Matando a la vaca: El fin del Estado de Bienestar.

Hacia una nueva interpretación de

la Economía Social de Mercado

Eduardo Rezkalah Accinelli1

El interés por el tema nace a raíz de las diversas interpretaciones que se han dado
en el Perú sobre el modelo de Economía Social de Mercado (ESM) y su empleo como
marco para justificar la existencia de un Estado de Bienestar. Asimismo, en el ámbito
académico, al momento de exponer el tema en las aulas universitarias, la ESM se muestra
ante los alumnos como un concepto que se presta a varias interpretaciones, toda vez que es
el componente “social” el que llama la atención y a veces los confunde. Finalmente, ante
las críticas al Estado de Bienestar, por su fracaso en algunos países europeos, por un
lado; y, ciertas ofertas populistas e intervencionistas en el ambiente político local, por el
otro, veremos que en realidad la ESM establecida en la Constitución de 1993 tiene bases
sólidas que la acercan más hacia un modelo de Economía de Mercado, que a un modelo
social planificador y estatista.

1. Introducción

Cuenta una vieja historia que un día un maestro llevó a su discípulo a una comarca
muy pobre donde sus habitantes vivían de la poca leche que obtenían de su única vaca.
Después de pasar la noche en el lugar, al amanecer, el maestro saca una daga que tenía en
su bolso y le ordena a su discípulo: “Ve, y mata a la vaca”. Ante la sorpresa de semejante
orden, y sabiendo que no podía contradecir a su maestro, el discípulo degüella a la única
vaca de la comarca. Dejando atrás la macabra escena, ambos abandonan la comarca y
siguen con su camino.

Al año siguiente ambos regresaron al mismo lugar, dándose con la sorpresa de que
éste había cambiado. Ya no era la comarca pobre que visitaron el año anterior, la gente
vivía en mejores condiciones y se respiraba un ambiente de prosperidad. La muerte de la
vaca había obligado a los habitantes del lugar a buscar otros medios para subsistir. Le
dieron un uso más productivo a la tierra utilizándola para sembrar y vivir de las cosechas
que ahora podían vender a los pueblos vecinos. La vaca había sido la excusa con la que
justificaban su fracaso, no hacían nada y se conformaban la mediocridad con su situación.

Después de este breve excursus, podemos preguntarnos qué relación tiene una vaca
lechera con la pobreza, la reacción de los habitantes de la comarca y el futuro progreso de
la misma. Quizás la respuesta esté en la conformidad, la dependencia y la comodidad que

1
Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente, estudia una Maestría en Regulación
en la Escuela de Postgrado de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Diplomado en Fusiones
y Adquisiciones por la Escuela de Postgrado de la UPC. Ha sido Asesor Legal de la Oficina de Asesoría en
Asuntos APEC del Ministerio de Educación. Profesor del curso Introducción al Derecho de la Facultad de
Derecho de la UPC. El autor agradece a Manuel Carrillo Barnuevo por su apoyo en el presente trabajo.

1
puede generarse como consecuencia de la (falsa) seguridad que se genera ante una fuente
de satisfacción de necesidades, por más mínima que esta resulte.

Estamos acostumbrados a que los políticos ofrezcan bienes y servicios gratuitos en

favor de los que menos tienen, que se mantendrán precios bajos y se duplicarán o
triplicarán sueldos, como si todo ello pudiera ocurrir por arte de magia. Así, se sigue
manteniendo la idea de que el Estado debe ser el principal actor y proveedor de servicios
básicos en favor de los más necesitados. Todo ello bajo el argumento de que los derechos
sociales son los que garantizan una sociedad justa y equitativa, en la que todos debemos
gozar de un bienestar social general brindado por el Estado.

Cuando se emplea la palabra “social” en el discurso político, he podido percibir que

se la relaciona con el socialismo, y por ende, al comunismo; a la socialdemocracia, o a la
izquierda. ¿Es lo “social” lo que implica la inclusión de los pobres en el acceso a servicios
básicos y mejores condiciones de vida?; ¿lo que les permitirá acceder a lo que, según
muchos, nunca podrán tener por sí mismos? O, ¿lo “social” es también populismo; parte de
un discurso en el que sus receptores creen que recibirán todo gratis?

En lo personal, considero que cuando se hace referencia a lo “social” debe

emplearse el término con mucho cuidado y en pocas ocasiones, ya que lo “social” puede
abarcar todo y a la vez nada. Intentaré entonces descubrir qué implica lo “social” en el
modelo de ESM. Asimismo, conoceremos otros modelos de participación del Estado en la
economía que aún se aplican en varios países y que han sido interpretados erróneamente
como de ESM.

2. Un poco de historia

Tomando como referencia a Kresalja y Ochoa1, un breve repaso por la historia

constitucional del Perú nos revela que después de la independencia, las constituciones
peruanas del siglo XIX tuvieron una influencia liberal clásica. Sin embargo, arrastraban el
mercantilismo colonial que no permitía o hacía difícil el acceso a la empresa por parte de
quienes no tenían los vínculos necesarios con los gobernantes o autoridades de turno.
Además, existía una burocracia excesiva y desordenada, así como una ciudadanía obligada,
en muchos casos, a organizarse en coaliciones redistributivas y gremios poderosos.

En ese contexto, la Constitución de 1823 establecía, en su artículo 193°, que la

libertad de industria y comercio se consideraban derechos sociales e individuales de los
peruanos, así como la propiedad, la libertad de imprenta y la libertad de la agricultura,
industria, comercio y minería. Posteriormente, en la Constitución de 1826, aparecería
claramente la garantía del derecho de propiedad, la misma que establecía la necesidad de
interés público en el caso de expropiación y una indemnización justa al propietario.

Sin embargo, como afirman los autores señalados, a partir de la Constitución de

1920, se marcaría un antes y un después en el constitucionalismo republicano con el
reconocimiento expreso de la intervención del Estado en la economía. Ello implicaría un
quiebre con los principios clásicos de la economía liberal, así como el condicionamiento de

2
los derechos de propiedad y a la libertad de industria y trabajo por la Constitución y las
leyes.

Trece años después, la Constitución de 1933 introdujo novedades con respecto al

derecho de propiedad, estableciendo que la misma es inviolable, sea material, intelectual,
literaria o artística y que a nadie se le puede privar de este derecho sino por causa de
utilidad pública probada legalmente y previo pago del justiprecio correspondiente.
Asimismo, se estableció que por razones de interés nacional se podía limitar el uso y a la
adquisición de la propiedad, así como a la transferencia de la misma.

Igualmente, la Constitución de 1933 estableció la facultad del Estado para

nacionalizar servicios públicos, en el caso de transporte terrestre, marítimo, fluvial,
lacustre, aéreo u otros servicios públicos de propiedad privada. Igualmente, bajo el influjo
del constitucionalismo social, se declaró que el Estado favorecería la conservación y
difusión de la mediana y la pequeña propiedad rural.

En ese sentido, Kresalja2 ha señalado que el Estado, bajo la Carta de 1933, iniciaría
un recorrido que llevó a convertirlo posteriormente, en la década del 70, en el titular de las
actividades más importantes en el campo de la producción y la economía, con resultados
muy dañinos para el bienestar general. Es justamente en la década del 70 en que el Estado
se constituye como el principal titular de las actividades de producción “gracias”,
principalmente, a las medidas adoptadas por el Gobierno Revolucionario de la Fuerza
Armada, encabezado por el General Juan Velasco Alvarado. Esta dictadura adoptó lo que
se denominó el “Estatuto del Gobierno Revolucionario”, que fue una norma “ampliamente
utilizada e invocada como justificativo para adoptar un conjunto de medidas en el ámbito
económico como no había ocurrido antes en toda la etapa republicana”3.

Las medidas adoptadas por la dictadura militar de los 70, incluyeron la

nacionalización de varias empresas del sector privado y la reserva de la producción de
bienes y servicios por parte del Estado, principalmente los servicios públicos como
telefonía, distribución de electricidad, e inclusive, se llegó a la confiscación de los
principales medios de comunicación, con el pretexto de que serían transferidos a sectores
sociales organizados. Asimismo, en este periodo, se constituyeron varias empresas estatales
en el sector pesquería, minería y petróleo, así como en el sector bancario y financiero.
También se constituyeron las denominadas empresas de propiedad social que, obviamente,
no tuvieron ningún tipo de arraigo en la realidad4. Como un balance preliminar, llegaron a
existir hasta 150 empresas públicas que tenían una participación importante en el PBI, pero
como es obvio, por lo que se vivió después, resultarían ser la causa de la ruina económica
del Perú por los próximos 25 años5.

Después de más de una década, no acabaría todavía la historia intervensionista y el

irracional afán estatista. Con la convocatoria a elecciones presidenciales, por el General
Morales Bermúdez, y el retorno a la democracia, se aprueba la Constitución de 1979, la
cual establece expresamente una parte dedicada exclusivamente al Régimen Económico,
cuyo artículo 115° establecía que “La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía
social de mercado. El Estado estimula y reglamenta su ejercicio para armonizarlo con el

3
interés social.” Aquí vale la pena resumir lo que señalan Kresalja y Ochoa sobre la
introducción del componente “social” en el artículo antes señalado.

3. Lo “social” en el régimen económico de la Constituciones del 79 y del 93

De acuerdo a lo señalado por los mencionados autores, el artículo 115° de la

Constitución del 79 proponía, originalmente, un sistema de economía de mercado, por lo
que se originaron intensos debates entre los grupos que conformaban la Asamblea
Constituyente de aquel entonces. La izquierda (fragmentada e ideologizada, como hasta la
actualidad) tuvo una representación numéricamente significativa por medio de
representantes del Partido Socialista Revolucionario, Partido Comunista Peruano-Bandera
Roja, Unidad Democrático Popular entre otros, quienes criticaron al sistema económico
propuesto porque afirmaban que “no se puede hablar de justicia social cuando con un
sistema como ese se permitiría la explotación del hombre por el hombre”. Por su parte, el
Partido Popular Cristiano defendió el sistema propuesto afirmando que la economía de
mercado “es un principio que se encuentra en todas las economías democráticas del
mundo.”

Ante las críticas de la izquierda y extrema izquierda, mediante la propuesta del

Partido Aprista Peruano, se introdujo en el artículo 115° el componente “social” 6, por lo
que el mismo quedó como Economía Social de Mercado. Es decir, se estableció un régimen
económico prácticamente como un fórmula salomónica, como para que ambas partes
(izquierda y derecha) quedaran satisfechas. Ello demuestra que muchos de quienes
conformaron la Asamblea Constituyente de aquél entonces le añadían al régimen
económico del Estado un componente que tenía una base teórica desarrollada muchos años
atrás y que ya había sido aplicado en otras partes del planeta, desconociendo quizás lo que
ello implicaba realmente.

En la actualidad, la Constitución del 93 establece en su artículo 58° que “La

iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado (…)” Asimismo, el
Artículo 60º establece que “El Estado reconoce el pluralismo económico. (…) Sólo
autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial,
directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional
(...)”.

Si bien en ambas constituciones se adopta la ESM como régimen económico del

Estado, cabe destacar una importante diferencia entre el modelo económico de la
Constitución del 79 y la del 93. De una lectura del Capítulo I del Título, correspondiente al
régimen económico en la Constitución del 79, se puede concluir que el Estado se
presentaba como el actor principal en el escenario de las actividades económicas del país,
teniendo facultades ilimitadas para intervenir en la economía cuando lo considerara
necesario7. En cambio, en la del 93, el Estado ya deja de ser el actor principal (y director)
para actuar solamente cuando sea necesario, pero manteniendo un protagonismo en ciertas
áreas establecidas en el artículo 58°: promoción de empleo, salud, educación, seguridad,
servicios públicos e infraestructura. Hay que tener en cuenta que el límite expreso de la
intervención estatal en actividades empresariales se encuentra establecido en el artículo 60°.
4
 Como se puede apreciar, la ESM no tiene el mismo significado entre ambas
Constituciones. Sucede que la ESM no es un modelo estático 8, y es aquí, en mi opinión,
donde puede originarse la confusión al emplear este modelo como régimen económico de
un país, especialmente en Latinoamérica, donde actualmente las políticas económicas se
debaten entre unas, orientadas a la liberalización y a la apertura de mercados, en tanto otras,
están orientadas al intervensionismo, nacionalización y planificación por parte del Estado.

4. El verdadero origen de lo “social”

Pues bien, como hemos visto, ya que “la economía social de mercado se ha
convertido en una fórmula sin contenido que se emplea por doquier”9, tanto así que la
mayoría de constituciones latinoamericanas hacen referencia al mismo como régimen
económico, para tener una idea más clara de lo que implica el componente “social” en el
modelo de ESM, veamos de dónde viene el mismo.

La respuesta podemos encontrarla en Alemania, específicamente después de la

Segunda Guerra Mundial10. Como sabemos, cuando terminó la guerra, Europa quedó
destruida y sumergida en una pobreza que requería de medidas económicas urgentes y
eficientes para empezar la reconstrucción y la modernización. Sin embargo, las fuerzas
políticas que impulsaron la reconstrucción coincidieron en el mantenimiento de las
instituciones clásicas democráticas en lo referente a las libertades políticas, pero rechazaron
los postulados del liberalismo clásico en el orden económico y social. De esta manera nace
una nueva misión del Estado y de integración social que se denominaría de distintas
maneras, ya sea como Estado de Bienestar, Estado social y democrático de Derecho, Estado
de Economía Mixta, o la Democracia Económica y Social11.

En el caso de Alemania, (conocida como Alemania Occidental hasta antes de la

caída del Muro de Berlín), fue su primer canciller, Konrad Adenauer, quién aplicó la ESM
como sistema de reglas y valores que durante muchos años garantizaron la estabilidad
económica, social y política en Alemania y posteriormente también en el resto de Europa12,
a pesar que ello, como es conocido por todos, no ha sido posible de mantener para varios
gobiernos europeos.

El objetivo principal de la ESM fue combinar el principio del libre mercado con la
compensación social para crear y asegurar el bienestar para todos. Por ello, se insistía en
que la ESM sea concebida como un sistema abierto13. Sin embargo, la apertura del sistema
nos puede llevar a pensar que la ESM es un saco vacío y que se puede llenar de cualquier
ideología política que asuma, en nombre de la defensa de los derechos sociales, así como la
justicia social y la equidad (términos muy de moda y en boca de varios políticos) medidas
estatistas e intervencionistas. La ESM se puede prestar entonces a una manipulación, tanto
en el discurso político como en la aplicación de medidas económicas que pueden, inclusive,
deformar su objetivo inicial, como ha ocurrido. Pero, felizmente, por las verdaderas bases
que la definen, no es así.

5. Los fundamentos de la ESM

5
 Si hablamos de ESM, se tiene como una de sus condiciones constitutivas la
existencia de los derechos de propiedad, por lo que para garantizar esta condición debe
existir un sistema jurídico que proteja la propiedad privada y la libre disposición de la
misma. Esto se garantiza especialmente, por la libertad individual de disposición de los
recursos privados para fines de consumo, por un lado, y para la obtención de ingresos, por
el otro.14

Asimismo, Dickertmann y Wilpert15 sostienen que la ESM tiene dos pilares que
reflejan su propio contenido:

• Un orden económico cuya intención es establecer y hacer valer reglas para las
actividades de intercambio entre agentes económicos privados dentro del mercado.
En ese sentido, el Estado reconoce e insiste en la autorresponsabilidad de sus
ciudadanos que participan de acuerdo con sus aportaciones individuales al producto
social. La protección de esta autonomía del individuo con respecto a las
intervenciones del Estado es contemplada por el principio de subsidiariedad: todo lo
que el individuo puede asumir bajo su propia responsabilidad, ya sea por sí solo o
en su círculo privado, no forma parte de las funciones de las instituciones estatales.

• Desde otra perspectiva, el principio de subsidiariedad implica que todas las

funciones del ámbito de la vida que no puedan ser asumidas por el individuo o los
grupos privados sean cumplidas por la comunidad (principio de solidaridad).

Algo que cabe destacar es que la pieza más importante, el punto de partida que
establecen los pilares de la ESM, es la libertad del individuo, entendido como persona
natural o jurídica que interactúa con otros individuos, de manera independiente o asociada,
buscando satisfacer sus necesidades por medio de transacciones que se realizan en los
distintos mercados de productos o servicios, disponiendo de sus recursos libremente, para
lo cual es necesario contar con un sistema legal que defienda y garantice el derecho de
propiedad como uno de sus fundamentos básicos.

Así, nace el principio de subsidiariedad, desde lo que el individuo es capaz de hacer

para obtener su propio bienestar. Esa es la medida, primero el individuo o el grupo, después
el Estado. No debe entonces interpretarse este principio como una intervención anterior del
Estado en lugar de la actuación de los propios individuos. La subsidiariedad implica una
intervención supletoria y residual cuando se haya descartado y agotado previamente la
capacidad del individuo o del grupo para conseguir su beneficio, añadiendo el componente
de la propia responsabilidad para conseguir lo que mejor le convenga, con lo que la
obligación supletoria por parte de la comunidad podría verse exonerada si el individuo o el
grupo fue irresponsable al tomar sus decisiones. Por lo tanto, el principio de subsidiariedad
se origina como la reacción contraria hacia la planificación e intervención absoluta del
Estado en las actividades económicas y, por ende, en el comportamiento de los agentes que
intervienen en ellas.

Sin embargo, a pesar que el individuo resulta de suma importancia para la ESM, la
contrapartida se encuentra en la imposición de obligaciones sobre los demás individuos

6
cuando otros no puedan alcanzar el bienestar. Nace aquí el principio de solidaridad, que no
es otra cosa que un valor impuesto y hasta contradictorio con la libertad individual. Sin
embargo, como acabo de señalar en el párrafo anterior, la autorresponsabilidad del
individuo, a la que hacen referencia Dickertmann y Wilpert, se convierte también en la
medida para justificar la aplicación del principio de solidaridad, más aún, si en mérito a este
se establecen obligaciones a la comunidad (conformada por individuos) que estarán en la
situación de contribuir para que otros puedan alcanzar ciertos beneficios.

Asimismo, es importante señalar que la ESM no deja de tener en cuenta que la

fuerza motriz en todo proceso de producción es el afán de lucro de los agentes económicos,
por lo que para que se puedan garantizar los beneficios de los participantes en el mercado,
debe existir un orden económico que se asegure ciertos elementos constitutivos como el
derecho de propiedad, la libertad de producción, la libertad de acción, la libertad industrial,
la libre elección de la profesión y la libertad de consumo16.

Ahora bien, ¿En qué momento puede desempeñar el Estado su rol subsidiario en
lugar de la actuación de los individuos? En la actualidad, después de la crisis financiera
mundial y de la quiebra fiscal de los llamados PIGS (Portugal, Irlanda, Grecia y España),
así como la lenta recuperación de la economía norteamericana, se ha cuestionado mucho el
rol del Estado en la economía, tanto en la implementación de políticas económicas, como
en las políticas sociales. En ese sentido, la crítica ha estado dirigida a los modelos que han
implementado la propuesta del Estado de Bienestar, yendo más allá del principio de
subsidiariedad que establece la ESM.

6. La confusión entre Estado Social, Estado de Bienestar y ESM

Según Lampert17, el Estado Social cumple con ciertas características: ayuda contra
la miseria y pobreza, garantizando un mínimo existencial humanamente digno; apunta hacia
la equidad jurídica y real mediante la reducción de las diferencias de bienestar y relaciones
de dependencia; garantiza la seguridad social frente a los riesgos de accidente, enfermedad,
incapacidad laboral prematura, desempleo, vejez, asistencia y pérdida del sostén de la
familia; e, incrementa el bienestar y provee la distribución justa del mismo. Un ejemplo de
ello podría ser que todos los integrantes de la sociedad con capacidad para el trabajo tengan
un ingreso mínimo que garantice su supervivencia. Para muestra un botón: el salario
mínimo.

Por otro lado, con respecto a la definición de Estado de Bienestar se entiende “un
cierto nivel de desarrollo económico que garantiza empleo y rentas a la población y un
sistema público de asignación de recursos que garantiza la cobertura de servicios básicos y
la corrección de situaciones no cubiertas por el mercado. Se trata de la consecución de la
eficiencia (maximización de rentas) y de la equidad, entendida como una distribución de la
renta con un cierto nivel de igualdad y que garantice a toda la población un mínimo de
recursos y de bienes, que son considerados esenciales, prioritarios o básicos”18. Podemos
advertir aquí que las definiciones de Estado de Bienestar y de Estado Social son
prácticamente idénticas y se pueden interpretar a la luz del modelo de ESM. Sin embrago,
de acuerdo a lo señalando, estos son conceptos distintos. Y es importante tener en cuenta
ello, porque si interpretamos la ESM establecida en el artículo 58° de la Constitución del 93
7
como una definición de Estado de Bienestar, se podrían tener consecuencias perjudiciales
en lo económico y social.

En ese sentido, en nuestro país se ha interpretado a la ESM como un modelo que

ofrece un bienestar social mínimo para todos los ciudadanos a través de las reglas del
mercado, donde la actividad privada sigue siendo fundamental pero debe coadyuvar al
Estado a lograr el bienestar general, para construir una sociedad solidaria19. En esa misma
línea, también se ha afirmado que la ESM se constituye como lo que se denomina “la
tercera vía”, ya que con la caída del socialismo se ha señalado como vencedor al sistema
capitalista, el mismo que tampoco ha sobrevivido en ningún Estado constitucional
europeo20. Así, se ha señalado que el modelo de economía de mercado no resulta aplicable a
ámbitos como la educación, la investigación, al derecho del trabajo, entre otros, por lo que
la Constitución debería establecer “con asidua y activa sensibilidad, si cada sector social
está listo o no para el mercado”21. Al respecto, expresaré mi opinión más adelante.

Por lo señalado anteriormente, se ha tratado de reformular y direccionar el concepto

de ESM hacia lo que se ha llamado Estado de Bienestar y, como ya hemos visto, no son lo
mismo. La ESM tiene su fundamento en el la libertad del individuo, la autorresponsabilidad
y el derecho de propiedad, por lo que la intervención del Estado resulta subsidiaria, residual
y contraria al intervencionismo y a la planificación. El componente “social” implica, en
primer lugar, la acción y participación de los individuos en las actividades económicas para
lograr su bienestar. En cambio, el Estado de Bienestar es el que sobrepasa a la
subsidiariedad y a la solidaridad (impuesta) para cubrir necesidades que otros no pueden (o
no quieren) cubrir.

La confusión entre ESM y Estado de Bienestar se verifica también cuando se señala

que el proyecto de Estado de Bienestar europeo se consolida en la etapa posbélica y en base
a la conjunción de 3 elementos centrales: necesidad de crear sociedades que garantizaran
condiciones de vida digna a su población, caracterizadas por mayores niveles de cohesión
social e igualdad; una plataforma teórica alternativa, el pensamiento keynesiano, en lugar
del laissez faire; y, precedentes históricos prácticos de aplicación de iniciativas de Estado
de Bienestar 22.

Se afirma también que en el auge del Estado de Bienestar (entre 1945 y 1975),
Europa Occidental había encontrado la libertad e igualdad entre iniciativa privada e
intervensionismo estatal, “entre capitalismo y socialismo.” En ese entonces las políticas de
gasto social ya no eran medidas subsidiarias, sino que fueron consideradas como parte de
una política económica hacia un crecimiento productivo más operativo y racional que el
que resultaba de los mecanismos de mercado23.

En esa misma línea, se estableció que entre los modelos de Estado de Bienestar en
Europa se encontraban el nórdico o socialdemócrata (Suecia); el continental o
democristiano (Alemania); y, el modelo anglosajón o liberal (Reino Unido). En el caso de
los países de Europa del Sur (España, Grecia y Portugal), se puede hablar de un Estado de
Bienestar latino – mediterráneo, cuyas características principales serían: asunción de
modelos universales de salud y educación financiados por la vía impositiva, así como
mantenimiento de un esquema familiarista de asistencia con rentas mínimas.
8
 7. Críticas al Estado de Bienestar

Las críticas al Estado de Bienestar han sido de toda índole: neoconservadoras,

neomarxistas y neoliberales. Sin embargo, para sintetizar, considero que vale la pena
resaltar las más relevantes.

Uno de los argumentos, que se relaciona directamente con el principio de

subsidiariedad24, es el paternalismo, la excesiva regulación y una burocracia gigantesca que
asfixian a la actividad privada, sin crear incentivos para la inversión, siendo necesario
imponer recortes en el gasto social25.

Asimismo, Jelvez, tomando una cita de Zapata – Barrero, señala que los Estados de
Bienestar han sido criticados, porque “son ejemplos de utopismo imperialista por dos
razones: usan unas pautas reguladoras de la conducta benevolentes paternalistas contra el
consentimiento generalizado, y usan la fuerza y la coerción contra la propia voluntad del
ciudadano.” 26

Por último, también se ha afirmado que el renacimiento de la economía neoclásica

ha sido uno de los principales detonantes del respaldo teórico en que se basó el Estado de
Bienestar, analizando el impacto de esta en los tres pilares del Estado de Bienestar.

• En primer lugar, el fin del consenso keynesiano, que por una mala gestión del
Estado se considera que el problema es el exceso de intervención pública, por lo que
se apoya el retorno a un Estado residual que permite la libre actuación del mercado
en el mayor número posible de campos de la actividad humana.

• Los efectos perversos de la política social y su financiación, ya que el Estado de

Bienestar altera el sistema de incentivos del mercado, por un lado, porque para su
existencia genera una importante necesidad de financiación, para lo que necesita
recaudar impuestos; y, por el otro lado, los programas del Estado de Bienestar
cubren extra-mercado muchas necesidades de los ciudadanos, originando que éstos
puedan ver alterados sus incentivos para participar activamente en el mercado de
trabajo, pudiendo generarse situaciones de dependencia.

• Los fallos del Estado. De acuerdo con Tullock, Buchanan y Niskanen, se plantea
que así como los privados se comportan de acuerdo a la búsqueda de la
maximización de su bienestar, no habrían razones para suponer que el personal de la
administración pública no hiciera lo mismo, por lo que estos buscarían también
maximizar su propia utilidad.

Asimismo, y dentro de esta misma línea, otro fallo que puede incluirse es la
posibilidad de que la autoridad política, lejos de defender el bienestar común,

9
 ingrese en un proceso de “compra de votos” utilizando las posibilidades que le
ofrece el presupuesto público para asegurarse lealtades políticas de determinados
grupos de interés, por lo que las decisiones sobre el gasto social no estarían dirigidas
sobre las necesidades objetivas de protección social, sino por la capacidad de
presión de los distintos grupos interesados en competir por el gasto27.

Por ello, se ha afirmado correctamente que los Estados que asumen demasiadas
funciones son llamados Estados de Bienestar, con lo que la intervención del Estado en la
economía se distorsiona “en el momento en que [éste] dispensa al individuo de la
responsabilidad de preocuparse por su propia supervivencia y su futuro, es decir cuando
ignora el principio de subsidiariedad y se excede en el principio de solidaridad, a tal punto
que las personas beneficiadas llegan a considerar las prestaciones como su derecho y
propiedad.” Obviamente, una vez que se llega a esta situación, en la que las personas se
consideran propietarias de los beneficios que reciben gratuitamente, es muy difícil para los
gobiernos dar marcha atrás, ya que políticamente les resulta poco rentable retirar la ayuda.
Esta conclusión puede comprobarse atendiendo a los hechos ocurridos en Europa, en la
que, como parte de las reformas a las que se han visto obligados algunos gobiernos para
recortar el gasto fiscal, han venido surgiendo protestas y conflictos sociales en Grecia,
España y Francia. En el caso específico de España, el colapso del Estado de Bienestar es
evidente28.

El auge económico que alcanzaron varios países europeos se vio severamente

afectado después de la última crisis financiera mundial, lo que ha llevado a reformular sus
políticas económicas y sociales. Por ejemplo, en el caso de España su deuda es de 55% del
PBI y en el caso de Grecia se proyecta a 140% para el 2014 29. Gran parte de los ajustes
fiscales que deben realizar estos países son parte de una reforma que probablemente llevará
al Estado de Bienestar a su extinción. En el caso de España, los ajustes conllevan a la
eliminación de los llamados (y financieramente insostenibles) “derechos sociales30”.

Por todo ello, resulta pertinente afirmar que “la idea de justicia social ligada al
principio de solidaridad, en el sentido de la compensación solidaria, sólo es posible en la
medida en que permite también el despliegue de la libertad, la responsabilidad y el interés
propio que siempre está en juego”31. No se debe llegar a establecer (nuevamente) una
protección total o una atención global que sea garantizada en todas las circunstancias de la
vida. El mundo tiende cada vez más a la globalización y a la estandarización de modelos de
comercio e intercambio que exigen la adaptación de las sociedades para vivir en mejores
condiciones. Por lo tanto, ello nos obliga, como individuos, a entrar en un proceso de
búsqueda de información y recursos para acceder a las competencias y capacidades que nos
hagan adaptables a los cambios para obtener los mejores beneficios.

Finalmente, en respuesta a lo señalado por algunos autores en el numeral 6, en el

Perú aún se mantiene la idea de que ESM y Estado de Bienestar son conceptos gemelos, ya
que al afirmar que el Estado, a través de la Constitución, debe señalar qué actividades están
preparadas para el libre mercado o no, se pone en evidencia una visión paternalista,
intervencionista y de supremacía del Estado sobre los individuos. Quienes afirman lo
anterior, consideran que el Estado está en mejor capacidad de decidir qué pueden hacer los
privados y qué no, o cuando menos, en qué momento intervenir en cualquier actividad,
10
distorsionando con ello los principios básicos de la verdadera ESM. Asimismo, “tampoco
se puede considerar el orden económico de la ESM como una tercera vía entre la ESM y la
economía de gestión centralizada, sino como un tipo de economía de mercado, con la
característica de tener una calidad social inalienable”32. Por lo tanto, afirmaciones como la
que acabo de criticar demuestran una falta de consideración y una subestimación hacia la
libertad del ser humano y a sus capacidades para realizarse en lo que elija libremente y bajo
su propia responsabilidad.

Esta clase de “consideraciones supremas”, bajo el argumento de la reserva de

determinadas actividades para el Estado, que aún realiza, es lo que mantiene la pobreza y la
dependencia de un gran grupo de personas, no solamente en nuestro país, sino en gran parte
del planeta. El mercado es una institución en la que se realizan transacciones voluntarias
para obtener beneficios económicos, de acuerdo a determinadas reglas de conducta que
aceptan sus participantes y en el todos interactuamos, a veces, hasta sin percibirlo
conscientemente. Los mercados existen antes que las Constituciones, por lo que el
reconocimiento constitucional de la institución del mercado no implica su nacimiento
formal o una paternidad reconocida por parte del Estado.

8. Hacia una ESM renovada

Ante la confusa e incorrecta aplicación de medidas políticas y económicas bajo el

modelo de ESM, que en realidad han solapado a un Estado de Bienestar, se han originado
ciertas discusiones sobre si debe reformularse la ESM. Para Roos33, el fracaso del modelo
keynesiano ha llevado a muchos ha preguntarse si es necesario reformular la ESM, bajo lo
que se ha llamado “ESM renovada”, ya que no se puede simplemente hacer referencia a una
“justicia social” mal comprendida, porque ello sólo contribuirá a una mayor pobreza para
todos. Por ello, una renovación de la ESM comprende, especialmente, la insistencia en el
principio de subsidiariedad, según el cual cada uno no sólo tiene el derecho sino también la
obligación de hacer todo lo que es capaz de hacer.

En el caso de América Latina, donde como ya hemos visto, se aplicaron medidas

intervencionistas bajo un modelo cerrado y estatista aplicado hasta finales de los 80, se
decidió enderezar el timón y aplicar las recomendaciones del llamado Consenso de
Washington34, por lo que a partir de la década del 90, los países que decidieron adoptar las
mismas, tuvieron que hacerlo bajo el modelo de Economía de Mercado. Asimismo, una de
las medidas necesarias para hacer viable la salida del estancamiento era la reforma del
Estado.

En la mayoría de los países latinoamericanos, salvo Chile que implementó un

modelo de apertura a inicios de los 80, el Estado ha jugado un papel marcadamente
intervensionista y planificador, así como de productor y empresario en servicios de diversa
índole. Ante el fracaso de este modelo, se propusieron medidas como la reducción de la
participación estatal en la provisión de bienes y servicios, para lo cual se privatizaron varias
empresas estatales. Asimismo, se propuso la reducción de regulación excesiva en varias
actividades tanto en el comercio local como en el exterior35.

11
 Tengamos en cuenta que los procesos de privatización y de concesiones, que
continúan hasta la actualidad (especialmente las concesiones), se vienen dando bajo el
modelo de ESM de la Constitución vigente. Sin embargo, ello no implica que el mismo se
aplique permitiendo la intervención desmedida del Estado, como hubiera podido ocurrir
bajo la Constitución del 79. Todo lo contrario, con la adopción de las recomendaciones del
Consenso de Washington, el modelo de ESM se presenta como un modelo más cercano al
de Economía de Mercado y se interpreta en un sentido abierto, no para permitir la
manipulación política del mismo bajo la justificación del interés social y bienestar para
todos, sino para que se pueda dejar a los privados realizar las actividades para las que se
encuentran mejor preparados, quedando el Estado como un promotor y regulador, en el
caso de servicios públicos, y como un supervisor de los derechos de los consumidores o
usuarios para las demás actividades que se desarrollen en los mercados.

Asimismo, la apertura del modelo de ESM también puede interpretarse como la

posibilidad de que el Estado se desprenda de algunas prestaciones que sigue brindando bajo
el pretexto de alcanzar o materializar ciertos derechos sociales. Es el caso, por ejemplo, de
los servicios de salud, educación, agua y saneamiento, entre otros. Actualmente, existe un
marco legal que permite el acceso de la inversión y participación privada, conjuntamente
con financiamiento público, en actividades que el Estado gestiona prácticamente de manera
exclusiva. En el caso específico de la educación, las Asociaciones Público Privadas y las
distintas modalidades de concesión se pueden utilizar como alternativas para que el Estado
deje que el sector privado preste servicios educativos donde hay una potencial (y evidente)
competencia. Ello podría permitir al Estado dedicarse a la prestación de servicios
educativos en el sector rural, donde existe una mayor deficiencia en el acceso por la falta de
escuelas, y donde quizás el sector privado no tenga los incentivos suficientes aún para
brindar este servicio.

Por lo visto, quedan sectores donde la falta de eficiencia y capacidades técnicas del
aparato estatal no permiten que el crecimiento sea realmente equitativo. Los sectores
mencionados en el párrafo anterior son aquellos que están propensos a la manipulación
política, ya que se les relaciona directamente con los derechos sociales. No deja de ser
cierto que mucha gente no tiene acceso a salud, educación y servicios básicos como agua y
saneamiento, sin embargo, también hay muchos casos en los que pudiendo permitir el
acceso al sector privado para la prestación de estos servicios, no se acepta ello porque la
gente considera que los mismos son beneficios que les corresponden gratuitamente (porque
los consideran de su propiedad), cuando en muchos casos, sí pueden pagarlos. Por ello, bajo
la incorrecta interpretación del componente “social” del principio de subsidiariedad y del
principio de solidaridad de la ESM, a pesar que no sea necesario seguir prestando servicios
gratuitos a quienes no los necesitan, el Estado continúa haciéndolo más por motivos
políticos que por equidad.

Finalmente, como afirma claramente Richard A. Epstein “el gran reto de las
democracias liberales es dilucidar cómo usar el monopolio de la fuerza pública en beneficio
de los individuos e instituciones que a ella se someten. En otros términos, la provisión
pública de cualquier bien y servicio presupone necesariamente un sistema de
financiamiento público e impuestos. Y para que los fondos recaudados sean gastados

12
inteligentemente, es necesario desarrollar un sólido juicio colectivo para determinar qué
tipo de servicios merecen la pena ser provistos por el Estado y cuáles no”36.

Conclusiones

La vaca era el único sustento de la comarca, pero su muerte obligó a los individuos
a buscar otros recursos para salir de la pobreza y mejorar su situación. El Estado de
Bienestar, al igual que la vaca, dispensa al individuo de la responsabilidad de preocuparse
por su propia supervivencia y su futuro, ignorando el principio de subsidiariedad y
excediéndose en el principio de solidaridad, a tal punto que las personas beneficiadas llegan
a considerar las prestaciones estatales como su derecho y propiedad. Sin embargo, la crisis
de este modelo, así como la muerte de la vaca, obligará necesariamente a los individuos y a
las empresas a revalorar sus propios recursos y habilidades para actuar por si mismos y
entrar en la competencia.

Asimismo, la idea de “justicia social” ligada al principio de solidaridad en el sentido

de una compensación solidaria, sólo es posible en la medida en que permite también el
despliegue de la libertad, la responsabilidad y el interés propio que siempre está en juego.
El Estado no debe llegar a establecer una protección total o una atención global que sea
garantizada en todas las circunstancias de la vida.

El punto de partida de la ESM es el individuo que busca su propio bienestar,

disponiendo de sus recursos libremente, para lo cual es necesario contar con un sistema
legal que defienda y garantice el derecho de propiedad. Si bien, uno de los fundamentos
que refleja el componente “social” de la ESM es el principio de subsidiariedad, este implica
una intervención supletoria y residual del Estado cuando se haya descartado y agotado
previamente la capacidad del individuo o del grupo para conseguir su beneficio, añadiendo
el componente de la autorresponsabilidad de cada uno para conseguir lo que mejor le
convenga, con lo que la obligación supletoria del Estado podría verse exonerada si el
individuo o el grupo fue irresponsable al tomar sus decisiones.

El modelo de ESM se presenta como un modelo más cercano al de Economía de

Mercado y se interpreta en un sentido abierto, no para permitir la manipulación política del
mismo, bajo la justificación del interés social y bienestar para todos, sino para que se pueda
dejar a los privados realizar las actividades para las que se encuentran mejor preparados,
quedando el Estado como un promotor y regulador, en el caso de servicios públicos, y
como un supervisor de los derechos de los consumidores o usuarios para las demás
actividades que se desarrollen en los mercados.

13
Notas

14
1
KRESALJA, Baldo y OCHOA, Cesar. Derecho Constitucional Económico. Fondo Editorial de la
Pontificia Universidad Católica del Perú. Año 2009.
2
Ibíd. Página 197
3
Ibíd. Página 187
4
Por ejemplo, se confiscó la International Petroleum Company (IPC). Se intervino el sistema bancario a
través de la compra de acciones, como en el caso del Banco Continental. Se expropiaron las tierras
destinadas a la producción agraria y se crearon las Cooperativas Agrarias de Producción Social (CAPS)
y las Sociedades Agrarias de Interés Social (SAIS). Se creó Minero Perú a partir de la expropiación de
la Cerro de Pasco Corporation y Marcona Mining Corporation. Recordemos algunas de las
denominaciones que tenían las empresas creadas por el Gobierno militar, de las cuales algunas se
mantienen hasta la actualidad: PETROPERU, PESCA PERÚ, MINERO PERU, ENAFER PERÚ,
ENAPU, AEROPERU, COMPAÑÍA PERUANA DE VAPORES, ENTEL PERÚ, SIMA, EPSEP.
Fuente: http://historiamundo.com/?p=1707. Asimismo, los medios de prensa expropiados fueron
Expreso, Extra, Correo, la revista Caretas, entre otros. Para mayor información ver el artículo de
Bernardino Rodríguez en http://laguperu.tripod.com/id14.html.
5
Al final del primer gobierno de Alan García el Estado llegó a ser titular de aproximadamente 186
empresas públicas.
6
KRESALJA, Baldo y OCHOA, Cesar. Op. Cit. Página 200.
7
Constitución Política del Perú de 1979. Artículo 113° El Estado ejerce su actividad empresarial con el
fin de promover la economía del país, prestar servicios públicos y alcanzar los objetivos de desarrollo.
Artículo 114° Por causa de interés social o seguridad nacional, la ley puede reservar para el Estado
actividades productivas o de servicios. Por iguales causas puede también el Estado establecer reservas
de dichas actividades en favor de los peruanos.
8
HASSE, Rolf H., SCHNEIDER, Hermann y WEIGELT, Klaus (editores). Diccionario de Economía
Social de Mercado. Política Económica de la A a la Z. México 2004. Página 9.
9
Ibíd. Página 11.
10
Kresalja y Ochoa afirman que la ESM se origina en la Escuela de Friburgo, sin embargo, prefiero
hacer referencia a la etapa posbélica porque en ese momento se aplica el modelo en la realidad. Vale la
pena hacer un pequeño alto para señalar que estos modelos estuvieron muy influenciados por las
encíclicas papales de León XIII y, posteriormente, de Juan Pablo II, quienes han hecho mención a una
justicia social que relativiza el principio puro del mercado; exige también la libertad sindical de los
trabajadores como “derecho natural” y una política estatal a favor de los mismos. Por ello se ha
afirmado que aquí radica el enfoque fundamental de la “economía social de mercado”. Si se desea
conocer más sobre el tema se pueden revisar las obras de KRESALJA, Baldo y OCHOA, Cesar (2009)
y HASSE, Rolf H., SCHNEIDER, Hermann y WEIGELT, Klaus (2004).
11
KRESALJA, Baldo y OCHOA, Cesar. Op. cit. Página 149
12
HASSE, Rolf H. et al (editores). Op. cit. Página 11.
13
DICKERTMANN, Dietrich y WILPERT, Viktor. En: Diccionario de Economía Social de Mercado.
Política Económica de la A a la Z. HASSE, Rolf H., SCHNEIDER, Hermann y WEIGELT, Klaus
(editores). Página 160
14
Ibíd. Página 162
15
Ibíd. Página 165
16
Ibíd. Página 162
17
LAMPERT, Heinz. Op. Cit. Página 194
18
Estado de Bienestar y Desarrollo: Una Revisión al Modelo Europeo. Desafíos y Lecciones para
América Latina. JELVEZ, Mauricio. En: Diplomado Latinoamericano en Economía Social de
Mercado. Principales Exposiciones. Universidad Miguel de Cervantes, Santiago de Chile. Página 73.
19
LANDA, César. En: Constitución Económica del Perú (Foro Económico Asia – Pacífico APEC).
Justicia Constitucional. Revista de Jurisprudencia y Doctrina. Año III, N° 6. Edición Especial. 2008.
Página 57.
20
HABERLE, Peter. Op. Cit. Página 45
21
Ibíd. Página 44.
22
El autor hace referencia a las reformas de Bismark: el seguro de enfermedad, el seguro contra
accidentes laborales, pensiones para la vejez, etc. Todas ellas para contrarrestar al socialismo.
Asimismo, señala el Manifiesto de Eisenach y el New Deal como hitos relevantes del Estado de
Bienestar. JELVEZ, Mauricio. Op. Cit. Páginas 78 y 79.
23
Ibíd. Página 80
24
Nótese aquí nuevamente la confusión entre Estado de Bienestar y ESM, por lo que la crítica se
justifica al interpretar el principio de subsidiariedad como la intervención ilimitada del Estado en las
actividades económicas.
25
En ese sentido, Jelvez señala que “la crítica se ha hecho sentir por parte de Nozick, a quien a su vez se
le critica también por ultra individualista, ultra defensivo, y con un énfasis muy especial sobre el
derecho de propiedad, considerando que se concibe a los derechos individuales como absolutos,
definiendo un espacio social inviolable en el cual el individuo es soberano, espacio que incluye
obviamente, el patrimonio privado y el derecho de propiedad”. JELVEZ, Mauricio. Op. Cit. Página 87
26
Ibíd. Página 87
27
Ibíd.
28
“Adultos sobreviven con pensión de sus abuelos en España”. Ver noticia publicada en El Comercio, el
31 de enero de 2011. En: http://elcomercio.pe//mundo/706630/noticia-espana-muchos-adultos-
sobreviven-pension-sus-abuelos.
29
ZEGARRA M., Gonzalo. En: Revista Semana Económica Nº 1226, del 13 de junio de 2010. Página 8.
30
Op. Cit. Nº 1223, del 23 de mayo de 2010. Página 8.
31
ROOS, Lothar. En: Diccionario de Economía Social de Mercado. Política Económica de la A a la Z.
HASSE, Rolf H., SCHNEIDER, Hermann y WEIGELT, Klaus (editores). Página 137
32
QUAAS, Friedrun. Op. Cit. Página 49
33
Ibíd. Página 137
34
El Consenso de Washington se origina como una reacción ante el fracaso del modelo de sustitución de
importaciones impulsado por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), y la hostilidad
hacia el capital extranjero originada en la teoría de la dependencia, cuyo final ocurrió con la crisis de la
deuda externa. Ver: KUCZYNSKI, Pedro Pablo y WILLIAMSON, John (editores). Después del
Consenso de Washington. Relanzando el crecimiento y reformas en América Latina. Universidad
Peruana de Ciencias Aplicadas, 2003. Página 13 y ss.
35
Ibíd. Página 62.
36
EPSTEIN, Richard A. El libre mercado bajo amenaza. Cárteles políticos y bienestar social. Lima,
Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), 2007. Páginas 65 y 66.