ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

Edval Carlos dos Santos FIlho1

1 O HISTÓRICO, A FORMAÇÃO E EVOLUÇÃO DO ESTADO

Dos clãs que habitavam as cavernas às famílias que moram nos apartamentos na

sociedade atual, a idéia de organização da família parece não ser muito diferente, pelo

menos na sua essência - proteção. Da mesma forma, as “organizações sociais” existentes no

tempo da caverna, evidenciavam a necessidade de uma liderança, com autoridade suficiente

para a solução dos conflitos de interesse, comuns na época, e ainda hoje, em função da

escassez dos recursos necessários para a sobrevivência e desenvolvimento humanos. A

origem e papel do Estado talvez não guardem muita distância da origem e papel da família

e das organizações modernas, todas elas pautadas na solução de conflitos via negociação e

oferta de proteção aos seus direitos e bens.

Quando, hoje, discutimos as alterações pelas quais passam a família, a sociedade

e o Estado, temos que lembrar que tanto o Estado como a Sociedade, não são, de modo

algum, estáticas, pois sofreram ao longo da história uma série de transformações até

chegarem as suas atuais configurações - o modo pelo qual as conhecemos atualmente.

Segundo Corvisier (1980), na Idade Moderna o Estado adquiriu as

características que até hoje configura uma estrutura que otimiza um Estado denominado

“Estado Moderno”. No processo de formação do Estado (Dutra, 2002) um fato curioso é o

marco de início da era moderna, o qual é justamente a “queda de Constantinopla”, pois

Constantinopla (hoje Istambul) era a representação dos últimos resquícios da Antigüidade e

1
Bacharel em Administração (UFBA) Mestre em Administração Avançada (Gestão Integrada de
Organizações). Professor Universitário. Artigo baseado no Caítulo II da sua dissertação de Mestrado.
de seu modo de governar; ela era herdeira do Império Romano, ou seja, apesar de

Constantinopla já não ser nem sombra do que outrora tenha sido o Estado da Idade Antiga,

ela “desabou”, justamente, quando na formação do Estado que viria a ser a base do que

conhecemos hoje. Mas devemos levar esta comparação, somente a título de relativa

coincidência, pois não é um fator mecânico o modo pelo qual se da a superação das formas

de governo. Mas um fator, e este sim determinante são as alterações que se davam na

sociedade européia: era a época da crise do feudalismo, do aumento de importância dos

centros urbanos e, também, do descobrimento do Novo Mundo - a América. Na verdade,

estes três fatores estão intimamente relacionados. A crise do feudalismo provocava o

fortalecimento das cidades e estimulava a busca por novas formas de renda, inclusive,

através de rotas alternativas de comércio (CORVISIER, 1980). Ao mesmo tempo, esta crise

do feudalismo promovia o enfraquecimento do modo feudal de governar, ou seja, havia a

tendência de que o Senhor Feudal tivesse cada vez menos poder.

Ocorria uma séria evasão de camponeses para as cidades, estas não só cresciam

demograficamente, como também, economicamente. Isto provocou o enfraquecimento da

nobreza, tanto nos aspectos econômicos tanto no exercício de seu poder. Dutra (2002)

argumenta que a Europa que vivia numa estrutura totalmente descentralizada e fechada em

si mesmo passou a caminhar para uma estrutura mais ampla, o Estado Moderno que, por

sua vez, foi uma estrutura centralizadora em relação à sociedade.

As Monarquias Absolutas empregaram pela primeira vez: Exércitos regulares;

uma burocracia permanente; um sistema tributário nacional e Codificaram o Direito. Além

disso, deu-se início, a partir do Absolutismo, a um mercado unificado dentro dos limites

nacionais. Antes de tudo, é necessário explicar o que significa Absolutismo, pois não é

sinônimo de arbitrariedade. Afirma Corvisier (1980) que o Absolutismo consiste num

poder que não é partilhado e reside, inteiramente, na pessoa do rei. Geralmente, imagina-se

o Absolutismo como o exercício de um poder ilimitado onde sobre quem reina não se tem

nenhuma lei ou moral que o impeça de fazer sua vontade. O Absolutismo significa, na

verdade, o repúdio à antiga concepção medieval que admitia que acima do rei poderia haver

um suserano, agora o rei não reconhece a autoridade da suserania, nem mesmo a do Papa, e,

dentro dos limites da Nação, todos passam a obedecer exclusivamente ao rei.

É bom lembrar que este processo acontecia paralelamente ao fenômeno cultural

do Renascimento o qual retomava muitos aspectos da Antigüidade Clássica. Entre as

questões retomadas nesta época está o reflorescimento do Direito Romano. Foi um dos

grandes movimentos culturais da época. É claro que o conhecimento renovado da

Jurisprudência Romana vem desde a Alta Idade Média, onde, já no século XII, havia se

formado a Escola dos Glosadores. Esta escola reconstituiu e classificou metodicamente o

legado do direito latino. Lembra Corvisier (1980) que, quando chegamos ao final da Idade

Média, os principais países da Europa estavam passando por este processo de assimilação

da jurisprudência latina. Mas a assimilação de fato, do direito romano - o seu triunfo

político - só se conseguiu na época do Renascimento e do Estado Absolutista.

Mas no início da Era Moderna, quando a produção e a troca de mercadorias

atingiram níveis globais - tanto na agricultura, quanto na manufatura, é que os conceitos

jurídicos puderam evoluir, deste modo, ressurgiu a idéia plena de “propriedade privada

absoluta da terra”. As relações mercantis teriam alcançado o campo e mudado as relações

de propriedade.

Para Rémond (1984), o direito romano respondeu à tendência de crescente

descentralização de poder do Estados Monárquicos. Para entendermos melhor, temos que

verificar algumas características do direito romano. O sistema jurídico romano

compreendia dois setores distintos e aparentemente contrários: o direito civil, que

regulamentava as transações econômicas entre os cidadãos, e o direito público, o qual regia

as relações políticas entre o Estado e seus súditos. O primeiro era o “jus”, o segundo a

“lex”.

Uma inovação institucional do Estado Moderno foi o exército permanente

profissional (fala-se, inclusive, de uma revolução militar). Não vamos nos aprofundar neste

temas, pois não faz parte do nosso interesse central, mas devemos ressaltar que aqui se

desenvolveu uma instituição importante para a “soberania da nação” e que, ao contrário de

hoje, eram formados por mercenários devido ao perigo que significava armar os

camponeses. Havia, ainda, os aspectos práticos como a dificuldade de treinamento às

pressas. O exército do Estado Moderno é também importante para entendermos o

desenvolvimento do sistema fiscal do Estado. Na França, o primeiro imposto nacional a ser

instituído, seria para manutenção do exército e, nas vésperas de 1789, 2/3 da arrecadação de

impostos eram para sustentar esta força militar (RÉMOND, 1984).

Sobre a Burocracia do Estado Absolutista, pode-se dizer que foi bem peculiar.

Na verdade, a burocracia renascentista era tratada como uma mercadoria. Para termos uma

idéia, o modo pelo qual a nobreza feudal aderia ao Estado Absolutista era pelo meio da

compra de cargos. Segundo Dutra (2002) o indivíduo que adquirisse um cargo no Estado

poderia depois se ressarcir do gasto através do abuso dos privilégios. Na verdade, os nobres

continuavam a se comportar como se mantivessem num feudo.

Uma das questões mais importantes do Absolutismo foi o seu papel econômico.

O Mercantilismo era, precisamente uma teoria de intervenção do Estado para o

funcionamento da economia. A economia funcionava para o fortalecimento do Estado.

Com o objetivo de aumentar o poder do Estado Absolutista diante dos outros Estados, era
encorajada a exportação de mercadorias, ao mesmo tempo eram proibidas as exportações

de ouro e prata, pois se acreditava que o comércio e a riqueza do mundo tinham uma

quantidade fixa. Na verdade, na política mercantilista o Estado era o sujeito e o objeto.

Já no século XVIII, a fórmula do Estado Absolutista, não estava mais sendo

capaz de responder às necessidades desta época. Não se vive mais a era do Renascimento e

uma explicação teológica para legitimar o poder já não era eficaz. Vive-se agora a

valorização dos ideais do Iluminismo e do predomínio da razão (CORVISIER, 1980). No

“século das luzes” surge o Despotismo Esclarecido. Atingiu, principalmente, o leste da

Europa, ao contrário do Absolutismo que predominou no ocidente do continente. O

despotismo esclarecido foi uma forma destes países compensarem o seu atraso em relação

aos Estados Absolutistas.

Nascido mais tarde, o Despotismo Esclarecido sofre o contágio do espírito do

século; é, então, na sua apresentação mais moderna que as Monarquias Absolutas. Por

convicção mas, também, por conveniência e habilidade os déspotas fazem concessões ao

gosto e ao vocabulário da época; cuidando da sua propaganda por intermédio dos escritores

e publicistas, lisonjeiam a opinião pública e conquistam simpatias de uma Europa onde os

filósofos começam a despontar. É uma etapa no movimento que levou ao rompimento da

Igreja com o Estado, fenômeno que já vinha acontecendo mesmo nas nações absolutistas,

onde este casamento havia se apenas se tornado uma conveniência.

Afirma Dutra (2002) que o Estado vê-se, assim, obrigado a tudo fazer por si

próprio e a substituir a iniciativa privada. Deste modo, na Rússia é a coroa quem explora as

minas dos Urales na falta de uma burguesia capaz de o fazer. O Despotismo Esclarecido

caracteriza-se, então, por práticas intervencionistas. Conforme alguns autores, o

Despotismo Esclarecido fundou uma tradição autoritária de implementação de “cima para

baixo” de reformas necessárias para a modernização do Estado, mas sem a participação

mais ativa da “sociedade”.

A Inglaterra, ainda no século XVIII, ao contrário do continente, não está

afastada do exercício do poder em virtude de uma monarquia absoluta, mas se faz

representar através do Parlamento. Justamente este Parlamento, que se tornou permanente

e, logo, uma instituição estável, que podemos chamar de uma das originalidades do regime

britânico. Por este motivo, a monarquia inglesa é limitada, pela existência de uma

Assembléia regular que se reúne periodicamente um parlamento com atribuições

consideráveis. Nesta época se dá a divisão entre os três poderes: o Executivo, Legislativo e

Judiciário. O rei é obrigado a contar com o parlamento, do qual deve obter o consentimento

para a aprovação dos impostos e o recrutamento de tropas.

Na visão de Dutra (2002), o caso norte-americano é interessante, pois está

intimamente ligado à Revolução Francesa. Nos EUA, a originalidade é a presença de um

texto constitucional. Uma Constituição para regulamentar os direitos e deveres de todos os

cidadãos e das relações de governo. Neste regime há um equilíbrio entre governo Federal e

os Estados; garantias para as liberdades públicas, e a separação dos poderes são levada às

últimas conseqüências, visto que, o presidente não pode dissolver o Congresso e nem este

pode derrubar o primeiro ou depor ministros. Esta experiência despertou uma corrente de

simpatias por toda a Europa e, nas vésperas da Revolução Francesa, dois sistemas

despertavam igual interesse: o britânico e o americano.

Torna-se desnecessário, aqui, comentar sobre as transformações estruturais

provocadas pela Revolução de 1789, portanto, nos atentaremos sobre as alterações do

Estado e das idéias.

 Afirma Rémond (1984) que foi com a Revolução Francesa, que tivemos uma

evolução da noção de política, a qual ficou bem próxima da que concebemos hoje. No

Antigo Regime, a política era um domínio reduzido a um pequeno número de pessoas: só

alguns dela conhecem e dela decidem; em razão do seu nascimento, nos regimes

oligárquicos, ou porque gozam da confiança do rei, nos regimes monárquicos. Com a

Revolução, a política torna-se a coisa de todos, a coisa pública (a qual é, inclusive, um dos

significados da república que substitui a monarquia). Em razão desta transferência de

soberania, a política diz respeito a cada um dos cidadãos e todos têm o direito e o dever de

dela estarem informados.

Esta evolução traz conseqüências como a publicidade dos trabalhos

parlamentares, a liberdade de imprensa e a publicidade de informações. Uma segunda

transformação diz respeito a uma maior abrangência da noção de política. Antes, a política

comportava somente a manutenção da ordem, a justiça, a defesa e a diplomacia. Com a

revolução, as responsabilidades reconhecidas pelo poder público englobam, subitamente,

setores que antes revelavam da iniciativa privada ou da caridade. Um exemplo é a

assistência pública que antes era uma atividade da Igreja, esta, agora, passa a ser uma

responsabilidade da sociedade. O mesmo acontece com a instrução: passa a ser vista como

responsabilidade da sociedade e, portanto, dever do Estado. Nesta época, o Estado é

responsável pela felicidade da sociedade, por isso, nesta época se dá o alargamento de suas

funções.

Entre as práticas difundidas pela Revolução Francesa a mais utilizada foi a

eleição, tendo ido muita mais longe que qualquer experiência anterior. Com a Constituição

Francesa, não se elege, apenas, os representantes da nação, como era natural, mas se elege,

também, todas as administrações: municipais e departamentais; e, inclusive os magistrados

também são eleitos (RÉMOND, 1984). A eleição torna-se universal na sua aplicação, mas

só uma pequena parcela da população tinha direitos políticos para exercer o direito de

votar.

Nesta época se dão, também, as formas populares de discussão da política;

através de agrupamentos que faziam a ligação entre as Assembléias e os cidadãos: clubes,

seções, sociedades populares, eram centros intensos de vida política. Neles se fez uma certa

educação política e se estabeleceu uma determinada participação dos cidadãos nas decisões.

Nesta época surgem, pela primeira vez, o militante e as lutas partidárias. Todo este

processo, de certa forma, foi a fomentação para a formação dos atuais partidos políticos

contemporâneos.

Mas foi com Napoleão que se deram as principais alterações administrativas,

pelo menos as que permanecem até hoje. Podemos destacar que ele proporcionou uma

administração especializada para cada função: justiça, finanças etc. Napoleão criou uma

universidade para a formação da burocracia.

A administração também foi padronizada. Passam a ser moldadas nos mesmos

quadros territoriais, nas mesmas circunscrições, comunidades, bairros ou departamentos.

As bases são unificadas e todas áreas apresentam hierarquias análogas. Esta administração

é servida por um corpo de funcionários em que o poder pode ter confiança, pois é ele que

os nomeia, lhes paga e os exonera. O funcionário é um tipo social novo: no antigo regime

só existiam oficiais proprietários de um cargo ou comissários que tinham uma carta de

comissão. Os funcionários só são responsáveis pelas suas atividades perante o Estado e

fogem ao controle da justiça ordinária. É criada uma justiça administrativa par julgar os

atos dos funcionários.

 Igualmente ao processo de industrialização que se dava no momento, a

simplicidade, uniformidade, especialidade é que definiam a ordem administrativa

napoleônica. Alguns autores afirmam que Napoleão conseguiu fazer o que o Absolutismo e

o Despotismo Esclarecido não conseguiram. No século XIX, o modelo administrativo

napoleônico já alcançou toda a Europa e já é levado para além dela. Na primeira metade do

século XX, o Estado se consolida de fato e de direito, transformando-se ainda mais num

agente sócio-político-econômico, sem esquecer suas configurações ideológicas.

Do inicio da segunda metade do século XX até os dias atuais, o Estado foi

sofrendo uma série de transformações estruturais e ideológicos, levando a sociedade a

questionar: qual a função, missão e papel do Estado na sociedade contemporânea?

2 1A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

No Brasil, o modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30.

Surge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel

decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir da reforma

empreendida no governo Vargas por Mauricio Nabuco e Luiz Simões Lopes, a

administração pública sofre um processo de racionalização que se traduziu no surgimento

das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de

acesso ao serviço público. A implantação da administração pública burocrática é uma

conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país.

Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o

Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1936. Nos primórdios, a

administração pública sofre a influência da teoria da administração científica de Taylor,

tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e aquisição racional de

materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos.

Registra-se que, nesse período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade

formal e permanentemente vinculada ao planejamento.

No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou

a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do

mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à

época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar

consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do

Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração pública burocrática se instalara),

embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro político

brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.

2.1 Os Três Modelos de Administração Pública

A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 90 por uma

segunda razão. Não apenas ela se constituiu em uma resposta à crise generalizada do

Estado, mas também está sendo caracterizada como uma forma de defender o Estado

enquanto res publica, enquanto coisa pública, enquanto patrimônio que, sendo público, é de

todos e para todos.

A defesa da coisa pública vem sendo realizada nas democracias modernas em

dois níveis distintos: o nível político e o administrativo. No nível político há as instituições

fundamentais da democracia, através das quais se defendem não apenas os direitos

individuais e sociais dos cidadãos, mas também os "direitos públicos" à participação

igualitária na coisa pública. As eleições livres e a liberdade de pensamento e de imprensa

são formas de defender o cidadão e a coisa pública. A explicitação dos direitos públicos ao

patrimônio que é de todos é um passo que está hoje sendo dado em todo o mundo. A

denúncia da "privatização" do Estado pela esquerda corresponde à denúncia da direita de

que o Estado e a sociedade estão sendo vítimas da prática generalizada do rent seeking, da

busca de rendas ou vantagens extramercados para grupos determinados através do controle

do Estado. Ainda no plano democrático, a prática cada vez mais freqüente da participação e

controle direto da administração pública pelos cidadãos, principalmente no nível local, é

uma nova forma de defender a coisa pública.

No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século

passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a

coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida, porém, que o Estado assumia a

responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi se percebendo

que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso,

neste século as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por um novo tipo de

administração: a administração gerencial.

Como afirma Bresser Pereira (1996), a reforma do aparelho do Estado não pode

ser concebida fora da perspectiva de redefinição do papel do Estado e, portanto, pressupõe

o reconhecimento prévio das modificações observadas em suas atribuições ao longo do

tempo. Dessa forma, partindo-se de uma perspectiva histórica, verificamos que a

administração pública - cujos princípios e características não devem ser confundidos com

os da administração das empresas privadas - evoluiu através de três modelos básicos: a

administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se

sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.

No modelo de Administração Pública Patrimonialista (APP), o aparelho do

Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores,

possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é

diferenciada da res principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a

esse tipo de administração (BRESSER PERREIRA, 1996). No momento em que o

capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a

se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista

torna-se uma excrescência inaceitável; e assim busca-se um novo modelo.

Surge então, na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal,

como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista, o modelo de

Administração Pública Burocrática (APB). Constituem princípios orientadores do seu

desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a

impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal. Salienta Bresser Pereira

(1996), que os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são

sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos

cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso, são sempre necessários controles rígidos

dos processos, como por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a

demandas.

Por outro lado, o controle transforma-se na própria razão de ser do funcionário,

que muitas vezes, por conta própria, cria uma série de formulários e documentos para
controle. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua

missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública

burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-

referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes.

Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da

administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O

Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a

propriedade.

O modelo de Administração Pública Gerencial (APG) ou Nova

Administração Pública2 emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um

lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado e, de outro, ao

desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos

deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior de gestão pública.

A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a

qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A

reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da

eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos, e pelo desenvolvimento de uma

cultura gerencial nas organizações (BRESSER PEREIRA, 1996).

A prática da Administração Pública Gerencial aparece também como uma tentativa, no

campo teórico, de fugir das limitações teóricas da Escola Pública3.

2
A denominação Nova Administração Pública é mais usada por teóricos que se opõem ao gerencialismo no
Setor Público. Já a denominação Administração Pública Gerencial foi amplamente utilizada no Brasil, no
período em que Luiz Carlos Bresser Pereira, foi Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, no
Governo Fernando Henrique Cardoso.
3
Trata-se da escola de pensamento desenvolvida por economistas neo-clássicos da chamada “Escola de
Virgínia’  cujo maior expoente intelectual é James Buchanan. Também são incluídos como teóricos da
 Percebe-se que a APG constitui um avanço, e até um certo ponto um

rompimento com a administração pública burocrática. Isso não significa, entretanto, que

negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está

apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios

fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um

sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de

desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle,

que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa

profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.

Na administração pública gerencial a estratégia volta-se para (BRESSER

PEREIRA, 1996):

a) a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir

em sua unidade;

b) a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos,

materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os

objetivos contratados; e,

c) o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se

a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de

estabelecer concorrência entre unidades internas.

Escolha Pública outros economistas e cientistas políticos que adotam o pressuposto do racionalismo
econômico, isto é, de que indivíduos são “maximizadores econômicos”, motivados apenas por auto-interesse
não só nas suas interações econômicas, mas também nas suas interações sociais e políticas. Udehn (1996:11)
considera que os três elementos constitutivos da teoria da Escolha Pública são: (1) o pressuposto de auto-
interesse, (2) a concepção de interações sociais como trocas no mercado (exchange) e (3) o individualismo
metodológico.
 No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis

hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve

ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da

sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

Atração de novos investidores

A Coletividade Os Acionistas

Maior Aceitação no mercado

SOCIEDADE
Apoio Político e Votos
Aceitação Pública

Gratuidade Vendas
Governança

Lucros
Bem-Estar Soc. Produtividade

Resultados Reduzir Custos

Eficiência Efetividade

Administração Pública Administração

GERENCIAL EMPRESARIL

Figura nº 01: Comparativo dos Objetivos da Administração Pública Gerencial e Administração de Empresas.
Fonte: SANTOS FILHO (2002), Notas de Aula na disciplina Estado e Sociedade - EAUFBA.

A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas

não pode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das empresas depende dos

pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a

receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem

contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a

sociedade - por intermédio de políticos eleitos - controla a administração pública. Enquanto

a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos

interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja
atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o

interesse público.

A figura nº 01, acima, mostra que a Administração Pública Gerencial não se

confunde com a Administração Empresarial, pois há interesses diferentes a defender e

objetivos diferentes a serem alcançados.

Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade),

a administração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática.

Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A

diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode

ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração pública

burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do

Estado. Ao atuarem sob esse princípio, os administradores públicos terminam por

direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o

atendimento das necessidades da própria burocracia, identificada com o poder do Estado. O

conteúdo das políticas públicas é relegado a um segundo plano. A administração pública

gerencial nega essa visão do interesse público, relacionando-o com o interesse da

coletividade e não com o do aparato do Estado.

A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e

como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não

porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a

administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão

sendo atendidas.
 O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios listados

acima, transforma o setor público num campo propício ao desenvolver de novas

perspectivas de atendimento às necessidades da comunidade; com a conseqüente melhoria

na qualidade dos serviços públicos.

No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado

em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias

decorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea,

bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional, ainda

muito presente. Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-

legal ou burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la, mas sim de considerar os

aspectos em que está superada, e as características que ainda se mantêm válidas para o

contexto atual, como formas de garantir efetividade à administração pública.

Por outro lado, há necessidade de se considerar que em nenhuma parte do

mundo, que se tenha registro, encontra-se em funcionamento um modelo de administração

com práticas puras de administração gerencial, sem nenhum tipo de ação, considerada

burocrática ou ainda patrimonialista. Há sim, o predomínio de um dos três modelos o que

não garante a ausência de práticas ainda alicerçadas em modelos anteriores.

3 ANALISANDO O GERENCIALISMO NO BRASIL

Como vimos, tendo em vista as inadequações do modelo, a administração

burocrática implantada a partir de 30 sofreu sucessivas tentativas de reforma. Não obstante,

as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na extinção e criação de

órgãos, e, em outros, pela constituição de estruturas paralelas visando alterar a rigidez

burocrática.

Afirma Bresser Pereira (1996) que na própria área da reforma administrativa

esta última prática foi adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação de comissões

especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a

realização de estudos para simplificação dos processos administrativos e reformas

ministeriais, e a comissão de simplificação burocrática, que visava à elaboração de projetos

direcionados para reformas globais e descentralização de serviços.

A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei nº 200, entretanto, constitui um

marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um

primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei,

realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e

sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da

descentralização funcional. Instituíram-se, como princípios de racionalidade administrativa,

o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores

(desconcentração /descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no

processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.

Segundo Bresser Pereira (1999), o paradigma gerencial da época, ano de 1967,

compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços, orientou a

expansão da administração indireta, numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o

objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado.

Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não desencadearam

mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de

núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e

ineficientes no plano da administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na

verdade, enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime

militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo,

ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais.

Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administração

pública teve início, com a criação da SEMOR (Secretaria da Modernização). Reuniu-se em

torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em

nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e

particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública federal.

Consta no Plano Diretor de Reformado do Estado (1995), que no início dos anos

80 registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da

administração pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do

Programa Nacional de Desburocratização (PND), cujos objetivos eram a revitalização e

agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e

simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência. As ações do PND

voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos.

Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de

Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da administração

descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei nº 200/67.

As ações direcionadas a uma administração pública gerencial são, entretanto,

paralisadas na transição democrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória

democrática, teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos
públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os

políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De

outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças

conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu

crescimento excessivo.

Numa análise mais profunda podemos perceber que a conjunção desses dois

fatores leva, na constituição de 1988, a um retrocesso burocrático sem precedentes. Sem

que houvesse maior debate público, o Congresso Constituinte promoveu um surpreendente

engessamento do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias

empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo

estratégico do Estado. A nova constituição determinou a perda da autonomia do Poder

Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de

regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos

Municípios, e retirou da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir

às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a

administração direta.

Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que

dominou o país naqueles anos. Foi também uma conseqüência de uma atitude defensiva da

alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma

irracional.

O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da

descentralização e da flexibilização da administração pública que o Decreto-Lei nº 200/67

teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em
termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso

patrimonialista das autarquias e fundações (onde não havia a exigência de processo seletivo

público para a admissão de pessoal), não é correto afirmar que tais distorções possam ser

imputadas como causas do mesmo. Como afirma Bittar (1994), na medida em que a

transição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise do Estado, esta última foi

equivocadamente identificada pelas forças democráticas como resultado, entre outros, do

processo de descentralização que o regime militar procurara implantar. Por outro lado, a

transição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatização, que

levou os constituintes a aumentar os controles burocráticos sobre as empresas estatais e a

estabelecer normas rígidas para a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias das

já existentes.

Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a

uma administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública

burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a

instituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração

pública burocrática. Como exemplos temos a estabilidade rígida para todos os servidores

civis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na administração direta

e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem correlação com

o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor.

Todos esses fatos contribuíram para o desprestígio da administração pública

brasileira, não obstante o fato de que os administradores públicos brasileiros são

majoritariamente competentes, honestos e dotados de espírito público. Essas qualidades,

que eles demonstraram desde os anos 30, quando a administração pública profissional foi
implantada no Brasil, foram fatores decisivos para o papel estratégico que o Estado jogou

no desenvolvimento econômico brasileiro. A implantação da indústria de base nos anos 40

e 50, o ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infra-estrutura e a instalação da indústria

de bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos 80, e a

liberalização comercial nos anos 90, não teriam sido possíveis não fosse a competência e o

espírito público da burocracia brasileira.

As distorções provocadas pela nova constituição logo se fizeram sentir. No

governo de Fernando Collor de Melo, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas

agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir ao invés de

construir. O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos

servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de

reforma administrativa assume uma nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha

presidencial introduz a perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração

pública no sentido de uma administração gerencial, que se alinha perfeitamente com a

proposta Neoliberal de atuação do Estado.

A proposta neoliberal de reforma da intervenção do Estado vem com uma visão

na área social, que se completa em sua proposta de reforma da gestão das políticas, dos

programas e das instituições estatais atuando nesta área. Procura-se garantir a eficiência do

gasto do setor público e maior eficácia a suas ações, nas áreas em que o Estado permanece,

seja como provisor direto, seja coordenando a provisão transferida ao setor privado. Isto

significa que se propõe que o gasto público que permanece deve se caracterizar por: a) uma

relação entre inputs e outputs otimizada (eficiência) e b) o maior grau possível de aderência

entre metas e resultados (eficácia).

 Observa-se que no modelo gerencial procura-se incorporar à ação do Estado,

parâmetros vistos como típicos do setor privado, o que significa dizer que, onde não for

possível ou desejável privatizar, o Estado deve procurar agir segundo a lógica do setor

privado. Este, nas últimas décadas, tem tido que se adaptar ao esgotamento de um modelo

de produção em larga escala, baseado no consumo de massa, no qual a quantidade e a

padronização eram os componentes centrais. Um novo modelo de produção começou a se

configurar orientado para a produção em pequena escala, para um mercado segmentado.

Assim, cabe ao Governo estruturar suas funções (alocativa, distributiva e estabilizadora)

para melhor operar na ordem econômica, que se refere ao espaço próprio da emissão de

moedas, circulação de produtos e serviços e controle do fluxo monetário como um todo.

Afirmam Giambiagi e Além (2001) que a ação do governo através da política

fiscal e econômica abrange suas três funções básicas: a função alocativa, que diz respeito

ao fornecimento de bens públicos; a função distributiva, que está associada a ajustes na

distribuição de renda, e, a função estabilizadora, que consiste no controle da economia

visando um alto nível de emprego, estabilidade dos preços e obtenção de uma taxa de

crescimento apropriada. Para tanto, e como mostra o quadro a seguir, o Governo se reveste

dos princípios da Administração Pública existentes num Estado Democrático de Direito o

Regime Republicano, ou seja, princípio da Legalidade, Moralidade, Impessoalidade,

Publicidade e Eficiência Administrativa. Tais princípios asseguram uma unidade de

ordenamento jurídico no funcionamento da Administração Pública para o alcance dos seus

objetivos, com redução de custos e despesas para o erário público.

Repousa no princípio da Eficiência Administrativa o alicerce jurídico para as

práticas de gerencialismo, visto que, até 1996, este princípio não consta na lista dos
princípios constitucionais da administração pública, sendo acrescido através da Emenda

Constitucional nº 019 de 1996, momento em que se introduziu na Administração Pública os

conceitos de qualidade total, demanda de serviços e cidadania.

Quadro nº 01: Síntese dos Pressupostos que regem do Estado, Governo e

Administração Pública
SERVIÇOS PÚBLICOS
Qualidade
ADM PÚBLICA Demanda de Serviços
Legalidade Cidadania
Moralidade
Igualdade
FUNÇÕES Publicidade Legitimação Gestor
ESTADO Alocativa Eficiência Adm Papel do Gestor
Absolutista Distributiva
GOVERNO Moderno Estabilizador Patrimonialista
a
Formal Ordem Política Burocrática

Material Ordem Econômica Gerencial

Operacional Republicano
BASES

PATRIOTISMO + PARTICIPAÇÃO + COMPROMISSO + RESPEITO

+CONSCIÊNCIA + ÉTICA + SOLIDARIEDADE + COOPERAÇÃO

FONTE: Santos Filho, 2002. Notas de Aula da EAUFBA.

Assim, as práticas de gerencialismo tornaram-se uma realidade no Setor Público

da maioria dos países, estruturando-se através da definição clara de objetivos para cada

unidade da administração, aplicação da descentralização, reengenharia e mudança de

estruturas organizacionais e também através do resgate, mesmo que ainda tímido, de

valores como o patriotismo, a ética e a cooperação. Tudo isso e a mudança dos

comportamentos no interior do Estado e da Administração Pública demandaram um novo

perfil para o funcionário público e principalmente para o gestor; perfil este que deve ser

capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos

pelo setor público.

 Acredita-se que a reforma do aparelho do Estado no Brasil significará,

fundamentalmente, a introdução na Administração Pública da cultura e das técnicas

gerenciais modernas. O grande desafio será preparar os recursos humanos para essas novas

práticas, o que talvez só se torne possível com a mudança da filosofia de gestão, saindo-se

de uma racionalidade burocrática para uma racionalidade substantiva, como veremos no

tópico seguinte.

4 CONSIDEDRAÇÕES FINAIS

A Sociedade contemporânea se caracterize por constante mudança, que a faz

buscar a todo momento novos padrões de convivência social. E, com o advento da

democratização e a consolidação do Estado Democrático de Direito em nosso Brasil, a

sociedade vem conseguindo fortalecer sua cidadania através do exercício constante dos

mais simples dos seus direitos - o de reclamar. Foi assim no mês de julho durante o

movimentos dos estudantes que pararam a capital baiana por dois dias, protestando contra o

aumento das passagens de ônibus.

O Estado, como um ente da sociedade e que também atua em função dela,

necessita também acompanhar seus movimentos de mudança e assim buscar novos padrões

de funcionamento dos órgãos públicos, melhorando assim a qualidade dos serviços que são

prestados. O Serviço de Atendimento ao Cidadão (SAC) já foi um primeiro passo no que se

refere ao Estado da Bahia. Contudo, ainda há carências, não só na Bahia, mais sim em todo
o Brasil. Tais carências ou deficiências comprometem a relação que há entre o Estado e

Sociedade; e esta, por sua vez, começa a questionar o papel e a importância do Estado.

O Governo, como terceiro elemento de uma tríade necessária, depende do

perfeito funcionamento da máquina estatal (Administração Pública) no sentido material e

operacional para se fazer perceber e se mostrar atuante e necessário à população, que

depositou nele sua confiança através do voto. O governante desta forma, entre todos os

gestores públicos, ele é o de maior importância no contexto de Setor Público, pois ele

imbuído está do poder público, do cargo público e da máquina pública necessária para fazer

as coisas acontecerem. O governante tem a maior das armas que o gesto precisa para

enfrentar as adversidades e resistências que podem surgir, pois ele tem a legitimidade.

Fazendo uso dos atributos do seu cargo, para a tender as carências da população, o

governante pode aumentar a sua governabilidade, caracterizada pela manifestação de

apoio, parcerias e alianças. Contudo, não tendo a governança, caracterizada pela

capacidade de fazer funcionar a Administração Pública e oferecer os produtos e serviços

que a população demanda, o Governo sucumbe e deixa uma herança negativa para seus

correligionários políticos, pois a população certamente não vai votar de novamente num

candidato, que já esteve no poder público e não otimizou a administração da forma que a

população acreditava que fosse organizada.

Por isso, cabe lembrar, que no contexto atual, o papel do gestor não é apenas de

gerenciar determinada área de uma organização ou toda uma organização, seja ela pública

ou privada, de pequeno, médio ou grande porte, mas, também, contribuir para o

desenvolvimento da sociedade, pois a sua função política e social o torna um dos

profissionais responsáveis pelo engrandecimento social.

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