ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANGOLANA

PERSPECTIVA HISTÓRICA DO SEU DESENVOLVIMENTO E OS DESAFIOS

DA TERCEIRA ADMINISTRAÇÃO

Cláudio Paulino
Professor Universitário

RESUMO

A Administração Pública Angolana, Perspectiva Histórica do seu Desenvolvimento

e os Desafios da Terceira Administração, é um report elaborado no âmbito do
Projecto PIR – PALOP II, que estará disponibilizado também em online para além
da sua disponibilidade em suporte físico. Aborda-se neste documento a
Administração do ponto de vista da sociologia e da ciência da administração, nos
diferentes momentos que marcam a viragem das opções politico-legislativas do
país. Sucede que a nossa Administração é profundamente afectada pelas
movimentações políticas que ocorreram ao longo dos anos, como consequência
muitos projectos ou não são implementados ou ficam permanentemente
suspensos. Vemos ao longo do trabalho como a nossa administração surge e as
suas principais fase de fermentação, os programas mais relevantes no domínio da
administração e suas debilidades.

PALAVRAS-CHAVES

Administração Pública; Reforma Administrativa; Órgãos da Administração Central

e Local.

ABSTRACT

The Angola Public Administration, His Perspective Historic and the purpose of third
Administration is a draft structured for PIR – PALOP II project, which will be offer
online also. In this piece of writing the Public Administration is appreciate in point of
view of Sociology and Administration Science, on the different moments that show
the transform of legislative politic choice in our country. During these year our
Administration was been deeply affect by the political motivation, in consequence a
lot of project does not take the execution or the go on suspense permanently. In all
chapter long we bring the context of our Administration grow up his development
phase, the most relevant program in public administration and his weakness.

KEY-WORD

Public Administration; Administrative Reform; Central and Local Govern.

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1 – Introdução

O Trabalho que ora se apresenta representa uma súmula das fases mais
importante do desenvolvimento da Administração Pública angolana. Nos seus
trinta e três anos (33) de existência passou por duas repúblicas e vai já na
terceira. Em cada uma destas importantes épocas, as alterações do mosaico
político deixaram marcas bem visíveis no rosto da nossa jovem administração
pública.

A nossa abordagem foi sobre tudo sistémica e evolutiva embora limitada.

Agrupámo-la em quatro momentos fundamentais. No primeiro momento
apreciamos a sua fisionomia no tempo colonial, cujo objectivo vai também no
sentido de melhor compreendermos a faceta do segundo momento a que
convencionamos chamar período da Administração Independente, por ter sido
neste período que Angola, alcança a sua independência.

Na sequência, analisamos aquele que é o momento mais longo (1992 a Setembro

de 2008), nos termos da linhagem da nossa apresentação, por conseguinte de
maior importância da Administração Pública Angola. Aqui operam-se as principais
reformas, aprovam-se os principais pacotes legislativos, com destaque para
aqueles que vão de 1992 a 1996; o país alcança a paz (2002) e edifica-se a base
para experimentação das várias medidas aprovadas em muitos domínios da
Administração do Estado.

No quarto e último momento da trajectória histórica da Administração procuramos

sobretudo apontar os principais desafios que esperam a Administração para os
próximos quadro anos não só no domínio da administração pública mas também
em outros domínios da sociedade.

Pondo de parte a introdução o trabalho comporta em suma os seguintes pontos:

2 - O Período Colonial
3 – Administração independente
4 – A Segunda República
5- Administração Pública e os desafios da Terceira república

Em cada um dos momentos procuramos relatar apenas os factos administrativos

que ao nosso ver maior saliência apresentam, portanto não que aqueles sejam os
únicos. Muitos outros por opção e pelo tempo que levaria a sua compreensão
preferimos não abordar neste trabalho, nada impedindo entretanto que sejam
incluídas alterações ao presente documento, garantindo que não perca o seu
carácter de actualidade.

Assim mesmo reconhecendo as insuficiências aqui e acolá surpreendidas no

trabalho, julgamos ser oportuno traze-lo a estampa e apresentá-lo a esta magna
comunidade dos PALOP que muito padece de instrumentos desta natureza.

A todos quanto vão poder beneficiar desta obra, desejo boa consulta.

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2 - O Período Colonial

A história da Administração Pública angolana encaixa-se na trilha dos macros

acontecimentos políticos do país. Na carruagem destes factos a administração
sempre ocupou lugares cimeiros. Enquanto colónia ultramarina, a organização e o
funcionamento da administração em Angola era definida pela metrópole, assim o
que sucedia em Portugal, em termos de mudanças políticas, tinha efeitos direitos
sobre Angola e outras províncias do ultramar da colónia.

Ao longo de quase quatro séculos, a administração portuguesa procurou em

primeira linha fixar-se no vasto território angolano, levando consigo a medida que
avançava na conquista de novos espaços, os serviços sociais básicos da
administração, a igreja e a Polícia. Viveu-se durante aquela extensão de tempo o
período da ocupação, marcado pelo volume de construções de infra-estruturas
incluindo aquelas para acolher os serviços do Estado.

Só em finais do século XIX, a política administrava da colónia demarca-se de

forma mais visível. Administrativamente o território estava dividido em Distritos,
Conselhos, Circunscrições Administrativas, Postos Administrativos e
Institucionalizados, Câmaras Municipais, Comissões Municipais e Juntas de
Freguesias.

Até 1975 a divisão político-administrativa compreendia 16 Distritos, Conselhos

120, 37 Circunscrições Administrativas, 423 Postos Administrativos e
Institucionalizados, 72 Câmaras Municipais, 47 Comissões Municipais e 34 Juntas
de Freguesias.

Angola era Governada por um Governador Geral nomeado pelo Chefe do Governo
Português, o Governador tinha grosso modo a incumbência de assegurar o bom
funcionamento dos Distritos e escalões inferiores, resolver em primeira instância
os quesitos sobre sua jurisdição, bem como reportar anualmente a sua actividade
à entidade com competência para o nomear. Por sua vez os Distritos, que tinham
a competência de aprovar e executar os seus planos urbano, recensear e registar
a população, reportavam ao Governador Geral, que era a entidade que procedia a
sua nomeação e exoneração.

Os Conselhos e Câmaras Municipais, ficavam reservados as actividades como

distribuição e comercialização de água e luz, construção de moradias sociais e
infra-estruturas de apoio tais como, hospitais, escolas, estrada e jardins. Para
além da multiplicidade de órgãos administrativos verificava-se neste época uma
tendência descentralizadora destes serviços, quer pela autonomia (administrativa,
patrimonial e financeira) na prestação dos seus serviços quer no facto de que em
muitos domínios se regiam por diplomas, distinto daqueles que vigoravam na
metrópole.

A Administração estratificou a sociedade em três classes e por força disto existiam

no território dois grandes blocos de normas, o primeiro constituído por aquelas que

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regulavam os direitos, deveres e garantias dos cidadãos portugueses e os
assimilados e o segundo que regulavam a situação jurídica dos indígenas.

Entretanto, havia apenas uma lei como se pode depreender, que regulava o
regime jurídico dos funcionários públicos quer na metrópole como nas províncias
ultramarinas. No caso de Angola regulava ainda indistintamente quer o serviço
prestado na função pública como aquele prestados nas empresas ou outros
serviços fora do Estado na sua acepção restrita.

3 – Administração independente

No dia 11 de Novembro de 1975, Angola tornava-se numa nação independente. A

proclamação e o reconhecimento da independência dão ao país a qualidade de
Estado soberano. Como consequência lógica a primeira grande alteração que o
país registou foi a aprovação de uma Lei Constitucional, instituição do Hino
Nacional e do símbolo da República.

Do ponto de vista da administração as mudanças não se fizeram esperar, embora

a manutenção de muitas leis e regulamentos, sobre tudo no domínio dos registos,
notários, alfandegas e diamantes. A Lei Constitucional de 1975, estabeleceu a
divisão administrativa em Provinciais, Conselhos, Comunas, Circuitos, Bairros e
Povoações. Em 1976 os circuitos que eram dirigidos por Delegados nomeados
deixaram de constituir unidade administrativa.

Com a aprovação da Lei n.º 7/81 de 4 de Setembro, a Administração Pública

passou a estar formalmente institucionalizada apenas nos escalões provinciais,
municipais e comunais e remeteu a regulamentação especial a organização do
estado a nível dos bairros e povoações. Ainda nesta, a comuna deixa de
formalmente integrar a Administração Local em 1989, tendo sido recuperada dez
anos mais tarde com a aprovação da Lei 17/99 de 29 de Outubro.

A filosofia, o modo de funcionamento da nova administração distanciou-se dos

pressupostos da gestão colonial. Na origem estavam as opções políticas, vivia-se
num regime de Estado – Partido, em que era o Partido no poder – no caso o
MPLA – quem dirigia a Administração Pública e o Estado. Portanto os programas
da administração eram simultaneamente os do Partido e vice-versa. Havia um
estrito alinhamento entre as políticas definidas pelo primeiro e os programas de
execução do segundo.

Na sua organização, contava-se 18 Ministérios e 6 Secretarias de Estado, isto a

nível central. A nível local, a organização do Estado repartia-se em 18 províncias,
municípios e comunas. Este número entretanto foi se alterando progressivamente,
com as constantes mudanças da Lei orgânica dos serviços centrais e locais do
Estado, e em 1991 existiam já 19 Ministérios e 8 Secretarias de Estados.

Três grandes questões do ponto de vista da Administração ressaltam neste

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período:

Primeiro o facto de que existia uma Lei comum que regulava as relações jurídicas
de emprego, quer seja esta estabelecida no sector administrativo ou no sector
empresarial. Trata-se da Lei Geral de Trabalho de 1981, que servia de instrumento
geral de suporte para regulação do modo de constituição, modificação e extinção
do vínculo jurídico-laboral com a administração.

Segundo, a criação pela primeira vez na história da nossa Administração Pública,

da figura de Ministro de Estado, na sequência da Lei de Revisão Constitucional n.º
1/86 de 1 de Fevereiro. Incumbia ao Ministro de Estado, coordenar e dirigir a
actividade governativa dos diversos órgãos da Administração Central do Estado
que se encontravam inseridos nas respectivas esferas de acção e prestar contas
regularmente ao Chefe do Governo.

As áreas de governação foram delimitadas no que se convencionou chamar-se

por “esferas” e existiam quatro esferas, designadamente a esfera de defesa e
segurança; a esfera económica e social; a esfera produtiva e a esfera de
inspecção e controlo Estatal. Apenas os Ministérios das Relações Exteriores e da
Justiça dependiam directamente do Chefe do Governo.

Disto resulta que, em regra, cada Ministro ou Secretário de Estado respondia em

primeira linha perante o Ministro de Estado responsável pela esfera governativa
em que se integrava o respectivo Ministério e este por sua vez respondia perante
o Chefe do Governo.

A terceira, foi a opção do Estado pela via socialista do desenvolvimento, marcada

pela criação do Sistema Económico-Financeiro (SEF) em 1988.

O SEF porém não consegui atingir os objectivos preconizados, a caminho do seu

terceiro ano de implementação viu-se forçosamente interrompido pela nova
mudança no sistema político angolano. Em 1991 termina-se com sistema de
partido único e incrementa-se o multipartidarismo com a aprovação em Março da
Lei n.º 12/91. O Estado angolano entra para era do Estado democrático e de
direito, alteram-se os principais blocos legislativos económicos e sociais, incluindo
a Lei Constitucional de 1975.

Aquele diploma destinava-se principalmente à criação das premissas

constitucionais necessárias à implantação da democracia pluripartidária, à
ampliação do reconhecimento e garantias dos direitos e liberdades fundamentais
dos cidadãos, assim como a consagração dos princípios basilares da economia de
mercado.

No domínio da administração, a demarcação começou mais cedo. Em 1990 é

aprovada a Lei 17/90 de 20 de Outubro, que criava os princípios que a
Administração deveria observar na sua actuação com os outros órgãos, com
funcionários e com os cidadãos.

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Na verdade que princípios são estes? Estes princípios são desde logo o da
separação do regime laboral, expressamente consagrado no seu artigo 3.º. A Lei a
17/90, retira a competência da Lei Geral do Trabalho, como fonte das normas
reguladoras das questões ligadas ao regime de emprego na Administração
Pública, que passa doravante a reger-se por leis próprias distintas daquelas
estritamente aplicadas ao sector empresarial público ou privado.

Criou-se ainda os princípios gerais sobre a estruturação dos serviços públicos; O

modo de constituição da relação de emprego na Administração Pública; Regime
de promoção, remuneratório, disciplinar, da segurança social e os princípios de
gestão da função pública. O diploma marcava assim a intenção de corrigir os
manifestos desajustamentos e desequilíbrios em que atracou a Administração
Pública após a independência, adequando-a ao novo quadro de exigências e
conhecimentos que se requer nos serviços públicos do Estado.

Todos estes princípios foram posteriormente regulamentados, diríamos

desenvolvidos de forma mais concretizadora em outros diplomas, num grosso e
amplo movimento legislativo que vai de 1991 à 1996.
Não temos dúvidas que a Lei 17/90 marca o inicio – ainda que não expresso – da
reforma administrativa no país. É sem o mínimo de hesitações o mais importante
diploma legislativo da nossa Administração Pública.

Criado no declínio do mono partidarismo, atravessa para a fase do

multipartidarismo nele se impondo com todo vigor que se requer de uma Lei e hoje
persiste a nova terceira República, com a mesma actualidade do ponto de vista da
materialização e dos conteúdos embrionários dos seus princípios.

O exercício regulamentador da Lei, permitiu o surgimento em 1991 do primeiro

pacote legislativo da função pública, dando nós aqui maior realce ao diploma que
estabelece os períodos de funcionamento e de trabalho na administração pública,
as normas sobre o regime de recrutamento e selecção de candidatos para os
quadros da Administração Pública, os princípios de estruturação das carreiras na
função pública, as normas que regulam a relação jurídica de emprego na
administração pública e o diploma sobre o regime disciplinar dos funcionários
públicos e agentes administrativos.

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4 – A Segunda República

Como consequência da consagração e implementação da democracia

pluripartidária, através da Lei n.º 12/91, da assinatura a 31 de Maio de 1991 dos
Acordos de Paz para Angola e da aprovação da Lei n.º 23/92 de 16 de Setembro
(Lei de Revisão Constitucional), realizou-se pela primeira vez na história do país,
eleições gerais multipartidárias livres e justas, assentes no sufrágio universal
directo e secreto para escolha do Presidente da República e dos Deputados à
Assembleia Nacional.

O novo marco constitucional dentre as varias novidades que apresenta no domínio

dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, do sistema judiciário e da
constitucionalidade, inova no modo formal de organização e funcionamento da
Administração Pública, que passou a reger-se pelos princípios da separação e
interdependência de funções, autonomia local, descentralização e
desconcentração administrativa.

O Governo que se reafirma como o órgão superior da administração pública,

passa a responder politicamente perante o Presidente da República e a
Assembleia Nacional. Todavia o Presidente da República continuo a presidir o
órgão mais importante do Governo, ou seja, o Conselho de Ministro, ficando o
Primeiro Ministro encarregue de dirigir, conduzir e coordenar a acção geral do
Governo, que no fundo, na terminologia latina assumi o papel de um Primo inter
pares.

No âmbito da Administração Local, reconhece-se a existência das autarquias

locais a par dos órgãos administrativos locais. Entretanto a Lei chamou
indevidamente estas duas realidades de órgãos do Estado a nível local. Ora para
lá desta gafe, está o reconhecimento de uma pessoa colectiva territorial, distinta
do estado que visa a prossecução de interesses próprios das populações, através
de órgãos representativos eleitos para administrarem livremente os interesses das
respectivas colectividades.

Quando se pensou que nada mais obstaculizaria a implementação dos diplomas

legais até então aprovados e que representavam a vontade expressa do Estado
na melhoria das suas politicas em relação aos serviços prestados aos cidadãos, o
país eclodiu numa tenaz guerra que consumiu dez (10) anos de atraso geral e
especifico da nação nos seus mais variados domínios.

Todavia a situação de guerra não impediu que o Estado – administração,

empreende-se alguns programas ainda que com a certeza de que muito ficariam
de fora por motivos de força maior. Neste sentido começam-se a executar a partir
de 1994 os principais programas do Governo no domínio da Administração
Pública.

Cria-se um novo pacote legislativo, onde muitos diplomas vieram regular artigos
da Lei 17/90 ou complementar o pacote aprovado em 1991. Destaca-se neste

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segundo bloco a Lei sobre a impugnação dos actos administrativos; O diploma
sobre férias faltas e licenças; Pauta deontológica; Estrutura indiciária da tabela
remuneratória da função pública; As bases gerais da reconversão de carreiras;
Regime jurídico de condições de exercício de cargos de direcção e chefia;
orgânica dos serviços públicos centrais e locais; Regras e procedimentos para
classificação dos funcionários públicos.

Realça-se neste particular a criação do Instituto Nacional de Administração

Pública e da Comissão Interministerial para a Reforma Administrativa, que em
conjunto procuraram assumir as principais responsabilidades no domínio da
reforma da Administração Pública.

a) Programa do Governo no Domínio da Reforma Administrativa

Ao mesmo tempo que se incrementavam as tarefas da reforma económica e da

reforma política no país, o Estado como pressuposto para continuidade dessas
reformas entendeu reformar a Administração Pública, através da transformação
das suas estruturas, dos seus procedimentos e do comportamento dos seus
integrantes, em ordem a fazê-la corresponder as exigências ditadas pela nova
realidade económica, política e social do país e por outro lado aperfeiçoá-la cada
vez mais para um melhor e mais eficaz desempenho na prossecução dos
interesses públicos.

Os princípios e objectivos que alicerçaram a reforma administrativa exprimiam a

necessidade de tornar a administração pública, num instrumento dinâmico de
prestação e realização de serviços públicos, de transformação de relações
humanas no seio da administração e entre esta e os cidadãos, contribuindo para o
bem estar social da comunidade.

A reforma procurou num primeiro momento, identificar onde se localizam as

lacunas, os defeitos a corrigir, os elementos a aperfeiçoar, as inovações a
introduzir, as práticas positivas a serem generalizadas ou realidades a exaltar.

O Estado compreendeu que a pirâmide da sua estrutura administrativa e humana

havia crescido de forma inversamente acelerada, em muitos caso sem a
clarificação certa da sua necessidade ou dos seus fins, constituindo um obstáculo
para criação de uma Administração Pública mais eficaz e efectiva nos seus
resultados e eficiente nos seus procedimentos.

Tal como fizemos referência supra a Lei n.º 17/90 marca o início da reforma
administrativa, que viu-se suspensa nos anos seguintes e retomada em 1994.
Durante muito tempo havia uma ausência de regras sobre o modo de ingresso na
administração pública, o que havia é uma pratica voluntarista e desregrada de
emprego normalmente por convite ou por mera admissão administrativa.

Do mesmo modo não havia um sistema de avaliação de desempenho; um

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programa devidamente projectado e sistematizado de cursos para capacitar,
aperfeiçoar e formar funcionários e agentes da administração; definição do regime
jurídico das finanças locais bem como a inexistia também um mecanismo eficaz
de controlo jurídico da actividade administrativa. E isto facilitou, permitiu a
instalação de hábitos negativos, vícios, praticas e atitudes mundanas e o
acomodamento dos agentes e funcionários públicos.

O primeiro esforço da melhoria deste status quo foi a aprovação do diploma

supramencionado, que criou então os pilares, diríamos as traves mestras porque
deve passar a organização e funcionamento da Administração Pública, retirando-
lhe da situação paralisante, pouco motivada e ineficaz nos seus resultados e
procurando nutri-la a necessária moralidade e devolvê-la a boa imagem social
perdida entre os sons do tempo.

Por isto a reforma administrativa que se torna mais visível a partir de 1994, tal
como de resto a própria a Administração Pública, devia ser entendida como um
instrumento que auxilia e incentiva nas suas acções e procedimentos a economia
nacional, atrai e reconhece a utilidade da participação dos cidadãos na vida
administrativa assim como infunde neles a confiança e credibilidade pela
moralidade justeza da sua actuação e operacionalidade.

Só neste sentido ela pode compaginar-se com os princípios de Estado

Democrático de Direito, estabelecidos pela Lei de Revisão Constitucional, que
assentam na melhoria dos direitos, liberdade e garantias dos cidadãos,
desenvolvimento e justiça social, sem prejuízo do exercício da autoridade pública,
ordem e segurança nacional.

Objectivo da Reforma Administrativa

A reforma administrativa visou alcançar os seguintes objectivos:

1 – Elevação crescente e global do respeito à Lei na organização, funcionamento

e exercício da actividade administrativa

2 – Adopção de uma política racional e qualificada de recursos humanos para a

Administração Pública nos domínios do emprego, formação profissional,
remuneração, motivação e carreira dos funcionários e agentes administrativos,
com reconhecimento do mérito

3 – Institucionalização e aperfeiçoamento contínuo das estruturas e meios do

poder local através da adopção de formas eficazes de descentralização territorial e
por serviço, obedecendo especialmente aos imperativos do desenvolvimento
socioeconómico e as particularidades locais

4 – Racionalização das estruturas dos serviços públicos e da utilização dos meios

humanos, financeiros e materiais da Administração Pública, modernizando-a com

9
meios tecnológicos com vista a apoiar e facilitar a gestão e decisão célere e
segura

5 – Moralização, responsabilização e controlo da actividade da Administração

Pública e dos funcionários e agentes administrativos

6 – Aperfeiçoamento e clarificação dos procedimentos bem como a simplificação e

aligeiramento dos circuitos e mecanismos da Administração Pública, em especial
dos órgãos e serviços ligados as esferas económica e social

7 – Definição e delimitação dos níveis de competência e responsabilidade entre os

órgãos administrativos centrais, provinciais e municipais

8 – Institucionalização de mecanismos e estilos eficazes de coordenação e

colaboração entre os órgãos da Administração Pública a todos os níveis

9 – Descentralização e desconcentração criteriosa e progressiva, a luz das

condições existentes, das atribuições e competências dos órgãos centrais de
forma a melhor aproximar a Administração dos cidadãos

10 – Aplicação de soluções descentralizadoras na organização e funcionamento

da Administração Pública eficaz, de qualidade e eficiente, como forma de garantia
de participação democrática dos cidadãos na vida pública

11 – Institucionalização efectiva do sistema de fiscalização e controlo das contas

do Estado

12 - Criação de leis quadros em sectores fundamentais do domínio económico,

social e cultural, que deverão estabelecer as funções atribuições, competências e
responsabilidades dos órgãos centrais e do poder local.

O programa, para além da consagração geral estabeleceu ainda tarefas

específicas que devem ser observadas na execução das acções de reforma a
nível dos órgãos representativos locais do Estado, dada a tendência do
desenvolvimento socioeconómico do país que apontava para uma autonomização
e intervenção do poder local na direcção, execução e acompanhamento das
tarefas relacionadas com a vida económica, social e comunitária das populações.

Essa tendência consubstanciada no aumento que se quer, cada vez mais real de
medidas de desconcentração e descentralização administrativa permitirá acentuar
o papel mais decisivo do poder local na tarefa de edificação económica e social do
país e por conseguinte explorar as imensas potencialidades que a vida local
apresenta e que podem e devem ser reconhecidas e aproveitadas pelo próprio
Estado e pela comunidade no seu conjunto.

Daí que, sem prejuízo da melhoria dos mecanismos de tutela entre os órgãos

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centrais e locais, em particular nos domínios inspectivo e correctivo, reconhece-se
como objectivo, na execução das acções de reforma a nível dos órgãos locais as
seguinte medidas:

1 - Deixar que os planos organizativos e administrativos, no funcionamento das

escolas de nível não superior, as creches, centros de saúde, cemitérios,
mercados, bibliotecas, serviços de recolha de lixo, de abastecimento de água,
iluminação pública, de embelezamento e conservação de sítios e locais públicos,
sejam acompanhados a nível local pelos respectivos órgãos

2 - Zelar pela actividade lícita dos estabelecimentos comerciais de âmbito local

3 - Proceder ao recenseamento e registo periódico das populações residentes,

visitantes e ausentes, dos Municípios

4 - Garantir a segurança pública, a prevenção, registo dos acidentes de viação e

campanhas de educação rodoviária, a prevenção, registo e combate dos actos
criminosos

5 - Controlo e ordenamento da auto-construção, conservação, abertura e

melhoramento de estradas, ruas e passeios, conservação da higiene nas praias e
dos mictórios públicos

6 - Cobrança de imposto, taxas e contribuições especiais de âmbito local

7 - Institucionalização das Comissões de Moradores, como organização de base

territorial afim de puderem participar de maneira activa na efectivação de tarefas
comunitárias em colaboração com os órgãos e serviços Municipais ou Comunais

8 - Reconhecimento da parceria e da autonomia das Autoridades Tradicionais, na

identificação e resolução dos problemas da comunidade.

No fundo tudo isto passaria por conceder uma intervenção mais activa dos órgãos
executivos locais nas funções de direcção, orientação e execução da vida das
comunidades como meio de conferir maiores benefícios as respectivas
populações. Os municípios e as comunas devem constituir-se no escalão
administrativo de base para a edificação real do poder local e as instituições de
serviço público local mais participativa, devendo o escalão Província ser o
elemento de orientação, equilíbrio e coordenação daqueles no âmbito do
respectivo território.

As responsabilidades dos Municípios e Comunas na gestão e execução das

tarefas do poder local dependem muito da sua inserção urbana ou rural. Os
municípios rurais amiúde são chamados a resolver quase por si só as varias
solicitações da vida económica e social no respectivo território, enquanto que os
municípios urbanos e em especial os das grandes cidades, em regra, a acção

11
executiva e de acompanhamento é assumida em grande medida pelos serviços e
estruturas dos Governos Provinciais quando não mesmo pelos órgãos centrais da
Administração.

Naturalmente que esta situação leva a que os municípios se demitam na prática

de certas responsabilidades como higiene, saúde, sanidade, educação e ensino,
protecção e segurança social, serviços comunitários, etc, e da execução de várias
tarefas que lhes são próprias ou que por terem lugar no seu território devem, de si
merecer o devido acompanhamento quanto mais não seja porque, em geral, os
interesses a eles subjacentes ser o conteúdo da verdadeira razão de ser dessa
circunscrição territorial e dos seus órgãos.

b) As medidas executórias da Programa

As condições existentes para a aplicação dos vários programas e projectos em

que se vai traduzir a materialização da Reforma Administrativa, encontraram um
cenário objectivo e subjectivo de maiores dificuldades em todo os domínios da
vida administrativa, levando ao surgimento de muito pontos de estrangulamento
na execução dos programas.

• A Reconversão de Carreiras

A Lei 17/90 de 20 de Outubro, estabeleceu nos artigos 18.º a 22.º os princípios

gerais sobre a gestão do pessoal, tendo ai se estabelecido que os indivíduos que
ingressam na Administração Pública com carácter profissional fica assegurado o
direito a carreira. Até a altura do surgimento deste diploma não existia um sistema
de carreira na função pública angolana, os ingressos e enquadramentos eram
feitos ao abrigo da Lei n.º 8/81 de 26 de Outubro.

A instituição deste sistema dá-se em 1990, tendo sido ano depois regulamentada
pelo Decreto n.º 24/91 de 29 de Junho, que cria a estrutura das carreiras e dos
regimes de carreiras do regime geral da função pública, quer a nível central como
local. Definiu-se então que o desempenho de funções públicas que correspondam
as necessidades permanentes e próprias dos serviços devem ser assegurada por
pessoal em regime de carreiras ao passo que aquelas que não correspondem
devem ser asseguras por pessoal em regime de emprego, admitidos por via do
contrato administrativo de provimento ou contrato de trabalho a termo certo.

Criam-se dois grupos de carreiras na Administração Pública, as do regime geral e

as do especial, que integra apenas o pessoal técnico a quem compete assegurar
funções cuja a natureza e especificidade devem ser prosseguidas por um
agrupamento de pessoas especializadas e inseridos numa carreira criada para o
efeito.

As carreiras estruturam-se em verticais e horizontais, sendo as primeiras aquelas

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que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional mas diferenciadas em
exigências, complexidade e responsabilidade. As horizontais são aquelas que
integram categorias com o mesmo conteúdo funcional e onde a mudança de
categoria corresponde apenas a maior eficiência na execução das respectivas
tarefas.

Fazem parte das carreiras verticais, a carreira técnica superior, a carreira técnica e
a carreira técnica média e das horizontais a carreira administrativa e a carreira do
tesoureiro, motorista, telefonista, auxiliar administrativo, auxiliar de limpeza,
operário qualificado e não qualificado. O ingresso para cada uma destas carreiras
é feito na categoria de base e mediante concurso público de ingresso, respeitado
que estejam as exigências de carácter académico, da vaga e da quota atribuída.

Desta sorte se quisermos por exemplo ingressar para a carreira técnica média,
temos que ter concluído o ensino médio (12ª classe) e participar e ficar aprovado
num concurso público aberto para o efeito.

Todavia porque a administração tinha já consigo um número considerável de

funcionários e trabalhadores, precisava criar as bases de transacção do pessoal
existente do antigo regime para o sistema de carreiras criado em 1991. Para o
efeito o Governo reunido em Conselho de Ministro aprovou em 1994 as Base
Gerais para a reconversão de carreiras (Decreto n.º 24/94 de 24 de Junho).

Os desafios em matéria de reforma e modernização administrativa que o Governo

definiu no seu programa em relação a gestão dos recursos humanos, exigiram
uma efectiva implementação do estabelecido pelo Decreto n.º 24/91 de 29 de
Junho.

O diploma, insere no tecido do funcionalismo público em Angola o regime de

carreiras através de um processo de reconversão de carreiras cujo objectivo era
proporcionar aos funcionários público um ingresso transparente nas carreiras
superiores, promoções meritórias e um desempenho devidamente retribuído.

A reconversão de carreiras abrangeu todos os funcionários públicos em efectivo

serviço na Administração Central e Local do Estado e seus serviços dependentes
e numa primeira fase procedeu a reconversão para o regime geral e depois numa
segunda fase a reconversão para o regime especial.

O processo de reconversão de carreiras consistia na integração de todos os

funcionários da Administração Pública, enquadrados nas categorias ocupacionais
estabelecidas pela Lei n.º 8/81 de 26 de Outubro, no regime de carreiras
estabelecido pelo Decreto n.º 24/91, mediante a observância dos critérios
definidos pelo Decreto n.º 24/94.

O processo de transacção dos funcionários públicos para as novas carreiras da

função constantes do Decreto n.º 24/91 tinha como base as habilitações literárias
e o tempo de serviço na administração pública. Em relação ao tempo de serviço,

13
era contabilizado também o trabalho prestado no período colonial, no sector
empresarial público e nas organizações sócias e massas então equiparadas a
empresas públicas.

Desta forma os funcionários que possuíam o grau académico de licenciado,

transitavam para carreira técnica superior e o seu enquadramento numa das
categorias da carreira, dependia do seu tempo de serviço e do tempo da aquisição
do grau de licenciado.

Os mais antigos e formados a mais tempo iam ocupando as categorias cimeiras e

os menos antigos e formados a menos tempo os lugares posteriores. Mas nem
todos os funcionários que transitam para a carreira superior eram na altura
licenciados.

A Administração Pública permitiu a titulo excepcional, que determinados

funcionários embora não sendo técnicos superiores pudessem ascender a carreira
superior, nesta situação estavam aqueles funcionários que não sendo licenciados,
tinham sido equiparados à técnicos superiores e estavam em efectivo serviço na
administração há mais de 10 anos ou 6 anos nesta equiparação; e aqueles
funcionários que tinham o grau de bacharel e que possuíam mais de seis anos de
efectivo serviço no mínimo.

Contudo o diploma como contrapartida da excepção admitida, estabeleceu um

limite de promoção aos funcionários que transitaram excepcionalmente para
carreira técnica superior, tendo se definido que os funcionários que não possuem
os requisitos para a transição na carreira técnica superior lhes é vedada a
promoção para além da categoria de técnico superior principal enquanto não
reunirem os requisitos necessários, no caso a licenciatura em primeiro lugar, a
avaliação de desempenho e a permanência de três anos consecutivos na
categoria em terceiro lugar.

O que se disse em relação aos técnicos superiores vale mutatis mutandi para
compreensão das bases de transição para a carreira técnica, técnica média,
administrativa e outras. Também aqui a transição tinha como requisitos o grau
académico, o tempo da sua aquisição e o tempo de serviço na função pública,
sem prejuízo das excepções que a cada carreira se estabeleceu.

Este processo de reconversão de carreiras, dirigido pelo Ministério da

Administração Pública, Emprego e Segurança Social – MAPESS, tinha na sua
tramitação os seguintes passos:

1 - A entidade coordenadora emitia as fichas de reconversão, onde devia constar

todo o histórico do funcionário e a categoria proposta

2 - Esta ficha era preenchida pelo funcionário ou pelos serviços dos recursos
humanos de cada organismo e remetido aos Grupo Permanente Provincial para a
reconversão de carreiras criados para o efeito, com os documentos comprovativos

14
em anexo, nomeadamente certificado de habilitações literárias, declaração de
contagem do tempo de serviço, copia do Bilhete de Identidade e outros

3 - Os Grupos Permanentes Provinciais em colaboração com os serviços dos

recursos humanos do respectivo organismo, procediam ao tratamento manual ou
informático dos dados dos funcionários e produziam no prazo de 90 dias a lista de
reconversão provisória e afixavam em local acessível para conhecimento dos
funcionários

4 - Os funcionários tinham 60 dias para reclamar das categorias constantes das

listas provisórias

5 - Findo este prazo a Grupo Permanente Provincial enviava a cópia digital dos
dados da reconversão na respectiva Província, para o Grupo Permanente de
Acompanhamento do Processo de Reconversão de Carreiras que emitia com base
nos dados recolhidos as listas definitivas. Estes grupos dependiam da Comissão
Interministerial para a Reforma Administrativa, criada pela Resolução n.º 2/94 de 3
de Fevereiro, coordenada pelo Ministro da Administração Pública, Emprego e
Segurança Social.

Para produção das listas definitivas, havia se criado na dependência da Direcção

Nacional da Administração Pública uma equipa encarregue de introduzir no
sistema informático – na base de dados dos funcionários reconvertidos – todos os
dados constantes das fichas de reconversão de carreiras. O sistema informático
estava preparado para fazer a reconversão automática, dito de outro modo,
bastava introduzir os dados que o sistema apresentava logo a nova categoria do
funcionário e o seu correspondente número da reconversão, o CIF – Código de
Identificação dos Funcionários.

Três anos depois (1994 - 1997) a Administração Pública, havia concluído o

processo de reconversão, que abrangerá a grande maioria dos funcionários do
país. É claro que muitos poucos ficaram fora do processo e as razões são varias,
ou porque os serviços de recursos humanos não remeteram a ficha do funcionário,
ou porque o funcionário estava no exterior do país em missão de serviço ou ainda
porque o funcionário se encontrava sob cativeiro das forças inimigas atendendo a
situação de guerra que o país vivia naquela época. Outros muito como é natural
reclamaram das suas novas categorias.

O Decreto n.º 70/97 de 3 de Outubro que põe fim ao processo geral de

reconversão de carreiras, obrigava que os funcionários fossem providos por meio
de despacho para as carreiras e categorias para as quais foram reconvertidos,
tendo se estipulado o prazo de 30 dias para emissão dos respectivos despachos.
Em relação aos funcionários dos órgãos centrais e dos institutos públicos, a
competência cabia aos distintos Ministros e a nível local cabia aos Governadores
proverem os seus os funcionários.

15
O termo do processo, tal como fizemos referência, não invalidou que o MAPESS
atendesse casual e pontualmente reclamações de má reconversão, nem pedidos
de reconversão a título excepcional1. Este processo consumiu compreensivamente
no todo mais tempo que o processo de reconversão geral, tendo se estendido de
1997 até princípios de 2005.

A reconversão a titulo excepcional era admitida nos seguintes casos:

1 - Funcionários que se encontravam sob cativeiro das forças inimigas

2 - Funcionários que estavam em situação de refugiados nos países vizinhos do

território de Angola

3 - Funcionários que se encontravam em missão de serviço no exterior ou em

organismos militares ou paramilitares

4 - Funcionários em frequência de curso superior ou em tratamento médico no

exterior, autorizados pelos serviços

5 - Funcionários que se encontravam no gozo de uma licença ilimitada

As reclamações de má reconversão resultavam normalmente das seguintes

situações:

1 - Preenchimento defeituoso dos dados dos funcionários por parte dos

respectivos serviços de recursos humanos

2 - Falta de envio dos documentos comprovativos dos dados constantes nas

fichas de reconversão

3 - Remeça de dados ou documentos falsificados, sobre tudo os certificados de

habilitações literárias e declarações de contagem de tempo de serviço.
1 Exemplificando: vamos supor que um funcionário técnico superior encontrava-se na altura da
reconversão de carreiras em exercícios de funções numa organização internacional e por lá permaneceu
até 2005. Ao regressar para a Administração Pública, o serviço dos recursos humanos terá serias
dificuldades para o enquadrar desde logo porque não foi reconvertido e por conseguinte não se sabe em
que categoria lhe vamos enquadrar. Para o efeito só será possível enquadrar justamente o funcionário, se
procedermos a uma reconversão excepcional, desta forma vamos regressar a 1997 (ano do fim do
processo) e, com o tempo de serviço associado com o tempo da aquisição do título académico, enquadrá-
lo na carreira e na categoria correspondente se tivesse sido reconvertido naquela altura. Só após este
exercício a ser feito pelo MAPESS, o funcionário estaria em condições de regressar ao exercício de
funções na Administração Pública. Outras vezes não é possível proceder a tal acto, tão só porque o
funcionário fica gravemente afectado. Assim supondo que aquele funcionário na altura em que foi
trabalhar para a organização internacional tinha apenas concluído o ensino médio, entretanto o tempo que
lá esteve tratou também de aumentar a sua qualificação académica tendo concluído a licenciatura, ao
regressar para a Administração Pública, ficaria prejudicado na carreira se tivermos que proceder antes do
seu enquadramento a uma reconversão a titulo excepcional de onde resultaria a categoria de técnico médio
de 2ª classe por exemplo, quando em boa verdade o funcionário já é técnico superior. Nestes casos
procede-se a um enquadramento direito do funcionário para a categoria técnica superior de 2º classe.

16
 • A Reconversão Especial

A reconversão geral dos funcionários públicos, seguiu-se a reconversão especial

dos funcionários daqueles organismo que pela sua actividade tinham ou têm um
regime de carreiras distinto do regime geral da função pública (artigo 6.º do
Decreto 24/91), tal é o caso da Saúde, Educação, Justiça, Procuradoria Geral da
República, Inspecção, Diplomatas, etc. Este segundo momento da reconversão
era e ainda é coordenado pelos respectivos serviços, que cadastram e gerem as
categorias especiais correspondentes aos seus funcionários.

Ao MAPESS, que intervinha apenas na fase da aprovação das bases de transição

e da remeça dos processo ao Ministério das Finanças - Direcção Nacional do
Orçamento, para efeitos de inserção no aplicativo informático de processamento
de salários da nova categoria do funcionária resultante do processo de
reconversão especial, cabia o apoio metodológico e técnico aos serviços na
execução desta tarefa.

A reconversão especial, contrariamente a geral é contínua, significa que se a

complexidade, a natureza e a especificidade do serviço assim o exigir pode se
criar uma nova carreira especial. Ao ser aprovada uma nova carreira
consequentemente aprova-se também as bases de transição para enquadramento
do pessoal já existente naquele serviço, nisto resulta a reconversão especial.
Portanto são os organismo a que a carreira especial diz respeito a quem cabe
coordenarem o processo e consequentemente é a estes que cabe resolverem as
reclamações ou outros litígios resultante do processo, sem prejuízo da intervenção
do MAPESS, naquilo que for estritamente necessário, enquanto órgão gestor dos
recursos humanos da Administração Pública tomado na sua globalidade.

O enquadramento para as carreiras do regime especial obedece tal como na geral

também os níveis académicos2, assim quem é técnico superior no regime geral
também é técnico superior no regime especial, a grande diferença entre os dois
regime esta na designação da categoria e nos requisitos para promoção ou
progressão. Se no regime geral a categoria de ingresso na carreira técnica
superior é categoria de técnico superior de 2ª classe; No regime dos oficiais de
justiça a categoria de ingresso na carreira técnica superior é categoria de
conservador-adjunto. Na carreira de investigação cientifica, estagiário de
investigação; No regime inspectivo, inspector técnico superior de 2ª classe; No
regime dos professores universitários, assistente estagiário; Na carreira médica,
medico interno geral, e assim por diante.

Do mesmo modo os requisitos de promoção e de progressão no regime especial

2 Entre nós a formação profissional ainda não é requisito suficiente para eleitos de provimento dos
funcionários numa categoria nova. Em alguns organismos a formação profissional funciona como condição
para efeitos de promoção ou nomeação em cargos de chefia. É assim por exemplo nos serviços da educação e
da inspecção.

17
distingue-se do regime geral. Neste basta o tempo exigido de exercício continuado
na categoria que varia de três a cinco anos, avaliação de desempenho com a
classificação no mínimo de bom e aprovação em concurso aberto para o efeito. No
regime especial, estes requisitos acrescem normalmente conforme o serviço, uma
formação especializada, apresentação de trabalho, ou exercício de funções em
diferentes postos de trabalho.

A titulo exemplificativo tomamos aqui o assistente da carreira do Professor

Universitário, que mesmo estando três anos nessa categoria com uma avaliação
de desempenho de muito bom, não pode ser promovido a categoria de Professor
Associado, por se ter como requisito para ascensão a esta categoria também o
grau académico de Mestre. Situação similar podemos encontrar no regime da
saúde, onde só é promovido a medico interno geral o medico complementar que
tiver exercido as suas funções durante determinado tempo nos hospitais do
segundo grau, com boa avaliação e aprovado em concurso.

Um dos grandes benefícios do processo geral de reconversão de carreiras, foi

permitir saber quantos somos, onde estamos, e como estamos distribuídos em
termos de carreira e categoria. Ora por conseguinte estas informações estatísticas
determinaram o surgimento do plano do Plano Nacional de Formação dos
Funcionários Públicos. No fundo o maior beneficio do processo de reconversão de
carreiras foi criar a sólida base para implementação de todos outras tarefas que
compõem o programa de reforma administrativa

• O Plano Nacional de Formação dos Funcionários Públicos

Culminado o processo de reconversão de carreiras, feito o diagnostico das

necessidades de formação e a localização dos funcionários, o Estado estava em
condições de cumprir com outra tarefa do processo de reforma e optou pela
política de qualificação e profissionalização dos funcionários públicos e agente
administrativos permitindo a melhor implementação do sistema de carreira,
remuneração e reconhecimento do mérito.

O Plano Nacional de Formação dos Funcionários Públicos fazia parte do

Programa de Formação, Qualificação e valorização dos quadros da Função
Pública, que a par do plano de formação contemplava ainda o Plano de
Reconversão Profissional.

1 - O Plano nacional de Formação dos Funcionários Públicos, tinha como grande

objectivo aperfeiçoar e qualificar tecnico-profissionalmente, dos cerca de 195.786
funcionários públicos saídos do processo de reconversão com maior ênfase para
as carreiras não técnica (Administrativos, Tesoureiros, Auxiliares Administrativos,
etc.) onde estavam localizados a maioria esmagadora dos funcionários públicos

O perfil dos recursos humanos oriundo do processo de reconversão, evidenciava

em termos de grupo de pessoal que 38,6% ou seja 75.599 era constituído por

18
pessoal auxiliar, de entre motoristas, telefonistas, auxiliares administrativos,
operários qualificados, operários não qualificados e auxiliares de limpeza.
Desse grupo profissional, os auxiliares administrativo integram o maior número de
efectivos com 43% (32.514), seguido do grupo de pessoal operário e auxiliar de
limpeza com 29% (22.155) e 24% (18.526), respectivamente.

O segundo maior grupo era o do pessoal administrativa com 34,6% (67.651), dos
quais 55% (37.319) eram escriturários dactilógrafos, esta que é tão somente a
categoria mais baixa da carreira administrativa (artigo 21.º do Decreto n.º 24/91 de
29 de Junho). O grupo técnico médio aparecia com 23% (45.069) dos efectivos.

O quadro apresentava alguma preocupação no grupo de pessoal técnico e técnico

superior considerados importantes para a renovação, criação e disseminação de
métodos que contribuam para o desenvolvimento da Administração Pública, que
representam apenas 3% e 5% ou seja, 664 e 6.803 funcionários respectivamente.

Perante esta descrição facilmente se conclui que o perfil dos recursos humanos da
função pública apresentava algumas distorções relativas, por um lado, a
desproporcionalidade do pessoal em algumas carreiras, designadamente as
carreiras não técnicas (também por nos chamada de carreiras de base) e, por
outro, um baixo nível de escolaridade provocando como consequência, uma
desproporcionalidade na taxa de tecnicidade e ainda, a carência de pessoal
qualificado nos níveis intermédios e superiores da estrutura de carreiras da função
pública.

Realça-se que do total dos efectivos da função pública, apenas 3,5% possuíam
licenciatura, 21% possuíam a escolaridade obrigatória, enquanto cerca de 30%
(58.977) possuía escolaridade inferior à obrigatória, na altura correspondente a 6.ª
classe.

As severas limitações em termos de recursos humanos constitui um importante

constrangimento à realização e consolidação das reformas institucionais e ao
desenvolvimento da economia de Angola. Acresce que com a gradual criação do
mercado de trabalhado do sector empresarial público e privado, ouve um êxodo
considerável de quadros do sector público administrativo para aqueles sectores,
alias, como amiúde vem acontecendo.

Daí a necessidade de qualificar os funcionários e agentes da função pública,

através da formação contínua e da reciclagem, certo de que a formação constitui
um vector importante das reformas, um instrumento catalizador para a aplicação
correcta das medidas que se pretende imprimir na Administração Pública.

O Plano de Formação tinha os seguintes objectivos:

1 - Propiciar uma formação que garanta a sustentabilidade das medidas de

reforma e modernização administrativa

19
2 - Contribuir para o desenvolvimento da capacidade institucional de gestão e
analise técnica no seio dos serviços

3 - Reforçar a capacidade de formulação, analise e implementação de politicas

públicas

4 - Qualificar os funcionários abrangidos pelo programa de reconversão

profissional

5 - Melhorar progressivamente o desempenho dos funcionários e agentes bem

como a qualidade dos serviços prestados à comunidade

6 - Melhorar a qualidade das instituições e a capacidade de acção da

Administração Pública

7 - Criar uma base de documentação, de investigação e de pesquisa para o

aperfeiçoamento constante dos serviços da administração.

8 - Reforçar a capacidade institucional do Instituto Nacional de Administração

Pública para o exercício das funções nos domínios da formação, investigação e
pesquisa.

A execução dos objectivos do programa foi confiada ao Instituto Nacional de

Administração Pública - INAP3, criado em 1994 pelo Decreto n.º 29/94 de 29 de
Julho, sob tutela do Ministério da Administração Pública, com o objectivo de
contribuir no ensino, investigação cientifica, consultoria e assessoria técnica para
o aperfeiçoamento e modernização da Administração Pública. Na execução das
tarefas de formação o INAP, socorria-se dos seus Núcleos Locais de Formação e
para determinadas situações recorria a colaboração de instituições de formação
nacionais ou internacionais.

O Plano Nacional, pretendia formar um total de 24.5000 funcionários públicos,

num prazo de 5 anos, e comportava as seguintes componentes:

a) Curto prazo: formação, reciclagem e superação profissional dos funcionários

públicos em geral, através de curso como, gestão de pessoal, economia pública,
procedimento administrativo, modernização e racionalização administrativa,
legislação da função pública, concursos, avaliação de desempenho, mobilidade de
pessoal, atendimento ao público, arquivos, secretariado, protocolo, técnicas
administrativas, informática, línguas.

b) Médio prazo: criação, em articulação com a Universidade Agostinho Neto, de

uma especialização em Administração Pública, para funcionários públicos com
habilitações académicas de nível superior (licenciatura, mestrado ou
doutoramento), excluindo facultativamente aqueles que tenha feito a sua formação

3 Actualmente revogado pelo n.º 37/08 de 9 de Junho, que cria a Escola Nacional de Administração.

20
superior ou pós graduação nesta área. O objectivo era formar em dois anos 30
licenciados já ao serviço da Administração Pública.

c) Longo prazo: investigação e pesquisa no domínio da administração pública.

• Fragilidade do Plano

A grande crítica endossada ao Plano de Formação, prendeu-se com a ausência

de seu sistema de avaliação. O Plano não mostrou como iria avaliar as acções
realizadas. Chegado ao fim do prazo estipulado para sua vigência, não se
consegui apurar se foram formados os funcionários constantes do plano, se
atingiu-se o número desejado e qualidade requerida, o que ficou por seu feito, os
estrangulamentos do plano, que melhorias se registaram nos serviços fruto do
plano de formação dos funcionários, que efeitos repercutiram-se directamente ao
utente público, enfim um sem numero de indicadores que ficaram sem ser
respondido tudo porque não se cuidou de avaliar sistematicamente o Plano.

Na verdade o Plano de Formação dos funcionários viu-se frustrado. A sua

execução estava aquém de cumprir os seus objectivos na medida em que as
acções de formação se limitavam em grande medida na capital do país e amiúde
sem a qualidade que impunha. No resto das províncias realizavam-se timidamente
algumas formações, nem sempre correspondente com as necessidades efectivas
dos serviços. Formava-se sem se atender o perfil do funcionário nem as
exigências do serviço.

A experiência foi tal mal sucedida que hoje o Governo, decidiu proceder a um
desenvolvimento institucional do INAP, através da sua transformação em Escola
Nacional de Administração – ENAD4, redireccionando o viés da formação dos
funcionários públicos e agentes administrativos, para elevação da qualidade das
competências profissionais dos altos servidores públicos, sobretudo aqueles que
exercem funções de gestão.

O plano de criação da ENAD surge num contexto em que no sector público

administrativo vive-se, em alguns casos, um deficit de visão, impulso e
pragmatismo, verificando-se que em muitos órgãos do Estado prevalece a
chamada mera “administração doméstica”, caracterizada pelo forte controlo dos
procedimentos e da aplicação da legislação, em vez do recurso também às
técnicas de gestão, planeamento estratégico, programação orçamental, gestão de
pessoal, avaliação dos serviços e da satisfação dos utentes, adaptabilidade dos
meios aos objectivos essenciais traçados e criação cultura organizacional.

A necessidade do reforço na formação dos gestores, técnicos e altos responsáveis

4 A ENAD e uma pessoa colectiva de direito publico com natureza de empresa publica, cuja missão e visão é
contribuir para o fortalecimento das competências das instituições dos sectores ْpublico e privado e afirmar-se
pela qualidade e resultados do seu trabalho com agente activo e influente da modernização dos processos de
gestão.

21
dos sectores administrativo e empresarial, constituem a principal razão do
alargamento do âmbito de actuação da ENAD, a quem foi atribuída também uma
vocação voltada a pesquisa, formação e consultoria com vista ao desenvolvimento
do país.

• O Plano de Reconversão Profissional na Função Pública

A par do Plano de Formação dos funcionários existia o Plano de Reconversão

Profissional na Função Pública, que traduzia-se num conjunto de tarefas com vista
a melhorar a qualidade dos serviços públicos, adaptando os efectivos às
exigências de qualidade e eficiência do Estado e retirando mediante avaliação de
desempenho os servidores públicos que revelam inaptidão para o exercício do
serviço público.

O Estado, reconhecendo o pesado número de funcionários nas carreiras não

técnicas aprovou então este programa que tinha como principal objectivo reduzir o
número de funcionários não técnicos na administração pública, sem contudo
deixá-los desempregado. Por isto contemplava no programa, formação e quite de
trabalho para fomento do auto emprego, para os funcionários que se revelariam
inaptos à função pública.

Este programa destinou-se apenas aos funcionários integrados nas carreiras não
técnicas, administrativos, auxiliares e operários, observado o requisito da idade e
cuja avaliação não era satisfatória. Cabia aos titulares dos respectivos organismos
aplicarem as medidas da reforma profissional, com o máximo de autonomia,
isenção e imparcialidade, cumprida as fases de sensibilização, identificação dos
funcionários a reformar e desvinculação efectiva.
A meta era reduzir numa primeira fase em 20%, os funcionários integrados nas
referidas categorias num período de 3 anos.

A reconversão podia operar-se por via da reforma ordinária - destinada àqueles

que tinham 60 anos de idade ou trinta e cinco anos de serviço; Reforma
Antecipada - para aqueles que tinham idade situada entre os 50 e 59 anos;
Desvinculação mediante compensação - destinada aqueles funcionários cuja
idade se situa entre os 30 e 49 anos e; Auto-emprego destinado àqueles
funcionários com idade compreendida entre os 18 e 29 anos de idade.

• O Sistema Integrado de Gestão dos Recursos Humanos – SINGERH

Uma outra tarefa no domínio da reforma administrativa, foi a criação do SINGERH

por meio do Decreto n.º 1/02 de 24 de Janeiro, dentro da ideia reformista de
racionalização das estruturas dos serviços públicos e da utilização dos meios
humanos, financeiros e materiais da administração pública, modernizando-a com
meios tecnológicos com vista a apoiar e facilitar a gestão e decisões céleres e

22
seguras.

O SINGERH foi criado para garantir a uniformidade e eficiência da gestão de

recursos humanos e responder às necessidades de planificação, coordenação,
execução e controlo das respectivas actividades em função das directrizes
governamentais. Pretendeu-se que o sistema se constituísse na base de dados
mais completa para gestão dos recursos humanos na função pública, fornecendo
dados actualizados sobre o pessoal na administração pública e servir de base de
produção de dados para emissão das folhas de salários.

Através do SINGERH podemos saber e sempre actualizar, os dados pessoais do

funcionário, data do seu ingresso, formações realizadas, cadastros disciplinar,
cargos exercidos, situação do vínculo jurídico (saber se é funcionário ou agente,
está no activo, de ferias ou em licença), promoções, remuneração e subsídios,
portanto o SINGERH conferi ao gestor dos recursos humanos e outras entidades
interessadas um conjunto de dados preciosos sobre os funcionários, agentes
administrativos e outros trabalhadores da Administração.

Este banco de dados centralizado integra cinco subsistemas, designadamente o

subsistema de informações de recursos humanos (SINFORH); o subsistema de
recrutamento e selecção; o subsistema de apoio à gestão de carreiras e
remunerações; subsistema de desenvolvimento profissional e o subsistema de
administração de pessoal.

O primeiro é uma base de dados que trata de toda e qualquer informação dos
recursos humanos a nível central ou local, como dados pessoais, habilitações
académicas e profissionais, idiomas, agradado familiar; O segundo destina-se a
desenvolver processos de busca, atracção, selecção e admissão de candidatos
com perfis adequados para provimento de lugares vagos; O subsistema de
carreiras e remunerações, coordena os processos de movimentação de pessoal
nas carreiras, estudos sobre novos benefícios, regalias ou incentivos bem como o
desenvolvimento de normas metodológicas de dimensionamento e controlo do
quadro de pessoal e orçamental.

O quarto subsistema, facilita o levantamento das necessidades de formação,

avaliação de desempenho profissional, planificação de estágios, seminários e
intercâmbios que visem a criação ou aperfeiçoamento da competência técnica e
profissional de forma a atender as necessidades de racionalização, eficácia e
eficiência das unidades de serviço e garantir a evolução funcional dos funcionários
nas respectivas carreiras.

O quinto e último subsistema, permite a execução de actividades administrativas

relacionadas com gestão corrente, registo e recuperação de informação e
documentação legal ou individual, em ficheiros convencionais ou sistemas
informatizados, controlo e registo de efectividades, aposentação do funcionários,
desvinculação, enfim um conjunto de tarefas de apoio a gestão dos recursos
humanos.

23
Neste processo os gestores de recursos humanos tem um papel importante, pois
deles dependem as informações que alimentam o sistema, o mesmo é dizer que
se eles não introduzirem as informações mais recentes sobre o pessoal, o sistema
fica desactualizado. Por exemplo se um funcionário foi transferido, ou encontra-se
de licença ou eventualmente já está em regime de aposentação e o gestor não
introduzir esta informação, o sistema gera um dado incorrecto quando lhe for
solicitado informação a respeito do funcionário em causa. Nos termos do diploma
de criação esta alimentação é feita a partir das bases de dados sectoriais
implementadas ou a serem implementadas nos respectivos serviços dos recursos
humanos quer da administração central como da local

A gestão central do sistema SINGERH foi confiada ao MAPESS, através da sua

Direcção Nacional de Administração Pública (DNAP) na qualidade de órgão gestor
dos recursos humanos da administração pública. Dentre outras funções incumbe a
DNAP administrar, conceber e implementar os procedimentos de segurança e de
controlo dos acessos às bases de dados de forma a garantir a integridade das
informações e impedir o acesso às mesmas por pessoas ou instituições não
autorizadas.

Um facto de realce no sistema SINGERH, tem haver com o direito do funcionário

ou o agente administrativo tomar conhecimento do conteúdo dos registos que lhes
digam respeito e das subsequentes alterações, podendo também exigir a
rectificação dos dados ou a sua actualização mediante apresentação de
documentos comprovativos. Desta forma para além do sistema torna-se mais
participativo, o funcionário confere-lhe maior veracidade e actualidade. Por outro
lado estão os órgãos gestores do sistema e seus utilizadores proibidos de usarem
as informações obtidas para tarefas ou actividades não compreendidas do
sistema.

Apesar de ter sido concebido para num curto espaço de tempo a Administração
beneficiar da ligeireza do sistema, até ao momento o SINGERH vive apenas de
experimentos, não tendo ainda apresentado algum resultado palpável em
conformidade com os objectivos, representando para os cofre do Estado mais
gastos do que ganhos ao longo destes seis anos de criação.

A debilidade do SINGERH, alias, como de resto da grande maioria dos programas

do Governo, é a falta de controlo, avaliação e responsabilização das pessoas
encarregues de gerir o serviço. Na verdade hoje não se sabe ao certo a quantas
anda o sistema, não passando de uma mera base de carácter estático e
inorgânico.

Julgamos que o deve ser feito de urgente é revitalizar o base, tornando-a

dinâmica, isto é, a base tem de ser a fonte de produção para folhas de
pagamentos de salários, o que obrigaria o gestores dos recursos humanos dos
distintos serviços públicos a realimentarem o sistema frequentemente.

24
 • A Descentralização e a Desconcentração em Angola

A evolução do sistema de Administração Local em Angola, desde 1975 até à data,

não apresenta total coerência entre os princípios constitucionais, a legislação
ordinária e a prática administrativa local. Com efeito se por um lado os princípios
da unidade, da descentralização e da iniciativa local foram acolhidos pela
Constituição de 75, reconhecendo-se aos "órgãos autárquicos" autonomia
administrativa e financeira, por outro, aprovou-se posteriormente, legislação
consagrando princípios como o centralismo democrático e a institucionalização de
órgãos do poder popular, o que contrariava o princípio da descentralização. Em
consequência a prática administrativa do Estado deixou de acolher o princípio da
descentralização administrativa.

Com a aprovação da Lei n.º 17/99 de 20 de Outubro e do Decreto n.º 27/00 de 19

de Maio, materializa-se não só um objectivo da reforma como um preceito
constitucional de capital importância, o Estado procura a descentralização e
desconcentração criteriosa e progressiva, a luz das condições existentes, das
atribuições e competências dos órgãos centrais por forma a melhor aproximar a
Administração dos cidadãos.

A Lei 17/99, que veio regular de forma distinta algumas matérias constantes a Lei
n.º 21/88, e introduz alterações significativas no modo de organização e actuação
dos órgãos locais do Estado. Desde logo estende-se a organização do Estado às
comunas. Alteram-se as designações funcionais de Comissariados Provinciais e
Comissários Provinciais e Comissariados Municipais e Comissários Municipais,
para Governos Provinciais e Governadores Provinciais e Administração Municipal
e Administradores Municipais.

Algumas delegações províncias transformam-se em Direcções Províncias e

passam a depender não já dos respectivos Ministérios mas dos Governos
Provinciais, constituem-se assim em serviços executivos directos dos Governos
Provinciais. A nível do Município criam-se secções correspondentes a cada órgão
ministerial, todavia dependendo estas dos respectivos Administradores Municipais.
Estes serviços ministeriais entretanto não se estenderam até a Administração
Comunal.

Limita-se o poder dos Vice-Governadores a competência delegadas pelos

Governadores, passando a ter um poder mais condicionado comparativamente ao
poder anteriormente reconhecido aos Comissários Adjuntos, que tinham
competências próprias na coordenação e execução de determinadas áreas.

Na altura da aprovação do diploma a situação económica e social do país

apresentava um cenário preocupante, que sumariamente apresentamos:

- Havia uma grave desigualdade geográfica nos indicadores sociais como por

25
exemplo, nas áreas urbanas onde 46% dos domicílios têm acesso à água potável
contra 22% nas áreas rurais; nestas o acesso das crianças a escola é de 25%,
enquanto no meio urbano atinge 40%, sendo certo que dos cerca de 12.262.00 da
população total, mais de 60% vivem nas áreas rurais ou semi-urbanas

- A distribuição geográfica dos efectivos da função pública, apontavam que dos

202.780, funcionários na altura, 61.885 se encontravam na capital do país

- Mais de 60% dos efectivos encontram-se nos grupos mais baixos da carreira
administrativa, nomeadamente no grupo de pessoal administrativo.

A par das questões sociais pré existentes o diploma, na sua regulamentação

deixou de fora algumas matérias, como aquelas ligadas aos planos territoriais e
urbanísticos, ambiente, transporte urbano e finanças locais, que associadas as
debilidades da Administração Pública, a falta de quadros a nível local e a ausência
de formas de participação dos cidadãos, constituíam pontos fracos do programa
de desconcentração e descentralização administrativa.

Mesmo assim a necessidade de consolidação do sistema democrático e a

aproximação dos poderes públicos as populações, concatenado com o facto de
que são os níveis de organização territorial mais baixos, que estão em condições
de satisfazer as necessidades colectivas quotidianas das populações, serviram de
forte base justificativa para a aprovação do diploma e instalar-se então as
perspectivas legais de desenvolvimento da administração local.

Tal como depreende-se do seu artigo 62.º, a Lei havia conferido aos órgãos locais
do Estado, legitimidade para prosseguirem as atribuições e competências
inerentes ao poder local. Tratarem portanto daquelas mateiras que cabem as
Autarquias Locais enquanto não forem estas criadas. Todavia nem a própria Lei
nem qualquer outro diploma, estabeleceu de forma clara e inequívoca quanto a
extensão e conteúdo que matérias cabem as Autarquias Locais. A filosofia
preconizada assente no gradualismo e na transitoriedade indicava para médio
prazo a institucionalização das Autarquias Locais. Contudo não se decidiu se
tratava-se de um gradualismo no tempo, na concessão de competências, no
número de municípios ou comunas, neste processo de institucionalização das
Autarquias.

Por isso talvez fosse preferível criam-se já autarquias naquelas circunscrições

territoriais que reúnam condições para uma administração autárquica, o que
passaria pela aprovação de legislação pertinente pela Assembleia Nacional,
assente em princípios como a consagração regulamentar destes entes públicos
dentro dos limites que decorrem da Constituição e da Lei; Descentralização
financeira; A tutela, essencialmente a de mérito sobre os actos dos entes
autárquicos; O principio da solidariedade entre as autarquias com vista a redução
das assimetrias locais e regionais bem como a consagração da modalidade de
associações de autarquias para a prossecução de interesses comuns.

26
A implementação do Decreto-Lei n.º 17/99, através do qual se reforçou a
capacidade institucional dos Governos Provinciais é considerado o rosto do início
do processo de desconcentração. Porém a desconcentração pretendida com este
diploma não atingiu na plenitude os efeitos desejados, primeiro por não ter sido
acompanhado da necessária transferência de recursos organizacionais
particularmente financeiros e humanos. Segundo porque o diploma criou
excessivas estruturas a nível local de forma padronizada, o que não se afigurou
adequado à natureza, dimensão e complexidade de funções de algumas dessas
estruturas.

Do ponto de vista material não houve a transferência de funções dos órgãos

províncias para os municípios e comunas. Na outra mão a relação entre os
Governos Provinciais e as representações locais dos Institutos Públicos nem
sempre foi fácil. A Lei não definiu que tipo de tutela, aqueles deviam exercer sobre
estes, por conseguinte assistia-se a uma invasão sobre a autonomia dos Institutos
Públicos de que resultava numa situação de conflitualidade institucional ou
submissão directa das representações dos Institutos a nível local.

O perfil dos recursos humanos local não permitiu na vigência deste diploma
prestações de serviços de qualidade à população nem tão pouco assegurou o
exercício de funções de planeamento, formulação de politicas públicas, orçamento
e organização comunitária. Havia uma excessiva concentração de quadros em
termos quantitativo e qualitativo, a nível da sede das províncias. 79% dos efectivos
da Administração Local prestavam serviço nos Governos Provinciais, 19% nas
Administrações Municipais e 1% nas Administrações Comunais. E no geral
apenas 3% eram técnicos superiores e destes 97% adstritos as sedes provinciais.

As insuficiências legais detectadas, os constrangimentos sentidos e o resultado do

estudo sobre a macro estrutura da administração local impulsionaram a aprovação
em 3 de Janeiro de 2007 do Decreto-Lei n.º 2/07, revogando integralmente o
Decreto-Lei n.º 17/99, que se mostrava em determinados aspectos algo desfasado
da realidade funcional da Administração Local do Estado. O diploma introduziu na
organização e funcionamento dos órgãos da Administração Local do Estado, os
princípios da diferenciação5 transitoriedade e transferência de recursos.

Por outro lado acautelou no diploma grande parte das questões que se
levantavam em torno do modo de actuação dos órgãos locais do Estado, tendo
sido atribuído competências nos domínios da arrecadação de recursos financeiros
provenientes dos impostos locais e outras contribuições; do desenvolvimento
urbano e ordenamento do território, podendo autorizar a transmissão ou a
constituição de direitos fundiários sobre terrenos rurais agrários ou florestais de
área igual ou inferior a 1000 hectares; Alargou-se a composição dos órgãos
colegiais como o Governo Provincial, a Administração Municipal ou Comunal,

5 Tal princípio permite que as direcções provinciais ou outros serviços pudessem diferenciar-se na sua
organização, actuação e modo de contratação de pessoal, tendo em atenção o desenvolvimento político da
circunscrição administrativa; Desenvolvimento económico, social e cultural; e Desenvolvimento demográfico.

27
passando a integrar para além dos titulares, os adjuntos, os directores, delegados
ou chefes dos serviços executivos direitos e indirectos.

Relativamente aos critérios de estruturação, admitiu-se a organização e

segmentação interna dos órgãos da Administração, todavia as funções
administrativas de natureza idêntica ou logicamente relacionadas procurou-se
agregá-las numa mesma unidade funcional, evitando-se deste modo a excessiva
segmentação vertical e horizontal de estruturas.

A aprovação do Decreto-lei, entretanto, não serviu de sinonimo para melhoria dos

serviços prestados a nível da Administração Local do Estado, tanto é assim que a
maioria esmagadora dos problemas anteriores a sua aprovação continuam a ser
fortemente sentidos. Mais ainda, e não pretendendo nos fazer um estudo
minucioso do diploma por não ser objecto deste trabalho, dizíamos o diploma
trouxe consigo algumas insuficiências (mesmo apesar dos avançados estudos
sobre a matéria) umas mais complexas que outras. Vamos nos ater apenas em
algumas:

- Novamente relegou para diploma próprio a organização e funcionamento dos

bairros ou povoações, portanto já vamos na quinta relegação legislativa sobre esta
matéria, tendo a primeira ocorrido com a Lei Constitucional de 1975, a segunda
com a Lei 7/81, a terceira com a Lei 21/88, a quarta com o Decreto-Lei n.º 17/99 a
quinta, esta mais recente com o Decreto-Lei n.º 2/07, conforme resulta do seu
artigo 98.º.

- Não concretização da transferência de funções nos domínios de recenseamento

da população, registo de nascimento e falecimento, ordenamento do território na
área de jurisdição, exploração de recursos naturais, preservação de florestas e
fauna bravia, as instituições do poder tradicional. A muito que se clama, e o estudo
recentemente efectuado6 também assim atesta, por um reconhecimento mais
condigno a nível do plano jurídico constitucional das Autoridades Tradicionais,
entidades preexistentes ao Estado angolano e que durante um longo lapso de
tempo – hoje em partes bem localizadas - desempenharam as funções do Estado
ali onde não tinha sido criadas as suas estruturas locais ou viram-se removidas
por força da guerra.

- Adoptou-se uma estranha medida que consiste na nomeação dos

Administradores Municipais e Comunais pelo titular do Ministério da Administração
do Território a quem cabe também o exercício do poder disciplinar sobre estes7.
Os Administradores Municipais e Comunais são por feito prático e legal os
representantes do Governo da Província no município ou na comuna e respondem
pela sua actividade perante o Governador Provincial, torna-se portanto curioso
que eles prestam contas da sua actividade ao Governador mais são nomeados e
sancionados disciplinarmente por um outro órgão. Assim como o Presidente da

6 Estudo sobre a Macroestrutura da Administração Local, 2003, Ministério da Administração do Território

7 Na Lei anterior cabia aos Governadores Provinciais, artigo 7.º alínea c).

28
República enquanto Chefe do Governo nomeia os seus Ministros e Governadores
para execução das tarefas dos Estado, este últimos enquanto representantes do
Governo Central na respectiva província, devia caber-lhes como ja foi outro hora,
a nomeação dos directores e dos administradores municipais e comunais.

- Uma última questão que nos propusemos levantar tem haver com as questões
que se levantam em torno da concretização do princípio da diferenciação,
pergunta-se: I - serão aqueles critérios (do desenvolvimento político da
circunscrição administrativa; Desenvolvimento económico, social e cultural; e
Desenvolvimento demográfico) cumulativos ou basta a existência de um para se
consagrar a diferenciação na estrutura do órgão?

II – Afigura-se possível mesmo com a verificação destes critérios não se autorizar

a construção de um modelo diferenciado para uma dada circunscrição
administrativa?

III – Como é que a diferenciação atinge o Governo Provincial? Pela verificação

destes critérios na capital da província, pela soma dos vários municípios nesta
condição?

IV – Pode-se perder a qualidade de órgão diferenciado ou a aquisição desta

qualidade torna-se perene?

V – Aquém deve-se solicitar o reconhecimento da qualidade de órgão

diferenciado? Ao Governo ou a Assembleia Nacional sendo certo de que compete
a este último legislar sobre a organização geral da administração pública?

Estas são algumas das questões que se levantam em torno da materialização do

princípio da diferenciação.

Quanto a nós, este principio vem erguer um problema naturalmente existente mas
que ao não ser devidamente tratado arrastará consigo um onda de males.
Pretendemos com isto dizer que diferentes já são a partida todos os Governos
Provinciais, Municipais, Comunais e até os bairros ou povoações. As condições
geográficas, o estilo de vida, os recursos naturais, do município do Lunduimbale
não são iguais as condições do município do Tchicola-tcholoago, xamuteba ou do
Quipaulu de baixo. Condições estas que hoje têm determinado na pratica se não a
organização o modo de funcionamento destes.

Mesmo a nível das próprias províncias, os municípios e as estruturas mais abaixo

são naturalmente diferentes entre si. Portanto o legislador veio apenas (e bem)
reconhecer uma realidade preexistente.
Mas esta boa medida legislativa não é isenta de problemas. Ela deixa a espreita
inquietas situações levantadas supra.

Podemos com base em critérios concretos de mensuração aferir o

desenvolvimento económico e demográfico, entretanto já são bastante ténues os

29
critérios, não só para avaliar com também para medir o desenvolvimento político,
social e cultural de um município, comuna ou aldeia. Exempli gratia: Podemos
peremptoriamente afirmar que Luanda é uma província socialmente desenvolvida?
É claro que se fizermos uma pesquisa surveys as respostas serão das mais
distintas possível. Se para uns Luanda já atingiu este desenvolvimento, para
outros, gatinha a quilómetros do desenvolvimento social.

Esta mesma dificuldade poderá também ser encontrada na qualificação das

circunscrições administrativas como sendo estatutariamente diferenciadas.
Diferente e especial é um reconhecimento que todas as instituições (incluindo
privadas) querem ter. Coligado a este reconhecimento está a diferenciação
monetária positiva, o que torna ainda mais apetecível a vontade de ser diferente. A
diferença nos órgãos públicos normalmente acarretam consigo a qualidade
remuneratória.

Repare que não defendemos o status quo ante, ou seja, julgamos que a unificação
do modo de organização e funcionamento dos órgãos da administração local,
defendida no revogado Decreto-lei n.º 17/99 de 29 de Outubro, pecava por defeito
exactamente porque não atendia a realidade e as necessidades das colectivas
presentes nas respectivas circunscrições administrativas.

A diferenciação administrativa é então defensável por se afigurar mais próxima a

razão da existência de órgãos locais do Estado e por garantir teoricamente melhor
acomodação aos conceitos de eficiência, eficácia e efectividade. Aqui
despertamos apenas para o cuidado na sua materialização, que ao não ser bem
gerida pode dar origem a uma proliferação de órgãos estatutariamente
qualificados como diferenciado, criação de privilégios desaconselhados ou até
chegar-se a situação de que por força da delicadeza da sua materialização ou da
onda de descontentamento pela desigualdade de tratamento nunca ser aplicado.

Talvez a diferenciação pudesse ensaiar soluções como permitir que determinados

serviços estejam presente apenas em alguns municípios. Por exemplo pode se
achar pertinente a existência de serviços ligados a pesca no Município do
Cacuaco por possuir mar ou rio, lago ou lagoa e não existir tal serviço na estrutura
do município do Cazenga; ou então existir um dado serviço na comuna que não
exista na sede da administração municipal (serviços ligado a agricultura e
desenvolvimento rural), ou a criação de Institutos Públicos pelos Governos
Províncias mas cujo âmbito de actuação se restringe a dois ou três municípios.

Supomos que os municípios A, B e C possuem ferro, magnésio ou outro mineral, e

entende-se que a necessidade de criar-se um instituto ou uma empresa pública
para administrar, regular e rentabilizar melhor a actividade mas cujo âmbito de
actuação se circunscreve aqueles municípios. Uma tal solução encaixa-se bem ao
princípio da diferenciação, na medida que todos os municípios da Província não
terão dependências do Instituto ou da Empresa criada mas tão somente aqueles a
actividade da empresa abarcará as circunscrições dos municípios A, B e C.

30
 • O Significado do 4 de Abril de 2002 para a Administração Pública

A 4 de Abril de 2002, assina-se em conclusão aos acordos de Lusaka8 o

memorando de entendimento entre as Forças Armadas Angolanas e a então Unita
militarizada e proclama-se a paz em todo o território nacional, num esforço que
começou em 1991 com os acordos de Bicesse.

Este facto habitou o Estado a repensar a sua dinâmica e empreender novas

medidas que resultam numa melhor satisfação das necessidades das
colectividades. No domínio da Administração Pública destacam-se as medidas
para redução da sua intervenção directa e o processo de normalização dos
concursos públicos e da aplicação regular dos diplomas que disciplinam a função
pública.

O novo conceito de Administração assenta na boa governância, que é sinónimo de

exercício de autoridade política, económica e a administrativa, na gestão dos
assuntos públicos a todos os níveis. A governância inclui o Estado, mas
transcende-o, englobando o sector privado e a sociedade civil.

Uma Administração Pública em transição como é o caso do nosso país tem de se

organizar de forma flexível, mantendo actividades do anterior modelo de
administração executora da autoridade do Estado, desenvolvendo actividades
prestadoras de bens e serviços destinadas, a diferenciar positivamente os mais
carenciados e deve reforçar a sua capacidade reguladora, adaptando formulas de
regulação sistemática do mercado

A desintervenção do estado, quer a territorial quer a institucional não representa

uma ausência ou demissão do Estado, mas antes a assunção de um modelo
organizativo mais adequado às actividades que o estado pretende desenvolver. E
esta desintervenção quer se essencialmente porém não exclusivamente, na área
económica onde a regra é cada vez mais a liberdade do mercado.

8 O Acordo de Lusaka tem a particularidade de ter introduzido grandes alterações no cenário político-
administrativo do país. Foi no ambito do protocolo de Lusaka que se criou o GURN – Governo de
Unidade e Reconciliação Nacional, em 1996 ao abrigo do Decreto-Lei n.º 5/96 de 1 de Julho. Com o
GURN, procedeu-se a um reajustamento organico do Governo de forma a adequa-lo as exigências de
reconciliação nacional. Assim a organização do Governo deixou de responder aos imperativos de
racionalidade orgânica e passa a atender imperativos políticos conjunturais, o Governo que até então tinha
23 Ministérios e 6 Secretarias de Estado, passou a ter no final de 1997, 29 Ministérios e 2 Secretarias de
Estado. Eram chegada a fase do alargamento excessivo da macro estrutura do Estado; A nível do
Administração Local, o protocolo impunha uma efectiva descentralização e desconcentração e que as
autoridades locais e outras resultante do processo dispusessem de poderes próprios nos domínios
administrativo, financeiro, fiscal, patrimonial e do investimento privado.

31
Se por um lado a redução da intervenção directa do Estado apresenta grandes
vantagens, por outro ela não pode ser praticada olvidando-se das falhas do
sistema de mercado, como as assimetrias informativas, monopólio natural,
externalidades, modismo acrítico, falta de capacidade de regulação, escassez de
prática de responsabilidade social. Por esta razão o Governo encomendou um
estudo sobre A Redução da Intervenção Directa do Estado e Aumento da
Responsabilidade Pública, que lhe vai servir de aporte neste desiderato.

Em 2005, por meio da circular 1/05 do MAPESS, põe-se fim ao processo de

admissão e promoção administrativa, que até então se verificava na Administração
Público, fruto das dificuldades de realização de processo de concurso público em
estado de conflito armado em grande parte do território do país.

Com efeito atribuem-se quotas a todos organismos da função pública com maior
quotação para o sector da educação e da saúde e realizam-se pela primeira vez
concursos públicos de ingresso e de promoção em obediência as procedimentos
vigentes.

O Tribunal de Contas criado em 1996, passa neste período a exercer de facto a

sua competência – antes formal – de fiscalização p
eventiva sobre os processos de admissão de pessoal na administração central e
local do Estado.

De 2005 até a primeira metade de 2008, assistiu-se um ingresso massivo de

pessoal na Administração Pública, com maior incidência obviamente nas áreas
prioritariamente traçadas pelo Governo, no caso Educação, Saúde e Justiça.

O quadro abaixo ilustra-nos com alguma clareza a evolução das estruturas e dos
efectivos na administração pública em diferente épocas. E é notório o crescimento
de funcionários entre 2005 – altura da abertura generalizada dos concursos
públicos – e 2007

Ano N.º de Ministérios N.º de N.º de Efectivos

Secretarias de
Estado
1990 20 5 131.178
1997 29 2 195.786
2005 27 2 200.621
2007 29 2 291.997
2008 33 2 296.781

5- Administração Pública e os desafios da Terceira república

A realização das eleições legislativas livres e justas realizadas a 5 (e 6 em

Luanda) de Setembro, de que resultou na escolha expressa pelos eleitores dos

32
representantes ao novo parlamento, depois dos longos 16 anos sem um pleito
eleitoral, marca o inicio da terceira república.

A eleição de novos deputados põe termo a anterior legislatura. Por conseguinte o

termo da legislatura da lugar à demissão do Governo (artigo 118.º da Lei
Constitucional). Significa dizer que com a eleição dos novos Deputados à
Assembleia Nacional por força do modelo de sistema de governo adoptado, dá
lugar à constituição de um novo Governo, com um Primeiro Ministro escolhido
entre os membros do partido com maior número de acentos no parlamento.

O novo Governo, que conta com uma estrutura orgânica composta por 33
Ministérios, dois Ministros sem pasta e duas Secretarias de Estado, apresentou já
o seu Macro plano para os próximos quatro anos de governação. No domínio da
administração um conjunto de tarefas foram definidas dentre as quais destacamos
o processo de consolidação do Processo de Reforma Administrativa, a
simplificação e modernização dos registos, institucionalização do mecanismo de
avaliação de desempenho para os titulares de cargos de direcção e chefia, reforço
da capacidade inspectiva e fiscalizadora dos serviços públicos, dinamizar os
serviços locais do Estado.

A Administração Pública da Terceira República terá em larga medida como

prioridade a implementação, consolidação ou reformulação dos programas já
aprovados antes do período eleitoral. Por outro terá pela frente os desafios que se
impõem nesta fase da normalidade constitucional que o país abraça. Um primeiro
desafio será a reposição da confiança da Administração Pública, sendo certo que
já lá vai um longo período que o cidadão deixou de confiar nas instituições do
Governo.

Um segundo desafio pensamos ser a melhoria das condições básicas do cidadão,

que passa pela criação e incentivo efectivo de empregos remunerados, expansão
dos serviços de água, luz, telefonia, saúde, educação e lazer ali, onde se dizia que
não se podia fazer por questões de guerra ou instabilidade social.

O Terceiro desafio será dotar o país de auto-suficiência produtiva, deixando de

depender exclusivamente das receitas provenientes da actividade petrolífera. O
que sempre sugere investimento progressivo e consciente na produção,
exploração e comercialização de outros produtos naturais e uma forte aposta na
agricultura incluindo a de subsistência.

O quarto de desafio é reforço do controlo das políticas públicas e frontal

responsabilização pessoal e social dos agentes infractores, o que implica também
uma melhor organização da sociedade civil que se pretende mais actuante e
dinâmica.

Um quinto desafio será o treinamento motivacional dos deficientes de guerra e em

geral dos cidadãos nacionais portadores de necessidade especiais e a efectivação
de actos de inserção desta franja de cidadãos no mercado de trabalho público ou

33
privado.

Estes são a nosso ver os desafios de maior predominância que a Administração

Pública enfrentará nos próximos quatro, acreditamos também que sozinha não
conseguirá conduzir o barco a bom porte pelo que é necessário fazer recurso a
sociedade civil organizada, as igrejas (sobre tudo no professo de educação), as
empresas publicas e privadas, organizações internacionais e outros parceiros
úteis.

34
 BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

Descentralização e Desconcentração Administrativa – Estudo sobre a

Macroestrutura da Administração Local. Vol II, PNUD e Ministério da
Administração do Território, Luanda, 2003.

Estudo Sobre a Macro Estrutura da Administração Pública. Ministério da

Administração Pública, Emprego e Segurança Social, Luanda, 2000.

Administração Pública: Redução da intervenção directa do Estado e

Aumento da Responsabilidade Pública. PNUD e Ministério da Administração
Pública, Emprego e Segurança Social, Luanda, 2003.

35