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CAPITOLO 1- FINALITÀ E LOGICHE DI FUNZIONAMENTO DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE

1.1 Le istituzioni pubbliche


Istituzione pubblica: organizzazione a cui la collettività ha conferito poteri sovraordinati per la tutela
e la
promozione di interessi ritenuti rilevanti per la comunità.
Le finalità delle istituzioni possono essere:
• Di tutela generale di un delimitato territorio (istituzioni pubbliche territoriali)
• Di tutela specifica derivante da un ente territoriale (es. FAO)
Le istituzioni pubbliche territoriali in Italia sono i comuni, province, aree metropolitane, regioni e
stato.
Gli istituiti pubblici esercitano poteri sovraordinati al fine di perseguire l’interesse collettivo generale.
L’istituzione pubblica può essere vista come un insieme di regole più o meno formalizzate che in
modo
duraturo orientano e limitano i comportamenti umani.
1.2 le finalità delle istituzioni pubbliche
Le istituzioni pubbliche tutelano gli interessi generali per cui sono interessate all’impatto della
propria
azione sugli interessi collettivi.
L’interesse pubblico non è la sommatoria di tanti interessi individuali ma è un valore in sé che
rispecchia i
valori di una comunità.
Ognuno di noi instaura relazioni multiple e di natura differenziata con le istituzioni pubbliche:
• come cittadino: in quanto corresponsabili della definizione degli interessi pubblici e soggetti a cui si
rendicontano i risultati della tutela degli interessi generali
• come utente: quando si usufruisce di servizi universalistici o di promozione di valori pubblici
• come cliente: quando si acquista un servizio pubblico a domanda individuale
1.3 Livello politico e livello amministrativo nelle istituzioni pubbliche
Le istituzioni pubbliche presentano sempre 2 livelli di funzionamento:
• Livello politico: costituito da organi eletti. Ha funzione di indirizzo e di controllo
• Livello amministrativo: costituito dalle tecnostrutture che implementano le politiche, gestiscono i
servizi pubblici e sono responsabili dell’operatività.
I due livelli hanno relazioni frequenti. Il livello amministrativo presenta le analisi dei problemi e
propone
possibili indirizzi di policy.
Diverso livello temporale
Il livello politico decide sulle policy proposte e ne controlla l’attuazione.
1.4 Tre modelli compresenti nelle istituzioni pubbliche
Le istituzioni pubbliche agiscono tramite il modello legale, il modello politico e il modello
economicoaziendale.
Questi impattano sul livello politico e amministrativo.
1.5 Il modello politico
Il potere politico viene assegnato tramite procedure elettorali universali. I sistemi politico elettorali
dei
paesi occidentali hanno in comune il principio di rappresentanza democratica e l’idea che
l’allineamento tra
interesse pubblico e potere politico avvenga tramite un sistema elettorale regolato per legge. Il
consenso
elettorale è il principale meccanismo che dovrebbe garantire che i rappresentanti politici agiscano
nell’interesse della comunità di rifermento.
Il modello politico ha come logica fondamentale di funzionamento la ricerca del consenso elettorale
che
garantisce il contesto democratico in cui siamo inseriti.
1.6 Il modello legale
Le norme definiscono le regole entro cui operano sia il livello politico che il livello amministrativo. Il
livello
amministrativo controlla il rispetto della legalità da parte del sistema politico e viceversa. Ogni
istituzione
pubblica è sottoposta alla verifica esterna di un’autorità di controllo indipendente che ne verifica il
rispetto
del sistema legale.
Il sistema legale ha la funzione di delimitare gli spazi di azione di chi detiene il potere politico ,
dall’altro è il
potere politico stesso che interviene sul sistema legale. L’attività di governo si basa sull’autonomia di
decidere in rappresentanza della comunità (il modello politico) e il rispetto delle regole della vita
comunitaria (modello legale).
1.7 Il modello economico aziendale
Ogni istituzione pubblica deve rispettare le logiche economico- aziendali fondamentali perché deve
garantire funzionalità ai soggetti che rappresenta ossia risultati coerenti ai contributi richiesti alla
collettività. La legittimazione dell’azione pubblica si consolida laddove i benefici collettivi prodotti
sono
superiori a quelli ottenibili da altre istituzioni.
Le funzioni delle istituzioni pubbliche sono di redistribuzione, di regolazione e di sostenibilità. Per
raggiungere queste finalità, le istituzioni pubbliche devono gestire le risorse in modo tale da essere
giudicate economiche.
I 3 modelli devono essere in equilibrio, istituzione pubblica deve avere consenso politico e svolgerlo
entro i limiti della legalità
La funzionalità delle istituzioni pubbliche può essere raggiunta considerando le dimensioni rilevanti
del
sistema economico- aziendale:
• Chiarezza strategica
• Razionalità organizzativa
• Produttività operativa
• Efficacia dei servizi
• Capacità di raggiungere gli utenti obiettivo
Il modello economico- aziendale verifica con meccanismo di controllo interni ed esterni->
l’amministrazione
giudica l’economicità delle decisioni politiche.
1.8 L’equilibrio tra modello politico, legale ed economico- aziendale
Le finalità dei tre modelli devono avere:
• Consenso dei cittadini
• Rispettare le norme dell’esercizio dei propri poteri sovraordinati
• Essere efficaci ed efficienti nella relazione tra contributi e ricompense con la collettività
I tre modelli devono essere rispettati tutti e tre in modo equo.
Il valore complessivo dell’azione pubblica dipende da:
• Un modello politico in grado di rappresentare l’interesse della collettività e controllato tramite un
efficace sistema di rappresentanza democratica
• Un modello legale orientato a salvaguardare i diritti individuali e a promuoverne l’interesse
pubblico in modo esplicito e sistematico
• Un modello economico aziendale che supporti la capacità di produrre beni e servizi pubblici di
qualità rispetto alle risorse disponibili
lOMoARcPSD|4600669
1.9 Le teorie sui processi decisionali nelle istituzioni pubbliche
Modello della razionalità limitata di Simon basato su:
• Gli uomini determinano il funzionamento delle organizzazioni
• Chi assume decisioni agisce in base a criteri di razionalità limitata
• Le informazioni e le conoscenze a disposizione sono adattate alle condizioni dell’ambiente esterno
• Il soggetto decisore assume decisioni basandosi sul soddisfacimento medio degli obiettivi
Modello incrementale di Lindblom:
• I sistemi democratici hanno carattere pluralistico per cui va tenuto conto dei processi cognitivi dei
singoli
• Data la pluralità di soggetti, va tenuto conto dei processi di frammentazione decisionale
• Esiste uno status quo su cui agire
Mixed scanning di Etzioni:
• I processi decisionali complessi non sono né perfettamente olistici, né soltanto incrementali
Razionalità assoluta taylor- decisione perfettamente razionale
Razionalità negoziale
1.10 Il vocabolario delle istituzioni pubbliche
Governo: istituzione pubblica/ stato inteso come articolazione delle istituzioni pubbliche sia a livello
amministrativo che politico. Oppure si intende il governo come organo deputato all’esercizio del
potere
esecutivo. Altro significato è la funzione di governo delle istituzioni come potere esecutivo che
comprende
anche il livello amministrativo .
1.11 Management pubblico ed economia aziendale
Manageme

Sistema delle istituzione pubblico organo complesso coposto da istituzione autonome che hanno
specificità storia e competenza distintive.

Istituto: complesso duraturo, dinamico, ordinato, unitario e autonomo di persone che utilizzano
beni.
materiali e immateriali per perseguire delle finalità. Esistono 4 tipologie: famiglie, imprese, istituzioni
pubbliche e organizzazioni non- profit.
Contributi dell’economia aziendale: concepire il management come trasversale ai diversi ambiti
istituzionali; il concetto di azienda applicato alle istituzioni pubbliche; il concetto di autonomia
dell’azienda
pubblica e che il sistema delle istituzioni pubbliche non è un corpo organico unitario e indistinto ma
una
serie di istituzioni autonome ognuna dotata di specificità, storia e competenze proprie.

CAPITOLO 2- FUNZIONI E SPECIFICITÀ DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE


2.1 Le funzioni delle istituzioni pubbliche
Di seguito:
1. La definizione del sistema legale generale e tutela dei diritti: stabilire il quadro giuridico che regola
i
diritti e i doveri delle persone e gli spazi di azione delle istituzioni pubbliche. Il sistema legale
generale definisce anche gli spazi d’azione della funzione potestativa che l’attività che garantisce
l’esistenza dell’ente pubblico. La funzione legale produce leggi, decreti, circolari, sentenze e
disposizioni.
2. Regolazione del sistema economico e redistribuzione della ricchezza e delle proprietà:
• Regolazione del sistema economico: a livello macroeconomico definiscono le politiche
monetarie e fiscali, svolgono l’attività di vigilanza sul sistema bancario, decidono politiche
industriali, del lavoro e del risparmio. A livello microeconomico l’autorità interviene a
garanzia del funzionamento dei mercati, tutela dei consumatori e della difesa della privacy
degli individui.
• Redistribuzione della ricchezza e delle opportunità: esistono due modelli: 1) redistributivo
gli individui hanno diritto naturale alla ricchezza che ottengono lavorando e risparmiando
per cui le istituzioni pubbliche possono prelevare parte di questa ricchezza per redistribuirla
a favore dei più deboli.
2) funzione assicurativa sociale delle istituzioni pubbliche: le imposte contrastano la
povertà, garantiscono un sistema sanitario e dell’istruzione e costituiscono il corrispettivo
di una polizza che gli individui finanziano e che usano in caso di bisogno. La ricchezza viene
remunerata per i servizi erogati ai membri svantaggiati.
3. Produzione di beni collettivi: sono beni che richiedono un’azione collettiva per essere resi
Disponibili, non escludibili, ovvero non puoi escludere a nessuno e la somma del sacrificio che la
comunità è disposta a pagare es: protezione civile. Devono essere prodotti o finanziati dalle
istituzioni pubbliche perché le loro
caratteristiche tecniche ed economiche impediscono l’adeguato funzionamento di un sistema
regolato da scelte individuali. Sono beni non escludibili e non rivali nel consumo. Un bene collettivo
non è la somma delle domande individuali ma la somma del sacrificio economico che i membri
della collettività sono disposti a sopportare per il bene. Le istituzioni operano in regime di
monopolio-> manca lo stimolo della concorrenza e il benchmark che aiuti il confronto e il
trasferimento di conoscenze tra realtà e simili. Modificazioni che stanno assumendo le produzioni
di beni collettivi: sviluppo di tecnologie che rendono possibile l’attivazione di nuovi mercati;
l’impegno dei privati nel finanziamento e produzione di beni collettivi
4. Produzione di servizi pubblici a domanda individuale: produzione di beni divisibili e escludibili
nell’uso. Includono i servizi sanitari, sportivi, animazione e mediazione culturale, attività di custodia
dei bambini, istruzione obbligatoria e assistenza sociale agli anziani. Motivazioni: 1) far fronte ai
fallimenti del mercato; affermazione dei principi di equità e solidarietà; salvataggio di imprese o
istituzioni finanziarie.
• Modelli occidentali nell’offerta pubblica di servizi alla persona: 2 modelli: welfare
universale (europeo) e intervento pubblico residuale o di supplenza (nordamericano).
Welfare universale: definizione del diritto esteso all’intera popolazione o a una categoria.
L’idea principale è quella di conferire un servizio in modo omogeneo senza differenze
dovute al reddito o a condizioni socio- economiche-> modello comunitario
Intervento pubblico residuale: l’istituzione pubblica interviene solo se la persona ha
estremamente bisogno-> modello liberista.
In Europa si è alla ricerca di trasformazioni del sistema welfare per renderlo:
-in grado di dare risposta ai bisogni primari e fondamentali
-renderlo compatibile con un contesto di crescita economica inferiore a quella del secolo
scorso
-aggiornare il principio di equità rendendolo sensibile a nuove forme di disuguaglianza e di
vulnerabilità sociale
• Diritti, servizi alla persona e modalità di offerta: quando la soddisfazione di bisogni diventa
un diritto, si istituiscono dei criteri di eleggibilità precisati nelle leggi. Ci deve essere però
compatibilità tra diritti e risorse disponibili. Se le leggi sono troppo dettagliate si limita
l’autonomia di azione e si rischia che la spesa non sia sopportabile; se la legge è generica si
sovraccarica il livello amministrativo e si arriva comunque a non riuscire ad avere una
corrispondenza tra costo del servizio e risorse disponibili.
Per i servizi alla persona che determinano la qualità della vita, le istituzioni possono
scegliere tra il make (produzione diretta) e il buy (l’affidamento esterno).
• Co-produzione di servizi: ripensamento del rapporto tra diritti e doveri nel quale il servizio
pubblico non deve essere una sostituzione dell’impegno personale per la soddisfazione del
bisogno ma come supporto e stimolo alla responsabilizzazione diretta delle persone.
5. Pianificazione, sviluppo e tutela del territorio: strumenti: divieti, finanziamento e produzione di
servizi di tutela ambientale..
Lo stato deve inoltre regolare i flussi migratori in entrata, difendere il paese da aggressioni di altri
stati o da attacchi terroristici. Temi rilevanti per il management pubblico:
• Trade off tra sviluppo economico e tutela ambientale:
• Dialettica tra coloro che sostengono che lo sviluppo delle infrastrutture pubbliche sia a
tutela dell’ambiente e a supporto della sostenibilità e coloro che propongono un
rallentamento dell’antropizzazione dell’ambiente.
• Rapporto tra istituzioni pubbliche nella tutela dell’ambiente.
Specificità:
2.8 Eterogeneità dei prodotti delle istituzioni pubbliche
L’eterogeneità è dovuta alla diversità delle funzioni esercitate e all’ampiezza dei settori di intervento.
Conseguenze dell’eterogeneità:
• Natura operativa delle attività svolte è eterogenea
• Molteplicità delle professionalità richieste alle persone
• Scelta del modello organizzativo: varietà di modelli organizzativi
• Bisogno differenziato dei sistemi di management
• Diversi criteri di valutazione di efficacia, efficienza ed economicità
2.9 L’assenza del prezzo di cessione dei prodotti
I prodotti dell’attività delle istituzioni pubbliche sono in toto o in parte ceduti senza un corrispettivo
di prezzo o con prezzo inferiore al costo di produzione in base a opportunità sociale ed economica e
non in base alle dinamiche di domanda e offerte(tariffe)
economico (prezzo) o con corrispettivi (tariffe) che sono determinati in base a valutazioni di
opportunità sociale ed economica e non in base alle dinamiche della domanda e dell’offerta.
Conseguenza:
• Le variazioni positive o negative della qualità di gestione non si traducono in variazioni positive o
negative dell’equilibrio economico (viene meno feedback).
• La mancanza del prezzo elimina i meccanismi di autoselezione della domanda: viene meno la
percezione del valore economico dei beni e quindi anche le dinamiche sul lato della domanda non
riflettono una logica costi- benefici. Ne consegue che spesso la domanda per i servizi è eccessiva
rispetto alle risorse-> viene necessario filtrare l’accesso ai servizi tramite criteri diversi dal prezzo in
modo che la domanda sia compatibile con le risorse. Ad esempio si attivano tariffe e contributi,
accertamenti sugli stati di bisogno, sensibilizzazione all’utilizzo responsabile del servizio.
• Dissociazione tra decisioni produttive e di finanziamento: il consumatore è attento solo ai benefici
ed è ignaro del costo dei servizi; il contribuente vede il prelievo fiscale come corrispettivo di
un’offerta alquanto generica di servizi pubblici.
• Diverso significato che per le istituzioni pubbliche assumono i ricavi: ci si basa solo sulla
comparazione di costi che spesso prevede l’alternativa con costi minori e non quella con il miglior
rapporto utilità/ costi.
2.10 La formalizzazione dell’attività amministrativa
Formalizzazione dell’attività amministrativa che deve garantire la collettività contro il rischio di uso
distorto dei poteri sovraordinati e delle risorse collettive. La formalizzazione riguarda:
• Definizione degli organi che hanno il potere di operare in base all’attribuzione di competenze
• Modalità dello svolgimento delle operazioni tecnico- economiche
• Definizione dei tempi di svolgimento dell’attività
• Concretizzazione delle decisioni in atto formale (legge..)
• Definizione di elementi che devono essere presenti nell’atto formale
La conseguenza è che la tutela dei diritti viene demandata più alla correttezza formale degli atti che
alla
qualità delle decisioni.
Inoltre la capacità di produrre beni in quantità e qualità corrispondenti ai bisogni di una comunità
con il
minor impiego di risorse possibili, non è considerata condizione prioritaria secondo la logica del
modello di
formalizzazione degli atti.-> riduzione del livello di funzionalità.
2.11 Ritmi politico- istituzionali e ritmi della gestione
Le istituzioni risentono dei ritmi politici: si tendono a favorire interventi per far crescere la
soddisfazione dei
bisogni e la spesa pubblica nei periodi preelettorali mentre nei periodi postelettorali si attuano
interventi
rivolti al recupero di efficienza e al contenimento della spesa. Inoltre i 4- 5 anni del mandato
diventano la
lunghezza della prospettiva temporale dell’intervento per cui si trascurano gli obiettivi di medio
lungo
termine.
2.12 L’importanza dell’effetto annuncio
Effetto annuncio: attese che si generano a seguito della presentazione di programmi, intenzioni,
promesse
nei confronti dei portatori di differenti interessi locali. Conseguenze negative:
• Favorire l’insoddisfazione in merito ai risultati conseguiti dalle istituzioni pubbliche
• I detentori di interessi legittimi o illegittimi si sentono minacciati dai cambiamenti preannunciati

CAPITOLO 3- I SISTEMI DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE


3.1 L’organizzazione delle Nazioni Unite
3.1.1 Mission (impossible?)
Gli obiettivi delle istituzioni pubbliche sono ampi rispetto a quattro dimensioni: territorio e
popolazione di
riferimento, ambiti di intervento, funzioni.
L’ONU svolge un ruolo operativo in ognuno dei 193 paesi membri che lo
compongono.
3.1.2 Struttura di governo asimmetrica e la teoria della path dependence
L’ONU è composto da 5 organi:
• Assemblea generale: composta dai paesi membri
• Consiglio di sicurezza: composto da 15 membri, 5 permanenti e 10 a rotazione. Il consiglio ha 4
poteri di cui l’assemblea è priva: responsabilità del mantenimento della pace e della sicurezza
internazionale; possibilità di adottare sanzioni economiche; autorizzare l’intervento militare e le
missioni di peace- keeping; la capacità di adottare soluzioni vincolanti; ruolo chiave nell’elezione del
segretariato generale tramite la nomina dell’Assemblea.
• Consiglio economico- sociale: svolge compiti in ambito economico- sociale
• Corte internazionale di Giustizia: si occupa di questioni di diritto internazionale
• Segretariato. Ruolo esecutivo
Teoria della path dependnece: un insieme di decisioni o una situazione di equilibrio che si affronta in
un
dato periodo è legata a d un insieme di decisioni compiute in passato anche laddove le circostanze
trascorse non siano più rilevanti.
3.2 L’Unione Europea
Organizzazione sovranazionale che comprende 28 paesi membri. È composta da 7 istituzioni
principali:
• Parlamento europeo: numero dei deputati proporzionale al numero degli abitanti di ogni nazione.
Eletto ogni 5 anni. Svolge una funzione legislativa sulla base delle proposte della commissione,
decide sugli accordi internazionali, elabora e approva il bilancio
• Consiglio dell’Unione Europea: composto dai ministri dei governi competenti per la materia in
discussione
• Consiglio europeo: composto dai capi di stato, dal presidente della commissione e dall’Alto
rappresentante per gli affari esteri. Il presidente rappresenta l’UE nei confronti del mondo esterno.
Il compito è la definizione dell’orientamento politico generale e delle priorità dell’UE.
• Commissione europea: è l’organo esecutivo dell’UE
• Corte di Giustizia dell’unione europea: corretta applicazione del diritto
• Banca centrale europea: politica economica monetaria
• Corte dei conti europea: raccolta e utilizzo fondi UE
3.2.1 Un deficit democratico?
Secondo alcuni studiosi, le organizzazioni internazionali avendo territori di riferimento di
ragguardevoli
dimensioni sono intrinsecamente incapaci di supportare pratiche democratiche di deliberazione e
decisione. Ragioni del deficit democratico:
• L’UE avrebbe svincolato il ruolo esecutivo dei governi da qualsiasi azione di controllo dei
parlamenti
nazionale-> parlamento come mezzo tra la volontà del popolo e l’azione dell’esecutivo, con l’UE
manca perché il Consiglio non rendiconta le azioni al parlamento
• Il Parlamento europeo è troppo debole
• Assenza di elezioni europee
3.3 Lo Stato Italiano
Nasce nel 1948 con l’entrata in vigore della Costituzione Italiana è un ente territoriale della
Repubblica
Italiana. Vige la separazione dei poteri:
• Potere legislativo: Parlamento
• Potere esecutivo: Governo
• Potere giudiziario: Magistratura
Governo: composto dal Presidente del Consiglio dei ministri, dai ministri e dal sottosegretario alla
presidenza del consiglio.
I ministeri con portafoglio sono 13, quelli senza sono 5. Il numero dei ministeri può variare solo
tramite atto
legislativo, il numero dei ministri può variare su nomina del presidente del consiglio: mostra la
distinzione
tra livello politico e livello amministrativo.
I ministri senza portafoglio non sono corrisposti da un ministero.
3.4 Le Regioni
Sono 20, di cui 5 a statuto straordinario.
• Funzione legislativa: Consiglio regionale
• Potere esecutivo: Giunta regionale-> composto dal presidente della Regione e dagli assessori
Le regioni italiane sono caratterizzate da forte eterogeneità.
3.4.1 Centralizzare o decentralizzare?
Centralizzazione: efficienza-> meno costi di coordinamento tra Stato e regione che si devono
sostenere per
garantire uniformità; servizi pubblici che richiedono economie di scala o generano esternalità tra le
regioni.
Decentralizzare: migliore capacità di rispondere alle eterogenee preferenze locali; maggiore facilità
nel
raccogliere e processare le informazioni locali.
3.5 I comuni
L’organizzazione amministrativa è composta da 3 organi:
• Consiglio comunale: assemblea elettiva che ha un ruolo di indirizzo politico e di controllo
• Giunta comunale: potere esecutivo
• Sindaco: potere esecutivo
3.5.1 I comuni come capogruppo: il Comune di Milano
I comuni più grandi svolgono spesso anche un ruolo assimilabile a quello dell’azienda capogruppo
ovvero
esercita un ruolo di guida e coordinamento delle aziende componenti il gruppo. I gruppi pubblici si
originano per due ragioni:
1. Grazie a spinte di decentramento dei grandi aggregati pubblici e scorporo di grandi aziende
2. Tentativo di costruire dei quasi mercati e favorire la concorrenza
Al giorno d’oggi i comuni svolgono un ruolo di controllo e regolamentazione nei confronti delle
controllate
per garantire che i servizi da queste erogati soddisfino i bisogni pubblici.
3.6 Il Servizio Sanitario Nazionale
Ha il compito di tutelare il diritto alla salute che è un diritto fondamentale, universalistico ed esigibile
che lo
stato garantisce a chiunque. Questo in Europa.
Negli USA la salute viene trattata come un qualsiasi altro bene e servizio e quindi è accessibile in
funzione
delle proprie capacità di reddito. Per gli indigenti esiste la sanità filantropica finanziata anche da
contributi
pubblici ma che deve avere natura complementare e residuale rispetto al sistema basato sulle
logiche di
mercato.

CAPITOLO 4- TEORIE SULLE ISTITUZIONI PUBBLICHE: WEBER, NEW PUBLIC MANAGEMNT,


GOVERNANCE
4.1 L’affermarsi della burocrazia
Max Weber è stato il primo scienziato sociale che ha analizzato l’amministrazione
moderna. Egli definisce il
potere come la possibilità per specifici comandi di trovare obbedienza presso un gruppo di individui
e ne
individua 3 forme:
• Potere carismatico: si serve di un apparato amministrativo rudimentale, caratterizzato da forme di

coordinamento semplici e informali e centrato sulle capacità persuasive di un individuo

• Potere tradizionale: tipico dell’era precapitalistica e feudale, che utilizza la nobiltà e il re con potere

illimitato come apparato amministrativo

• Potere legale: basato sul principio di equità e imparzialità della legge e si avvale dell’apparato

amministrativo burocrazia che è funzionale all’applicazione delle leggi alle quali chi detiene il

potere deve sottostare.

Il modello burocratico weberiano si basa su:

• Divisione del lavoro rigidamente determinata da norme e regolamenti


• Gerarchia degli uffici

• Definizione preventiva degli incarichi, mansioni e modalità di funzionamento dell’amministrazione

• Gestione degli uffici basata sull’archiviazione

• Funzionari specializzati

• Durata vitalizia dell’incarico di funzionario e previsione della sua remunerazione fissa per evitare

ricatti

• Sistema di selezione dei funzionari sulla base di prove formali di qualificazione (concorso pubblico)

• Sistema di carriera del funzionario sviluppata in base a criteri oggettivi

• Dovere di fedeltà all’ufficio

• Prestigio di ceto

Per Weber la burocrazia assicura la razionalità della gestione degli affari pubblici, in
quanto svolge la
funzione di collegare autorità legale e gradi inferiori dell’organizzazione nell’ambito di norme
positive e al
di fuori di interessi privati o particolari. La razionalità della burocrazia risiede nel:
• Rigida definizione di diritti e doveri e nella gerarchia
• Nell’utilizzo di regole scritte che assicurano precisione, uniformità, prevedibilità e coordinamento
• Nella divisione del lavoro
Secondo Wilson i politici sono incaricati di fissare gli obiettivi delle istituzioni pubbliche senza
interferire
nell’attività amministrativa.
La burocrazia viene intesa come un sistema neutrale, permanente e meritocratico estraneo sia alla
politica
che alla definizione delle politiche.
Taylor consolida il modello burocratico tradizionale tramite l’elaborazione dello scientific
management che
implica l’individuazione del one best way nello svolgimento delle attività e il controllo di verifica di
mantenimento degli standard.
Hughes osserva inoltre che questo modello si è affermato anche grazie alla sua impersonalità data
dalla
separazione dell’amministrazione dalla politica.
4.2 Le critiche al modello burocratico e l’emergere di nuovi approcci
4.2.1 Le critiche al modello burocratico
• Prima critica di Merton: funzione latente della burocrazia che se da un lato offre ai cittadini
un’amministrazione efficiente, dall’altro appare incapace di adattarsi al nuovo
• Seconda critica di Gouldner: la burocrazia non è uno strumento super partes ma lo strumento di chi
detiene il potere. Egli mostra la contraddizione tra i principi di disciplina (gli aspetti formali
dell’organizzazione burocratica) e i principi di competenza (ossia la responsabilità, l’interazione e la
legittimazione dal basso).
• Terza critica di Crozier: le organizzazioni burocratiche non possono agire in modo adattivo o
correggersi a causa della logica costitutiva basata sull’applicazione di norme. I processi di
normazione crescente non sono accompagnati da effetti di adattamento e che molte energie e
risorse sono volte alla conservazione di margini di discrezionalità. Da questo derivano 3 criticità:
incapacità di adattarsi al nuovo e orientamento alla procedura e non alla missione
il controllo politico sull’amministrazione per cercare di regolare i conflitti; l’individuazione del one
best way per eliminare le incertezze ma che allo stesso tempo limita la ricerca di soluzioni
innovative e flessibili; l’eccessi di formalizzazione dell’attività amministrativa
4.2.2 L’evoluzione del ruolo delle istituzioni pubbliche
Il ruolo dello stato si è evoluto nella storia. Da Stato dei diritti formali ovvero lo stato che fa applicare
le
leggi approvate da rappresentanti eletti dal popolo, è passato a welfare state ovvero garante dello
svolgimento di attività di produzione di beni e servizi. Oggi lo stato svolge un ruolo di Stato dei
Servizi
caratterizzato dalla produzione diretta di beni e servizi da parte delle istituzioni pubbliche. Le risorse
in
entrata vengono garantite dall’aumento della pressione fiscale. La quarta fase ha portato alla
definizione
del New Public Management.
4.3 New Public Management
Emerge negli anni ’80 e ’90 e rappresenta sia una teoria sia una pratica.
4.3.1 Gli sviluppi teorici del NPM
Teorie ispiratrici:
Teoria economica neoclassica: sostiene il primato dei mercati che assicurano la libertà di scelta, a
differenza della burocrazia, basata sul potere esecutivo
Teoria della “public choice”: filone delle teorie che applicano la microeconomia all’analisi delle
scelte economiche e sociali. I dipendenti pubblici e i politici non sono motivati al perseguimento
dell’interesse
finanziamento pubblico e gratuità dei servizi
pubblico ma solo al proprio a differenza del settore privato. Inoltre si ritiene che i mercati abbiano a
disposizione meccanismi di trasparenza più efficaci di quelli dello stato. Questa teoria propone
dunque di
massimizzare il ricorso al settore privato e minimizzare la dimensione e le attività del settore
pubblico
oppure di introdurre delle logiche di quasi mercato ovvero di simulazione di modelli di mercato nel
settore
pubblico lasciando invariata la gratuità dei servizi.
Teoria del principal/ agent: analizza la possibile divergenza di obiettivi e incentivi tra il manager e
l’azionista. L’obiettivo è definire meccanismi di controllo e di governo mettendo a punto schemi di
incentivazione affinché gli obiettivi e interessi dei manager siano in linea con quelli degli azionisti.
4.3.2 I cambiamenti reali
I primi risvolti reali si sono verificati negli USA con Reagan e nel Regno Unito con Margaret Thatcher.
Questi
due leader sono associati a interventi di contenimento della spesa pubblica e di privatizzazione e alla
critica
esplicita all’amministrazione pubblica su 3 fonti:
1. Dimensioni del governo, accusato di assorbire eccessive risorse
2. Raggio d’azione del governo, troppo ampio e pervasivo
3. Mediocrità e inefficienza dei servizi pubblici determinati dai metodi di gestione di approccio
burocratico
Tra le critiche ci sono stati anche interventi di riduzione delle dimensioni degli apparati pubblici e di
privatizzazione.
• Inoltre si è operato sulla riorganizzazione e sulle modalità di gestione dei servizi conferendo
maggiore importanza a:
• Raggiungimento dei risultati
• Flessibilità delle strutture organizzative
• Decentramento delle responsabilità alle singole unità operative
• Introduzione di logiche competitive nel settore pubblico
• Specificazione di obiettivi e valutazione delle performance
• Necessità di allineamento tra vertici politici e amministrativi e superamento dell’aspettativa di un
comportamento neutrale dei dirigenti pubblici
Altra introduzione sono stati i sistemi di gestione mutuati da imprese private for profit:
• Sistemi di gestione della qualità
• Sistemi di gestione del personale
• Sistemi di programmazione e controllo
4.3.3 Le critiche al New Public Management
Critiche principali:
basandosi sulle competenze i piu deboli sono ancora i piu deboli
Il modello si basa sulle teorie economiche spesso fondate su ipotesi irrealistiche come la razionalità
degli
individui che vengono trasferite al settore pubblico. Vengono ignorate le tradizioni che prevedono
un
maggiore intervento dello stato.
Critica ai problemi che emergono nell’applicare approcci standardizzati al contesto pubblico.
4.4 Da government a governance
4.4.1 Origini e paradigma della governance
Il modello di stato dei servizi è stato superato alla luce di:
• Criticità emerse nella prima fase del NPM date le crisi politiche e economiche degli anni ’80 e ‘90
• Cambiamento del contesto sociale ed economico che supera la dicotomia Stato- mercato e
pubblico- privato
Data la nascita di organizzazioni non profit e organizzazioni cooperative, la contrapposizione
pubblico-privato
ormai è anacronista. Mintzberg affronta un aspetto fondamentale: l’applicazione del modello di
business per gestire l’istituzione pubblica porterebbe a trattare gli stakeholders come consumatori
ma in
realtà gli individui non sono solo consumatori ma anche soggetti, cittadini e clienti.
Government: esercizio del potere decisionale derivante dal sistema istituzionale formale.
Governance: forma non gerarchica… istituzione pubbliche e imprese verso gli obbiettivi di creazione
di consenso attorno alle scelte pubbliche, associato all’esercizio di poteri formali/ informali con
l’obiettivo di creare consenso attorno alle scelte pubbliche ed è caratterizzato dalla centralità delle
interazioni.
Criticità: si perde il potere sovraordinata.
Rhodes definisce Governance una “forma non gerarchica di governo in cui istituzioni pubbliche,
imprese e
istituzioni private partecipano alla definizione e realizzazione di politiche pubbliche. Infatti i modelli
decisionali sono condivisi dai principali portatori di interesse delle istituzioni pubbliche.
Borgonovi dimostra come la possibilità di assumere logiche di governance dipenda da:
• Cultura politica e amministrativa diffusa presso la classe dirigente
• Suddivisione dei poteri e il livello di decentramento tra amministrazioni centrali e locali
• Formalizzazione delle procedure e rigidità delle normative
• Relazioni formali e informali tra istituzioni pubbliche e imprese private
Il concetto di Governance rappresenta la capacità di contemperare le esigenze di portatori di
interesse
diversi, giungendo a politiche e azioni ritenute reciprocamente vantaggiose o accettabili.
4.4.2 Possibili modalità di governance: alcuni esempi
• Negoziazione diretta tra istituzioni pubbliche e imprese private-> negoziazioni tra stato,
associazioni di imprese private e rappresentanti sindacali
• I policy network: per la definizione e l’implementazione di politiche pubbliche
• Autoregolamentazione e autodisciplina delle imprese: le organizzazioni private svolgono funzioni
di regolamentazione che soddisfano l’interesse collettivo senza che lo stato eserciti la propria
tradizionale funzione super partes
Negli ultimi anni si è sviluppata un’ulteriore modalità di governance ossia la compartecipazione dei
cittadini
e delle associazioni alla definizione delle politiche/ scelte pubbliche.
4.4.3 I rischi connessi al paradigma della governance
Rischi del modello di governance:
• Collusione tra governo e portatori di interesse
• Il controllo e la realizzazione delle scelte di interesse pubblico lasciati al settore privato
• Pericolo di accesso iniquo alla rappresentanza di alcune categorie di portatori di interesse
• Pericolo di comportamenti opportunistici da parte di interessi particolari
Altra criticità è data dalla diffusione del modello di governance a livello internazionale. Viene
chiamato
“Governance without government”. È il modello dell’UE e dell’ONU e il problema risiede nel
decidere con
pratiche concertative e nell’assicurare l’attuazione delle proprie politiche senza disporre di un
ingente
apparato burocratico con la necessità di appoggiarsi alle tecnostrutture operative dei singoli stati
nazionali.

CAPITOLO 5- LA STRATEGIA DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE


5.1 Il posizionamento strategico delle istituzioni pubbliche
Diritti, domanda e bisogni: va bene se si bisogni ma anche si diritti per sollecitare la domanda.
Creazione nuova legislazione soddisfare più diritti e bisogni

Il posizionamento strategico di un’azienda è il rapporto con i mercati di sbocco a cui si rivolge e quelli
di

acquisizione dei fattori produttivi.

Per il posizionamento strategico delle istituzioni pubbliche è cruciale la scelta dei valori e degli
obiettivi di

riferimento. Per le istituzioni pubbliche ad esempio è importante:

• Definire le condizioni idonee a garantire la massima accessibilità per i cittadini- utenti cui si intende

dare priorità per raggiungere gli obiettivi ritenuti socialmente rilevanti

• Selezionare la domanda evitando aumenti di produzione di servizi non compatibili con la

sostenibilità della finanza pubblica

• L’orientamento al cittadino- utente- cliente significa privilegiare coloro che hanno minore capacità

di pagare direttamente e la cui qualità di vita dipende dalle modalità di erogazione dei servizi

pubblici gratuiti o a tariffe modeste

5.2 processi del Il posizionamento strategico come prerequisito per la definizione


della strategia
PROGRAMMA ELETTORALE
• Coerente con l’obiettivo di ottenere consenso politico
PROGRAMMA DI GOVERNO
• Coerente e organico in base all’omogeneità delle maggioranze
STRATEGIA TECNICA DELL’AMMINISTRAZIONE
• Coerente alla durata della legislatura
POSIZIONAMENTO STRATEGICO DEI SINGOLI SERVIZI
• Coerente alla conoscenza dell’ambiente socio economico

Il gap attuativo delle strategie pubbliche dichiarate


Differenza tra quanto promesso e quanto effettuato
Strutturale indeterminatezza e genericità dei programmi elettorali
Eccessiva ambizione dei piani strategici incoerenti alle reali condizione attuative,
alle competenze e alle risorse finanziarie disponibili
Priorità data all’effetto annuncio rispetto all’attuazione strategica
Influenza di soggetti esterni che, quando vedono disattese le loro aspettative o gli
impegni elettorali, cercano di ostacolare l’attuazione dei programmi
Resistenza amministrativa, gestionale e organizzativa al cambiamento (path
dependency)
Conflitto tra politica e tecnica sulle strategie più utili da perseguire

Il posizionamento strategico può essere:

Inconsapevole: quando deriva da scelte implicite, stratificate nel tempo e a volte contraddittorie tra
loro

Prospettico: dichiarato quando si fonda su scelte esplicite, argomentate e tra loro coordinate

Non dichiarato: se impopolare tra gli stakeholder ed è intenzionale perché rispecchia la progettualità

definita dal policy maker tecnico o politico.

Emergente: se le dinamiche interne e delle relazioni con l’ambiente hanno determinato situazioni di
fatto,

non direttamente governate o governabili dai vertici dell’organizzazione.

5.3 Lo spazio strategico delle istituzioni pubbliche


I bisogni che le istituzioni devono soddisfare sono potenzialmente infiniti mentre le risorse a
disposizione sono finite. Bisogna definire le priorità in termini di obiettivi, target, soluzioni.
Paradosso del Welfare: più elevati sono l’efficacia di un sistema pubblico e il livello
economico e culturale
della società, maggiore è la capacità di questa di segnalare i bisogni non soddisfatti dal mercato e
dalle
stesse istituzioni pubbliche che divengono meritevoli di un ulteriore intervento di queste ultime.
5.4 I diversi approcci alla pianificazione strategica pubblica
5.4.1 Approccio razionale e neoincrementale, globale o parziale
La pianificazione strategica nel pubblico si considera razionale quando si assume che il
posizionamento è
globalmente modificabile. Si pensa di poter prevedere e i fenomeni futuri e di conseguenza il
posizionamento strategico. Si basa su una doppia razionalità: quella di analisi e interpretazione dei
bisogni e
di programmazione delle risposte da un lato, e quella di governo complessivo dell’ente, capace di
trasformare radicalmente il suo funzionamento.
All’opposto ci sono approcci che vedono le istituzioni pubbliche come sistemi ultra complessi dotati
di
resistenza al cambiamento per cui sono più utili aggiustamenti al margine delle strategie. Questo
approccio
è ritenuto più realistico ed efficace e consente l’adattamento.
5.4.2 Ambiente come variabile esogena o endogena
Le istituzioni pubbliche hanno come mission la soluzione dei problemi sociali complessi. Il loro grado
di
apertura all’ambiente è elevato e intenso. Devono essere in grado di definire politiche idonee a
seguire la
dinamicità dell’ambiente in cui sono inserite. Le amministrazioni devono riuscire a regolare e
indirizzare la
dinamica dell’ambiente socio- economico e anche se devono adattare rapidamente alle dinamiche
generate da fattori esterni.
Un'altra teoria vede le amministrazioni sono viste come trasformatori sociali che hanno la capacità di
tradurre il dibattito politico sui valori, principi e modelli di società e economia in scelte strategiche
che
determinano le caratteristiche dell’ambiente.
La differenza tra i due approcci sta nel fatto che nel primo prevale la capacità di ascolto, analisi e
interpretazione dell’ambiente; nel secondo prevale la capacità di influenzarlo.
5.4.3 Pianificazione strategica o management strategico
Teorie che distinguono tra processo di pianificazione strategica e gestione straordinaria.
Processo di pianificazione strategica: definizione dei macro indirizzi e degli obiettivi generali,
programmare
le allocazioni di massima delle risorse negli anni
Gestione ordinaria: svolgimento delle attività correnti e quotidiane dell’azienda all’interno di
programmi
delineati solo come idee di massima.
Un altro filone teorico definito come management strategico si fonda sulla inscindibile unitarietà tra
il
processo di pianificazione e quello di implementazione.
5.4.4 Pianificazione delle istituzioni pubbliche o della società
Definizione del piano strategico di un ente locale: amministrazione come soggetto
giuridico o economico->
svolgimento delle funzioni istituzionali; amministrazione come città-> definizione della città nello
scenario
geo- economico in cui è inserita.
Il piano strategico della città definisce la rete dei contributi e delle ricompense che ognuno dei
soggetti
economici può dare o ricevere. Agisce sulle variabili amministrative, gestionali e organizzative
interne.
5.5 Gli strumenti di pianificazione strategica delle istituzioni pubbliche
Gli strumenti di pianificazione possono avere natura generale, settoriale o funzionale. Per ogni
strumento
di pianificazione cambiano le norme di riferimento, gli interlocutori locali e quelli sovraordinati
autorizzativi.
5.6 La relazione tra le istituzioni pubbliche e l’ambiente
Nella visione weberiana tradizionale, le relazioni tra i servizi garantiti dall’ente pubblico e l’ambiente
esterno sono intense solo nella fase inziale del processo decisionale e nella fase valutativa finale.
Nella fase
inziale gli organi istituzionali interpretano il bisogno della popolazione e lo traducono in scelte
politicostrategiche.
Nella fase finale gli stessi organi valutano l’efficacia dei servizi erogati e la soddisfazione degli
utenti. Nella fase di erogazione l’istituzione deve garantire neutralità e rispetto delle procedure. Nel
modello weberiano manca un confronto con l’ambiente in fase di erogazione che determina
mancata
sensibilità rispetto alla traduzione delle strategie in decisioni gestionali.
L’approccio manageriale propone una prospettiva per cui le relazioni tra istituzioni e ambiente sono
bidirezionali e costantemente attive.
Il marketing e il service management hanno una funzione attiva e propositiva nei confronti dei
cittadini.
Cerca di sfruttare il contatto con i cittadini al fine di:
• Rendere più efficiente l’utilizzo di risorse
• Conseguire una maggiore efficacia delle politiche raggiungendo i target pianificati
• Rendere il cittadino consapevole delle strategie e delle politiche di erogazione dei servizi
5.7 Gap attuativi della strategia: cosa sono e perché si determinano
Divario strutturale tra quanto pianificato e l’effettiva capacità di attuazione dovuto a:
• Strutturale indeterminatezza e genericità dei programmi elettorali-> per attrarre il maggior numero
di elettori
• Inerzia amministrativa, gestionale e organizzativa-> dovuta alla path dependence e alla mancanza
di concorrenza
• Influenza di soggetti esterni-> pressioni dei politici e delle lobby e degli attori socio economici
tre teorie: la prima afferma che i gap attuativi sono inevitabili e quindi la pianificazione strategica ha
prevalentemente la funzione di mettere in evidenza la loro ampiezza e le cause che li hanno
determinati.
La seconda vede i gap attuativi come valutazione della qualità ed efficacia dei diversi strumenti
operativi. Il
gap è una condizione per migliorare la qualità del management.
La terza identifica i gap come misura del fatto che la strategia è definita sulla base di ipotesi ideali e
non
realistiche. Di conseguenza politici e manager pubblici dovrebbero evitare di seguire strategie che
hanno
avuto successo nel settore privato o in altri contesti.

CAPITOLO 6- LA DEFINIZONE DEGLI EQUILIBRI ECONOMICO- FINANZIARI A SUPPORTO DELLA


STRATEGIA
6.1 Il ruolo delle istituzioni pubbliche nell’allocazione e ridistribuzione delle risorse
Le istituzioni pubbliche prelevano e riallocano ricchezza da e a favore di imprese, famiglie e individui
al fine
di promuovere sviluppo economico diffuso, pari opportunità tra gli individui e tutela dei bisogni
sociali.
Livelli di autonomia : da livello indebitamento e programmi pluriennali attivati in passato
La redistribuzione delle risorse pubbliche avviene con molteplici e distinte finalità che vanno
contemperate
e bilanciate tra di loro:
• Politiche universali per il benessere diffuso e le pari opportunità
• Politiche per lo sviluppo economico
• Politiche per le fasce e i soggetti fragili della popolazione
• Politiche di ordine pubblico e difesa nazionale
L’economia aziendale si concentra sui meccanismi di programmazione di bilancio della singola
istituzione
pubblica e sull’impatto delle scelte allocative sull’organizzazione dei servizi e sui consumi degli
utenti.
6.2 L’evoluzione storica della finanzia pubblica
L’estensione dell’intervento pubblico nell’economia e nella società ha registrato evoluzioni rilevanti
correlate alla modifica del portafoglio di funzioni svolte dalle istituzioni pubbliche, al cambio della
sensibilità collettiva rispetto al ruolo dello stato nella società e all’evoluzione del concetto di equità.
Inizialmente le funzioni principali delle istituzioni pubbliche si limitavano all’amministrazione della
giustizia,
all’ordine pubblico e alla sicurezza nazionale. Durante le due guerre mondiali, la spesa militare ha
reso
necessario l’intervento dello stato nell’economia. Dopo la seconda guerra mondiale è nato lo stato
welfarista che ha iniziato a offrire in modo universale istruzione, sanità e previdenza a tutti i cittadini,
si
sono rese necessarie imposte sui redditi e sui consumi. Negli anni ’80 poi sono state avviate politiche
di
ripensamento e si sono attuate politiche di privatizzazione di imprese pubbliche, di esternalizzazione
della
produzione di alcuni servizi pubblici e l’investimento in nuove aree emergenti di policy.
6.3 Le principali decisioni nelle scelte di acquisizione e impiego delle risorse
pubbliche
6.3.1 Quale livello di estensione dell’intervento pubblico?
Intervento pubblico esteso con prelievo fiscale elevato quando l’intervento dello stato è considerato
positivo per lo sviluppo socio- economico e il riequilibrio dei diritti.
Minimizzazione del ruolo e dello spazio di intervento dello stato con prelievo tributario più basso.
Questo
approccio prevale quando è diffusa la percezione che i processi decisionali politico- istituzionali
costituiscano un freno.
Le politiche di bilancio non vengono definite a partire da zero ogni volta ma si basano sulla
situazione
storica esistente che determina una forte path dependence sia culturale che strutturale.
Le politiche di bilancio devono modificare o confermare una tendenza storica pregressa frutto di
decisioni
collettive che vengono spesso da lontano e che contribuiscono all’identità di una comunità con alti
costi di
reversibilità connessi.
6.3.2 Quale mix delle entrate?
Le entrate finanziarie possono derivare da:
• Trasferimenti da parte di enti sovraordinati: sono definiti secondo due finalità alternative:
1) Premiare gli enti che usano in modo più efficace le risorse
2) Attuare un’azione di redistribuzione finalizzata a riequilibrare gli enti che operano in contesti
economico- sociali svantaggiati
• Tributi: prelievi di ricchezza operati da parte dell’istituzione pubblica e finalizzati a garantire il
concorso di ciascun individuo al finanziamento della spesa pubblica. I tributi si dividono in:
1) Imposte: prelievo correlato al reddito
2) Tasse: pagate dagli utilizzatori di servizi correlato al loro utilizzo
• Tariffe e prezzi pubblici: pagati dagli utilizzatori in funzione dei loro consumi.
• Redditi provenienti da cespiti pubblici: prodotti dalla gestione di attività economiche di imprese
pubbliche o dalla gestione del patrimonio
La singola istituzione pubblica in base ai livelli di autonomia assegnati e al tipo di servizi che eroga,
definisce
il mix tra le diverse fonti di entrate. Se ad esempio si privilegia la quota proveniente dalle imposte, si
promuove maggiormente un modello redistributivo della ricchezza mentre invece se si prediligono le
entrate da tariffe e prezzi, si sottolinea la responsabilizzazione dei consumatori.
Le singole amministrazioni pubbliche ricercano uno sbilanciamento tra le diverse entrate perché ogni
fonte
avvantaggia un obiettivo pubblico specifico.
Quale mix tra servizi a redditività positiva e negativa?
L’istituzione pubblica può decidere a quali servizi o asset assegnare finalità di redditività positiva e
quali invece possono essere erogati o usati accettando eventuali perdite o disavanzi (Public utilities:
Eni). I secondi in genere sono
attività per le quali le regole del mercato non funzionano o non sono considerate accettabili come ad
esempio il dare in affitto ad uso gratuito edifici storici ad associazioni..
Ogni ricavo proveniente da iniziative che producono reddito viene riallocato in altri settori o
programmi che
invece devono essere sussidiati.
6.3.4 Quale allocazione delle risorse correnti?
Dopo aver definito l’estensione dell’intervento pubblico e il mix delle entrate, l’istituzione deve
decidere
come allocare le risorse disponibili tra i settori e programmi che hanno fini alternativi tra di loro. Le
risorse
sono strutturalmente insufficienti rispetto ai molteplici bisogni.
Paradosso del welfare: quanto più una comunità è colta, solidale e ricca, anche grazie
all’intervento
pubblico, tanto più riconosce i bisogni collettivi da soddisfare, gli ambiti di sostenibilità da rafforzare
e le
iniquità da colmare.
6.3.5 Quale livello di indebitamento sostenere?
L’indebitamento pubblico rappresenta un trasferimento intergenerazionale del pagamento di oneri
per
finanziare l’intervento pubblico al tempo attuale. Ha diverse finalità:
• Finanziare disavanzi primari: (deficit da gestione corrente al netto degli interessi sul debito), è
usato
dal governo centrale e non possibile ad altri livelli istituzionali
• Pagare gli interessi su debiti pregressi
• Finanziare nuovi investimenti per aumentare il capitale infrastrutturale, umano o istituzionale
6.3.6 quali modalità per gestire il patrimonio pubblico?
Recentemente si è affermata la logica di gestione attiva e dinamica del patrimonio attraverso
rilevanti
processi di dismissioni, acquisizioni e nuovi investimenti. Le dismissioni patrimoniali sono guidate da
3
criteri:
• Salvaguardare il valore complessivo del portafoglio patrimoniale pur trasformandone la
composizione
• Massimizzare l’utilità sociale tramite la vendita dei cespiti che producono un basso valore aggiunto
collettivo per finanziare la realizzazione di strutture o l’acquisto di beni ad alto beneficio generale
• Decidere se ridurre i debiti pregressi che si sono accumulati in passato o privilegiare l’utilizzo di
entrate da dismissioni per lo sviluppo infrastrutturale
6.3.7 Quali investimenti privilegiare?
Anche per le spese in investimenti esiste il gap tra bisogni e risorse che impone di definire le priorità
socioeconomiche
e ambientali. Nuovi investimenti determinano costi di gestione correlati ai nuovi servizi e
programmi pubblici resi possibili grazie alla disponibilità di una nuova infrastruttura. Solo la
completa
valutazione di tutti i costi sorgenti dall’attivazione dei nuovi servizi e di tutti i mancati ricavi per la
vendita
dei cespiti a reddito è in grado di determinare un’esaustiva programmazione economico- finanziaria
che
evita il sorgere dei disavanzi inattesi.
6.4 Livelli di autonomia e criteri decisionali
I gradi di libertà decisionale nelle politiche di bilancio sono influenzati dall’ammontare di costi fissi
presenti,
dal livello di indebitamento pregresso e dalla presenza di programmi pluriennali decisi nel passato.
Nelle istituzioni buona parte della spesa è già allocata per un lungo periodo prospettico per cui le
decisioni
in tema di politiche di bilancio sono il risultato della sintesi tra allocazioni storiche e aggiustamenti
marginali annuali.
Nelle politiche di bilancio si evidenziano le seguenti alternative decisionali:
• Assumere una prospettiva orientata al breve periodo che privilegia il consenso elettorale e sia di
rapido impatto oppure promuovere politiche di bilancio a impatto strategico che abbiano effetti
sul lungo periodo ma invisibili nel breve.
• Privilegiare servizi diretti ai cittadini oppure privilegiare investimenti in infrastrutture che creino
condizioni di sviluppo socio- economico
• Ricercare un aggiustamento progressivo e graduale delle allocazioni storiche oppure realizzare
una riallocazione rapida e rilevante che crea opposizioni e caduta di consenso
Questa difficoltà può essere mitigata presentando le scelte di riallocazione come opportunità win
win ma in
genere una delle parti è sempre destinata a perdere parte dei benefici. Le politiche di riallocazione
possono
essere governate se si riesce a far accettare i piccoli svantaggi in favore di vantaggi più grandi.
6.5 Le differenze tra le fonti di finanziamento e l’impatto sulle politiche di bilancio
Al modificarsi del mix di entrate cambiano i gradi di libertà decisionale e le leve di bilancio. Scenari
decisionali possibili:
1. Le amministrazioni pubbliche sono finanziate prevalentemente da enti sovraordinati-> si parla di
finanza derivata.
I finanziamenti possono essere di ammontare determinato in base alla spesa storica o in funzione
della valorizzazione dei fattori produttivi necessari.
Gli input sono finanziati dall’ente sovraordinato in base a standard tecnici o normativi.
Per aumentare le entrate bisogna negoziare aumenti con l’ente finanziatore ma in genere non è
molto efficace come tecnica a meno che l’ente non sia in fase di forte espansione. Un altro metodo
è quello di incrementare l’efficienza e l’efficacia organizzativa e tecnica riducendo il costo per input
o aumentando la produttività. Se la spesa principale è costituita da personale e gli standard sono
dati, la leva dell’efficienza è indisponibile e l’unica leva è l’efficacia.
2. Settori pubblici in cui le entrate provengono da un finanziatore sovraordinato ma dipendono dal
volume di produzione (modello finanziamento in base agli output o outcome). In questo caso si
trasforma in un sistema di public competition dove al crescere della produttività, crescono le
risorse trasferite. Il finanziatore pone un tetto massimo di output o di obiettivi raggiungibili.
3. Se l’istituzione pubblica gode di autonomia tributaria può raccogliere livelli differenziali di
imposte.
L’istituzione in questo caso deve cercare un equilibrio sul proprio mercato elettorale- fiscale. Infatti
solo se il cittadino è soddisfatto del livello dei servizi accetta un determinato livello di pressione
fiscale altrimenti ha come arma il voto.
4. Istituzioni pubbliche che possono finanziarsi con scambi tipici di mercato cedendo agli utenti beni
e
servizi con prezzi che coprono i costi di produzione. La strategia di massimizzazione dei ricavi
avviene per segmentazione di mercato ma deve essere conciliata con le finalità di difesa degli
interessi collettivi. Per questo è importante valutare le posizioni di monopolio.

CAPITOLO 7- GLI ACQUISTI PUBBLICI


7.1 Le istituzioni pubbliche come cliente
Negli ultimi anni gli acquisti pubblici sono diventati come una policy strategy instrument.
A livello europeo i principali ambiti strategici in cui gli acquisti pubblici sono chiamati a svolgere un
ruolo
sono: sviluppo delle piccole medie imprese, tutela dell’ambiente, promozione e tutela dei diritti
sociali e il
sostegno all’innovazione.
Appalti
Azioni che che la PA pone verso terzi per realizzare qualcosa: bando, offerte, costo beneficio, scelta
Pubblicare un bando->imprese rispondono con la propria offerta->qualificare
7.1.1 Che cosa comprano le istituzioni pubbliche?
Appalto è un qualsiasi contratto scritto, tra soggetti pubblici o privati in cui un’istituzione pubblica
corrisponde del denaro per:
• Esecuzione dei lavori (opere pubbliche o infrastrutture)
• Fornitura dei beni(acquisto o locazione dei beni)
• Prestazione dei servizi(cio’ diverso da fornitura e lavori)
Es: Illuminazione pubblica 21% della spesa
7.2 Perché vendere alle istituzioni pubbliche è diverso
Un’istituzione pubblica si distingue da un’impresa quando acquisisce fattori produttivi all’esterno per
3
motivi:
• Persegue l’interesse pubblico(obb commerciali e obbiettivi secondari->tutela concorrenza)
• Utilizza denaro pubblico
• Esercita potere
L’interesse pubblico si realizza tramite la tutela della concorrenza: essa aiuta sia l’istituzione pubblica
a
selezionare il fornitore più idoneo e allo stesso tempo promuove tra i fornitori una competizione
volta a
migliorare le offerte. Ciò si traduce anche nel divieto di discriminazione ovvero nel non
avvantaggiare in

modo indebito altri soggetti. Per fare ciò le regole:


• Devono essere conosciute in anticipo da tutti i soggetti coinvolti (principio di pubblicità e
trasparenza)
• Non possono essere modificate durante il processo di selezione
• Devono essere coerenti e proporzionate all’oggetto di contratto
I fornitori inoltre devono essere informati:
• Motivi di esclusione
• Requisiti di partecipazione
• Caratteristiche tecnico- funzionali dell’oggetto d’acquisto
• Criteri di valutazione dell’offerta
• La procedura con cui si selezionano il fornitore e l’offerta
Il contratto pubblico è modificabile solo se ricorrono determinate condizioni previste dalla norma e
se non
ne alterano gli aspetti sostanziali.
Le istituzioni sono in grado di incidere sui comportamenti dei privati. Ad esempio l’istituzione ha la
facoltà
di recedere in qualunque momento dal contratto mentre il fornitore è obbligato a chiedere
l’autorizzazione
a recedere che potrà essergli concessa o no. Il fornitore in molti casi non può rifiutarsi di eseguire il
contratto perché sarebbe reato penale. Il fornitore è tutelato nel momento in cui conosce le
modalità con
cui l’istituzione prende una decisione e ne chiede il rispetto.
7.3 Il ciclo degli acquisti pubblici
È una ricostruzione logica del processo di acquisto che si suddivide in 6 fasi. Una corretta
impostazione
dell’acquisto pubblico permette al cliente di raggiungere i propri obiettivi e di riconoscere al
fornitore una
remunerazione equa.
1. Programmazione: permette la rilevazione dei bisogni e la pianificazione delle attività di acquisto e
segnala al mercato le future esigenze dell’ente. La programmazione viene alimentata dalla fase di
valutazione delle forniture (lezioni apprese, impatti degli acquisti, performance dei fornitori)
2. Istruttoria: permette di rispondere a:
• Cosa acquistare: Definizione delle specifiche tecniche e dei criteri di valutazione
dell’offerta
• Da chi acquistare: definizione dei requisiti di partecipazione
• Come acquistare: la scelta del fornitore viene fatta a fronte della scelta delle procedure di
aggiudicazione
3. Redazione dei documenti di gara e pubblicazione: dati dai risultati dell’istruttoria, consiste nella
pubblicazione del bando
4. Selezione del fornitore: fasi:
• Pubblicazione del bando/ avviso o invio lettera di invito
• Esclusione: verifica della sussistenza delle cause di esclusione
• Qualificazione: valutazione del possesso dei requisiti necessari
• Valutazione delle offerte
• Aggiudicazione contratto
Procedure di selezione che si distinguono per:
• Possibilità di negoziare con il fornitore
• Possibilità di selezionare preventivamente il fornitore a cui presentare l’offerta
• Grado di pubblicità che viene dato alla procedura di selezione
Procedure aperte: l’istituzione si rivolge all’intero mercato e chiede ai potenziali candidati di
presentare le offerte in busta chiusa non modificabili
Procedure competitive con negoziazione: l’istituzione si rivolge all’intero mercato pubblicando
un avviso ma può avviare negoziazioni con il fornitore ricevute le offerte prima di aggiudicare il
contratto.
Procedure negoziate senza previa pubblicazione di un bando di gara (procedure negoziate): se
ricorrono specifiche condizioni, l’istituzione può negoziare direttamente con i fornitori ritenuti
idonei senza la pubblicazione che avviene ex post tramite la pubblicazione di un avviso in cui si
comunica l’avvenuta aggiudicazione del contratto. La ratio di fondo dell’offerta economica è
quella di portare le istituzioni pubbliche a considerare il Costo Totale di Acquisto (CTA) ovvero i
costi che si presentano lungo la vita dell’oggetto, il livello qualitativo delle prestazioni e la
componente di servizio in caso di forniture. La valutazione di solo prezzo va bene per i beni
standardizzati (commodity) a scarso valore aggiunto e per lavori semplici.
La valutazione secondo il rapporto qualità/ prezzo sposta in capo al fornitore l’onere di
dettagliare e migliorare l’offerta tecnica.
5. Gestione del contratto
6. Valutazione del contratto: nella fase di esecuzione del contratto l’istituzione deve essere in grado
di controllare (valutazione del contratto) e di pretendere il rispetto delle modalità di esecuzione.
7.4 La razionalizzazione degli acquisti
standardizzazione
• ridurre la varianza dei comportamenti d’acquisto (bandi, capitolati,
clausole contrattuali) e dei beni acquistati à criticità culturali e rischio di
allineamento verso l’alto
centralizzazione della committenza
• aumentare la dimensione dei contratti (per ottenere economie di volume
e migliori condizioni commerciali grazie a un maggiore potere
contrattuale)
• costituire dei soggetti specializzati che svolgano funzione di centrale di
committenza (economie di scala e di competenza nella gestione dei
processi)
• la governance; la specializzazione per categorie merceologiche di beni e
servizi; l’autonomia organizzativa
digitalizzazione (e-procurement)
• digitalizzazione dei supporti documentali
• adozione di strumenti elettronici per il confronto

Gestire i trade off


Decentralizzazione: velocità, flessibilità, personalizzzazione

Centralizzazione: standardizzazione processi, omogeneità livelli di servizio, controllo dei costi

Il punto ordinante è chi all’interno dell’istituzione svolge una procedura di acquisto. C’è
frammentazione sia tra chi svolge la procedura di acquisto sia tra i possibili fornitori (PMI). Tale
frammentazione limita:
• Il raggiungimento di economie di scala per gli acquisti standardizzabili
• Creazione di competenze specialistiche che consentirebbero di formulare richieste di acquisto
più coerenti con l’offerta
• Difficoltà nello svolgere analisi del fabbisogno che richiedono investimenti
• Razionalizzazione organizzativa e dei processi operativi
Per questo si è avviato il Programma di razionalizzazione degli acquisti della PA. Con l’obiettivo di:
• Semplificare e rendere trasparenti e procedure di acquisti pubblici tramite la diffusione delle ICT
• Razionalizzare e ottimizzare la spesa pubblica per beni e servizi migliorando la qualità degli acquisti
e riducendo i costi tramite aggregazione della domanda
Assi di articolazione della politica di razionalizzazione:
• Standardizzazione-> per ridurre la varianza dei comportamenti di acquisto. Permette di confrontare
meglio i risultati e di creare dei benchmark di riferimento
• Centralizzazione della committenza: per aumentare le dimensioni dei contratti per cercare
economie di volume e per costituire soggetti specializzati che svolgano funzione centrale di
committenza per sfruttare le economie di scala. Variabili esplicative:
1. Governance: come obbligatorietà/ volontà di adesione alla centrale e di rapporto tra gli
enti aderenti che può essere gerarchico o paritario. Unioni di comuni: unione di istituzioni
pubbliche per creare una funzione di acquisti comune.
2. Specializzazione: le centrali possono avere una specializzazione merceologica, settoriale
oppure agire in modo eterogeneo
3. Autonomia organizzativa: una centrale può essere costituita come soggetto autonomo e
specializzato oppure essere incardinata all’interno di una direzione regionale o di un
ministero
Criticità della centralizzazione:
1. Rendimenti di scala decrescenti nel tempo
2. Si rischia una situazione di oligopolio sia per la domanda che per l’offerta
3. Costi di coordinamento e limitata accountability:
• Digitalizzazione: (e- procurement) di supporti documentali e l’adozione di strumenti elettronici per
il confronto dell’oggetto di acquisto con effetto competitivo. L’e-procurement ha l’obiettivo di
diminuire i costi di transazione. I limiti sono dati sono di natura culturale e di conoscenza dello
strumento sia dal lato delle imprese sia da quello delle istituzioni e di formulazione e valutazione
dei criteri qualitativi dell’offerta.
7.5 Le strategie delle imprese
Un primo aspetto è la decisione di essere presenti o meno in un determinato mercato. Dopo la
decisione,
devono vedere di dimensionare la loro presenza all’interno del settore. Può essere decisa per livello
di
fornitura o per quota di fatturato.

CAPITOLO 8- LE POLITICHE DI PRODOTTO E DI SERVIZIO


8.1 Strategia e leve di service management nelle istituzioni pubbliche
I bisogni pubblici tendono all’infinito mentre le risorse economiche sono finite. Ciò impone di
definire nelle
strategie pubbliche un target di utenti da privilegiare e la natura dei bisogni da soddisfare in base ai
quali
definire le caratteristiche dei servizi da offrire. Queste caratteristiche implicitamente selezionano gli
utenti
che vengono privilegiati pur a fronte di una narrazione formalmente universalistica (nel senso che il
sindaco
dice in generale di migliorare il tale servizio rivolto a tutti ma poi effettivamente sono solo alcune
categorie
di utenti a beneficiarne). Le leve di service management possono essere usate sia come strumento
analitico
sia come strumento di progettazione. Hanno funziona analitica se vengono usate per comprendere
le
caratteristiche di fatto dei servizi e dedurre gli utenti che vengono implicitamente privilegiati. Sono
strumenti di progettazione se usate per raggiungere i target esplicitamente definiti per realizzare
strategia
pianificata.
8.2 La differenza tra diritti, bisogni e domanda: implicazioni manageriali
Le persone hanno diritti definiti dalla cultura delle norme e dall’indirizzo politico che vengono
espressi
attraverso le istituzioni pubbliche.
Le persone possono concepire dei bisogni che possono coincidere con i diritti sanciti oppure essere
esclusi
dalla sfera dei diritti. Il bisogno può rimanere latente (esiste ma non si manifesta alle istituzioni
pubbliche)
oppure esprimersi esplicitamente sotto forma di domanda al settore pubblico.
La domanda di servizi pubblici può essere espressione di un bisogno che le politiche pubbliche
considerano
un diritto oppure può trattarsi di domanda che il sistema pubblico considera inappropriata.
Ci sono poi domande di servizi che non sono ben correlate ai reali bisogni sottostanti perché
vengono
fraintesi dalla persona richiedente.
Le istituzioni pubbliche hanno il compito di sollecitare i diritti che non diventano domanda, di
escludere le
domande a cui non corrispondono diritti ritenuti prioritari, di soddisfare i bisogni valutati come
inappropriati e di supportare le persone a individuare il loro bisogno fondamentale. Le leve di service
management contribuiscono a selezionare i bisogni prioritari appropriati e a stimolare i diritti che
non
erano consapevoli o espressi.
8.3 Leve di service management per il posizionamento dei servizi
La progettazione di un servizio pubblico si svolge attraverso 2 fasi:
8.3.1 Il posizionamento del servizio
Si concretizza nel modo in cui il servizio è percepito dal gruppo di cittadini che rappresentano il
target. Il
posizionamento del servizio si traduce in segmentazione della domanda e differenziazione
dell’offerta.
Segmentazione: aggregazione di cittadini- utenti accomunati da modelli di comportamento affini. Il
tipo do
segmentazione che si adotta influenza il tipo di narrativa o di priorità sociali che si costruiscono.
8.3.2 La scelta sulle leve di service management
Le leve configurano il servizio e la possibilità di fruizione da parte degli utenti. Le principali leve di
service
management sono:
• Politica di prodotto/servizio: scelta delle caratteristiche del core service (servizio principale) e dei
peripherals (servizi accessori).
• Forma di gestione: gestito all’interno dell’istituzione, dato in gestione all’azienda pubblica,
esternalizzato a privato.. la natura del gestore influenza la natura del servizio.
• Personale di contatto: svolge tre funzioni: orienta gli utenti, produce prestazioni e negozia con i
fruitori le caratteristiche e le personalizzazioni del servizio. Svolgono un duplice ruolo operativo
rispetto alle mansioni che svolge e relazionale nel momento di interazione con l’utente.
• Comunicazione: l’istituto pubblico deve dialogare sia con i cittadini per legittimare la propria
azione redistributiva o di regolazione, sia con gli utenti effettivi o potenziali dei servizi per le
naturali finalità di promozione e presentazione dei servizi. L’istituto pubblico comunica per
promuovere comportamenti socialmente desiderabili e comunica le proprie politiche di sostegno o
di regolamentazione e di definizione di standard di sicurezza collettivi. Pluralità di funzioni svolte
dalla comunicazione:
o Rendere nota ai cittadini l’esistenza del servizio
o Evidenziare le caratteristiche del servizio
o Informare sulle condizioni di fruizione del servizio
o Comunicare gli esiti del servizio e il costo/beneficio per la comunità
• Logistica e layout: dove, quando e con quali caratteristiche viene erogato il servizio:
o Dove: all’interno dell’ente pubblico centrale, negli uffici periferici o presso il domicilio degli
utenti
o Quando
o Layout: l’estetica, le forme, i colori e le immagini presenti nel servizio segnalano la sua
caratteristica prevalente
• Piattaforma di accesso: le scelte delle piattaforme di accesso influenzano il tempo che il cittadino
deve impiegare per ottenere un servizio, definiscono i target che ne fruiscono e i costi di fruizione
per i diversi target.
• Tariffe: ha l’obiettivo di remunerare il costo di produzione e di regolare il comportamento del
cittadino- utente. Valenze:
o Definiscono la quota che fa perno sulla fiscalità generale rispetto a quella che fa perno sul
contributo da parte degli utenti
o Orientano la domanda contenendo quella inappropriata
o Segmentano l’utenza in funzione dei differenziali richiesti ai singoli gruppi di utilizzatori
8.4 Le criticità nell’uso delle leve di service management
Formalmente la maggior parte dei servizi pubblici ha natura universalistica quindi formalmente non
esclude
nessuno. Quando le caratteristiche di un servizio sono a favore di un segmento, l’arrivo di altri
segmenti
target abbassa la qualità del servizio percepita. Può essere il risultato auspicato ma anche una brutta
immagine per l’istituzione. Inoltre convive sempre la comunicazione istituzionale e politica.

CAPITOLO 9- LE GESTIONE E VALUTAZIONE DELLE PERFORMANCE


9.1 I concetti di performance measurement e di performance management
Performance measurement: processi e strumenti tramite i quali le informazioni sulle performance
sono
raccolte e rese disponibili. La misurazione delle performance consente di chiarire la relazione che
intercorre
tra gli obiettivi di un’istituzione pubblica, le risorse (input), e i risultati conseguiti intesi come servizi
erogati
e attività svolte (output) e impatti generati (outcome).
Performance management: insieme delle attività svolte dalle istituzioni pubbliche per gestire e
migliorare la
performance. Questa attività si articola come:
• Definizione degli obiettivi
• Misurazione dei fenomeni
• Valutazioni di merito
9.2 L’affermazione del performance management
Si afferma perché si riconosce la necessità di chiarire la distinzione tra la sfera politica (di indirizzo) e
del
management (di gestione e organizzazione delle aziende) e di lasciare a quest’ultima sufficienti gradi
di
autonomia controbilanciati da un sistema di responsabilizzazione sui risultati ottenuti.
L’attenzione alla performance è coerente con una tendenza diffusa a rafforzare i sistemi di
rendicontazione.
La misurazione della performance serve ai processi di scelta di consumo dei servizi pubblici. Può
essere
usata anche per definire livelli minimi o essenziali del servizio pubblico. In questo caso le misure di
performance sono usate per regolare i rapporti interistituzionali o per definire i rapporti tra soggetti
istituzionali e le aziende deputate a svolgere servizi per l’interesse pubblico.
Altre misure di performance sono anche usate per finanziare le istituzioni locali e le aziende che
erogano
servizi pubblici o di pubblica utilità. In questo caso sono usate come sistema di allocazione delle
risorse con
obiettivi di promozione dell’efficienza, dell’efficacia e di equità.
La performance serve anche a evocare la centralità dei bisogni e delle persone che li esprimono.
9.3 Performance measurement: i criteri di valutazione delle istituzioni pubbliche
Principali criteri di valutazione: Efficienza, efficacia, economicità ed equità. L’equità ha un significato
distintivo per le istituzioni pubbliche perché riguarda la distribuzione di costi e benefici dell’azione
amministrativa tra i membri della comunità di riferimento.
9.3.1 Il criterio di efficienza
L’efficienza è il rapporto tra le risorse di input impiegate e i prodotti o le prestazioni intermedie
conseguite
(output). Le risorse possono essere misurate in unità naturali o in moneta. Gli indicatori di efficienza
espressi in termini monetari riflettono l’esigenza di minimizzare l’impiego di risorse per unità di
prodotto
oppure di massimizzare l’output per gli input dati. Tra le variabili si distinguono i prezzi delle risorse
acquisite, la loro produttività specifica e la loro organizzazione nei processi produttivi.
9.3.2 Il criterio di efficacia
Nei sistemi di mercato l’efficacia è valutata e incentivata dalle scelte dei consumatori. Nel contesto
pubblico questa valutazione è depotenziata in quanto molti prodotti non hanno un prezzo e le
istituzioni
spesso operano in settori dove la valutazione diretta dell’efficacia del prodotto da parte del cittadino
può
essere difficile. La valutazione dell’efficacia pubblica è più complessa di quella dell’efficienza in
quanto
(principali motivazioni):
• incide la componente soggettiva.
• in molte aree è difficile misurare i bisogni e quindi anche il soddisfarli.
• la co-determinazione tra diverse istituzioni nella soddisfazione dei bisogni. Per la maggior parte dei
delle finalità pubbliche rilevanti interviene una pluralità di istituzioni pubbliche tra loro correlate
per tanto per misurare la performance di un’istituzione non basta avere misure di esito ma serve
anche lavorare sull’attribuzione dei diversi esiti alle diverse istituzioni.
• La correlazione tra prodotto e soddisfazione del bisogno è potenzialmente affetta da
confondimento. Infatti ci sono altri fattori che possono modificare la soddisfazione percepita
9.3.3 Il criterio di equità
I cittadini devono essere trattati in modo uguale a parità di bisogno. Si nota che però sono le fasce
più
deboli a utilizzare meno i servizi per cui il tema diventa se e come gestire interventi che promuovano
l’accesso ai servizi delle fasce più deboli della popolazione che spesso sono anche quelli che ne
potrebbero
beneficiare di più.
9.3.4 Il criterio di economicità
Le istituzioni pubbliche sono formate da una moltitudine di organizzazioni che vengono definite
aziende se
dotate di autonomia. Senza autonomia non c’è un reale spazio per organizzare e gestire e quindi per
svolgere una funzione manageriale. In generale un’azienda rispetta il criterio di economicità se è in
equilibrio economico senza interventi straordinari. Un’azienda pubblica rispetta il principio di
economicità
se persegue le sue finalità istituzionali in una situazione di equilibrio strutturale tra ricavi e costi.
Un’azienda sistematicamente in disavanzo che viene risanata dalle istituzioni pubbliche di
riferimento non
rispetta il criterio di economicità perché opera con risorse aggiuntive rispetto a quelle che i cittadini
le
mettono a disposizione. La sua posizione non è sostenibile nel medio-lungo periodo. Il criterio di
economicità segnala una situazione di disequilibrio che senza interventi correttivi porterà a una crisi
e
pertanto a una riduzione dei livelli di autonomia dell’azienda stessa o alla sua soppressione.
Anche le aziende che non hanno più finalità utile alla società non rispettano la condizione di
economicità.
Manca l’economicità anche quando l’azienda per rispettare l’equilibrio economico, è costretta a
operare a
livelli quali- quantitativi inadeguati.
9.4 Multidimensionalità e complessità delle valutazioni della performance.
È impossibile costruire indicatori che riflettano la performance complessiva senza introdurre un alto
grado
di arbitrarietà. La misurazione dell’economicità comprende quella di efficacia, efficienza ed equità e
le
sintetizza facendo specifico riferimento all’equilibrio di lungo periodo dell’azienda.
Il primo indicatore di equilibrio economico- finanziario è il pareggio di bilancio. Ad un livello
superiore la
misurazione dell’economicità riguarda indicatori economico- finanziari, di efficienza e efficacia e
equità tesi
a verificare quanto l’azienda sia sostenibile rispetto alle dinamiche di chi la finanzia e dell’ambiente
di
riferimento.
9.5 I livelli logici di applicazione del performance measurement e management
Si individuano 4 livelli logici a cui applicare i sistemi di misurazione e management della performance
nelle
istituzioni pubbliche.
1. Sistemi pubblici nel loro complesso: livello di riferimento per esercizi di misurazione della qualità
della vita nelle città, della competitività dei paesi o delle performance dei sistemi economici. Le
istituzioni sono responsabili della soddisfazione di un bisogno complessivo sia per i servizi erogati
direttamente, sia per la loro resa istituzionale in termini di orientamento degli interessi privati
verso l’interesse collettivo.
2. Politiche pubbliche: interventi volti a rispondere a un’area di bisogno di una popolazione di
riferimento.
3. Aziende e unità organizzative: il lavoro viene orientato tramite sistemi di misurazione, valutazione
e retro- azione tesi a assicurare l’allineamento dei comportamenti rispetto agli obiettivi aziendali.
4. Persone che operano nelle istituzioni: misura dell’apporto individuale al risultato intermedio o
finale.
9.6 Il ciclo della performance
1. Inizia con un input di natura strategica relativo all’indirizzo di fondo che orienta il sistema di
misurazione e valutazione della performance. Il sistema di misurazione devono riflettere le
specificità dei contesti e gli obiettivi strategici
2. La strategia supporta la programmazione operativa che comprende il piano delle azioni da
intraprendere e il conseguente piano delle risorse (budgeting). Si suppone ci sia un sistema di
misure che permetta di oggettivare il raggiungimento di obiettivi intermedi o finali. Le misure
servono a: verificare che le attività abbiano un impatto e per permettere di spostare il sistema di
responsabilizzazione dallo svolgimento delle attività all’orientamento di risultati rilevanti e coerenti
con l’orientamento strategico.
3. La fase di programmazione orienta la gestione e allo stesso tempo informa la produzione degli
elementi necessari per misurare la performance (performance measurement).
4. Azioni di revisione per rivedere gli obiettivi di risultato
5. Fase di valutazione (performance evaluation)
Lo sviluppo di un sistema di misurazione dei risultati appare come il sostituto alla mancanza di una
metrica
esterna quale è la disciplina del mercato.
9.7 I limiti del performance management
Questi limiti riguardano:
• L’effetto sineddoche: assumere la rappresentazione del tutto tramite l’osservazione di una sola
parte. Distorce i sistemi di management orientandoli verso obiettivi e viste parziali
• La complessità e i costi di gestione: l’effetto sineddoche porta a moltiplicare le misure per
minimizzare gli spazi di non rappresentazione dei fenomeni. Aumentano gli indicatori e anche i
costi di gestione del sistema di misurazione
• I rischi di manipolazione delle misure
• La collisione con le logiche della razionalità politica: i comportamenti politici sono volti a cercare il
consenso e può collidere con la razionalità di strumenti di performance management
9.8 Gestire solo con misure di performance?
Si sostiene che il management basato sulle performance si contrappone a quello basato sulla
conformance
perché sostituisce il controllo dei risultati ex post a quelli sui comportamenti ex ante. Le istituzioni
pubbliche sono libere di agire per conseguire gli obiettivi che sono loro assegnati. La valutazione dei
risultati permette di allentare i sistemi di controllo preventivo e legale nonostante questi, seppure
eccessivi, siano utili per amministrare bene.

CAPITOLO 10- IL BILANCIO DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE


10.1 Differenze tra sistemi di contabilità finanziaria e sistemi di contabilità economico- patrimoniale
10.1.1 Finalità dei sistemi di rilevazione contabile (perché si rileva?)
La finalità principale del sistema di contabilità economico- patrimoniale è la misurazione a posteriori
del
grado di raggiungimento delle condizioni di economicità. Per la contabilità pubblica il fine principale
è la
funzione autorizzativa cioè la regolazione a priori dei rapporti tra gli organi. Il sistema contabile viene
usato
per riservare al popolo le scelte fondamentali di prelievo e utilizzo delle risorse finanziarie e per
impedire
decisioni che possano pregiudicare l’equilibrio economico- finanziario.
Lo strumento tecnico fondamentale è il bilancio di previsione tramite il quale l’organo
rappresentativo
definisce:
• L’entità complessiva della spesa
• L’articolazione della spesa stessa per natura o destinazione
• Natura e provenienza delle entrate
Per ogni voce di bilancio si stabilisce l’ammontare delle entrate e della spesa prevista. L’ammontare
si
definisce stanziamento. Il bilancio impone che per ogni voce di bilancio le spese effettive non
superino i
relativi stanziamenti.
In tutte le istituzioni pubbliche è obbligatorio prevedere un pareggio tra il totale degli stanziamenti in
entrata e quello degli stanziamenti in uscita.
10.1.2 Oggetto della rilevazione (cosa si rileva?)
I sistemi rilevano i valori generati dalle relazioni con terze economie quindi operazioni di scambio. A
consuntivo il bilancio di contabilità economico- patrimoniale mostra il reddito di esercizio e il
patrimonio di
funzionamento mentre il bilancio di contabilità finanziaria evidenzia due grandezze finanziarie: il
fondo
cassa e il risultato di amministrazione.
10.1.3 Metodo della rilevazione (come si rileva?)
La contabilità pubblica si fonda sul metodo della partita semplice ossia sulla rilevazione di un solo
valore.
Inoltre il sistema di contabilità finanziaria segue il valore rilevato nelle varie fasi del processo di
entrata o di
spesa.
Fasi per l’entrata:
• L’accertamento: momento in cui sorge giuridicamente il diritto ad acquisire un’entrata
• Riscossione e versamento: momenti in cui si verifica l’effettiva entrata di moneta. Riscossione è il
momento in cui il debitore salda il debito; versamento è il momento in cui le somme riscosse
vengono versate al tesoriere. La reversale è il documento con cui l’azienda pubblica ordina al
tesoriere di incassare
Fasi per la spesa:
• Impegno: momento in cui sorge giuridicamente l’obbligo a sostenere un’uscita
• Liquidazione: momento in cui si determina la somma certa e liquida da pagare al creditore
• L’ordinazione: disposizione impartita al tesoriere di provvedere al pagamento delle somme
liquidate. Il documento si chiama mandato di pagamento
• Pagamento: momento in cui il tesoriere provvede all’erogazione delle somme
10.1.4 La regolazione dei rapporti tra organi
La contabilità finanziaria si pone nell’ottica della regolazione dei rapporti tra gli organi dell’azienda
pubblica.
• Con l’approvazione del bilancio di previsione, l’organo rappresentativo autorizza e vincola
l’effettuazione delle spese da parte dell’esecutivo
• L’impegno è l’atto con il quale i dirigenti delle unità organizzative deliberano l’assunzione di
un’obbligazione giuridica verso terzi nei limiti di quanto autorizzato nel bilancio di previsione e
affidano all’unità organizzativa competente la gestione delle successive fasi del processo di spesa
• Con la liquidazione l’unità organizzativa competente per l’effettuazione della spesa attesta la
conformità della fattura con quanto contrattato autorizzando così la ragioneria a ordinare il
pagamento
• Con l’ordinazione la ragioneria autorizza il tesoriere a procedere al pagamento
10.2 Bilanci e rilevazioni contabili nelle istituzioni pubbliche
Le rilevazioni contabili possono essere preventive, concomitanti o consuntive.
10.2.1 Rilevazioni preventive
Il bilancio preventivo annuale è il principale documento del sistema di contabilità finanziaria. Si
compone di:
entrata e spesa.
Per le entrate si distinguono le entrate correnti da quelle in conto capitale.
Le entrate correnti si distinguono in:
• Entrate tributarie: relativi ai tributi propri dell’azienda pubblica
• Entrate per trasferimenti correnti: trasferimenti da altri soggetti per la gestione operativa
• Entrate extratributarie: che provengono da tariffe per i servizi a domanda individuale e da proventi
patrimoniali
Le entrate in conto capitale si distinguono in:
• Entrate per trasferimenti in conto di capitale
• Entrate da alienazioni patrimoniali
• Entrate da indebitamento
All’interno della ripartizione delle entrate ci sono ulteriori livelli di classificazione che considerano la
natura
e la provenienza.
Le spese si distinguono in:
• Spese correnti relative alla gestione operativa
• Spese in conto capitale relative a investimenti
• Spese per rimborso prestiti relative al rimborso di quote capitale dei debiti di finanziamento
Una ulteriore disaggregazione delle spese prevede tre classificazioni per natura e destinazione.
Le classificazioni per natura evidenziano la natura dei fattori produttivi acquisiti.
Le classificazioni per destinazione possono invece riflettere:
• Le aree di intervento dell’azienda pubblica-> classificazione funzionale
• I programmi e i progetti individuati dai processi di pianificazione e programmazione delle singole
aziende-> classificazione programmatica
• Le unità organizzative cui è affidata l’organizzazione e l’utilizzazione dei fattori produttivi ->
classificazione amministrativa
La scelta del criterio di classificazione di entrate e spese influisce sulla relazione tra gli organi
dell’istituzione. I criteri usati determinano la tipologia e la numerosità di vincoli posti dall’organo
rappresentativo e quindi influiscono sugli spazi di autonomia lasciati agli organi esecutivi.
D.lgs 118/2011:
schema di classificazione delle entrate:
1. Titoli: definiti secondo la fonte di provenienza delle entrate
2. Tipologie: definite in base alla natura delle entrate nell’ambito di ciascuna fonte di provenienza. Le
tipologie si dividono in categorie
3. Categorie: definite in base all’oggetto dell’entrata nell’ambito della tipologia di appartenenza
4. Capitoli: eventualmente suddivisi in articoli secondo il rispettivo oggetto
Schema di classificazione delle spese:
1. Missioni: funzioni principali e obiettivi strategici
2. Programmi: rappresentano aggregati omogenei di attività volti a perseguire gli obiettivi nelle
missioni
3. Titoli che raggruppano i macroaggregati
4. Macroaggregati: classificano le voci secondo la natura economica della spesa
5. Capitoli: eventualmente suddivisi in articoli
Definita la classificazione, per ogni voce bisogna definire uno stanziamento che può essere espresso
per
competenza finanziaria e di cassa. La differenza è:
• Nel sistema di competenza finanziaria, gli stanziamenti di competenza in entrata rappresentano gli
accertamenti previsti e gli stanziamenti di competenza in uscita rappresentano gli impegni che si
possono assumere nel corso dell’esercizio
• Nel sistema di cassa gli stanziamenti di cassa in entrata rappresentano le riscossioni previste
mentre gli stanziamenti di cassa in uscita rappresentano i pagamenti previsti
Il sistema di competenza si concentra sui momenti di decisione e assunzione di obbligazioni
giuridiche verso
terzi. Ha una rilevanza politica, economica, giuridica e istituzionale.
Il sistema di cassa si concentra sul momento delle effettive entrate e uscite monetarie per
controllare
l’equilibrio monetario.
Il bilancio di pareggio deve essere in pareggio per cui deve garantire l’equilibrio tra gli stanziamenti
di
competenza in entrata e quelli in uscita. Assieme al pareggio si ha anche il risultato di
amministrazione
inziale che è il risultato di amministrazione alla fine dell’esercizio precedente a quello cui il
preventivo si
riferisce. Per cui se c’è stato un disavanzo di amministrazione, questo deve essere applicato e
coperto con
stanziamenti di competenza in entrata superiori a quelli in uscita. Nel corso dell’esercizio sono
possibili le
modificazioni ma devono seguire procedure dette “istituti di flessibilità”.
10.2.2 Rilevazioni di esercizio
Le rilevazioni vengono effettuate rispetto alle singole fasi dell’entrata e della spesa. Durante il
periodo
amministrativo:
• Per ogni voce di entrata si rilevano accertamenti, riscossioni e versamenti
• Per ogni voce di spesa si rilevano: impegni, liquidazioni, ordinazioni, pagamenti
Inoltre: impegno> liquidazione>ordinazione=pagamento
Le somme non riscosse entro la fine del periodo prendono il nome di residui attivi mentre le somme
non
pagate nell’esercizio si chiamano residui passivi.
Quindi per ogni voce di bilancio conviene tenere due sistemi di scritture:
• Uno relativo alla gestione di competenza
• Uno relativo alla gestione dei residui dove segnare i residui formati negli esercizi precedenti, le
riscossioni, pagamenti e cancellazioni e determinare l’ammontare dei residui da portare all’anno
successivo
10.2.3 Rilevazioni consuntive
Il documento consuntivo si chiama conto consuntivo o rendiconto. L’obiettivo è la valutazione dei
risultati
conseguiti e la verifica del rispetto dei limiti di spesa definiti a preventivo. Questo documento riporta
i
residui e le economie o diseconomie. Il rendiconto evidenzia:
• Residui iniziali
• Stanziamenti di competenza definiti a preventivo
• Accertamenti/ impegni assunti nel corso del periodo amministrativo
• Riscossioni/pagamenti effettuati
• Residui finali
• Economie e diseconomie
Si generano:
• Economie in entrata: a fronte di maggiori accertamenti rispetto agli stanziamenti di competenza
definitivi (economie in conto competenza)
• Diseconomie in entrata: a fronte di minori accertamenti rispetto agli stanziamenti di competenza
definitivi (diseconomie in conto competenza)
• Economie di spesa: a fronte di minori impegni rispetto agli stanziamenti di competenza definitivi
(economie in conto competenza)
Con riferimento alla gestione dei residui si generano:
• Economie in conto residui quando si rileva un aumento dei residui attivi iniziali
• Diseconomie in conto residui quando si rilevano diminuzioni o cancellazioni di residui attivi inziali
• Economie in conto residui quando si rileva una diminuzione dei residui passivi iniziali
La formazione di diseconomie di spesa non è consentita.
Il rendiconto mostra:
• Fondo cassa finale: disponibilità liquide dell’azienda al termine del periodo (f. cassa inziale+
riscossioni in c/competenza+ riscossioni in c/residui - pagamenti in c/competenza - pagamenti in
c/residui)
• Risultato di amministrazione: può essere determinato come risultato di quantità fondo o di
quantità flusso.
Risultato di quantità di fondo= +fondo cassa finale + residui attivi finali – residui passivi finali
Risultato di quantità flusso= +risultato di amministrazione iniziale +accertamenti -impegni
+economie in
c/residui -diseconomie in c/residui
10.3 L’evoluzione dei sistemi contabili pubblici
Nel contesto nazionale:
• Le aziende che svolgono prevalenti attività di mantenimento dell’ordine, garanzia dei diritti,
controllo della legalità e produzione di beni pubblici mantengono al tradizionale contabilità
finanziaria
• Le aziende che svolgono rilevanti processi di produzione e di cessione dei beni e servizi a domanda
individuale hanno adottato la contabilità generale
• Gli enti locali e pubblici non economici è prevista la coesistenza dei sui sistemi
Questo perché ci sono alcuni limiti nella contabilità finanziaria:
• Rileva gli impegni e i pagamenti ma non rileva le risorse effettivamente impiegate dall’azienda
• Non rappresenta l’equilibrio economico (risultato di esercizio)
• Non rappresenta l’entità, la composizione e la dinamica del patrimonio
La rilevanza informativa dei documenti di contabilità finanziaria è stata ridotta ulteriormente dal
ricorso a
politiche di bilancio che possono riguardare: il bilancio preventivo, la gestione di bilancio o il
rendiconto.

CAPITOLO 11- ETICA E POLITICHE DI CONTRASTO ALLA CORRUZIONE


11.1 Effetti della corruzione sulla società
La rilevanza socio- economica della lotta alla corruzione è messa nel giusto risalto dalla Banca
Mondiale
che considera questo fenomeno come uno dei principali ostacoli allo sviluppo economico sociale.

11.2 Corruzione nel settore privato e nel settore pubblico: rilevanza del tema e definizioni
La corruzione si sostanzia nello scambio tra un atto di potere e una prestazione che danneggia
gravemente
la società o un’impresa nei suoi meccanismi socio- economici fondamentali.
Il reato di corruzione si caratterizza per due specifiche condotte:
• Attiva: quando si elargisce denaro o si promettono vantaggi illeciti a un soggetto in modo che
compia un atto non conforme o contrario ai propri doveri d’ufficio
• Passiva: l’accettazione da parte di chi svolge una funzione pubblica o di chi ha responsabilità
decisionali in impresa dei suddetti vantaggi
Occorre distinguere la corruzione come reato tipico dell’amministrazione pubblica dai
comportamenti
assimilabili nel settore privato. Questi ultimi sono più difficilmente perseguibili rispetto alla
corruzione nel
settore pubblico in quanto non ledono direttamente interessi pubblici e non comportano l’uso
improprio di
denaro pubblico.
La corruzione rende parzialmente inefficace l’attività di regolazione delle istituzioni pubbliche e
delegittimano l’esercizio di poteri sovraordinati.
Inoltre anche sul piano etico tali comportamenti son inaccettabili.
11.3 La diffusione della corruzione nel mondo
Laddove prevale la corruzione e la sfiducia nelle istituzioni pubbliche, si indebolisce l’azione
fondamentale
di regolamentazione e promozione della crescita complessiva esercitata dalle istituzioni pubbliche. Il
clima
di sfiducia nelle istituzioni per lo sviluppo economico- sociale comporta la negazione da parte del
cittadino
di dell’efficacia del rispetto delle regole.
11.4 Le politiche delle istituzioni internazionali contro la corruzione:
• L’organizzazione delle Nazioni Unite
Nel 1975 l’ONU attua la prima risoluzione contro la corruzione nelle attività di commercio
internazionale. Dal 2005 l’ONU dà vita a un programma di lotta alla corruzione. Una delle strategie
suggerite per aumentare il livello di trasparenza è l’adesione alla United Nations Convention
Against Corruption che è la prima convenzione vincolante siglata a livello internazionale per
combattere la corruzione.
• Il Fondo Monetario Internazionale
L’obiettivo è la promozione di politiche capaci di rafforzare le istituzioni pubbliche in termini di
competenze professionali, regole di funzionamento e accountability verso stakeholder e società.
• La Banca Mondiale
Ha attivato le strategie anti-corruzione
• L’organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico
11.5 Oggetto e forme di corruzione nelle istituzioni politiche
La corruzione coinvolge politici, burocrati, manager pubblici, dipendenti pubblici. Coinvolge anche
soggetti
privati. Si classificano le forme di corruzione rispetto a 3 prospettive di analisi:
1. Tipologie di non conformità alla norma
2. L’oggetto della corruzione
3. Le determinanti individuali della corruzione
11.5.1 Le tipologie di non conformità alla norma
Si distinguono comportamenti con cui qualificare la mancata conformità:
• Legali o non legali (decisione conforme o non conforme alla legge)
• Legittimi o non legittimi (titolarità meno di assumere una decisone)
• Leciti o illeciti
• Etici o non etici
• Funzionali o disfunzionali
Le regole possono essere rispettate in termini formali o sostanziali. In termini formali significa
assumere
comportamenti conformi alla lettera della norma mentre sostanziali significa assumere
comportamenti che
rispettino lo spirito della legge ossia il perseguimento dei fini che la regola si propone. Rispetto ai
due
termini si possono avere diversi fini:
• Rispetto formale che coincide con i fini sostanziali
• Rispetto formale che non consente di perseguire i fini sostanziali-> comportamento burocratico
• Necessità di venir meno al rispetto formale per perseguire il fine sostanziale
• Mancato rispetto della norma sia a livello formale che sostanziale
11.5.2 L’oggetto della corruzione
La corruzione viene identificata evidenziando le relazioni che si instaurano tra soggetti pubblici,
privati e
cittadini. È opportuno individuare i soggetti del sistema e poi passare all’analisi delle loro relazioni:
• Stato regolatore
• Istituzionale titolare della funzione che è committente di servizi
• Produttore incaricato dal titolare del servizio della concreta erogazione delle prestazioni
• Imprese private regolate o influenzate da istituzioni pubbliche
• Cittadino utente
La prima forma di corruzione può verificarsi durante il processo di regolazione statale di una politica
o di un
settore da parte delle imprese influenzate dai futuri contenuti normativi in approvazione. In genere
dall’attività delle lobby.
Un’altra relazione critica è tra istituzione pubblica committente e il fornitore. Il committente può
pagare di
più un fornitore rispetto al prezzo di mercato per ottenere vantaggi personali.
Altra relazione è tra erogatore e singolo cittadino: il cittadino ricorre a ricompense informali per
ottenere
priorità di accesso..
11.5.3 Le determinanti individuali della corruzione
In genere si attuano comportamenti di corruzione per ricevere benefici personali.
11.6 I costi sociali della corruzione
Determina costi sociali collettivi garantendo benefici a una ristretta cerchia di persone o istituzioni.
La
ripetizione di fenomeni di corruzione determina l’accumulazione e la stratificazione di benefici
presso
alcuni gruppi sociali. Se i gruppi sociali beneficiari della corruzione sono sufficientemente forti
riescono a
generare una cultura di implicita accettazione del fenomeno che abbassa i loro costi e rischi della
corruzione rafforzando la posizione di corrotti e corruttori. Questo determina una stabilizzazione e
radicamento del fenomeno. I gruppi sociali non protetti non accedono o difficilmente accedono ad
alcuni
servizi o benefici pubblici.
11.7 Possibili azioni di contrasto alla corruzione
Leve di intervento per la soluzione alla corruzione:
• Appare evidente la presenza di scarsa qualità delle regole che governano sistemi complessi.
Questo problema è dovuto anche al ritardo del legislatore. Infatti se il cambiamento della realtà
economica è molto rapido, difficilmente esperti, studiosi e legislatori avranno tempo di definire
regole aventi validità generale. In questo caso la soluzione sembrano essere soluzioni pratiche che
si collocano nel vuoto di regole generali.
• La debolezza del sistema viene individuata:
o Nella mancata applicazione del principio di separazione delle funzioni del controllore da
quelle del controllato.
o Catena di controlli troppo lunga, complessa e contraddittoria che finiva per
deresponsabilizzare tutti.
• È necessario promuovere e diffondere un’etica e una cultura pubblica sottolineando il maggiore
benessere collettivo derivante.
• Aumentare la trasparenza: come strumento per avvicinare i cittadini alle istituzioni ed accrescere la
loro fiducia nel servizio pubblico. Come? Prima di tutto identificando le priorità ovvero in quali
ambiti del servizio pubblico si intende attivare una campagna di comunicazione articolata->
aumento delle informazioni e renderle più accessibili e comprensibili agli stakeholder.
Per diventare trasparenti è bene procedere per step:
o Adottare metodi per definire quali iniziative di trasparenza sono prioritarie rispetto agli
obiettivi dell’ente
o Incrementare le informazioni disponibili in modo semplice e accessibile
o Aumentare le opportunità di feedback da parte degli utenti in modo da aumentare il loro
livello di coinvolgimento e individuare aree critiche su cui fornire le informazioni
o Predisporre giornate della trasparenza destinate alla comunicazione e alla condivisione
delle informazioni.
• Controllo sui risultati finali accompagnato a sistemi strutturati e diffusi di rendicontazione verso gli
stakeholder.

CAPITOLO 12- I MODELLI DI STATO: LA DISTRIBUZIONE DEI POTERI NELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE
12.1 La distribuzione dei poteri e delle funzioni nelle istituzioni pubbliche
L’allocazione dei poteri decisionali pubblici comporta conseguenze. Le principali questioni sono: la
regolazione dei poteri tra stati e organismi sovranazionali, la distribuzione di compiti e di leve fiscali
a livello
infra- nazionale, i diversi modelli internazionali di distribuzione del potere tra politici e tecnici nelle
istituzioni locali.
12.2 La distribuzione dei poteri tra istituzioni internazionali, sovranazionali e
nazionali
Ogni politica può essere condotta a livello di singolo stato, di organizzazione sovranazionale o a
livello
internazionale. Il perimetro istituzionale entro il quale si svolgono queste politiche modifica la
visione alla
base della politica, il tipo e la quantità di stakeholder coinvolti, le risorse potenzialmente in campo e i
benefici attesi. Una prospettiva internazionale è fisiologicamente più orientata verso una visione di
solidarietà e sostenibilità globale-> più risorse e rete di stakeholder più ampie.
Un intervento nazionale di un paese in un altro, rafforza i legami culturali, politici ed economici tra le
due
nazioni generando una zona di influenza. L’assegnazione di compiti e funzioni è frutto di processi
storici.
L’identità di una comunità è modificata da una sua maggiore o minore propensione a cedere
prerogative di
governo a istituzioni sovranazionali o internazionali.
12.3 L’allocazione dei poteri (autonomia e responsabilità) tra centro e periferia
Problema dell’allocazione dei poteri e delle autonomie delle responsabilità tra istituzioni centrali e
locali:
1. Dimensione degli enti territoriali: le dimensioni medie di ogni livello di governo differiscono per
ogni nazione. Le dimensioni medie degli enti costituiscono un elemento predittivo poiché molti
servizi e attività pubbliche richiedono bacini di utenza minimi per poter essere gestiti in modo
razionale. Di norma le eterogeneità delle istituzioni pubbliche costituiscono un vincolo da
sostenere e gestire non modificabile. Una delle soluzioni è quella di lasciare inalterati i confini delle
istituzioni creando aziende pubbliche gestite da più enti locali.
2. Numerosità dei livelli di governo: lo stato italiano si articola su 4 livelli: stato, regioni, province,
comuni
3. Ruoli di sistema esercitati dalle diverse istituzioni pubbliche: i principali ruoli sono:
• Regolazione di un settore
• Pianificazione infrastrutturale
• Committenza pubblica
• Raccolta voice degli utenti
4. Il governo dei singoli settori pubblici: l’allocazione della competenza primaria sui singoli settori
differisce da stato a stato. L’erogazione operativa dei servizi pubblici avviene sempre a livello
locale decentrato, quelle che differisce è l’afferenza gerarchica della singola unità di erogazione
locale. Trade off che le singole comunità risolvono:
• Solidarietà vs. responsabilità: più un servizio è accentrato e più è facile introdurre elementi
di solidarietà redistributiva. Al contrario l’assegnazione locale di un settore pubblico è in
grado di attivare rilevanti incentivi alla responsabilizzazione del territorio.
• Uniformità nazionale vs. differenziazione territoriale: più un servizio pubblico ha natura
statale e più tende a essere omogeneo nelle sue caratteristiche su tutto il territorio
nazionale mentre un servizio di competenza locale tende strutturalmente a privilegiare
forti elementi di differenziazione per salvaguardare le diverse specificità locali.
• Segmentazione/personalizzazione vs. standardizzazione: al crescere del bacino di utenza e
della centralizzazione del servizio, aumentano le economie di scala e quindi la possibilità di
segmentare e personalizzare diverse tipologie di servizi.
12.4 L’allocazione della leva tributaria tra centro e periferia
Per leva tributaria si intende la possibilità di definire l’ammontare e il mix di entrate tra imposte,
tasse e
tariffe e la facoltà di gestire direttamente il prelievo e il controllo fiscale. Esistono 3 modelli
principali:
• Finanza accentrata: il ruolo e prelievo fiscale è prevalentemente assegnato allo stato centrale e ai
suoi uffici locali. Il sistema fiscale tende a essere unitario, quindi più semplice con regole omogenee
in un intero paese.
• Finanza decentrata: sistema tributario disegnato e regolato dal centro ma che mantiene qualche
grado di libertà locale tramite la possibilità di regolare al margine le diverse aliquote fiscali o tariffe
di servizi. Permette di aggiustare lo sforzo fiscale per raggiungere gli obiettivi locali condivisi.
• Federalismo fiscale: ogni comunità regionale può disegnare un proprio sistema fiscale locale con
proprie imposte e livelli di tassazione a piacere. Aumentano i costi di gestione del sistema e anche
le potenzialità o il rischio di competizioni fiscali tra i diversi territori.
Il modello più diffuso è quello misto: prevede alcune imposte nazionali per finanziare i servizi centrali
e
redistribuire le risorse; imposte regionali per finanziare il welfare regionale e imposte comunali per i
servizi
pubblici locali.
12.5 I modelli di stato o di sistemi pubblici
I modelli di stato si differenziano per variabili su:
• Distribuzione dei poteri tra centro e periferia (regolazione e produzione)
• Allocazione della leva tributaria
I modelli di stato:
• Stato accentrato: sovranità non allocata tra enti di governo territoriali, le regole sono decise a
livello centrale e applicate in modo uniforme su tutto il territorio. Leva tributaria accentrata
• Stato tributario a decentramento amministrativo: regole decise a livello centrale ma i territori
periferici hanno un certo grado di autonomia nell’implementazione delle politiche
• Stato federale: i livelli di governo locali hanno un’ampia autonomia anche finanziaria e legiferano in
modo esclusivo su determinate materie. La produzione e l’allocazione della leva tributaria è locale.
Questi sono modelli estremi, gli stati adottano sempre dei modelli misti.

CAPITOLO 13- LE RELAZIONI TRA ISTITUZIONI PUBBLICHE


13.1 Le interdipendenze strutturali tra le istituzioni pubbliche
Sono geografica politica ed economiche

I singoli territori e le loro variabili socio- economiche e ambientali sono tra loro interdipendenti.
L’esistenza
delle interdipendenze genera nei territori reciproche esternalità negative e positive che non sono
limitate
dai confini amministrativi. Gli interessi pubblici che la singola istituzione cerca di promuovere sono
influenzati da ciò che avviene in altri territori (interdipendenza orizzontale) e da altri livelli di
governo
(interdipendenza verticale).
Se le interdipendenze sono strutturali, conviene governarle sia rapportandosi orizzontalmente con
istituzioni simili responsabili di territori limitrofi o con istituzioni di pari livello di governo ma con
competenze complementari, sia verticalmente con istituzioni che rappresentano un livello di
governo
diverso.
A seconda del modello di allocazione delle funzioni pubbliche cambia il partner con cui coordinarsi.
Inoltre
l’attuale processo di evoluzione dei sistemi pubblici aumenta il numero delle istituzioni con cui è
rilevante
coordinarsi.
13.2 Riconoscere e organizzare le interdipendenze per creare valore: la nascita e la
gestione delle reti
L’organizzazione e il governo delle interdipendenze definiscono le reti di pubblico interesse. Una rete
di
pubblico interesse può essere definita come un insieme di istituti giuridicamente autonomi, pubblici
o
privati, con distinti soggetti economici, caratterizzati da interdipendenze organizzate, con la finalità
di
generare valore di sistema distribuito tra i diversi nodi in modo soddisfacente per tutti. Gli elementi
distintivi delle reti:
• La presenza di una pluralità di istituti pubblici o privati titolari di un proprio patrimonio, di propri
diritti e obbligazioni, ognuno dotato di un centro decisionale per la propria gestione e nel cui
interesse viene svolta l’attività economica.
• L’interdipendenza tra i nodi che può essere vista da un punto di vista analitico- interpretativo o
normativo
• Le interdipendenze sono organizzate in modo formale se sono basate su sistemi strutturati che
usano strumenti di coordinazione e pianificazione di rete oppure informale se sono basate su
un’implicita condivisione sociale e culturale.
• Capacità di distribuire equamente tra i nodi il valore aggiunto generato
Gli elementi critici nella costruzione e gestione delle reti sono:
• Le reti nascono se i nodi sono in grado di leggere e interpretare le interdipendenze
• Le reti resistono se i nodi distribuiscono equamente il valore aggiunto generato
Le reti di pubblico interesse sono naturali creatrici e promotrici:
• Le istituzioni pubbliche hanno il fine di tutelare gli interessi pubblici e ciò è reso più facile
dall’organizzazione delle interdipendenze tra soggetti pubblici e privati.
• Hanno strutturalmente una prospettiva di lungo periodo coerente con la complessità della
costruzione di reti
• Dispongono di risorse per incentivare altri partner a partecipare al coordinamento di rete.
Ogni istituzione partecipa a più reti nelle quali esercita più ruoli che possono essere di:
• Promotore e gestore primario della rete
• Partecipante alla rete in condizioni in condizioni paritetiche rispetto ad altri soggetti
• Aderente che segue le politiche concertate
• Ostacolatore attivo o passivo
13.3 La cessione di prerogative di governo e il capitale sociale
Per organizzare le interdipendenze e far nascere una rete occorre infatti che i singoli nodi cedano
alcune
prerogative di governo a una meta- organizzazione ovvero un’organizzazione sovraordinata
chiamata rete
che necessita di rinuncia ad alcuni gradi di potere e autonomia. La cultura di rete può risiedere nella
consapevolezza razionale dei vantaggi della collaborazione strategica.
U n driver importante per la cessione di prerogative di governo e per il funzionamento delle reti è il
capitale
sociale. É definito come l’esistenza di legami di fiducia e norme di reciprocità che facilitano
l’interazione
sociale. Senza l’accordo tra le parti rischia di non essere mantenuto. Il capitale sociale favorisce la
cessione
di prerogative influendo sulla fiducia nel comportamento simmetrico degli altri nodi e sulla creazione
di
valore del sistema. Si va a creare così un circolo virtuoso.
I singoli nodi recuperano parte delle prerogative di governo cedute in quanto partecipano al governo
della
meta- organizzazione ossia al governo della rete stessa seppur con una prospettiva che guarda ai
risultati
del sistema complessivo e non più ai soli confini della missione istituzionale del singolo
soggetto/nodo. Si
passa dall’esercizio delle prerogative della singola istituzione a quello sistemico. Tutto questo deve
essere
supportato dall’equa distribuzione del valore aggiunto creato.
13.4 Le tipologie di reti di interesse pubblico
Ogni rete è diversa per attori coinvolti, finalità, strutture di governance e regole di funzionamento.
Variabili di classificazione delle reti di pubblico:
• La natura e i fini istituzionali dei diversi soggetti coinvolti: le istituzioni parte del network di
interesse pubblico possono appartenere a classi diverse e di conseguenza avere fini istituzionali
diversi. Al crescere dell’eterogeneità della natura e dei fini istituzionali dei soggetti, aumenta la
difficoltà nella ricomposizione degli interessi pubblici e la complessità di connessione
• La numerosità e la frammentazione delle istituzioni coinvolte: determinano la quantità di
relazioni necessarie per generare un orientamento condiviso e i costi e le difficoltà di governo
• L’intensità delle prerogative di governo esercitabili dalle istituzioni pubbliche: può essere
differenziata
• I contenuti degli scambi fra i nodi e il loro livello di interdipendenza: può essere di tipo finanziario,
di interscambio di professionisti.. l’incidenza e la rilevanza dello scambio di rete rispetto ai
processi produttivi dei singoli nodi della rete stessa determinano il coefficiente di dipendenza
reciproca
• Il capitale sociale e la storia delle reti: influenza la potenzialità dei territori stessi di riprodurre
forme di coordinamento
Nelle relazioni tra istituzioni pubbliche non esiste sempre un soggetto dotato di poteri sovraordinati
sugli
altri perché ognuno è dotato di poteri specifici su un segmento del processo di tutela degli interessi
collettivi. È quindi indispensabile una forte cultura della concertazione istituzionale ovvero
l’abitudine al
coordinamento istituzionale.
13.5 Strumenti di connessione nelle reti pubbliche: governance e processi decisionali
Affinché i singoli nodi cedano le prerogative di governo è necessario che la meta organizzazione di
rete sia
autorevole e competente, cioè dotata di sufficienti strumenti, risorse e strumenti per esercitare la
propria
funzione. Sviluppo di strumenti di coordinamento:
• Accordi politico- istituzionali
• Strutture di coordinamento istituzionale: costituzione di comitati, conferenze o cabine di regia tra
rappresentanti degli organi di governo delle istituzioni della rete.
• Tecnostrutture interistituzionali di supporto decisionale: si crea una nuova unità organizzativa
specializzata che è espressione di tutti i nodi della rete che opera per l’analisi e la preparazione di
decisioni
• Integrazione di servizi:
• Agenzie/aziende/imprese interistituzionali per l’erogazione congiunta di servizi: si costituisce un
nuovo soggetto controllato da tutti i nodi della rete che opera contestualmente da tecnostruttura
per il supporto decisionale della rete e da unità di produzione.
• Fusione tra istituzioni
CAPITOLO 14- LE RELAZIONI TRA ISTITUZIONI PUBBLICHE E AZIENDE PARTECIPATE
14.1 Agenzie, aziende e imprese pubbliche
Le istituzioni pubbliche sono organizzazioni autonome con compiti, natura giuridica e modelli di
finanziamento differenti per svolgere funzioni pubbliche in modo diverso. Si distinguono 3 categorie:
• Agenzie: sono istituzioni o unità tecnico- operative costituite per svolgere specifici compiti di
regolazione, pianificazione, indirizzo, controllo o ispezione in forte raccordo con l’ente territoriale
di riferimento-> non erogano servizi.
Non hanno personalità giuridica ma hanno autonomia funzionale rispetto all’ente di riferimento.
Sono finanziate dall’ente di riferimento in base alla stima del loro fabbisogno finanziario.
Un esempio è l’agenzia delle entrate.
Si distinguono le Authority che hanno compiti di regolazione e controllo di un settore
dell’economia.
• Aziende pubbliche: istituzioni o unità autonome dotate di autonomia giuridica che erogano servizi
pubblici finanziati prevalentemente da un ente sovraordinato.
È autonoma nel decidere come produrre e quali fattori produttivi acquisire ma le risorse sono
fornite dall’ente pubblico proprietario che definisce cosa deve produrre l’azienda. Il finanziamento
si basa su:
1. Committenza diretta dall’ente di riferimento che esercita anche azione di indirizzo sui
prodotti e gli standard qualitativi (Trenitalia).
2. Sui volumi di output prodotti e domandati dagli utenti se le aziende operano in regime di
monopolio o di public competition (aziende ospedaliere).
• Imprese pubbliche: istituti giuridicamente e economicamente autonomi che operano sul mercato
contemperando obiettivi di impresa e con forte orientamento agli interessi pubblici e alla
responsabilità sociale (ENEL e ENI).
La decisione di costruire un’agenzia, un’azienda o un’impresa pubblica deve garantire una forte
coerenza
interna fra compiti, natura giuridica e modello di finanziamento. Vanno combinate coerentemente:
• Il grado di autonomia rispetto all’ente controllante
• Il modello di finanziamento
Obiettivi ricercati da agenzie e aziende pubbliche:
• Specializzare e focalizzare un’unità organizzativa su una funzione specifica separandola dal resto
dell’ente territoriale di riferimento. In questo modo è possibile risolvere l’elevata eterogeneità dei
prodotti/servizi e la conseguente difficile focalizzazione organizzativa
• Rafforzare l’autonomia istituzionale costituendo un soggetto politicamente più indipendente
• Rafforzare l’autonomia gestionale cioè la capacità di organizzare e gestire in maniera economica la
propria attività
• Creare un soggetto che operi in rete con altre istituzioni pubbliche per aumentare le economie di
scala
• Costruire partnership con soggetti privati per acquisire know-how o finanziamenti
• Rendere più agevole il processo dii cambiamento organizzativo attraverso uno shock istituzionale
come la nascita di una nuova azienda autonoma
Nel caso di costituzione di imprese pubbliche o di trasformazione di agenzie o aziende in imprese
pubbliche
le finalità che si perseguono sono:
• Gestione di monopoli naturali
• Intervento in settori o imprese in crisi
• Promozione dello sviluppo socio economico
• Presidio di settori strategici per l’interesse pubblico
Scaricato da Matvei Lomovskikh (matvei.lomovskikh@mail.ru)
lOMoARcPSD|4600669

2. capitolo 14
• Creazione di premesse per la privatizzazione
A seconda delle finalità, cambia la missione
14.2 I gruppi pubblici
Il gruppo pubblico è un insieme di agenzie/aziende/imprese autonome con un unico soggetto
economico
pubblico di riferimento che è la capogruppo.
I gruppi sono diffusi a ogni livello di governo.
La capogruppo può fondare aziende, agenzie o imprese differenti ognuna con caratteristiche
specifiche
coerenti con il settore o servizio in cui operano e agli obiettivi strategici che la capogruppo persegue
e
questo per rispondere alle complessità e all’eterogeneità delle funzioni pubbliche.
Tra le principali funzioni organizzative delle istituzioni pubbliche vi è anche quella di progettare i
confini del
gruppo pubblico e quindi di decidere quante e quali aziende/agenzie/imprese istituire, con quale
missione,
con quale grado di autonomia e con quale modello di governance e organizzazione.
Le variabili da considerare sono:
• Numero di aziende controllate che si intende costruire
• Partner pubblici e privati da coinvolgere
• Mix delle funzioni da assegnare
L’agenzia/azienda o impresa può essere concepita come mono istituzionale cioè dipendente da un
solo
ente per il quale eroga servizi o interistituzionale cioè destinata a coinvolgere nelle proprie attività
una
pluralità di attori.
La presenza nel gruppo di più istituzioni pubbliche sparse nel territorio permette di operare su bacini
territoriali ampi perseguendo maggiori economie di scala e di specializzazione e diminuendo i costi
della
frammentazione. In altri termini l’azienda pubblica può operare come strumento di integrazione
orizzontale
senza imporre la fusione delle istituzioni.
L’integrazione verticale si vede nell’integrazione dei processi frammentati tra i diversi livelli di
governo.
Un ultimo tipo di integrazione è quella intersettoriale.
Un altro problema sulla scelta dei partner è scegliere la loro natura giuridica. Meglio pubblici o
privati?
Poi c’è la scelta del portafoglio di funzioni da assegnare all’azienda: farla monofunzionale o
plurifunzionale
(compiti e missioni eterogenee). La natura monofunzionale o plurifunzionale delle aziende influenza
il
numero di aziende necessarie nel bacino di utenza.
14.3 Il governo del gruppo pubblico
L’istituzione pubblica capogruppo esercita una funzione di governo unitaria e complessiva che si
compone
di 3 distinte funzioni:
• La funzione di regolazione: viene esercitata solo quando stato e regioni coprono il ruolo di
capogruppo e riguarda il grado di liberalizzazione/competizione del settore in cui opera il gruppo
pubblico e la natura delle attività svolte
• La funzione di gestione della proprietà: governo degli asset e controllo sullo stato patrimoniale
• La funzione di committenza dei servizi: come cliente terzo pagante a favore dei cittadini verso le
controllate. Il controvalore economico è garantito dai trasferimenti del committente pubblico e le
eventuali tariffe pagate dagli utenti.
La funzione di proprietà e di committenza sono in conflitto tra loro. Come proprietaria, la
capogruppo cerca
di massimizzare il rendimento finanziario e patrimoniale del gruppo e quindi cerca l’efficienza
produttiva.
Come committente cerca di massimizzare i benefici per i cittadini e minimizzare il loro esborso
diretto o
indiretto derivante dal prelievo fiscale, ricercando l’efficacia e l’equità dei servizi.
La struttura di governance del gruppo pubblico deve favorire l’esercizio contestuale ed equilibrato di
entrambe le funzioni di governo della capogruppo nonostante questo sia un equilibrio difficile da
raggiungere e mantenere.
L’equilibrio si determina quando si distribuiscono gli obiettivi e le responsabilità delle due funzioni a
unità
organizzative distinte all’interno della stessa capogruppo dando pari rilevanza e strumenti con pari
forza di
incentivazione alle due unità organizzative controllanti.
Nell’attuale fase evolutiva si è in una fase in cui c’è enfasi nella fase di costituzione e concentrazione
delle
aziende e dei gruppi che porta a trascurare la fase di controllo delle aziende pubbliche. Si vede
debolezza
nello sviluppo e nell’utilizzo sia degli strumenti di proprietà che quelli di committenza.
Altre volte invece si verifica un focus eccessivo sulla funzione di proprietà perché:
• Gli obiettivi della committenza sono politicamente controversi e socialmente sensibili. Rimangono
impliciti o indicati in termini generici
• Gli obiettivi della funzione di committenza sono più difficili da misurare rispetto a quelli di proprietà
• La funzione di proprietà gestita a livello centrale è più facile da organizzare dato che le competenze
gestionali sono concentrate mentre la funzione di committenza è necessariamente divisa tra i vari
settori
14.4 Gli strumenti di governo del gruppo pubblico
La funzione di regolazione usa:
• Leggi
• Regolamenti attuativi
• Direttive
• Linee guida
La funzione di gestione della proprietà usa:
• Definizione di confini e della composizione del gruppo tramite la costituzione e la trasformazione
degli assetti istituzionali e delle missioni delle singole controllate
• Approvazione degli statuti e dei regolamenti delle singole aziende definendo ruolo, poteri e
composizione degli organi
• Selezione e nomina dei membri degli organi di governo
• Controllo economico finanziario
• Controllo del valore patrimoniale
La funzione di committenza dei servizi usa:
• Conferimento pluriennale del mandato per l’esercizio del servizio e la sua regolamentazione
• Negoziazione e controllo del contratto di servizio
• Concertazione con l’erogatore della carta dei servizi che definisce gli standard per gli utenti
• Gestione dei trasferimenti/finanziamenti per i servizi resi con incentivi o disincentivi in base ai
risultati raggiunti
• Monitoraggio del livello di soddisfazione degli utenti
La difficoltà sta nel fatto che le informazioni necessarie sono prodotte e tenute dalle aziende
erogatrici e
non dal committente che esercita la verifica.
Soluzioni:
• Attivare unità organizzative di committenza per singolo ambito di sevizi con staff dedicati alla
valutazione dei servizi pubblici
• I dati inviati devono essere certificati da terze parti
• Mantenere il controllo tramite la nomina dei vertici istituzionali
• Monitorare la soddisfazione degli utenti presso i servizi del committente per raccogliere le
informazioni e vedere la corrispondenza con quelle fornite dal produttore.

CAPITOLO 15- LE RELAZIONI TRA LE ISTITUZIONI PUBBLICHE E LE IMPRESE PRIVATE


15.1 Istituzioni pubbliche e imprese: una relazione bidirezionale
Istituzioni pubbliche forti favoriscono lo sviluppo economico attraverso una promozione diretta e
indiretta
delle imprese.
Il sostegno diretto è generato dalla disponibilità di infrastrutture economiche di base necessarie alla
crescita delle imprese.
Il sostegno indiretto risiede nel contributo dell’istituzione pubblica alla presenza di capitale
istituzionale e
capitale sociale di una collettività, nel clima di giustizia e promozione sociale e di crescita socio-
culturale.
Allo stesso modo, un sistema di imprese forte, sostenibile ed equilibrato contribuisce allo sviluppo
del
sistema delle istituzioni pubbliche, sia per un maggiore afflusso di tributi ma anche perché
contribuisce alla
crescita sociale e culturale dei lavoratori, fornitori, clienti e del mercato e dei cittadini e della
comunità. I
due sistemi si sostengono e rinforzano a vicenda generando meccanismi virtuosi di spill over.
Nel processo di nation builiding o nation restoring il focus inziale è la ricostruzione del sistema di
delle
istituzioni pubbliche poiché è ritenuta l’infrastruttura istituzionale di base di ogni comunità senza la
quale la
rinascita economica risulta impossibile.
15.2 Funzione e servizi delle PA a sostegno dello sviluppo economico
Le azioni che le istituzioni pubbliche possono svolgere a sostegno dello sviluppo economico locale
raggruppabili in:
• Erogazione e servizi reali alle imprese
• Erogazione di finanziamenti
• Formazione
• Networking
I servizi reali alle imprese
I primi sono le reti di trasporto e logistica infrastrutturali, le reti di telecomunicazione e la
disponibilità di
aree industriali razionalmente inserite nella pianificazione urbanistica generale. Poi anche il sistema
di
istruzione scolastica e per ultimo il sistema pubblico che regola i processi economici, protegge la
proprietà
privata e le innovazioni e arbitra nel sistema di giustizia i conflitti.
I servizi reali a supporto dell’export
Le istituzioni devono promuovere le condizioni operative adeguate per l’attività economica:
semplificazione
di procedure amministrative, aiuto a svolgere attività amministrative in altri paesi, facilitazione
dell’accesso
ai capitali, messa a disposizione di conoscenze e di know how, sostegno alla protezione di proprietà
intellettuale. In Italia questi compiti sono svolti da: ICE, SACE, SIMEST.
I servizi reali di supporto alla creazione di impresa
L’intervento pubblico si è quindi articolato da un lato formando i neoimprenditori e dall’altro
offrendo
servizi di coaching/mentoring da parte di specialisti del settore.
Sostegno e attrazione degli investimenti
Lo sviluppo economico può essere sostenuto:
• Per via esogena: attraverso l’attrazione di imprese e investimenti esterni, provenienti o da altre
parti del paese o dall’estero che possano innescare sul territorio circoli virtuosi di crescita
• Per via endogena: sostenendo la crescita e il successo delle attività economiche locali e verso nuovi
mercati.
L’attrazione di investimenti ha come scopo quello di favorire l’insediamento di nuove imprese nel
territorio
o la crescita di quelle esistenti. Le attività tipiche si dividono in:
• Marketing conoscitivo: analisi e ricerche volte a comprendere i bisogni e le richieste dei potenziali
investitori e tradurre le informazioni in priorità da inserire nella programmazione strategica.
• Marketing operativo: promozione del territorio presso potenziali investitori cercando di influenzare
le loro decisioni di localizzazione delle attività produttive-> in caso positivo, l’impresa target sarà
accompagnata nell’attuazione del piano di investimento
I servizi finanziari
Strumenti pubblici che sostengono l’accesso al credito da parte delle imprese:
• strumenti di finanza agevolata: finalizzati a supportare lo sviluppo delle imprese. Si dividono in
contributi a fondo perduto, finanziamento a tasso agevolato, interventi in conto garanzia (le
amministrazioni prestano al beneficiario garanzie diverse e integrative rispetto a quelle del
patrimonio d’azienda), interventi in conto capitale sociale (acquisto di partecipazione). i contributi
si dividono in:
o contributi in conto capitale: incrementare i mezzi patrimoniali del beneficiario
o contributi in conto impianti: acquisto o realizzazione di immobilizzazioni
o contributi in conto esercizio: per coprire alcuni costi di esercizio
• attività di committente pubblico
I servizi di networking e formazione
Come l’organizzazione di fiere e forum, accordi con università.. consente di far crescere le
conoscenze e le
competenze necessarie alla crescita di lungo periodo.
15.3 Le istituzioni pubbliche a supporto dello sviluppo e le forme di partnership
L’efficacia delle agenzie per lo sviluppo economico locale si misura nella loro capacità
imprenditoriale
nell’ottenere finanziamenti europei o nazionali competitivi o nel saper gestire efficacemente quelli
ottenuti
in base a processi programmatori sovraordinati.
Le agenzie di sviluppo
Sono istituzioni pubbliche autonome che hanno l’obiettivo di attuare le politiche di sviluppo. Le
attività che
svolge sono:
• erogazione di contributi e finanziamenti
• facilitazione dell’accesso a forme di finanziamento
• promozione dell’innovazione, della conoscenza e dello sviluppo tecnologico
• consulenza gestionale
• project management di attività complesse
• promozione dell’internazionalizzazione
• attrazione degli investimenti
Gli incubatori di impresa
Sono enti pubblici che offrono alle neoimprese, gratuitamente o a canoni inferiori ai prezzi di
mercato spazi
fisici, servizi o attrezzature che ne consentono l’attività. Un vantaggio è dato dalla vicinanza fisica di
più
soggetti.
15.4 Le camere di Commercio e il ruolo delle associazioni di categoria
L’iscrizione alla camera di commercio rappresenta un meccanismo di networking. Le camere di
commercio
offrono anche numerosi servizi alle imprese.
Quasi tutte le imprese sono coordinate in associazioni di categoria che rappresentano un dispositivo
di
rappresentanza istituzionale sia nei confronti delle istituzioni pubbliche, sia nei confronti dei
sindacati sia
nei confronti di altre categorie di imprese. Le associazioni di categoria sono tanto più rilevanti
quanto più
un settore industriale è frammentato e disperso.
15.5 Finanziamenti europei per lo sviluppo e crescita delle imprese
L’UE promuove la crescita economica, lo sviluppo sostenibile, l’innovazione, l’occupazione.. La
politica di
coesione territoriale e la Politica agricola comune sono il maggiore ambito di intervento dell’UE e
nascono
per colmare i divari di sviluppo territoriale.
La politica di coesione opera coerentemente al quadro programmatico del bilancio europeo in cicli
pluriennali di programmazione. All’inizio del ciclo si definiscono le regole e gli obiettivi. Per garantire
la
transazione da un ciclo all’altro, esiste un periodo in di tre anni in cui completare i progetti.
Coinvolge il
livello comunitario, nazionale e regionale/locale.
A livello comunitario, l’Europa propone obiettivi, regole e allocazione delle risorse.
A livello nazionale propone alla commissione il proprio programma d’azione (Accordo di
Partenariato) che è
il piano strategico nel quale si segnano le priorità di investimento, allocazione delle risorse e i target
minimi.
A livello nazionale o regionale si stabilisce poi il Programma operativo che pianifica i risultati attesi.
Traduce
i documenti strategici in priorità di investimento.
Assieme alla Politica di Coesione si fa riferimento ai Fondi Strutturali (ESIF) che sono:
• Fondo europeo di Sviluppo Regionale: rafforza la coesione economica e sociale dell’UE
correggendo
gli squilibri territoriali. Gli investimenti sono concentrati su: R&S, agenda digitale, sostegno alle
PMI, economia a basse emissioni di carbonio
• Fondo Sociale Europeo: strumento per creare maggiori e migliori opportunità di lavoro
• Fondo di coesione: ridurre la disparità regionale di natura economica- sociale e incrementa lo
sviluppo sostenibile.
• Fondo Europeo Agricolo per lo sviluppo Reale: persegue 3 obiettivi: stimolare la competitività delle
imprese agricole, assicurare la sostenibilità della gestione delle risorse naturali e del clima,
mantenere e creare posti di lavoro nelle comunità rurali
• Fondo Europeo per gli affari marittimi e della pesca: sostiene le comunità costiere.

CAPITOLO 16- LE RELAZIONI TRA LE ISTITUZIONI PUBBLICHE E LE AZIENDE NON-PROFIT


16.1 Il settore non profit
Il settore non profit racchiude un sistema di soggetti che operano secondo logiche diverse da quelle
di
mercato. Le aziende del settore non profit non perseguono il profitto come obiettivo primario, non
sono
basate su un criterio di rappresentanza.
I settori più interessati alla presenza di organizzazioni non profit sono la tutela della salute, i servizi
socioassistenziali,
la ricerca, l’istruzione di vario livello, tutela dell’ambiente..
Imprese sociali: imprese private in cui l’attività economica di impresa ha per oggetto la produzione e
lo
scambio di beni o servizi di utilità sociali.
Il campo del non profit è variegato per due ragioni:
• Le istituzioni possono operare in diversi settori con finalità filantropica o di reddito.
• Le istituzioni possono cambiare settore prevalente di intervento o di identità nel corso del tempo a
seconda di diversi contesti territoriali e delle loro dinamiche di trasformazione interne.
16.2 L’approccio istituzionale e l’approccio funzionale all’interesse pubblico
Responsabilità della tutela dell’interesse pubblico:
• Approccio istituzionale: la responsabilità di tutelare e perseguire gli interessi pubblici è tipica dello
stato nelle sue varie articolazioni
• Approccio funzionale: soggetti di varia natura si fanno carico di contribuire a soddisfare interessi
pubblici
I soggetti privati che contribuiscono al perseguimento dell’interesse pubblico sono:
• Le aziende non profit
• Le imprese che ispirano le proprie scelte strategiche al principio della responsabilità sociale
d’impresa
16.3 Aziende non profit: definizione, ruolo, funzioni
Definizione strutturale- operativa: è un’azienda non- profit se risponde alle caratteristiche:
• È organizzata: ha una struttura organizzativa definita. Ha una costituzione o statuto e delle regole
scritte di comportamento per i membri del direttivo. Inoltre ha confini organizzativi definiti
• Ha natura giuridica privata: è istituzionalmente e giuridicamente separata dall’istituzione pubblica,
non è parte di un livello di governo.
• È autonoma nelle decisioni: è un’azienda che può dirigere e controllare le proprie attività
• È volontaria: è costituita volontariamente. Ciò implica che: può impiegare lavoro volontario, è
volontaria la costituzione dell’azienda e l’appartenenza, riceve donazioni in natura offerte su base
volontaria
• Non redistribuisce profitto-> il valore generato è redistribuito per finalità istituzionali.
Il loro ruolo è quello di sviluppare la capacità di trasformare in servizi le risorse che riescono ad
attrarre
sulla base del principio di gratuità e del dono ovvero di conferimenti di risorse finanziarie senza
attesa di
remunerazione, per lo svolgimento di attività di lavoro volontario..
La possibilità o capacità delle aziende non profit di mantenere un equilibrio di lungo periodo dipende
da
vari fattori distintivi e tipici di tale tipo di azienda. Più l’azienda è in grado di generare valore per
coloro che
hanno bisogni pubblici non tutelati e più è in grado di rendicontare ai propri stakeholder il valore
prodotto
e più verrà finanziata tramite donazioni.
Le aziende non- profit vengono classificate in base a:
• Advocacy: sensibilizzazione a ogni livello e nei confronti di vari soggetti su determinati problemi,
sia con finalità informative sulla percezione di determinate tematiche, sia con la finalità di
raccogliere fondi
• Grant making: allocazione di risorse finanziarie ad altri soggetti o organizzazioni
• Service delivery: organizzazioni che producono e vendono beni o che producono ed erogano servizi
gratuitamente o a condizioni a vantaggio dei destinatari
16.3.1 Le aziende non profit in Italia
Il terzo settore è in crescita. In Itali a seconda della natura giuridica si distinguono libere associazioni,
associazioni di volontariato, fondazioni, le imprese cooperative, le ONLUS e le imprese sociali, le
società di
benefit. Con la legge 106 del 6 giugno 2016 (riforma del terzo settore) si vuole riorganizzare e
uniformare il
terzo settore italiano.
16.4 Imprese socialmente responsabili
La CSR è stata definita dal Consiglio Europeo di Lisbona del 2000. Viene considerata come uno
strumento
strategico per realizzare società più competitive e socialmente coese per modernizzare e rafforzare il
modello sociale europeo. Viene definita come “l’integrazione volontaria delle preoccupazioni sociali
e
ambientali delle imprese nelle loro operazioni commerciali e nei rapporti con le parti interessate.
Un tema dibattuto è il grado di volontarietà o di obbligatorietà di alcune pratiche di responsabilità
sociale.
non solo che le imprese adottino volontariamente certi comportamenti ma anche che ci siano leggi e
politiche pubbliche che frenino i comportamenti irresponsabili (azione preventiva) o li sanzionino
(azione
correttiva).
Comportamenti aziendali dettati da obiettivi:
• Recuperare l’immagine e la credibilità dopo comportamenti che hanno danneggiato la fiducia e la
reputazione dell’impresa
• Rendere più efficaci le campagne di marketing e di comunicazione per aumentare la competitività
• Contribuire a aumentare la redditività è il valore per gli azionisti
• Contribuire direttamente a aumentare le condizioni di vita dei soggetti che hanno rapporti con
l’impresa
La CSR è misurata da strumenti come indicatori sociali, rapporti sociali e bilancio sociale
16.5 Le evoluzioni del non- profit e della responsabilità sociale: implicazioni
manageriali
Nel sistema di welfare in ristrutturazione attuale, si sono creati nuovi bisogni, nuovi target e nuovi
perimetri
di intervento che richiedono nuove competenze. Una competenza dei nuovi manager sarà quella di
riuscire
a comprendere il linguaggio di altri settori per l’obiettivo di tutela dell’interesse generale.

CAPITOLO 17- IL PUBBLICO IMPIEGO E LE SUE TRASFORMAZIONI


17.1 Chi sono i dipendenti pubblici?
Con lavoro pubblico si intende l’insieme delle persone che lavora alle dipendenze di un’istituzione
pubblica
e l’insieme delle regole tipiche del rapporto di lavoro in questo settore. Le specificità sono:
• Le procedure di reclutamento e selezione devono essere trasparenti
• Devono essere garantite la sicurezza del trattamento retributivo nel tempo e del posto di lavoro
per ridurre il rischio di essere condizionato o ricattabile
• Il dipendente pubblico deve rispondere ai suoi comportamenti nei confronti della collettività
Dopo la seconda guerra, il settore pubblico si è espanso ed è aumentato il numero di dipendenti
pubblici e
si sono diversificate le professionalità. In molti contesti il lavoro pubblico è stato utilizzato come
volano
occupazionale. Dalla crisi del 2008 si è assistito al blocco del turnover che determina il contenimento
della
spesa del personale perseguito attraverso il blocco delle assunzioni, anche a fronte dei progressivi
pensionamenti dei più anziani.
Il contenimento della spesa per il personale pubblico attraverso il blocco del turnover ha due
controindicazioni:
• Innalza l’età media dei dipendenti pubblici
• Impedisce l’assunzione di giovani
In Italia, la spesa per il personale pubblico è in linea con i dettami dell’OCSE ma la vera difficoltà è la
produttività, ovvero il valore generato da questo costo per la collettività.
17.2 Sistemi di reclutamento e selezione
17.2.1 Le caratteristiche dei sistemi career- based vs position- based
Il modello career based prevede l’ingresso nel settore pubblico all’inizio della vita professionale, con
un
concorso pubblico finiti gli studi. La carriera professionale si svolge nel settore pubblico (sistema
chiuso).
Il modello position based prevede più possibilità di accesso al pubblico impiego.
I processi di riforma hanno favorito lo sviluppo di entrambe le forme. In Italia il sistema prevalente è
quello
basato sulla carriera.
Nel career based :
• l’ingresso è regolato da meccanismi di selezione altamente formalizzati
• la promozione è legata all’anzianità e ai titoli acquisiti
• modello tipico napoleonico e usato in Francia, Italia e Spagna
Nei sistemi position based:
• i candidati sono reclutati in base alle competenze specifiche necessarie alla posizione e possono
provenire anche dal settore privato
• sono quasi assenti meccanismi di progressione
17.2.2 Altre modalità di accesso alle PA: contratti flessibili e incarichi dirigenziali a tempo
determinato
Nei sistemi basati sulla carriera, le riforme hanno introdotto alcuni meccanismi per favorire l’accesso
di
professionalità esterne.
Le riforme in Italia sono state: il marketing territoriale per i comuni, controllo di gestione per le
aziende
sanitarie.. tutto per favorire l’ingresso dei giovani, la permeabilità delle competenze tra settore
pubblico e
privato.
L’introduzione dei meccanismi di selezione position- based richiede lo sviluppo di strumenti di
valutazione
delle competenze diversi da quelli usati nei sistemi basati sulla carriera.
17.2.3 Merit system e spoil system
Sono due tipologie di selezione della classe dirigente che si distinguono per il grado di separazione
tra
livello politico e livello amministrativo.
Merito: i dirigenti sono selezionati sulla base della verifica delle loro competenze.
Spoil: dopo ogni elezione la classe politica nomina alcuni dirigenti di fiducia.
Il merit system si afferma assieme al modello burocratico. Il pubblico ufficiale deve essere fedele solo
alla
legge e deve essere al di sopra dell’interesse pubblico. Una critica mossa al merit system è il rischio
di
autoreferenzialità dei vertici. Lo spoil system è stato introdotto con riferimento specifico alle figure
in
diretta collaborazione con la politica. In generale i meccanismi di nomina dei dirigenti sono
costantemente
oggetto di riforma.
17.3 Percorsi di carriera
17.3.1 Progressioni di carriera e retributive per i dipendenti pubblici non dirigenti
Tutto il personale non dirigente è classificato in categorie che corrispondono al livello di complessità
professionale corrispondente. Sono 4 categorie:
1. A per gli operatori
2. B per gli esecutori operativi
3. C per gli istruttori
4. D per gli istruttori direttivi, laureati con responsabilità amministrative complesse
All’interno di ogni categoria ci sono diversi livelli economici crescenti.
17.3.2 Posizioni organizzative per i dipendenti pubblici non- dirigenti
In alcuni enti sono state introdotte ulteriori opportunità di carriera per il personale non- dirigente
che
svolge attività gestionali in autonomia che svolgono un incarico specifico di coordinamento o di
elevata
professionalità, sono a tempo determinato e sono rinnovati dopo la valutazione positiva ogni 3 anni.
L’efficacia di questi strumenti dipende dalla capacità di ogni singola istituzione di disegnare politiche
di
gestione dei percorsi di carriera chiari.
17.3.3 I dirigenti pubblici
Le modalità di accesso alla dirigenza avvengono tramite concorso pubblico. I dirigenti che vincono il
concorso sono dirigenti di ruolo a tempo indeterminato. In Italia c’è un meccanismo di reclutamento
centralizzato per alcune categorie e decentrato e delegato al singolo ente per altri.
Per meccanismo centralizzato si intende la gestione di un unico concorso pubblico che seleziona i
dirigenti
che andranno poi a lavorare in enti diversi dove sono previste posizioni vacanti. -> minimizza i costi
di
selezione e la possibilità di professionalizzare la funzione di reclutamento e selezione. Ma il singolo
ente
perde la leva di gestione del personale.
Per meccanismo decentrato si intende l’autonomia di un singolo ente di istituire un concorso per far
fronte
ai propri bisogni di personale.
17.4 Politiche di retribuzione e incentivazione
17.4.1 Retribuzione fissa e variabile
Gli stipendi variano in base al settore di riferimento e in base al ruolo ricoperto. Le politiche di
retribuzione
sono formate da: congiuntura economica che influenza la capacità di spesa pubblica e le politiche
aziendali
della singola amministrazione. Per dipendenti non dirigenti la parte variabile è poco significativa. Per
i
dirigenti la parte accessoria può essere superiore alla componente fissa e si compone della
retribuzione di
posizione e di quella di risultato. La componente di risultato è influenzata da: l’efficacia degli
incentivi
economici nel settore pubblico e dai sistemi di valutazione.
17.4.2 Motivazione e incentivi
Secondo il public service motivation gli incentivi economici sono meno efficaci in ambito pubblico
per: il
contenuto del lavoro pubblico e la difficoltà di misurazione del risultato.
17.5 Processi di riforma del lavoro pubblico
Il dipartimento della funzione pubblica è un organo della presidenza del consiglio dei ministri che
coordina
le politiche di gestione della PA con focus specifico sui temi legati al personale. Nelle istituzioni
pubbliche i
processi di innovazione avvengono tramite le riforme che sono interventi top down che partendo
dalla
legislazione impattano a cascata sulle istituzioni pubbliche. Le strategie di riforma hanno due
obiettivi
principali perseguiti anche dal NPM:
• Riduzione del numero di dipendenti pubblici
• Riduzione della distanza delle forme di gestione e dei diritti e doveri del lavoro pubblico con quello
privato.
Le strategie per la riduzione del numero di dipendenti pubblici sono:
• Riduzioni del personale attraverso la fine anticipata del rapporto di lavoro
• Blocco del turnover
• Riduzione quando ci sono state le privatizzazioni perché i dipendenti sono passati al settore
pubblico
Le politiche di downsizing sono più volte al miglioramento degli indicatori del bilancio che al
rinnovamento
del modello organizzativo.
Le riforme che sono intervenute sui limiti del modello burocratico hanno individuato le difficoltà:
• Il funzionario pubblico non ha capo e risponde solo a se stesso
• I meccanismi di promozione sono automatici e non dipendono dai meriti
• Il sistema di diritti e doveri dei dipendenti pubblici è più favorevole rispetto a quello del privato
Le riforme si possono dividere in 4 gruppi:
• Misure atte all’armonizzazione tra il lavoro pubblico e privato
• Introduzione di misure più flessibili nella gestione del lavoro
• A ridurre l’autoreferenzialità del pubblico impiego e a migliorare la qualità dell’azione pubblica
riguardo i meccanismi di responsabilizzazione sui risultati
• Modello di gestione dei Senior Civil Servant

Sostenibilita - La distribuzione dei poteri nelle istituzioni pubbliche - Il caso


della sostenibilità nello sport
Lo sviluppo è sostenibile se i
bisogni presenti delle
organizzazioni possono essere
soddisfatti senza compromettere
l’abilità delle generazioni future
di soddisfare i propri
Lo sport e gli
eventi sportivi
hanno il dovere di
promuovere
comportamenti
sostenibili facendo
leva sui propri fan
e partecipanti

I PRINCIPI DEL FRAMEWORK “Sports for Climate Action"


(UN, 2018, COP 24)
Implementare azioni
sistemiche di responsabilità
ambientale per ridurre
l’impatto climatico
Promuovere il consumo
sostenibile e responsabile
attraverso l’educazione
e la comunicazione
Le organizzazioni
sportive sono
invitate ad
iscriversi e a
collaborare per
identificare
soluzioni contro il
climate change
What is a sustainable events?
it is one designed, organized and
implemented
in a way that minimizes potential
negative impacts and leaves a beneficial
legacy for the host community and all
involved

COS’É UNA LEGACY?


Qualcosa di pianificato o non
pianificato, positivo o negativo,
tangibile o intangibile creato per
o da un evento che rimane più a
lungo dell’evento stesso

Corporate Social Responsibility or Sustainability?


CSR is a concept whereby companies integrate social and
environmental concerns in their business operations and in their
interaction with their stakeholders on a voluntary basis (EU)

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