Università degli Studi di Torino

Dipartimento di Management
Economia Aziendale Corso A

Riassunti Diritto Pubblico Settembre-Dicembre 2020

● = lezioni professore + “Corso di diritto pubblico” Undicesima edizione, Barbera Fusaro;

● = estratto di “La cultura ai privati. Il partenariato pubblico privato (sponsorizzazioni e project
financing) ed altre iniziative” Musumeci;

L’ORDINAMENTO GIURIDICO E IL DIRITTO PUBBLICO

(1)

1.1 Le regole del diritto

“Ubi societas ibi ius” = qualunque organizzazione sociale costituisce un ordinamento giuridico.
Un’organizzazione, per essere tale, ha bisogno di un complesso di regole che ne disciplinino la vita e
l’attività. Tali regole costituiscono il diritto di una determinata organizzazione, e considerate nel loro
insieme, formano un ordinamento giuridico.
La distinzione del diritto dal comando religioso e dal comando morale discende dalla più evoluta civiltà
greco-romana. Nel diritto arcaico e nelle società primitive erano i sacerdoti a determinare e a scoprire le
regole piuttosto che a crearle leggendo fenomeni naturali.
Nei moderni ordinamenti le regole giuridiche si distinguono non tanto per la loro provenienza o il loro
contenuto, ma in quanto inerenti ad una certa organizzazione sociale e finalizzate alla sua sopravvivenza e
al suo sviluppo. Mentre le regole etiche e religiose sono volte a perseguire la perfezione individuale o la
salvezza dell’anima, le regole giuridiche regolano direttamente i rapporti fra i soggetti di
un’organizzazione sociale. Esse inoltre, a differenza delle altre due, non riguardano le mere intenzioni
del soggetto agente ma servono piuttosto a regolare le azioni rilevanti per la vita di una specifica
organizzazione sociale.

!!!! Perciò, mentre le regole non giuridiche impongono solo doveri, le regole giuridiche, accanto ai
doveri, tutelano i diritti dei consociati !!!!

Le norme giuridiche dunque, sono poste in essere nel momento in cui si instauri un rapporto fra due o più
soggetti che, sulla base di una regola comune - imposta da altri o posta dalle parti -, dà luogo a vincoli
reciproci tra i consociati. Tali vincoli, determinano in capo ad uno o più soggetti situazioni favorevoli e di
vantaggio, mentre ad altri comportano corrispondenti pregiudizi, vantaggi e limitazioni.
Il diritto non è monopolio di alcuna organizzazione (neanche dello Stato), ma riguarda una qualsiasi
organizzazione. Questa è la teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici. Lo Stato tuttavia, che
disciplina ed è disciplinato dal diritto dello Stato, aspira a stabilire regole, divieti e vincoli che
disiciplinino e normino tutte le organizzazioni giuridiche con cui entra in rapporto.

1.2 Cos’è un ordinamento giuridico

Qual è il rapporto tra ordinamento giuridico e organizzazione sociale? E’ il primo che produce il secondo
o viceversa? Due distinte scuole di pensiero:
● Teorie normativiste = il diritto / ordinamento è costituito da un complesso di norme vigenti in un
determinato spazio territoriale, isolato dalla società e da studiarsi secondo regole proprie. Una
società organizzata ha un ordinamento. Questa teoria si fonda sull’autonomia del diritto rispetto
agli altri fenomeni sociali, così che assicuri maggior certezza alla scienza giuridica;
● Teorie istituzionaliste = il diritto / ordinamento non è solo un insieme di prescrizioni normative,
esso è il complesso di norme che scaturiscono da una determinata organizzazione sociale. Essa
produce le norme che hanno la funzione di mantenerla, consolidarla e rafforzarla. Una società
organizzata è l’ordinamento;

Le norme sono il prodotto di fatti normativi intervenuti in un certo momento storico.

● Common Law = dalla regolarità dei comportamenti prevalenti, accertati e verificati dalle corti di
giustizia, scaturisce la gran parte delle norme;
● Civil Law = è prevalente il peso delle norme scritte, deliberate e pubblicate dagli organi a ciò
deputati;

L’attività di interpretazione delle regole scritte non può non confrontarsi con l’organizzazione sociale in
cui esse vengono collocate.

ORDINAMENTO GIURIDICO = insieme di più elementi - prescrizioni, consuetudini, fatti normativi -,

accomunati dal fatto di essere tutti espressione di una determinata organizzazione sociale e coordinati
tra loro secondo criteri sistematici.

Il diritto naturale (giusnaturalismo) afferma che al di sopra del diritto posto dalla comunità politica,
esistano norme inderogabili e immutabili. Es. Tragedia di Sofocle, dramma di Antìgone, disobbedisce alla
legge di Creonte, cioè al diritto della propria città che le ha vietato di seppellire il fratello Polinice.
Antigone infrange il diritto della propria città in quanto era in contrasto con ciò che “gli dei hanno scritto
nel cuore degli uomini”.

1.3 Ogni ordinamento è un sistema

L'ordinamento è un sistema che presume se stesso come unitario, necessariamente coerente e completo.
1) UNITARIO = ha un fondamento che ne assicura l’unità;
 2) COERENTE = non ammette contraddizioni tra norme;
3) COMPLETO = non ammette lacune o vuoti normativi;

Il suo essere sistema è il prodotto sia di consapevole volontà del legislatore sia dell’attività degli
interpreti. L’interprete deve presupporre che il diritto costituisca un sistema, così contribuendo a far sì
che lo divenga effettivamente. Un ordinamento non è una mera sommatoria di prescrizioni giuridiche. Le
varie norme e i vari settori non sono solo parti di un tutto, ma un insieme di elementi, ciascuno con una
propria funzione coordinata con la funzione degli altri.
Accanto all’interpretazione letterale (emersa dalla lettura del testo scritto), si affianca l’interpretazione
logico-sistematica, che mira a considerare la proposizione normativa inserita in un contesto considerato
come sistema. In tal modo, l’interprete è in grado di penetrare nella logica del sistema giuridico e di trarre
regole che disciplinano casi non espressamente presi in considerazione dal testo scritto (analogia).

Distinzione tra disposizione e norma:

Le disposizioni sono formulazioni linguistiche, potenzialmente suscettibili di diverse interpretazioni,
mentre le norme sono il risultato dell’interpretazione, operata sulla base di diversi criteri interpretativi.
Ad un’unica disposizione possono corrispondere diversi significati e dunque, diverse norme.

1.4 La costituzione e l’ordinamento costituzionale

Affinché un ordinamento giuridico possa costituire un sistema, è indispensabile che la sua unità,
coerenza e completezza siano garantite sia da un insieme di principi e valori fondanti, sia dalla catena
di produzione di nuove norme, via via destinate a rinnovarlo nel rispetto di quei principi e valori. Alla
base di un ordinamento vi è un progetto costituente chiamato Costituzione.
La costituzione può essere scritta o non scritta, e se scritta, rigida o flessibile.
● Rigida = si può modificare solo tramite un procedimento di revisione aggravato rispetto al modo
di produzione della legge ordinaria;
● Flessibile = può essere modificata o derogata con legge ordinaria;
La rigidità rende una costituzione difficile da revisionare. La Costituzione italiana del 1948 è scritta e
rigida. Le prime costituzioni furono sostanzialmente improntate ai principi del liberalismo.
Ogni ordinamento statale ha un suo assetto costituzionale - una forma di stato, un catalogo dei diritti,
una forma di governo, un sistema delle fonti del diritto - ma non c’è un solo tipo di costituzionalismo e di
costituzioni. Se non si può dire che ogni ordinamento statale ha una costituzione, è invece vero che ogni
ordinamento statale ha un proprio diritto costituzionale.

ORDINAMENTO COSTITUZIONALE (di un determinato paese) = complesso delle norme

fondamentali, scritte e non scritte, che danno forma all’ordinamento giuridico e rappresentano il codice
genetico che determina l’identità dell’ordinamento stesso, ovvero il suo ordine costituzionale.

Il diritto costituzionale ha la funzione di definire l’identità dell’ordinamento giuridico nel suo complesso e
di assicurarne l’ulteriore sviluppo. Se non è vero che non tutti i paesi hanno una costituzione scritta e non
tutti i paesi possiedono un ordinamento liberaldemocratico, è tuttavia vero che:
 1. La costituzione scritta non esaurisce affatto la totalità degli elementi di fondo di un
ordinamento. Restano fuori da essa anche le leggi e le consuetudini costituzionali e le norme
materialmente costituzionali.
2. La costituzione contiene disposizioni che, per quanto rilevanti, non costituiscono una parte
significativamente caratterizzante l’ordinamento, e a loro volta, la loro abrogazione non ha
portato a grandi cambiamenti dell’assetto strutturale dell’ordinamento.
3. La costituzione può contenere norme non più effettivamente vigenti.
In sintesi, l’ordinamento costituzionale di un paese non si identifica con le sole norme costituzionali e,
viceversa, le norme della costituzione non esauriscono i contenuti di un ordinamento costituzionale.
Distinzione tra organi costituzionali e organi di rilevanza costituzionale. Solo i primi concorrono a
delineare il volto stesso dell’ordinamento costituzionale e sono perciò organi necessari. Essi sono:
● Il Parlamento;
● Il Presidente della Repubblica;
● Il Governo;
● La Corte Costituzionale;
Non si può dire lo stesso invece di tutti gli organi che hanno rilevanza costituzionale quali il Consiglio
Nazionale dell’Economia e del Lavoro, ecc…
Il potere di revisione costituzionale non è costituente ma costituito, cioè previsto e disciplinato dalla
costituzione stessa, e non può contraddire le basi stesse della propria legittimazione, contenute
nell’identità dell’ordinamento. Ad esempio, in Italia è legittimo ridurre il numero dei parlamentari, ma
non si potrebbe eliminare il carattere rappresentativo del Parlamento. Nel secondo caso infatti non sarebbe
revisionata la Costituzione ma sarebbe mutato l’ordinamento costituzionale, e il legislatore costituzionale
si trasformerebbe in un legislatore costituente.
Per determinare se una carta costituzionale sia in vigore o meno, è opportuno verificare il divario tra
l’ordinamento vigente e il documento scritto. Se la differenza è eccessiva, si presume che il documento
non sia più vigente. Il compito dei costituzionalisti è quello di:
1) Analizzare le disposizioni prescrittive contenute nella costituzione per trarne norme che gli
operatori saranno tenuti ad applicare;
2) Verificare ed accertare l’effettiva vigenza delle norme costituzionali;
Un aspetto delicato di tale attività consiste nel cogliere la differenza tra una vera e propria desuetudine
(una consuetudine abrogatrice) ed una prolungata violazione delle disposizioni costituzionali.

1.6 Diritto Pubblico e Diritto Privato

Si considerano appartenenti al campo del diritto pubblico:

● Il diritto costituzionale;
● Il diritto parlamentare;
● Il diritto regionale e il diritto degli enti locali;
● Il diritto amministrativo;
● Il diritto tributario;
● Il diritto ecclesiastico;
● Il diritto penale;
● Il diritto processuale civile e processuale penale;
 L’ORDINAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA (4)

4.1 Dalle Comunità Europee all’Unione Europea

Fra gli ordinamenti giuridici con i quali quello italiano intrattiene rapporti, una posizione fondamentale
spetta all’Unione Europea. L’Unione Europea nacque il 10 novembre 1993 in seguito all’entrata in vigore
del Trattato sull’Unione Europea / di Maastricht. L’Ue è frutto di un processo durato oltre 40 anni e
propone se stessa come sia un'unione di stati come un’unione di popoli. Essa nacque dalle ceneri della
Seconda Guerra Mondiale come strategia politica volta a dare basi solide alla riconciliazione tra
Germania e Francia, il cui contrasto era stato all’origine di entrambe le guerre mondiali.
● 1951 = CECA Comunità Economica del Carbone e dell’Acciaio. Belgio, Francia, Italia,
Germania, Paesi Bassi, Lussemburgo. Primo passo per superare l’antagonismo tra Germania e
Francia, mettendo in comune le risorse strategiche dell’epoca: il carbone e l’acciaio.
● 1957 = Trattato di Roma (EURATOM + CEE). Sviluppare insieme l’industria nucleare +
Comunità Economica Europea. Due obiettivi: creare un mercato comune attraverso l’istituzione
di un’unica tassa doganale verso l’esterno e istituire un Fondo sociale europeo e una Banca
Europea. Il trattato prevedeva che le istituzioni della comunità fossero provviste anche di potere
legislativo. Comunità Economica senza carattere settoriale.
1. La Comunità economica si è occupata di un numero sempre crescente di materie;
2. Le istituzioni comunitarie si sono progressivamente rafforzate nel loro complesso;
3. La Corte di Giustizia ha garantito l’introduzione del diritto comunitario;
4. La Comunità, fino al 2020, si è sempre più allargata;
● 1992 = Trattato di Maastricht (Trattato sull’Unione Europea / TUE). Poste le basi per la
moneta unica. Si fonda su tre pilastri:
1. Preesistenti comunità (Ceca, Cee, Euratom), gestite e disciplinate secondo il metodo
comunitario;
2. Politica estera e sicurezza comune, disciplinati dalla cooperazione tra gli stati;
3. Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, disciplinata dalla
cooperazione tra gli stati;
● 2007 = Trattato di Lisbona (Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea / TFUE).
Ordinamento dell’Unione Europea profondamento rinnovato. Nacque un unico soggetto dotato di
personalità giuridica internazionale.

4.3 L’organizzazione e le istituzioni dell’Unione Europea

Il quadro istituzionale dell’Unione Europea è formato da elementi:

● Consiglio europeo (scelte non legislative fondamentali);
● Consiglio dei ministri (organo legislativo);
● Parlamento europeo (organo legislativo);
● Commissione europea (organo esecutivo);
● Corte di Giustizia dell’Unione europea (organo giurisdizionale);
● Banca Centrale europea (organo indipendente, politica monetaria);
 ● Corte dei conti (organo di controllo);

CONSIGLIO EUROPEO
Il Consiglio europeo è l’organo di indirizzo politico dell’Ue e ne definisce gli orientamenti e le
priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative. Esso è composto dai capi di stato degli stati
membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione e si riunisce almeno una volta ogni sei
mesi a Bruxelles. Il presidente del Consiglio europeo è una carica a tempo pieno, è eletto dal Consiglio
stesso e all’esterno rappresenta l’Unione Europea per le materie relative alla politica estera e di sicurezza
comune.

CONSIGLIO (DEI MINISTRI)

Funzioni:
1. Esercita, insieme al Parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio;
2. Definisce e coordina le politiche dell’Ue;
3. Garantisce il coordinamento e la sorveglianza delle politiche economiche;
4. Prende decisioni in merito a politica estera e sicurezza comune. Si occupa di questioni militari;
Il Consiglio è composto da un rappresentante per ogni stato membro a livello ministeriale, cioè in
composizione diversa in base ai temi che deve affrontare. Due formazioni sono previste dal TFUE: il
Consiglio degli affari generali e il Consiglio degli affari esteri. Le altre formazioni sono attualmente 8.

PARLAMENTO EUROPEO
Funzioni:
1. Esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione di bilancio e la funzione legislativa;
2. Esercita funzioni di indirizzo e di controllo politico;
3. Esercita funzioni consultive;
4. Elegge il presidente della Commissione e il Mediatore europeo;
Il Parlamento europeo è composto da 705 membri. La rappresentanza è garantita da un minimo di 6 ad un
massimo di 96 seggi per stato membro. I membri del Parlamento europeo sono eletti per 5 anni
direttamente dai cittadini dell’Ue secondo le diverse leggi elettorali di ogni stato. I suoi membri si
ripartono in gruppi politici composti da non meno di 25 parlamentari e che corrispondono alle tradizionali
famiglie politiche del continente e a forze politiche affermatesi negli ultimi anni. I gruppi attuali sono:
● Partito popolare europeo;
● Socialisti e democratici;
● Liberal democratici (Renew Europe);
● Verdi;
● Sinistra unitaria europea;
● Identità e democrazia;
● Conservatori e riformisti;
Il Parlamento europeo non possiede una sede unica ma tre distinte: Strasburgo, Bruxelles e Lussemburgo.
I poteri del Parlamento europeo sono andati costantemente crescendo nel tempo.

COMMISSIONE EUROPEA
Funzioni:
1. Ha l’iniziativa degli atti legislativi, presenta il programma legislativo annuale;
 2. Presenta il progetto di bilancio annuale e ne dà esecuzione;
3. Vigila sull’applicazione del diritto dell’Unione. Se uno stato non adempie ai suoi obblighi, lo
costituisce in mora, lo deferisce alla Corte di Giustizia e infine può proporre sanzioni pecuniarie;
4. Ha il potere di rivolgere avvertimenti agli stati membri ai fini del coordinamento delle politiche
economiche
5. Sorveglia la situazione di bilancio in ciascuno stato;
La Commissione europea è composta da un membro per ciascuno stato. Il Consiglio europeo, tenendo
conto dei risultati delle elezioni del Parlamento europeo, sceglie a maggioranza qualificata il presidente
della Commissione, il quale viene eletto dal Parlamento europeo a maggioranza dei membri.

CORTE DI GIUSTIZIA
Compito generale della Corte di Giustizia è assicurare il rispetto del diritto comunitario
nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati. Essa giudica le controversie tra:
● Stati membri;
● Unione e uno stato membro;
● Istituzioni dell’Unione;
● Persone fisiche e giuridiche e l’Unione;
La Corte ha un proprio statuto e un proprio regolamento. E’ composta da un giudice per stato e 11
avvocati generali che studiano le cause e sottopongono la Corte alle proprie conclusioni. Sono tutti
nominati dai governi per 6 anni fra personalità di indiscussa competenza e indipendenza. La Corte di
Giustizia si pronuncia in via pregiudiziale quando è tenuta ad intervenire su questioni riguardanti
l’interpretazione delle disposizioni europee negli stati membri. La competenza in via pregiudiziale
consente alla Corte di Giustizia di assicurare l’uniforme applicazione ed interpretazione del diritto
dell’Unione.

BANCA CENTRALE EUROPEA (BCE)

Ente dotato di capacità giuridica propria e di un elevato grado di indipendenza rispetto alle altre
istruzioni e ai governi. Ad essa sono attribuiti poteri normativi e ha sede a Francoforte. La BCE ha un
ruolo fondamentale in materia di politica monetaria in quanto dispone del diritto esclusivo di
autorizzare l’emissione di banconote in euro all’interno dell’Unione.

CORTE DEI CONTI

La sua funzione è quella di assicurare il controllo dei conti attraverso l’esame delle entrate e delle spese
dell’Unione. La Corte controlla la legittimità e la regolarità di ogni entrata e spesa e accerta la sana
gestione finanziaria.

4.4 Il funzionamento dell’Unione Europea e il suo sistema delle fonti del diritto

L’ordinamento dell’Ue si fonda innanzitutto sui trattati, che costituiscono, nella loro forma vigente, le
fonti originarie del diritto dell’Unione; e poi sul complesso di norme deliberate e prodotte dalle
istituzioni sulla base degli stessi trattati, nel rispetto dei procedimenti di produzione giuridica fissati nel
TFUE. Esse sono le fonti derivate e ovviamente devono necessariamente essere compatibili con le
disposizioni contenute nei trattati sia sotto il profilo formale che sotto quello sostanziale.
4.4.1 Le fonti originarie: i trattati

Oltre ad esaminare le disposizioni istituzionali, i trattati prevedono molte altre norme. Il TUE consta di
55 articoli, il TFUE consta di 358. In entrambi i trattati si ritrovano i valori, obiettivi e principi propri
dell’Unione. I principali sono:
1. Art. 2 TUE = Il rispetto per la dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza,
dello stato di diritto, dei diritti umani, compresi quelli delle minoranze;
2. Art. 3 TUE = La pace e il benessere tra i popoli; uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza
frontiere interne, nel quale sia assicurata la circolazione delle persone e il controllo delle frontiere
esterne; un mercato interno; lo sviluppo sostenibile, stabilità dei prezzi, piena occupazione, tutela
dell’ambiente, progresso scientifico e tecnologico; la coesione economica, sociale e territoriale; il
rispetto della diversità culturale e linguistica; un’unione economica e monetaria;
3. Ar. 4 TUE = Il rispetto dell’uguaglianza degli stati membri e della loro identità nazionale; il
principio di leale collaborazione tra stati membri e Unione;
4. Art. 5 TUE = I principi di attribuzione, di sussidiarietà e di proporzionalità;
5. Art. 6 TUE = Il riconoscimento dei diritti, della libertà e dei principi sanciti nella Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione Europea e l’adesione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo;
6. Art. 9 TUE, Artt. 18-25 TFUE = L’uguaglianza dei cittadini e la comune cittadinanza;
7. Artt. 10-12 TUE, Art 15 TFUE = Il buon funzionamento dell’Unione e delle sue istituzioni,
fondato sulla democrazia rappresentativa; la trasparenza;

VALORI DELL’UNIONE
Il rispetto dei valori indicati nel punto 1 costituisce un requisito indispensabile all’adesione di nuovi
stati all’Unione. L’Unione si propone l’obiettivo di assicurare e garantire il rispetto di tali valori tramite
un meccanismo sia preventivo che sanzionatorio. Esso permette al Consiglio, su proposta di 1/3 degli
stati, del Parlamento e della Commissione, di rivolgere un avvertimento allo stato interessato nel caso in
cui rilevi un evidente rischio di violazione di tali principi essenziali. Qualora la violazione effettivamente
si verifichi e si protragga nel tempo, il Consiglio può decidere di sospendere alcuni dei diritti che spettano
allo stato membro in funzione sanzionatoria.

CITTADINANZA DELL’UNIONE
Essa non sostituisce, ma si aggiunge alla cittadinanza nazionale ed è riconosciuta di diritto a tutti i
cittadini di uno stato membro. La cittadinanza europea conferisce il diritto a:
● Circolare e soggiornare liberamente all’interno dei paesi UE;
● L’elettorato attivo e passivo nelle elezioni comunali ed europee nello stato di residenza;
● Tutela da parte delle autorità diplomatiche di un qualsiasi stato membro in mancanza di
rappresentanza dello stato membro;
● Presentare petizioni al Parlamento europeo;
● Rivolgersi alle istituzioni UE e ricevere risposta;
● Ricorrere al mediatore europeo;
● Diritto di iniziativa legislativa;
CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI
Ai trattati quali fonti originarie si affianca la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione europea. L’art. 6
TUE conferisce ad essa lo stesso valore giuridico dei trattati. 54 articoli in un ampio ed aggiornato
catalogo di diritti.

COMPETENZE DELL’UE
L’Unione esercita le proprie competenze basandosi su tre principi enunciati nei trattati: attribuzione,
sussidiarietà e proporzionalità.
● Principio di attribuzione = L’Unione esercita solo le competenze attribuitegli dagli stati membri
nei trattati, tutto il resto resta agli stati singoli, ai quali appartiene. Le competenze attribuite sono
di tre tipi: esclusive, concorrenti e di sostegno.
● Principio di sussidiarietà = L’Unione, nei settori che non sono di sua esclusiva competenza,
interviene solo se i suoi obiettivi non possono essere raggiunti in misura sufficiente dagli stati e
possono invece meglio essere conseguiti a livello europeo. Doppia valenza:
a) Se un obiettivo non può essere conseguito dallo stato membro, allora e solo allora
l’Unione può intervenire;
b) Se l’Unione non può fare meglio dello stato membro, in tal caso deve astenersi
dall’intervenire e a perseguire l’obiettivo sarà lo stato membro;
● Principio di proporzionalità = l’azione dell’Unione non deve andare al di là di quanto
necessario al conseguimento dei suoi obiettivi.
Le politiche e il funzionamento dell’Unione sono disciplinati nel TFUE. Nei settori non di competenza
esclusiva dell’Unione, i trattati prevedono la possibilità di instaurare una cooperazione rafforzata tra una
parte degli stati membri (con un minimo di 9 partecipanti). Si tratta di uno strumento che permette forme
più strette di integrazione. “Europa a due o più velocità”.

4.4.2 Fonti derivate

Per definire ed attuare le politiche dell’Unione, le istituzioni europee utilizzano degli strumenti normativi
previsti nel TFUE. Essi costituiscono il diritto derivato dell’Unione in quanto costituiscono atti normativi
prodotti nel rispetto del funzionamento e dei principi previsti nei trattati. Gli atti giuridici sono:
● I regolamenti. Sono atti vincolanti che hanno portata generale (erga omnes), sono obbligatori
in tutti i loro elementi e sono direttamente applicabili in ciascuno degli stati membri in
modo automatico (non sono necessari atti ricettivi). Possono avere come destinatari persone
fisiche o giuridiche, enti pubblici o privati. Non vi è alcuna necessità di recepimento. Le autorità
nazionali li applicano direttamente, anche se in contrasto con disposizioni interne.
● Le direttive. Sono atti che vincolano uno o più stati membri, solitamente tutti, in vista di un
risultato da conseguire entro un certo termine fissato. Gli stati sono vincolati soltanto per ciò
che concerne l’obiettivo da raggiungere e non per quanto riguarda gli strumenti e i mezzi giuridici
per conseguirlo. Le direttive spesso hanno come fine l’armonizzazione dei diritti interni degli stati
membri. Sono lasciati alla discrezionalità degli stati membri le modalità e i mezzi utilizzati per
conseguire lo scopo. La direttiva può nascere generica o molto dettagliata. Essa possiede
 sempre un termine. Se dettagliata / particolareggiata, alla scadenza del termine i suoi effetti
iniziano a prodursi a prescindere dall’applicazione da parte dello stato membro (self-executing).
Si manifestano effetti verticali nel rapporto cittadino-PA, ma non nel rapporto tra cittadini.
● Le decisioni. Sono atti obbligatori in tutti i loro elementi, ma solo per i destinatari da esse
designate. Possono essere destinatari sia persone fisiche e giuridiche sia stati membri. Possono
avere o non avere portata generale. Se non possiedono portata generale disciplinano casi concreti
e sono rivolte a destinatari specificatamente individuati.
● Le raccomandazioni e i pareri. Sono atti non vincolanti e consultivi, che non fanno sorgere nei
destinatari né diritti né doveri.
Gli atti giuridici dell’Unione si distinguono ulteriormente in atti legislativi, delegati e d’esecuzione.

4.4.3 Il procedimento di formazione del diritto derivato dell’Unione

Ai fini della formazione degli atti giuridici, il TFUE prevede due diverse procedure:
1. Una procedura ordinaria, che comporta la competenza paritaria di Parlamento e Consiglio,
sempre preceduta da una proposta da parte della Commissione. L’iter prevede, a seguito della
proposta della Commissione ai due altri organi, diverse letture da parte di Parlamento e Consiglio,
seguite da eventuali modifiche. Gli atti revisionati e le modifiche proposte da un organo vengono
trasmesse all’altro, in richiesta di approvazione. Durante le fasi di scambio di proposte la
Commissione illustra la sua posizione in merito alle modifiche proposte. Se dopo la seconda
lettura da parte di entrambe non si è raggiunti ad un accordo sul progetto di legge, viene
convocato il comitato di conciliazione.
2. Alcune procedure speciali, che comportano la prevalenza a seconda dei casi del Parlamento o
del Consiglio
Gli atti legislativi devono essere motivati. Essi sono firmati dai presidenti di Parlamento e Consiglio e
sono pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea, nelle 24 lingue ufficiali dell’Unione.

4.6 L’Unione e il suo particolare ordinamento

Caratteristiche principali:
● l’Unione si fonda su trattati, cioè atti di diritto internazionale che hanno durata illimitata;
● I trattati, sebbene non lo siano espressamente, si possono considerare come la carta
costituzionale dell’Unione in quanto ne presentano le caratteristiche principali (affermazione dei
valori, obiettivi e principi, disposizioni istituzionali, sistema delle fonti, carta dei diritti
fondamentali);
● I trattati danno vita ad un complesso diritto derivato in virtù del quale l’Unione possiede un
autonomi meccanismi che le consentono la produzione di atti normativi;
● Gli atti normativi derivati hanno come destinatari tutti i soggetti all’interno degli stati membri, si
applicano direttamente e prevalgono sul diritto dei singoli stati. La Corte di Giustizia ne è
l’interprete ultimo;
● Esiste una cittadinanza europea, sia pure a contenuto limitato rispetto a quelle nazionali;
 ● Va sviluppandosi un sistema partitico europeo, disciplinato da norme dell’Unione e finanziato
con i fondi del suo bilancio;
● Gli organi legislativi dell’Unione sono da una parte i governi degli stati membri (tramite il
Consiglio dei ministri), dall’altra i cittadini dell’Unione (rappresentati dal Parlamento europeo);
● Alcuni organi possiedono l’obbligo giuridico di agire nel solo interesse dell’Unione e non
possono accettare istruzioni dai governi degli stati membri. Essi sono la Commissione, la Corte di
Giustizia, la Corte dei Conti e la Banca Centrale Europea;
● L’Unione gode di autonomia finanziaria e il suo bilancio è finanziato da risorse proprie;
● Importanti ambiti sono tuttora soggetti a decisioni prese all'unanimità. Esse riguardano temi quali
la politica estera, la sicurezza, la fiscalità e la politica sociale). Tutto il resto viene deciso tramite
maggioranze di diverso tipo;
● E’ prevista una procedura che può sfociare nella sospensione dei diritti di uno stato membro in
caso di violazione dei valori fondamentali dell’Unione;
● L’Unione è aperta all’adesione da parte di altri stati, purché rispettosi dei suoi stessi valori e in
grado di assumere l’insieme di diritti e di obblighi derivanti dal diritto dell’Unione;
● E’ regolato anche il recesso dall’Unione;

LE FONTI DEL DIRITTO (5)

5.1 Cosa sono le fonti del diritto

Le fonti del diritto costituiscono i fatti o gli atti che un ordinamento giuridico specifico abilita a produrre
norme giuridiche. Esse hanno due requisiti:
● Generalità (si riferiscono ad una pluralità indistinta di soggetti);
● Astrattezza (sono senza-tempo e svincolate dal caso concreto);
Le fonti del diritto sono di due tipi:
● Fonti di produzione: quei fatti (eventi naturali o comportamenti umani involontari) o quegli atti
(comportamenti umani volontari e consapevoli) ai quali l’ordinamento conferisce la capacità di
produrre norme giuridiche ed imperativi che esso riconosce come propri.
● Fonti sulla produzione: norme che disciplinano le modalità di produzione del diritto,
individuando i soggetti titolari di potere normativo, i procedimenti di formazione, gli atti prodotti,
ecc… Ad esse è inoltre affidata la funzione di individuare le modalità mediante le quali le norme
prodotte vengono comunicate ai destinatari (fonti di cognizione).
In un ordinamento giuridico, sono norme giuridiche quelle poste da atti normativi deliberati nel rispetto
delle norme sulle modalità di produzione. Le fonti di produzione, nel creare atti normativi devono
necessariamente rispettare i procedimenti previsti dalle fonti sulla produzione.
Distinzione tra fonti atto e fonti fatto:
1) Le fonti fatto (es. consuetudine) scaturiscono dal tessuto sociale dell’ordinamento e sono da esso
abilitate a produrre norme:
 ● in modo autonomo;
● senza che avvenga la partecipazione di istituzioni espressamente deputate;
● senza l’esecuzione di particolari procedure e modalità previste dall’ordinamento;
2) Le fonti atto (es. la Costituzione, le leggi, i regolamenti) scaturiscono da soggetti istituzionali
deputati e portatori di una volontà specifica che nel produrre norme seguono particolari procedure
previste dalle norme sulla produzione;
Mentre nelle fonti fatto rilevano i comportamenti umani assunti come fatti oggettivi e a livello di società,
nelle fonti atto, invece, rileva la volontà specifica del soggetto istituzionale, espressa seguendo un
procedimento prestabilito dalle norme sulla produzione del diritto.
In generale, con riferimento alle sole fonti, l’ordinamento prevede:
● La pubblicazione in forma ufficiale;
● Principi ignorantia legis non excusat + iura novit curia;
● L’interpretazione e l’applicazione del diritto ex art. 12 delle preleggi c.c.;
● Il ricorso alla cassazione per violazione di legge contro le sentenze civili e penali ex art. 111.7
Cost.;
Un atto normativo è un atto giuridico che ha come effetto la creazione, modifica o abrogazione di norme
generali e astratte di un determinato ordinamento giuridico in base alle norme sulla produzione giuridica
vigenti nello stesso ordinamento.

5.2 Quali soggetti concorrono alla produzione del diritto

Dal punto di vista costituzionale, il tema delle fonti del diritto implica una scelta riguardo a quali soggetti
debbano concorrere alla produzione di norme giuridiche. Il passaggio dallo stato liberale ad uno
liberaldemocratico ha provocato nel panorama delle fonti una vera e propria rivoluzione: la Costituzione
non solo ha assunto il monopolio dei processi di produzione del diritto, ma ha determinato una
moltiplicazione dei soggetti titolari di poteri normativi. Il cambiamento dei soggetti concorrenti al potere
normativo ha assunto complicanze a livello verticale ed orizzontale.
Secondo il punto di vista della concorrenza verticale, la Costituzione ha introdotto un livello gerarchico di
soggetti ben più complesso ed articolato, mentre dal punto di vista della concorrenza orizzontale, essa ha
attribuito il prevalere del potere normativo a soggetti determinati in specifici ambiti. Ciò si è verificato per
tre principali motivi:
1) L’avvento del pluralismo istituzionale all’interno del territorio della Repubblica, attraverso
l’attribuzione del potere normativo agli enti territoriali autonomi, regioni ed enti locali (artt. 114 e
117 Cost.);
2) L’apertura all’ordinamento internazionale che ha consentito l’ingresso nel nostro ordinamento
di norme giuridiche prodotte da ordinamenti internazionali o sovranazionali;
3) Il pluralismo sociale, come nel caso della disciplina dei rapporti fra Stato e Chiesa cattolica;

Per tali ragioni, accanto ai criteri cronologici e gerarchici si sono dovuti necessariamente introdurre
criteri di competenza.

5.3 La Costituzione come fonte sulle fonti

La Costituzione - oltre ad essere essa stessa una fonte del diritto - è la massima fonte sulle fonti, nel
senso che essa legittima tutti i processi di produzione del diritto. La Costituzione individua le fonti del
diritto e disciplina le modalità di produzione delle norme giuridiche che appartengono all’ordinamento
mediante le fonti individuate.
Essa tuttavia, non disciplina direttamente tutti i processi di produzione del diritto, ma si occupa di
regolare quelli più importanti (atti primari), ossia:

● I processi di produzione del diritto che permettono di produrre norme di rango costituzionale (le
leggi di revisione costituzionale, le leggi costituzionali e gli statuti delle regioni speciali);
● I processi di produzione del diritto che permettono di produrre norme di rango primario (le
leggi ordinarie dello Stato, i decreti legislativi, i decreti legge, i regolamenti parlamentari, gli
statuti delle regioni ordinarie e le leggi regionali);

Il sistema delle fonti del diritto disciplinate dalla Costituzione e dunque degli atti primari, deve
necessariamente considerarsi un sistema chiuso, ovvero:
1) Non sono configurabili atti fonte primari diversi da quelli espressamente previsti dalla
Costituzione;
2) Ciascun atto normativo non può disporre di una forza maggiore di quella che la Costituzione gli
attribuisce;
Agli atti fonte primari è riconosciuta forza di legge. La Costituzione, quale fonte sulla produzione,
individua gli atti abilitati a produrre diritto attribuendo ad essi una determinata forza o efficacia in
relazione a requisiti formali di ciascun atto (il soggetto titolare del potere normativo e il procedimento di
formazione dell’atto).
La forza o efficacia formale dell’atto normativo riguarda due profili, attivo e passivo:
● Profilo attivo = capacità di innovare il diritto in modo subordinato alla Costituzione intesa come
fonte suprema, modificando o abrogando atti fonte equiparati o subordinati;
● Profilo passivo = capacità di resistere all’abrogazione o modifica da parte di atti fonte che
abbiano diversa forza;
Per tutti i restanti atti, ovvero gli atti secondari, subordinati a quelli primari, il sistema delle fonti del
diritto è invece un sistema aperto. L’individuazione degli atti fonte secondari infatti, è lasciata alla
disponibilità dei titolari di potere normativo primario, sia pure nel rispetto dei limiti costituzionali. A parte
la gerarchia e la competenza delle fonti, tali atti sono sottoposti al principio di legalità in base al quale
l’esercizio del potere normativo secondario deve fondarsi su una previa norma di legge.

5.4 Unità, Coerenza e Completezza dell’ordinamento

Ogni ordinamento è o tende ad essere considerato dall’interprete come un sistema. La pluralità delle fonti
del diritto richiede che i criteri attraverso la quale l’ordinamento possa mantenere le caratteristiche di
unità, coerenza e completezza, siano predeterminati.
● UNITÀ = tutte le norme sono riconducibili al potere costituente, cioè al momento fondante
dell’ordinamento e alla costituzione;
 ● COERENZA = l’ordinamento non tollera contraddizioni fra le parti che lo compongono. La
continua produzione di nuovo diritto rende inevitabile il formarsi di antinomie (contrasti tra
norme) dalle quali, dall’osservanza di una norma, ne corrisponde l’inosservanza di un’altra.
Ciascun ordinamento prevede dei criteri di risoluzione delle antinomie che permettono
all’interprete di individuare la norma in quanto unica applicabile;
● COMPLETEZZA = assenza di lacune o vuoti normativi;

5.5 I criteri per ordinare le fonti del diritto

Nel nostro ordinamento i criteri per ordinare le norme giuridiche prodotte dalle fonti del diritto si
traggono dalla Costituzione e dalle disposizioni contenute nelle preleggi al codice civile. E’ attraverso tali
criteri che si risolvono eventuali contrasti tra norme. La risoluzione delle antinomie tra norme non
avviene tanto in sede di formazione delle leggi quanto in sede di interpretazione e applicazione delle
stesse. I criteri sono:
● Cronologico;
● Gerarchico;
● Di competenza;

CRITERIO CRONOLOGICO
Il criterio cronologico regola la successione degli atti normativi nel tempo: in caso di contrasto tra norme
prodotte da fonti equiparate, ovvero aventi lo stesso rango gerarchico e la medesima competenza, prevale
e deve essere applicata la norma posta successivamente nel tempo (lex posterior derogat priori). Le
norme più recenti devono prevalere su quelle prodotte in passato, ad eccezione delle leggi speciali. In
base al criterio cronologico, completato il procedimento di formazione, entrano in vigore ed iniziano a
produrre i propri effetti giuridici, diventando obbligatori per tutti e suscettibili di applicazione in concreto.

Esse, una volta vigenti, hanno efficacia solo per il futuro, dunque non hanno efficacia retroattiva. Il
divieto di efficacia retroattiva, essendo stabilito da un atto legislativo (art. 11 preleggi), è derogabile per
effetto di una legge successiva che disponga diversamente, dunque utilizzando il criterio cronologico.
La retroattività della legge, se imposta, non è mai assoluta, in quanto colpisce solamente i rapporti
giuridici pendenti, mentre ne restano esclusi i rapporti esauriti.
Gli atti normativi dunque, cessano di essere efficaci a seguito dell’abrogazione da parte di atti successivi
ed equiparati. L’effetto abrogativo presuppone un contrasto tra due norme valide ma deliberate in tempi
diversi. L’abrogazione comporta la circoscrizione dell’efficacia della prima nel tempo limitandola ai fatti
antecedenti la delibera della seconda norma. Diversa dall’abrogazione è la deroga, che prevede
un’eccezione alla norma che tuttavia non comporta l’efficacia della norma prima, che si continuerà ad
applicare in tutti gli altri casi.

Art. 15 preleggi c.c. = l’abrogazione può essere di tre tipi: espressa, tacita (per incompatibilità) e per
nuova disciplina dell’intera materia.

CRITERIO GERARCHICO
Quando l’antinomia concerne invece norme poste da fonti non equiparate, si deve necessariamente fare
ricorso al criterio gerarchico: il conflitto tra norme aventi una diversa posizione gerarchica va risolto
facendo prevalere la norma posta dalla fonte di ordine superiore. Oltre che per il differente rango
delle fonti, il criterio gerarchico si distingue da quello cronologico in merito all’effetto conseguente al
giudizio che risolve l’antinomia.

Nell’applicare la norma di ordine superiore, la norma di ordine inferiore non si considera abrogata ma
invalida, ovvero viziata in quanto non ha rispettato l’ordine gerarchico delle fonti. Come tale, deve essere
eliminata dall’ordinamento giuridico mediante l’annullamento ad opera degli organi deputati allo scopo.
L’invalidità, a differenza dell’abrogazione, determinando l’eliminazione dell’atto, determina la
cessazione della produzione dei suoi effetti ed ha efficacia retroattiva, sempre rivolgendosi ai rapporti
pendenti ed escludendo quelli esauriti.

CRITERIO DELLA COMPETENZA

Il criterio cronologico, non può essere utilizzato quando le fonti sono ordinate dalla Costituzione secondo
il criterio della competenza, che può essere riferito all’ambito territoriale in cui le norme in questione
devono essere applicate o alla materia disciplinata. In questo caso, le antinomie si risolvono facendo
prevalere la norma posta dalla fonte competente a disciplinare la determinata fattispecie. Anche nel
caso del criterio di competenza, l’antinomia avviene tra una norma valida ed una invalida, a differenza del
criterio cronologico che prevede un contrasto tra due norme valide. L’invalidità della norma meno
competente ne comporta l’annullamento secondo il procedimento già visto, esattamente come nel caso del
criterio gerarchico.

Potestà legislativa (fonte primaria): stato in via esclusiva per alcune materie / stato+regione concorrenza /
tutto il resto regione;
Potestà normativa secondaria (regolamenti): stato in via esclusiva per alcune materie con facoltà di delega
alle regioni / tutto il resto regioni;
Funzioni amministrative: comuni, salvo, nell’applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza, gli altri enti territoriali / agevolazione, incentivazione per svolgere attività di interesse
generale da parte dei cittadini (sussidiarietà orizzontale).

5.6 L’interpretazione del diritto

L’applicazione del diritto, che come si è detto, comporta la risoluzione di eventuali antinomie, presuppone
un’attività interpretativa. I criteri di interpretazione del diritto, non disponendo la Costituzione nulla a
riguardo, sono quelli indicati dall’art. 11 delle preleggi del c.c. e quelli elaborati dalla dottrina e dalla
giurisprudenza. L’interpretazione della legge e dei contratti scaturisce dal contenuto letterale e dalla
volontà del legislatore nel primo caso e dei contraenti dall’altro dall’altro.
5 livelli di interpretazione:
1) Letterale o testuale = significato proprio delle parole;

2) Teleologica = fine ed intenzione del legislatore (interpretazione storica + ratio legis);

 3) Logico-sistematica = contestualizzazione all’interno dell’ordinamento giuridico complessivo;

4) Analogica = rimedio per colmare lacune e vuoti normativi rilevanti. Analogia legis (lacuna
colmata rimandando alla disciplina di casi simili) + Analogia iuris (rimandando ai principi
generali dell’ordinamento giuridico dello Stato);

5) Autentica = proviene dallo stesso soggetto che ha emanato il provvedimento da interpretare;

6) Conformità al diritto comunitario dell’Unione = sentenza Granital (‘84);

Nell’utilizzare il procedimento analogico, l’art. 14 delle preleggi impone il divieto di analogia per le leggi
penali e speciali.
Il procedimento interpretativo incide notevolmente sul contenuto definitivo delle norme. Esso è un
momento tanto rilevante quanto quello di formazione della legge e non solo: l’interpretazione può arrivare
a modificare significativamente il significato prescrittivo della legge nel momento di formazione.

Principio di sussidiarietà = in caso di inattività da parte di un organo, interviene un organo superiore

nelle lacune legislative.

La fase ermeneutica (interpretativa) è soggetta al periodo storico corrente. Il mutamento della comunità
sociale che avviene nel corso della storia, si affianca al testo legislativo che di fatto rimane sempre lo
stesso. Le norme devono essere tali da essere efficaci ed utilizzabili a prescindere dal periodo storico in
cui viene formata. Esse devono essere senza-tempo, capaci di svincolarsi dal momento particolare. Esse
verranno poi interpretate in modi differenti nel corso degli anni a venire.

5.7 La Costituzione e le fonti costituzionali

La Costituzione è l’atto supremo dell’ordinamento in quanto posta dal potere costituente: di fronte alla
Costituzione, tutti gli altri atti fonte sono subordinati ad essa in quanto prodotti da poteri costituiti, ossia
previsti e disciplinati dalla Costituzione. Sua caratteristica essenziale è la rigidità, ovvero può essere
modificata solo mediante un procedimento di revisione costituzionale.
L’art. 138 prevede tra le fonti del diritto costituzionale le leggi di revisione della Costituzione e le leggi
costituzionali, prescrivendo per entrambe il medesimo procedimento di formazione. La differenza tra loro
riguarda dunque il contenuto:
● Leggi di revisione della Costituzione = hanno come oggetto la modificazione di parti del testo
della Costituzione. 1948-oggi 15 revisioni totali;
● Leggi costituzionali = sono sia quelle espressamente richiamate dalle singole disposizioni della
Costituzione, sia quelle che il Parlamento, tenuto conto dell’importanza della materia, decide di
deliberare. Esse affiancano il testo della Costituzione ma non ne fanno parte;
Il procedimento di formazione delle leggi di rango costituzionale è diverso da quello di approvazione
delle leggi ordinarie. Esso è chiamato procedimento aggravato e prevede una duplice lettura da parte di
entrambe le camere.:
1. Prima lettura: si svolge secondo le regole previste per qualunque procedimento legislativo;
2. Seconda lettura: a distanza non inferiore di 3 mesi (pausa di riflessione), richiede maggioranze
specifiche. In questa seconda lettura:
a) Se il progetto di legge costituzionale è approvato con maggioranza assoluta (51% degli
aventi diritto), esso viene pubblicato presso la Gazzetta Ufficiale, senza essere ancora
promulgato dal Presidente della Repubblica. Dal giorno della pubblicazione, decorrono 3
mesi entro i quali 1/5 dei parlamentari, 5 consigli regionali o 500k elettori hanno il diritto
di richiedere un referendum costituzionale senza quorum strutturale. Richiesto il
referendum, la legge costituzionale è promulgata dal Presidente della Repubblica se
viene approvata dalla maggioranza dei voti validi.
b) Se il progetto di legge costituzionale viene approvato da almeno i 2/3 dei componenti di
ciascuna camera, non è consentito richiedere il referendum e la legge costituzionale viene
direttamente pubblicata e promulgata.

Il referendum costituzionale svolge una funzione di tutela nei confronti di eventuali minoranze alle
quali è concesso il diritto di richiedere all’intero corpo elettorale di pronunciarsi in merito al progetto di
legge costituzionale.
Esistono, tuttavia, dei limiti alla revisione costituzionale che segnano il confine tra modificazioni
(legittime) e mutamenti (illegittimi) della Costituzione. L’unico limite espresso nella carta costituzionale
nell’art. 139 secondo il quale la forma repubblicana non possa essere oggetto di revisione costituzionale.
Esistono anche dei limiti impliciti che la dottrina negli anni ha individuato che coincidono con i principi
supremi dell’ordinamento costituzionale che se infranti, scardinerebbero i valori essenziali su cui si regge
l’intera struttura costituzionale dell’ordinamento.

5.8 Le fonti dell’Unione Europea

Le autorità italiane, applicano il diritto dell’Unione in due modi diversi, disapplicando il diritto nazionale
eventualmente incompatibile:
● Direttamente (regolamenti).
● Previo adeguamento dell’ordinamento interno e atti ricettivi (direttive).
In questo modo viene riconosciuto il primato del diritto dell’Unione, come espresso nei trattati.
L’articolo 11 della Costituzione costituisce un sicuro fondamento a tale legittimazione di intervento. Esso
è sufficiente a consentire di stipulare trattati con cui ci si obbliga a limitazioni di sovranità.
“L’Italia [...], consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie
ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le
organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”. Il costituente in realtà non pensava all’Unione europea
ma alle neonate Nazioni Unite.

Gli unici limiti, stabiliti dalla Corte costituzionale, sono quelli dei principi supremi dell’ordinamento
costituzionale e dei diritti inalienabili della persona, gli stessi previsti per la revisione costituzionale.
Il problema dei rapporti tra fonti europee e fonti interne ha avuto una soluzione attraverso un lento e
graduale percorso evolutivo della giurisprudenza della Corte costituzionale. Le tre fasi principali sono
state:
1) In un primo momento, le fonti erano considerate equiparate e i contrasti erano risolti mediante il
criterio cronologico;
2) Successivamente, i contrasti tra regolamenti comunitari e leggi vennero risolti dalla Corte
costituzionale intervenendo dichiarando l’illegittimità costituzionale delle norme interne in
contrasto con le norme comunitarie per la violazione dell’articolo 11;
3) Infine, la Corte costituzionale si conformò alla Corte di Giustizia (sentenza Simmenthal),
riconoscendo il primato del diritto comunitario. Il contrasto tra diritto Ue e diritto interno viene
risolto sulla base del principio di necessaria applicazione del regolamento dell’Unione da
parte del giudice comune;
Il principio di necessaria applicazione del regolamento Ue non implica che il diritto interno contrastante
debba considerarsi come abrogato o invalido. La Corte costituzionale considera il diritto interno
semplicemente non applicabile se e fino a quando in una certa materia resta una normativa europea.
In questo modo, gli atti fonte interni vedono solo sospesa la loro efficacia, ma resta comunque l’obbligo
per lo stato membro di eliminare dal proprio ordinamento le norme contrarie al diritto dell’Unione.
Tutto ciò vale per i regolamenti. Per le direttive (escluso il caso delle direttive autoapplicative in quanto
di per sé sufficientemente dettagliate), occorre invece precisare che, dovendo essere recepite con atto
normativo interno dello Stato o delle regioni, esse avranno nel sistema delle fonti la collocazione che è
propria dell’atto di recepimento (legge o regolamento).
Nelle materie di propria competenza spetta alle regioni provvedere ad attuare tali direttive. Poiché il
mancato recepimento di una direttiva espone lo Stato a responsabilità nei confronti dell’Unione, la
Costituzione prevede un potere sostitutivo statale in caso di inadempienza regionale.

Compete al giudice comune, non alla Corte, accertare se le norme interne siano in contrasto con le
norme Ue direttamente efficaci, e prendere le decisioni conseguenti.

5.9 La legge ordinaria dello Stato

La legge ordinaria dello Stato è una fonte a competenza generale, sia pure nei limiti stabiliti dalla
Costituzione. Può disciplinare qualsiasi materia salvo quanto stabilito diversamente dalla Costituzione.
L’art. 117 elenca le materie di competenza legislativa statale e regionale. Le leggi riservate alla disciplina
dello Stato riguardano materie di interesse generale da garantire su tutto il territorio nazionale.
La legge è l’atto fonte abilitato a produrre norme primarie che la Costituzione attribuisce alle Camere.
Come limiti generali alla legislazione statale imposti dalla Costituzione vi sono il rispetto delle normative
derivanti dall’Unione e derivanti da obblighi internazionali. La legge è espressione della volontà
popolare, si forma attraverso un procedimento in cui è assicurato un pubblico dibattito ed è caratterizzata
da generalità ed astrattezza. Alla legge la Costituzione assegna la disciplina di importanti materie tramite
la riserva di legge.
Riserva di legge = è una disposizione costituzionale che prevede che la disciplina di una determinata
materia sia regolata soltanto dalla legge primaria e non da fonti di tipo secondario. La riserva di legge
ha una funzione di garanzia in quanto vuole assicurare che in materie particolarmente delicate, come nel
caso dei diritti fondamentali del cittadino, le decisioni vengano prese dall'organo più rappresentativo del
potere sovrano ovvero dal Parlamento come previsto dall'art. 70.

La riserva di legge comporta una duplice prerogativa da parte della legge statale:
a) Il divieto di intervenire nelle materie di competenza di fonti ad essa subordinate;
b) L’obbligo di intervenire nella materia di propria competenza assegnatale dalla Costituzione. Essa
non può spogliarsene delegando tale compito a fonti ad essa subordinate;

Le riserve di legge hanno la funzione di affermare e garantire il principio democratico e in generale la

tutela e il rispetto dei diritti fondamentali e il principio di uguaglianza. Ci sono vari tipi di riserva di
legge:
● Riserve assolute: quando la materia deve essere regolata integralmente dalla legge. Ad esempio
l'art. 13 ammette restrizioni della libertà personale nei soli casi e modi previsti dalla legge;
● Riserve relative: quando alla legge spetta la disciplina essenziale e dei principi di una materia,
circoscrivendo la disciplina più dettagliata a a fonti subordinate;
Le riserve di legge possono essere “rinforzate” in quanto prescrivono alla legge un certo tipo di
procedura in merito alla disciplina della materia. Vi sono casi in cui si verifica una dissociazione tra
forma e contenuto della legge. In tal caso si tratta di leggi in senso formale. Per esempio, l'organo
legislativo può esercitare, per previsione costituzionale, alcune funzioni non normative (amministrative o
giurisdizionali) con atti aventi forma di legge (ad esempio, l'approvazione del bilancio dello stato) e può
creare con legge talune norme prive dei caratteri di generalità e astrattezza (cosiddetta
legge-provvedimento).

5.10 Atti normativi del governo equiparati alla legge: i decreti legislativi e i decreti legge

La Costituzione, in deroga al principio della separazione dei poteri, attribuisce poteri normativi di
rango primario al Governo, che in virtù di tale concessione è in grado di emanare decreti legislativi e
decreti legge. Il governo possiede il potere regolamentare (atti secondari) e non legislativo (atti primari).
Il governo rappresenta solo i gruppi parlamentari che aderiscono alla maggioranza, dunque l’opposizione
è esclusa. Tali atti normativi:
● Hanno la medesima forza della legge ordinaria;
● Hanno competenza a disciplinare le materie che la Costituzione riserva alla legge;
● Sono sottoposti al controllo di costituzionalità;
Il potere normativo del Governo tuttavia, non è né autonomo né ordinario in quanto la Costituzione
richiede sempre l’intervento del Parlamento in funzione di garanzia del legittimo esercizio del potere
legislativo del governo. Il governo non può deliberare decreti legislativi senza una previa legge di
delegazione emanata dal Parlamento, mentre i decreti legge, adottati in casi straordinari di necessità ed
urgenza, hanno efficacia provvisoria e devono essere convertiti in legge dalle Camere.
La legge di delegazione emanata dal Parlamento ha la funzione di conferire al governo il potere di
adottare atti aventi forza di legge (decreti legislativi). Essa deve:
● Individuare l’oggetto specifico della delega. Non sono ammesse deleghe di materie generali;
● Stabilire i principi generali che regolano la materia e le regole procedurali che l’esecutivo dovrà
rispettare nell’esercitare il potere legislativo;
● Indicare in termine entro la quale la delega può essere efficace. Sono inammissibili le deleghe
senza scadenza in quanto ciò equivarrebbe alla rinuncia da parte del Parlamento di una propria
funzione;
Esistono dei limiti alle materie che possono formare oggetto di delega. In particolare, sono sottratte alla
possibilità di delega quelle leggi che presuppongono l’alterità istituzionale, ovvero il coinvolgimento di
più istituzioni.

5.10.1 Decreti legislativi

Il decreto legislativo è l’atto che il governo adotta in attuazione della legge di delegazione. Esso è
deliberato dal Consiglio dei Ministri ed emanato dal Presidente della Repubblica e trovano applicazione
nei casi in cui sia necessaria l’innovazione normativa di particolare complessità o settore. Le leggi di
delegazione prevedono che il governo, prima di esercitare la delega, debba acquisire un parere
parlamentare. Inoltre, esse attribuiscono al governo la facoltà di adottare, entro un termine ulteriore
prefissato, decreti correttivi e integrativi, che hanno la funzione di modificare i decreti legislativi già
adottati sulla base della medesima delegazione. Ciò comporta che l’esercizio del potere legislativo del
governo si estenda oltre il termine iniziale prefissato dalla legge di delegazione in funzione di eventuali
modifiche.
Il decreto legislativo prevede una compartecipazione tra governo e Parlamento:
1. L’iniziativa è quasi sempre governativa;
2. Il Parlamento discute e approva la legge di delegazione;
3. Il governo predispone uno schema del decreto eventualmente richiedendo pareri alle Camere;
4. Il governo delibera definitivamente il decreto con la possibilità di intervenire e correggere entro
il termine fissato;

5.10.1 Decreti legge

Il governo, quando ricorrono i determinati presupposti, può adottare i decreti legge. Essi sono
provvedimenti provvisori con forza equiparata alla legge ordinaria, deliberati dal Consiglio dei ministri
ed emanati dal Presidente della Repubblica. I decreti legge dovrebbero contenere non norme generali e
astratte, bensì misure concrete e immediatamente applicabili (provvedimenti). Il decreto legge:

● Può essere adottato solo nei casi straordinari di necessità e urgenza;

● Deve essere presentato alle Camere per la conversione in legge lo stesso giorno in cui è adottato
dall’esecutivo;
● Dura solo 60 giorni e ha efficacia provvisoria. Se non è convertito in legge, è inefficace fin
dall’inizio;
I decreti legge non possono:
a) Conferire deleghe legislative;
b) Riprodurre le disposizioni di decreti legge dei quali in passato sia stata negata la conversione in
legge da parte delle Camere;
 c) Regolare i rapporti giuridici sorti sulla base di decreti legge non convertiti;
d) Ripristinare l’efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale;
Appena adottato dal governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, il decreto diventa oggetto di un
apposito disegno di legge di conversione, e in questa forma presentato a Camera e Senato. La legge di
conversione è l’atto mediante il quale il Parlamento si riappropria della funzione legislativa
eccezionalmente esercitata dall’esecutivo in quanto non titolare. In sede di conversione le Camere sono in
grado di apportare modifiche al testo del decreto. Gli emendamenti approvati dalle Camere però, hanno
efficacia solo per il futuro, ossia dal giorno successivo a quello della pubblicazione della legge di
conversione. Insieme alla legge di conversione è pubblicato anche il testo coordinato del decreto legge,
integrato cioè con le modifiche apportate dal Parlamento.

Qualora il decreto legge decada perché non convertito in legge, il Parlamento può adottare una legge
regolatrice dei rapporti e delle situazioni che si sono determinate nel periodo di provvisoria efficacia e
vigenza dell’atto normativo del governo non ancora convertito.
L’abuso della decretazione d’urgenza, a partire dagli anni ‘70, si manifestò attraverso il fenomeno della
reiterazione dei decreti legge, consistente nella riproposta delle norme di un decreto non convertito in un
altro decreto adottato nel momento della decadenza di quello precedente. Corte costituzionale, sentenza
360/96 sancisce il divieto di reiterare, cioè di riprodurre lo stesso identico decreto allo scopo di protrarne
nel tempo l’efficacia, una prassi che aveva trasformato la decretazione d’urgenza in modalità ordinaria di
produzione normativa primaria. Essa fu dichiarata incostituzionale in quanto in contrasto con i principi
espressi nella Costituzione:
● La straordinarietà della necessità e dell’urgenza;
● La provvisorietà del decreto legge;
● La separazione delle funzioni tra Parlamento e Governo;

5.12 Il referendum abrogativo

L’art. 75 prevede il referendum popolare per l’abrogazione, totale o parziale, di leggi e atti aventi
forza di legge. La dottrina attuale include tra le fonti del diritto l’atto che dichiara l’avvenuta abrogazione
in caso di vittoria del sì (formalmente, un decreto del Presidente della Repubblica).

5.13 Le fonti legislative specializzate

Sotto la denominazione di fonti legislative specializzate, sono incluse fonti tra loro diverse, che non hanno
in comune altro se non l’atipicità rispetto alle fonti primarie. Sono fonti specializzate quelle che:
a) Disciplinano in via esclusiva determinate materie;
b) Richiedono procedimenti di formazione diversi dalla legge ordinaria (rinforzati);
c) Hanno una forza attiva e passiva particolare;
Tra le fonti specializzate rientrano i seguenti atti legislativi:
● Leggi di esecuzione dei Patti Lateranensi tra Stato e Chiesa;
● Leggi che disciplinano i rapporti tra Stato e le altre confessioni religiose;
● Leggi di amnistia e indulto;
 ● Leggi di attuazione del principio di equilibrio del bilancio;
● Leggi che contribuiscono ulteriori forme di autonomia alle regioni ordinarie;
● Leggi che staccano da una provincia o un comune da una regione per aggregarli a un altra;
● I decreti legislativi di attuazione degli statuti delle regioni speciali;

5.14 Le fonti espressione di autonomia degli organi costituzionali

5.14.1 Regolamenti parlamentari

I regolamenti parlamentari sono atti fonte di rango primario a competenza materiale riservata (riserva
di regolamento parlamentare), in quanto attuano direttamente la Costituzione. Sono fonti del diritto
perché disciplinano non solo l’organizzazione interna e il funzionamento delle Camere, ma anche i loro
rapporti con gli altri organi e soggetti. I regolamenti delle due Camere prevedono a loro volta l'adozione,
a maggioranza assoluta, di regolamenti parlamentari speciali che disciplinano l’organizzazione e il
funzionamento di alcuni organi delle Camere.

5.14.2 Regolamenti degli altri organi costituzionali

Una potestà regolamentare riguardante la propria organizzazione e il proprio funzionamento è
riconosciuta anche agli altri organi costituzionali. Corte costituzionale + presidenza della Repubblica.
Diverso è il caso dei regolamenti del governo. In quanto organo posto al vertice dell’amministrazione
dello Stato, gli atti di regolamentazione organizzativa previsti dalla legge hanno natura secondaria.

5.15 Le fonti secondarie: i regolamenti dell’esecutivo (400/88)

I regolamenti sono fonti secondarie del diritto, ossia subordinate a quelle primarie. La denominazione
include una categoria eterogenea di atti normativi di competenza del potere esecutivo, di altre autorità
pubbliche, nonché delle regioni e degli enti locali. Essendo subordinati alle fonti primarie, essi sono del
tutto diversi dai regolamenti dell’Unione e dai regolamenti parlamentari.

Alla potestà regolamentare fanno riferimento alcune disposizioni costituzionali. Art. 117 distribuisce la
potestà regolamentare tra Stato, regioni ed enti locali. Inoltre, la funzione delle riserve di legge previste
dalla Costituzione non può che essere quella di delimitare la sfera di competenza tra legge e
regolamento.
Anche se le fonti secondarie, a differenza delle primarie, non costituiscono un sistema chiuso, la potestà
regolamentare, per essere legittimamente esercitata, deve trovare fondamento in una norma di legge che
attribuisca al titolare il relativo potere (principio di legalità).
Il contrasto tra legge e regolamento deve essere risolto dal giudice ordinario in base al principio di
preferenza della legge con conseguente disapplicazione dell’atto regolamentare.

5.15.1 I regolamenti del governo

La 400/88 distingue i regolamenti del governo da quelli ministeriali e interministeriali. La potestà
regolamentare del governo non deve essere prevista da una specifica norma di legge. I regolamenti
governativi sono approvati dal Consiglio dei ministri ed emanati con decreto dal Presidente della
Repubblica. Tutti i regolamenti devono essere sottoposti al visto e alla registrazione da parte della Corte
dei conti. Ce ne sono di vario tipo:
● Regolamenti d’esecuzione (rendono più agevole l’applicazione di leggi, decreti legislativi e
regolamenti dell’Unione);
● Regolamenti di attuazione e integrazione (attuano e integrano leggi e decreti legislativi che
disciplinano norme di principio);
● Regolamenti indipendenti (disciplinano materie sulle quali manca una normativa legislativa,
purché non si tratti di una materia di competenza della legge);
● Regolamenti di organizzazione (disciplinano organizzazione e funzionamento delle
amministrazioni pubbliche sulla base della legge: riserva relativa);
● Regolamenti di delegificazione (disciplinano materie non coperte da riserva assoluta di legge, già
oggetto di una normativa di rango legislativo, che viene sostituita dalla normativa regolamentare.
Essi hanno la funzione di ridurre l’area delle materie disciplinate dalla legge, ma per essere
titolari di tale potere, è necessaria un’autorizzazione preventiva da parte della legge);

5.15.2 Regolamenti ministeriali e interministeriali

Diversamente dai regolamenti del governo, per i regolamenti ministeriali e interministeriali è necessaria
un’apposita disposizione legislativa che autorizzi l’esercizio del potere regolamentare. I regolamenti
ministeriali sono adottati nelle materie di competenza di un ministro. I regolamenti interministeriali
sono adottati nelle materie di competenza di più ministri. Entrambi sono subordinati ai regolamenti
dell’esecutivo.

5.16 Le fonti del diritto regionale

Sono fonti regionali:

● Gli statuti delle regioni ordinarie;
● Le leggi regionali;
● I regolamenti regionali;
Diverso è il caso degli statuti delle regioni speciali, che sono fonti statali di rango costituzionale.

5.16.1 Statuti ordinari

Il procedimenti di approvazione e revisione degli statuti consta di due fasi, una necessaria, l’altra
eventuale. La fase necessaria riguarda l’approvazione da parte del consiglio regionale del testo statutario
e avviene in due successive deliberazioni a distanza non superiore di 2 mesi. L’approvazione deve
entrambe le volte avvenire con maggioranza assoluta dei componenti.
La fase eventuale riguarda l’intervento del corpo elettorale mediante referendum, sempre possibile. I
suoi contenuti e la procedura aggravata fanno dello statuto regionale un atto fonte a competenza
riservata e sovraordinato alla legge regionale. Spetta pertanto alla Corte costituzionale valutare la
conformità della legge regionale rispetto alle disposizioni dello statuto, potendosi configurare in questo
caso di incostituzionalità derivata.

5.16.2 Le leggi regionali

Sono approvate nelle forme e nei modi previsti da ciascuno statuto regionale. Incontrano gli stessi limiti
generali previsti per le leggi statali. L’art. 117, dopo aver individuato le materie di competenza esclusiva
della legge dello Stato, provvede ad elencare le materie di competenza concorrente tra Stato e regioni,
assegnando infine la potestà legislativa residuale alle regioni.

5.16.3 Regolamenti regionali

In base all’art. 117.6 la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva,
salva delega alle regioni, mentre per tutte le altre materie essa spetta alle regioni. Il potere regolamentare
delle regioni può essere attribuito alla giunta o al consiglio, secondo forme e modalità previste dallo
statuto della regione. I regolamenti regionali sono sempre subordinati alla legge statale e regionale. Essi
non possono sostituirsi ai regolamenti degli enti locali relativi all’organizzazione e all'esercizio delle
funzioni ad essi attribuiti.

5.16.4 Statuti speciali

L’art. 116 stabilisce che il Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino Alto Adige e la Valle
d’Aosta dispongono di particolari condizioni di autonomia, secondo i rispettivi statuti, adottati con
legge costituzionale. Il procedimento è quello dell’art. 138, ma nel 2001 con una legge sono state
introdotte due differenze:
1. Se l’iniziativa della revisione dello statuto speciale è d’iniziativa del governo o del Parlamento, il
progetto di legge costituzionale deve essere comunicato all’assemblea regionale, la quale ha due
mesi per esprimere un proprio parere;
2. Non si fa comunque luogo a referendum nazionale;
L’intenzione è quella di favorire revisioni statutarie promosse dalla regione speciale interessata,
piuttosto che sottoporle all’intero corpo elettorale. Non è sempre necessaria una legge costituzionale.
Alcune norme statutarie possono essere modificate con legge ordinaria dello stato, ma è necessario
l’accordo con la regione.

5.20 Le fonti fatto

La fonte fatto per eccellenza è la consuetudine (o uso), la quale consta di due elementi necessari:
● Un comportamento ripetuto nel tempo;
● La convinzione da parte del corpo sociale che ripetere quel comportamento sia giuridicamente o
moralmente dovuto

PRINCIPI COSTITUZIONALI
● Principio di sussidiarietà = se un ente inferiore è capace di svolgere bene un compito, l'ente
superiore non deve intervenire, ma può eventualmente sostenerne l'azione. Verticale e orizzontale:
a) Verticale = la ripartizione gerarchica delle competenze deve essere spostata verso gli enti
più prossimi al cittadino e, pertanto, più vicini ai bisogni del territorio;
 b) Orizzontale = il cittadino, sia come singolo che attraverso i corpi intermedi, deve avere la
possibilità di cooperare con le istituzioni nel definire gli interventi che incidano sulle
realtà sociali a lui più prossime;
● Principio di legalità = afferma che tutti gli organi dello Stato sono tenuti ad agire secondo la
legge. Tale principio ammette che il potere venga esercitato in modo discrezionale, ma non in
modo arbitrario, rispettando tutti i regolamenti sull'ordine;
● Principio di trasparenza = il cittadino ha l’accesso alla pubblica amministrazione;
● Principio di imparzialità = equità, correttezza, l’amministrazione deve essere attiva e terza
rispetto alle decisioni prese, ma non neutrale (disinteresse);
● Principio di eguaglianza = uguaglianza formale e sostanziale;
● Principio del giusto procedimento = i processi vanno eseguiti seguendo il procedimento previsto
dalla legge, il quale si suppone che abbia come obiettivo il garantire la giustizia tra le parti (per
essere giusto deve: ogni procedimento deve essere svolto con la partecipazione di entrambe le
parti coinvolte, parità delle armi, tutti i provvedimenti devono essere motivati);
● Principio della contraddittorietà nella formazione della prova = nel processo penale, le parti
devono essere a conoscenza delle modalità d’indagine, delle accuse e presenti durante ogni fase
del processo;
● Principio di presunzione d’innocenza = tramite l’esercizio della riservatezza nel comunicare alle
accuse penali e le informazioni di garanzia;
● Principio e diritto di accesso = il cittadino
● Principio di ragionevolezza = la PA non può macchiarsi del vizio di eccesso di potere, non può
essere autoritario ed eccessivo il suo potere;
● Principio di buon andamento = la PA deve conformarsi a determinati parametri di economicità,
efficienza ed efficacia. Ottimizzazione dei risultati con i mezzi disponibili (semplificazione
normativa) + rapporto tra obiettivi e risultati + rapporto risorse impiegate e risultati ottenuti;
● Principio del divieto di aggravamento del procedimento della PA;
● Principio di continuità dell’azione amministrativa;
● Principio di pubblicità = in ogni fase del procedimento amministrativo il cittadino può
partecipare e venire a conoscenza dei suoi contenuti. Devono essere pubblici tutti i passaggi che
portano alla conclusione finale;
● Principio di responsabilità della PA = essa è soggetta a sanzioni e risponde degli illeciti. Essa è
responsabile dei danni e risarcisce;
● Principio dell’obbligo di motivazione = gli atti della PA devono essere motivati;
● Principio della conservazione delle norme = le norme vanno interpretate in modo da salvare parte
del proprio effetto giuridico;

PRINCIPI DELL’UNIONE EUROPEA

● Principio di sussidiarietà = verticale + orizzontale;
● Principio di certezza del diritto;
● Principio del legittimo affidamento = il cittadino confida nella coerenza e nella continuità di
modalità delle azioni dell’Unione / PA;
● Principio di leale cooperazione;
● Principio di proporzionalità;
 ● Principio di eguaglianza e non discriminazione della provenienza delle persone;
● Principio di libera circolazione delle persone, dei capitali e delle merci;
● Principio di libertà di stabilimento = la sede delle società possono avere sede in ogni stato;
● Principio della tutela giurisdizionale = tutte le azioni dell’Unione e della PA possono essere
impugnate davanti al giudice;
● Principio di equivalenza = le norme giuridiche europee non possono essere peggiorative rispetto
a quelle preesistenti nell’ordinamento degli stati membri;
● Principio di effettività = la tutela giurisdizionale deve essere fattibile;
● Principio dello stand still = divieto per i paesi membri di adottare norme nazionali che siano in
contrasto con le norme europee che entreranno in vigore.
● Principio della libertà di concorrenza = (TFUE), art. 101. Accordi e intese tra le società. Sono
illeciti gli accordi tra le società che abbiano come effetto il restringere e falsare il gioco della
concorrenza. Interventi dei magistrati. Autorità amministrative indipendenti che si occupano della
concorrenza a livello europeo (Antitrust) sia a livello nazionale (autorità garante della
concorrenza dello stato). Ar. 102 abuso di posizione dominante;

Carta dei diritti:

Dignità umana, diritto alla vita, alla integrità, la libertà e la sicurezza. La tutela dei dati personali; la
libertà di associazione, professionale, diritto al lavoro, uguaglianza di fronte alla legge, divieto di
discriminazione, principio di solidarietà, cittadinanza, diritto alla giustizia.

LEGGI e SENTENZE IMPORTANTI

● 241/90 consentì l’accesso del cittadino all’operato delle pubbliche amministrazioni. Regola i
rapporti tra PA e cittadino;

● Legge Pinto: nel processo penale ci sono dei termini base da rispettare nei procedimenti;

● Sentenza Francovich: (91) ha riconosciuto il diritto del cittadino di rivolgersi alla PA per
ottenere il risarcimento del danno nel caso della mancata attuazione di una direttiva europea da
parte della stessa PA. Il presupposto è il 2043 c.c., risarcimento del danno in seguito a danno
ingiusto. Principi della responsabilità dello Stato sono:
a) L’obiettivo da conseguire prescritto dalla direttiva deve implicare l’attribuzione di diritti a
favore dei singoli cittadini;
b) Il contenuto di tali diritti si deve poter individuare nelle disposizioni della direttiva;
c) L’esistenza di un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo a carico dello stato e il
danno subito dai soggetti lesi;
● Sentenza 360/96 divieto di reiterazione dei decreti legge;
 ● Sentenza Simmenthal: (‘78) introduce il primato del diritto dell’Unione su quello interno degli
stati membri. Il diritto comunitario impedisce la formazione da parte degli stati membri di diritto
confliggenti con il diritto comunitario esistente e che sta per esistere. Il giudice nazionale, che non
ha il potere di abrogare la norma contrastante, deve procedere alla disapplicazione della norma
nazionale;
● Sentenza Granital: (‘84 italiana. Corte costituzionale) l’interpretazione va affiancata dal
contenuto della sentenza simmenthal. Preminenza del diritto dell’Unione + presunzione di
conformità del diritto interno a quello dell’Unione. Nell’interpretare una norma interna è
necessario tenere in considerazione la sua conformità al diritto comunitario. La norma va salvata
interpretandola in conformità al diritto dell’Unione, mentre il contrasto irriducibile va risolto
dando la precedenza alla norma europea;
● Direttiva europea 75/129 CEE = licenziamenti collettivi. Il datore deve utilizzare dei criteri di
scelta (anzianità, esigenze tecnico-produttive e carichi di famiglia) e fare una consultazione
sindacale il cui esito non è vincolante. Italia sanzionata due volte per mancato recepimento della
direttiva. Essa è stata applicata definitivamente dopo 13 anni;
● Sentenza Ratti: (79) se è vero che i regolamenti sono direttamente applicabili, non è detto che gli
altri atti non abbiano lo stesso tipo di efficacia. Il giudice ha il potere di disapplicare la norma
interna in contrasto con la direttiva, se questa non è stata ancora recepita. La direttiva ha
comunque un suo impatto all’interno degli stati membri;
● Sentenza Becker: (82) il cittadino può opporsi a qualunque tipo di normativa interna che sia in
contrasto con una direttiva.

IL POPOLO

La sovranità appartiene al popolo. Il voto è il passaggio necessario perché l’ordinamento e le istituzioni

costituzionali possano funzionare. Il popolo non è soltanto una sommatoria di individui, ma è considerato
anche nelle formazioni sociali, qualunque forma associativa.
L’elettorato può esercitare il suo potere normativo tramite l’esercizio del diritto di voto. Esso è l’unico
mezzo partecipativo del popolo. Il voto riguarda le elezioni politiche, amministrative ed europee,
l’iniziativa per il referendum, per l’iniziativa legislativa e l’iniziativa per la petizione. Il popolo ha
diritto d’iniziativa e di voto nei procedimenti referendari.
Il referendum è un’iniziativa popolare (ma non solo) che consente al popolo di esprimere la propria
opinione riguardo a qualcosa. Esso riguarda tre tipi principali:
● abrogativo, che colpisce leggi e atti avente forza di legge già approvati in passato;
● delimitazione di province e regioni;
● le sentenze di revisione della Costituzione;
● consultivo (non vincolante);
Art. 138 Referendum costituzionale. Le leggi possono essere sottoposte a referendum se nella seconda
votazione le camere non si sono espresse a maggioranza dei 2/3 dei componenti. Entro 3 mesi dalla
pubblicazione della legge, ne può fare domanda 1/5 dei membri di una camera, 500k elettori o 5 consigli
regionali. Introdurre un’iniziativa di referendum costituzionale è agevolata per le minoranze. Servono
pochi soggetti per farlo.
Art. 75 Referendum abrogativo. Procedura molto utilizzata, istituto diffuso e comune. L’abrogazione può
colpire una legge o un atto avente forza di legge a livello totale o parziale. Esso è indetto dal Presidente
della Repubblica e può essere richiesto da 500k elettori o 5 consigli regionali. L’abrogazione può colpire
sia la legge statale che regionale, ma questo articolo disciplina solo il primo caso (legge statale). Il
procedimento abrogativo delle leggi regionali sono disciplinati negli statuti di ciascuna regione. Doppia
maggioranza: quorum costitutivo (maggioranza degli aventi diritto) + quorum deliberativo (maggioranza
dei voti validi).
Tre situazioni possibili:
1. Quorum costitutivo non raggiunto = niente blocco dei 5 anni, può essere ripetuto;
2. Quorum costitutivo raggiunto + vittoria no = divieto di riproposta per 5 anni con lo stesso
contenuto;
3. Quorum costitutivo raggiunto + vittoria sì = Presidente della Repubblica decreta l’avvenuta
abrogazione;
Mentre il referendum costituzionale si rivolge a qualunque revisione della Costituzione, quello abrogativo
incontra alcuni limiti interni ed esterni. Non sono ammessi i referendum su questioni tributarie e di
bilancio, sull’amnistia e sull’indulto e sulla ratificazione di trattati internazionali.
● Legge 352/70 = il 30 settembre l’Ufficio centrale presso la Corte di Cassazione (supremo giudice
di legittimità dell’ordinamento giurisdizionale italiano) deve esaminare le richieste referendarie
depositate al fine di accertare che esse siano conformi alle norme di legge. Sarà poi il compito
della Corte costituzionale agire sull’ammissibilità. La Corte costituzionale non si rivolge ai
cittadini ma agli organi istituzionali.
● Legge costituzionale 1/53
Disciplinano le procedure referendarie. E’ necessario istituire un comitato promotore, che ha
funzionalità organizzativa e un rango temporaneamente costituzionale. Esso gestisce la raccolta firme.

L’inverso dell’abrogazione è l’iniziativa legislativa. Il popolo la esercita mediante la proposta di almeno

50k elettori di un progetto redatto da articoli.

Diritto di petizione = è una domanda, un’istanza allo Stato ma che non possiede conseguenze giuridiche e
procedimenti particolari successivi.
Quindi il ricorso al corpo elettorale si ha per:
● Voto;
● Referendum;
● Petizione;
● Iniziativa legislativa;

IL VOTO

Il voto è l’unico istituto necessario al funzionamento della macchina statale. Esso è un diritto ma anche
un dovere civico. I legittimati ad agire (48 mln) sono tutti i cittadini, uomini e donne (rafforzativo), che
hanno raggiunto la maggiore età. I 18 anni segnano l’acquisizione della capacità di agire (muoversi
attivamente sul mercato e disporre dei propri diritti), accompagnata dalla capacità di intendere e di volere.
La capacità giuridica (essere titolari di diritti e doveri) si acquisisce con la nascita.
Il voto è:
● Personale = deve essere esercitato dalla singola persona, non è delegabile;
● Uguale = ogni voto ha lo stesso peso;
● Libero = presuppone la libertà di conoscenza e del possesso di strumenti di giudizio critico che
permettono sia di votare o meno sia tizio piuttosto che caio. La scelta è libera perché e
consapevole;
● Segreto = resta segreto;
● Dovere civico = ;

Il popolo non è soltanto una sommatoria di individui, ma è considerato anche nelle formazioni sociali,
qualunque forma associativa. La forma associativa più comune nella partecipazione politica del paese
sono i partiti politici. Essi sono previsti e voluti dalla Costituzione, che ne riconosce il ruolo essenziale
nella partecipazione politica della nazione. Il nostro impianto costituzionale prevede necessariamente le
formazioni partitiche, essi possono esistere in modo permanente, e devono necessariamente esistere al
momento del voto (elezioni). Il partito è un’associazione pubblicistica che possiede un ruolo importante
anche dopo le votazioni.
Durante il ventennio fascista sono sopravvissuti alcuni partiti clandestinamente caratterizzati da forti
ideologie. Essi nel creare le basi della Costituzione hanno provveduto a salvaguardare i partiti politici
tramite due norme:
1. Art. 18 = norma generale, i cittadini hanno il diritto di associarsi liberamente e senza
autorizzazione. Principio generale di libertà associativa. Alcune forme associative non sono
consentite (4):
● Associazione per fini illeciti (associazione a delinquere), aggravante penale;
● Associazione segreta (i nomi dei partecipanti devono poter essere forniti alla PA);
● Associazione che persegue scopi politici mediante organizzazione di carattere militare;
● Associazione che mira a ricostituire il disciolto partito nazionale fascista;
2. Art. 49 = norma particolare, tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per
concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale. Questo articolo è un
rafforzativo. Il partito politico è un’associazione non riconosciuta. Il metodo democratico si
applica alla modalità operativa del partito, non alla sua organizzazione interna, la quale è libera.

Organizzazioni sindacali. Prima della Costituzione la rappresentatività sindacale era verticale (norme
corporative, eliminate), ora è orizzontale. Art. 39 = l’organizzazione sindacale è libera. Essi possono
essere registrati se possiedono ordinamento interno democratico. I sindacati registrati hanno personalità
giuridica. Pur potendo, nessuna organizzazione ha mai chiesto la registrazione.
La natura del partito politico è sia occasionale (compaiono solo nelle elezioni) sia permanente.
Nell’ambito del confronto elettorale entrambi svolgono il loro ruolo egregiamente.
SISTEMI ELETTORALI

I sistemi elettorali consentono di riempire le caselle vuote. Non esiste un migliore elettorale, tutti
possiedono difetti e vantaggi. Tre momenti: scelta, descrizione e attuazione. Tradizionalmente si sono
alternati i due maggiori sistemi, che spesso si sono contaminati a vicenda:
● Proporzionale;
● Maggioritario uni / pluri nominale;
L’idea alla base della contaminazione o della scelta di uno piuttosto che l’altro è di adattare il sistema alla
situazione locale. Esso può essere maggiormente adatto per una o più fazioni politiche. Il nostro primo
sistema elettorale è stato proporzionale (1948-92). Nel 93 nuova legge elettorale, sistema maggioritario.
Lista dei partiti con i nomi fino ad un massimo di 40 nomi. Elenco in ordine sparso dei partiti politici.
Ogni partito era strettamente relazionati alla propria ideologia e possedevano rappresentanti per ogni
autorità locale. Si presentavano non in coalizione ma individualmente. Il voto riguardava i partiti e i
partecipanti del partito scelto. Il conteggio delle votazioni dei partiti corrispondeva all’assegnazione dei
seggi parlamentari. I deputati invece venivano scelti dai più votati all’interno dei partecipanti del partito.
La politica non è il voto di scambio. Il sistema proporzionale
La preferenza è un sacrosanto principio grazie al quale si toglie importanza alle segreterie dei partiti in
favore delle scelte libere degli elettori. La lotta per il capolista era interna al partito (preferenze), mentre
la lotta contro gli altri partiti era esterna (partito).
La politica ha un costo oggettivo. Per far conoscere le proprie idee all’elettorato è indispensabile poter
accedere alla visibilità. La campagna elettorale può arrivare a costare milioni di euro. Il consenso si
ottiene utilizzando i mezzi di comunicazione più utilizzati dall’elettorato. Il marchio (nome + simbolo)
consolidato è un elemento di forza nei partiti, esso trasporta nel tempo le ideologie.
Le differenze principali tra i partiti attuali e quelli che si sono susseguiti nella seconda metà del ‘900
sono:
● L’ideologia (insieme di idee che stanno alla base delle scelte politiche strategiche che il partito
compie);
● Il distacco dalla persona fisica che lo guida;
Con il sistema proporzionale era consentita la scelta di 4 preferenze (era costosa, favoriva il commercio
dei voti). 1991 referendum che limita le preferenze da 4 a una unica. Apparentemente lo rendeva meno
confusionale, ma non ha comportato un abbassamento dei costi per le lotte di partito. Nel 1993 con una
legge viene cambiato il sistema elettorale che diventa maggioritario uninominale.

La stabilità del modello elettorale è una forma di garanzia nei confronti dei partecipanti alla competizione
politica. Il sistema proporzionale ha incentivato modelli di intervento da parte dei partiti con una
supremazia del partito rispetto ai candidati. Critiche mosse al sistema proporzionale:
● Strapotere delle segreterie dei partiti;
● Non consentiva all’elettorato di conoscere il nome del candidato presidente prima delle elezioni e
neanche di scegliere una coalizione ma era costretto a subire l’accordo successivo alle elezioni da
parte dei partiti che individuavano il capo del governo e il governo stesso;
La legge elettorale del 93 non ha risolto questi problemi. Il maggioritario ha indotto a formare delle
coalizioni, ma non a mantenerle stabili nel tempo.
2005 - 2014 Nuova legge elettorale Porcellum = sistema proporzionale a liste bloccate con clausola di
sbarramento e premio di maggioranza. L’elettorato è disincentivato dal votare la persona singola (scelta
che viene affidata alla segreteria). Sistema giudicato incostituzionale con sentenza per la clausola di
sbarramento e per il premio di maggioranza.
2015 Nuova legge elettorale Italicum = sistema proporzionale, premio di maggioranza per la coalizione
che supera il 37% + soglia di sbarramento e si ottiene l’obbligo che assicura nelle liste la presenza di
genere.
2017 Nuova legge elettorale Rosa Tellum = sistema misto, i 630 seggi della camera vengono divisi in
collegi uninominali e plurinominali. Viene introdotta una soglia di sbarramento per il partito singolo e per
le coalizioni.
2019 Nuova legge elettorale

IL PARLAMENTO

Una volta eletti i parlamentari, essi entrano alle camere. La prima convocazione viene fatta dal Presidente
della Repubblica per compiere i primi atti. Il primo atto dei neo deputati e senatori è quello della nomina
dell’Ufficio di presidenza (presidenza della camera e del senato) con maggioranza dei presenti. La
camera ha un presidente, 4 vicepresidenti, 12 segretari d'aula e dei questori.
Il segretario d’aula si occupa dell’organizzazione dell’aula. Il questore amministra il bilancio delle spese
della Camera. I vicepresidenti svolgono funzioni ausiliarie a quelle del presidente. Il presidente ha la
funzione di organizzare e gestire i lavori. Egli può affrettare o dilatare i termini di approvazione.
I presidenti delle camere devono essere scelti uno dalla maggioranza relativa e uno dall’opposizione
(bilanciamento dei poteri). Essi possiedono un ruolo cruciale: coordinano i lavori, fanno il calendario dei
progetti di legge, possiedono poteri di nomina.
Differenze sostanziali tra Camera e Senato:
● Durata = Camera 5 anni, Senato 6 anni (legge costituzionale ‘63 la porta a 5);
● Senato possono essere eletti dai 40 in su e possono eleggere dai 25 in su. Camera possono essere
eletti dai 25 in su e possono eleggere dai 18 in su;
● Per il Senato è richiesta una maggiore maturità;
● Senatori a vita e di diritto (ex presidenti);
Esse possiedono le stesse funzioni (bicameralismo perfetto).
Il secondo atto dei parlamentari consiste nell’adesione ai gruppi parlamentari. Essa è obbligatoria. Il
gruppo parlamentare è un ente che rappresenta i partiti politici nelle diverse camere. Non vi partecipano
anche gli altri membri non in Parlamento che fanno parte dei partiti ma solo quelli che sono membri delle
camere. Il partito politico continua ad avere un ruolo all’interno del Parlamento e dopo le elezioni.
I gruppi parlamentari sono rilevanti ai fini della collocazione geografica dei parlamentari all’interno di
ciascuna camera. La disposizione e le dimensioni di essi rilevano dal punto di vista organizzativo. Gli altri
organi endocamerali (giunta, commissione, commissione speciale, ripartizione dei tempi nella
suddivisione cronologica degli interventi consentiti ai singoli soggetti) infatti sono costituiti in
proporzione alla consistenza dei singoli gruppi parlamentari.

Art. 65 e seguenti. Le due cariche sono incompatibili. Ci sono dei casi disciplinati dalla legge di
incompatibilità e di ineleggibilità (imposta). I casi di ineleggibilità coincidono con la privazione, in
seguito a illeciti, dei diritti civili e politici. Se c’è incompatibilità ci si rimette alla scelta del soggetto.
All’interno delle camere vi sono le giunte (per le elezioni), esse sono organi endocamerali formati in
misura proporzionale rispetto ai gruppi parlamentari che giudicano ed esaminano la validità delle elezioni
(titoli di ammissione dei componenti e casi di ineleggibilità e incompatibilità).
Giunta (per l’autorizzazione a procedere) = valuta se la magistratura può procedere all’arresto,
intercettazione, indagine, perquisizione, ecc… del singolo parlamentare.
Giunta (per il regolamento) = propone modifiche ed emendamenti per i regolamenti di ciascuna camera e
svolge compiti interpretativi dei regolamenti di ciascuna camera.
Ogni membro del parlamento possiede una serie di tutele:
● Rappresenta la nazione. Ogni parlamentare si deve staccare dal tutelare interessi particolari per
tutelare quelli nazionali.
● Esercita le sue funzioni SENZA vincolo di mandato. Le promesse politiche non sono
giuridicamente vincolanti;
● Non può essere chiamato a rispondere delle sue opinioni espresse e dei voti dati durante
l’esercizio delle proprie funzioni (immunità parlamentare);
● Senza autorizzazione della camera alla quale appartiene, non può essere mai sottoposto a
perquisizione personale o domiciliare, arrestato, privato della libertà personale, intercettazioni.
Limitazione del potere della magistratura per salvaguardare la tutela del corretto funzionamento
di un organo costituzione (Parlamento);
● Ricevono un’indennità stabilita dalla legge. L’attività del parlamentare va compensata nelle
misure imposte dalla legge. Il compenso è necessario e indispensabile. Essi hanno il diritto ad un
vitalizio se raggiungono alcuni obiettivi. Al compenso del parlamentare va aggiunta la diaria
giornaliera (somma per la partecipazione alle riunioni) e al contributo per l’ufficio e per i viaggi e
molti altri
I mezzi di finanziamento dei giornali periodici devono essere resi noti. Lo stesso vale per i partiti politici,
ma non per i sindacati. Per i giornali non è mai stata attuata.
Esiste una funzione esercitata solo in alcuni casi, chiamata “in seduta comune”:
● Nomina dei giudici della Corte costituzionale;
● Nomina i componenti del consiglio superiore della Magistratura;
● Elezione del capo dello Stato;
● Nomina dei 45 componenti da estrarre a sorte perché affianchino i giudici della Corte
costituzionale in caso di capo dello stato sotto accusa;

Le funzioni del Parlamento:

● Funzione legislativa (divisione dei poteri): la formazione delle leggi avviene collettivamente (le
camere hanno le stesse funzioni e la stessa portata);

ITER LEGIS

1. Fase di iniziativa legislativa = fase introduttiva della proposta di legge (Art. 71). L’iniziativa
legislativa è rimessa a:
● Ciascun membro delle camere. Il singolo parlamentare ha la facoltà di proporre un
singolo disegno di legge;
● Il popolo (50k elettori);
 ● Il governo, il quale presenta dei progetti di legge che vengono sottoposti all’attenzione
delle camere;
● Il Consiglio nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL);
● I consigli regionali;
Alcune leggi hanno un’iniziativa legislativa riservata (es. le leggi di bilancio sono riservate al
governo). Il progetto di legge alla Camera viene chiamato proposta di legge e al Senato disegno di
legge.
2. Fase di approvazione da parte delle camere = fase costitutiva, disciplinata dai regolamenti di
ciascuna camera approvati dai membri. Ogni progetto di legge presentato alle camere, secondo le
norme del suo regolamento, è esaminato da una commissione e poi dalla camera stessa, che la
approva articolo per articolo e con votazione finale.
Ci sono due livelli di esame da parte delle camere, quello che esamina la legge articolo per
articolo e quella che la esamina nella totalità. L’esame delle camere è preceduto da quello di una
commissione competente della specifica materia. Le commissioni permanenti sono 14 e hanno
una competenza specifica per materia., la cui principale è quella del lavoro. Nei casi di urgenza
sono previsti procedimenti abbreviati.
Le commissioni sono composte in modo da rispecchiare le proporzioni dei gruppi parlamentari.
La commissione viene riunita in sede:
● Referente, cioè essa esamina il testo di legge e poi riporta alla camera l’esito di tale
esame. Di norma la proposta proviene dal governo. In seguito essa viene trasmessa ad
una delle due camere. Viene riunito l’Ufficio di presidenza con o senza i capigruppo che
stabilisce il calendario dei lavori. L’Ufficio di presidenza individua le commissioni
competenti e contatta i loro presidenti fornendo i termini di scadenza che riguardano il
testo da esaminare. Il presidente di ciascuna commissione nomina il proprio relatore, il
quale avrà il compito di organizzare il lavoro d’esame della commissione. Ciascun
gruppo parlamentare designerà un proprio componente per far parte di un comitato che
dovrà occuparsi all’interno della commissione di rappresentare il proprio gruppo durante
l’esame del progetto di legge. Il relatore dovrà anche svolgere una relazione durante i
lavori e durante l’approvazione. Nei lavori della commissione è sempre presente un
rappresentante del governo. Durante i lavori possono essere proposti degli emendamenti
che vengono approvati o respinti dentro alla commissione stessa. Le modifiche in aula
sono ammesse. Dopo la relazione del relatore, anche l’aula esaminerà il testo articolo per
articolo e nel suo insieme;
● Redigente, cioè essa esamina e approva il testo di legge. La votazione dei singoli
emendamenti non viene fatta alla camera ma alla commissione. Snellimento della
procedura;
● Legislativa; cioè l’approvazione e la delibera provengono entrambe dalle commissioni.
Succede solo nell’ambito di leggi molto specifiche. Non è prevista per le leggi generali;

Referente = Commissione voto singoli emendamenti, i singoli articoli e nel complesso + Aula
voto singoli emendamenti, articoli e nel complesso;
Redigente = Commissione voto emendamenti, singoli articoli e nel complesso + Aula voto
singoli articoli e nel complesso;
 3. Fase di promulgazione = il Presidente della Repubblica promulga le leggi entro un mese dalla
loro approvazione e vengono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale. L’atto della promulgazione è
preceduto da un messaggio motivato da parte del Presidente in caso di disapprovazione. Egli
motiva le ragioni alle camere per le quali non ritiene adatto ad essere promulgata la legge. Il
Parlamento può sia forzare l’approvazione del presidente sia apportare ulteriori modifiche.

La legge può essere sia in senso formale che in senso sostanziale. In senso formale è un atto che viene
deliberato dalle camere o da altri organi costituzionali deputati a farlo (regioni). La legge in senso
sostanziale è invece un atto ha un contenuto normativo indipendentemente dal soggetto che lo ha
emanato. Nell’ambito della legge formale si devono poi distinguere gli atti legislativi e gli atti aventi forza
di legge (atti che non seguono la procedura della legge ma che ne hanno la medesima forza).

Le camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al governo i poteri necessari. Il presidente della
Repubblica lo dichiara e il governo assume i poteri. I trattati internazionali possono essere ratificati con
legge dalle camere.

Art. 81 = lo stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi
avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di
considerare gli effetti del ciclo economico e al verificarsi di eventi eccezionali. Norma in linea con un
altro articolo che prevede l’autonomia finanziaria delle regioni, delle province e dei comuni.

Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le uscite. La spesa deve necessariamente avere la sua
copertura finanziaria, ma lo stato non è una società per azione il cui fine è il lucro. Lo Stato deve
garantire una serie di servizi e benessere. L’utile dello stato sono i servizi e il benessere dei cittadini.
Il sistema fiscale deve essere equo, e all’evasione fiscale consegue l’individuazione

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Il suo ruolo ha subito modifiche che l’hanno portato ad avere un ruolo sempre più centrale, molto meno
notarile e più attivo nel sistema politico nazionale, intervenendo nei meccanismi statali che rientravano
nelle competenze di altri organi.
● Sciogliere le camere;
● Nominare il presidente del Consiglio;
● Far cadere il presidente del Consiglio nominato;
La carica di presidente della Repubblica è sempre stata circondata da un’aura di garanzia e di posizione
sopra le parti, a differenza dei governi e dei presidenti del consiglio. Ha una durata di 7 anni (supera
qualunque legislatura e non è prorogabile) ed è incompatibile con qualunque altra carica. Viene eletto dal
Parlamento in seduta comune. Alle elezioni del presidente della repubblica partecipano anche i delegati
regionali (scelti dai consigli regionali). Le elezioni sono a scrutinio segreto e deve avere una maggioranza
qualificata dei 2/3 dell’assemblea per i primi tre scrutini, dopo il terzo basta la maggioranza assoluta.

Il presidente per essere eletto deve avere almeno 50 anni e deve godere di diritti civili e politici. La
carica è dotata di un assegno (stipendio) e della dotazione (spese di rappresentanza + servizi di cui si
avvale). Una volta eletto, deve prestare giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della
Costituzione davanti al Parlamento in seduta comune.
Sono disciplinate l’impossibilità e la sostituzione temporanea del Presidente in alcune ipotesi. Nelle
suddette ipotesi la sostituzione temporanea è compiuta dal presidente del Senato. Per altri casi ad
adempiere alle proprie funzioni (morte, impedimenti fisici permanenti o rinuncia alla carica) si ricorre al
presidente della Camera, il quale esercita il potere di convocazione delle camere per eleggere un nuovo
presidente. Non è scritto nella Costituzione chi giudica e chi interviene in merito allo stato fisico psichico
del presidente. La valutazione dell’impedimento deve considerare la compatibilità di tale impedimento
fisico-mentale con le funzioni che il presidente è tenuto ad esercitare.

Il presidente della Repubblica non è responsabile delle proprie azioni durante l’esercizio delle proprie
funzioni, se non per la violazione della Costituzione o tradimento della patria (es. condivisione di dati
sensibili al nemico). Il Parlamento interviene in seduta comune per lo stato d’accusa del Presidente della
Repubblica (maggioranza assoluta). Le accuse vengono giudicate dalla Corte Costituzionale.

I poteri del presidente della Repubblica:

● È il capo dello stato e rappresenta l’unità nazionale;
● Invia messaggi alle camere che verranno discussi;
● Indice le elezioni delle nuove camere e ne fissa la prima riunione;
● Autorizza la presentazione alle camere di disegni di legge di iniziativa del governo;
● Promulga le leggi ed emana i decreti avente valore di legge e i regolamenti;
● Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione (elezioni + referendum
popolare);
● Nomina i funzionari dello Stato;
● Accredita e riceve i rappresentanti esteri;
● Ratifica i trattati internazionali;
● Possiede il comando delle forze armate e dichiara lo stato di guerra;
● Presiede il CSM, il Consiglio Superiore della Magistratura;
● Concede la grazia;
● Scioglie le camere sentiti i loro presidenti (non può farlo negli ultimi 6 mesi del proprio mandato
= semestre bianco, salvo la coincidenza del termine dei due mandati);

Il presidente è sciolto dalla responsabilità delle leggi. Non compie mai un atto unilaterale. Essi sono
sempre controfirmati da un ministro o dal presidente del Consiglio, i quali sono responsabili.

IL GOVERNO

Il governo è l’organo che svolge l’attività esecutiva e amministrativa dello Stato. Esso è composto dal
Consiglio dei Ministri (presidente del Consiglio + ministri). Il governo deve sempre esserci, e in
mancanza, viene nominato dal Presidente della Repubblica. Il presidente della Repubblica nomina il
presidente del Consiglio e, su individuazione del presidente del Consiglio, i ministri. Prima della
nomina questi giurano fedeltà alla Costituzione.
Prima della nomina del presidente del Consiglio dei ministri ,il presidente della Repubblica svolge delle
consultazioni (prassi costituzionale) con i presidenti di Camera e Senato e con i gruppi parlamentari. Il
presidente del Consiglio che verrà nominato dal presidente della Repubblica, dovrà avere, insieme al
governo, la fiducia del Parlamento.
Il Parlamento non nomina il presidente del Consiglio e il governo, però lo sostiene, gli dà la fiducia. Se
manca la fiducia, non può essere nominato.
La concessione o la revoca della fiducia è un atto politico molto importante, e come tale deve essere
nominale per i membri del Parlamento. La mozione deve essere motivata. La mozione è costituita dal
presidente del Consiglio, dalla squadra del governo e dal programma del governo. Il programma del
governo è un programma di legislatura relativo alla durata del governo. Dopo aver giurato, il governo si
presenta alle camere per il voto di fiducia.
La mancanza del voto di fiducia di una delle due camere comporta il venir meno del rapporto fiduciario
con il governo e l’obbligo di rassegnare le dimissioni. La mozione di sfiducia invece, proposta
dall’opposizione dei una delle due camere, necessita di 1/10 dei membri di una delle due camere e può
colpire il governo nel complesso, un progetto legislativo governativo e il singolo ministro del governo.
La revoca del singolo ministro e del presidente del Consiglio non è disciplinata dalla Costituzione,
dunque viene effettuata tramite sfiducia del Parlamento.

Il presidente del Consiglio possiede la rappresentanza del governo. L’organizzazione interna del governo
è disciplinata dalla legge 400/88. L’organizzazione dei ministeri prevede la presenza di viceministri e di
sottosegretari. Anche i ministri godono dell’immunità.

CONSIGLIO DI STATO E CORTE DEI CONTI

Nell’ambito della magistratura, sono organi istituzionali. Il Consiglio di stato possiede una funzione
giurisdizionale (superiore ai TAR) e una consultiva (a favore del governo, della PA). La Corte dei conti
invece esercita il controllo preventivo di legittimità degli atti del governo e quello successivo sulla
gestione del bilancio. Essa vigila sul comportamento tenuto dai funzionari della PA.
Entrambi sono indipendenti rispetto al governo.

MAGISTRATURA

La giustizia è amministrata in nome del popolo. I giudici sono soggetti solo alla legge. La funzione
giurisdizionale viene esercitata dai magistrati ordinari. Non possono essere istituiti giudici straordinari o
speciali, ma esistono le sezioni specializzate. Ci può essere partecipazione diretta da parte del popolo
nell’amministrazione della giustizia in alcuni casi:
- Corte d’Assise d’Appello, vengono chiamati giudici non togati (cittadini);
- Accusa del presidente della Repubblica;
La Corte dei conti possiede giurisdizione in materie di contabilità pubblica e altre materie specificate
dalla legge. Il Consiglio di stato ha giurisdizione per la tutela nei confronti della PA degli interessi
legittimi e in parte per i diritti soggettivi.
L’interesse legittimo è l’interesse del soggetto a che gli organi della pubblica amministrazione svolgano
la loro funzione nel rispetto delle norme giuridiche poste per disciplinare la loro attività. Il diritto
soggettivo attribuisce il potere di far valere davanti a un giudice un proprio diritto riconosciuto meritevole
di tutela da una norma presente nel diritto oggettivo.

La magistratura costituisce un organo autonomo e indipendente e possiede un organo di autogoverno,

il CSM, il Consiglio Superiore della Magistratura. Ne è il presidente il presidente della Repubblica e ne
fanno parte il Procuratore generale e 24 membri nominati. 16 magistrati sono eletti e 8 sono non
magistrati (avvocati o professori). È importante il vicepresidente del CSM, eletto tra gli 8 non magistrati
dal Parlamento.
Il CSM dura 4 anni ma i componenti non sono subito rieleggibili. Le cariche sono compatibili con la
carica di parlamentare e iscrizione presso gli albi professionali. Si occupa delle assegnazioni, delle
assunzioni, dei trasferimenti, dei provvedimenti, delle promozioni. I magistrati sono inamovibili (non
sono trasferibili) se non per provvedimenti disciplinari voluti dal CSM stesso.
La legge si occupa dell’ordinamento giudiziario e assicura l’indipendenza dei giudici e del pubblico
ministero, anche nelle giurisdizioni speciali. L’autorità giudiziaria dispone della polizia giudiziaria.
Spettano al ministro della giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia,
compatibilmente con il ruolo del CSM. Il PM ha l’obbligo di esercitare l’azione penale.

Contro gli atti della PA, è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
(diritti soggettivi davanti all’autorità giudiziaria ordinaria + interessi legittimi davanti alla gestione
amministrativa). Principi di parità delle armi, di diritto alla difesa, di giusto processo, di terzietà del
giudizio, di giusto procedimento sono tutti garantiti dalla Costituzione. Gli errori giudiziari devono
essere risarciti.

Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge. Il giudice non può essere
scelto. È naturale, deve essere terzo, indipendente, autonomo. Deve essere scelto per la specifica
questione e materia che deve esaminare. Il tipo di reato, la questione amministrativa, deve essere gestita
da uno specifico ufficio giudiziario. Esiste un processo di selezione e individuazione del magistrato. Il
giudice naturale precostituito per legge viene costituito secondo i seguenti criteri:
● Competenza (es. Diritto soggettivo va al tribunale ordinario, se interesse legittimo va al TAR);
● Valore della causa;
● Materia;
● Territorio;
Il processo di selezione del giudice naturale può portare all’individuazione di più soggetti.
Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso
e nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge. Principio di
irretroattività della legge e di legalità (se non esiste una legge che sanziona un comportamento, non si
può essere puniti).
L’estradizione può essere consentita solo se prevista da convenzioni internazionali. Non può essere
concessa in nessun caso per reati politici. La responsabilità penale è personale. Si può rispondere del
fatto altrui solo a titolo di risarcimento del danno e l’imputato non è considerato colpevole fino a
condanna definitiva con sentenza. Principio di presunzione d’innocenza, il giudizio di colpevolezza non
deve essere anticipato. Tuttavia spesso non viene applicato tale principio e si sfocia nella degenerazione
mediatica.

Il fine della pena è la rieducazione e la deterrenza. Essa non è solo afflittiva e degradante, ma ha lo
scopo di reintegrare il soggetto nella società civile. Non è ammessa la pena di morte.
Nessuno può essere privato per motivi politici della capacità giuridica, della cittadinanza e del nome.

Il giudizio viene espresso in diversi gradi di giurisdizione:

1. Corte di Cassazione;
2. Corte d’Appello;
3. Tribunale;
In Tribunale e in Corte d’Appello si tratta di un giudizio di merito e di legittimità. In Corte di
Cassazione il giudizio riguarda la sola legittimità. Il merito riguarda l’analisi del caso concreto, mentre il
giudizio di legittimità della Corte di Cassazione riguarda la mancata o sbagliata applicazione di una
normativa.

CORTE COSTITUZIONALE

Il giudizio di costituzionalità giudica una norma in base alla sua conformità alle disposizioni contenute
nella Costituzione. In Italia il giudice comune non può pronunciarsi in merito alla costituzionalità di una
norma. Tale prerogativa appartiene esclusivamente alla Corte costituzionale. Il giudizio di
costituzionalità interviene anche nei contrasti tra norme primarie (leggi e atti aventi forza di legge) sia
dello stato sia delle regioni e nelle dispute tra istituzioni.
La Corte giudica soltanto su richiesta in seguito a controversie e a vizi di costituzionalità. Il giudice
incaricato (penale, civile o amministrativo), deve prima di tutto esprimersi in merito alla effettiva
violazione di una disposizione costituzionale, la quale deve rilevare dal punto di vista della risoluzione
della causa in questione. In secondo luogo, si deve esprimere in merito alla fondatezza della violazione.
In seguito il giudice deve fare un’ordinanza motivata con cui gli atti vengono rimessi alla Corte
costituzionale e con cui il processo verrà sospeso. Il giudice che solleva la questione di costituzionalità è
chiamato a-quo (dal quale nasce la questione di costituzionalità che andrà al giudice ad-quem). La Corte
deciderà con sentenza la costituzionalità o meno di tale norma posta in questione.

Se la Corte accoglie con sentenza, la norma viene cancellata, ma la sentenza della Corte può essere anche
di rigetto. Il rigetto della questione di costituzionalità comporta l’infondatezza dell’incostituzionalità
della norma. La sentenza può essere interpretativa di accoglimento o di rigetto, senza andare a
cancellare la norma ma incidendo sulla sua interpretazione.
La Corte costituzionale è composta da 15 giudici, alcuni nominati dal presidente della Repubblica, alcuni
dal parlamento in seduta comune e altri dalle Supreme Magistrature ordinarie e amministrative (Consiglio
di stato, Corte di cassazione, Procura generale e Corte dei conti). I giudici durano 9 anni, non possono
essere rinominati e vengono subito sostituiti. Il presidente della Corte dura 3 anni ed è rieleggibile ed è
incompatibile con tutte le altre cariche.
 LA CULTURA AI PRIVATI
Prima parte: esposizione generale riguardo alla Costituzione e all’articolo 9 che tratta della cultura e
della rilevanza come principio fondamentale.
Seconda parte: due istituti particolari che ha hanno la funzione di consentire una collaborazione tra la PA
e i soggetti privati, ovvero la sponsorizzazione e il project financing.

Tra i principi fondamentali della Costituzione vi è l’articolo 9, che tratta il principio fondamentale della
tutela e della valorizzazione della cultura da parte della Costituzione. I commi dell’art. 9 sono due, così
come sono due le attività che la Repubblica è chiamata a svolgere:

● La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica (attività del
promuovere = creazione e valorizzazione di nuova cultura);
● La Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione (attività di
tutela = conservazione del patrimonio culturale posseduto);

La Repubblica proclama la libertà di cultura. La Repubblica è tenuta tanto a conservare ciò che costituisce
il patrimonio culturale preesistente nella nostra Nazione, quanto a promuovere lo sviluppo e la creazione
di nuovo patrimonio culturale. Le due attività sono potenzialmente tra loro contrapposte (tutela e
valorizzazione).

La tutela nasce dall’esigenza di evitare le spoliazioni (in più occasioni l’Italia è stata spogliata di parte del
proprio patrimonio culturale). Allo stesso modo però, non potendo vivere nel passato, è necessario
spronare nuove forme di cultura tramite la valorizzazione.
Se nell’art. 9 la Costituzione attribuisce alla Repubblica in senso ampio la responsabilità di entrambe le
azioni, nell’art. 117 fornisce maggiore dettaglio sulla competenza delle due attività. Lo Stato possiede la
legislazione esclusiva in materia di tutela e conservazione, mentre costituisce materia concorrente tra
Stato e regioni l’attività di valorizzazione e promozione del patrimonio artistico e della ricerca
scientifica.
Se da un lato si è ritenuto che per la tutela fosse necessaria un’azione da parte dello Stato volta
all’unitarietà, dall’altro si è ritenuto di dover attribuire la funzione di promozione anche alle regioni, ente
più prossimo al cittadino rispetto allo Stato.
L’art. 118 tratta della sussidiarietà verticale e orizzontale: le competenze devono essere attribuite all’ente
territoriale più prossimo al cittadino e la PA può essere affiancata dal sostegno dei privati. Viene stabilito
un principio di leale collaborazione tra le autorità territoriali e lo Stato. La ricerca da parte della PA nei
confronti del sostegno dei cittadini privati si è resa progressivamente sempre più necessaria.
Forme di partenariato = forme di collaborazione tra la PA e il privato tramite due istituti: sponsorizzazione
e project financing;

La tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale possiede un ruolo fondamentale non soltanto in
funzione del ruolo educativo e formativo della cultura, ma anche in funzione dell’opportunità di
guadagno economico che un sito culturale è in grado di generare. L’Italia è senz’altro un paese leader
nell’ambito della gestione del patrimonio culturale.
SPONSORIZZAZIONE
La sponsorizzazione è disciplinata nel codice dei contratti pubblici. Essa possiede un retaggio storico
molto antico e nasce nel mondo romano. Si tratta di un istituto che si è evoluto nel mondo anglosassone
dove, i finanziatori dei programmi televisivi ricevevano in cambio del finanziamento, la pubblicità delle
loro attività. Oggi la sponsorizzazione può essere definita come un contratto secondo il quale uno
sponsee (il soggetto sponsorizzato) si obbliga ad associare la propria attività al marchio o al nome della
controparte (sponsor) in cambio di un suo finanziamento. Esempio = squadre di calcio, Juventus con Jeep
e Adidas...
Un singolo sponsee può utilizzare diversi sponsor. Ciascuno sponsor, in seguito ad un finanziamento in
denaro, ricevono la possibilità di essere associati al soggetto sponsorizzato, in modo da aumentare i propri
introiti.
La sponsorizzazione può essere utilizzata anche da parte della Pubblica Amministrazione, ma essa può
soltanto ricevere sponsorizzazioni da parte di privati e non può finanziare privati. Allo stesso tempo, essa
può anche finanziare e sponsorizzare altri enti pubblici.
La sponsorizzazione può essere costituita dalla ricerca di uno o più soggetti privati che siano disposti a
fornire:
● un versamento in denaro;
● la realizzazione di un’opera pubblica;

Mentre la sponsorizzazione possiede come caratteristica principale quella di associare l’immagine di un

privato ad un’attività pubblica affinché vi sia un corrispettivo in pubblicità (es. TOD’S e Colosseo), nel
project financing riesce a rientrare nel proprio investimento attraverso la gestione dell’opera pubblica
(es. autostrade). Diverso da entrambi è il mecenatismo, ovvero un atto spontaneo e privo di un ritorno
corrispettivo che il soggetto privato decide di effettuare come atto di donazione.

La sponsorizzazione può essere pura, tecnica o mista:

1. Sponsorizzazione pura = donazione di denaro di denaro o accollo di un debito da parte del
privato;
2. Sponsorizzazione tecnica = il privato realizza il lavoro o presta i servizi e le forniture necessari a
sue spese;
3. Sponsorizzazione mista = in parte pura e in parte tecnica;
L’iniziativa della sponsorizzazione può provenire sia da parte della PA che dal soggetto privato. La
differenza è relativa all’attivazione del processo di sponsorizzazione. La PA, se ritiene che vi sia
un'opportunità di investimento e per la quale sia necessario l’appoggio di risorse da parte di soggetti
privati, inserisce il proprio intervento nelle programmazioni triennali degli investimenti e lo rende
pubblico in modo da farlo conoscere ai privati interessati. Alternativamente, i soggetti privati stessi
possono presentare delle offerte da proporre alla PA.
La PA è dotata di programmazioni triennali e biennali in cui vengono indicati i lavori che è
intenzionata a compiere nell’arco del periodo di tempo fissato. Generalmente, nelle programmazioni
triennali vengono indicati gli interventi che superino i 100k euro, mentre 40k euro per quelli biennali. Le
iniziative private non vengono neanche inserite nelle programmazioni.
In passato la sponsorizzazione è stata utilizzata in maniera cauta, in quanto nel precedente codice dei
contratti pubblici era prevista una maggiore rigidità. In particolare, nel 2006 il codice prevedeva per tutte
le sponsorizzazioni di tutti i settori inferiori ai 40k euro non avessero particolari procedure e fosse
concesso l’affidamento e la gestione ai soggetti coinvolti, mentre per quelle superiori, esse dovevano
essere soggette a:
● procedure che imponevano i principi di economicità, efficienza, imparzialità, parità di
trattamento, trasparenza e proporzionalità;
● L’affidamento doveva essere preceduto da un invito di almeno 5 concorrenti;
● Dovevano sussistere requisiti di qualificazione dei progettisti e di esecutori;

Sotto i 40k, le sponsorizzazioni erano libere, sopra dovevano essere soggette a complesse procedure. In
riferimento alle procedure di sponsorizzazione dei beni culturali, essa era consentita tramite una
procedura che seguiva diverse fasi:
1) Introduzione nel piano triennale degli interventi sottoposti a sponsorizzazione;
2) Ricerca dello sponsor tramite pubblicazione di un bando su internet per almeno 30 giorni e su
quotidiani e Gazzetta Ufficiale (nazionale ed europea), in cui vi erano specificati gli interventi
richiesti e altre caratteristiche essenziali;
3) Fare una graduatoria delle offerte concorrenti ricevute;
4) Fase di rilancio di offerte migliorative, altrimenti stipulazione contratto con il vincitore;

Procedura molto macchinosa e complessa, nonché potenzialmente soggetta a ricorsi e costi legali di
attesa. Fino al 2016 è stata utilizzata molto poco, fino all’emanazione del nuovo codice dei contratti
pubblici, il cui fine fu quello di semplificare le procedure, affinché venisse accolta dalle PA con favore
in ambito culturale.
Attualmente, sotto i 40k euro, sempre libera, mentre per quelle superiori, viene tolta la comparazione
tra i concorrenti e non si applicano le normative relative agli appalti. L’unica verifica che la PA deve
svolgere in seguito alla proposta da parte di un privato di adesione richiesta è la verifica sulla presenza
dei requisiti morali. La PA non può trattare con soggetti interdetti o puniti penalmente. Per quanto
riguarda la sponsorizzazione tecnica è anche previsto che i privati siano dotati dei requisiti di
qualificazione dei progettisti e degli esecutori.
La procedura comparativa dei privati che aderiscono alla richiesta invece, per la sponsorizzazione
tecnica, la PA deve svolgere la comparazione deve essere svolta in maniera discrezionale e senza
particolari procedure. Nella sponsorizzazione pura invece, viene valutata l’offerta economicamente
maggiore, anche se supera il fabbisogno richiesto.
Un altro modo che il legislatore ha utilizzato per facilitare e incentivare la sponsorizzazione è relativo
alla deducibilità delle spese, dunque a questioni fiscali. Le spese di sponsorizzazione possono essere
interamente deducibili, nel caso in cui rientrino tra le spese di pubblicità, mentre se rientrano nei casi di
spese di rappresentanza, lo sono parzialmente. Inoltre, venne previsto che il MIBACT possa attivare
forme speciali di partenariato per i beni immobili attraverso procedure semplificate.

La sponsorizzazione più importante che si è effettuata nel nostro territorio è quella del Colosseo.
Naturalmente più il bene culturale è conosciuto a livello pubblico, e più il privato è interessato al
finanziamento. Nella maggior parte dei casi non vi è il bilanciamento tra il ritorno economico in termini
di pubblicità e il finanziamento.
Restauro Colosseo, grandi difficoltà con il procedere per l’inizio dei lavori, perché la sponsorizzazione e
la scelta dello sponsor sono avvenute tramite la procedura precedente. È stato presentato un piano che
prevedesse il superamento della grave situazione di pericolo nelle aree di competenza del Colosseo.
Veniva richiesta una procedura di avviso in cui erano inseriti gli elementi essenziali (sponsorizzazione
tecnica, aree di restauro, tempistiche e diritto di sfruttare l'immagine per tutta la durata dei lavori).
Siccome inizialmente nessuna offerta poteva essere ammessa (Ryanair e TOD’S offerte pure), si decise di
ricorrere ad una procedura negoziata e convertire la sponsorizzazione da tecnica a pura. Vennero indicati
tre concorrenti, e dopo due mesi la sponsorizzazione viene affidata a TOD’S (25 mln di euro). Il contratto
prevedeva inoltre un’ulteriore modifica, ovvero una prolungazione del periodo di corrispettivo in
pubblicità assegnato a al gruppo TOD’S (2 anni dalla fine dei lavori + tutta una serie di vantaggi
pubblicitari che sfruttavano il marchio del Colosseo). Questo contratto fu criticato dall’autorità giudiziaria
in quanto mancante di trasparenza e irrispettoso della parità di trattamento.

PROJECT FINANCING
Si tratta di una tecnica di finanziamento di derivazione anglosassone che consente la realizzazione di
opere pubbliche attraverso la finanza privata. La differenza con la sponsorizzazione, sta nel corrispettivo
del finanziamento. Una volta terminata la la realizzazione dell’opera, essa rimane di proprietà della PA,
ma può essere gestita dal privato per un determinato arco temporale. La gestione comporta la
riscossione dei frutti necessari a rientrare nell’investimento e soprattutto ottenere dei ricavi da essa.
Il project financing è stato utilizzato nell’ambito industriale piuttosto che culturale (es. autostrade). Nel
project financing è fondamentale concordare il periodo nel quale al privato sarà concessa la gestione
dell’opera realizzata in modo da rientrare nei costi d’investimento e aumentare i suoi ricavi. Sarà
necessario da parte del privato presentare un progetto di business adatto alla gestione e alle tempistiche.
La PA invece dovrà provvedere ad accorciare il più possibile tale periodo di tempo.
Il privato dovrà necessariamente intraprendere una valutazione della realizzazione e della gestione futura
dell’opera. Non tutte le opere hanno la capacità di generare ricavi in seguito alla propria realizzazione.
Esistono tre categorie determinate dalla dottrina in relazione alla capacità di autofinanziarsi:
1. Opere calde: totale e integrale capacità di generare reddito e di remunerare il privato (ambito
industriale, grandi infrastrutture. Es. ferrovie, autostrade, ponti, parcheggi);
2. Opere tiepide: parziale capacità di autofinanziamento. Necessità di ricevere una
controprestazione per poter rientrare nell’investimento (durata di gestione molto lunga);
3. Opere fredde: il loro autofinanziamento è impossibile, sono scarsamente appetibili da parte del
privato (la maggior parte dei beni culturali);

Il project financing nell’ambito dei beni culturali, nonostante sia ampiamente incentivato da parte dello
Stato, è poco considerato da parte dei soggetti privati, proprio a causa della loro scarsa capacità di
autofinanziamento, di remunerazione e di guadagno.
Le modifiche attuate recentemente alle regolamentazioni del project financing, in parte derivano da
criticità espresse a livello dottrinale ed europeo. Attualmente, la normativa di riferimento è nel codice
degli appalti. Esistono due tipi di procedure, una di iniziativa pubblica e una di iniziativa privata.
La procedura ad iniziativa pubblica (monofase) comincia con la presentazione da parte della PA di un
progetto di fattibilità, inserito nella progettazione triennale o biennale. In seguito ci sarà la
pubblicazione di un bando per project financing a livello nazionale o europeo in base al valore dell’opera.
Successivamente i privati si candidano, eventualmente proponendo modifiche progettuali, indicando la
proposta economica e le caratteristiche gestionali che sono intenzionati a svolgere (business plan). Una
volta ricevute le richieste da parte dei privati, la PA fa una graduatoria in base ai criteri indicati nel bando.
Il privato scelto e il suo relativo progetto, ha la facoltà di accettare o rifiutare le eventuali modifiche
proposte dalla PA.

Nell’iniziativa che proviene da parte del privato, una volta accettato il progetto, la PA provvederà ad
inserirlo nella programmazione e a pubblicare un bando al fine da garantire una competizione. Tuttavia,
il privato che ha proposto il progetto avrà il diritto di prelazione, ossia il diritto ad essere preferito
rispetto agli altri concorrenti. I concorrenti presenteranno la propria proposta gestionale, e nel caso in cui
il privato promotore non risultasse come vincitore, egli verrà informato del progetto vincente e gli verrà
chiesto di convertirlo e diventare lui stesso il vincitore. Se il privato promotore accetta, dovrà rimborsare
parte delle spese del vincitore precedente.

Esempio Ristrutturazione della Villa Reale di Monza