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Sistema delle istituzione pubblico organo complesso coposto da istituzione autonome che hanno
specificità storia e competenza distintive.
Istituto: complesso duraturo, dinamico, ordinato, unitario e autonomo di persone che utilizzano
beni.
materiali e immateriali per perseguire delle finalità. Esistono 4 tipologie: famiglie, imprese, istituzioni
pubbliche e organizzazioni non- profit.
Contributi dell’economia aziendale: concepire il management come trasversale ai diversi ambiti
istituzionali; il concetto di azienda applicato alle istituzioni pubbliche; il concetto di autonomia
dell’azienda
pubblica e che il sistema delle istituzioni pubbliche non è un corpo organico unitario e indistinto ma
una
serie di istituzioni autonome ognuna dotata di specificità, storia e competenze proprie.
• Potere tradizionale: tipico dell’era precapitalistica e feudale, che utilizza la nobiltà e il re con potere
• Potere legale: basato sul principio di equità e imparzialità della legge e si avvale dell’apparato
amministrativo burocrazia che è funzionale all’applicazione delle leggi alle quali chi detiene il
• Funzionari specializzati
• Durata vitalizia dell’incarico di funzionario e previsione della sua remunerazione fissa per evitare
ricatti
• Sistema di selezione dei funzionari sulla base di prove formali di qualificazione (concorso pubblico)
• Prestigio di ceto
Per Weber la burocrazia assicura la razionalità della gestione degli affari pubblici, in
quanto svolge la
funzione di collegare autorità legale e gradi inferiori dell’organizzazione nell’ambito di norme
positive e al
di fuori di interessi privati o particolari. La razionalità della burocrazia risiede nel:
• Rigida definizione di diritti e doveri e nella gerarchia
• Nell’utilizzo di regole scritte che assicurano precisione, uniformità, prevedibilità e coordinamento
• Nella divisione del lavoro
Secondo Wilson i politici sono incaricati di fissare gli obiettivi delle istituzioni pubbliche senza
interferire
nell’attività amministrativa.
La burocrazia viene intesa come un sistema neutrale, permanente e meritocratico estraneo sia alla
politica
che alla definizione delle politiche.
Taylor consolida il modello burocratico tradizionale tramite l’elaborazione dello scientific
management che
implica l’individuazione del one best way nello svolgimento delle attività e il controllo di verifica di
mantenimento degli standard.
Hughes osserva inoltre che questo modello si è affermato anche grazie alla sua impersonalità data
dalla
separazione dell’amministrazione dalla politica.
4.2 Le critiche al modello burocratico e l’emergere di nuovi approcci
4.2.1 Le critiche al modello burocratico
• Prima critica di Merton: funzione latente della burocrazia che se da un lato offre ai cittadini
un’amministrazione efficiente, dall’altro appare incapace di adattarsi al nuovo
• Seconda critica di Gouldner: la burocrazia non è uno strumento super partes ma lo strumento di chi
detiene il potere. Egli mostra la contraddizione tra i principi di disciplina (gli aspetti formali
dell’organizzazione burocratica) e i principi di competenza (ossia la responsabilità, l’interazione e la
legittimazione dal basso).
• Terza critica di Crozier: le organizzazioni burocratiche non possono agire in modo adattivo o
correggersi a causa della logica costitutiva basata sull’applicazione di norme. I processi di
normazione crescente non sono accompagnati da effetti di adattamento e che molte energie e
risorse sono volte alla conservazione di margini di discrezionalità. Da questo derivano 3 criticità:
incapacità di adattarsi al nuovo e orientamento alla procedura e non alla missione
il controllo politico sull’amministrazione per cercare di regolare i conflitti; l’individuazione del one
best way per eliminare le incertezze ma che allo stesso tempo limita la ricerca di soluzioni
innovative e flessibili; l’eccessi di formalizzazione dell’attività amministrativa
4.2.2 L’evoluzione del ruolo delle istituzioni pubbliche
Il ruolo dello stato si è evoluto nella storia. Da Stato dei diritti formali ovvero lo stato che fa applicare
le
leggi approvate da rappresentanti eletti dal popolo, è passato a welfare state ovvero garante dello
svolgimento di attività di produzione di beni e servizi. Oggi lo stato svolge un ruolo di Stato dei
Servizi
caratterizzato dalla produzione diretta di beni e servizi da parte delle istituzioni pubbliche. Le risorse
in
entrata vengono garantite dall’aumento della pressione fiscale. La quarta fase ha portato alla
definizione
del New Public Management.
4.3 New Public Management
Emerge negli anni ’80 e ’90 e rappresenta sia una teoria sia una pratica.
4.3.1 Gli sviluppi teorici del NPM
Teorie ispiratrici:
Teoria economica neoclassica: sostiene il primato dei mercati che assicurano la libertà di scelta, a
differenza della burocrazia, basata sul potere esecutivo
Teoria della “public choice”: filone delle teorie che applicano la microeconomia all’analisi delle
scelte economiche e sociali. I dipendenti pubblici e i politici non sono motivati al perseguimento
dell’interesse
finanziamento pubblico e gratuità dei servizi
pubblico ma solo al proprio a differenza del settore privato. Inoltre si ritiene che i mercati abbiano a
disposizione meccanismi di trasparenza più efficaci di quelli dello stato. Questa teoria propone
dunque di
massimizzare il ricorso al settore privato e minimizzare la dimensione e le attività del settore
pubblico
oppure di introdurre delle logiche di quasi mercato ovvero di simulazione di modelli di mercato nel
settore
pubblico lasciando invariata la gratuità dei servizi.
Teoria del principal/ agent: analizza la possibile divergenza di obiettivi e incentivi tra il manager e
l’azionista. L’obiettivo è definire meccanismi di controllo e di governo mettendo a punto schemi di
incentivazione affinché gli obiettivi e interessi dei manager siano in linea con quelli degli azionisti.
4.3.2 I cambiamenti reali
I primi risvolti reali si sono verificati negli USA con Reagan e nel Regno Unito con Margaret Thatcher.
Questi
due leader sono associati a interventi di contenimento della spesa pubblica e di privatizzazione e alla
critica
esplicita all’amministrazione pubblica su 3 fonti:
1. Dimensioni del governo, accusato di assorbire eccessive risorse
2. Raggio d’azione del governo, troppo ampio e pervasivo
3. Mediocrità e inefficienza dei servizi pubblici determinati dai metodi di gestione di approccio
burocratico
Tra le critiche ci sono stati anche interventi di riduzione delle dimensioni degli apparati pubblici e di
privatizzazione.
• Inoltre si è operato sulla riorganizzazione e sulle modalità di gestione dei servizi conferendo
maggiore importanza a:
• Raggiungimento dei risultati
• Flessibilità delle strutture organizzative
• Decentramento delle responsabilità alle singole unità operative
• Introduzione di logiche competitive nel settore pubblico
• Specificazione di obiettivi e valutazione delle performance
• Necessità di allineamento tra vertici politici e amministrativi e superamento dell’aspettativa di un
comportamento neutrale dei dirigenti pubblici
Altra introduzione sono stati i sistemi di gestione mutuati da imprese private for profit:
• Sistemi di gestione della qualità
• Sistemi di gestione del personale
• Sistemi di programmazione e controllo
4.3.3 Le critiche al New Public Management
Critiche principali:
basandosi sulle competenze i piu deboli sono ancora i piu deboli
Il modello si basa sulle teorie economiche spesso fondate su ipotesi irrealistiche come la razionalità
degli
individui che vengono trasferite al settore pubblico. Vengono ignorate le tradizioni che prevedono
un
maggiore intervento dello stato.
Critica ai problemi che emergono nell’applicare approcci standardizzati al contesto pubblico.
4.4 Da government a governance
4.4.1 Origini e paradigma della governance
Il modello di stato dei servizi è stato superato alla luce di:
• Criticità emerse nella prima fase del NPM date le crisi politiche e economiche degli anni ’80 e ‘90
• Cambiamento del contesto sociale ed economico che supera la dicotomia Stato- mercato e
pubblico- privato
Data la nascita di organizzazioni non profit e organizzazioni cooperative, la contrapposizione
pubblico-privato
ormai è anacronista. Mintzberg affronta un aspetto fondamentale: l’applicazione del modello di
business per gestire l’istituzione pubblica porterebbe a trattare gli stakeholders come consumatori
ma in
realtà gli individui non sono solo consumatori ma anche soggetti, cittadini e clienti.
Government: esercizio del potere decisionale derivante dal sistema istituzionale formale.
Governance: forma non gerarchica… istituzione pubbliche e imprese verso gli obbiettivi di creazione
di consenso attorno alle scelte pubbliche, associato all’esercizio di poteri formali/ informali con
l’obiettivo di creare consenso attorno alle scelte pubbliche ed è caratterizzato dalla centralità delle
interazioni.
Criticità: si perde il potere sovraordinata.
Rhodes definisce Governance una “forma non gerarchica di governo in cui istituzioni pubbliche,
imprese e
istituzioni private partecipano alla definizione e realizzazione di politiche pubbliche. Infatti i modelli
decisionali sono condivisi dai principali portatori di interesse delle istituzioni pubbliche.
Borgonovi dimostra come la possibilità di assumere logiche di governance dipenda da:
• Cultura politica e amministrativa diffusa presso la classe dirigente
• Suddivisione dei poteri e il livello di decentramento tra amministrazioni centrali e locali
• Formalizzazione delle procedure e rigidità delle normative
• Relazioni formali e informali tra istituzioni pubbliche e imprese private
Il concetto di Governance rappresenta la capacità di contemperare le esigenze di portatori di
interesse
diversi, giungendo a politiche e azioni ritenute reciprocamente vantaggiose o accettabili.
4.4.2 Possibili modalità di governance: alcuni esempi
• Negoziazione diretta tra istituzioni pubbliche e imprese private-> negoziazioni tra stato,
associazioni di imprese private e rappresentanti sindacali
• I policy network: per la definizione e l’implementazione di politiche pubbliche
• Autoregolamentazione e autodisciplina delle imprese: le organizzazioni private svolgono funzioni
di regolamentazione che soddisfano l’interesse collettivo senza che lo stato eserciti la propria
tradizionale funzione super partes
Negli ultimi anni si è sviluppata un’ulteriore modalità di governance ossia la compartecipazione dei
cittadini
e delle associazioni alla definizione delle politiche/ scelte pubbliche.
4.4.3 I rischi connessi al paradigma della governance
Rischi del modello di governance:
• Collusione tra governo e portatori di interesse
• Il controllo e la realizzazione delle scelte di interesse pubblico lasciati al settore privato
• Pericolo di accesso iniquo alla rappresentanza di alcune categorie di portatori di interesse
• Pericolo di comportamenti opportunistici da parte di interessi particolari
Altra criticità è data dalla diffusione del modello di governance a livello internazionale. Viene
chiamato
“Governance without government”. È il modello dell’UE e dell’ONU e il problema risiede nel
decidere con
pratiche concertative e nell’assicurare l’attuazione delle proprie politiche senza disporre di un
ingente
apparato burocratico con la necessità di appoggiarsi alle tecnostrutture operative dei singoli stati
nazionali.
Il posizionamento strategico di un’azienda è il rapporto con i mercati di sbocco a cui si rivolge e quelli
di
Per il posizionamento strategico delle istituzioni pubbliche è cruciale la scelta dei valori e degli
obiettivi di
• Definire le condizioni idonee a garantire la massima accessibilità per i cittadini- utenti cui si intende
• L’orientamento al cittadino- utente- cliente significa privilegiare coloro che hanno minore capacità
di pagare direttamente e la cui qualità di vita dipende dalle modalità di erogazione dei servizi
Inconsapevole: quando deriva da scelte implicite, stratificate nel tempo e a volte contraddittorie tra
loro
Prospettico: dichiarato quando si fonda su scelte esplicite, argomentate e tra loro coordinate
Non dichiarato: se impopolare tra gli stakeholder ed è intenzionale perché rispecchia la progettualità
Emergente: se le dinamiche interne e delle relazioni con l’ambiente hanno determinato situazioni di
fatto,
Il punto ordinante è chi all’interno dell’istituzione svolge una procedura di acquisto. C’è
frammentazione sia tra chi svolge la procedura di acquisto sia tra i possibili fornitori (PMI). Tale
frammentazione limita:
• Il raggiungimento di economie di scala per gli acquisti standardizzabili
• Creazione di competenze specialistiche che consentirebbero di formulare richieste di acquisto
più coerenti con l’offerta
• Difficoltà nello svolgere analisi del fabbisogno che richiedono investimenti
• Razionalizzazione organizzativa e dei processi operativi
Per questo si è avviato il Programma di razionalizzazione degli acquisti della PA. Con l’obiettivo di:
• Semplificare e rendere trasparenti e procedure di acquisti pubblici tramite la diffusione delle ICT
• Razionalizzare e ottimizzare la spesa pubblica per beni e servizi migliorando la qualità degli acquisti
e riducendo i costi tramite aggregazione della domanda
Assi di articolazione della politica di razionalizzazione:
• Standardizzazione-> per ridurre la varianza dei comportamenti di acquisto. Permette di confrontare
meglio i risultati e di creare dei benchmark di riferimento
• Centralizzazione della committenza: per aumentare le dimensioni dei contratti per cercare
economie di volume e per costituire soggetti specializzati che svolgano funzione centrale di
committenza per sfruttare le economie di scala. Variabili esplicative:
1. Governance: come obbligatorietà/ volontà di adesione alla centrale e di rapporto tra gli
enti aderenti che può essere gerarchico o paritario. Unioni di comuni: unione di istituzioni
pubbliche per creare una funzione di acquisti comune.
2. Specializzazione: le centrali possono avere una specializzazione merceologica, settoriale
oppure agire in modo eterogeneo
3. Autonomia organizzativa: una centrale può essere costituita come soggetto autonomo e
specializzato oppure essere incardinata all’interno di una direzione regionale o di un
ministero
Criticità della centralizzazione:
1. Rendimenti di scala decrescenti nel tempo
2. Si rischia una situazione di oligopolio sia per la domanda che per l’offerta
3. Costi di coordinamento e limitata accountability:
• Digitalizzazione: (e- procurement) di supporti documentali e l’adozione di strumenti elettronici per
il confronto dell’oggetto di acquisto con effetto competitivo. L’e-procurement ha l’obiettivo di
diminuire i costi di transazione. I limiti sono dati sono di natura culturale e di conoscenza dello
strumento sia dal lato delle imprese sia da quello delle istituzioni e di formulazione e valutazione
dei criteri qualitativi dell’offerta.
7.5 Le strategie delle imprese
Un primo aspetto è la decisione di essere presenti o meno in un determinato mercato. Dopo la
decisione,
devono vedere di dimensionare la loro presenza all’interno del settore. Può essere decisa per livello
di
fornitura o per quota di fatturato.
11.2 Corruzione nel settore privato e nel settore pubblico: rilevanza del tema e definizioni
La corruzione si sostanzia nello scambio tra un atto di potere e una prestazione che danneggia
gravemente
la società o un’impresa nei suoi meccanismi socio- economici fondamentali.
Il reato di corruzione si caratterizza per due specifiche condotte:
• Attiva: quando si elargisce denaro o si promettono vantaggi illeciti a un soggetto in modo che
compia un atto non conforme o contrario ai propri doveri d’ufficio
• Passiva: l’accettazione da parte di chi svolge una funzione pubblica o di chi ha responsabilità
decisionali in impresa dei suddetti vantaggi
Occorre distinguere la corruzione come reato tipico dell’amministrazione pubblica dai
comportamenti
assimilabili nel settore privato. Questi ultimi sono più difficilmente perseguibili rispetto alla
corruzione nel
settore pubblico in quanto non ledono direttamente interessi pubblici e non comportano l’uso
improprio di
denaro pubblico.
La corruzione rende parzialmente inefficace l’attività di regolazione delle istituzioni pubbliche e
delegittimano l’esercizio di poteri sovraordinati.
Inoltre anche sul piano etico tali comportamenti son inaccettabili.
11.3 La diffusione della corruzione nel mondo
Laddove prevale la corruzione e la sfiducia nelle istituzioni pubbliche, si indebolisce l’azione
fondamentale
di regolamentazione e promozione della crescita complessiva esercitata dalle istituzioni pubbliche. Il
clima
di sfiducia nelle istituzioni per lo sviluppo economico- sociale comporta la negazione da parte del
cittadino
di dell’efficacia del rispetto delle regole.
11.4 Le politiche delle istituzioni internazionali contro la corruzione:
• L’organizzazione delle Nazioni Unite
Nel 1975 l’ONU attua la prima risoluzione contro la corruzione nelle attività di commercio
internazionale. Dal 2005 l’ONU dà vita a un programma di lotta alla corruzione. Una delle strategie
suggerite per aumentare il livello di trasparenza è l’adesione alla United Nations Convention
Against Corruption che è la prima convenzione vincolante siglata a livello internazionale per
combattere la corruzione.
• Il Fondo Monetario Internazionale
L’obiettivo è la promozione di politiche capaci di rafforzare le istituzioni pubbliche in termini di
competenze professionali, regole di funzionamento e accountability verso stakeholder e società.
• La Banca Mondiale
Ha attivato le strategie anti-corruzione
• L’organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico
11.5 Oggetto e forme di corruzione nelle istituzioni politiche
La corruzione coinvolge politici, burocrati, manager pubblici, dipendenti pubblici. Coinvolge anche
soggetti
privati. Si classificano le forme di corruzione rispetto a 3 prospettive di analisi:
1. Tipologie di non conformità alla norma
2. L’oggetto della corruzione
3. Le determinanti individuali della corruzione
11.5.1 Le tipologie di non conformità alla norma
Si distinguono comportamenti con cui qualificare la mancata conformità:
• Legali o non legali (decisione conforme o non conforme alla legge)
• Legittimi o non legittimi (titolarità meno di assumere una decisone)
• Leciti o illeciti
• Etici o non etici
• Funzionali o disfunzionali
Le regole possono essere rispettate in termini formali o sostanziali. In termini formali significa
assumere
comportamenti conformi alla lettera della norma mentre sostanziali significa assumere
comportamenti che
rispettino lo spirito della legge ossia il perseguimento dei fini che la regola si propone. Rispetto ai
due
termini si possono avere diversi fini:
• Rispetto formale che coincide con i fini sostanziali
• Rispetto formale che non consente di perseguire i fini sostanziali-> comportamento burocratico
• Necessità di venir meno al rispetto formale per perseguire il fine sostanziale
• Mancato rispetto della norma sia a livello formale che sostanziale
11.5.2 L’oggetto della corruzione
La corruzione viene identificata evidenziando le relazioni che si instaurano tra soggetti pubblici,
privati e
cittadini. È opportuno individuare i soggetti del sistema e poi passare all’analisi delle loro relazioni:
• Stato regolatore
• Istituzionale titolare della funzione che è committente di servizi
• Produttore incaricato dal titolare del servizio della concreta erogazione delle prestazioni
• Imprese private regolate o influenzate da istituzioni pubbliche
• Cittadino utente
La prima forma di corruzione può verificarsi durante il processo di regolazione statale di una politica
o di un
settore da parte delle imprese influenzate dai futuri contenuti normativi in approvazione. In genere
dall’attività delle lobby.
Un’altra relazione critica è tra istituzione pubblica committente e il fornitore. Il committente può
pagare di
più un fornitore rispetto al prezzo di mercato per ottenere vantaggi personali.
Altra relazione è tra erogatore e singolo cittadino: il cittadino ricorre a ricompense informali per
ottenere
priorità di accesso..
11.5.3 Le determinanti individuali della corruzione
In genere si attuano comportamenti di corruzione per ricevere benefici personali.
11.6 I costi sociali della corruzione
Determina costi sociali collettivi garantendo benefici a una ristretta cerchia di persone o istituzioni.
La
ripetizione di fenomeni di corruzione determina l’accumulazione e la stratificazione di benefici
presso
alcuni gruppi sociali. Se i gruppi sociali beneficiari della corruzione sono sufficientemente forti
riescono a
generare una cultura di implicita accettazione del fenomeno che abbassa i loro costi e rischi della
corruzione rafforzando la posizione di corrotti e corruttori. Questo determina una stabilizzazione e
radicamento del fenomeno. I gruppi sociali non protetti non accedono o difficilmente accedono ad
alcuni
servizi o benefici pubblici.
11.7 Possibili azioni di contrasto alla corruzione
Leve di intervento per la soluzione alla corruzione:
• Appare evidente la presenza di scarsa qualità delle regole che governano sistemi complessi.
Questo problema è dovuto anche al ritardo del legislatore. Infatti se il cambiamento della realtà
economica è molto rapido, difficilmente esperti, studiosi e legislatori avranno tempo di definire
regole aventi validità generale. In questo caso la soluzione sembrano essere soluzioni pratiche che
si collocano nel vuoto di regole generali.
• La debolezza del sistema viene individuata:
o Nella mancata applicazione del principio di separazione delle funzioni del controllore da
quelle del controllato.
o Catena di controlli troppo lunga, complessa e contraddittoria che finiva per
deresponsabilizzare tutti.
• È necessario promuovere e diffondere un’etica e una cultura pubblica sottolineando il maggiore
benessere collettivo derivante.
• Aumentare la trasparenza: come strumento per avvicinare i cittadini alle istituzioni ed accrescere la
loro fiducia nel servizio pubblico. Come? Prima di tutto identificando le priorità ovvero in quali
ambiti del servizio pubblico si intende attivare una campagna di comunicazione articolata->
aumento delle informazioni e renderle più accessibili e comprensibili agli stakeholder.
Per diventare trasparenti è bene procedere per step:
o Adottare metodi per definire quali iniziative di trasparenza sono prioritarie rispetto agli
obiettivi dell’ente
o Incrementare le informazioni disponibili in modo semplice e accessibile
o Aumentare le opportunità di feedback da parte degli utenti in modo da aumentare il loro
livello di coinvolgimento e individuare aree critiche su cui fornire le informazioni
o Predisporre giornate della trasparenza destinate alla comunicazione e alla condivisione
delle informazioni.
• Controllo sui risultati finali accompagnato a sistemi strutturati e diffusi di rendicontazione verso gli
stakeholder.
CAPITOLO 12- I MODELLI DI STATO: LA DISTRIBUZIONE DEI POTERI NELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE
12.1 La distribuzione dei poteri e delle funzioni nelle istituzioni pubbliche
L’allocazione dei poteri decisionali pubblici comporta conseguenze. Le principali questioni sono: la
regolazione dei poteri tra stati e organismi sovranazionali, la distribuzione di compiti e di leve fiscali
a livello
infra- nazionale, i diversi modelli internazionali di distribuzione del potere tra politici e tecnici nelle
istituzioni locali.
12.2 La distribuzione dei poteri tra istituzioni internazionali, sovranazionali e
nazionali
Ogni politica può essere condotta a livello di singolo stato, di organizzazione sovranazionale o a
livello
internazionale. Il perimetro istituzionale entro il quale si svolgono queste politiche modifica la
visione alla
base della politica, il tipo e la quantità di stakeholder coinvolti, le risorse potenzialmente in campo e i
benefici attesi. Una prospettiva internazionale è fisiologicamente più orientata verso una visione di
solidarietà e sostenibilità globale-> più risorse e rete di stakeholder più ampie.
Un intervento nazionale di un paese in un altro, rafforza i legami culturali, politici ed economici tra le
due
nazioni generando una zona di influenza. L’assegnazione di compiti e funzioni è frutto di processi
storici.
L’identità di una comunità è modificata da una sua maggiore o minore propensione a cedere
prerogative di
governo a istituzioni sovranazionali o internazionali.
12.3 L’allocazione dei poteri (autonomia e responsabilità) tra centro e periferia
Problema dell’allocazione dei poteri e delle autonomie delle responsabilità tra istituzioni centrali e
locali:
1. Dimensione degli enti territoriali: le dimensioni medie di ogni livello di governo differiscono per
ogni nazione. Le dimensioni medie degli enti costituiscono un elemento predittivo poiché molti
servizi e attività pubbliche richiedono bacini di utenza minimi per poter essere gestiti in modo
razionale. Di norma le eterogeneità delle istituzioni pubbliche costituiscono un vincolo da
sostenere e gestire non modificabile. Una delle soluzioni è quella di lasciare inalterati i confini delle
istituzioni creando aziende pubbliche gestite da più enti locali.
2. Numerosità dei livelli di governo: lo stato italiano si articola su 4 livelli: stato, regioni, province,
comuni
3. Ruoli di sistema esercitati dalle diverse istituzioni pubbliche: i principali ruoli sono:
• Regolazione di un settore
• Pianificazione infrastrutturale
• Committenza pubblica
• Raccolta voice degli utenti
4. Il governo dei singoli settori pubblici: l’allocazione della competenza primaria sui singoli settori
differisce da stato a stato. L’erogazione operativa dei servizi pubblici avviene sempre a livello
locale decentrato, quelle che differisce è l’afferenza gerarchica della singola unità di erogazione
locale. Trade off che le singole comunità risolvono:
• Solidarietà vs. responsabilità: più un servizio è accentrato e più è facile introdurre elementi
di solidarietà redistributiva. Al contrario l’assegnazione locale di un settore pubblico è in
grado di attivare rilevanti incentivi alla responsabilizzazione del territorio.
• Uniformità nazionale vs. differenziazione territoriale: più un servizio pubblico ha natura
statale e più tende a essere omogeneo nelle sue caratteristiche su tutto il territorio
nazionale mentre un servizio di competenza locale tende strutturalmente a privilegiare
forti elementi di differenziazione per salvaguardare le diverse specificità locali.
• Segmentazione/personalizzazione vs. standardizzazione: al crescere del bacino di utenza e
della centralizzazione del servizio, aumentano le economie di scala e quindi la possibilità di
segmentare e personalizzare diverse tipologie di servizi.
12.4 L’allocazione della leva tributaria tra centro e periferia
Per leva tributaria si intende la possibilità di definire l’ammontare e il mix di entrate tra imposte,
tasse e
tariffe e la facoltà di gestire direttamente il prelievo e il controllo fiscale. Esistono 3 modelli
principali:
• Finanza accentrata: il ruolo e prelievo fiscale è prevalentemente assegnato allo stato centrale e ai
suoi uffici locali. Il sistema fiscale tende a essere unitario, quindi più semplice con regole omogenee
in un intero paese.
• Finanza decentrata: sistema tributario disegnato e regolato dal centro ma che mantiene qualche
grado di libertà locale tramite la possibilità di regolare al margine le diverse aliquote fiscali o tariffe
di servizi. Permette di aggiustare lo sforzo fiscale per raggiungere gli obiettivi locali condivisi.
• Federalismo fiscale: ogni comunità regionale può disegnare un proprio sistema fiscale locale con
proprie imposte e livelli di tassazione a piacere. Aumentano i costi di gestione del sistema e anche
le potenzialità o il rischio di competizioni fiscali tra i diversi territori.
Il modello più diffuso è quello misto: prevede alcune imposte nazionali per finanziare i servizi centrali
e
redistribuire le risorse; imposte regionali per finanziare il welfare regionale e imposte comunali per i
servizi
pubblici locali.
12.5 I modelli di stato o di sistemi pubblici
I modelli di stato si differenziano per variabili su:
• Distribuzione dei poteri tra centro e periferia (regolazione e produzione)
• Allocazione della leva tributaria
I modelli di stato:
• Stato accentrato: sovranità non allocata tra enti di governo territoriali, le regole sono decise a
livello centrale e applicate in modo uniforme su tutto il territorio. Leva tributaria accentrata
• Stato tributario a decentramento amministrativo: regole decise a livello centrale ma i territori
periferici hanno un certo grado di autonomia nell’implementazione delle politiche
• Stato federale: i livelli di governo locali hanno un’ampia autonomia anche finanziaria e legiferano in
modo esclusivo su determinate materie. La produzione e l’allocazione della leva tributaria è locale.
Questi sono modelli estremi, gli stati adottano sempre dei modelli misti.
I singoli territori e le loro variabili socio- economiche e ambientali sono tra loro interdipendenti.
L’esistenza
delle interdipendenze genera nei territori reciproche esternalità negative e positive che non sono
limitate
dai confini amministrativi. Gli interessi pubblici che la singola istituzione cerca di promuovere sono
influenzati da ciò che avviene in altri territori (interdipendenza orizzontale) e da altri livelli di
governo
(interdipendenza verticale).
Se le interdipendenze sono strutturali, conviene governarle sia rapportandosi orizzontalmente con
istituzioni simili responsabili di territori limitrofi o con istituzioni di pari livello di governo ma con
competenze complementari, sia verticalmente con istituzioni che rappresentano un livello di
governo
diverso.
A seconda del modello di allocazione delle funzioni pubbliche cambia il partner con cui coordinarsi.
Inoltre
l’attuale processo di evoluzione dei sistemi pubblici aumenta il numero delle istituzioni con cui è
rilevante
coordinarsi.
13.2 Riconoscere e organizzare le interdipendenze per creare valore: la nascita e la
gestione delle reti
L’organizzazione e il governo delle interdipendenze definiscono le reti di pubblico interesse. Una rete
di
pubblico interesse può essere definita come un insieme di istituti giuridicamente autonomi, pubblici
o
privati, con distinti soggetti economici, caratterizzati da interdipendenze organizzate, con la finalità
di
generare valore di sistema distribuito tra i diversi nodi in modo soddisfacente per tutti. Gli elementi
distintivi delle reti:
• La presenza di una pluralità di istituti pubblici o privati titolari di un proprio patrimonio, di propri
diritti e obbligazioni, ognuno dotato di un centro decisionale per la propria gestione e nel cui
interesse viene svolta l’attività economica.
• L’interdipendenza tra i nodi che può essere vista da un punto di vista analitico- interpretativo o
normativo
• Le interdipendenze sono organizzate in modo formale se sono basate su sistemi strutturati che
usano strumenti di coordinazione e pianificazione di rete oppure informale se sono basate su
un’implicita condivisione sociale e culturale.
• Capacità di distribuire equamente tra i nodi il valore aggiunto generato
Gli elementi critici nella costruzione e gestione delle reti sono:
• Le reti nascono se i nodi sono in grado di leggere e interpretare le interdipendenze
• Le reti resistono se i nodi distribuiscono equamente il valore aggiunto generato
Le reti di pubblico interesse sono naturali creatrici e promotrici:
• Le istituzioni pubbliche hanno il fine di tutelare gli interessi pubblici e ciò è reso più facile
dall’organizzazione delle interdipendenze tra soggetti pubblici e privati.
• Hanno strutturalmente una prospettiva di lungo periodo coerente con la complessità della
costruzione di reti
• Dispongono di risorse per incentivare altri partner a partecipare al coordinamento di rete.
Ogni istituzione partecipa a più reti nelle quali esercita più ruoli che possono essere di:
• Promotore e gestore primario della rete
• Partecipante alla rete in condizioni in condizioni paritetiche rispetto ad altri soggetti
• Aderente che segue le politiche concertate
• Ostacolatore attivo o passivo
13.3 La cessione di prerogative di governo e il capitale sociale
Per organizzare le interdipendenze e far nascere una rete occorre infatti che i singoli nodi cedano
alcune
prerogative di governo a una meta- organizzazione ovvero un’organizzazione sovraordinata
chiamata rete
che necessita di rinuncia ad alcuni gradi di potere e autonomia. La cultura di rete può risiedere nella
consapevolezza razionale dei vantaggi della collaborazione strategica.
U n driver importante per la cessione di prerogative di governo e per il funzionamento delle reti è il
capitale
sociale. É definito come l’esistenza di legami di fiducia e norme di reciprocità che facilitano
l’interazione
sociale. Senza l’accordo tra le parti rischia di non essere mantenuto. Il capitale sociale favorisce la
cessione
di prerogative influendo sulla fiducia nel comportamento simmetrico degli altri nodi e sulla creazione
di
valore del sistema. Si va a creare così un circolo virtuoso.
I singoli nodi recuperano parte delle prerogative di governo cedute in quanto partecipano al governo
della
meta- organizzazione ossia al governo della rete stessa seppur con una prospettiva che guarda ai
risultati
del sistema complessivo e non più ai soli confini della missione istituzionale del singolo
soggetto/nodo. Si
passa dall’esercizio delle prerogative della singola istituzione a quello sistemico. Tutto questo deve
essere
supportato dall’equa distribuzione del valore aggiunto creato.
13.4 Le tipologie di reti di interesse pubblico
Ogni rete è diversa per attori coinvolti, finalità, strutture di governance e regole di funzionamento.
Variabili di classificazione delle reti di pubblico:
• La natura e i fini istituzionali dei diversi soggetti coinvolti: le istituzioni parte del network di
interesse pubblico possono appartenere a classi diverse e di conseguenza avere fini istituzionali
diversi. Al crescere dell’eterogeneità della natura e dei fini istituzionali dei soggetti, aumenta la
difficoltà nella ricomposizione degli interessi pubblici e la complessità di connessione
• La numerosità e la frammentazione delle istituzioni coinvolte: determinano la quantità di
relazioni necessarie per generare un orientamento condiviso e i costi e le difficoltà di governo
• L’intensità delle prerogative di governo esercitabili dalle istituzioni pubbliche: può essere
differenziata
• I contenuti degli scambi fra i nodi e il loro livello di interdipendenza: può essere di tipo finanziario,
di interscambio di professionisti.. l’incidenza e la rilevanza dello scambio di rete rispetto ai
processi produttivi dei singoli nodi della rete stessa determinano il coefficiente di dipendenza
reciproca
• Il capitale sociale e la storia delle reti: influenza la potenzialità dei territori stessi di riprodurre
forme di coordinamento
Nelle relazioni tra istituzioni pubbliche non esiste sempre un soggetto dotato di poteri sovraordinati
sugli
altri perché ognuno è dotato di poteri specifici su un segmento del processo di tutela degli interessi
collettivi. È quindi indispensabile una forte cultura della concertazione istituzionale ovvero
l’abitudine al
coordinamento istituzionale.
13.5 Strumenti di connessione nelle reti pubbliche: governance e processi decisionali
Affinché i singoli nodi cedano le prerogative di governo è necessario che la meta organizzazione di
rete sia
autorevole e competente, cioè dotata di sufficienti strumenti, risorse e strumenti per esercitare la
propria
funzione. Sviluppo di strumenti di coordinamento:
• Accordi politico- istituzionali
• Strutture di coordinamento istituzionale: costituzione di comitati, conferenze o cabine di regia tra
rappresentanti degli organi di governo delle istituzioni della rete.
• Tecnostrutture interistituzionali di supporto decisionale: si crea una nuova unità organizzativa
specializzata che è espressione di tutti i nodi della rete che opera per l’analisi e la preparazione di
decisioni
• Integrazione di servizi:
• Agenzie/aziende/imprese interistituzionali per l’erogazione congiunta di servizi: si costituisce un
nuovo soggetto controllato da tutti i nodi della rete che opera contestualmente da tecnostruttura
per il supporto decisionale della rete e da unità di produzione.
• Fusione tra istituzioni
CAPITOLO 14- LE RELAZIONI TRA ISTITUZIONI PUBBLICHE E AZIENDE PARTECIPATE
14.1 Agenzie, aziende e imprese pubbliche
Le istituzioni pubbliche sono organizzazioni autonome con compiti, natura giuridica e modelli di
finanziamento differenti per svolgere funzioni pubbliche in modo diverso. Si distinguono 3 categorie:
• Agenzie: sono istituzioni o unità tecnico- operative costituite per svolgere specifici compiti di
regolazione, pianificazione, indirizzo, controllo o ispezione in forte raccordo con l’ente territoriale
di riferimento-> non erogano servizi.
Non hanno personalità giuridica ma hanno autonomia funzionale rispetto all’ente di riferimento.
Sono finanziate dall’ente di riferimento in base alla stima del loro fabbisogno finanziario.
Un esempio è l’agenzia delle entrate.
Si distinguono le Authority che hanno compiti di regolazione e controllo di un settore
dell’economia.
• Aziende pubbliche: istituzioni o unità autonome dotate di autonomia giuridica che erogano servizi
pubblici finanziati prevalentemente da un ente sovraordinato.
È autonoma nel decidere come produrre e quali fattori produttivi acquisire ma le risorse sono
fornite dall’ente pubblico proprietario che definisce cosa deve produrre l’azienda. Il finanziamento
si basa su:
1. Committenza diretta dall’ente di riferimento che esercita anche azione di indirizzo sui
prodotti e gli standard qualitativi (Trenitalia).
2. Sui volumi di output prodotti e domandati dagli utenti se le aziende operano in regime di
monopolio o di public competition (aziende ospedaliere).
• Imprese pubbliche: istituti giuridicamente e economicamente autonomi che operano sul mercato
contemperando obiettivi di impresa e con forte orientamento agli interessi pubblici e alla
responsabilità sociale (ENEL e ENI).
La decisione di costruire un’agenzia, un’azienda o un’impresa pubblica deve garantire una forte
coerenza
interna fra compiti, natura giuridica e modello di finanziamento. Vanno combinate coerentemente:
• Il grado di autonomia rispetto all’ente controllante
• Il modello di finanziamento
Obiettivi ricercati da agenzie e aziende pubbliche:
• Specializzare e focalizzare un’unità organizzativa su una funzione specifica separandola dal resto
dell’ente territoriale di riferimento. In questo modo è possibile risolvere l’elevata eterogeneità dei
prodotti/servizi e la conseguente difficile focalizzazione organizzativa
• Rafforzare l’autonomia istituzionale costituendo un soggetto politicamente più indipendente
• Rafforzare l’autonomia gestionale cioè la capacità di organizzare e gestire in maniera economica la
propria attività
• Creare un soggetto che operi in rete con altre istituzioni pubbliche per aumentare le economie di
scala
• Costruire partnership con soggetti privati per acquisire know-how o finanziamenti
• Rendere più agevole il processo dii cambiamento organizzativo attraverso uno shock istituzionale
come la nascita di una nuova azienda autonoma
Nel caso di costituzione di imprese pubbliche o di trasformazione di agenzie o aziende in imprese
pubbliche
le finalità che si perseguono sono:
• Gestione di monopoli naturali
• Intervento in settori o imprese in crisi
• Promozione dello sviluppo socio economico
• Presidio di settori strategici per l’interesse pubblico
Scaricato da Matvei Lomovskikh (matvei.lomovskikh@mail.ru)
lOMoARcPSD|4600669
2. capitolo 14
• Creazione di premesse per la privatizzazione
A seconda delle finalità, cambia la missione
14.2 I gruppi pubblici
Il gruppo pubblico è un insieme di agenzie/aziende/imprese autonome con un unico soggetto
economico
pubblico di riferimento che è la capogruppo.
I gruppi sono diffusi a ogni livello di governo.
La capogruppo può fondare aziende, agenzie o imprese differenti ognuna con caratteristiche
specifiche
coerenti con il settore o servizio in cui operano e agli obiettivi strategici che la capogruppo persegue
e
questo per rispondere alle complessità e all’eterogeneità delle funzioni pubbliche.
Tra le principali funzioni organizzative delle istituzioni pubbliche vi è anche quella di progettare i
confini del
gruppo pubblico e quindi di decidere quante e quali aziende/agenzie/imprese istituire, con quale
missione,
con quale grado di autonomia e con quale modello di governance e organizzazione.
Le variabili da considerare sono:
• Numero di aziende controllate che si intende costruire
• Partner pubblici e privati da coinvolgere
• Mix delle funzioni da assegnare
L’agenzia/azienda o impresa può essere concepita come mono istituzionale cioè dipendente da un
solo
ente per il quale eroga servizi o interistituzionale cioè destinata a coinvolgere nelle proprie attività
una
pluralità di attori.
La presenza nel gruppo di più istituzioni pubbliche sparse nel territorio permette di operare su bacini
territoriali ampi perseguendo maggiori economie di scala e di specializzazione e diminuendo i costi
della
frammentazione. In altri termini l’azienda pubblica può operare come strumento di integrazione
orizzontale
senza imporre la fusione delle istituzioni.
L’integrazione verticale si vede nell’integrazione dei processi frammentati tra i diversi livelli di
governo.
Un ultimo tipo di integrazione è quella intersettoriale.
Un altro problema sulla scelta dei partner è scegliere la loro natura giuridica. Meglio pubblici o
privati?
Poi c’è la scelta del portafoglio di funzioni da assegnare all’azienda: farla monofunzionale o
plurifunzionale
(compiti e missioni eterogenee). La natura monofunzionale o plurifunzionale delle aziende influenza
il
numero di aziende necessarie nel bacino di utenza.
14.3 Il governo del gruppo pubblico
L’istituzione pubblica capogruppo esercita una funzione di governo unitaria e complessiva che si
compone
di 3 distinte funzioni:
• La funzione di regolazione: viene esercitata solo quando stato e regioni coprono il ruolo di
capogruppo e riguarda il grado di liberalizzazione/competizione del settore in cui opera il gruppo
pubblico e la natura delle attività svolte
• La funzione di gestione della proprietà: governo degli asset e controllo sullo stato patrimoniale
• La funzione di committenza dei servizi: come cliente terzo pagante a favore dei cittadini verso le
controllate. Il controvalore economico è garantito dai trasferimenti del committente pubblico e le
eventuali tariffe pagate dagli utenti.
La funzione di proprietà e di committenza sono in conflitto tra loro. Come proprietaria, la
capogruppo cerca
di massimizzare il rendimento finanziario e patrimoniale del gruppo e quindi cerca l’efficienza
produttiva.
Come committente cerca di massimizzare i benefici per i cittadini e minimizzare il loro esborso
diretto o
indiretto derivante dal prelievo fiscale, ricercando l’efficacia e l’equità dei servizi.
La struttura di governance del gruppo pubblico deve favorire l’esercizio contestuale ed equilibrato di
entrambe le funzioni di governo della capogruppo nonostante questo sia un equilibrio difficile da
raggiungere e mantenere.
L’equilibrio si determina quando si distribuiscono gli obiettivi e le responsabilità delle due funzioni a
unità
organizzative distinte all’interno della stessa capogruppo dando pari rilevanza e strumenti con pari
forza di
incentivazione alle due unità organizzative controllanti.
Nell’attuale fase evolutiva si è in una fase in cui c’è enfasi nella fase di costituzione e concentrazione
delle
aziende e dei gruppi che porta a trascurare la fase di controllo delle aziende pubbliche. Si vede
debolezza
nello sviluppo e nell’utilizzo sia degli strumenti di proprietà che quelli di committenza.
Altre volte invece si verifica un focus eccessivo sulla funzione di proprietà perché:
• Gli obiettivi della committenza sono politicamente controversi e socialmente sensibili. Rimangono
impliciti o indicati in termini generici
• Gli obiettivi della funzione di committenza sono più difficili da misurare rispetto a quelli di proprietà
• La funzione di proprietà gestita a livello centrale è più facile da organizzare dato che le competenze
gestionali sono concentrate mentre la funzione di committenza è necessariamente divisa tra i vari
settori
14.4 Gli strumenti di governo del gruppo pubblico
La funzione di regolazione usa:
• Leggi
• Regolamenti attuativi
• Direttive
• Linee guida
La funzione di gestione della proprietà usa:
• Definizione di confini e della composizione del gruppo tramite la costituzione e la trasformazione
degli assetti istituzionali e delle missioni delle singole controllate
• Approvazione degli statuti e dei regolamenti delle singole aziende definendo ruolo, poteri e
composizione degli organi
• Selezione e nomina dei membri degli organi di governo
• Controllo economico finanziario
• Controllo del valore patrimoniale
La funzione di committenza dei servizi usa:
• Conferimento pluriennale del mandato per l’esercizio del servizio e la sua regolamentazione
• Negoziazione e controllo del contratto di servizio
• Concertazione con l’erogatore della carta dei servizi che definisce gli standard per gli utenti
• Gestione dei trasferimenti/finanziamenti per i servizi resi con incentivi o disincentivi in base ai
risultati raggiunti
• Monitoraggio del livello di soddisfazione degli utenti
La difficoltà sta nel fatto che le informazioni necessarie sono prodotte e tenute dalle aziende
erogatrici e
non dal committente che esercita la verifica.
Soluzioni:
• Attivare unità organizzative di committenza per singolo ambito di sevizi con staff dedicati alla
valutazione dei servizi pubblici
• I dati inviati devono essere certificati da terze parti
• Mantenere il controllo tramite la nomina dei vertici istituzionali
• Monitorare la soddisfazione degli utenti presso i servizi del committente per raccogliere le
informazioni e vedere la corrispondenza con quelle fornite dal produttore.