essi per poter lavorare.
[ricorda: modello Westminster, modello inglese in cui il potere di scioglimento è attribuito
perlopiù al capo del governo].
• GOVERNO SEMI-PRESIDENZIALE: si chiama così perché combina alcune
caratteristiche del governo presidenziale e di quello parlamentare. In questa forma di
governo il capo dello stato, direttamente eletto dal corpo elettorale, convive con un
esecutivo legato all’assemblea rappresentativa da un rapporto fiduciario. Dal punto di vista
giuridico-formale presidente e parlamento sono eletti dal corpo elettorale separatamente, ma
in questo caso il presidente ha il potere di sciogliere il parlamento ed il parlamento ha il
potere di far dimettere il governo con la sfiducia. L’esecutivo è quindi a direzione
monocratica duale. Possono verificarsi casi di uniformità, in cui presidente e parlamento
sono dello stesso schieramento, ed in questo caso nella prassi si verifica una sostanziale
prevalenza del primo ministro / casi di difformità, se ad esempio la destra vince le elezioni
presidenziali e la sinistra le elezioni parlamentari: in questo caso si ha la coabitazione fra un
presidente ed un primo ministro di schieramenti diversi e ne consegue la necessità di trovare
un modus vivendi che permetta di conciliare indirizzi politici diversi. La differenza
sostanziale con il governo presidenziale resta comunque la possibilità per il presidente di
indire elezioni anticipate, ed il fatto che l’esecutivo sia comunque a due teste (pres-primo
ministro). Per limitare i casi di coabitazione in Francia nel 2000 è stata fatta una riforma.
• GOVERNO DIRETTORIALE: titolare del potere esecutivo è un organo collegiale
chiamato direttorio, che è al tempo stesso vertice del governo e vertice dello stato. Non è
eletto dai cittadini, bensì dal parlamento, che però non può successivamente sfiduciarlo e
viceversa il direttorio non ha alcun potere di scioglimento del parlamento. È una forma di
governo a direzione collegiale e vede il suo modello di riferimento nella Svizzera, in cui
l’Assemblea federale elegge il Consiglio federale formato da sette componenti, all’interno
del quale la carica di presidente dura un anno ed è a rotazione. La dinamica è quella della
democrazia consociativa, in cui concorrono insieme forze politiche con ideali diversi, non
facilmente riproducibile altrove.
• ALTRE TIPOLOGIE: si è parlato di forma di governo del primo ministro o anche
premierato, ovvero una forma di governo parlamentare in cui la figura del primo ministro è
particolarmente forte. Si è parlato anche di forma di governo a premier direttamente elettivo,
ovvero forme di governo parlamentari in cui l’investitura di primo ministro avviene per via
elettorale diretta.

4. FORMA DI GOVERNO IN ITALIA: LA COSTITUZIONE E LA PRASSI
Secondo la Costituzione, è il presidente della Repubblica a nominare il presidente del Consiglio, senza
alcuna definizione sul procedimento da seguire, rimesso alla prassi. Il Governo necessita della fiducia di
entrambe le Camere, ma entra in carica prima col giuramento. Ciascuna camera può approvare una mozione
di sfiducia con la sola condizione che sia presentata da un decimo dei componenti e che non sia votata
all’improvviso. Il voto comporta personale assunzione di responsabilità pubblica da parte del parlamentare,
ma basta la maggioranza semplice. In Costituzione non è presente nessun elemento che conduca a qualche
forma di gerarchizzazione a favore del presidente del Consiglio: la forma di governo italiana perciò non è
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riconducibile alla tipologia del Governo parlamentare a direzione monocratica (unica eccezione fu il
periodo De Gasperi, con la DC). Successivamente si assistette a forme di governo a direzione plurima
dissociata, in cui ciascun ministro rispondeva di più alle esigenze del proprio partito che a quelle del
governo. Alla fine degli anni Ottanta, si incominciò a capire che la governabilità e la stabilità erano
condizioni indispensabili di sviluppo, difficilmente compatibili con il governo a direzione plurima
dissociata. Si pensò perciò di trasformare in maggioritario il sistema proporzionale su cui quella forma di
governo si era fondata. Una serie di altri fattori hanno concorso a rafforzare la figura del presidente del
consiglio come mai era avvenuto prima (soprattutto l’affermarsi alle elezioni, per tre volte-1994,2001,2008,
di un leader particolarmente influente, Silvio Berlusconi). Si può dire che il governo italiano nel tempo si è
andato orientando verso governi di legislatura a direzione monocratica, fondati su coalizioni formate prima
delle elezioni e legittimate direttamente dal voto.

CAPITOLO 10 LA SOVRANITA’ POPOLARE

“La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della
Costituzione” (secondo comma art 1 della Costituzione). Significa che:
• il popolo è titolare in senso giuridico della sovranità
• il popolo mantiene continuativamente il possesso (potere di fatto su una cosa)
• il popolo non vi può rinunciare e non può trasferirla a nessun singolo individuo ed a nessuna
parte di sé. Può naturalmente delegarne l’esercizio.
L’ordinamento italiano si fonda sul principio che il popolo costituisce la fonte di legittimazione di
ogni potere costituito (non Dio, non la Nazione). L’organizzazione dello stato e degli enti politici
deve basarsi su tale criterio di legittimazione. Inoltre alcuni poteri disciplinati dalla Costituzione
restano affidati al popolo, o più precisamente al corpo elettorale, secondo la formula della
democrazia governante, in base alla quale è il popolo stesso a prendersi la responsabilità del proprio
destino. Oltre allo Stato ci sono altri soggetti attraverso i quali il popolo fa valere la sua volontà:
regioni ed enti locali, enti sovranazionali, libero associarsi in partiti politici e sindacati, strumenti di
partecipazione popolare fra cui gli istituti della democrazia diretta.

POPOLO: insieme di tutti coloro che sono legati all’ordinamento giuridico da un vincolo
particolare che si chiama cittadinanza. Quindi popolo è l’insieme dei cittadini.
La popolazione è invece l’insieme di tutti coloro che si trovano all’interno di qualsiasi ente
territoriale (cittadini, stranieri, apolidi).
Il popolo quindi è la parte della popolazione che si trova ad esempio dentro i confini dello stato, ma
può essere anche fuori dai confini statali (nella popolazione di un altro stato).
NAZIONE: non definisce un rapporto giuridico, ma un vincolo sociale e a volte politico, cioè
quello che accomuna per tradizioni, storia, lingua e religione un insieme di persone fisiche.

Nella Costituzione è presente la nozione di “italiani non appartenenti alla Repubblica”, cioè coloro
che pur essendo di cittadinanza italiana, non sono cittadini della Repubblica: la legge può garantire
loro lo stesso trattamento dei cittadini (art 51.2).
Il vincolo di cittadinanza determina un vero e proprio statu giuridico, ovvero un insieme di diritti e
doveri soprattutto politici, di cui al titolo IV della parte I della Costituzione. I diritti e doveri dei
titoli I-II-III della parte I della Costituzione sono applicabili a tutti, non solo ai cittadini.

2. POPOLO CHE VOTA


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L’art 48 della Costituzione stabilisce quattro principi fondamentali:
1. sono elettori tutti i cittadini che hanno la maggiore età;
2. specifiche limitazioni al diritto di voto possono essere previste solo dalla legge e per casi di
indegnità morale o per chi non ha capacità di agire o come forma di pena accessoria in caso
di sentenza penale definitiva;
3. il voto è dovere civico ed è circondato da una serie di garanzie;
4) L’esercizio di voto di chi risiede all’estero è disciplinato in forme speciali.
• Per quanto riguarda il punto 1.
L’art 48.1 riprende la tradizionale identificazione fra cittadinanza ed elettorato. Ci si chiede se
persone che non hanno la cittadinanza ma risiedono stabilmente nel territorio dello stato e per
questo subiscono le conseguenze delle votazioni, possano avere il diritto di voto. Secondo chi
afferma questa tesi minoritaria, l’art 48 si limiterebbe a garantire il diritto di voto dei cittadini,
senza che questo impedisca l’estensione, con legge ordinaria, del diritto a coloro che cittadini non
sono. Già adesso nelle elezioni comunali, in attuazione del diritto comunitario, la legge estende
l’elettorato attivo (diritto di votare) e l’elettorato passivo (diritto di essere votati e candidati) a tutti
i cittadini non italiani dell’Unione europea. Inoltre essi possono scegliere di votare ed essere
candidati in Italia per il Parlamento europeo. L’art 11 consente di derogare all’art 48.
• Per quanto riguarda il punto 2.
L’art 48.4, la legge prevede che non godano dell’elettorato attivo:
• coloro che sono sottoposti a misure di prevenzione (tipo normativa antimafia);
• coloro che sono sottoposti a misure di sicurezza previste dal codice penale, detentive o non
detentive;
• coloro che sono stati condannati all’interdizione perpetua o temporanea (finché dura la
pena) dai pubblici uffici;
Nel nostro ordinamento l’iscrizione nelle liste elettorali è effettuata d’ufficio ed in modo
permanente senza bisogno che il cittadino si attivi in alcun modo. L’anagrafe elettorale è tenuta dai
comuni, anche se resta una funzione statale.
• Per quanto riguarda il punto 3.
L’art 48.2 vuole che il voto sia:
• personale: espresso da ciascun cittadino di persona, il voto per delega non è legittimo, si può
essere accompagnati solo con certificato medico che attesti l’impossibilità di votare senza
ausili e uno stesso accompagnatore può accompagnare solo una persona.
• uguale: nel senso che non è legittimo attribuire a certe categorie di cittadini il voto plurimo
o multiplo, principio di uguaglianza del voto che opera nella fase in cui viene espresso;
• libero: cioè esente da qualsiasi forma di costrizione, e in ciò protetto dalla legge che
disciplina l’assenza di forme di propaganda che restano ammesse solo ad una certa distanza
dal seggio;
• segreto: presupposto e garanzia di un voto libero, dal 2008 è vietato portare anche i telefoni
in cabina elettorale.
Il riferimento al voto come dovere civico è la soluzione ad una delle contese più aspre del periodo
costituente: tra chi vedeva il voto come un diritto (liberali, comunisti e socialisti) e chi come un
dovere, una funzione da esercitare (Dc), il cui mancato adempimento avrebbe comportato
addirittura sanzioni. Nel 1993 fu soppresso il riferimento al voto come “obbligo” qualificando il
voto come “diritto di tutti i cittadini, il cui libero esercizio deve essere garantito e promosso dalla
Repubblica” (art 4 d.p.r. 361/1957), diventato poi “un dovere civico ed un diritto…..” con il testo
modificato dalla legge 270/2005.

• Per quanto riguarda il punto 4.


L’art 48.3 è stato introdotto dalla legge costituzionale 1/2000 e con esso si è voluta legittimare una
disciplina speciale per i cittadini italiani residenti all’estero. Mentre la legislazione europea prevede
l’allestimento di sezioni elettorali nei paesi dell’unione dove i nostri cittadini possano votare, nel
Nord e Sud America non succede: l’unica soluzione è parsa il voto per corrispondenza, che non ha
però tutte le possibili garanzie di quello in Italia, di qui l’esigenza di una previsione costituzionale
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che lo rendesse legittimo. Resta il problema di come permettere il voto ai cittadini
temporaneamente all’estero. Dal 2006 si sono previste di volta in volta per ogni elezione o
referendum discipline transitorie per certe categorie di cittadini (militari, docenti universitari,
polizia in missione).

3. POPOLO CHE ELEGGE

La nostra democrazia è prettamente rappresentativa: il popolo sovrano può esercitare la propria


capacità decisionale, oltre che in forma diretta, attraverso la selezione di propri rappresentanti che
legittimati dal voto andranno . Lo fanno attraverso le elezioni (ci sarebbero tecniche diverse, tipo in
passato l’imborsamento, che affidava l’elezione al caso), ma oggi si rifuggono meccanismi casuali
soprattutto perché i canditati si differenziano per diversa connotazione politica, di cui sono
rappresentazione partiti e simboli.
Nel nostro ordinamento il corpo elettorale elegge:
• i membri del Parlamento europeo;
• i membri di Camera e Senato (deputati e senatori);
• i presidenti delle regioni ed i consiglieri regionali (salvo diversa previsione statutaria);
• i sindaci ed i consiglieri comunali, inclusi quelli delle città metropolitane (dove lo statuto lo
preveda);
• i consiglieri circoscrizionali nei comuni in cui sono previste le circoscrizioni.
Fino al 2011 eleggeva anche i presidenti delle provincie ed i consiglieri provinciali, per cui è stata
introdotta l’elezione indiretta.
Il fenomeno elettorale è un fenomeno imponente a cui è collegata un’ altrettanto imponente
legislazione elettorale, della quale il sistema elettorale è solo una parte. In realtà essa comprende: la
disciplina e la modalità di indizione delle elezioni, la disciplina dell’elettorato attivo e passivo, le
modalità tecnico-operative dell’esercizio di voto, le modalità di presentazione delle candidature, la
disciplina delle campagne elettorali, la disciplina del finanziamento delle campagne elettorali, le
modalità di allestimento delle sezioni di voto, il procedimento elettorale fino allo scrutinio, la
formula elettorale di ciascun tipo di elezione, l’apparato di tutela dalle contestazioni, le modalità di
sostituzione nell’ufficio di coloro che cessino dalla carica.

4. I SISTEMI ELETTORALI: CONCETTI GENERALI


SISTEMA ELETTORALE (FORMULA ELETTORALE): consiste in un meccanismo per
trasformare in seggi i voti che il corpo elettorale esprime. Ci sono meccanismi diversi per l’elezione
di organi monocratici (uno solo /sindaco) e di organi collegiali (una pluralità di componenti).
Per eleggere uno solo: si può stabilire che vince chi ottiene più voti, cioè la maggioranza relativa
(sistema plurality) come in Italia nei comuni sotto i 15.000 abitanti; oppure si può stabilire che
vince chi non solo ha più voti, ma almeno una certa quantità di essi (di solito 50%+1, maggioranza
assoluta, sistema majority). Se questo non succede al primo turno, si deve procedere al secondo,
chiamato ballottaggio. In ogni caso si è davanti ad un esito maggioritario, a vincere è uno solo dei
candidati.
Per eleggere un organo collegiale: ci si attende che l’organo sia rappresentativo della collettività e
perciò si cerca di fare in modo che gli eletti vengano da posti diversi e siano espressione di diversi
partiti. Per fare ciò ci si serve di formule maggioritarie oppure di formule proporzionali (a seconda
del numero di forze politiche in campo).

Formule maggioritarie: sono quelle in base alle quali chi prende più voti conquista l’intera posta
in palio, che sia un seggio o più seggi. Questo tipo di formule ammettono due varianti:
plurality: il seggio lo vince chi ottiene più voti in ciascun collegio uninominale (Usa, Regno Unito);
majority: a doppio turno eventuale, il seggio lo vince chi ottiene la metà più uno dei voti, per cui se
nessuno lo ottiene alla prima votazione si procede ad una seconda votazione tra i primi due o fra
coloro che hanno riportato un certo numero di voti.
Formule proporzionali: sono quelle che ripartiscono i seggi da assegnare in misura percentuale
rispetto ai voti dati dagli elettori a ciascun partito. Ad esempio se i seggi sono 100, i voti validi 10
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milioni, il partito che riceve 2 milioni di voti ottiene 20 seggi. Più che il contesto politico, è la
formula aritmetica che garantisce il risultato proporzionale. Si può inoltre stabilire che il partito che
non ottenga almeno una certa percentuale di voti non partecipi alla distribuzione dei seggi (soglia di
sbarramento). Se applicato in piccoli ambienti territoriali, il metodo proporzionale può provocare
l’effetto di un forte sbarramento.
I sostenitori delle formule maggioritarie sostengono che solo così si ottiene un partito o una
coalizione vincente, dando stabilità al governo, mentre quelli delle formule proporzionali
sostengono che solo queste permettono la formazione di assemblee fedelmente rappresentative.
L’Italia è un sistema misto, in cui nel sistema a base proporzionale sono state introdotte formule che
consentono la costruzione di una maggioranza nell’Assemblea rappresentativa o il suo
rafforzamento, ad esempio il premio di maggioranza che fa sì che chi prende più voti ottenga
comunque la maggior parte dei seggi (cerca di conciliare governabilità e rappresentatività)
5. ELEZIONI PARLAMENTARI
Senatori e Deputati sono appunto eletti con questa formula mista, in cui al sistema proporzionale è
aggiunto all’occorrenza un premio. Ripartiti i seggi proporzionalmente, si controlla che chi vince ne
abbia un numero minimo; se così non è, si attribuisce a chi vince comunque un certo numero
garantito di seggi. Si tratta per Camera e Senato di due formule elettorali identiche, che però
applicate su basi territoriali diverse possono dare risultati difformi.
I seggi da assegnare sono divisi su base territoriale: 617 seggi alla Camera sono divisi in 26
circoscrizioni regionali o sub-regionali. 309 seggi al Senato sono ripartiti su base regionale nelle 20
regioni. (la divisione tra circoscrizioni e regioni avviene in base al censimento). Al senato
comunque si assegnano a ciascuna regione almeno sette senatori (tranne Molise che ne ha due e la
Valle d’Aosta che ne ha uno).
La formula funziona così:
✓ alle elezioni sia della Camera che del Senato concorrono liste di candidati, circoscrizionali
o regionali, presentate dalle diverse forze politiche. Si vota per una delle liste concorrenti
alla Camera e per una delle liste concorrenti al Senato;
✓ ciascuna forza può decidere di collegarsi in coalizione con altre forze, ed in questo caso
devono avere un unico programma ed un unico capo della coalizione;
✓ le liste sono formate da un numero di candidati non superiore al totale dei seggi attribuiti a
ciascuna circoscrizione e non inferiore ad un terzo di essi (Camera da 3 a 44, Senato da 2 a
47);
✓ sulle schede elettorali compaiono solo i simboli delle forze politiche che presentano i
candidati, i loro nomi sono scritti solo sui manifesti affissi in ogni seggio elettorale;
✓ è possibile essere candidati alternativamente o alla Camera o al Senato, ma si può esserlo in
tutte le circoscrizioni per la Camera o in tutte le regioni per il Senato, anche se poi se ne
deve scegliere una (ciò permette un controllo degli eletti).
✓ la proclamazione degli eletti avviene sulla base di liste bloccate, per ogni lista vengono
proclamati eletti tanti candidati quanti ad essa spettano, traendoli nell’ordine in cui sono
scritti nella lista dei candidati.

Alla Camera:
1. si determinano i voti che ciascuna coalizione o lista ha ottenuto su base nazionale: sono
sommati i voti ottenuti in tutte le circoscrizioni da ogni lista coalizzata e no e i voti ottenuti
dall’insieme delle liste collegate in ogni coalizione; a questo punto si tiene conto delle
soglie di sbarramento, che determina la partecipazione o no al riparto dei seggi.
2. avviene quindi una prima ripartizione proporzionale dei seggi tra le coalizioni e le liste
singole che hanno superato le soglie di sbarramento. Qui si vede se la coalizione o la singola
lista hanno ottenuto almeno 340; se così è, il procedimento finisce e si dividono i seggi
anche all’interno della coalizione.
3. se così non è si procede a due distinte ripartizioni: alla coalizione o lista che ha avuto più
voti si attribuiscono comunque 340 seggi (premio), sottraendole alle coalizioni o liste
singole perdenti , fra le quali sono ripartiti proporzionalmente gli altri 227 seggi.
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4. si stabilisce così quanti seggi spettino complessivamente a ciascuna lista coalizzata o no
avente diritto di partecipare al riparto e si stabilisce in quale circoscrizione spettano i seggi
conquistati da esse.
Al Senato:
1. si determinano i voti ottenuti da ciascuna coalizione o lista singola non su base nazionale ma
bensì regione per regione e con soglie di sbarramento diverse: 20% per le coalizioni, 8% per
liste non coalizzate, 3% per liste coalizzate.
2. se in una regione una coalizione o una lista singola hanno ottenuto almeno il 55% dei seggi,
il riparto è proporzionale; se così non è si assegnano alla coalizione o alla lista più votata il
55% dei seggi e gli altri vengono distribuiti tra le liste perdenti (in Molise i seggi sono solo
2 e ci si ferma alla ripartizione proporzionale. Si applicano formule diverse in altre due
regioni: Trentino, per venire incontro alla minoranza tedesca, i seggi sono assegnati sulla
base di sei collegi uninominali a base maggioritaria/ in Valle d’Aosta il seggio è uno,
maggioritario).
Nella Circoscrizione estero, che elegge 12 deputati e 6 senatori, la formula è proporzionale e
consente all’elettore anche il voto di preferenza per uno o due candidati della lista scelta. Si utilizza
il metodo del quoziente naturale, ma una forte disparità nei confronti delle liste maggiori è
inevitabile.

6. ELEZIONI REGIONALI
In base all’art 122.1 Cost, la competenza in materia di sistema elettorale delle regioni a statuto
ordinario spetta alla legge regionale, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalla legge dello
Stato. Vige però una disciplina transitoria: la vigente legislazione elettorale regionale transitoria si
basa sull’elezione diretta del presidente della regione a cui consegue per legge l’attribuzione della
maggioranza consiliare alle forze politiche che si sono presentate con il presidente eletto. La legge
proporzionale del 1968 è stata modificata prevedendo accanto alle liste provinciali una lista
regionale il cui capolista è candidato alla presidenza della regione: questa lista contiene un numero
di candidati pari ad un quinto dei componenti del consiglio da cui si attinge per attribuire un premio
di maggioranza. Caratteristiche della formula sono:
• il voto su una scheda sola per presidente e consiglio, in un turno unico;
• i candidati a presidente sono collegati ad una o più liste provinciali, oltre alla propria lista
regionale;
• l’elettore può votare: solo il presidente / il presidente ed una lista provinciale a cui è
collegato / il presidente ed una lista provinciale a cui non è collegato (voto disgiunto) / solo
una lista. Può inoltre esprimere un voto di preferenza con il nome di uno dei candidati
all’interno della lista provinciale.
• Il candidato presidente con più voti è eletto e con lui sono eletti non meno del 55% dei
consiglieri delle liste a lui collegate attingendo da quella regionale e se necessario dalle
altre; se le liste collegate hanno ottenuto meno della metà dei seggi, quella regionale viene
eletta interamente. Se hanno ottenuto la metà o più dei seggi, solo il 50% della lista
regionale viene eletto (premio).

7. ELEZIONI COMUNALI
La loro legislazione elettorale è materia esclusiva dello Stato. La disciplina delle elezioni comunali
si trova nel testo unico sull’ordinamento degli enti locali. È caratterizzata dall’elezione diretta del
sindaco introdotta nel 1993. Le formule in realtà sono due, una per i comuni maggiori (sopra i
15.000 abitanti) ed una per i comuni minori (sotto i 15.000).
Nei comuni maggiori:
• scheda unica per eleggere sindaco e consiglio (a sinistra i candidati, a destra le liste a cui
sono collegati obbligatoriamente);
• facoltà di votare solo per un candidato sindaco / per il sindaco ed una lista collegata / per il
sindaco ed una lista non collegata (voto disgiunto) / solo per la lista (in cui è possibile
aggiungere la preferenza di un candidato specifico);
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• per essere eletti occorre conseguire la maggioranza assoluta dei voti validi; se non accade si
ricorre ad un secondo turno di ballottaggio fra i due che hanno ottenuto più voti al primo
turno e che possono collegarsi ad altre liste;
• chi vince garantisce alle proprie liste una maggioranza del 60% dei seggi consigliari, mentre
il resto va alle minoranze. La soglia di sbarramento è il 3%.
Nei comuni minori: ciascun candidato singolo è collegato ad una lista sola, si vota in un solo turno,
il candidato che prende più voti è eletto e ciò comporta l’elezione dei due terzi dei candidati della
sua lista, mentre gli altri seggi sono ripartiti tra le altre liste.
Nelle circoscrizioni, limitate solo ai comuni molto grandi, le modalità di elezione dei consigli sono
affidate alla legge dello statuto del comune. In mancanza si applicano quelle dei comuni con oltre
15.000 abitanti.

8. ELEZIONI EUROPEE
Nel 2009 è stata introdotto uno sbarramento in base al quale le liste che sul piano nazionale non
ottengono almeno il 4% dei voti non partecipano al riparto dei seggi europei.
• i seggi da eleggere sono ripartiti in cinque grandi circoscrizioni pluri-regionali (Nord-Ovest,
Nord-Est, Centro, Sud, Isole);
• si applica la regola del quoziente naturale e dei più alti resti;
• non la si applica circoscrizione per circoscrizione, ma al complesso dei voti ottenuti nelle
varie liste;
• sono previste tre preferenze: il risultato è che ci sono regioni senza rappresentanti.

9. LA LEGISLAZIONE ELETTORALE <<DI CONTORNO>>


LE CANDIDATURE
• Per la presentazione delle liste dei candidati: c’è l’obbligo di sottoscrizione da parte di un
certo numero di elettori di entità rapportata alla popolazione del collegio, ma sono state fatte
deroghe così ampie da privare questa disposizione di qualsiasi effetto.
• Per le fasi del procedimento elettorale: è affidata in parte al ministero dell’interno ed in
parte ai comuni, in parte agli organi costituiti di volta in volta.
• Per le contestazioni: fino alla proclamazione esse vanno indirizzate agli uffici elettorali
presso gli organi giudiziari. Successivamente, dipende dal tipo di elezione: per le politiche
la competenza è attribuita dalla Costituzione alle stesse Camere, per le altre alla giustizia
amministrativa.
• Per la disciplina sulle campagne elettorali: sono previste disposizioni che regolino
l’accesso ai mezzi d’informazione, alle forme di propaganda, i limiti alle spese elettorali, le
forme di pubblicità, la figura del mandatario elettorale (unico tramite legittimo di raccolta
dei finanziamenti), i controlli e le sanzioni con l’istituzione di un apposito collegio regionale
di garanzia elettorale, i rimborsi elettorali ai partiti. Inoltre una specifica legislazione
disciplina minuziosamente l’accesso ai mezzi di informazione in condizioni di parità fra le
varie liste durante le campagne elettorali e vieta la diffusione di sondaggi nei 15 giorni
precedenti alle elezioni.

10. COME SI SONO TRASFORMATE LE LEGGI ELETTORALI


In ogni caso TUTTE LE FORMULE ELETTORALI ITALIANE:
• favoriscono l’aggregarsi delle forze politiche in coalizioni contrapposte (bipolarismo);
• prevedono forme di sbarramento;
• perseguono l’obiettivo di facilitare la governabilità tutelando la possibilità di accesso alla
rappresentanza di una larga pluralità di forze politiche (frammentazione);
• si traducono in formule e sistemi definibili come misti.

11. IL POPOLO CHE DELIBERA: I REFERENDUM

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I referendum sono la forma di decisione popolare diretta prevista dalla Costituzione (democrazia
diretta). Del resto proprio tramite referendum venne presa la decisione di passare alla forma
Repubblicana, il 2 Giugno 1946.
Un referendum è una votazione sulla base di una domanda che viene sottoposta alla valutazione del
corpo elettorale in forme varie e con effetti diversi. Ci sono referendum a carattere solo consultivo
(si chiede un parere); ci sono referendum decisivi o deliberativi, che incidono di per sé
sull’ordinamento. Sono giochi a somma zero, ovvero la volontà di quelli che prevalgono diventa la
volontà del popolo intero, senza mediazioni.
La costituzione prevede due principali tipi di referendum di ambito nazionale: costituzionale ed
abrogativo. Prevede anche che possano essere promossi dal basso, su iniziativa popolare, non solo
dall’alto, attraverso organi costituzionali. La legge che disciplina i referendum è la 352/1970.

11.1 REFERENDUM COSTITUZIONALE (ART. 138 COST.)


È un tipo di referedum approvativo o confermativo: può essere promosso entro tre mesi dalla
pubblicazione (a fini solo notiziali) di una legge costituzionale, nel caso in cui sia stata approvata
nella seconda votazione (procedimento aggravato per leggi costituzionali e di revisione) solo dalla
maggioranza assoluta e non da quella qualificata (dei due terzi) dei componenti di ciascuna camera.
Titolari del diritto di chiedere referendum sono:
• un quinto dei componenti della Camera o del Senato;
• cinque consigli regionali;
• cinquecentomila elettori.
Quando questo accade, l’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione
(composto da tre presidenti di sezione e tre consiglieri anziani) decide con ordinanza sulla
legittimità della richiesta.
Di conseguenza il presidente della repubblica, dopo deliberazione del consiglio dei ministri, indice
il referendum in una data tra il 50° ed il 70° giorno dal decreto di indizione.
Possono votare al referendum tutti i cittadini elettori della Camera (dai 18 anni).
Per questo referendum non è previsto un quorum strutturale: quale che sia il numero dei votanti, se
prevalgono i si, ciò viene attestato dalla Corte di cassazione ed il presidente della Repubblica
promulga la legge. Se invece prevalgono i no, la legge non è promulgata ed è come se il parlamento
non l’avesse mai approvata.
Fino al 2001 tutte le leggi costituzionali sono state approvate con la maggioranza qualificata,
oppure con la maggioranza assoluta ma senza che venisse chiesto il referendum. Dopo la revisione
del titolo V della parte II della Costituzione per cui venne chiesto il referendum. Il primo
referendum costituzionale si tenne così il 7 ottobre 2001. Vi hanno partecipato il 34% degli aventi
diritto, il 64.2% dei quali ha detto sì. Un secondo referendum si è tenuto nel 2006 con il governo
Berlusconi con una risposta del 53% dei partecipanti ed un 61.3% di no.

11.2 REFERENDUM ABROGATIVO (ART. 75 COST)


È l’unica forma di referendum legislativo che la Costituente introdusse, allo scopo di evitare che il
Parlamento assumesse il carattere di unico organo sovrano.
Il referendum abrogativo consiste nel sottoporre al corpo elettorale la domanda “Volete che sia
abrogata la legge … data… numero…titolo?” oppure che sia abrogata la legge solo in parti di essa
che in tal caso vanno specificate. Titolari del diritto di chiedere referendum abrogativo sono:
• cinque consigli regionali;
• cinquecentomila elettori.
Non lo può richiedere una minoranza parlamentare (un quinto di Camera o Senato), perché riguarda
un atto di natura legislativa che rappresenta un indirizzo politico di maggioranza, che non può
essere messo in discussione continuamente da una minoranza parlamentare.

La Costituzione prevede una serie di limiti al referendum abrogativo: ovvero una serie di oggetti
che non possono essere posti al vaglio del referendum; per questo è previsto un meccanismo di
verifica dell’ammissibilità delle richieste presentate, che la legge costituzionale 11 marzo 1953 n 1

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(art 2) ha affidato alla Corte costituzionale. Di garantire la legittimità del procedimento si occupa
invece la Corte di cassazione.
Ai sensi dell’art 75.2 Cost, sono inammissibili i referendum aventi ad oggetto:
• leggi tributarie;
• leggi di bilancio;
• leggi di amnistia e indulto;
• leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali.

Tuttavia la giurisprudenza della Corte costituzionale ha individuato limiti ulteriori a partire dalla
sentenza fondamentale n 16 del 1978 interpretando il testo (limiti impliciti) e lo spirito (limiti
logici) della Costituzione.
Questi limiti ulteriori, ovvero altre materie per cui sono inammissibili i referendum:
• la Costituzione e le leggi formalmente costituzionali, per le quali l’art 138 prevede un
procedimento aggravato rispetto alla legge ordinaria;
• le leggi a contenuto costituzionalmente vincolato, per le quali la Costituzione detta l’unica
disciplina possibile, senza lasciare margini di scelta al legislatore;
• le leggi a contenuto “comunitariamente” vincolato, per le quali la discrezionalità del
legislatore nazionale è vincolata al rispetto del diritto comunitario;
• gli atti legislativi ordinari aventi forza passiva rinforzata, cioè le fonti specializzate in
ragione della loro particolare competenza, la cui adozione deve seguire processi più
complessi di quello ordinario;
• le leggi collegate strettamente a quelle vietate dall’art 75.2 Cost, che devono quindi essere
comprese nel divieto;
• le leggi obbligatorie o necessarie, cioè quelle che devono necessariamente esistere
nell’ordinamento perché direttamente previste dalla Costituzione. In questo ultimo ambito si
colloca la discussione sui referendum su leggi elettorali, cioè leggi necessarie per il
funzionamento degli organi costituzionali, ma a contenuto libero. La Corte costituzionale ha
ritenuto inammissibili richieste di abrogazione totale, ritenendo l’eliminazione delle leggi
elettorali in contrasto con il principio i continuità degli organi costituzionali; ha ritenuto
legittime però le richieste di abrogazione parziale e a condizione che la disciplina che
residua dopo l’abrogazione permetta lo stesso agli organi costituzionali di funzionare.
Ulteriori vincoli riguardano la formulazione del quesito referendario, che per essere ammissibile
deve essere omogenea, chiara ed univoca, in modo da permettere un’espressione del voto
consapevole da parte del cittadino. È inammissibile un quesito referendario che contenga una
pluralità di domande eterogenee che impediscono una scelta univoca: il quesito sottoposto agli
elettori, anche se riguarda una pluralità di disposizioni, deve essere riconducibile ad un unitario
principio abrogativo in grado di tenerle tutte insieme. L’omogeneità della richiesta diventa il
presupposto affinché un quesito referendario sia chiaro, ed è chiaro quando l’elettore è in grado di
capire quale sia l’oggetto dell’abrogazione, le conseguenze ed il fine che i promotori del
referendum intendono perseguire (per questo la Corte valuta anche che il quesito sia idoneo al fine
voluto dai promotori).
INIZIAZIONE DEL REFERENDUM:Una volta che la Corte costituzionale abbia dichiarato
ammissibile il quesito, il Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei ministri,
indice il referendum che si deve tenere fra il 15 Aprile ed il 15 Giugno (ma non nell’anno delle
elezioni parlamentari, perché non si possono presentare proposte nei 12 mesi anteriori allo
scioglimento delle Camere ed alle conseguenti elezioni; se sono sciolte anticipatamente, il
referendum eventualmente già indetto slitta all’anno successivo).
QUORUM STRUTTURALE: perché la consultazione abbia un esito favorevole, non è sufficiente
che i sì prevalgano sui no, ma è necessario che abbia partecipato alla votazione almeno la metà più
uno degli aventi diritto (50%+1). L’Ufficio centrale per il referendum verifica e proclama i risultati:
se sono favorevoli, il Presidente della Repubblica emana un decreto con il quale ritiene abrogata la
legge o una parte di essa sottoposta alla consultazione. Dal giorno dopo la pubblicazione sulla
Gazzetta Ufficiale, l’abrogazione ha effetto (ma può essere ritardata fino a 60 giorni se ritenuto dal
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decreto stesso con autorizzazione del consiglio dei ministri). Se i risultati sono negativi, ovvero
prevalgono i no, non si può riproporre referendum sulle medesime disposizioni per 5 anni. Se il
quorum non è raggiunto invece, la consultazione non è valida.
Il procedimento referendario è interrotto nel caso sia approvata una legge che abroga le norme
oggetto della richiesta (tranne nei casi in cui esse non modifichino i principi ispiratori e contenuti
essenziali della disposizione sottoposta a referendum). In tal caso l’Ufficio centrale per il
referendum modifica il quesito abrogativo e lo trasferisce sulla nuova normativa.
Il legislatore pur dopo l’accoglimento della proposta referendaria conserva il potere di intervenire
nella materia oggetto di referendum, con un solo limite, cioè il divieto di formale o sostanziale
ripristino della normativa abrogata dalla volontà popolare (sent. 32 e 33/1993).

11.3 REFERENDUM RELATIVI A MODIFICAZIONI TERRITORIALI(ART132)


Ce ne sono di due tipi:
• i referendum che costituisce il presupposto di una legge costituzionale per la fusione di più
regioni o per la costituzione di una nuova regione;
• i referendum che costituisce il presupposto di una legge ordinaria che consente ad una
provincia o ad un comune di staccarsi da una regione ed aggregarsi ad un’altra.

11.4 REFERENDUM REGIONALI E LOCALI


La disciplina di questi referendum è lasciata ai rispettivi statuti delle regioni e degli enti locali, ma
comunque devono avere ad oggetto leggi e provvedimenti amministrativi della regione i primi, e
materie di esclusiva competenza locale i secondi. Il referendum confermativo è eventualmente
previsto per l’approvazione degli statuti delle regioni ordinarie, e delle leggi statutarie nelle regioni
a statuto speciale.
Altri referendum possono essere ad esempio quello definito di indirizzo che si tenne nel 1989 in
occasione delle elezioni europee, con oggetto il conferimento al Parlamento europeo di un mandato
costituente. Non essendo previsto dalla Costituzione fu necessario varare una legge costituzionale
introduttiva di tale referendum una tantum.

12. IL POPOLO CHE PARTECIPA: I PARTITI


I partiti politici (art 49 Cost) sono una forma di associazionismo a fine politico generale.
Modello fu il partito socialdemocratico tedesco, ed i primi partiti contemporanei furono socialisti.
La natura giuridica dei partiti nel nostro ordinamento è peculiare: espressione della società, sono
più di una semplice associazione di fatto, e ricoprono un ruolo rilevante ai fini della funzionalità
stessa dell’ordinamento costituzionale.
L’art 49 Costituzione ha come destinatari i cittadini: riconosce ad essi il diritto “ad associarsi
liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”:
quindi non sono i partiti, ma i cittadini a determinare la politica nazionale e questo concorso deve
avvenire in maniera democratica. Ciò significa che il partito deve rispettare le regole democratiche
nei rapporti esterni, ma può anche essere organizzato senza selezione democratica al suo interno:
questo perché in Italia si è scelto di non sottoporre a sindacato i fini del partito politico, a differenza
di altri stati in cui si ha una democrazia protetta. Nell’ordinamento vi è una sola eccezione, il
divieto di riorganizzazione del partito fascista.
Certe forme di controllo sono state apposte però in ambito strettamente finanziario, e sono state
introdotte quale corrispettivo delle diverse forme di finanziamento dell’attività dei partiti. La legge
157/1999 aveva previsto un rimborso delle spese elettorali di consistenza tale da costituire un vero
e proprio finanziamento pubblico simile a quello ordinario abrogato nel 1993 per via referendaria.
Ai fini del rimborso elettorale sono istituiti quattro fondi distribuiti tra i partiti in proporzione ai
voti che hanno ottenuto ed erogati per ciascuna anno di legislatura dei rispettivi organi (cifra che
ammontava a 182 milioni di euro). La legge 96/2012 ha ridotto i fondi alla metà. A partire dalla
successiva elezione il contributo viene corrisposto ai partiti per il 70% come rimborso delle spese
elettorali e contributo per l’attività politica, mentre per il restante 30% in contributi a titolo di
cofinanziamento, cioè come parziale corrispettivo pubblico. Hanno diritto al rimborso i partiti che

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hanno almeno un eletto. Sono previsti rimborsi anche ai comitati promotori di referendum. La
riforma del 2012 oltre ad aver dimezzato i rimborsi, ha rafforzato gli obblighi di rendicontazione ed
i controlli interni ed esterni di tipo contabile sui partiti che ricevono soldi pubblici (attraverso la
Commissione per la trasparenza ed il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici,
con sede presso la Camera dei deputati composta da cinque magistrati e dotata del potere di
sanzionare inottemperanze).
Si è parlato di partitocrazia, ovvero l’eccessivo potere dei partiti e la loro tendenza ad impadronirsi
delle istituzioni rappresentative. Anche per reazione a questo fenomeno, i partiti su cui si era
costruita la democrazia italiana dal 1943 si sono sfaldati e trasformati, dando vita alle coalizioni.

13. ALTRE FORME DI PARTECIPAZIONE POLITICA


La petizione, consiste in una delle forme più antiche di rapporto tra cittadini ed autorità, ed è stata
mantenuta dall’art 50 Cost, ma con espressa esclusione di azioni a sostegno di interessi puramente
personali: si parla di petizioni rivolte a chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni
necessità; In una moderna democrazia è difficile che le petizioni abbiano seguito.
Più rilevante è l’iniziativa popolare ex art 71.2 Cost, il quale prevede che cinquantamila elettori
possano presentare un progetto di legge redatto in articoli ad una delle due camere. Il procedimento
è regolato dalla legge sui referendum (l. 352/1970). La camera cui la proposta è presentata
provvede a verificare le firme ed ad accettare la regolarità della richiesta (come referendum). I
regolamenti parlamentari prevedono che diversamente dagli altri progetti di legge, quelli di
iniziativa popolare non decadano a fine legislatura e non debbano pertanto essere ripresentati.

CAPITOLO 11 IL PARLAMENTO

1. Alle origini dei parlamenti

I parlamenti di oggi sono organi assai diversi rispetto a quelli cui fu per la prima volta ha dato quel
nome oltre 800 anni fa quei primi parlamenti erano di unioni di Baroni e nobili, allora gli unici
immaginabili interlocutori del re. Quest'ultimo li convocava Parlamento per consultarli, per
chiedere loro risorse denaro, del rate, materiali, uomini. Si trattava di incontri occasionali,senza
periodicità ne durata definitiva. La trasformazione di questa assemblea in qualcosa di più
vagamente simile a ciò che noi oggi conosciamo avvenne a prima in Inghilterra. Essa fu segnata
dalla successiva conquista di guarentigie per i membri dell'Assemblea, del potere di di liberarsi dei
funzionari del re colpevoli di qua che qualche misfatto ai loro danni, della garanzia di essere
convocati periodicamente, del diritto di autoconvocarsi, del potere di stabilire quali materie trattare.
Quando il Parlamento inglese conquista il potere di stabilire l'ordine di successione al trono, con
questo atto si può considerare la nascita del Parlamento moderno che si proclamava sovrano. Già da
tre secoli e sono in Inghilterra si era diviso in due camere assumendo carattere bicamerale da una
parte i conti, i vescovi e titolari di antichi Baroni, dall'altra e rappresentanti delle città e poi della
borghesia. Nel corso della 700 il Parlamento inglese affermò a poco a poco un suo potere
fondamentale, quello di influire sulle scelte da parte del re, dei Ministri e in particolare del primo
ministro. Così, accanto al potere di fare le leggi, anche il potere di condizionare l'esecutivo bene Pro
aggressivamente sottratto la corona a vantaggio del Parlamento.
fino a buona parte dell'Ottocento, si tratta pur sempre della rappresentanza di una piccolissima parte
della società, nel XX secolo, con un suo inarrestabile allargamento sfociò in un suffragio universale,
Pina maschile e poi anche femminile. Con il suffragio universale il Parlamento divennero e
assemblea espressione della società. Nello stesso periodo nasceva il partito di massa, che avrebbe
caratterizzato tutto il secolo scorso. La capacità di rappresentare la società di cui erano espressione
era stata la primigenia funzione dei parlamenti. L'esecutivo sera fino ad allora identificato con il re.
I parlamenti avevano infatti dimostrati loro costante conflitto con l'esecutivo Del Re e ciò spiega la
forte volontà di poteri. I ministri di Sua Maestà potessero condizionare troppo i rappresentanti della
nazione. I parlamenti affermarono il potere di influire sulla formazione dell'esecutivo. Fino al punto
in cui regime monarchico costituzionale dopo una lunga salita perché l'esecutivo dipende mai prima
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di tutto dal rapporto fiduciario con il Parlamento. Io suffragio universale, la democratizzazione
delle istituzioni, il ruolo dei partiti politici, tuttavia finire una cosa e dimensionare il ruolo delle
assemblee rappresentative e la loro capacità di essere davvero la sede che decide le sorti del
governo. Queste passarono in parte nelle mani dei partiti e in parte quelle cittadini-elettori. In
questo modo il governo di fatto diventa il Comitato Direttivo Ivo in grado di guidare l'attività del
Parlamento la fermata dello Stato costituzionale, caratterizzata da una Costituzione rigida gli al
controllo di costituzionalità, limitare il potere normativo del Parlamento, che non poteva dirti
sovrano.

2. Il parlamento in Italia fino alla costituente


come previsto dalla Costituzione del 1948, il nostro Parlamento è il direttore del Parlamento
dell'Italia monarchica il quale a sua volta altro non era che il Parlamento subalpino istituito dallo
statuto della 1848. Quello statuario era anche un parlamento bicamerale, costituito da una camera
sede della rappresentanza nazionale, la Camera dei Deputati rappresentata per molti decenni da un
suffragio particolarmente ristretto, ed una camera tutta di nomina regia, il Senato e qui mi invii
erano nominati a vita. Appena dopo la prima guerra mondiale tutti i parlamenti furono bicamerali.
Tuttavia, sin dall'inizio, la porta del principe rappresentativo si fece sentire pur sempre al Camera
dei Deputati che i governi si rivolsero per ottenere sostegno politico, sia dagli esordi dell'esperienza
statuaria. E comunque con essa sola se si instaurarono il rapporto fiduciario, mentre si applicava la
regola secondo la quale il Senato non fa crisi, non poteva su a determinare la cessazione dell'attività
del governo. Inoltre, a partire dalla seconda metà del XIX secolo, furono quasi sempre i governi a
suggerire al rally e personalità da nominare ministri perciò si può dire che il bicameralismo
statuario fu, non paritario è disuguale, oltre che differenziato. Durante il fascismo il Parlamento
Como conobbe l'asservimento al capo del governo e al Partito Nazionale Fascista, poi alla
soppressione della Camera dei Deputati, trasformate in Camera dei Fasci e delle corporazioni,
organo di nomina governativa e partitica, si rifiutava l'idea stessa che le istituzioni rispecchiasse
raw il pluralismo politico. Il Senato del Regno era scomparso per sempre dopo il referendum del 2
giugno del 1946 con il quale era stata abolita la monarchia. Per il resto, gli uni volevano un
parlamento monocamerale gli altri un parlamento bicamerale. Quest'ora loro volta si dividono su
quale tipo di bicchiere me realismo introdurre. Vi erano quanti proponevano varianti diverse di
rappresentanza degli enti regionali, quanti suggerivano Inter nel conto della rappresentanza degli
interessi e delle competenze che l'appartenenza a certe categorie poteva assicurare, quanti, infine
speravano di recuperare in uno almeno dei due rami sistema elettorale uninominale in vigore in
Italia fino al 1919, che si preferivano al sistema proporzionale che prendiamo i partiti di massa. Il
compromesso pure aggiunto dando origine a dando ragione a coloro che volevano due camere ma
taci tanto nel contempo e timore dei monocamerali sti con la scelta di rendere entrambe le Camere
espressione della sovranità popolare. Se tutte e due le camere avessero avuto gli stessi poteri, come
si poteva pensare di conferire ciascuna compiti diversi ecco come si spiega la natura di beccare
indicare bicameralismo paritario e indifferenziato, anche, secondo la formula tradizionale perfetto,
non nel senso di privo di difetti ma nel senso che appunto si fonda su due camere poste sullo stesso
piano, appena attenuata nella diversa durata in carica, sei anni per il Senato 5 per la camera. Questo
peraltro non trova applicazione è questo perché ci si vede subito conto che avrebbe solo che è
complicato le cose, dalla prima elezione delle due camere, le seconde sarebbero state sfalsate per
durata diversa della carica. Così prima si provvede 2 sugli menti definiti i tecnici del Senato,
1953-1958, poi si modificò l'articolo 60 della Costituzione prima delle elezioni del 1963 portando la
durata della carica del Senato a 5 anni. Anche la natura paritaria delle due Camere potrebbe essere
discussa alla luce del principio democratico uno dei principi supremi della nostra Costituzione.
Infatti, il Senato non solo a un numero più piccolo di componenti ma sono anche lenti da ben 7
grazie al quale di cittadini in meno. Per eleggere il Senato hanno titola con cuore oggi circa 45
milioni di cittadini contro i 5 circa 50 milioni che costituiscono l'elettorato attivo alla Camera. La
differenza dell'età del voto, insieme a differenza di meccanismo di trasformazione dei voti in seggi
possono comportare equilibri politici diversi nelle due camere. Va aggiunto che la Costituzione

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prevede anche la qualcuno alcune funzioni, ma non marginali, che le due Camere avrebbero foto
assolvere insieme riunite in seduta comune.

3. Com’è composto il Parlamento italiano


Il parlamento italiano è un organo costituzionale complesso formato da due camere:

• Camera dei deputati (360 componenti, eletti dai cittadini maggiorenni);


• Senato della Repubblica (315 componenti, eletti dai cittadini che abbiano compiuto 25
anni, + 5 senatori a vita, nominati dal presidente della Repubblica per altissimi meriti nel
campo sociale, scientifico, artistico e letterario e tutti coloro che siano stati presidenti della
Repubblica, salvo che vi rinuncino/ art 55-59 Cost).
L’elezione è a suffragio universale e diretto: universale perché il diritto di voto è riconosciuto a tutti
i cittadini, diretto nel senso che sono escluse forme di elezione di secondo grado.
Elettorato passivo: possono essere eletti tutti i cittadini che abbiano compiuto nel giorno delle
elezioni 25 anni per la Camera e 40 per il Senato, e che siano elettori cioè non abbiano una
limitazione nel loro diritto di voto.
Ci sono casi di (art 65.1):

• Incompatibilità: quando la legge vieta di detenere contemporaneamente due cariche, quelle


parlamentari sono espresse direttamente dalla Costituzione e sono tutte quelle cariche che il
parlamento non può ricoprire nel corso del suo mandato / ad esempio deputati o senatori non
possono essere anche parlamentari europei;
• Ineleggibilità: quando il cittadino non può essere eletto, i casi sono contenuti nel decreto del
presidente della Repubblica 361/1977. Fra gli ineleggibili, presidenti di provincia, sindaci di
comuni oltre i 20.000 abitanti, capo e vice capo della polizia di stato, capi di gabinetto di
ministri, prefetti, ufficiali della polizia, diplomatici, rappresentanti legali di società private
che realizzano opere per lo stato… i magistrati non possono essere eletti a meno che non si
trovino in aspettativa e che non abbiano esercitato nei 6 mesi precedenti alle elezioni. La
Corte costituzionale è comunque intervenuta dichiarando illegittima la prassi parlamentare
recente di consentire il cumulo dei mandati per i casi di ineleggibilità sopravvenuta (sent
277/2011).
• Incandidabilità: quando la candidatura di qualcuno non può essere accettata dagli uffici
elettorali.
SENATORI A VITA: hanno inciso poco; i senatori ex presidenti della Repubblica sono pochi
(potendo essere eletti solo dopo i 50 anni ed avendo una carica di sette anni). I senatori di nomina
presidenziale invece, che secondo l’art 59 Cost devono essere in tutto cinque, scelti tra i cittadini
che abbiano avuto un ruolo importante in alcuni ambiti come la scienza, arte, etc; e non che
ciascun presidente ne nomini cinque durante il proprio mandato.
ELETTI NELLE CIRCOSCRIZIONI ESTERO: rappresentano i cittadini che non risiedono in
Italia. Sono 12 deputati e 6 senatori, e possono candidarsi solo coloro che non risiedono in Italia e
votano all’estero. dopo le modifiche degli articoli 56 e 57 della Costituzione si è inteso rendere
effettivo quel diritto di voto che in quanto cittadini, i residenti all'estero devono sempre avuto, ma
che difficilmente potevano esercitare a causa della necessità di sottoporsi a un viaggio spesso
nervoso. In compenso si è pensato di isolare queste lettori di servando ad essi in se leggi che si sono
detti, sottratti al numero complessivo di 630 x 315, ed evitando che il loro volti confluiscano con
quelli dei residenti nel territorio nazionale. Questo costituisce una rottura rispetto alla tradizionale
continuità tra rappresentanza, Popolo e territorio. A conferma della particolare natura delle
circoscrizioni estere la legge 459 del 2001 ha previsto che solo chi risiede è vuota all'estero può
essere candidato.
DURATA IN CARICA
La durata in carica di Camera e Senato è di cinque anni e non possono essere prorogate se non per
legge e nel solo caso in cui il paese sia in stato di guerra (art 60 Cost), da accostare all’art 78 che
attribuisce alle camere il potere di deliberare lo stato di guerra. Inoltre il potere delle camere è

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prorogato fino a quando non si riuniscono le nuove camere, per assicurare la continuità
dell’esercizio delle funzioni parlamentari. Ad esempio nel caso in cui il governo adotti un decreto
legge, esso è obbligato dall’art 77 Cost a presentare il disegno il giorno stesso alle camere anche se
sciolte per la conversione. Sta alle camere poi decidere se procedere o se lasciare la conversione
alle nuove camere, con il rischio che il decreto decada. Questo istituto si chiama prorogatio e serve
a coprire il vuoto che altrimenti andrebbe a verificarsi tre gli organi per cui la Costituzione prevede
ricambio. [diverso dalla proroga, che consiste nello spostamento in avanti di un termine disposto da
una legge]. Una o entrambe le camere possono essere sciolte in anticipo (art 88 Cost).

PARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE


Il Parlamento in seduta comune si riunisce nell’aula della Camera dei deputati ai soli scopi definiti
dall’art 55.2 della Costituzione, solitamente elettivi:
elegge il Presidente della Repubblica (art 83.1 e 2) ed assiste al suo giuramento (art 91); può
metterlo in stato di accusa (art 90.2);
elegge un terzo dei componenti del Consiglio superiore della magistratura (art 104.4);
elegge un terzo dei componenti della Corte costituzionale (art 135.1) nonché i 45 cittadini fra i quali
estrarre i giudici aggregati per il giudizio di accusa del presidente della Repubblica.
Il Parlamento in seduta comune è presieduto dal presidente della Camera ed anche il regolamento è
quello della Camera: è sempre il presidente della camera ad indire l’elezione del presidente della
Repubblica, probabilmente per dare equilibrio fra camera e senato, poiché vice del presidente della
repubblica è proprio il presidente del senato.
Il Parlamento in seduta comune vota sempre e solo a maggioranza qualificata (2/3).

DIRITTO PARLAMENTARE
L’organizzazione ed il funzionamento delle due Camere sono disciplinati da fonti costituzionali e
fonti di autonomia parlamentare che nel loro complesso costituiscono il diritto parlamentare.
Le regole fondamentali del diritto parlamentare sono stabilite dalla Costituzione:
ciascuna camera elegge fra i suoi componenti presidente ed ufficio di presidenza (art 63.1 Cost).
ciascuna camera adotta un proprio regolamento e lo fa a maggioranza assoluta dei propri
componenti (art 64.1); organizzazione e funzionamento di ciascuna camera sono oggetto di una
riserva di regolamento parlamentare, ovvero non possono essere regolate da altre fonti di natura
sub-costituzionale;
le sedute sono pubbliche a meno che non sia deliberata la seduta segreta (art 64.2), per ogni seduta
vengono redatti un processo verbale, resoconti sintetici (sommari) ed integrali (stenografici)
immediatamente presenti su internet;
le decisioni sono prese con la maggioranza dei presenti (quorum funzionale, maggioranza semplice
cioè la metà + 1 di quelli che votano, salvo che la Costituzione non preveda una maggioranza
qualificata) purché sia presente il numero legale dei componenti cioè la metà + 1 dei componenti,
salvo congedi autorizzati. Se manca il numero legale le deliberazioni non sono valide. Alla Camera
coloro che si astengono vengono conteggiati nel quorum strutturale e non in quello funzionale,
mentre al Senato in entrambi: perciò al Senato astenersi equivale a votare contro. I senatori che
vogliono astenersi senza votare contro devono uscire dall’aula.
i componenti del governo hanno diritto ad assistere alle sedute e di essere ascoltati quando lo
richiedono ed hanno l’obbligo di farlo se richiesto, in quanto è presente un rapporto fiduciario tra
parlamento e governo.

STATUS GIURIDICO DEI PARLAMENTARI


non possono appartenere ad entrambe le camere (art 65.2)
i titoli in base a cui si diventa parlamentari e le cause di ineleggibilità ed incompatibilità
sopraggiunte durante il mandato vengono giudicati dai membri della propria camera (verifica dei
poteri, art 66);

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l’esclusione di vincoli di mandato, cioè ogni parlamentare esercita le proprie funzioni senza
rispondere ad altri che alla propria coscienza (per cui potrebbe anche cambiare gruppo e perfino
schieramento)
ogni parlamentare riceve un’ indennità stabilita per legge (art 69), la misura della quale è stabilita
dall’ufficio di presidenza di ciascuna camera, con un tetto che è per legge lo stipendio dei magistrati
alla Corte di cassazione, a cui si aggiungono altri benefici (diaria per il soggiorno a Roma);
ogni parlamentare gode di una serie di IMMUNITA’ (art 68). Sono:
insindacabilità: per come parlano e come votano i parlamentari non possono essere in alcun modo
chiamati a rispondere ne in sede penale ne civile ne amministrativa. Se sorge contestazione nel
corso di un processo, il giudice ha il dovere di sospenderlo per chiedere alla camera di appartenenza
se in quella circostanza si applica l’art 68.1; (vedi sentenza Sgarbi). Si discute sull’ampiezza delle
parole “nell’esercizio delle loro funzioni” e la Corte costituzionale deve giudicare che l’atto lesivo
del parlamentare sia o no stato svolto durante l’esercizio delle funzioni parlamentari, ma c’è una
giurisprudenza restrittiva della Corte che dice che l’insindacabilità si realizza solo quando c’è un
nesso funzionale tra attività parlamentare e cose dette o fatte al di fuori delle camere, e questo si
realizza solo quando costituiscano la riproduzione di atti tipici o interventi parlamentari.
inviolabilità: i parlamentari non possono subire nessuna forma di limitazione della libertà personale
a meno che la camera di appartenenza non la autorizzi (perquisizione personale o domiciliare…)
con l’eccezione del caso in cui il parlamentare sia colto nell’atto di commettere un delitto per il
quale l’arresto in flagranza è obbligatorio ed il caso in cui abbia subito una condanna passata in
giudicato (non più appellabile in nessuna sede). Questo avviene dalla revisione costituzionale del
1993, prima della quale un magistrato doveva chiedere autorizzazione anche solo per procedere
verso un parlamentare, oggi può come per ogni altro cittadino;

ORGANI DELLE CAMERE


PRESIDENTE dell’Assemblea, ha il compito di rappresentare all’esterno la camera e di assicurare
sia il corretto svolgimento dei lavori sia il buon andamento dell’amministrazione interna; fa
osservare il regolamento e dirige le sedute, è coadiuvato da alcuni vicepresidenti e per le funzioni
amministrative dai questori; per il processo verbale è assistito dai segretari; è eletto a maggioranza
qualificata, di solito è espressione della maggioranza e non esiste nessun rapporto fiduciario che
possa obbligarlo alle dimissioni;
UFFICIO DI PRESIDENZA (al Senato Consiglio di presidenza): composto in modo da
rappresentare tutti i gruppi parlamentari, ha compiti amministrativi ed attinenti alla disciplina
interna e di natura politico-organizzativa. Ha potere normativo relativamente a tutto ciò che
riguarda l’amministrazione, la contabilità, il bilancio interno (regolamenti minori);
CONFERENZA DEI PRESIDENTI DEI GRUPPI (dei capigruppo): assiste il presidente nello
svolgimento dei lavori dell’aula e delle commissioni. È composta dai presidenti dei gruppi
parlamentari ed il governo può sempre inviarvi un proprio rappresentante. La conferenza in
particolare decide il programma dei lavori, il calendario e l’ordine del giorno delle singole sedute.
Delibera all’unanimità al Senato e con maggioranza qualificata (dei tre quarti) alla Camera, con
voto ponderato ovvero che tiene conto dei componenti di ciascun gruppo. Se non è in grado di
decidere, vi provvede il presidente che deve però tener conto di quello che propongono il governo
e la maggioranza.
GIUNTE: sono organi collegiali con funzioni specifiche. C’è ad esempio la giunta per il
regolamento che dà pareri al presidente quando si deve interpretare il regolamento; la giunta delle
elezioni che svolge il lavoro istruttorio nei confronti dell’aula in ordine alle contestazioni contro la
regolarità di elezioni e verifica dei titoli e delle cause di ineleggibilità ed incompatibilità degli
eletti; la giunta delle autorizzazioni a procedere riferisce in ordine all’applicazione dell’art 68,
quando l’autorità giudiziaria richieda provvedimenti nei confronti di parlamentari; al Senato vi è
un’unica giunta delle elezioni e delle immunità e invece solo alla Camera c’è un comitato per la
legislazione che ha il compito di esprimere pareri riguardo alle proposte in esame:
COMMISSIONI PERMANENTI: attualmente sono 14 suddivise in base all’oggetto della loro
competenza (affari costituzionali, giustizia, affari esteri, difesa, bilancio, finanze, cultura, scienza ed
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istruzione…) svolgono funzioni essenziali e costituzionalmente necessarie ai fini del procedimento
di formazione delle leggi, delle procedure di indirizzo, di controllo e di informazione. La loro
composizione rispecchia la proporzione dei gruppi, per ogni gruppo ci sarà in commissione un peso
commisurato alla percentuale di parlamentari che vi aderiscono, per questo la maggioranza è in
grado di eleggere i presidenti di tutte le commissioni permanenti. La presidenza della commissione
ha notevole rilevanza perché la convoca, la rappresenta, ed ha il compito di riferire in assemblea.
Commissioni speciali: ciascuna camera può istituire commissioni speciali o ad hoc, con compiti
specifici. Può altresì istituire commissioni d’inchiesta (art 82 cost).
Commissioni bicamerali: costituite da un numero uguale di senatori e deputati, per svolgere le
funzioni che spettano sia alla Camera che al Senato, così evitando duplicazioni e dualismi. Solo due
di queste commissioni sono previste in Costituzione e sono la commissione per le questioni
regionali (art 126.1) ed il comitato per i procedimenti di accusa (contro il presidente della
Repubblica). Le altre commissioni sono previste per legge e possono essere sia permanenti
(commissione per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, la commissione per
l’infanzia e l’adolescenza, la commissione per il controllo degli enti di previdenza ed assistenza
sociale) sia temporanee (commissioni d’inchiesta, commissioni consultive-istituite con legge di
delegazione-, commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale) e sono spesso
affidate a regolamenti che la legge istitutiva prevede che esse adottino.
GRUPPI PARLAMENTARI: nati nel Parlamento italiano nel 1920 sono espressamente richiamati
in Costituzione (art 72.3 e 82.2), e sono lo strumento di organizzazione della presenza dei partiti
politici all’interno delle Camere: gli eletti, poco dopo la prima seduta della camera di appartenenza,
devono dichiarare a quale gruppo appartengono; se non lo fanno, confluiscono nel gruppo misto. Il
numero minimo di ciascun gruppo è di 20 deputati per la camera e di 10 senatori per il senato, ma i
regolamenti prevedono deroghe per partiti organizzati su tutto il territorio nazionale (gruppi
autorizzati). È permessa la costituzione all’interno del gruppo misto di componenti politiche. Il
ruolo dei gruppi è stato esaltato dai regolamenti del 1971: sono i presidenti dei gruppi a far valere le
prerogative sull’andamento dei lavori e sui dibattiti; sono i gruppi a designare i candidati per
formare le commissioni; soprattutto è il tempo d’aula ad essere ripartito fra i gruppi (ovvero la
facoltà di intervenire) che è lasciata al portavoce di ogni gruppo, mentre per chi vuole intervenire a
titolo personale è lasciato un tempo breve.

FUNZIONI DELLE CAMERE


La Costituzione non ha un vero e proprio elenco delle funzioni delle Camere, ma si possono
evincere da tutta la parte II sull’ordinamento della Repubblica.
La Costituzione affida perciò alle Camere l’esercizio della funzione legislativa espressamente
distribuita ad entrambe nella sezione del titolo sul Parlamento (13 articoli, dal 70).
Altre e non meno importanti funzioni derivano dal rapporto fiduciario (art 94) e da tutti i poteri che
le Camere possono esercitare in base alla Costituzione. Si parla perciò di funzione di indirizzo,
funzione di controllo, funzione di informazione.

PROCEDIMENTO LEGISLATIVO
Il procedimento legislativo consta di cinque fasi:
fase dell’iniziativa
fase istruttoria
fase deliberativa
fase della promulgazione
fase della pubblicazione

le fasi propriamente parlamentari sono quelle dell’iniziativa, dell’istruttoria e deliberativa.

INIZIATIVA: titolari del potere di iniziativa sono il governo, ciascun consiglio regionale, il
Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, il popolo mediante proposta di 50.000 elettori,
ciascun membro del Parlamento (solo nella camera di appartenenza).

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ISTRUTTORIA: ovvero l’assegnazione in commissione e la scelta del procedimento, non può
essere evitata perché richiamata espressamente dall’art 72.1. Ogni progetto di legge, redatto in
articoli, viene assegnato dal presidente alle commissioni permanenti a seconda delle competenze,
perché queste esprimano un parere, che a volte risulta vincolante per le decisioni. Ci sono tre tipi di
procedimenti durante la fase istruttoria:
procedimento normale o in sede referente, compito esclusivamente istruttorio, cioè dopo la
supervisione in via generale e poi articolo per articolo, la commissione perviene ad un testo che
invia all’assemblea affiancato da un relatore;
procedimento misto o in sede redigente, è quando alla commissione è affidato il compito di
formulare un testo semi-definitivo, cioè che l’aula voterà senza poter fare modifiche;
procedimento in sede legislativa o deliberante, quando progetti di legge non di eccessiva
importanza vengono esaminati e deliberati dalla commissione, senza passare dall’assemblea (è
possibile solo quando vi è largo consenso, perché basta che 1/10 della camera o 1/5 della
commissione o il governo si oppongano, che non diventa possibile).
Fase deliberativa: DELIBERAZIONE: si sviluppa attraverso tre momenti:
discussione generale, nel corso della quale senatori e deputati discutono sull’opportunità di
legiferare in materia;
esame e votazione articolo per articolo, si discute e si vota su ciascun articolo in cui il progetto è
ripartito e sugli emendamenti presentati, cioè le proposte di modifica;
dichiarazioni di voto, con le quali i rappresentanti dei gruppi rendono noto come si esprimeranno
durante la votazione finale;
votazione finale che decide le sorti del progetto;
fase deliberativa: MESSAGGIO ALL’ALTRA CAMERA ED EVENTUALI NAVETTE
Se il progetto è approvato, viene trasmesso con apposito messaggio al presidente dell’altra camera,
che dovrà approvare il progetto nella stessa identica formulazione: qualsiasi modifica comporta il
ritorno alla camera da cui era provenuta che la deve nuovamente approvare nel testo modificato, ma
con procedimento abbreviato ovvero esamina solo le parti modificate (questo su e giù viene
chiamato appunto navette, cioè spola).
Quando il progetto è approvato nello stesso testo dalle due camere, il messaggio attestante
l’approvazione conforme va al Presidente della Repubblica per la promulgazione ed infine al
ministro della giustizia per la pubblicazione.

PROCEDIMENTI LEGISLATIVI SPECIALI E LEGGI ANNUALI


Le Camere prevedono procedimenti diversi da questo per:
esame dei disegni di legge di conversione dei decreti legge (con termini brevi e limiti alla facoltà di
proporre emendamenti)
esame dei progetti di legge costituzionali (non emendabili in seconda deliberazione);
esame della legge di bilancio e della legge di stabilità; (*)
esame della legge comunitaria. (**)

(*)La sessione di bilancio è un periodo di un mese e mezzo in ciascuna camera in cui i lavori
parlamentari sono finalizzati alla discussione e votazione della legge di stabilità e del bilancio di
previsione in modo che siano approvati entro il 31 Dicembre. La sessione di bilancio costituisce la
fase finale del ciclo annuale di bilancio. Questo ciclo integrato Italia-Ue prende avvio su linee guida
di politica economica: il governo entro il 10 aprile sottopone alle camere il documento di economia
e finanza che contiene la proposta di aggiornamento del programma di stabilità, e del programma
nazionale di riforma. Acquisite le deliberazioni parlamentari, il governo definisce il documento da
inviare a Bruxelles entro aprile. Entro giugno è la volta del rendiconto generale dello Stato e
dell’eventuale disegno di legge di assestamento, per riportare i conti in linea con gli obiettivi. Entro
luglio gli organi europei si pronunciano sul programma di stabilità e sul programma di riforma. A
questo punto il governo entro il 20 settembre presenta la nota di aggiornamento del documento di
economia e finanza che fissa i nuovi obiettivi programmatici e recepisce le raccomandazioni date in
sede europea. Perciò il governo entro il 15 ottobre presenta sia il disegno di legge di bilancio sia il
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disegno di legge di stabilità. La legge di stabilità riporta i saldi già definiti e dispone l’eventuale
aumento o riduzione dell’imposta fiscale, i fondi destinati al rinnovo dei contratti pubblici, le
misure correttive alle varie leggi di cui è necessario ridurre l’onere: insomma cerca di fare in modo
che il bilancio dell’anno successivo corrisponda agli obiettivi programmatici. La legge di stabilità
non è diversa solo nel nome dalla vecchia legge finanziaria: è un testo che dovrebbe essere limitato
alla fissazione di posta, saldi, aliquote, mentre quelli che sono gli interventi di carattere
ordinamentale di rilancio e sviluppo dell’economia dovrebbero essere affidati ai disegni di legge
collegati alla manovra finanziaria.
(**)La legge comunitaria è lo strumento con cui viene assicurato il periodico adeguamento
dell’ordinamento interno all’ordinamento dell’unione europea. Oggi in teoria si organizza su un
procedimento annuale di adeguamento dell’ordinamento italiano a quello europeo, ma nella prassi
questo ritmo annuale è stato rispettato poche volte. Ad esempio la legge comunitaria 88/2009 ha
finito col raccogliere norme dal 2005 a tutto il 2008.
La tendenza ad organizzare la produzione legislativa in procedure annuali ricorrenti, non ha sempre
successo: ad esempio nella legge di semplificazione attraverso la quale su iniziativa del governo si
sarebbe dovuto delegificare periodicamente e semplificare i settori dell’ordinamento, in realtà ha
delegificato solo due volte dal 1997.
PROCEDURE DI INDIRIZZO
Le Camere concorrono a dare un indirizzo politico al paese in forme svariate. I principali strumenti
di indirizzo politico sono quelli del rapporto fiduciario:
il dibattito e la votazione sulla mozione di fiducia al nuovo governo;
i dibattiti e le votazioni sulle eventuali questioni di fiducia poste dal governo;
i dibattiti e le votazioni sulle mozioni di sfiducia presentate dall’opposizione.
Altri strumenti allo scopo di specificare ed integrare l’indirizzo politico generale sono le mozioni,
le risoluzioni e gli ordini del giorno di istruzione al governo.
Le MOZIONI sono lo strumento che serve a provocare una deliberazione su qualsiasi argomento: le
camere votano una mozione che chieda al governo di muoversi in una direzione piuttosto che in
un’altra. Sono esaminate e votate con processi simili a quelli dei progetti di legge, quindi se le due
camere approvano mozioni simili o dal contenuto analogo, queste hanno una forza politica forte. Il
non ascolto della mozione da parte del governo non provoca nessuna conseguenza se non quella di
attivare altri strumenti parlamentari come può essere la mozione di sfiducia.
Le RISOLUZIONI hanno le stesse finalità delle mozioni, ma cambiano le circostanze in cui
possono essere presentate: come atto di indirizzo che conclude un dibattito, per esempio originato
da una comunicazione del governo, oppure come atto di indirizzo che può essere presentato e
votato in commissione (si dice che la commissione opera in sede politica). Ogni singolo
parlamentare può presentare una risoluzione, a differenza delle mozioni che richiedono un numero
minimo di proponenti.
Gli ORDINI DEL GIORNO DI ISTRUZIONE AL GOVERNO sono presentati nel corso dell’esame
di un progetto di legge e costituiscono l’atto di indirizzo più blando che spesso traduce una sorta di
promessa a futura memoria.

PROCEDURE DI CONTROLLO
Le Camere dispongono di molteplici strumenti per esercitare funzioni di controllo e di
informazione:
le INTERROGAZIONI consistono in una domanda rivolta per iscritto al governo, per chiedere
informazioni già note, alle quali il governo risponde in forma orale o scritta. L’interrogante deve
limitarsi a dire se è soddisfatto o no della risposta, non si apre alcun dibattito. I regolamenti
prevedono lo svolgimento di interrogazioni a risposta immediata.
le INTERPELLANZE sono domande per sapere dal governo perché si è comportato in un certo
modo e cosa intende fare in ordine ad alcuni aspetti della sua politica. Esse preludono ad un
giudizio politico: l’interpellante può replicare più a lungo e presentare una mozione ed innescare un
dibattito vero e proprio.
Le commissioni invece possono usare strumenti di controllo attraverso:
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le AUDIZIONI, cioè chiedendo ai ministri che vengano a riferire in commissione su qualsiasi
questione politica ed amministrativa o che facciano intervenire i dirigenti pubblici che da loro
dipendono;
le INDAGINI CONOSCITIVE, cioè serie coordinate di audizioni, che sono stenografate e si
concludono con un documento, cui invitare qualsiasi persona utile.
COMMISSIONI D’INCHIESTA
La Costituzione prevede la possibilità per le Camere di istituire commissioni d’inchiesta. L’art 82
stabilisce che queste:
abbiano per oggetto materie di pubblico interesse;
siano composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi;
dispongano degli stessi poteri e siano sottoposte alle stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria.
Le commissioni d’inchiesta svolgono lo strumento di controllo più incisivo, avvalendosi dei poteri
dell’autorità giudiziaria. L’inchiesta può anche servire a far luce su vicende mai chiarite o per
approfondire la conoscenza di fenomeni sociali che occupano la collettività nazionale.
Possono essere istituite da ciascuna camera tramite delibera, ma spesso sono istituite attraverso la
legge allo scopo di prevedere una composizione bicamerale e dare maggiori poteri.
ALTRE FUNZIONI DELLE CAMERE
Le Camere si trovano anche a svolgere compiti che sono per lo più attribuite ad altri poteri dello
stato: funzioni giurisdizionali e funzioni amministrative.
Giurisdizionali: quando una camera decide in ordine alle contestazioni relative al procedimento
elettorale, svolge una funzione giurisdizionale. Ciascuna camera poi esercita l’autodichia cioè la
giurisdizione domestica sui ricorsi in materia di personale e tutti gli atti di amministrazione interna
riguardanti i dipendenti delle Camere ed anche soggetti esterni.
Amministrative: a parte l’autonomia amministrativa, contabile e di bilancio, alcune leggi
attribuiscono a commissioni parlamentari bicamerali funzioni in senso lato amministrative, cioè di
gestione diretta, per esempio le tribune elettorali e l’accesso ai programmi di informazione e
telecomunicazione politica della tv sono decisi dalla commissione parlamentare per l’indirizzo
generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi.

PROGRAMMAZIONE DEI LAVORI


Dal 1971 i lavori parlamentari sono improntati al metodo della programmazione: sono cadenzati
secondo criteri concordati dalla conferenza dei capigruppo, su proposta del governo, di
maggioranza e opposizione.
Solo nel 1997 è stato introdotto un altro strumento tecnico che permette la concreta applicazione
della programmazione, e solo nell’ambito della sessione di bilancio: è il contingentamento dei
tempi, in base al quale i procedimenti in assemblea devono concludersi entro una data prefissata, ed
il tempo si deve dividere fra governo, relatori, rappresentanti dei gruppi, eventuali parlamentari a
titolo personale. Le deroghe sono frequenti, ma da quando il contingentamento è diventato norma, il
calendario trova per lo più attuazione.
Le modalità di votazione in particolare dopo la riforma del 1988 che ridimensionò drasticamente il
voto segreto, sono oggi per la maggioranza a scrutinio palese con o senza la registrazione di come
ciascun parlamentare ha votato. Questa c’è sempre però nel voto finale. Questo per evitare che la
maggioranza dello stesso parlamento tenda imboscate.
Chi è all’opposizione invece fa frequentemente ricorso all’ostruzionismo, cioè all’utilizzo di tutte le
facoltà previste dal regolamento allo scopo di ritardare o impedire che l’assemblea deliberi. È una
pratica che sottolinea la volontà di resistenza estrema da parte delle minoranze quando sono in
discussione valori e regole fondamentali della convivenza sociale.

GOVERNO IN PARLAMENTO
Il parlamentarismo necessita per definizione della collaborazione fra i due soggetti del rapporto
fiduciario, Parlamento e Governo. La Costituzione regola ad esempio la possibilità per i membri del
governo di partecipare alle sedute delle camere, oppure di decretare la legislazione d’urgenza
interferendo con il programma delle camere. Tuttavia sono proprio i regolamenti parlamentari a
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disciplinare gli aspetti più importanti del rapporto fiduciario, a partire dalla questione di fiducia:
consiste nell’annuncio formale fatto dal governo nell’imminenza di una qualsiasi votazione
parlamentare, che esso la considera tanto rilevante ai fini del proprio indirizzo che si dimetterà nel
caso in cui l’assemblea si pronunci negativamente. È considerata quasi una consuetudine
costituzionale, ma nel 1971 ha ricevuto una forte disciplina restrittiva (non può essere posta su
proposte d’inchiesta parlamentare, modifiche del regolamento…). Oggi il governo può determinare
i quattro quinti dell’agenda parlamentare, contando che sia portata a termine.
Da occasionale, la questione di fiducia è diventata ad uso costante ed ha finito per attribuire al
governo una sorta di voto bloccato (prendere o lasciare). Il voto sulla fiducia ha precedenza su tutti
gli altri emendamenti eventualmente proposti, che votata la fiducia, decadono automaticamente.

PARLAMENTO E RAPPORTI CON ALTRI ORGANI E SOGGETTI


presidente della Repubblica: il Parlamento in seduta comune lo elegge e ne ascolta il giuramento;
riceve i suoi messaggi, eventualmente discutendoli; ad esso trasmette le leggi approvate per la
promulgazione e ne riceve l’eventuale rinvio; i presidenti dei gruppi parlamentari sono ascoltati da
lui per la nomina del presidente del Consiglio; i presidenti delle camere in caso di scioglimento; il
parlamento può metterlo in stato d’accusa ma non può sindacarne l’attività;
Corte costituzionale: il Parlamento elegge un terzo dei giudici costituzionali; le leggi del
parlamento sono poste al controllo di costituzionalità; il parlamento tramite uno o più commissari
eletti all’interno può sostenere l’accusa del presidente della repubblica proprio davanti alla corte in
composizione integrata;
Magistratura: il Parlamento elegge un terzo dei componenti del Consiglio superiore della
magistratura; può esercitare funzioni di indirizzo e di controllo sul modo in cui il ministro della
giustizia provvede all’organizzazione ed al funzionamento dei servizi necessari all’esercizio della
giurisdizione da parte dei magistrati; ciascuna camera è chiamata a decidere sulle eccezioni di
insindacabilità delle opinioni espresse dai parlamentari nell’esercizio delle funzioni e sulle richieste
di provvedimenti restrittivi della libertà personale;
Regioni: la Costituzione ha previsto una commissione parlamentare per le questioni regionali che
fosse sentita in caso di scioglimento di un consiglio regionale o di rimozione di un presidente di
regione; i regolamenti parlamentari hanno poi aggiunto altri compiti consultivi. Le due Camere
possono prevedere la partecipazione dei rappresentanti delle regioni ai lavori di questa
commissione (potestà consultiva rinforzata).
Unione europea: la produzione normativa dell’unione sottrae agli organi nazionali ambiti di
competenza ed allo stesso tempo fa discendere obblighi di adeguamento della normativa interna
agli stati. I regolamenti parlamentari quindi prevedono specifiche procedure di indirizzo e controllo
sull’attività governativa in ambito europeo. In entrambe le camere è prevista una commissione
permanente chiamata “politiche dell’unione europea” che ha compiti relativi all’esame in sede
referente della legge comunitaria, all’esame in sede consultiva degli schemi di atti del governo
attuativi di direttive Ue , all’esame in sede politica degli atti e dei progetti di atti dell’Unione.
Qualsiasi commissione può invitare per audizioni membri del parlamento europeo. Le Camere
partecipano sia alla fase ascendente sia a quella discendente del processo normativo dell’Unione. Il
Trattato di Lisbona ha formalmente previsto un ruolo per i parlamenti nazionali: essi contribuiscono
al funzionamento dell’unione vigilando sul rispetto del principio di sussidiarietà; partecipando a
procedure di revisione dei trattati; partecipando a politiche di libertà, sicurezza e giustizia;
esprimendosi sulle domande di adesione di nuovi stati.
Organi ausiliari ed autorità indipendenti: le camere si avvalgono di pareri studi ed indagini del
Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, che è anche titolare dell’iniziativa legislativa. La
Corte dei conti riferisce direttamente alle camere sui riscontri che esegue può essere invitata a
fornire elementi informativi alle commissioni parlamentari. Relazioni al parlamento presentano per
obbligo di legge ogni anno diverse autorità indipendenti. Il Parlamento partecipa in vario modo al
procedimento di nomina delle autorità (con pareri o nomina da parte dei presidenti delle camere).

CAPITOLO 12 IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA


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Capo dello Stato: figura istituzionale che lo rappresenta nella sua interezza ed unità, sia nei
confronti degli altri stati, nell’ordinamento internazionale, sia al suo interno.
Quasi sempre il capo dello stato è un organo monocratico, cioè formato da una sola persona. Il capo
dello stato può essere:
• un presidente della Repubblica, di estrazione rappresentativa, cioè eletto dal corpo elettorale
o da un collegio eletto a sua volta da un corpo elettorale;
• un monarca, di estrazione ereditaria, cioè figlio di colui che è stato re, oppure titolare di una
carica nobiliare o altro titolo (Granduca, Imperatore)
ELEZIONE E DURATA IN CARICA
Il presidente della Repubblica viene eletto dal Parlamento in seduta comune integrata da 58 delegati
regionali (3 per ogni regione, Valle d’Aosta 1), con maggioranza qualificata (2/3 nelle prime tre
votazioni, dalla quarta votazione è maggioranza assoluta 50%+1). Unico requisito per essere eletti
è essere un cittadino che abbia compiuto i 50 anni d’età e che goda dei diritti politici e civili. La
carica non è compatibile con nessun’altra. La durata della carica è di sette anni (art 85.1 Cost), è
una carica di notevole lunghezza superata solo da quella dei giudici costituzionali (9 anni). Il
presidente gode di un assegno personale e di una dotazione finanziaria, entrambi fissati per legge.
La legge 1077/1948 oltre a stabilire l’assegno e la dotazione rivalutati poi nel 1985, ha istituito un
apparato amministrativo autonomo che risponde direttamente al presidente, il segretariato generale
della presidenza della Repubblica: consta di un segretario generale a capo di una struttura
organizzata in servizi ed uffici di consiglieri (circa 1900 persone per 230 milioni di euro annui).
Se per caso il presidente non è in grado di adempiere temporaneamente alle sue funzioni (visita
estera, intervento chirurgico), l’esercizio della presidenza passa al presidente del Senato della
Repubblica (art 86.1): questo istituto viene chiamato supplenza (se si tratta di una semplice visita
all’estero il supplente dovrà limitarsi ad atti di ordinaria amministrazione, astenendosi da qualsiasi
iniziativa non strettamente concordata con il presidente della repubblica). Se la causa è grave
malattia o un serio intervento che lasci però sperare in una ripresa dell’esercizio delle funzioni
(senza perciò l’indizione di nuove elezioni per sostituire il presidente in caso di impedimento
permanente, oltre che per morte o dimissioni) si può anche pensare ad un pieno esercizio della
supplenza.
Solo quattro presidenti si sono dimessi dal 1964 ad oggi (Segni, Leone, Pertini e Cossiga), Ciampi
nel 2006 si dimise pochi giorni prima per permettere al nuovo presidente di entrare nelle funzioni
dell’esercizio subito dopo le elezioni.
Il presidente che cessa per qualsiasi ragione la sua carica, diventa senatore di diritto a vita (art 59.1
Cost), a meno che non vi rinunci (rinuncia prevista per dar modo di ricandidarsi a cariche elettive).
LE ATTRIBUZIONI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Secondo la Costituzione italiana il presidente della Repubblica è il capo dello stato e rappresenta
l’unità nazionale (art 87.1). E’ una carica che non ha funzioni di indirizzo politico, ma solo di
garanzia. Poiché nessun’altra definizione si trova nella nostra carta fondamentale, la figura del
presidente si ricostruisce sia sulle attribuzioni giuridiche che la Costituzione gli riconosce, sia sulla
prassi che si è affermata dal 1948 in poi. Si tratta di un’operazione non facile a causa delle
inadeguatezze del testo costituzionale, che gli riconosce ampie funzioni esecutive, legislative e
giudiziarie. Ma il corollario dell’art 89 dice che gli atti dei presidente non sono validi se non sono
controfirmati da un componente del governo. La controfirma è nelle origini un istituto monarchico
corrispettivo all’inviolabilità della figura del sovrano.
L’art 89 fa riferimento alla necessaria controfirma dei ministri proponenti che ne assumono la
responsabilità. Questa parola proponenti sembra significare che non si tratti di atti del presidente,
dando luogo ad un vero e proprio errore, anche perché nel testo sottoposto all’Assemblea
costituente c’era invece scritto ministri competenti (ed in questo senso viene interpretato dalla Corte
costituzionale- sent 200/2006). La questione non è marginale in quanto la stessa controfirma da
parte di un ministro o di un presidente del Consiglio può assumere il significato implicito di
proposta oppure di mera assunzione di corresponsabilità.

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L’obbligo di controfirma per tutti gli atti del presidente ha creato una disputa intorno al carattere
sostanziale o meramente formale dei suoi poteri. La Corte costituzionale nella sentenza citata dice
che la controfirma “assume valore diverso a seconda del tipo di atti di cui rappresenta il
completamento.
POTERI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA che gli riconosce la Costituzione:
per la rappresentanza esterna:
• accredita e riceve i rappresentanti diplomatici;
• ratifica i trattati;
• dichiara lo stato di guerra;
per le funzioni parlamentari:
• nomina fino a cinque senatori a vita, può convocare le Camere in via straordinaria, indice le
elezioni, può inviare messaggi alle Camere, può sciogliere le Camere o una di esse (ma non
negli ultimi sei mesi del mandato, a meno che non siano gli ultimi sei di legislatura);
per la funzione legislativa:
• promulga le leggi approvate dal Parlamento, può con messaggio motivato chiedere una
nuova deliberazione (spiegandone le ragioni in un testo che accompagna il rinvio); autorizza
la presentazione alle Camere dei disegni di legge del governo; emana gli atti del governo
aventi forza di legge;
per la funzione esecutiva e di governo-indirizzo:
• nomina il presidente del Consiglio e su proposta di questo i ministri;
• accoglie il giuramento del governo e ne accetta le dimissioni;
• autorizza la presentazione dei disegni di legge del governo;
• emana i decreti legislativi ed i decreti legge, nonché i regolamenti del governo;
• nomina i funzionari dello Stato nel grado più elevato;
• conferisce le onorificenze della Repubblica;
• comanda le forze armate e presiede il Consiglio supremo di difesa;
• dispone con decreto motivato lo scioglimento di consigli regionali e la rimozione di
presidenti di regione;
• emana una serie di atti amministrativi di 29 tipologie ,cioè tutti quelli deliberati dal
Consiglio dei ministri.
per l’esercizio della sovranità popolare:
• indice le elezioni delle nuove Camere
• indice i referendum previsti dalla Costituzione
• dichiara l’avvenuta abrogazione di una legge sottoposta a referendum e può ritardare fino a
60 giorni l’entrata in vigore dell’abrogazione stessa
• per l’esercizio della giurisdizione costituzionale:
• nomina un terzo dei giudici della Corte costituzionale;
• presiede il Consiglio superiore della magistratura;
• può concedere la grazia e commutare le pene
• adotta i decreti che decidono i ricorsi straordinari contro gli atti amministrativi.

Vi sono poi alcuni atti che si ritiene il presidente possa compiere senza controfirma:
• può dimettersi;
• può fare dichiarazioni informali in pubbliche occasioni, come semplice manifestazione delle
opinioni personali (esternazioni);
• conferisce l’incarico di formare il governo;
• esercita le funzioni di presidente di Csd e del Csm.
L’esercizio del potere di grazia ha creato controversie: l’iniziativa spetta sia al ministro della
giustizia sia al presidente stesso, ma la necessità della controfirma ha permesso al ministro di
bloccare il provvedimento nel caso in cui non lo condividesse. Comunque dalla riforma del sistema
penale del 1989 le grazie concesse si sono drasticamente ridotte a poche decine l’anno: ciò spiega
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perché il conflitto di attribuzione sollevato da Ciampi contro il ministro della giustizia nel 2005 è
stato risolto dalla Corte costituzionale con la sentenza 200/2006 dicendo che la grazia è una potestà
del capo dello stato come organo super partes e strumento eccezionale per soddisfare straordinarie
esigenze di natura umanitaria.

RESPONSABILITA’ DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA


L’art 90 Cost prevede una forma di irresponsabilità del Presidente della Repubblica per tutti gli atti
compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne nel caso di due reati: alto tradimento
e attentato alla Costituzione.
La prima ipotesi si ha quando il presidente ha una collusione con potenze straniere; il secondo caso
vuole identificare non qualsiasi violazione della carta costituzionale, ma solo quelle che sono tali da
mettere a repentaglio caratteristiche fondamentali dell’ordinamento.
Giudici di questi atti e fatti ascritti al presidente sono il Parlamento in seduta comune e la Corte
costituzionale.
Il presidente risponde come qualsiasi altro cittadino di atti compiuti al di fuori dell’esercizio delle
sue funzioni. Per questa circostanza manca qualsiasi tipo di regolamentazione e la dottrina si è
talora domandata come agire, perché ad esempio l’autonomia di un presidente potrebbe essere lesa
da indagini arbitrarie e tendenziose. Alla Costituente Meuccio Ruini disse che se si fosse trattato di
piccolezze, la magistratura avrebbe dovuto aspettare fino alla fine del mandato, e se invece si fosse
trattato di casi gravi, si sarebbe potuto configurare un impedimento che avrebbe potuto portare
addirittura alle dimissioni.
Il PROCEDIMENTO D’ACCUSA per far valere la responsabilità del Capo dello Stato per alto
tradimento ed attentato alla Costituzione si articola in due fasi:
1. messa in stato d’accusa da parte del Parlamento in seduta comune con voto a maggioranza
assoluta (azione politica);
2. giudizio della Corte costituzionale integrata da 16 componenti estratti da un elenco di 45
nomi compilato dallo stesso Parlamento in seduta comune ogni 9 anni (azione
giurisdizionale);
La messa in stato d’accusa parlamentare si articola a sua volta in due fasi: l’istruttoria e la
decisione.
L’istruttoria è condotta dal comitato parlamentare per i procedimenti d’accusa cui spetta il
compimento di una prima serie di indagini in relazione alle denunce trasmesse dal presidente della
Camera: interrogatori di testimoni ed assunzione di prove. Questa attività preliminare può
concludersi o con un provvedimento di archiviazione per manifesta infondatezza delle accuse, o
con una relazione da presentare al Parlamento in seduta comune, contenente le conclusioni cui è
giunto il comitato, favorevoli o contrarie all’accusa. Dopo l’atto di accusa, con decisione della
Corte costituzionale, il capo dello Stato può essere sospeso dalla carica per via cautelare.
Il giudizio della Corte costituzionale si divide in diverse fasi procedimentali: l’istruttoria, il
dibattimento e la decisione.
Attraverso la fase istruttoria condotta dal presidente della Corte o da uno o più giudici da lui
delegati, si acquisiscono tutti gli elementi di prova ritenuti utili per la decisione (fra cui
l’interrogazione dell’imputato).
Successivamente si apre il dibattimento durante il quale le parti (commissari parlamentari
all’accusa, gli avvocati del presidente alla difesa) discutono le risultanze dell’istruttoria e fanno le
loro richieste.
Infine la Corte si riunisce in camera di consiglio per la decisione finale che potrà essere di
assoluzione o di condanna.
In caso di condanna si possono applicare tutte le pene fino alla misura massima prevista dalla
legislazione vigente; inoltre potranno essere applicate delle sanzioni civili, amministrative e
costituzionali (la destituzione) adeguate al caso.
La sentenza così emessa è definitiva e non può essere impugnata in alcun modo, ad eccezione delle
ipotesi di revisione.

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La nostra Costituzione prevede un’ irresponsabilità politica del presidente: a meno di non voler
considerare la possibilità di non rieleggerlo come strumento per far valere una responsabilità del
genere. La Costituzione non prevede limiti alla rielezione del presidente uscente ed inoltre vieta
l’esercizio del potere di scioglimento delle Camere negli ultimi sei mesi del mandato.

CAPITOLO 13
IL GOVERNO DELLA REPUBBLICA

Il governo è il potere esecutivo (in senso oggettivo: con riferimento alla funzione esecutiva, in
senso soggettivo: in riferimento all’organo cui tale attività è affidata).
Potere esecutivo voleva e vuol dire anche amministrazione: di quella statale il governo è proprio il
vertice. Amministrare significa tradurre continuativamente in decisioni puntuali le scelte in genere
astratte del legislatore. Ed è farlo in nome degli interessi generali.
Il governo è l’organo che più di ogni altro promuove, elabora, mette a punto e realizza le politiche
pubbliche (programmi che l’autorità progetta e cerca di attuare). Il governo comunque è soprattutto
vertice dell’apparato amministrativo statale: ogni branca dell’amministrazione statale ha al suo
vertice un ministro a cui indirizzi settoriali risponde, mentre l’amministrazione risponde a quelli
generali fissati dal Consiglio dei ministri e tradotti in direttive dal Presidente del consiglio.

ORGANIZZAZIONE E FUNZIONI
Nell’ordinamento italiano anche il governo, come il Parlamento, è un organo complesso.
Lo afferma l’art 92 della Costituzione, secondo il quale il governo della Repubblica è costituito da
un organo collegiale e due organi individuali:
• presidente del Consiglio;
• ministri;
• Consiglio dei ministri (assemblea composta dai ministri e presieduta dal presidente del
Consiglio).
La disciplina del governo si trova nel titolo III della parte II della Costituzione, in soli cinque
articoli che costituiscono una delle parti meno felici della nostra carta costituzionale, perché
stringata e poco chiara, con l’assenza di una nitida gerarchia all’interno del governo e di un progetto
di rafforzamento della sua stabilità.
L’articolo cruciale è il 95, che cerca di risolvere la questione dei rapporti interni al governo tra gli
organi che lo compongono.
1. il Presidente del Consiglio ha un compito di direzione della politica generale del governo,
della quale ha personale responsabilità politica. In particolare:
• deve mantenere l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo;
• può promuovere e coordinare l’attività dei ministri;
• il suo potere giuridico chiave (ex art 92) è la proposta al presidente della Repubblica dei
nomi dei ministri (ma non la loro revoca);
• solo su sua iniziativa può essere posta la questione di fiducia davanti alle Camere;
• controfirma qualsiasi atto deliberato dal Consiglio (e può quindi esercitare un potere di
condizionamento) e presenta alle Camere i disegni di legge di iniziativa governativa;
• ha la direzione generale della politica dell’informazione per la sicurezza, può apporre il
segreto di stato, nomina i direttori dei servizi di intelligence;
• promuove e coordina l’azione del governo nell’Unione europea ed è responsabile
dell’attuazione degli impegni assunti in ambito europeo;
Il presidente del Consiglio ha sede in Palazzo Chigi dal 29 Marzo 1961, in una struttura composta
di numerosi dipartimenti, uffici e servizi, con diverse migliaia di dipendenti: questa struttura ha il
nome di Presidenza del Consiglio, gode di autonomia contabile e di bilancio e di autonomia
organizzativa.
2. il Consiglio dei ministri assume tutte le deliberazioni relative alla funzione di indirizzo
politico, determina la politica generale del governo e dirime eventuali conflitti di interessi
tra i ministri. In particolare il consiglio decide:

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• di porre la questione di fiducia in Parlamento, su proposta del presidente del Consiglio;
• sugli indirizzi di politica internazionale ed europea;
• sulla presentazione dei disegni di legge e su tutti gli atti normativi (decreti legge e
legislativi, regolamenti governativi);
• sulle nomine al vertice di enti, istituti o aziende di competenza dell’amministrazione dello
stato;
• sui ricorsi in Corte costituzionale contro una legge regionale e sui conflitti di attribuzione
contro un altro potere dello stato o una regione;
• sull’annullamento straordinario di atti amministrativi illegittimi.
Un regolamento adottato con decreto del presidente del Consiglio disciplina le riunioni del
Consiglio, le modalità di inserimento all’ordine del giorno delle varie questioni, la convocazione di
riunioni preparatorie, nonché il seguito delle iniziative legislative governative.
3. i ministri costituiscono il vertice delle amministrazioni cui sono preposti. Rispondono
insieme (collegialmente) degli atti del Consiglio dei ministri, e singolarmente degli atti dei
rispettivi ministeri. Attualmente i ministeri sono 13, ma al momento della formazione del
governo possono essere nominati altri ministri i quali non siano a capo di nessun ministero
ma esercitino funzioni attribuite alla presidenza del Consiglio, e che sono da questo a loro
delegate. Sono i ministri senza portafoglio e siedono a pieno titolo nel Consiglio dei
ministri. I settori di competenza dei ministri dipendono molto dalla forza non giuridica ma
politica del presidente del Consiglio e di quello che egli lascia ai singoli ministeri.

ALTRI ORGANI DEL GOVERNO


La legge 400/1988 prevede una serie di organi costituzionalmente non necessari che integrano la
composizione dell’organo governo. Sono:
• uno o più vicepresidenti del Consiglio dei ministri, cioè ministri ai quali su consiglio del
presidente viene affidata la supplenza in caso di assenza del presidente stesso;
• i sottosegretari di stato, i quali hanno il compito di coadiuvare il presidente o il ministro e su
sua delega esercitare determinate funzioni che a lui appartengono. Uno dei sottosegretari
alla presidenza del consiglio viene nominato sottosegretario del Consiglio dei ministri ed è
responsabile del verbale, per questo è l’unico sottosegretario che partecipa alle sedute del
Consiglio.
• i viceministri, possono essere non più di dieci sottosegretari individuati dal Consiglio dei
ministri, previo conferimento di una delega su un intero settore di competenza del ministero
cui sono assegnati.
La legge prevede un numero massimo di componenti del governo, che attualmente è a 65.
• sono inoltre previsti i comitati interministeriali istituiti per legge in determinati settori. Oggi
sono pochissimi, fra i quali il Comitato interministeriale per la programmazione economica
(Cipe), il Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica (Cisr).
• esistono poi comitati di ministri che il presidente del Consiglio può istituire per svolgere
compiti istruttori: fra questi il CONSIGLIO DI GABINETTO, organo di supporto politico al
presidente.
• su proposta del presidente del Consiglio, il Consiglio dei ministri può nominare Commissari
straordinari del governo ai quali sono affidati specifici progetti o funzioni di coordinamento
fra diverse amministrazioni statali.

COME SI FORMA IL GOVERNO


La sua formazione è conseguente alle elezioni parlamentari, perciò non è un organo a durata fissa. Il
governo si costituisce per nomina del presidente della Repubblica (art 92.2 Cost). Ma la
Costituzione dice solo che il presidente della Repubblica nomina il presidente del Consiglio e su
proposta di questi nomina i ministri. L’art 92 va letto però insieme al 94 che dice che:
• il governo deve godere della fiducia di entrambe le camere;

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• questa fiducia non è presunta, ma deve essere ottenuta dal governo nominato che si deve
presentare alle Camere entro 10 giorni dal giuramento.
Per questo il presidente della Repubblica deve nominare un presidente del Consiglio che sia in
grado di ottenere la fiducia in Parlamento. Per fare ciò, prima della nomina, il presidente della
Repubblica consulta le forze politiche: le consultazioni presidenziali precedenti alla formazione del
governo sono ormai diventate una prassi consolidata, quasi una consuetudine costituzionale. La
prassi è stata fin qui che una volta esperite le consultazioni il presidente della Repubblica non
nomini subito il presidente del Consiglio, ma affidi l’incarico di formare il governo alla personalità
prescelta e che questi accetti l’incarico con riserva. La persona incaricata a sua volta si è sempre
trovata nella necessità di compiere proprie consultazioni finalizzate alla conclusione del patto di
maggioranza. Il Presidente della Repubblica procede con la nomina formale solo quando
l’incaricato presidente del Consiglio scioglie la riserva con la quale aveva accettato l’incarico e
presenta la lista dei ministri.
Il presidente del Consiglio e la lista dei ministri sono perciò nominati prima della fiducia
parlamentare, perciò il Parlamento è chiamato a giudicare insieme i vari elementi della formazione
del governo: presidente del Consiglio, compagine ministeriale, programma.
Come prevede l’art 12 della legge 400/1988, è il presidente nominato a controfirmare il decreto
presidenziale di nomina; il decreto di nomina dei ministri è controfirmato dal nuovo presidente del
Consiglio, il quale con proprio decreto, conferisce gli incarichi specifici a coloro che sono stati
nominati ministri senza portafoglio. Presidente del Consiglio e ministri giurano davanti al
Presidente della Repubblica (art 93 Cost): con il giuramento il governo entra in carica ed i singoli
componenti prendono possesso dei loro uffici, assumendo tutte le responsabilità che le leggi e la
Costituzione gli attribuiscono (potrebbero anche adottare un decreto legge, ma la correttezza
costituzionale prevede che nei 10 giorni che precedono il voto di fiducia, essi si limitino ad esercizi
di ordinaria amministrazione). Le fasi successive della formazione del governo prevedono: il
completamento della composizione del governo mediante la nomina dei sottosegretari e dei
viceministri e successivamente la stesura delle linee programmatiche. Infine entro 10 giorni c’è la
presentazione alle camere, che avviene alternativamente una volta in una una volta nell’altra, senza
che il presidente debba ripetere il suo discorso due volte. Il dibattito parlamentare invece si svolge
separatamente prima nell’una poi nell’altra camera, seguito da una replica del presidente del
presidente del consiglio e dalla dichiarazione di voto dei gruppi e si conclude in ciascuna camera
con l’approvazione di una mozione di fiducia per prassi presentata dai capigruppo della
maggioranza, non necessariamente motivata se non facendo generico riferimento al programma. Il
governo deve ottenere la maggioranza semplice dei voti, fermo il quorum strutturale della metà più
uno dei componenti. La votazione avviene mediante scrutinio palese ed appello nominale, (senatori
e deputati devono dire sì, no, mi astengo). Il voto di fiducia completa il processo di formazione del
governo.
RESPONSABILITA’ DEL GOVERNO
Il governo risponde del proprio operato a vario titolo.
È legato da un rapporto di responsabilità politica in senso tecnico-giuridico con il Parlamento:
ciascuna delle due camere può sfiduciarlo approvando una mozione ad hoc nelle forme previste
dall’art 94 (motivata, presentata da un decimo dei componenti, discussa non prima di tre giorni
dalla presentazione, votata con appello nominale), oppure non approvando la fiducia quando il
presidente del Consiglio ponga una questione di fiducia. In generale, il governo nel suo insieme è
sottoposto ad una responsabilità politica diffusa, nel senso che ciò che fanno o non fanno è
comunque sotto il giudizio dell’opinione pubblica, anche senza effetti giuridici.
Sotto il profilo della responsabilità civile ed amministrativa (anche contabile) i componenti del
governo rispondono alla stregua di coloro che sono preposti a pubblici uffici.
Per quanto riguarda la responsabilità penale occorre distinguere fra reati commessi dal presidente
del Consiglio e dai ministri nell’esercizio delle funzioni e tutti gli altri reati. Per i secondi sono
giudicati come qualsiasi altro cittadino. Per i primi invece in base all’art 96 Cost è prevista una
disciplina speciale:

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• le indagini preliminari sono affidate ad un collegio di tre magistrati estratti a sorte ogni due
anni fra tutti quelli del distretto giudiziario che hanno anzianità almeno quinquennale di
magistrato di tribunale; se il collegio non dispone l’archiviazione, gli atti sono trasferiti ad
una delle due Camere per l’autorizzazione a procedere; se ne dispone l’archiviazione, sono
rimandati al giudice competente;
• l’autorizzazione è deliberata dalla camera di appartenenza, a meno che non si tratti di più
persone appartenenti a camere diverse, ed in quel caso spetta al Senato deliberare;
• l’autorizzazione può essere negata solo ove l’assemblea reputi a maggioranza assoluta che
l’imputato abbia agito per la tutela di un interesse dello stato e questa decisione è
insindacabile;
• se l’autorizzazione viene concessa, il tribunale del capoluogo del distretto competente per
territorio è giudice naturale di primo grado.
Fino alla legge costituzionale 1/1989 la competenza di giudizio era della Corte costituzionale; ma
poi si notò che perdeva molto tempo ed andava contro al principio di ragionevole uguaglianza.
Fatto salvo l’art 96, una legge del 2003 ed una del 2008 sancirono l’improcedibilità verso il
presidente del consiglio anche per reati che aveva commesso prima dell’incarico di governo
(Berlusconi). Entrambe furono dichiarate incostituzionali, nel 2004 e nel 2009. In particolare la
sentenza 262/2009 sancì che la sospensione dei processi, secondo la Corte assume una vera e
propria prerogativa (in deroga al principio di uguaglianza) e pertanto va disposta come norma di
rango costituzionale. Successivamente fu approvata un’ulteriore legge ordinaria sul “legittimo
impedimento” a comparire in udienza, che fu prima dichiarata parzialmente illegittima (sent.
23/2011) poi abrogata con un referendum per le parti che rimanevano. Si applica dunque al
presidente del Consiglio l’art. 420-ter del codice di procedura penale così come per qualsiasi altro
imputato.
CESSAZIONE DELLE FUNZIONI
Il governo cessa dalle funzioni nel momento in cui un nuovo governo giura nelle mani del
presidente della Repubblica. Tuttavia dal momento in cui esso entra in crisi, norme di correttezza
costituzionale prevedono che si attenga ad ordinaria amministrazione, ovvero agli affari correnti
(complesso di attività che devono comunque essere compiute per evitare pregiudizi agli interessi
collettivi). È prassi quindi che il presidente del consiglio indirizzi una lettera circolare ai ministri,
con elencato ciò che essi possono e devono fare in pendenza della crisi. La crisi di governo è
conseguenza delle dimissioni di questo e del presidente del consiglio dei ministri. Il presidente del
consiglio può anche usare la minaccia di dimissioni per persuadere i componenti del governo a
seguire le sue direttive. Si usa chiamare invece rimpasto la semplice sostituzione di più ministri,
senza la crisi di governo. Nel momento della sostituzione del ministro, il ministero è nelle mani del
presidente o di altro ministro, temporaneamente. Solo in presenza dell’approvazione da parte di una
delle camere di una mozione di sfiducia il governo è costretto a dimettersi. In base ai regolamenti
parlamentari, potendo il governo porre la questione di fiducia in occasione di una qualsiasi
deliberazione parlamentare, il voto contrario equivale di conseguenza ad una mozione di sfiducia ed
il governo è obbligato a dimettersi. Nella storia solo due sono stati i governi a cadere per espressa
mozione di sfiducia delle camere, il governo Prodi I e II. Tutti gli altri governi si sono dimessi per
iniziativa propria, spesso per sconfitte parlamentari considerate gravi o per crisi extraparlamentari
(ad esempio insuccessi in campo regionale). In generale i governi si dimettono all’indomani del
voto: ciò è un dovere di correttezza costituzionale.
Sono previste anche forme di sfiducia per i singoli ministri (sfiducia individuale), istituto
legittimato dalla sentenza 7/1996 della Corte costituzionale.

RAPPORTI CON GLI ALTRI ORGANI E SOGGETTI


• PARLAMENTO: rapporto fiduciario alla base della forma di governo parlamentare. Non di
meno, il governo ha un ruolo determinante in Parlamento, sia come motore della produzione
legislativa, sia come oggetto dell’esercizio parlamentare della funzione di controllo, sia
come destinatario degli indirizzi politici delle Camere.

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• PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA: il governo è nominato da lui e con lui intrattiene
importanti relazioni giuridico-formali e politico-istituzionali (ad esempio ogni atto del
presidente deve essere controfirmato dal governo / le iniziative legislative del governo
devono essere autorizzate dal presidente).
• CORTE COSTITUZIONALE: il presidente del consiglio, su deliberazione del consiglio dei
ministri, solleva il conflitto di attribuzione davanti alla corte; solleva questione di legittimità
costituzionale contro una legge regionale; interviene nel giudizio di legittimità
costituzionale di una legge o un atto avente forza di legge o sull’ammissibilità di un
referendum abrogativo.
• MAGISTRATURA: il governo non ha poteri per quanto riguarda la carriera dei magistrati e
l’esercizio della giurisdizione, con una sola eccezione affidata al ministro della giustizia,
che può promuovere l’azione disciplinare nei confronti di singoli magistrati davanti al
consiglio superiore della magistratura (potere ispettivo); per il resto si occupano della
gestione amministrativa dell’attività giudiziaria, della cooperazione internazionale,
dell’organizzazione di servizi e mezzi di cui la giurisdizione necessita, dell’amministrazione
delle carceri.
• REGIONI ED ENTI LOCALI: in sede governativa sono situati gli unici organi di raccordo
istituzionale tra stato ed autonomie, e sono la conferenza permanente per i rapporti tra
Stato, regioni e province autonome, la conferenza STATO-città e autonomie locali, la
conferenza unificata che raccoglie le prime due. Esse sono coinvolte nei processi decisionali
delle realtà sub nazionali.
• UNIONE EUROPEA: il governo tramite la partecipazione del presidente del Consiglio al
Consiglio europeo e quella dei ministri al Consiglio dell’unione, è l’organo costituzionale
che più direttamente concorre a tutto il processo decisionale europeo.

Manca capitolo 14

CAPITOLO 15
LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

L’attività amministrativa si distingue dall’attività normativa in quanto la prima consiste nel


provvedere con atti specifici alla cura di determinati interessi pubblici, mentre la seconda consiste
nel prevedere casi in cui applicare norme generali ed astratte.
L’atto amministrativo si esaurisce nel momento della sua esecuzione, mentre l’atto normativo è
suscettibile di indefinita applicabilità e ripetibilità. Infine l’atto amministrativo interviene a
prescindere dal verificarsi di una controversia, in una posizione di imparzialità, diversamente da
quello normativo, che si pone in posizione di terzo, di giudice.
Nell’esercitare le loro attività le pubbliche amministrazioni possono agire come autorità
amministrative oppure come soggetti erogatori di servizi pubblici. Nel primo caso operano in
posizione di supremazia, utilizzando gli strumenti propri del diritto amministrativo cioè un insieme
di regole speciali volte a garantire immediatamente il perseguimento di un pubblico interesse. Nel
secondo caso le amministrazioni tendono ad operare attraverso gli strumenti contrattuali del diritto
privato (diritto comune) ponendosi sullo stesso piano dei soggetti con cui vengono in rapporto.
Fra le regole speciali hanno particolare rilevanza le procedure di affidamento legate ai contratti
pubblici: attraverso di esse l’amministrazione seleziona il soggetto con cui stipulare il contratto per
l’acquisizione di servizi, di forniture, o per l’esecuzione di opere pubbliche. Prima
dell’aggiudicazione però si svolge un articolato procedimento amministrativo volto a garantire il
miglior perseguimento dell’interesse pubblico: di norma con una gara pubblica per la scelta della
miglior offerta (eccezionale dovrebbe essere il ricorso ad una trattativa privata).
La discrezionalità amministrativa: spetta alla legge stabilire quale regime bisogna seguire, se quello
del diritto privato o quello del diritto amministrativo, ma la legge può lasciare la discrezionalità
all’autorità amministrativa.
Nell’ambito dei poteri dell’autorità amministrativa si distingue poi tra attività discrezionale (quando
la legge lascia all’amministrazione un margine di scelta circa le modalità di esercizio del potere) ed
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attività vincolata (nei casi in cui l’amministrazione deve necessariamente adottare una certa
decisione). La discrezionalità in ogni caso non impedisce che la scelta sia sindacabile in sede
giurisdizionale.
La funzione di produzione di beni e servizi (secondo caso, soggetti erogatori) può essere svolta:
• attraverso l’amministrazione diretta (nella scuola, con il ministero dell’istruzione);
• attraverso l’amministrazione per enti, con l’istituzione di appositi enti o aziende pubbliche
(nella sanità, attraverso le Asl);
• attraverso l’amministrazione per regole (per le aziende telefoniche, l’attività è regolata
dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni).
Servizi pubblici in senso soggettivo: dal primo dopoguerra si sono accresciute le attività delle
pubbliche amministrazioni volte alla prestazione di servizi da esse erogati direttamente o tramite
enti appositi, controllati e finanziati dallo stato (come l’Inps, istituto nazionale previdenza sociale).
Servizi pubblici in senso oggettivo: dalla fine degli anni settanta si è affermata la tendenza a
ricorrere al mercato predisponendo regole per la produzione di beni e servizi da parte di privati a
vantaggio della collettività, senza ricorrere all’intervento diretto delle pubbliche amministrazioni.
Servizi pubblici misti: in alcuni casi si sceglie una strada intermedia, affidando il servizio a società
di capitali cui concorrono le stesse pubbliche amministrazioni.
Dagli inizi degli anni novanta l’ordinamento del lavoro nelle pubbliche amministrazioni è passato
dal regime speciale del diritto amministrativo (pubblico impiego) a quello ordinario del diritto del
lavoro, proprio dei lavoratori del settore privato.
Le pubbliche amministrazioni possono altresì svolgere attività normativa nelle forme e nei modi
previsti dalla legge, per determinare l’accesso a certi servizi, l’uso di certi beni. A questi atti
amministrativi si applicano i principi propri delle fonti del diritto (tipo ignorantia legis non
excusat).

ORGANIZZAZIONE PER MINISTERI E PER ENTI


L’unità organizzativa dell’amministrazione centrale è rappresentata dai ministeri, in cui il ministro
fa da cerniera fra il governo e l’amministrazione. Ai ministeri spettano compiti di amministrazione
diretta nonché compiti di indirizzo e vigilanza nei confronti degli enti che operano nello stesso
settore.
In forza del decreto legislativo 30 luglio 1999, n 330:
1. Ministero degli affari esteri: si occupa della politica estera e dei rapporti internazionali,
anche attraverso le rappresentanze diplomatiche e consolari.
2. Ministero dell’interno: si occupa dell’amministrazione civile e della sicurezza pubblica,
coordina le forze di polizia ed opera attraverso le prefetture-uffici territoriali del governo e
le questure presenti in ogni capoluogo di provincia.
3. Ministero della giustizia: si occupa di organizzazione e funzionamento dei servizi relativi
alla giustizia, escluse le competenze relative allo stato giuridico dei magistrati affidate al
Consiglio superiore della magistratura, dell’amministrazione penitenziaria, della vigilanza
sugli ordini professionali.
4. Ministero della difesa: si occupa, attraverso le Forze armate, della difesa e della sicurezza
militare dello Stato, e da esso dipende, come quarta forza armata, l’Arma dei carabinieri, per
le funzioni di polizia di sicurezza.
5. Ministero dell’economia e delle finanze: si occupa del controllo dell’entrata e della spesa,
nonché della gestione come azionista delle partecipazioni dello stato. È nato dalla fusione
dei ministeri del tesoro, del bilancio e delle finanze, opera attraverso diversi uffici tra cui la
ragioneria generale dello Stato e le agenzie fiscali (entrate, demanio, territorio, dogane); da
questo ministero dipende la Guardia di finanza.
6. Ministero dello sviluppo economico: si occupa delle funzioni in materie di industria,
artigianato, energia, comunicazioni, commercio.
7. Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali: si occupa del coordinamento e della
rappresentanza in sede europea delle politiche in materia di agricoltura, alimentazione e
foreste.
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8. Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e del mare: si occupa di compiti diretti alla
tutela dell’equilibrio ecologico del territorio, alla difesa del suolo, alla protezione della
natura.
9. Ministero delle infrastrutture e dei trasporti: si occupa delle funzioni relative alla
realizzazione delle reti infrastrutturali ed opere pubbliche di competenza statale,
navigazione, aviazione civile e trasporti terrestri.
10. Ministero del lavoro e delle politiche sociali: si occupa delle funzioni in materia di politiche
del lavoro ed occupazione, tutela dei lavoratori, politiche sociali e previdenziali.
11. Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca: si occupa dell’istruzione scolastica
ed universitaria, della ricerca scientifica e tecnologica.
12. Ministero per i beni e le attività culturali: si occupa di compiti di tutela e gestione del
patrimonio storico, artistico, archeologico, paesaggistico ed architettonico, ed altre funzioni
in materia di spettacolo e turismo.
13. Ministero della salute: si occupa delle funzioni in materia di tutela della salute umana,
coordina il Servizio sanitario nazionale, si occupa di sanità veterinaria e sicurezza degli
alimenti.
Il modello organizzativo dei ministeri ereditato dal Regno di Sardegna si basa sul concetto di
immedesimazione organica tra il soggetto che agisce per l’amministrazione e l’amministrazione
stessa: permette di imputare direttamente all’amministrazione di riferimento gli atti compiuti dal
soggetto agente in rapporto con altri soggetti. In questo senso egli è considerato un organo
dell’amministrazione, cioè una parte rispetto al tutto (al corpo). L’organo può essere inteso sia come
persona fisica, sia come centro di competenze, ma in ogni caso ha bisogno di un apparato
amministrativo, cioè un’unità organizzativa a supporto dell’esercizio delle sue funzioni (ufficio).
Questo modello è stato progressivamente ridimensionato dalle riforme nel corso degli anni novanta,
attraverso:
• il decentramento regionale e locale che ha progressivamente trasferito i poteri nelle mani
degli enti regionali e locali;
• la costituzione e riorganizzazione di enti pubblici dotati di autonoma personalità giuridica,
e che sono al loro interno molto eterogenei. A loro volta vanno distinti dagli enti pubblici
economici che svolgono attività produttiva in forma di impresa;
• Le privatizzazioni che hanno investito il settore delle partecipazioni statali in particolare i
più importanti enti pubblici economici (Iri, Enel, Eni, Ina), gli istituti di credito di diritto
pubblico e le casse di risparmio. Queste privatizzazioni hanno toccato anche altri settori
tradizionali dell’organizzazione statale, un tempo costituiti in aziende autonome nell’ambito
di un ministero, che sono state trasformate dapprima in enti pubblici economici, poi in
società per azioni (Poste Italiane, Anas, Ferrovie);
• la costituzione di agenzie che svolgono attività di carattere tecnico-operativo già esercitate
da ministeri ed enti pubblici; sono soggetti dotati di autonomia funzionale ed organizzativa,
sottoposti ai poteri ministeriali di indirizzo e vigilanza;
• il diffondersi di autorità amministrative indipendenti che hanno assunto compiti di
regolazione, amministrazione e controllo di interi settori prima affidati alle direzioni
generali dei ministeri oppure privi di regolamentazione.
Ci sono poi organi ausiliari del governo che sono due istituti direttamente definiti dalla
Costituzione: il Consiglio di stato e la Corte dei conti ai quali la legge deve assicurare
l’indipendenza di fronte al governo:
• il Consiglio di stato è un organo di consulenza giuridico-amministrativa del governo ed
insieme organo che svolge funzioni giurisdizionali. In sede consultiva, può esprimersi
attraverso pareri facoltativi o pareri obbligatori. In ogni caso il governo è libero di
uniformarsi o meno alle indicazioni del Consiglio (il suo parere è vincolante solo
raramente);
• la Corte dei conti esercita un controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo ed il
controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa anche al controllo sulla

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gestione finanziaria degli enti, riferendo alle Camere il resoconto. Ha competenze
giurisdizionali nelle materie di contabilità pubblica e nelle materie previste dalla legge.
L’art 99 della Costituzione annovera tra gli organi di consulenza alle Camere e del governo anche il
Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro nelle materie di economia, finanza pubblica, servizi
pubblici).

ORGANIZZAZIONE PER AUTORITA’ INDIPENDENTI


Le autorità indipendenti sono collocate in posizione autonoma rispetto al governo e formate da
personalità scelte con criteri che dovrebbero garantire autonomia e indipendenza di giudizio rispetto
agli organi politici ed ai ministeri. Lo scopo è quello di tutelare l’imparzialità nella ponderazione di
tutti gli interessi coinvolti.
Le autorità indipendenti sono:
• Commissione nazionale per le società e la borsa (consob): per la vigilanza sui mercati
finanziari e di borsa e la regolazione dei mercati dei valori mobiliari;
• Istituto per la vigilanza delle assicurazioni (ivass): per assicurare la piena integrazione
dell’attività di vigilanza nel settore assicurativo, anche attraverso un più stretto
collegamento con la vigilanza bancaria;
• Autorità garante della concorrenza e del mercato: con funzioni antitrust a tutela della libertà
di concorrenza, per evitare le intese restrittive della concorrenza, gli abusi di posizione
dominante e le concentrazioni, nonché reprimere le forme di pubblicità ingannevole;
• Commissione di garanzia dell’attuazione della legge 12 giugno 1990, n 146: con compiti di
regolazione dello sciopero nei servizi pubblici essenziali, al fine di contemperare il diritto di
sciopero con i diritti della persona costituzionalmente garantiti.
• Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture: per garantire il
rispetto dei principi di correttezza e trasparenza delle procedure di scelta dei contraenti e di
economica ed efficiente esecuzione dei contratti, nonché del rispetto delle regole della
concorrenza nelle singole procedure.
• Autorità per l’energia elettrica ed il gas: che regola l’attività delle aziende di pubblica utilità,
per vigilare sul rispetto delle regole atte a garantire adeguati livelli di qualità nei servizi ed
un sistema tariffario certo e trasparente, e promuovere la tutela degli utenti e consumatori
tenendo conto della normativa comunitaria in materia;
• Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom): alla quale sono affidati compiti di
regolazione nel settore delle radiotelecomunicazioni a tutela del pluralismo informativo,
dell’obiettività e completezza dell’informazione.
• Autorità di regolazione dei trasporti: per garantire efficienza produttiva delle gestioni,
contenimento dei costi e condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture
ferroviarie, portuali, aeroportuali ed alle reti autostradali.
• Garante per la protezione dei dati personali: per garantire che il trattamento dei dati
personali si svolga nel rispetto dei diritti, delle libertà fondamentali, nonché della dignità
delle persone fisiche, in particolare con riferimento alla riservatezza ed all’identità
personale.
Delle autorità indipendenti è stata messa in discussione l’attività di tipo normativo nei confronti di
soggetti esterni, al fine di condizionarne o limitarne l’attività. L’attribuzione di un potere
regolamentare alle autorità indipendenti è legittima, purché sia volta a realizzare i fini posti dalla
legge, cioè purché il potere regolamentare sia esercitato nel rispetto del principio di legalità e del
principio di preferenza della legge.
BANCA D’ITALIA: è una forma antesignana di autorità indipendente, il suo governatore, nominato
dal governo per sei anni con mandato rinnovabile una sola volta, gode di notevoli garanzie di
autonomia. La banca, che emette banconote solo su autorizzazione della Banca centrale europea,
svolge il servizio di tesoreria dello Stato.

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PRINCIPI COSTITUZIONALI RELATIVI ALLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI
• in base al principio dell’autonomia, l’amministrazione è affidata agli enti regionali e locali,
rappresentativi delle comunità territoriali, tendenzialmente più vicini agli interessi da
soddisfare, secondo il principio di sussidiarietà.
• in base al principio del decentramento, le funzioni amministrative svolte dagli organi dello
stato devono essere decentrate nel territorio nazionale o a livello burocratico o a livello
istituzionale; questo principio non è mai stato attuato fino in fondo.
• la riserva di legge per l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni è prevista dall’art
97 e dice che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge. Si tratta di una
riserva relativa, non assoluta, sicché la legge si può limitare a disegnare i criteri generali
sulla base dei quali le pubbliche amministrazioni possano svolgere esse stesse la necessaria
attività organizzativa.
• il principio di legalità per quanto riguarda l’attività delle pubbliche amministrazioni vuol
dire che la loro attività deve mantenersi nei binari stabiliti dalla legge o da altre fonti
normative a ciò abilitate, altri limiti possono trovarsi nei principi generali del diritto.
Quando incide su materie oggetto di riserva di legge, può essere soddisfatto solo sulla base
di una specifica legge o atto con forza di legge. Da questo principio deriva che gli atti
amministrativi che siano contrari a norme di legge possono essere disapplicati (principio
della preferenza di legge) oltre che annullati dal giudice amministrativo. Il principio di
legalità costituisce perciò un limite non solo esterno, ma anche interno all’attività
amministrativa.
• il principio del buon andamento impone efficacia, efficienza ed economicità dell’intervento
delle pubbliche amministrazioni. Per arrivare a tali fini esiste la conferenza di servizi che
consiste in un’unica sede nella quale l’amministrazione può convocare le altre interessate
per acquisirne il concorso in un determinato processo. La conferenza procede ad una
contestuale valutazione di tutti gli interessi coinvolti; può riguardare la sola fase istruttoria
(conferenza istruttoria) o anche l’adozione dell’atto finale (conferenza decisoria). La
conferenza è obbligatoria se l’amministrazione non ottiene entro un termine le intese.
• il principio di imparzialità richiede la ponderazione e composizione degli interessi pubblici
da soddisfare con gli interessi privati da sacrificare, il divieto di operare discriminazioni
prive di giustificazioni, l’obbligo di astenersi per i pubblici amministratori interessati al
procedimento, l’apartiticità degli apparati amministrativi;
• per ciascuna pubblica amministrazione è posto l’obbligo di assicurare sia l’equilibrio di
bilancio sia la sostenibilità del debito pubblico.
• la distinzione tra attività di governo ed attività di gestione amministrativa è un principio non
espressamente previsto dalla Costituzione, ma che si collega ai principi di buon andamento
ed imparzialità. Mentre l’attività di governo e di controllo politico-amministrativo è affidata
agli organi di governo politicamente responsabili (ministri, sindaci), la gestione
amministrativa è affidata agli apparati amministrativi. Agli organi di governo spettano gli
atti di direzione politica, agli apparati amministrativi spetta la realizzazione degli obiettivi.
• il principio di responsabilità delle pubbliche amministrazioni e dei funzionari : i funzionari
ed i dipendenti degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali,
civili ed amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la
responsabilità civile si estende allo Stato ed agli enti pubblici.
• il principio dell’accesso mediante concorso agli impieghi delle pubbliche amministrazioni
salvo i casi nei quali la legge preveda l’assunzione nominativa o altre forme di tipo non
concorsuale;
• il regime speciale dei beni pubblici, in base all’art 42.1 Costituzione la proprietà può essere
pubblica o privata. Anche la pubblica amministrazione è titolare di particolari beni che

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vengono denominati beni pubblici, che vanno a formare parte del complessivo patrimonio
delle amministrazioni statali, regionali, locali sottoposto a regime speciale.
Il codice civile distingue poi tra demanio pubblico, patrimonio indisponibile e patrimonio
disponibile. I beni appartenenti al demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare
oggetto di diritti a favore di terzi. Quelli appartenenti al patrimonio indisponibile non possono
essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.
Quelli disponibili sono invece in tutto e per tutto sottoposti alle regole di diritto comune.

PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
L’attività delle pubbliche amministrazioni è normalmente articolata in una serie di atti tra loro
connessi, di competenza di una o più specifiche amministrazioni, volti al raggiungimento del fine
perseguito attraverso l’adozione di un provvedimento finale.
La nozione di procedimento amministrativo si articola in quattro fasi distinte:
• iniziativa: l’atto iniziale del procedimento può consistere in un’istanza del soggetto
interessato al provvedimento finale (parte privata o soggetto pubblico) oppure in
un’autonoma scelta della stessa amministrazione precedente;
• istruttoria: o preparatoria, l’amministrazione procedente raccoglie tutti i dati e le
informazioni necessarie in vista dell’adozione dell’atto finale. Ove serva ottenere il
consenso di più amministrazioni, può essere attivata la conferenza di servizi.
• fase costitutiva: o deliberativa, consiste nell’adozione del provvedimento finale, secondo le
modalità e le procedure previste dalla legge.
• fase integrativa dell’efficacia: una volta adottato l’atto finale, si compiono tutti gli
adempimenti previsti per consentirgli di dispiegare i propri effetti giuridici.
Nel nostro ordinamento risulta accolto il principio del giusto procedimento, che tende a garantire la
corretta formazione della volontà dell’amministrazione, che deve svolgersi in forme tipiche,
osservare determinate procedure, garantire certe forme di pubblicità e trasparenza ed assicurare
l’intervento dei soggetti coinvolti.
La disciplina generale del procedimento amministrativo si fonda su questi principi:
• obbligo di motivazione dell’atto amministrativo;
• trasparenza amministrativa;
• individuazione del responsabile del procedimento, chiamato ad assumersi le relative
responsabilità;
• diritto di accesso agli atti da parte dei soggetti interessati;
• partecipazione dei soggetti interessati all’istruttoria;
• contraddittorio fra i soggetti portatori di interessi diversi;
• obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro il termine che
l’amministrazione procedente ha l’obbligo di stabilire (non superiore a 90 o 120 giorni).
Decorso il termine, si applica di regola l’istituto del silenzio-assenso.

ATTI AMMINISTRATIVI TIPICI


Le pubbliche amministrazioni quando agiscono come autorità amministrative producono atti
amministrativi tipici, caratterizzati cioè da regime particolare.
1. Sono atti emanati seguendo particolari procedure amministrative: sono perfetti se emanati a
conclusione di un procedimento, e diventano efficaci se non sottoposti a termini o condizioni. Gli
atti perfetti ed efficaci possono tuttavia essere invalidi, cioè nulli o annullabili.

L’atto è nullo se manca di un elemento essenziale.


L’atto è annullabile se risulta viziato secondo la legge 5992/1988:
• per incompetenza dell’autorità che l’ha emanato;
• per violazione di legge nei contenuti dell’atto;
• per eccesso di potere, qualora l’atto, sia stato emanato sviando dalle finalità per le quali è
stato riconosciuto potere alle amministrazioni. L’eccesso di potere, che riguarda il cattivo

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uso di potere discrezionale da parte dell’amministrazione, può essere rilevato dove
emergano sintomi come illogicità manifesta, insufficienza di motivazione…
2. Sono atti sottoposti a verifiche preventive sulla legittimità e sul merito, attraverso specifici
controlli;
3. Sono atti imperativi ed informati al principio dell’autotutela, proprio perché assistiti dalla
presunzione della legittimità dell’atto stesso. L’imperatività indica la speciale forza di un
provvedimento grazie al quale la modificazione della sfera giuridica del destinatario dell’atto non
richiede la collaborazione di questo. L’autotutela consente all’amministrazione di realizzare anche
con la forza le situazioni di vantaggio determinate dal proprio provvedimento senza l’ausilio del
giudice. Si usa ricondurre al principio dell’autotutela una serie di provvedimenti quali
l’annullamento d’ufficio, la ratifica, la revoca, la convalida.
4. Sono atti giustiziabili, al pari di qualunque manifestazione del potere amministrativo.

ORDINANZE DI NECESSITA’: sono una forma particolare di atti amministrativi, volti a


fronteggiare in modo tempestivo situazioni di emergenza di vario tipo che coinvolgono la
collettività. In certi casi è la legge stessa che autorizza l’autorità amministrativa a procedere in
determinate materie. Non sempre vengono specificate le modalità di esercizio dei poteri di
ordinanza.
Problemi delicati si verificano quando il potere di ordinanza si spinge fino alla possibilità di
derogare norme legislative (ad esempio per quanto riguarda il potere del prefetto per la salvaguardia
dell’ordine pubblico).
La Corte costituzionale ha risolto che questi atti non possono mai porsi contro leggi costituzionali
che non consentono alcuna possibilità di deroga ad opera della legge ordinaria.
Due tipi di ordinanze di necessità possono essere le ordinanze di protezione civile e le ordinanze di
sicurezza urbana.

TUTELA GIURISDIZIONALE DEI DIRITTI E DEGLI INTERESSI LEGITTIMI


Il principio di legalità porta con sé quanto prescritto nell’art 113: “contro gli atti della pubblica
amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi”. A
tutti è data la possibilità di fare ricorso presso gli organi di giustizia amministrativa. In Italia vige un
sistema dualistico di giustizia amministrativa: la cognizione dei ricorsi contro atti amministrativi è
infatti ripartita tra giudice ordinario e giudice amministrativo a seconda della situazione giuridica
che si fa valere: se il soggetto colpito da atto amministrativo vede leso un proprio diritto soggettivo,
la competenza è del giudice ordinario. Se viene scalfito invece un interesse legittimo, la
competenza è del giudice amministrativo, che può annullare l’atto.
Accanto ai rimedi giurisdizionali esistono i rimedi amministrativi, detti anche paragiurisdizionali,
ovvero quei ricorsi che il soggetto leso può esperire rivolgendosi alla stessa amministrazione che ha
emanato l’atto lesivo oppure al superiore gerarchico di chi ha emanato l’atto. Il primo si chiama
ricorso in opposizione, il secondo ricorso gerarchico. È anche previsto il ricorso straordinario al
presidente della Repubblica ma in realtà la decisione spetta al Consiglio di stato, chiamato a dare
un parere vincolante.
Un problema particolare è rappresentato dall’atto politico, cioè quell’atto che esprime una libera
scelta connessa all’esercizio della funzione di indirizzo politico del governo. La legge esclude ogni
ricorso alla giurisdizione amministrativa se si tratta di atti o provvedimenti emanati dal governo
nell’esercizio del potere politico.

CAPITOLO 16
IL SISTEMA GIUDIZIARIO

Una definizione complessiva della funzione giurisdizionale deve conciliare due prospettive: il
profilo soggettivo ed il profilo oggettivo. Sotto quello soggettivo, si individua l’esercizio della
funzione giurisdizionale ogni volta che determinate attività sono attribuite alla competenza degli
appartenenti al corpo giudiziario, dando più rilievo alla natura del soggetto cui spetta la decisione.
Sotto quello oggettivo invece non si dà rilevanza allo status del soggetto che decide, quanto al fatto
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che l’attività svolta si caratterizza perché oggettivamente giurisdizionale, a prescindere dal fatto che
chi decide appartenga al corpo giudiziario oppure no.
La funzione giurisdizionale si può definire come funzione statale diretta all’applicazione della
legge, attivata su impulso delle parti, per risolvere un conflitto o una controversia, esercitata ad
opera di un soggetto terzo, vincolato solo alla legge, nel rispetto del principio del contraddittorio fra
le parti, della pubblicità del procedimento e della motivazione delle decisioni. Il giudice deve
essere:
• “passivo” nel senso che non sta a lui promuovere l’azione (non potrebbe essere terzo
altrimenti);
• “terzo” nel perché se tale non fosse non sarebbe accettato dalle parti;
• vincolato solo alla legge, perché non deve ricevere istruzioni su come giudicare né dettare
lui stesso il parametro in base al quale decidere la controversia che ha davanti.
A seconda del tipo di giurisdizione diversi sono nome e ruolo delle parti in causa: si chiamano
attore e convenuto nel processo civile, pubblico ministero ed imputato nel processo penale,
ricorrente e resistente nel processo amministrativo.
La funzione giurisdizionale si differenzia da:
• la funzione legislativa, il cui compito è creare disposizioni legislative, la cui espressione
tipica è la legge;
• la funzione esecutivo-amministrativa, il cui compito è dare esecuzione a norme di legge, ma
non in posizione di terzietà o con la finalità di risolvere una controversia, bensì con lo scopo
di perseguire pubblici interessi, attraverso l’adozione di atti e provvedimenti amministrativi.
Tipica espressione dell’esercizio della funzione giurisdizionale è la sentenza: atto processuale del
giudice con quale questi risolve la questione sottoposta a sua attenzione. Si chiamano ordinanza e
decreto gli atti del giudice che invece non definiscono il procedimento, ma ne regolano lo sviluppo.

ORGANIZZAZIONE: LA GIURISDIZIONE ORDINARIA


Secondo l’art 102 Cost la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e
regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario. I giudici ordinari hanno una giurisdizione
generale in materia civile e penale, e rappresentano la gran parte dei magistrati attualmente in
servizio. L’organizzazione della giustizia ordinaria ha una dimensione orizzontale, attraverso i
distretti giudiziari (che sono 29, ognuno con una sua corte d’appello e con uffici giudiziari in ogni
circondario in cui è diviso il distretto) nei quali è ripartita, ed una verticale interna ad ogni singolo
ufficio territoriale (giudici di primo grado e di secondo grado). Al vertice è posta la Corte di
cassazione con sede a Roma, giudice collegiale di legittimità, articolato in diverse sezioni penali e
civili.

Per le cause in materia civile sono previsti:


• giudice di pace: decide da solo (giudice monocratico) ed ha una competenza limitata a cause
minori; le sue sentenze si impugnano presso il tribunale;
• tribunale: a seconda dei casi, può essere monocratico o collegiale (tre giudici); le sue
sentenze si impugnano presso la corte d’appello;
• corte d’appello: giudice collegiale (tre giudici) di secondo grado.
Per i procedimenti in materia penale sono previsti:
• giudice di pace: ma solo per reati minori, le cui decisioni sono appellabili presso il tribunale;
• tribunale: giudice di primo grado (monocratico o collegiale a seconda del reato); le sue
decisioni sono appellabili presso la corte d’appello;
• corte d’appello: giudice collegiale di secondo grado.
Per i reati più gravi alla corte d’appello si affianca la corte d’assise, le cui decisioni possono essere
appellate in secondo grado presso la corte d’assise d’appello: sono organi collegiali caratterizzati
dal fatto che di fianco a 2 giudici di carriera siedono 6 giudici popolari (cittadini con determinati
requisiti ed estratti a sorte). La distribuzione del lavoro tra i vari giudici si basa sul criterio della
competenza, per cui a seconda della tipologia del caso, è previsto che si svolga presso un giudice

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rispetto che presso un altro. La possibilità di ricorso in cassazione contro le sentenze d’appello si
limita alle sole questioni di legittimità, cioè quelle che attengono al rispetto della legge e delle
norme di procedura.
Tra le funzioni della Corte di cassazione c’è appunto quella di assicurare l’uniforme interpretazione
della legge. Si tratta di una funzione nomofilattica: decide in realtà intorno ai singoli casi concreti
ad essa sottoposti; laddove ritenga che il giudice abbia interpretato male la legge, può disporre
l’annullamento della sentenza, rinviandola al giudice di merito. Queste interpretazioni (massime)
costituiscono un precedente dal quale difficilmente si allontanano i giudici che si trovino a
giudicare casi analoghi.
Accanto ai magistrati con funzioni giudicanti ci sono i magistrati con funzioni requirenti. Sono
questi i magistrati del pubblico ministero (pm), concentrati in uffici presso i corrispondenti uffici
giudicanti: presso ogni tribunale c’è una procura della Repubblica; presso ogni corte d’appello c’è
una procura generale della Repubblica; infine c’è la procura generale presso la Corte di cassazione.
I magistrati di questi uffici che non sono giudici, appartengono nel nostro ordinamento allo stesso
corpo di magistrati con funzioni giudicanti, in quanto non è prevista la separazione delle carriere. Il
compito dei magistrati requirenti non è quello di giudicare una controversia, ma di perseguire
l’interesse generale della giustizia. Perciò i pubblici ministeri svolgono attività di stimolo rispetto
ad un giudizio in corso: nel campo della giustizia penale, hanno l’obbligo di esercitare l’azione
penale e svolgono le indagini sulle notizie di reato per mezzo della polizia giudiziaria. Essi
rappresentano la pubblica accusa e sono perciò una parte, non partecipano alla passività e terzietà
del giudice. L’art 102.2 Costituzione fa divieto di istituire giudici straordinari cioè giudici creati
dopo l’accadimento da giudicare, oppure giudici speciali, cioè giudici con competenze ritagliate in
base agli interessi o alle materie in questione. Questo principio si collega a quello dell’art 25 Cost,
per cui nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge (cioè determinato
dalla legge su criterio della competenza prima che sia avvenuto l’accadimento). Questo non esclude
la possibilità di istituire sezioni specializzate per materia, all’interno degli uffici della giurisdizione
ordinaria.

GIURISDIZIONI SPECIALI
È la stessa Costituzione a prevedere alcune giurisdizioni speciali. Sono:
• la giurisdizione amministrativa;
• la giurisdizione contabile;
• la giurisdizione militare.
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA: i giudici amministrativi hanno competenza per le controversie
che vedono coinvolta la pubblica amministrazione. Secondo l’art 103.1 Cost, hanno giurisdizione
“per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi ed in particolari
materie stabilite dalla legge, anche dei diritti soggettivi”. È la legge a definire il riparto tra giudici
amministrativi e giudici ordinari. Per il processo amministrativo, dal 2010 è in vigore un vero e
proprio codice del processo amministrativo che raccoglie l’intera materia. Quanto
all’organizzazione territoriale, sono previsti Tribunali amministrativi regionali (TAR) che sono
giudici collegiali competenti in primo grado, le cui sentenze sono appellabili presso il Consiglio di
stato, organo centrale della giustizia amministrativa.
GIUSTIZIA CONTABILE: hanno una giurisdizione riservata in materia di contabilità pubblica ed
altre specificate dalla legge. Attualmente giudicano sulla responsabilità amministrativa (danni recati
all’amministrazione) e contabile (maneggio di pubblico denaro) di amministratori, impiegati e
tesorieri delle amministrazioni pubbliche. Hanno anche competenza in materia di pensioni. La
Corte dei conti si articola in sezioni giurisdizionali regionali, in ogni regione competenti in primo
grado, le cui decisioni possono essere appellate alle sezioni giurisdizionali centrali, competenti in
secondo grado con sede a Roma.
GIUSTIZIA MILITARE: i tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla
legge. In tempo di pace hanno giurisdizione solo per i reati militari commessi dagli appartenenti
alle forze armate. È quindi un elemento soggettivo, l’appartenenza ai corpi militari, il requisito per
cui la giustizia militare può essere esercitata.
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GIUSTIZIA TRIBUTARIA: gli organi della giustizia tributaria non sono previsti dalla Costituzione
ma solo dalla legge ordinaria. Il loro compito è la risoluzione di controversie fra i contribuenti e gli
organi, statali, regionali e locali, preposti alla imposizione o riscossione di tributi di ogni genere o
specie comunque denominati. Si articolano in commissioni tributarie provinciali, di primo grado, e
commissioni tributarie regionali, competenti in appello, composte da magistrati ordinari ed onorari.
Contro le loro pronunce è possibile il ricorso in cassazione. La Corte di cassazione è anche garante
dell’ordinario svolgersi di tutte le attribuzioni delle diverse giurisdizioni: deve dirimere i conflitti di
competenza tra diversi giudici ordinari ed i conflitti di giurisdizione tra giudici ordinari e giudici
speciali.
AUTONOMIA ED INDIPENDENZA DELLA MAGISTRATURA
Secondo la Costituzione la magistratura costituisce un ordine autonomo ed indipendente da ogni
altro potere. Questo principio è rafforzato dall’ulteriore garanzia in base alla quale i giudici sono
soggetti soltanto alla legge e si distinguono tra loro solo per diversità di funzioni. Con questo si
ribadisce il principio della separazione dei poteri e della necessaria indipendenza dell’autorità
giudiziaria da gli altri poteri dello stato, specialmente da quello esecutivo. Comunque le norme
sull’ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite con la legge.
È previsto che i magistrati siano nominati con un pubblico concorso, che garantisca imparzialità ed
un grado di preparazione tecnica elevato. La nomina diretta di magistrati onorari invece, è prevista
ma a titolo di eccezione, e comunque questi magistrati non sono inseriti nella carriera burocratica.
Sono magistrati onorari ad esempio i giudici di pace. È prevista la possibilità di nominare
consiglieri di cassazione, per meriti insigni, professori ordinari all’università o avvocati che
abbiano 15 anni di esercizio della professione. La Costituzione prevede poi la partecipazione del
popolo, solo all’interno della corte d’assise e della corte d’assise d’appello, di singoli cittadini in
veste di giurati, in quanto questa corte d’assise giudica crimini particolarmente gravi di disdegno
sociale.
L’autonomia dei magistrati è garantita dalla loro inamovibilità: essi non possono essere dispensati
o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni, e garantisce che non ci possano essere
interventi del potere esecutivo che condizionino la carriera dei magistrati, e provvedimenti in
questione possono essere presi solo dal Csm. Sono assai ridotte le possibilità di incidenza del
ministro della giustizia: ha la facoltà di promuovere l’azione disciplinare ed ha una competenza
generale in materia di organizzazione e funzionamento dei servizi relativi alla giustizia. Per i
magistrati interni al Pubblico ministero la Costituzione prevede che siano stabilite apposite garanzie
di indipendenza: la fondamentale garanzia propria dei magistrati requirenti è il contraltare della
previsione costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale. Obbligatorietà significa eguale
persecuzione di tutti i reati, da chiunque commessi. Magistrati giudicanti (giudici) e magistrati
requirenti (pm) fanno parte di un medesimo corpo ed appartengono alla stessa carriera, solo di
recente il passaggio da una carriera ad un’altra è stato disciplinato in senso restrittivo. Particolari
condizioni di indipendenza sono assicurate anche agli appartenenti alle giurisdizioni speciali.
CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA (CSM)
È l’organo cui l’art 105 Costituzione affida il compito di occuparsi delle assunzioni, assegnazioni,
trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari nei confronti dei giudici ordinari: è l’organo
da cui dipende la carriera del magistrato. Il Csm ha composizione mista:
• tre componenti di diritto: presidente della repubblica, primo residente della corte di
cassazione e procuratore generale della corte di cassazione.
• componenti elettivi(due terzi): chiamati membri togati, sono eletti da tutti i magistrati
ordinari, ripartiti in categorie (10 giudicanti, quattro requirenti, due magistrati di
cassazione);
• componenti elettivi (un terzo): chiamati membri laici, sono eletti dal parlamento in seduta
comune tra professori ordinari di materie giuridiche ed avvocati con almeno quindici anni di
professione, con maggioranza qualificata. È la legge a decidere il numero dei componenti
elettivi togati e laici, in equilibrio fra le componenti (in totale sono 27 persone). I
componenti elettivi durano in carica 4 anni ed al termine non possono essere subito rieletti.

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Il Csm elegge al suo interno un vicepresidente (che fa ciò che il presidente della repubblica gli
delega) ed opera attraverso commissioni, che si occupano di specifiche competenze:
particolarmente importante è la commissione per il conferimento degli incarichi direttivi e la
sezione disciplinare. Al presidente spetta lo scioglimento del Consiglio, qualora ne sia impossibile il
funzionamento. Il Csm deve coordinarsi anche con il ministro della giustizia il quale è competente
in materia di organizzazione e funzionamento dei servizi giudiziari.
Il ministro possiede un potere di richiesta in relazione ai provvedimenti del Csm in materia di
carriera e stato giuridico, ma la competenza di adottare i relativi provvedimenti spetta
esclusivamente al Csm: tra di loro ci deve essere una leale collaborazione, ma se manca, il Csm può
andare avanti da solo. Il Csm può anche dare pareri al ministro sui disegni di legge concernenti
l’ordinamento giudiziario, ma questo non vuol dire che possa esercitare un vaglio di costituzionalità
che non gli spetta (come ha sancito il pres. Della Repubblica nel 2008).
Quanto alla sezione disciplinare, il suo compito è quello di decidere l’eventuale irrogazione delle
sanzioni previste dalla legge nei confronti dei singoli magistrati giudicati responsabili di
comportamenti contrari ai doveri d’ufficio. La procedura può scaturire sulla base di una richiesta
del ministro della giustizia o del procuratore generale presso al corte di cassazione, cui spetta il
potere di promuovere l’azione disciplinare secondo la riforma del 2005. Il procedimento
disciplinare è come un processo ed è prevista anche la possibilità di ricorso presso la corte di
cassazione. L’assetto delineato dalla costituzione per la magistratura ordinaria ha rappresentato un
modello per assicurare l’autonomia e l’indipendenza delle giurisdizioni speciali. Sono così stati
istituiti:
• il consiglio di presidenza della giustizia amministrativa
• il consiglio di presidenza della corte dei conti
• il consiglio della magistratura militare
• il consiglio di presidenza della giustizia tributaria.

PRINCIPI COSTITUZIOLI DEL PROCESSO


Diritto di azione e gratuito patrocinio: l’art 24 Cost stabilisce che tutti possono agire in giudizio per
la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi / ed al contempo garantisce ai non abbienti i mezzi
per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione. È questo il ondamento del gratuito patrocinio
che consiste nell’assistenza legale a carico dello Stato per chi non può permettersela.
Diritto di difesa: in base sempre allo stesso articolo, la difesa è diritto inviolabile in ogni stato e
grado del procedimento. La Corte costituzionale ha ribadito con forza non solo l’inviolabilità di
questo diritto, ma anche la sua irrinunciabilità.
Giudice naturale: precostituito per legge, attraverso la specificazione secondo la quale nessuno può
esservi distolto proprio per garantire a pieno la tutela giurisdizionale dei diritti del cittadino.
Giusto processo: l’art 111 Cost contiene i principi del giusto processo “la giurisdizione si attua
mediante giusto processo regolato dalla legge”. In particolare viene specificato che ogni processo si
svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità davanti ad un giudice terzo ed
imparziale e che il processo penale è regolato dl principio del contraddittorio nella formazione
della prova. L’art 111 riconosce inoltre una serie di diritti fondamentali alla persona accusata di
reato: essere informato dei capi d’accusa a suo carico, disporre del tempo e delle condizioni
necessarie per la preparazione della difesa, interrogare i testimoni a suo carico ed a sua difesa ed
acquisire ogni mezzo di prova a suo favore, essere assistito da un interprete se non comprende o
non parla la lingua usata nel processo. La legge deve assicurare tali diritti e deve altresì assicurare
ragionevole durata dei procedimenti giudiziari, affinché processi troppo lunghi non si trasformino
in denegata giustizia (la l. 89/2001 ha previsto il diritto di un’equa riparazione in caso di mancato
rispetto del termine ragionevole).
Un altro strumento di garanzia è l’obbligo di motivazione dei provvedimenti giurisdizionali, con il
quale si concretizza il diritto di difesa, in quanto collegato all’obbligo di motivazione c0è il diritto
per l’interessato di contestare i provvedimenti, eventualmente con il ricorso ad un altro giudice (di
secondo grado) con l’impugnazione. L’importanza della motivazione è determinata dall’esistenza
nel nostro ordinamento del doppio grado di giudizio, che prevede la possibilità di sottoporre ad un
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giudice diverso, di secondo grado, la medesima questione già risolta dal giudice di primo grado. Ad
ulteriore garanzia è stabilito poi il ricorso alla Corte di cassazione, ma per soli motivi di legittimità.

RESPONSABILITA’ DEI MAGISTRATI


Il nostro ordinamento prevede diverse forme di responsabilità dei magistrati: gli appartenenti
all’ordine giudiziario hanno innanzitutto una responsabilità disciplinare per quanto attiene la loro
condotta professionale e le eventuali violazioni dei doveri derivanti dal loro ufficio. Titolari
dell’azione disciplinare sono il ministro della giustizia ed il procuratore generale presso la corte di
cassazione, mentre competente a giudicare in materia è la sezione disciplinare del Csm. L’elenco
dei comportamenti che costituiscono illecito disciplinare e le norme sul procedimento sono
contenute nel d.lgs. 109/2006 modificato dalla l. 269/2006 che ha attenuato la portata della
responsabilità disciplinare dicendo che non è configurabile quando il fatto è di scarsa rilevanza. Il
potere del Csm di trasferire un magistrato per incompatibilità ambientale è previsto quando i
magistrati per qualsiasi causa anche indipendente da loro colpa non possono svolgere nella sede
occupata le loro funzioni con piena indipendenza ed imparzialità.
Diverso è il caso della responsabilità giuridica da parte di magistrati. Essi sono responsabili
penalmente di ogni reato che commettano nell’esercizio delle loro funzioni; mentre dal punto di
vista civilistico, la questione della loro responsabilità in relazione a danni ingiusti provocati in
violazione di diritti dei singoli si pone in termini più complessi. La responsabilità civile infatti si
applica a tutti i magistrati, non solo a quelli ordinari, e prevede che chiunque abbia subito un danno
ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in
essere dal magistrato con dolo (comportamento volontario) o colpa grave (non volontario ma
grave), oppure per diniego di giustizia (omissione) può agire contro lo stato per ottenere il
risarcimento danni. La richiesta si riversa sul presidente del Consiglio dei ministri che può
successivamente rivalersi sul magistrato responsabile. Questo risarcimento danni, questa
responsabilità civile, risulta però quasi impraticabile, tanto che la Corte di giustizia dell’unione
europea ha detto che non è compatibile con il diritto dell’Unione. Ci si chiede se i magistrati
possano avere anche una forma di responsabilità politica: essi hanno solo la responsabilità politica
diffusa, e cioè il potere di critica riconosciuto all’opinione pubblica in relazione alla condotta di chi
ricopre pubbliche funzioni.
C’è stata una riforma nel 2005 fatta dal governo di centrodestra, ma attualmente il sistema
giudiziario italiano si pone a metà tra la situazione prima della riforma e quella che la riforma
avrebbe voluto creare.

CAPITOLO 17 LA GIUSTIZIA COSTITUZIONALE

Le norme fondamentali di garanzia della Costituzione sono:


• il procedimento di revisione costituzionale: ha il compito di garantire la rigidità della
Costituzione;
• la giustizia costituzionale: ha il compito di garantire la supremazia della Costituzione, essa
assicura il rispetto delle sue norme, attraverso la risoluzione in forma giurisdizionale delle
controversie relative alla legittimità costituzionale degli atti legislativi o relative alle
attribuzioni degli organi e soggetti costituzionali.
I principali ambiti in cui opera la giustizia costituzionale sono:
• il controllo di costituzionalità degli atti legislativi sia sotto il profilo formale (procedimento
i adozione dell’atto) che sotto il profilo sostanziale(contenuti difformi dalla Costituzione);
• il sindacato sulle controversie tra i diversi organi o soggetti costituzionali relative alle loro
competenze costituzionali;
• la tutela dei diritti fondamentali costituzionalmente garantiti.
Fra i sistemi di controllo giurisdizionale di costituzionalità la divisione è tra sistema diffuso e
sistema accentrato.
• nel SISTEMA DIFFUSO il controllo di costituzionalità è affidato a tutti gli organi
giudiziari, i quali disapplicano la legge con efficacia limitata al caso in esame.

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• nel SISTEMA ACCENTRATO il controllo di costituzionalità è affidato ad un unico
tribunale costituzionale, istituito ad hoc. Il sindacato accentrato, a differenza di quello
diffuso, è caratterizzato dal fatto che quel tribunale decide in via definitiva e con efficacia
erga omnes, espungendo dall’ordinamento le norme incompatibili con la costituzione, non
solo disapplicandole.
I modi di attivazione della giurisdizione costituzionale sono:
• controllo preventivo e controllo successivo, a seconda che la pronuncia avvenga prima
dell’entrata in vigore dell’atto o che avvenga dopo (Italia).
• controllo in via diretta (in via d’azione) o in via indiretta (in via incidentale), a seconda che
sia consentito ai soggetti legittimati a farlo, di impugnare direttamente oppure
indirettamente gli atti che si assumono contrastanti con la costituzione.
In Italia il modello costituzionale è misto, ovvero combina controllo accentrato da un lato ed
accesso diretto ed indiretto dall’altro.

CORTE COSTITUZIONALE
È disciplinata solo in parte dalla Costituzione, altre regolamentazioni si trovano in alcune leggi
costituzionali, in disposizioni legislative ordinarie ed in fonti regolamentari interne adottate dalla
stessa Corte costituzionale.
COMPOSIZIONE: La Corte costituzionale è composta da 15 giudici che sono nominati:
• per un terzo dal presidente della Repubblica;
• per un terzo dal Parlamento in seduta comune;
• per un terzo dalle supreme magistrature ordinaria e amministrativa.
Tutti i giudici costituzionali sono scelti tra i magistrati delle giurisdizioni ordinaria ed
amministrative, i professori ordinari in università di discipline giuridiche e gli avvocati con
anzianità professionale di almeno vent’anni.
Il presidente della repubblica li nomina con proprio decreto, atto considerato presidenziale. Dei
giudici delle magistrature superiori, tre sono eletti dai magistrati della Corte di cassazione, uno da
quelli del Consiglio di stato ed uno da quelli della Corte dei conti. Il mandato dei giudici
costituzionali dura nove anni dalla data del giuramento e cessa senza prorogatio; essi non sono
rieleggibili. Il presidente della corte è eletto dai suoi componenti per tre anni, ed è rieleggibile. Il
ruolo di giudice della Corte costituzionale è incompatibile con la carica di parlamentare, di
consigliere regionale, con la professione forense e con ogni altra carica o ufficio indicati dalla
legge. Le garanzie di indipendenza, le immunità e le prerogative dei giudici della Corte
costituzionale sono equiparate a quelle dei parlamentari.
COMPETENZE : la Corte costituzionale è competente a giudicare:
• sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza
di legge dello stato e delle leggi delle regioni;
• sui conflitti di attribuzione tra poteri dello stato e sui confitti tra stato e regioni e tra regioni
e regioni;
• sulle accuse promosse dal parlamento in seduta comune contro il presidente della repubblica
in caso di alto tradimento o attentato alla costituzione;
• sull’ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo.
Il metodo di lavoro della corte è improntato al principio di collegialità: alla decisione, fermo il
quorum strutturale a 11 giudici, devono partecipare tutti i giudici presenti alle udienze in cui si è
svolto il giudizio. Le adunanze si tengono in udienza pubblica tranne in casi eccezionali ad esempio
legati alla sicurezza istituzionale. La “camera di consiglio” cioè la riunione a porte chiuse, è
riservata alla trattazione ad esempio dell’ammissibilità del referendum.
Il presidente nomina un giudice relatore per l’istruzione e la relazione della causa. Avvenuta la
votazione, viene nominato un giudice redattore del provvedimento; il testo così predisposto viene
sottoposto all’esame del collegio e se approvato viene sottoscritto dal presidente e dallo stesso
redattore. Nella prassi della corte, giudice relatore e giudice redattore coincidono.
Oggetto di controllo della Corte costituzionale sono quindi:
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• le leggi ordinarie dello Stato
• gli atti aventi forza di legge dello Stato
• le leggi regionali e le leggi delle provincie autonome di Trento e Bolzano.
Il parametro di raffronto ai fini del giudizio della Corte è dato dalle norme costituzionali, poi dalle
norme diverse dalla Costituzione cui la Costituzione fa rinvio obbligando il legislatore a rispettarle
(norme interposte).
Nel nostro sistema sono sottoposti al controllo della Corte costituzionale esclusivamente gli atti
normativi primari (statali e regionali). Sono escluse dalla cognizione sia le fonti fatto sia gli atti
normativi secondari (regolamenti)[no consuetudini, no regolamenti, no atti di altri ordinamenti, no
regolamenti parlamentari].
Leggi costituzionali e le leggi di revisione costituzionale sono secondo l’opinione prevalente
oggetto di controllo costituzionale: la loro sindacabilità dipende appunto dalla distinzione tra
Costituzione e leggi costituzionali.
Leggi ordinarie dello stato e leggi regionali e delle provincie autonome di Trento e Bolzano:
possono essere impugnate davanti alla corte per ragioni relative alla forma ed al procedimento di
adozione dell’atto, sia per ragioni relative al contenuto.
Atti dello stato aventi forza di legge: DECRETI LEGGE: è condizionata dalla provvisoria vigenza
del decreto stesso, in quanto è improbabile che la pronuncia della corte costituzionale si abbia
prima della conversione del decreto in legge.
Atti dello stato aventi forza di legge: DECRETI LEGISLATIVI: occorre distinguere tra la legge di
delegazione, sindacabile come le altre leggi sotto il profilo formale e sostanziale, ed il decreto
legislativo, che è sindacabile anche per violazione dei limiti posti dalla legge di delegazione. Le
leggi di delegazione rientrano nella categoria delle norme interposte tra la Costituzione e l’atto
legislativo oggetto di controllo, sono pertanto al di sopra della legge sottoposta al giudizio della
Corte.
Statuti regionali ordinari: la Corte può essere chiamata dal governo a sindacare sulla legittimità di
questi statuti, sulla base della natura preventiva del controllo di legittimità e della specificità del
parametro di legittimità, costituito dal limite dell’armonia con la Costituzione.
VIZI SINDACABILI
Si può parlare di illegittimità costituzionale dell’atto con riferimento a:
• vizi formali
• vizi sostanziali
i vizi formali attengono all’atto in quanto tale e si hanno quando l’atto legislativo non rispetta le
regole che ne disciplinano il procedimento di formazione o nella pubblicazione.

I vizi sostanziali invece attengono al contenuto di un atto normativo, indipendentemente da come è


stato formato. Un atto legislativo è incostituzionale per vizio sostanziale se:
• il suo contenuto lede la disciplina desumibile da una o più norme costituzionali;
• il suo oggetto non rispetta l0ambito materiale di competenza assegnato all’atto legislativo
dalle norme costituzionali
la corte include tra i vizi che possono dare luogo ad incostituzionalità anche il vizio di
irragionevolezza della legge, che deve conciliare ragionevolmente la pluralità e la diversità con
l’esigenza di coerenza delle parti nel tutto.

Ci sono due modi di accesso al giudizio della Corte costituzionale:


• in via d’azione, accesso diretto da parte dello Stato contro le leggi regionali o delle regioni
verso leggi o atti aventi forza di legge dello stato;
• in via incidentale, accesso indiretto che si ha quando la questione di legittimità
costituzionale di una legge o atto avente forza di legge dello Stato o di una legge regionale
sorge nel corso di un giudizio.

GIUDIZIO IN VIA INCIDENTALE

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Si ha quando la questione di legittimità costituzionale sia stata sollevata nel corso di un
procedimento davanti ad autorità giudiziaria. Il controllo della Corte costituzionale presuppone
quindi l’esistenza di un giudizio, chiamato giudizio principale per contrapposizione al giudizio
incidentale che si svolgerà davanti alla corte stessa.
Gli organi che possono rimettere la questione di legittimità costituzionale alla Corte, cioè i giudici
a quo, sono oltre a giudici ordinari ed amministrativi, anche la sezione disciplinare del Csm, le
sezioni della Corte dei conti, le commissioni tributarie, le commissioni per la liquidazione degli usi
civici, i collegi arbitrali.
La Corte costituzionale chiede due requisiti per il giudice a quo:
• requisito soggettivo: esistenza di un giudice incardinato nell’organizzazione della
magistratura ordinaria o amministrativa;
• requisito oggettivo: esistenza di un giudizio in senso tecnico ovvero di attività qualificabile
come esercizio di una funzione giurisdizionale.
La Corte costituzionale ha sempre riconosciuto in capo a sé stessa la legittimazione a sollevare
questioni di legittimità in via incidentale: anche il giudice costituzionale può essere giudice a quo.
Chi può sollevare la questione di legittimità nel corso del processo può farlo:
• su istanza (da parte di una delle parti del giudizio, private o pubblico ministero)
• d’ufficio, da parte dello stesso giudice innanzi al quale pende il giudizio principale.
In entrambi i casi si devono precisare i motivi della questione di costituzionalità individuando
l’oggetto ed il parametro.
Affinché la questione di legittimità possa accedere al giudizio della corte, il giudice a quo deve
prima accettare che la questione di costituzionalità sia rilevante e non sia manifestamente infondata.
RILEVANZA: è strettamente collegata alla natura incidentale della questione di costituzionalità,
per cui il giudizio della Corte deve riguardare questioni concrete relative all’applicazione di atti
legislativi davanti al giudice a quo. Cioè è rilevante se riguarda una norma che deve essere
applicata per risolvere quel caso.
NON INFONDATEZZA: cioè deve essere ragionevolmente seria e non pretestuosa. Non si chiede
che il giudice a quo confidi sulla fondatezza della questione, ma solo che si accerti che sussiste un
dubbio sulla costituzionalità della legge che si deve applicare.
La Corte costituzionale chiede al giudice a quo che svolga ogni tentativo per risolvere la questione
di incostituzionalità per via interpretativa, prima di presentarla al suo giudizio. Si tratta in questo
caso di interpretazione conforme a Costituzione: secondo la Corte infatti una legge non si dichiara
illegittima una legge perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali, ma perché è
impossibile darne interpretazioni costituzionali.
In presenza di rilevanza e non infondatezza il giudice a quo deve sospendere il giudizio in corso per
rimettere con ordinanza il giudizio di legittimità alla Corte costituzionale. Se il giudice a quo invece
non riscontra l’esistenza delle due condizioni di ammissibilità, respinge con ordinanza motivata
l’eccezione di illegittimità costituzionale per irrilevanza o manifesta infondatezza: il valore di
questa decisione è limitato alla fase del processo in cui è giunto il giudizio, ma l’eccezione può
essere riproposta all’inizio di ogni grado ulteriore del processo. Il fatto che il giudice a quo debba
preventivamente accertare la sussistenza della rilevanza e della non infondatezza indica che il
giudizio in via incidentale ha carattere indisponibile.
Deciso il rinvio alla Corte il giudice a quo provvede a notificare l’ordinanza sia alle parti in causa
sia al pubblico ministero, se presente. L’ordinanza con la quale il giudice a quo ha disposto l’invio
degli atti alla Corte è pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica e quando occorre nel
Bollettino Ufficiale della regione interessata. La pubblicazione serve a fare sì che tutti gli operatori
del diritto potenzialmente interessati siano messi al corrente dell’instaurarsi del giudizio di
legittimità. Entro 20 giorni dall’avvenuta notifica dell’ordinanza, le parti del processo a quo
possono costituirsi nel giudizio davanti alla corte; lo stesso termine vale per l’intervento in giudizio
del presidente del presidente del consiglio o della giunta regionale. Trascorsi i 20 giorni, il
presidente della Corte nomina un giudice relatore e convoca la Corte entro i 20 giorni successivi per
la discussione.

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GIUDIZIO IN VIA D’AZIONE

Il giudizio in via d’azione si apre direttamente mediante:


• ricorso dello stato contro leggi regionali che eccedano la competenza della regione;
• ricorso della regione contro leggi ed atti aventi forza di legge dello stato o contro leggi di
altre regioni che ledano la sua sfera di competenza.
Il giudizio in via d’azione ha carattere di procedimento astratto nel senso che le disposizioni
impugnate vengono valutate sotto il profilo del proprio contenuto prescrittivo, a prescindere dalla
loro concreta applicazione. Inoltre il giudizio in via d’azione è disponibile essendo il giudizio di
costituzionalità in questa ipotesi un giudizio di parti: i soggetti coinvolti possono, non devono, fare
uso del potere di ricorrere direttamente alla Corte.
Entrambi i ricorsi (dello Stato contro regione e viceversa) hanno carattere successivo, ovvero
riguardano disposizioni già in vigore, ed entrambi possono essere promossi entro 60 giorni dalla
pubblicazione della legge statale o regionale.
Quanto alla titolarità del ricorso esso è presentato dal presidente del Consiglio, previa delibera del
consiglio dei ministri, e dal presidente della giunta, previa delibera della giunta regionale.
Quando è promossa la questione di legittimità costituzionale in via d’azione, la Corte costituzionale
fissa l’udienza entro 90 giorni e se ritiene che la legge già in vigore possa portare ad un grave
pregiudizio per l’ordinamento, può sospenderne l’efficacia.
Si tratta di ricorsi asimmetrici, in quanto lo Stato può impugnare le leggi regionali per qualsiasi
vizio di legittimità costituzionale, invocando qualsiasi parametro costituzionale. Invece le regioni
possono impugnare leggi dello Stato o di un’altra regione solo nell’ipotesi dell’invasione della
competenza ad esse assegnata da norme della Costituzione o da norme legislative interposte come i
decreti di attuazione degli statuti speciali, o i decreti concernenti il trasferimento di funzioni statali.

TIPOLOGIE DELLE SENTENZE


Il giudizio di costituzionalità sulle leggi, nel caso sia di ricorso in via incidentale sia di ricorso in
via d’azione, si chiude con una decisione della Corte costituzionale.
Le decisioni hanno una forma tipica:
• sentenza, quando la Corte giudica in via definitiva;
• ordinanza, in tutti gli altri casi.
Sia le sentenze che le ordinanze sono incluse in una comune numerazione progressiva annuale.
Mentre le ordinanze sono succintamente motivate, le sentenze hanno una struttura tipica in cui si
distinguono:
• la motivazione in fatto, cioè l’esposizione dei fatti della causa;
• la motivazione in diritto, cioè le ragioni che giustificano la decisione adottata;
• il dispositivo, cioè la soluzione della controversia costituzionale.
Le decisioni della Corte, a seconda del contenuto, possono distinguersi in decisioni processuali e
decisioni di merito: nel primo caso il giudizio lascia impregiudicata la questione costituzionalità
(riguarda pronunce di inammissibilità), nel secondo caso la Corte entra nel merito della questione
legittimità e la risolve (con pronuncia di fondatezza o non fondatezza).
Le sentenze della Corte possono essere classificate secondo più criteri: secondo l’esito del giudizio,
che può essere di accoglimento o di rigetto della questione di costituzionalità. Secondo diversi
percorsi interpretativi che consentono di trarre da una medesima disposizione più di una norma. Le
sentenze di accoglimento possono infine classificarsi in base alla tecnica di incisione applicata dalla
Corte rispetto alle disposizioni sottoposte a controllo.

La principale distinzione delle decisioni di merito è tra sentenze di accoglimento e sentenze di


rigetto. Il giudizio della Corte è un giudizio comparativo, nel quale vengono messe a confronto le
norme di legge che si presumono viziate (oggetto di controllo) e le norme costituzionali che si
assumono violate (parametro di controllo). Ad esso si applica il principio della corrispondenza tra
chiesto e pronunciato, cioè la decisione deve essere contenuta nei limiti dell’impugnazione. C’è
un’eccezione: le sentenze della Corte possono dichiarare l’illegittimità consequenziale, oltre che
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delle norme impugnate, di altre norme non indicate nell’ordinanza di remissione o nel ricorso
diretto, la cui invalidità deriva come conseguenza della decisione di accoglimento della questione
proposta.
Una seconda distinzione delle decisioni di merito si fonda sulla distinzione tra disposizione e norma
e si parla di sentenze interpretative: sono quelle in cui il rigetto o l’accoglimento dipende da quale
norma fra le diverse possibili, la Corte ricava dal testo sottoposto al suo esame.
Sentenza interpretativa di accoglimento: la Corte costituzionale giudica la questione e dichiara
l’illegittimità costituzionale della disposizione impugnata ma in quanto tra le norme che la
disposizione è suscettibile di esprimere venga dato rilievo ad una di esse, che la Corte ritiene in
contrasto col parametro costituzionale invocato. (sceglie tra le norme quella che è in contrasto con
la Costituzione, perciò accoglie la questione di illegittimità costituzionale). La Corte ne dichiara
l’illegittimità dando rilievo alla norma contrastante con la Costituzione.
Sentenza interpretativa di rigetto: la Corte ritiene non fondata la questione di legittimità, ma in
quanto dalla disposizione impugnata si desuma la norma A e non la norma B, ossia una norma che
elimina il dubbio di costituzionalità. In questo caso la Corte salva il testo dell’atto legislativo
impugnato dando rilievo alla norma conforme alla Costituzione.
I due tipi di sentenze hanno entrambi uno schema comune, dato che implicano una duplice
possibilità di decisione, perché da una stessa disposizione si possono ricavare almeno due norme
alternative, una conforme ed una in contrasto con la Costituzione.
Una terza distinzione si può fare in base alla tecnica di incisione. Questa classificazione comprende
solo sentenze di accoglimento, chiamate sentenze ad effetto manipolativo. L’effetto manipolativo è
da riferirsi al fatto che esse producono vere e proprie innovazioni nel sistema normativo: la Corte
non si limita ad eliminare la disposizione legislativa sottoposta al suo vaglio, ma la trasforma, la
adegua, la integra:
• sentenze di accoglimento parziale (o ablative): la Corte accoglie la questione dichiarando
illegittima una parte di una disposizione o uno dei possibili significati ricavabili da essa. Nel
primo caso la Corte riduce il testo limitatamente a determinate parole o commi di un articolo
(ad essere manipolato è il testo di legge). Nel secondo caso, essendo la disposizione
suscettibile di più interpretazioni e potendone ricavare più norme, la Corte dichiara
illegittima solo una di queste norme: il testo viene ridotto nel numero delle interpretazioni
possibili, e la manipolazione opera quindi sulle norme ricavabili dal testo eliminando una
norma specifica.
• sentenze sostitutive: costituiscono un’ipotesi intermedia tra le parziali e le additive, in
quanto la Corte dichiara illegittima una certa norma che viene eliminata (come nelle
parziali) e contemporaneamente la sostituisce con un’altra norma che essa individua nella
sentenza ed aggiunge al testo (come nelle additive). Praticamente la Corte manipola il testo
di legge cancellando il significato incostituzionale e sostituendone uno nuovo, legittimo,
colmando il vuoto che altrimenti si determinerebbe. Caso classico è la sentenza sul
vilipendio (15/1969).
• sentenze additive o aggiuntive: sono quelle decisioni che dichiarano illegittima una
disposizione nella parte in cui non prevede una certa norma la cui esistenza è necessaria per
rispettare la Costituzione e che viene aggiunta al testo dalla stessa Corte. In questi casi la
corte colpisce le omissioni del legislatore, dichiarando incostituzionale la disposizione
impugnata nella parte in cui omette di provvedere. La corte è consapevole che con queste
sentenze può invadere uno spazio riservato al legislatore, tanto è vero che in materia penale,
che ha la riserva di legge assoluta, è esclusa la possibilità di pronunciare sentenze di questo
tipo.
• Sentenze additive di principio: mitigano gli effetti delle additive semplici. La Corte vi ha
fatto ricorso per limitare il rischio di toccare le prerogative del Parlamento (con la sentenza
215/1987). Le additive di principio si limitano ad individuare il principio generale in base al
quale una certa materia va disciplinata: non impongono una disciplina specifica direttamente
applicabile, ma lasciano al legislatore la possibilità di scegliere come attuare quel principio.

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Si è parlato poi di sentenze monito, sentenze per lo più di rigetto che contengono anche auspici,
sollecitazioni, indicazioni rivolti al Parlamento. Naturalmente questi moniti non hanno carattere
vincolante nei confronti del legislatore, il quale resta libero di seguirli o meno: ma l’autorevolezza
della fonte rende comunque difficile ignorarli.

EFFETTI DELLA DICHIARAZIONE DI ILLEGITTIMITA’


Le sentenze di accoglimento hanno una portata generale ed obiettiva (erga omnes) che incide
direttamente sul piano delle fonti del diritto.
L’art 136.1 diche che la norma dichiarata illegittima cessa di avere efficacia dal giorno successivo
alla pubblicazione della decisione; sembra quindi un’efficacia solo pro futuro. Ma l’art 30.3 della
legge 87/1953 in coerenza con la natura incidentale del ricorso, precisa che le norme dichiarate
incostituzionali non possono avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della
decisione. Dopo la pubblicazione è fatto divieto a tutti, in primis ai giudici, di applicare la
disposizione incostituzionale: ne consegue che alla sentenza di illegittimità vanno riconosciuti
alcuni effetti retroattivi; essa opera nei confronti dei giudizi pendenti e non vale nei confronti dei
rapporti esauriti, ovvero definitivamente chiusi. Si è di fronte a rapporti esauriti:
• nel caso di sentenza passata in giudicato, ossia quando una controversia giudiziaria è stata
definita con una decisione che non è più soggetta ad alcun mezzo di impugnazione.
• nel caso di diritti estinti per prescrizione, ossia per non uso del diritto protrattosi per il
tempo stabilito dalla legge.
• nel caso di decadenza dall’esercizio di un potere che non può essere più fatto valere.
In tutti questi casi l’ordinamento tutela prima di ogni altro il valore della certezza del diritto,
connesso ai fenomeni del giudicato, della prescrizione e della decadenza.
Ma il principio di intangibilità del giudicato è derogato nell’ipotesi di sentenze penali di condanna,
anche se irrevocabili. In questo caso il principio della certezza del diritto cede il posto al favor
libertatis, che tutela le persone condannate in applicazione di una norma incostituzionale (anche se
dichiarata tale dopo che la sentenza sia passata in giudicato).

CONFLITTI DI ATTRIBUZIONE
La Corte costituzionale giudica altresì sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli
tra Stato e regioni e tra regioni e regioni (art 134 Cost). sul piano soggettivo i conflitti di
attribuzione possono classificarsi in:
• conflitti tra poteri dello Stato: definiti conflitti interorganici
• conflitti tra Stato e regioni o tra regioni: tra soggetti costituzionali diversi e dotati di
personalità giuridica distinta, definiti conflitti intersoggettivi.
Sul piano oggettivo invece il giudizio della Corte costituzionale concerne la delimitazione della
sfera di attribuzioni costituzionalmente spettante agli organi e soggetti costituzionali. Il conflitto
può avere per oggetto:
• vindicatio potestatis: la titolarità di una competenza che ciascun organo rivendica come
propria
• cattivo uso del potere: l’illegittimo esercizio di una competenza da parte di un organo o
soggetto cui consegue la menomazione della sfera di attribuzione di altro organo o soggetto.
La Corte risolve il conflitto stabilendo nel primo caso a chi spetta la titolarità del della competenza,
nel secondo caso come essa debba essere esercitata. Il riparto delle competenze può essere violato
da un qualsiasi fatto o atto posto in essere da un organo o da un soggetto costituzionale, sia
commissivo (facere) sia omissivo (non facere).
Il conflitto che sia interorganico o intersoggettivo, presuppone un atto, un comportamento, qualcosa
da cui possa conseguire una lesione in concreto alle attribuzioni di un altro organo o soggetto,
sicché la parte lesa deve avere interesse a ricorrere, ovvero l’interesse ad ottenere una pronuncia nel
merito della controversia. La sussistenza dell’interesse ad agire infatti è condizione necessaria e
sufficiente a conferire al conflitto gli indispensabili caratteri della concretezza e dell’attualità, non
potendo la Corte pronunciarsi su astratte formulazioni di ipotesi. Ogni tipo di conflitto dà luogo ad

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un giudizio di parti, cioè un giudizio che si instaura e si mantiene fino a decisione, per esclusiva
iniziativa di parte. I conflitti di attribuzione si estinguono quindi per effetto della rinuncia del
ricorrente accettata dal resistente.
CONFLITTI DI ATTRIBUZIONE TRA POTERI DELLO STATO
L’art 37 della l. 87/1953 stabilisce che il conflitto tra poteri dello Stato è risolto dalla Corte
costituzionale se insorge tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà dei poteri cui
appartengono e per la delimitazione della sfera delle attribuzioni determinata per i vari poteri da
norme costituzionali, aggiungendo che restano ferme le norme vigenti per le questioni di
giurisdizione.
È possibile distinguere i conflitti tra poteri, risolti dalla Corte costituzionale, dai conflitti di
competenza tra gli organi all’interno dello stesso potere, che sono risolti internamente agli organi
stessi. Nei conflitti tra poteri dello Stato, a differenza di quelli intersoggettivi, le parti del conflitto
sono non predeterminate: la determinazione è affidata alla Corte costituzionale. Essa deve stabilire
in via preventiva se esiste materia del conflitto, individuando quali sono i poteri dello Stato (profilo
soggettivo) e quali sono le attribuzioni la cui tutela può essere invocata innanzi al giudice
costituzionale (profilo oggettivo).
• sotto il profilo soggettivo non è sufficiente far riferimento alla teoria della separazione dei
poteri ed individuare le parti del conflitto nei tradizionali poteri legislativo, esecutivo e
giudiziario, perché vi sarebbero esclusi gli organi dello Stato che sono titolari di attribuzioni
costituzionali non riconducibili a nessuno dei tre poteri (presidente della Repubblica, Corte
stessa). Diventa quindi decisivo il criterio fissato dalla legge: i poteri sono gli organi
competenti a dichiarare in via definitiva la volontà dei poteri cui appartengono, cioè quegli
organi costituzionali che sono abilitati a produrre decisioni autonome ed indipendenti, tali
da impegnare l’intero potere cui appartengono. All’interno del potere legislativo, decisioni
impegnative dell’intero potere possono essere prese sia dalla Camera sia dal Senato; ma
anche dalle commissioni in sede deliberante, da commissioni parlamentari d’inchiesta e
dalla commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi. È escluso il parlamentare, che non costituisce un organo-potere.
Nell’ambito del potere esecutivo, il ruolo di vertice spetta al governo nella sua interezza, in
quanto organo titolare dell’indirizzo politico ed amministrativo, in virtù del rapporto fiduciario con
il Parlamento. Organo competente a manifestare in via definitiva la volontà dell’esecutivo è il
Presidente del Consiglio dei ministri, che deve dirigere la politica generale del governo, della quale
è responsabile. Gli altri ministri invece non sono legittimati ad essere parte di un conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato, salvo il caso in cui la responsabilità individuale del ministro sia
sottolineata dalla mozione di sfiducia individuale (sent. 7/1996 caso Mancuso). Nel caso del potere
giurisdizionale invece la Corte ha accolto una nozione ampia di questo potere, includendovi ad
esempio la Corte dei conti, e come potere diffuso sicché ogni giudice nell’esercizio della funzione
giurisdizionale pronuncia sentenze che possono diventare definitive configurandosi come un
organo-potere legittimato al conflitto. Poteri dello stato sono altresì quegli organi che non sono
riconducibili ai tre poteri tradizionali, che in quanto dotati di attribuzioni costituzionali proprie,
sono qualificati come poteri organo: il presidente della Repubblica e la Corte costituzionale. Ci
sono poi altri poteri organo come i comitati promotori dei referendum.
• sotto il profilo oggettivo i conflitti tra poteri riguardano attribuzioni determinate da norme
costituzionali. Questo significa che non qualsiasi attribuzione può essere tutelata innanzi
alla Corte, ma solamente quelle costituzionalmente rilevanti, sia che siano previste in
disposizioni costituzionali, sia che trattino temi che vanno discussi comunque con tono
costituzionale.
• Il conflitto tra poteri per gli atti legislativi: il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
può sorgere con riferimento a qualsiasi atto. Ciò non significa trasformare il conflitto tra
poteri in un sindacato di legittimità costituzionale, dato che la corte tiene sempre distinta la
giurisdizione costituzionale sulla legittimità delle leggi dalla giurisdizione costituzionale sui
conflitti. Secondo la Corte esiste la possibilità di sollevare un conflitto di attribuzione tra
poteri in relazione all’adozione di un atto legislativo quando lo strumento del conflitto
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costituisce un mezzo di tutela più immediato ed efficace, specialmente quando sono in gioco
diritti fondamentali. Oggi la Corte costituzionale ha esteso il conflitto tra poteri a tutti gli
atti legislativi, stabilendo che giudizio di legittimità e conflitto tra poteri costituiscono mezzi
concorrenti di tutela: il primo con valore generale, il secondo come mezzo di tutela
residuale, attivabile quando non sussista altra possibilità.
• Il giudizio davanti alla Corte costituzionale si divide in due fasi:
1. Giudizio preliminare sull’ammissibilità del conflitto: si apre su ricorso dell’organo
interessato senza termine di decadenza ed è diretto ad accertare se sussiste materia di
conflitto sotto i profili soggettivo ed oggettivo; questo giudizio tuttavia non precostituisce il
giudizio nel merito, né preclude che la Corte possa ribaltare la valutazione di ammissibilità.
2. Giudizio nel merito: che si svolge tra le parti prefigurate dall’ordinamento di ammissibilità.
La Corte risolve il conflitto dichiarando il potere al quale spettano le attribuzioni
contestante , e dove sia stato emanato un atto lo annulla con sentenza.

CONFLITTO INTERSOGGETTIVO
a differenza dei conflitti interorganici, qui il giudizio è tra parti determinate, lo Stato e le regioni.
Essi hanno ad oggetto la definizione delle rispettive sfere di attribuzione lese in concreto da un atto
invasivo, che il ricorrente interessato impugna o per vindicatio potestatis o per cattivo uso del
potere.
Al di fuori degli atti legislativi, qualsiasi atto è idoneo a determinare materia di conflitto purché sia
tale da comportare una lesione in concreto di attribuzioni costituzionalmente rilevanti: atti politici,
regolamenti, atti amministrativi, sentenze.
Il procedimento non prevedo un previo giudizio di ammissibilità, ma si apre con la presentazione
del ricorso entro un termine perentorio di 60 giorni decorrenti dalla notificazione, pubblicazione o
conoscenza dell’atto invasivo. Il ricorso deve indicare come sorge il conflitto e specificare l’atto del
quale sarebbe stata invasa la competenza, nonché le disposizioni della Costituzione e delle leggi
costituzionali che si ritengono violate. E può contenere anche la richiesta di sospensiva dell’atto
stesso. La Corte decide con ordinanza sulla richiesta sospensiva, con sentenza sul merito della
controversia, eventualmente annullando l’atto invasivo.

GIUDIZIO SULLE ACCUSE


Alla Corte è attribuita la funzione di giudicare le accuse mosse dal Parlamento in seduta comune al
presidente della Repubblica in base all’art 90 Cost.
GIUDIZIO DI AMMISSIBILITA’ DEL REFERENDUM ABROGATIVO
Compito della Corte costituzionale non è quello di giudicare la conformità alla legge del
procedimento referendario, ma di accertare che la richiesta non incorra in uno dei limiti di
ammissibilità stabiliti dalla Costituzione. La Corte inoltre tiene distinto il giudizio di ammissibilità
dei referendum da quello di legittimità delle leggi, escludendo che in sede di controllo di
ammissibilità possano venire in rilievo profili di incostituzionalità.

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