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IL BILANCIO DELLO STATO

È un atto con forma di legge con il quale il Parlamento assume la principale decisione di finanza pubblica,
autorizzando il Governo all’erogazione delle spese, all’acquisizione delle entrate e alla realizzazione delle operazioni
necessarie per la copertura dell’eventuale disavanzo.

La sua funzione principale è oggi quella di assicurare che i fondi pubblici vengono erogati nel rispetto dei vincoli
quantitativi fissati dal Parlamento e solo per l’attività e gli scopi specificati dalla legislazione in vigore.
La disciplina di carattere generale è contenuta nella legge 196/2009.

I bilanci possono esser classificati in base a diversi criteri:


Relativamente al rapporto con l’anno finanziario:
• Bilancio di previsione, redatto prima dell’inizio dell’anno finanziario ed ha quale finalità quella di indirizzare
l‘attività di gestione. Si individuano le operazione e le transazioni che si prevede di realizzare nel corso di un
dato esercizio successivo;

• Bilancio consuntivo, registra ad anno concluso i risultati effettivamente conseguiti dalla gestione e
consente di esprimere un giudizio sulla stessa.
Nella contabilità pubblica, quando si impiega il termine bilancio senza altra qualificazione, si intende il bilancio
preventivo annuale. Esigenze di programmazione rendono inoltre necessario affiancare ai preventivi annuali, quelli
pluriennali.

Contenuto:
• Bilancio economico, particolarmente adottato dalle imprese, ha la finalità di individuare i costi e i ricavi di
competenza economica di un dato esercizio ed il corrispondente risultato finale della gestione (utile o
perdita). Con esso gli effetti delle operazioni di gestione e degli altri eventi sono imputati all’esercizio nel
quale hanno ceduto utilità economica indipendentemente dal momento in cui avviene la corrispondente
regolazione finanziaria.

• Bilancio finanziario, particolarmente adottato dagli enti pubblici, registra le entrate e le spese monetarie a
prezzi correnti con riferimento ad un dato periodo amministrativo. Ha un contenuto più limitato del
bilancio economico, poiché contempla soltanto i fatti di gestione che comportano un aumento (le entrate)
o una diminuzione (le spese) delle risorse monetarie.

La legge di bilancio ha una duplice funzione:


• di indirizzo dell’azione amministrativa del governo e, più in generale, di programmazione finanziaria nel
breve e medio termine;

• di autorizzazione e vincolo alle attività di tassazione e di spesa.

Il bilancio non è altro che la trasposizione in termini finanziari della programmazione resa dal Governo al
Parlamento al momento del suo insediamento e su cui le camere hanno votato la fiducia.

Pertanto è, al contempo:
• strumento di rappresentazione delle risorse pubbliche disponibili (funzione informativa),
• strumento per la decisione politica (funzione allocativa)
• strumento per la gestione delle risorse stanziate (funzione esecutiva).
PRINCIPI DI BILANCIO
1. Annualità
Svolgendosi l’attività dello Stato in modo continuativo, la scelta dell’anno come periodo di riferimento
serve soltanto a far sì che il bilancio si riferisca ad un periodo di tempo determinato e non eccessivamente
lungo.

2. Chiarezza
Essendo il bilancio statale un documento piuttosto voluminoso e redatto con particolari metodologie, per
far sì che le informazioni siano comprensibili anche da parte dei non addetti ai lavori, occorre adottare
schemi riepilogativi delle principali grandezze e anche classificazioni che ne agevolino la lettura.

3. Competenza finanziaria
Comporta la corretta imputazione di entrate e spese al periodo in cui effettivamente si manifestano.

4. Correttezza
Riguarda il rispetto formale e sostanziale dei criteri giuridici e contabili.

5. Costanza La costante applicazione dei principi generali e dei criteri di valutazione è un requisito
fondamentale. La deroga a tale principio deve essere opportunamente motivata ed effettuarsi solo in casi
eccezionali.

6. Equilibro tendenziale I principi europei, contenuti nel Patto Europeo di stabilità e crescita, impongono ai
Paesi della moneta unica non il pareggio finanziario (che tra le entrate considera anche quelle derivanti
dall’accensione di prestiti), ma piuttosto il pareggio reale, giudicando il ricorso al debito pubblico uno
strumento non idoneo a garantire la solvenza delle finanze pubbliche. Inoltre, rappresentando le spese
delle amministrazioni circa 1/3 delle spese totali pubbliche, ne deriva che il mero riferimento, così come è
nella nostra Costituzione, al solo bilancio dello Stato, risulta superato una volta recepiti gli obiettivi europei.

7. Flessibilità
È finalizzato ad assicurare al bilancio la capacità di far fronte a circostanze straordinarie o imprevedibili. Le
norme di contabilità pubblica prevedono al riguardo la predisposizione all’interno del bilancio di appositi
fondi di natura generica, ossia non destinabili ad uno specifico oggetto di spesa.

8. Imparzialità o neutralità
Essendo il bilancio dello Stato destinato ad informare tutta la collettività, deve fondarsi su principi che non
siano subordinati ad interessi o esigenze particolari (anche se è inevitabile la presenza di elementi
soggettivi nelle valutazioni).
9. Integrità
Questo principio vieta che nel bilancio di previsionale entrate vengano iscritte al netto delle relative spese
di riscossione e, viceversa, che le spese sia registrate al netto di eventuali entrate. Queste voci devono
quindi essere iscritte al lordo di qualsiasi onere o provento ad essa collegato in modo da valutare
correttamente sia la convenienza di servizi erogati all’amministrazione sia l’effettiva consistenza del carico
tributario che grava sui contribuenti.

10. Omogeneità dei valori


Le entrate e le spese del bilancio devono essere espresse tutte con la stessa unità di misura e nella stessa
moneta, che attualmente è l’euro.

11. Pubblicità
Tale requisito viene rispettato mediante la pubblicazione annuale del bilancio dello Stato sulla Gazzetta
Ufficiale.
12. Rilevanza e significatività
Dal momento che la formazione del bilancio implica necessariamente delle stime e delle congetture,
arrotondamenti, errori e compensazioni sono ammessi, ma solo nel caso in cui non siano di entità tale da
alterare la significatività dei dati.

13. Specializzazione o valutazione separata delle voci di bilancio


La suddivisione degli stanziamenti del bilancio statale in base a natura e destinazione trova giustificazione
nel’esigenza del Parlamento di comprime i margini di discrezionalità del Governo ed esercitare un effettivo
controllo sull’amministrazione delle risorse pubbliche.
Questi obiettivi vengono perseguiti ripartendo entrate e spese in aggregati di differente livello fino a
giungere ad un’unità minima o elementare di voto. In particolare, la legge 196/2009 prevede l’introduzione
delle seguenti unità di voto:
- per le entrate: le tipologie (IRES e IVA, ad esempio, per le entrate tributarie e ricavi di vendita di beni e
servizi per le entrate extratributarie);
- per le spese: i programmi, ossia gli aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell’ambito
delle missioni. Più incisivo e stringente è il controllo Parlamentare, più analitiche saranno le partizioni e
più ristretti gli spazi di manovra dell’esecutivo. Suddivisioni eccessivamente minuziosi finiscono, però,
con l’irrigidire il bilancio ed è quindi necessario mediare tra le due esigenze.

14. Unità
Nel bilancio la corrispondenza tra entrate e spese deve avvenire soltanto a livello globale, non essendo
possibile stabilire una precisa correlazione tra singola entrata e singola spesa. Sono pertanto vietati i cd.
tributi di scopo, ossia quei tributi istituiti con l’espressa destinazione del loro gettito al finanziamento di una
spesa determinata.La rassegnazione di entrate per i “proventi e le quote riscossi per conto di enti, le
oblazioni e simili, fatte a scopo determinato” costituiscono un’eccezione che non intacca l’unità di bilancio,
riferendosi a mere partite di giro in cui la correlazione tra entrata e spesa ha carattere necessario in quanto
al terzo deve essere corrisposto quanto per suo conto è stato riscosso.

15. Universalità
Sono vietate le cd. gestioni extra-bilancio, cioè quelle costituite con fondi dello Stato amministrati al di fuori
del bilancio e delle norme che ne regolano l’esecuzione.

16. Veridicità
Le informazioni contenute nel bilancio devono essere quanto più possibile obiettive e fornire un quadro
fedele delle entrate e delle spese. Tale principio limita la discrezionalità di coloro che concorrono alla
redazione del bilancio, senza tuttavia pretendere da questi ultimi verità oggettiva, che sarebbe del tutto
impossibile. Le informazioni devono essere attendibili, cioè prive di errori rilevanti e di pregiudizi e tali da
poter essere considerate agli utilizzatori come la fedele rappresentazione di ciò che con esse si intende
descrivere.

17. Verificabilità delle informazioni


Principio di carattere generale in base al quale le informazioni fornite dal bilancio devono essere verificabili
sia da organi interni alle amministrazioni, sia da organi esterni.

Nel nostro Paese la competenza parlamentare in materia di bilancio trova il suo fondamento nell’ART. 81 della
Costituzione che recita: “Le camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal
Governo.
L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori
complessivamente a quattro mesi.
Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che
comporti nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.”
L’ art 81 Cost quindi stabilisce:
• la cadenza annuale della procedura di bilancio;
• il ruolo attivo del Governo nella predisposizione dei documenti finanziari e nella gestione del bilancio;
• il controllo preventivo e successivo del parlamento;
• l’unitarietà della decisione parlamentare e del relativo prospetto di bilancio.

Vi è una netta separazione di ruoli tra Parlamento e Governo:


• Il Governo, dal quale dipende la burocrazia, amministra il bilancio e detiene in via esclusiva il potere di
iniziativa legislativa in materia;
• Il Parlamento ha il potere di adottare la decisione di bilancio ed esercitare il controllo sull’azione esecutiva.
Le Commissioni parlamentari, quando esaminano e approvano un progetto di legge, agiscono in sede
deliberante; quando invece si limitano ad esaminarlo riservandone l’approvazione all’assemblea, come nel
caso della legge di bilancio, agiscono in sede referente.

Inoltre la legge di bilancio può essere assoggettata al sindacato di legittimità della Corte Costituzionale, ma non a
referendum abrogativo (art 75 Cost)

L’approvazione parlamentare, che avviene con procedura normale (la procedura rapida è espressamente vietata
dall’ art 72 Cost) appare finalizzata a:
• verificare la rispondenza dei contenuti del bilancio al programma politico del Governo;
• accertare la coesione tra governo e la maggioranza parlamentare che lo sostiene;
• salvaguardare le prerogative delle minoranze parlamentari, grazie al dibattito in aula.

Per quanto riguarda la natura delle leggi di approvazione occorre distinguere tra:

- Leggi materiali, nelle quali la forma legislativa del provvedimento si accompagna ad un contenuto
normativo;
- Leggi formali che, pur presentandosi come atti legislativi, non modificano i preesistenti rapporti
giuridici o la legislazione vigente.

La legge di approvazione del rendiconto appartiene alla categoria delle leggi formali in quanto quest’ultimo è un
documento contabile riepilogativo del trascorso esercizio.

Le congetture e le stime sono pur sempre soggettive. In particolare:

 con riferimento alle entrate, la valutazione della loro consistenza presuppone la formulazione di una serie di
ipotesi in merito al futuro scenario macroeconomico: si pensi, ad esempio, alla quantificazione del gettito IVA
che è incentrata sulla stima della formazione del reddito e dei consumi delle famiglie;

 con riferimento alle spese, occorre distinguere tra:


- oneri inderogabili, sono le spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che regolano la loro
evoluzione, determinati sia da leggi che da altri atti normativi. Vi rientrano le spese obbligatorie, ossia
quelle relative al pagamento degli stipendi, di assegni, pensioni e altre spese, fosse, le spese per
interessi passivi e quelli derivanti da obblighi comunitari e internazionali.
- i fattori legislativi sono le spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina
l’importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio. Nel bilancio
l’ammontare dello stanziamento risulterà identico a quello stabilito nella legge di spesa;
- l’adeguamento al fabbisogno è costituito dalle spese non predeterminate legislativamente, che sono
quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni. In questo caso bisogna specificare
l’oggetto della spesa.

Entro il 15 ottobre, il Governo presenta al Parlamento il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, affinché
le camere lo approvino e autorizzino così la gestione finanziaria dello Stato per il successivo esercizio.
Nel caso in cui il Parlamento non riesca ad approvare il progetto entro il 31 dicembre, il comma 2 dell’ art 81 Cost
prevede la possibilità che le camere concedano al Governo l’esercizio provvisorio del bilancio, che deve essere
disposta con legge e per un periodo non superiore ai quattro mesi, cioè non oltre il 30 aprile.
La gestione provvisoria cessa automaticamente con l’approvazione della legge di bilancio,
Se questo non dovesse succedere alla scadenza del quarto mese, si determinerebbe una grave crisi istituzionale che
renderebbe necessarie la dismissioni del Governo in carica

Il comma 4 dell’ art 81 Cost introduce l’obbligo della copertura finanziaria per i provvedimenti legislativi che
comportino nuove o maggiori spese. I mezzi di copertura devono essere definiti.

Tuttavia, mentre le nuove spese in conto capitale possono anche essere fronteggiate con l’accensione di prestiti nei
limiti stabiliti dal bilancio pluriennale, la copertura di quelle correnti deve essere assicurata da entrate effettive.
L’indicazione dei mezzi di copertura deve avvenire, da parte dell’autorità cui compete l’iniziativa legislativa, all’atto
stesso dell’approvazione dei disegni di legge, o al momento dell’emanazione dei decreti legge.
Per quanto riguarda il concreto rispetto del principio di copertura, l’ART.17 comma 1 della 196/2009 precisa che la
copertura di ciascuna legge che comporti nuovi o maggiori oneri deve essere indicata:
• per ogni intervento da essa previsto, nel senso che non è ammessa una copertura onnicomprensiva;
• per ciascun anno, nel senso che l’onere deve essere ripartito con riferimento a ciascuno degli anni nei quali si
dispiegheranno gli effetti finanziari della norma.

Un’importante distinzione è quella tra leggi pluriennali di spesa in conto capitale, cioè spese di investimento, e leggi
di spesa a carattere permanente, cioè quelle che si ripetono nel tempo e hanno natura corrente. In particolare:
• le leggi pluriennali di spesa in conto capitale (costruzione di una ferrovia), devono quantificare la spesa
complessiva, l’onere relativo al primo anno di applicazione, nonché le quote di competenza di ciascuno degli anni
compresi nel bilancio pluriennale. Nei limiti dell’autorizzazione complessiva, la legge di stabilità può annualmente
rimodulare le quote previste per ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale.
• Le leggi di spesa a carattere permanente (assunzione di personale), devono quantificare l’onere annuale per
ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio pluriennale; inoltre, devono indicare l’onere a regime ovvero, nel caso
di spese non obbligatorie, possono rinviare le quantificazioni dell’onere annuo alla legge di stabilità. Nel caso in cui
l’onere a regime superi quello indicato per il terzo anno del triennio di riferimento, la copertura segue il profilo
temporale dell’onere.

Quanto alle modalità di copertura finanziaria degli oneri delle leggi di spesa, occorre preliminarmente distinguere
tra:
• Spese autorizzate, in cui deve essere indicato il limite massimo di spesa. Si tratta quindi di spese definite in cifra
fissa o con il metodo del tetto di spesa. Una volta giunti al limite massimo la spesa si blocca fino all’emanazione di
un nuovo provvedimento legislativo di finanziamento;
• per le spese previste occorre integrare la copertura definendo una specifica clausola di salvaguardia per la
compensazione degli effetti che eccedano le previsioni medesime. In tal caso, infatti, trattandosi di spese il cui
onere deriva da una stima (si pensi ad esempio ad un’indennità concessa dalla legge a tutti coloro che si trovano in
una determinata situazione), l’onere effettivo può variare rispetto all’originaria previsione, talché occorre disporre
di una rete di protezione offerta dalla clausola di salvaguardia.

Venendo ora ad analizzare le modalità di copertura finanziaria degli oneri delle leggi di spesa, la legge di contabilità
distingue tra:
• mezzi interni, che presentano la caratteristica di non derivare da nuove risorse, ma da compensazioni e
utilizzazioni di voci di spesa già previste in bilancio.
• mezzi esterni, rappresentati da risorse che in ogni caso affluiscono ai diversi titoli dell’entrata e comprendono:
Le modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate. Si può trattare dell’introduzione di nuovi
tributi o oneri contributivi o dell’inasprimento di quelli esistenti:
tali maggiori entrate devono essere finalizzate al miglioramento dei saldi di finanzia pubblica e del debito.

È previsto che i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo e gli emendamenti di iniziativa governativa che
comportino conseguenze finanziarie siano corredati da una relazione tecnica, predisposta dalle amministrazioni
competenti e verificata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, contenente la qualificazione delle entrate e
degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché le relative coperture.
In particolare:
• per la spesa corrente e per le minori entrate, occorre quantificare gli oneri annuali fino alla completa attuazione
della spesa;
• per le spese in conto capitale, va quantificata la modulazione degli oneri per gli anni compresi nel bilancio
pluriennale e l’onere complessivo necessario per la realizzazione dell’investimento.
Nella relazione tecnica devono essere indicati anche i metodi utilizzati per la loro quantificazione e le relative fonti,

È prevista una costante verifica delle disposizioni in materia di copertura sia da una parte della Corte dei Conti, sia
da parte della Ragioneria generale dello Stato.
Quanto alla Corte dei Conti, questa deve trasmettere alle camere, ogni quattro mesi, una relazione sulla tipologia
delle coperture finanziarie adottate nelle leggi approvate nel periodo considerato e sulle tecniche di qualificazione
degli oneri.
Quanto alla Ragioneria generale dello Stato, accerta l’avvenuto raggiungimento dei limiti di spesa autorizzata nei
provvedimenti legislativi, con conseguente automatica perdita dell’efficacia delle disposizioni recanti autorizzazioni
di spese per le quali sia accertato il superamento dei predetti limiti.

In caso di carenza della copertura finanzia di una legge di spesa, il Presidente della Repubblica può sospenderne la
promulgazione e rinviare il provvedimento alle Camere affinché vi apportino le necessarie integrazioni. Tuttavia, nel
caso in cui il Parlamento approvi nuovamente il testo nella versione originaria, la legge deve essere promulgata.

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