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Il Sole 24 ORE - E-Book

Edizione digitale aggiornata al 7 giugno 2015

ISBN 978-88-324-1036-5

© 2015 - Il Sole 24 Ore S.p.A.

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Terza edizione: Giugno 2015

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Hanno collaborato:

Francesco Garritano. Attività edilizia (Ambito di applicazione; Competenze delle


Regioni e degli Enti locali; Interventi edilizi; Regolamenti urbanistici edilizi (RUE) o
regolamenti edilizi urbanistici (REU); Sportello unico per l’edilizia)

Manuela Giobbi. Titoli abilitativi (Attività edilizia libera; Attività edilizia delle
P.A.; Attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica)

Morena Luchetti. Titoli abilitativi (Attività edilizia dei privati su aree demaniali;
SCIA edilizia)

Maria Francesca Castignani. Titoli abilitativi (SCIA edilizia)

Stefano Filippetti. Titoli abilitativi (Permesso di costruire e suo procedimento;


Contributo di costruzione)

Marco Longoni. Agibilità degli edifici (Agibilità: il procedimento, Inagibilità;


Collaudi)

Maria Stefania Masini. Vigilanza sull’attività urbanistico edilizia (Vigilanza


sull’attività urbanistico edilizia; Responsabilità)

Marco Porcu. Sanzioni (Lottizzazione abusiva; Interventi eseguiti in base a


permesso di costruire annullato, Annullamento del permesso di costruire da parte
della Regione; Sospensione o demolizione di interventi abusivi da parte della
Regione; Ritardato o omesso versamento del contributo di costruzione; Sanzioni a
carico dei notai; Utenze pubbliche; Disposizioni fiscali) - Legislazione tecnica
(Normativa tecnica per l’edilizia)

Stefano Calvetti. Sanzioni (Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire,


in totale difformità e con variazioni essenziali; Interventi abusivi di ristrutturazione
edilizia eseguiti senza permesso di costruire o in difformità, Interventi eseguiti in
parziale difformità dal permesso di costruire)

Fausto Indelicato. Sanzioni (Accertamento di conformità; Interventi eseguiti in

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assenza o in difformità dalla DIA e accertamento di conformità) – Legislazione
tecnica (Certificazione energetica)

Antonio Giacalone. Sanzioni (Demolizione di opere abusive; Disposizioni fiscali


nel Testo Unico; Sanzioni penali)

Cesare Caruso. Sanzioni (Sanzioni penali nell’edilizia)

Daniele Minussi. Sanzioni (Atti giuridici relativi a costruzioni abusive)

Sara Valaguzza. Il piano casa nelle Regioni

Luca La Camera. Il piano casa nelle Regioni

Eduardo Parisi. Il piano casa nelle Regioni

Giuseppe Martino Di Giuda. Legislazione tecnica (Normativa in materia di


sicurezza nei cantieri edili)

Valentina Villa. Legislazione tecnica (Normativa in materia di sicurezza nei cantieri


edili)

Alberto Porcu. Legislazione tecnica (Bonifica siti contaminati, Sistri)

Fausto Agostoni. Edilizia nel codice civile

Sara Pelucchi. Edilizia nel codice civile

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PREMESSA

Una normativa perennemente in evoluzione, rende arduo il ruolo di chi si cimenta, con
impegno e professionalità, a raccogliere in una guida come questa la disciplina
giuridica vigente nel settore edilizio.

Questa Guida pratica, inquadra lo “stato dell’arte” della normativa, racchiudendo in


sé tutti i più recenti interventi legislativi, correlati da schede riepilogative, gli ultimi
assunti giurisprudenziali e focus di approfondimento, al fine di fornire agli operatori del
settore uno strumento agevole e di facile consultazione.

L’esigenza di lavorare a una nuova versione della Guida Pratica Edilizia, nasce
proprio dalla necessità di riordinare le idee a seguito di un periodo in cui la forte crisi
economica del settore ha obbligato il legislatore a intervenire a più riprese, con il fine
principale di semplificare le procedure relative al rilascio dei titoli abilitativi e di
ampliare le ipotesi di attività edilizia libera.

Diviene quindi significativa l’entrata in vigore della L. 11 novembre 2014, n. 164,


“Conversione, con modificazioni, del decreto-legge 11 settembre 2014, n. 133, Misure
urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle cattività produttive”, noto come “Sblocca Italia”,
che ha disposto, tra gli altri, la modifica delle ipotesi di manutenzione straordinaria,
integrando la definizione dell’art. 3, comma 1, lett. b) del D.P.R. 380/2001 (c.d. Testo
Unico dell’Edilizia), e ha introdotto il comma 1-sexies dell’art. 4 del Testo Unico, in
tema di contenuto dei regolamenti edilizi comunali, prevedendo l’adozione di un
regolamento edilizio-tipo.

In materia di attività edilizia libera, il decreto è intervenuto a sostegno dell’esercizio


di attività di impresa, ampliando da una parte le ipotesi di interventi da eseguirsi senza

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alcun titolo abilitativo e dall’altra quelle in cui può essere utilizzato lo strumento della
segnalazione certificata di inizio attività (art. 22 del Testo Unico).

È stata inoltre modificata la disciplina in materia di permesso di costruire,


introducendo tra l’altro il c.d. permesso di costruire convenzionato (art. 28-bis Testo
Unico).

Da ultimo, si segnala l’approvazione, da parte della Conferenza unificata Stato-


Regioni (del 18 dicembre 2014), dei modelli unici semplificati per la comunicazione di
inizio lavori (CIL) e la comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) per gli
interventi di edilizia libera, che unificano e semplificano i moduli attualmente in uso nei
comuni italiani, cui Regioni ed enti locali sono tenuti ad adeguarsi.

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1. ATTIVITÀ EDILIZIA

Francesco Garritano

1.1 Ambito di applicazione

1.1.1 Evoluzione del controllo pubblico sull’attività edilizia


Riferimenti normativi

L. R.D. L. L.
R.D.L. 2105/1937
2359/1865 1265/1934 2471/1935 710/1938

L. D.P.R. D.Lgs. Direttiva Unione Europea D.L.


1150/1942 380/2001 42/2004 123/2006 138/2011

D.L. L.
D.L. 5/2012 L. 98/2013 D.P.C.M. 22 gennaio 2014
1/2012 164/2014

Riferimenti giurisprudenziali

Corte Cost. 200/2012

Il controllo pubblico sull'attività edilizia (governo del territorio) ha lo scopo di


preservare l'ambiente, coniugando lo sviluppo con la salvaguardia della natura, e il
diritto, sancito dalla convenzione europea dei diritti dell'uomo, di ogni persona fisica o
giuridica al rispetto della sua proprietà, di cui può essere privato solo per causa di
utilità pubblica e "nelle condizioni previste dalla legge e dai principi del diritto

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internazionale", distinguendo la "proprietà edilizia" (suscettibile di destinazione
edificatoria, disciplinata dalla normativa di governo del territorio, che fissa i parametri
di intervento) dalla "proprietà immobiliare" [1].

[1] ius aedificandi

In pratica lo ius aedificandi non inerisce più al diritto di proprietà in quanto


l'edificabilità dei terreni può essere stabilita solo con provvedimento
dell'amministrazione comunale, contrariamente a quanto più volte ribadito
dalla giurisprudenza prima dell'entrata in vigore della legge ponte, che ha
posto un primo vincolo alla possibilità di costruire su tutto il territorio senza la
licenza.

La prima legge dello Stato che parla di controllo pubblico sull'attività edilizia è la n.
2359/1865.

Con detta legge viene data la possibilità ai "Comuni, in cui trovasi riunita una
popolazione di diecimila abitanti almeno, per causa di pubblico vantaggio
determinata dal bisogno di provvedere alla salubrità ed alle necessarie
comunicazioni, fare un piano regolatore, nel quale siano tracciate le linee da
osservarsi nella ricostruzione di quella parte dell'abitato in cui sia da rimediare alla
viziosa disposizione degli edifizi, per raggiungere l'intento".

All'art. 89 si parla di "nuove costruzioni", "riedificazione o modifiche di quelle


esistenti".

Al successivo art. 90 si prevede che "i lavori fatti in contravvenzione all'articolo


precedente saranno distrutti, ed il proprietario condannato alla multa estensibile a
lire 1.000".

Successivamente con l'art. 220, R.D. 27 luglio 1934, n. 1265 il legislatore imponeva
che "i progetti per le costruzioni di nuove case, urbane o rurali, quelli per la
ricostruzione o la sopraelevazione o per modificazioni, che comunque possono
influire sulle condizioni di salubrità delle case esistenti, debbono essere sottoposti al

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visto del sindaco, che provvede previo parere dell'Ufficiale sanitario e sentita la
Commissione edilizia".

L'obbligo di chiedere "apposita autorizzazione" del Podestà per svolgere attività


edificatoria in tutti i comuni, fu introdotto dal R.D.L. 25 marzo 1935 n. 640, convertito
con L. 23 dicembre 1935, n. 2471, recante "norme tecniche di edilizia con speciali
prescrizioni per le località colpite dai terremoti". L'ambito territoriale di applicazione
della norma fu tuttavia circoscritto alle aree interne dei centri abitati, laddove era
prevista apposita autorizzazione per tutti gli interventi di nuova costruzione.

L'obbligo di richiedere l'autorizzazione preventiva per interventi edili, venne


confermato ed ampliato dall'art. 6, R.D.L. 22 novembre 1937, n. 2105, convertito nella
L. 25 aprile 1938, n. 710. L'art. 6 citato introdusse un'importante novità rispetto al
precedente R.D.L. 640/1935: l'obbligo di richiedere l'autorizzazione preventiva per gli
interventi di nuova costruzione e per i lavori eseguiti su edifici esistenti, venne infatti
esteso a tutto il territorio comunale, senza distinzione tra zone abitate e non abitate,
prescindendo dalle destinazioni di piano.

La L. 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), che ha come obiettivo


quello di disciplinare l'assetto e l'incremento edilizio dei centri abitati e lo
sviluppo urbanistico in genere nel territorio del Regno, al Capo IV detta le
norme regolatrici dell'attività edilizia e con l'art. 31 introduce la "licenza edilizia",
che deve essere richiesta al podestà del Comune da chiunque intenda eseguire
nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificarne la
struttura o l'aspetto nei centri abitati ed ove esista il piano regolatore comunale,
anche dentro le zone destinate all'espansione dell'aggregato urbano. Per
conseguenza si è avuto che gran parte del territorio non classificato "centro
abitato" è stato cementificato, creando tanti "centri abitati", mai classificati tali,
diventando "ammassi abitati" (periferie delle grandi città).

Forse nulla di tutto ciò sarebbe accaduto se il legislatore avesse mantenuto l'obbligo,
introdotto dall'art. 6, R.D.L. 2105/1937, dell'autorizzazione preventiva per gli interventi
di nuova costruzione e per i lavori eseguiti su edifici esistenti, esteso a tutto il territorio
comunale, senza distinzione tra zone abitate e non abitate, prescindendo dalle
destinazioni di piano.

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L'esigenza di semplificazione, che l'ordinamento dell'Unione Europea impone
all'esercizio delle attività economiche (Dir. 123/2006), determinata anche da una
reazione ad un agire della Pubblica Amministrazione con procedimenti spesso oltre
misura complessi, contrario al dettato della buona amministrazione, che dovrebbe
invece ispirarsi a principi di economicità ed efficacia, ha guidato il legislatore
nell'introdurre modifiche sempre più sostanziali al TUE - D.P.R. 380/2001, con misure
di razionalizzazione dei tempi del procedimento fino a forme di sostanziale
liberalizzazione dell' attività edilizia con la sostituzione dei controlli preventivi in
controlli successivi (vedi SCIA).

Da detta esigenza di semplificazione sono però scaturita una serie di disposizioni "che
si sovrappongono in tempi rapidissimi, impedendo qualsiasi sedimentazione e
approfondimento critico dei loro contenuti, e troppo spesso si contraddicono,
addirittura mentre si richiamano" con lacunosità e cattiva qualità del dettato normativo
e incertezza delle fonti, "con conseguenze vieppiù pericolose proprio in relazione ai
rapporti tra legislazione e giurisdizione" (da Società Italiana degli Avvocati
Amministrativisti, Processo amministrativo Edilizia e Urbanistica, a cura di M.A.
Sandulli).

Lasciano perplessi alcune normative di recente emanazione ed in particolare le


disposizioni in tema di semplificazione che si sono susseguite tra il 2011 e il 2012
(DD.LL. 138/2011, 1/2012, 5/2012 e rispettive leggi di conversione), che, pur
richiamando e facendo salve le disposizioni precedenti, di fatto le contraddicevano nei
contenuti, tant'è che la Corte Costituzionale con la sentenza n. 200/2012 ha osservato
che in riferimento all'art. 3, comma 3, dichiarato costituzionalmente illegittimo, che
dispone, allo scadere di un termine prestabilito, l'automatica soppressione, "secondo la
terminologia usata dal legislatore, di tutte le normative statali incompatibili con il
principio della liberalizzazione delle attività economiche, stabilito al comma 1 …,
unita all'indeterminatezza della sua portata, rende impraticabile l'interpretazione
conforme a Costituzione, di talché risulta impossibile circoscrivere sul piano
interpretativo gli effetti della disposizione impugnata ai soli ambiti di competenza
statale" , in quanto trattasi di leggi dello Stato relative a materie di competenza
concorrente.

Altri esempi che meritano attenzione sono i seguenti:

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1) Il D.P.C.M. 22 gennaio 2014, che definisce i poteri derogatori ai sindaci e ai
presidenti delle province interessati che operano in qualità di commissari governativi
per l'attuazione delle misure urgenti in materia di riqualificazione e di messa in
sicurezza delle istituzioni scolastiche statali, pubblicato sulla G.U. 18 marzo 2014, n. 64
prevedendo che per gli interventi di cui al decreto del Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca 5 novembre 2013, n. 906, e di cui all'art. 18, comma 8
D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 9 agosto 2013, n. 98,
i Sindaci e i Presidenti delle Province sono autorizzati a derogare, nel rispetto dei
principi generali dell'ordinamento giuridico e dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario, a quanto previsto dall'art. 10, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, salvo che
l'intervento comporti mutamenti della destinazione d'uso o modificazioni della
sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42.
Considerato che l'art. 7, D.P.R. n. 380/2001 (Attività edilizia delle pubbliche
amministrazioni) prevede che: "Non si applicano le disposizioni del presente titolo
per le opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali o di interesse statale,
da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di
servizi pubblici o opere pubbliche dei comuni deliberate dal consiglio comunale,
ovvero dalla giunta comunale, assistite dalla validazione del progetto, ai sensi
dell'art. 47, D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554" e, pertanto, non deve essere rilasciato il
permesso di costruire per dette opere pubbliche, di cui all'art. 10 del suddetto D.P.R.
380/2001 (Interventi subordinati a permesso di costruire), non è chiaro a quali
interventi si applichi la suddetta deroga, considerato che gli edifici scolastici sono
"opere pubbliche".

2) Il comma 8 dell'art. 20, D.P.R. 380/2001, a seguito delle modifiche apportate


dall'art. 30, comma 1, lett. d) L. 98/2013, prevede che: "Decorso inutilmente il termine
per l'adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile
dell'ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di
costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano
vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni
di cui al comma 9"; Considerato che il successivo comma 9 prevede che "qualora
l'immobile oggetto dell'intervento sia sottoposto a vincoli ambientali, paesaggistici o
culturali, il termine di cui al comma 6 decorre dal rilascio del relativo atto di
assenso, il procedimento è concluso con l'adozione di un provvedimento espresso e si

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applica quanto previsto dall'art. 2, L. 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni". Si appalesa una evidente disparità di trattamento tra due soggetti (il
primo richiede un permesso di costruire in zone non vincolata; il secondo lo richiede in
zona vincolata, che, a seguito del rilascio del parere positivo sul vincolo (che nella
pratica significa eliminazione del vincolo), opera in zona non vincolata) in quanto, pur
trovandosi nelle stesse condizioni, sono soggetti a normative diverse: per il primo si
applica il silenzio - assenso; per il secondo si applica il silenzio-inadempimento (art. 2,
L. 7 agosto 1990, n. 241), violando in tal modo l'art. 3 della Carta Costituzionale, che
obbliga a rispettare il principio che a parità di condizioni deve corrispondere un
trattamento eguale.

Altro equivoco nasce dal fatto che mentre il comma 8 sembra far riferimento a
immobili e aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell'art.
142, o in base alla legge, a termini degli artt. 136, 143, comma 1, lett. d) e 157, in
quanto si fa riferimento ai "casi (senza specificare se solo immobili o aree e immobili)
in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano
le disposizioni di cui al comma 9" (per come indicato nell'art. 146, D.Lgs. 42/2004 e
s.m.i.), nel successivo comma 9 si restringe il campo ai soli immobili sottoposti a
vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, escludendo pertanto le aree di interesse
paesaggistico.

Pertanto, la norma offre la possibilità di due diverse interpretazioni e cioè che il


disposto del comma 9 si applica ai soli immobili oppure che si applica sia agli
immobili che alle aree.

1.1.2 Legge Ponte - Mancini (L. 765/1967)


Riferimenti normativi

R.D.L. 2105/1937 L. 1150/1942 L. 765/1967 D.M. 1444/1968

Riferimenti giurisprudenziali

Corte Cost. 55/1968

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La prima legge che ha come obiettivo dichiarato il "governo del territorio", nota come
Legge Ponte o Legge Mancini, è la n. 765/1967, che apporta alla Legge urbanistica
1150/1942 una serie di ampie modifiche, determinanti per razionalizzare il sistema di
strumenti e di controlli.

Situazione alla data di entrata in vigore della legge Mancini:

- il 90% dei comuni sprovvisti di qualsiasi strumento urbanistico;


- 8.500.000 vani residenziali costruiti con licenze edilizie rilasciate nell'anno di
moratoria.

Le più importanti sono le seguenti:

- obbligare il Comune a redigere il Piano regolatore generale, fissandone i termini,


trascorsi i quali viene sostituito dagli organi statali, delegando gli uffici regionali del
Ministero dei Lavori pubblici per l'approvazione degli strumenti minori (piani
particolareggiati, regolamenti edilizi, programmi di fabbricazione);

- rendere obbligatorio il regime di "salvaguardia" dei piani già adottati ma non


ancora approvati, per impedire che i piani stessi siano vanificati da licenze edilizie
rilasciate in contrasto con le loro previsioni, stabilendo sanzioni per le violazioni delle
prescrizioni;

- porre un freno allo sviluppo edilizio incontrollato. Vengono poste drastiche


limitazioni all'edificazione in assenza di strumenti urbanistici e si stabilisce che la
licenza edilizia possa essere concessa solo quando le opere di urbanizzazioni siano già
esistenti o siano previste dai piani particolareggiati di iniziativa pubblica o lottizzazioni
private, già approvati nelle zone di espansione;

- generalizzare l'obbligo della licenza edilizia estendendola a tutto il territorio


comunale per rimediare alla edificazione selvaggia cui aveva portato l'art. 31 della
legge urbanistica del 1942 (n. 1150), prevedendo che chiunque intendesse nell'ambito

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del territorio comunale eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare, o demolire
quelle esistenti ovvero procedere alla esecuzione di opere di urbanizzazione del
terreno, dovesse richiedere apposita licenza al sindaco, introducendo fra l'altro un
criterio soggettivo ("chiunque intendeva") in luogo del criterio oggettivo
precedentemente utilizzato ("ogni attività");

- ottenere la partecipazione dei privati alle spese di urbanizzazione, fino ad allora


gravanti esclusivamente sui Comuni. Viene prescritto che siano a carico dei privati la
realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione primaria (compresa la cessione
gratuita dell'area occorrente) e il versamento del contributo corrispondente a una quota
dei costi delle opere di urbanizzazione secondaria. Tale obbligo deve essere sancito
da una convenzione tra privato e Comune, necessaria per ottenere l'autorizzazione a
lottizzare. La lottizzazione privata si affiancherebbe così al piano particolareggiato di
iniziativa pubblica come strumento ordinario di attuazione del Prg nelle nuove zone
urbane.

Successivamente la sentenza della Corte Costituzionale 29 maggio 1968, n. 55


rilevando che la legislazione vigente identificava di fatto il diritto di proprietà di un
suolo con il diritto di edificarlo (jus aedificandi), stabiliva che un vincolo di non
edificabilità costituisce un danno al proprietario da risarcire con un indennizzo e che il
diritto all'indennizzo decorre dal momento stesso di adozione del Prg e dichiarava
illegittimi i relativi articoli della legge urbanistica.

PRINCIPI INTRODOTTI DALLA L. 765/1967 E DAL D.M. 1444/1968

Limitazioni per i Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici:

Proibite le lottizzazioni

Indice di edificabilità:

nei centri abitati non oltre 1,5 mc/mq


nelle zone esterne non oltre 0,1 mc/mq

Ai privati l'onere delle opere di urbanizzazione primaria e parte delle

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secondarie

Standard urbanistici:

Zone territoriali omogenee (a, b, c, d, e, f)


Limiti di densità edilizia e di altezza degli edifici
Limiti di distanza tra i fabbricati

Quantità minime: 18 mq/abitante di spazio da destinare ad uso pubblico, di cui:

4,5 mq/ab per attrezzature scolastiche


2 mq/ab per attrezzature di uso comune
2,5 mq/ab per parcheggi pubblici
9 mq/ab per verde, sport, gioco

1.1.3 Legge Bucalossi (L. 10/1977) e Norme per l'edilizia


residenziale (L. 457/1978)
Riferimenti normativi

L. 10/1977 (art. 13) L. 457/1978 D.Lgs. 112/1998

Con la L. 10/1977, detta legge Bucalossi, si passa dalla "licenza edilizia" alla
"concessione edilizia" e viene introdotto il principio dell'onerosità della stessa, con la
corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza delle spese di urbanizzazione
nonché al costo di costruzione.

Con l'introduzione del termine "concessione" al posto di "licenza", quindi, si passa


dall'ambito dei titoli autorizzatori a quello dei titoli concessori, che hanno come effetto
di attribuire al privato una situazione giuridica di cui non era titolare.

Il contributo che il concessionario deve corrispondere è calcolato sul costo


convenzionale di costruzione.

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Programmi pluriennali di attuazione

Altra innovazione è costituita dall'introduzione del Programma pluriennale di


attuazione, con il quale il Comune, tenuto conto del fabbisogno abitativo previsto nel
lasso di tempo di riferimento, stabilisce i tempi di attuazione dei piani e delimita le aree
(art. 13) e le zone - incluse o meno in piani particolareggiati o in piani convenzionati di
lottizzazione - nelle quali debbono realizzarsi, anche a mezzo di comparti, le previsioni
degli strumenti urbanistici e le relative urbanizzazioni, con riferimento ad un periodo di
tempo non inferiore a tre e non superiore a cinque anni.
L'art. 13 stabilisce altresì che:

1) nella formulazione dei programmi deve essere osservata la proporzione tra aree
destinate all'edilizia economica e popolare e aree riservate all'attività edilizia privata,
stabilita ai sensi dell'art. 3, L. 18 aprile 1962, n. 167 e successive modificazioni;

2) la Regione stabilisce con propria legge, entro centottanta giorni dalla data di entrata
in vigore della L. 10/1977, il contenuto ed il procedimento di formazione dei
programmi pluriennali di attuazione, individua i Comuni esonerati, anche in relazione
alla dimensione, all'andamento demografico ed alle caratteristi che geografiche,
storiche ed ambientali - fatta comunque eccezione per quelli di particolare espansione
industriale e turistica - dall'obbligo di dotarsi di tali programmi e prevede le forme e le
modalità di esercizio dei poteri sostitutivi nei confronti dei comuni inadempienti;

3) nei comuni obbligati alla redazione dei programmi pluriennali d'attuazione la


concessione edilizia viene rilasciata solo per le aree incluse nei programmi di
attuazione e, al di fuori di esse, per le opere e gli interventi per i quali non è dovuto il
contributo per il rilascio della concessione, elencati nell'art. 9, sempreché non siano in
contrasto con le prescrizioni degli strumenti urbanistici generali;

4) fino all'approvazione dei programmi di attuazione, al di fuori dei casi previsti nel
punto 3), la concessione è data dai comuni obbligati soltanto su aree dotate di opere di
urbanizzazione o per le quali esista l'impegno dei concessionari a realizzarle;

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5) qualora nei tempi indicati dai programmi di attuazione gli aventi titoli non
presentino istanza di concessione singolarmente o riuniti in consorzio, il comune
espropria le aree sulla base delle disposizioni della L. 22 ottobre 1971, n. 865 e s.m.i.;

6) le disposizioni del punto precedente non si applicano ai beni immobili di proprietà


dello Stato;

7) la legge regionale prevede le modalità di utilizzazione delle aree espropriate;

8) nei comuni esonerati la concessione è data dal sindaco al proprietario dell'area o a


chi abbia titolo per richiederla con le modalità, con la procedura e con gli effetti di cui
all'art. 31, L. 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni ed integrazioni, in
conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi e, nei
comuni sprovvisti di detti strumenti, a norma dell'art. 41-quinquies, commi 1 e 3 della
legge medesima, nonché delle ulteriori norme regionali.

Datata 1978 è la legge 457 (Norme per l'edilizia residenziale), che disciplina il
recupero edilizio e stabilisce i principi per l'approvazione dei vari interventi
(manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento
conservativo, ristrutturazione edilizia, ristrutturazione urbanistica) e li definisci per
come di seguito indicati:

a) interventi di manutenzione ordinaria, quelli che riguardano le opere di riparazione,


rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o
mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti;

b) interventi di manutenzione straordinaria, le opere e le modifiche necessarie per


rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed
integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le
superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni
di uso;

c) interventi di restauro e di risanamento conservativo, quelli rivolti a conservare


l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di
opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo
stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili. Tali interventi

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comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi
dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle
esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio;

d) interventi di ristrutturazione edilizia, quelli rivolti a trasformare gli organismi


edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo
edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il
ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, la eliminazione, la
modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti;

e) interventi di ristrutturazione urbanistica, quelli rivolti a sostituire l'esistente tessuto


urbanistico edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi
edilizi anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete
stradale.

Viene, inoltre, stabilito che compete alle Regioni:

a) individuare il fabbisogno abitativo nel territorio regionale, distinguendo quello che


può essere soddisfatto attraverso il recupero del patrimonio edilizio esistente e quello
da soddisfare con nuove costruzioni; nonché il fabbisogno per gli insediamenti rurali
nell'ambito dei piani di sviluppo agricolo;

b) formare programmi quadriennali e progetti biennali di intervento per l'utilizzazione


delle risorse finanziarie disponibili, includendovi anche eventuali stanziamenti
integrativi disposti da loro stesse;

c) ripartire gli interventi per ambiti territoriali, di norma sovracomunali, assicurando


il coordinamento con l'acquisizione e urbanizzazione delle aree occorrenti all'attuazione
dei programmi, e determinare la quota dei fondi da ripartire per ambiti territoriali, di
norma comunali, per gli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente, in
misura comunque non inferiore al 15 per cento delle risorse disponibili;

d) individuare i soggetti incaricati della realizzazione dei programmi edilizi secondo i


criteri di scelta indicati nell'art. 25;

e) esercitare la vigilanza sulla gestione amministrativo-finanziaria delle cooperative

19
edilizie, comunque fruenti di contributi pubblici;

f) formare e gestire, a livello regionale, l'anagrafe degli assegnatari di abitazioni di


edilizia residenziale comunque fruenti di contributo statale, sulla base dei criteri
generali definiti dal Comitato per l'edilizia residenziale;

g) definire i costi massimi ammissibili, nell'ambito dei limiti di cui alla lettera n)
dell'articolo 3;

h) disporre la concessione dei contributi pubblici previsti dalla L.10/1977;

i) esercitare il controllo sul rispetto da parte dei soggetti incaricati della realizzazione
dei programmi di edilizia abitativa fruenti di contributi pubblici, delle procedure e dei
vincoli economici e tecnici stabiliti per la realizzazione dei programmi stessi ed
accertare il possesso dei requisiti da parte dei beneficiari dei contributi dello Stato;

j) provvedere alla eventuale integrazione dei programmi edilizi utilizzando


finanziamenti stanziati con apposite leggi regionali, dandone contestuale comunicazione
al Comitato per la Edilizia Residenziale (comunicazione necessaria solo fino all'entrata
in vigore del D.Lgs. 112/1998, il cui art. 62 prevede la soppressione del C.E.R.).

1.1.4 Condono edilizio (L. 47/1985)


Riferimenti normativi

L. 457/1978 L. 10/1977 L. 47/1985 (artt. 7 e 18) D.M. 1444/1968

La legge sul "condono edilizio" è scaturita dalla constatazione che sia la legge Ponte
sia la legge Bucalossi non sono riuscite ad arginare l'abusivismo edilizio a causa,
principalmente, del comportamento delle amministrazioni comunali che non hanno
creato le condizioni per permettere ai cittadini di procurarsi una casa e non hanno
saputo, potuto o voluto esercitare tutti i poteri, messi loro a disposizione, necessari per
una efficace repressione, generando, in tal modo, la convinzione che qualsiasi illecito
urbanistico ed edilizio sarebbe stato tollerato e con il tempo sanato.

20
L'abusivismo edilizio è da considerarsi, quindi, figlio non solo dello sfrenato
attivismo degli speculatori ma anche e forse principalmente della "voluta" inerzia degli
amministratori, spesso strettamente legata al "voto di scambio".

Degno di rilievo deve ritenersi il tentativo del legislatore di definire i concetti di


"totale difformità" e di "lottizzazione abusiva" (artt. 7 e 18), oggetto di incertezze
dottrinarie e giurisprudenziali.
Il legislatore stabilisce che:

- sono opere eseguite in totale difformità dalla concessione edilizia quelle che
comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per
caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto della
concessione stessa, ovvero l'esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel
progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza
ed autonomamente utilizzabile;

- sono varianti essenziali quelle stabilite dalle regioni, tenuto conto che l'essenzialità
ricorre esclusivamente quando si verifica una o più delle seguenti condizioni:

a) mutamento della destinazione d'uso che implichi variazione degli standards previsti
dal D.M. 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 16 aprile 1968, n. 97;

b) aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in


relazione al progetto approvato;

c) modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato


ovvero della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza;

d) mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito in relazione alla


classificazione dell'art. 31, L. 5 agosto 1978, n. 457;

e) violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non


attenga a fatti procedurali.

Non possono ritenersi comunque variazioni essenziali quelle che incidono sulla entità
delle cubature accessorie, sui volumi tecnici e sulla distribuzione interna delle singole
unità abitative. Detti interventi, effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico,

21
artistico, architettonico, archeologico, paesistico ed ambientale nonché su immobili
ricadenti sui parchi o in aree protette nazionali e regionali, sono considerati in totale
difformità dalla concessione, ai sensi e per gli effetti degli artt. 7 e 20, L. 47/1985. Tutti
gli altri interventi sui medesimi immobili sono considerati variazioni essenziali.

Il legislatore inoltre stabilisce che il Sindaco, accertata l'esecuzione di opere in


assenza di concessione, in totale difformità dalla medesima ovvero con variazioni
essenziali, ingiunge la demolizione.

Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato


dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime,
nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla
realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente
al patrimonio del comune. L'area acquisita non può comunque essere superiore a dieci
volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

L'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al


precedente comma, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel
possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita
gratuitamente.

L'opera acquisita deve essere demolita con ordinanza del sindaco a spese dei
responsabili dell'abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari
l'esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera non contrasti con
rilevanti interessi urbanistici o ambientali.

Per le opere abusivamente eseguite su terreni sottoposti, in base a leggi statali o


regionali, a vincolo di inedificabilità, l'acquisizione gratuita, nel caso di inottemperanza
all'ingiunzione di demolizione, si verifica di diritto a favore delle amministrazioni cui
compete la vigilanza sull'osservanza del vincolo. Tali amministrazioni provvedono alla
demolizione delle opere abusive ed al ripristino dello stato dei luoghi a spese dei
responsabili dell'abuso. Nella ipotesi di concorso dei vincoli, l'acquisizione si verifica
a favore del patrimonio del comune.

Il segretario comunale redige e pubblica mensilmente, mediante affissione nell'albo


comunale, l'elenco dei rapporti comunicati dagli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria

22
riguardanti opere o lottizzazioni realizzate abusivamente e delle relative ordinanze di
sospensione e lo trasmette all'autorità giudiziaria competente, al presidente della giunta
regionale e, tramite la competente prefettura, al Ministro dei lavori pubblici.

In caso d'inerzia, protrattasi per quindici giorni dalla data di constatazione della
inosservanza delle disposizioni di cui al primo comma dell'art. 4 ovvero protrattasi
oltre il termine stabilito dal terzo comma del medesimo articolo 4, il presidente della
giunta regionale, nei successivi trenta giorni, adotta i provvedimenti eventualmente
necessari dandone contestuale comunicazione alla competente autorità giudiziaria ai fini
dell'esercizio dell'azione penale.

Per le opere abusive di cui sopra, il giudice, con la sentenza di condanna per il reato
di cui all'art. 17, lett. b) L. 10/1977, come modificato dall’art. 20, L. 47/1985, ordina la
demolizione delle opere stesse se ancora non sia stata altrimenti eseguita.

Infine, viene data una definizione della lottizzazione abusiva di terreni a scopo
edificatorio, che si configura quando vengono iniziate opere che comportino
trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni
degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o
regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga
predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in
lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del
terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione
o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti
agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.

La conseguenza della lottizzazione abusiva è che gli atti tra vivi, sia in forma pubblica
sia in forma privata, aventi ad oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della
comunione di diritti reali relativi a terreni sono nulli e non possono essere stipulati né
trascritti nei pubblici registri immobiliari ove agli atti stessi non sia allegato il
certificato di destinazione urbanistica contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti
l'area interessata.

I frazionamenti catastali dei terreni non possono essere approvati dall'ufficio tecnico
erariale se non è allegata copia del tipo dal quale risulti, per attestazione degli uffici

23
comunali, che il tipo medesimo è stato depositato presso il comune.

I pubblici ufficiali che ricevono o autenticano atti aventi per oggetto il trasferimento,
anche senza frazionamento catastale, di appezzamenti di terreno di superficie inferiore a
diecimila metri quadrati devono trasmettere, entro trenta giorni dalla data di
registrazione, copia dell'atto da loro ricevuto o autenticato al sindaco del comune ove è
sito l'immobile.

Nel caso in cui il sindaco accerti l'effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo


edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari
delle aree ed agli altri soggetti indicati nel primo comma dell'articolo 6, ne dispone la
sospensione.

Il provvedimento comporta l'immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto


di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal
fine nei registri immobiliari.

Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento, le aree
lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui sindaco
deve provvedere alla demolizione delle opere.

In caso di inerzia del sindaco si applicano le disposizioni concernenti i poteri


sostitutivi di cui all'art. 7, L. 47/1985. Nel caso in cui il sindaco accerti l'effettuazione
di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con
ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti indicati nel primo
comma dell'articolo 6, ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta
l'immediata interruzione delle opere in corso e il divieto di disporre dei suoli e delle
opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari.

Gli atti aventi per oggetto lotti di terreno, per i quali sia stato emesso il
provvedimento del Sindaco di sospensione della lottizzazione di terreni a scopo
edificatorio senza la prescritta autorizzazione che comporta l'immediata interruzione
delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra
vivi, sono nulli e non possono essere stipulati, né in forma pubblica né in forma privata,
dopo la trascrizione del provvedimento nei registri immobiliari e prima della sua
eventuale cancellazione o della sopravvenuta inefficacia del provvedimento del

24
sindaco.

Aspetti importanti introdotti dalla L. 47/1985

Altri aspetti importanti introdotti dalla L. 47/1985 sono:

- la possibilità riconosciuta al giudice penale di procedere alla confisca dei terreni


lottizzati abusivamente (art. 19) e di ordinare la demolizione delle opere eseguite in
assenza di concessione edilizia, in totale difformità o con variazioni essenziali rispetto
al progetto autorizzato (art. 7, ultimo comma);

- la nullità degli atti giuridici relativi a edifici abusivi (art. 17);

- il recupero urbanistico degli insediamenti abusivi (art. 29).

Infine con l'entrata in vigore della L. 47/1985 le aziende erogatrici di pubblici servizi
non possono più somministrare le loro forniture non solo per la realizzazione di opere
prive di concessione (già previsto dall'art. 15, L. 10/1977) ma anche alle opere già
realizzate senza concessione edificatoria e per le quali non siano stati ancora stipulati
i contratti di somministrazione (art. 45), obbligando il richiedente il servizio ad allegare
alla domanda copia del titolo che lo ha abilitato a costruire.

Con l'approvazione della L. 47/1985 si apre il "ventennio dei condoni edilizi", in


quanto segue l'approvazione delle L. 23 dicembre 1994, n. 724 e 24 novembre 2003,
n. 326 (conversione in legge del D.L. 30 settembre 2003, n. 269), passando da un
condono di massa (47/1985) a un condono d'élite (269/2003).

Lo spirito della L. 47/1985 voleva o doveva essere quello di prendere atto della
situazione di fatto esistente per consentire una pianificazione urbanistica attuabile.

Così forse non è stato se è vero come è vero che nel 2010 il Governo nazionale con
decreto legge ha imposto lo stop all'abbattimento delle costruzioni abusive in
Campania, che l'Agenzia del Territorio, a seguito dell'indagine conoscitiva derivata
dall'applicazione del D.L. 262/2006, convertito dalla L. 286/2006 ha catalogato oltre

25
2,28 milioni di fabbricati di varia natura non dichiarati e che di recente il Senato ha
approvato un DDL che stabilisce che prima di demolire un immobile abusivo è
necessario valutarne il valore sociale.

1.1.5 Testo Unico (T.U. Edilizia) - D.P.R. 380/2001


Riferimenti normativi

L. L. L.
L. 1150/1942 L. 167/1962
865/1971 457/1978 179/1992

D.L. 398/1993, convertito in D.P.R.


L. 493/1993 380/2001

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Emilia-Romagna 609/2006

Il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia


("governo del territorio"), approvato con D.P.R. 380/2001, trova fondamento nella
delega conferita al governo dall'art. 20 L. 59/1997 e ha lo scopo di superare "l'ammasso
confuso" di disposizioni che affliggevano il settore dell'edilizia ("governo del
territorio").

Per come specificato dall'art. 1, il Testo unico dell'edilizia contiene i principi


fondamentali e generali e le disposizioni per la disciplina dell'attività edilizia, fermo
restando le disposizioni in materia di tutela dei beni culturali e ambientali contenute nel
D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 e le altre normative di settore aventi incidenza sulla
disciplina dell'attività edilizia, fatte salve le disposizioni di cui agli artt. 24 e 25 D.Lgs.
31 marzo 1998, n. 112, che prevede che il procedimento amministrativo in materia di
autorizzazione all'insediamento di attività produttive è unico e l'istruttoria ha per oggetto
in particolare i profili urbanistici, sanitari, della tutela ambientale e della sicurezza, ed
alle relative norme di attuazione, in materia di realizzazione, ampliamento,
ristrutturazione e riconversione di impianti produttivi.

26
Evoluzione del Testo Unico dell'Edilizia

Il D.P.R. 380/2001 è entrato in vigore il 30 giugno 2003, prevedendo due titoli edilizi
abilitativi (per gli interventi diversi da quelli dell'attività edilizia libera):

- il permesso di costruire per gli interventi edilizi indicati all'art. 10;

- la denuncia di inizio attività (DIA) per tutti gli interventi non rientranti tra le attività
di edilizia libera né nell'elenco di cui all'art. 10.

Viene altresì soppressa l'autorizzazione edilizia, titolo abilitativo intermedio tra la


concessione edilizia (ora permesso di costruire) e la DIA.

Nel tempo il T.U. Edilizia ha subito varie e ripetute modifiche.

Di particolare importanza le modifiche di seguito elencate:

1) D.L. 25 marzo 2010, n. 40 convertito con L. 22 maggio 2010, n. 73 : aumentano


gli interventi edilizi rientranti tra quelli rientranti nelle "attività edilizia libera" (art. 6
D.P.R. 380/2001),che vengono suddivisi tra attività "totalmente libere" ed attività
soggette a preventiva " comunicazione di inizio lavori";

2) D.L. 31 maggio 2010, n. 78 convertito con L. 30 luglio 2010, n. 122: viene


modificato l'art. 19, L. 7 agosto 1990, n. 241, prevedendo in luogo della DIA un nuovo
istituto: la " Segnalazione certificata di inizio attività" (SCIA);

3) D.L. 13 maggio 2011 n. 70 convertito con L. 12 luglio 2011, n. 106 (Decreto


sviluppo 2011): - disposizione di carattere "interpretativo" ( art. 5, c.2, lett. c) con la
quale si conferma che la SCIA sostituisce la DIA per tutti gli interventi edilizi di cui
all'art. 22, comma 1 e 2 D.P.R. 380/2001; - (art. 5, comma 2, lett. b) viene ridotto da
60 a 30 giorni il termine entro il quale l'amministrazione Comunale può vietare la
prosecuzione dell'attività edilizia oggetto di SCIA, e vengono estese alla SCIA in
materia edilizia tutte le disposizioni relative alla vigilanza sull'attività urbanistico-
edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal D.P.R. 380/2001 (artt. da 27 a

27
48) e dalle leggi regionali; - (art. 5, comma 2, lett. a, punto 3) viene introdotto il
"silenzio assenso" per il rilascio del permesso di costruire, ad eccezione dei casi in cui
sussistano vincoli ambientali, paesaggistici e culturali; - ( art. 5, comma 2, lett. a,
punto 5) vengono "sanate" le difformità contenute entro il limite del 2% delle misure
progettuali;

4) D.L. 22 giugno 2012, n. 83 convertito con L. 7 agosto 2012 n. 134 (Decreto


Sviluppo 2012):- viene modificato l'art. 5 D.P.R. 380/2001, stabilendo che lo Sportello
Unico per l'Edilizia (SUE) è l' unico interlocutore tra Pubblica Amministrazione e
cittadino in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti il titolo abilitativo e
l'intervento edilizio oggetto dello stesso;- viene inserito, dopo l'art. 9 D.P.R. 380/2001,
l'art. 9-bis, con il quale si stabilisce che, ai fini della presentazione, del rilascio o della
formazione dei titoli abilitativi, le amministrazioni sono tenute ad acquisire d'ufficio i
documenti, le informazioni e i dati, compresi quelli catastali, che siano in possesso
delle pubbliche amministrazioni, e che comunque non possono richiedere attestazioni,
comunque denominate, o perizia sulla veridicità e sull'autenticità di tali documenti,
informazioni e dati, il tutto nell'ottica del più ampio processo di semplificazione dei
rapporti Stato/cittadino avviato in questi ultimi anni; - viene modificato l'art. 20 del
T.U. D.P.R. 380/2001 relativo al procedimento di rilascio del permesso di costruire, in
relazione al mutato ruolo assunto dallo Sportello Unico per l'Edilizia, tenuto ad
acquisire tutti i pareri, i nulla osta, ed i consensi richiesti ai fini del rilascio del titolo
abilitativo direttamente presso gli Uffici e le Amministrazioni Competenti, indicendo, se
necessario, apposita conferenza di servizi, ai sensi della L. 7 agosto 1990 n. 241; -
viene modificato l'art. 23 D.P.R. 380/2001, relativo alla DIA (super-DIA), sempre ai
fini di una semplificazione del procedimento, introducendo la possibilità di ricorrere ad
autocertificazioni, attestazioni, asseverazioni e certificazioni di tecnici abilitati per
attestare la sussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge o dagli
strumenti urbanistici vigenti (salvo i casi dei vincoli ambientali, paesaggistici e
culturali e degli atti connessi alla difesa nazionale ed alla pubblica sicurezza in
generale), comunicando anche mediante raccomandata A.R.; - viene modificato l'art. 6
D.P.R. 380/2001, ampliando le fattispecie di interventi di attività libera soggette a
comunicazione di inizio lavori; - viene stabilito per le amministrazioni comunali un
termine di sei mesi, a decorrere dal 12 agosto 2012 (termine di entrata in vigore della
legge di conversione 134/2012) per applicare le prescrizioni dallo stesso introdotte

28
(volte alla "sburocratizzazione" del procedimento amministrativo ed alla
semplificazione dei rapporti Pubblica Amministrazione/cittadino);

5) D.L. 21 giugno 2013, n. 69 (c.d. "decreto del fare") (art. 30) convertito con L. 9
agosto 2013, n. 98: - viene modificata la definizione di ristrutturazione, con riguardo
agli interventi di demolizione e ricostruzione, eliminando la condizione del rispetto
della "sagoma" e ricomprendendovi anche la ricostruzione di edifici già crollati, ferma
restando la disciplina previgente solo per gli interventi di demolizione e ricostruzione
aventi per oggetto fabbricati sottoposti ai vincoli storico/culturali ed
ambientali/paesaggistici di cui al D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42; - viene di nuovo
modificata la disciplina del procedimento di rilascio del permesso di costruire, che
interessa immobili sottoposti a vincoli storico/culturali e ambientali/paesaggistici di cui
al D.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, al fine di escludere la possibilità del formarsi del
silenzio assenso; - viene ampliato l'ambito di applicazione della SCIA in ordine alle
varianti a permessi di costruire ex art. 22, comma 2 D.P.R. 380/2001, eliminando la
condizione del rispetto della "sagoma", ferma restando la disciplina previgente solo
per le varianti aventi per oggetto fabbricati sottoposti ai vincoli storico/culturali e
ambientali/paesaggistici di cui al D.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42; - vengono disciplinate
le modalità di acquisizione dei pareri e nulla osta prescritti dalla legge, in caso di
interventi soggetti a SCIA e/o a Comunicazione di Inizio Lavori; - viene definita la
"agibilità parziale" e prevista una forma alternativa al certificato di agibilità, ossia la
dichiarazione di conformità e agibilità rilasciata dal direttore lavori o da
professionista abilitato; - viene prevista la proroga dei termini previsti dalla legge per
il completamento di interventi di carattere edilizio ed urbanistico.

Pertanto, dopo l'entrata in vigore del "decreto del fare" la disciplina dell'attività
edilizia può essere così schematizzata:

- attività edilizia totalmente libera:(art. 6, comma 1, T.U. D.P.R. 380/2001)


interventi edilizi per i quali non è richiesto alcun titolo abilitativo né è prevista alcuna
specifica comunicazione; la relativa;

- attività edilizia libera previa comunicazione inizio lavori: (art. 6, comma 2 e 4


D.P.R. 380/2001) interventi edilizi realizzabili senza alcun titolo abilitativo ma previa
comunicazione al Comune dell'inizio lavori;

29
- attività edilizia soggetta a permesso di costruire: interventi edilizi indicati all'art.
10, D.P.R. 380/2001: i) interventi di nuova costruzione, ii) interventi di
ristrutturazione urbanistica; iii) interventi di ristrutturazione edilizia che portino a
un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino
aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, dei prospetti o delle superfici o,
limitatamente alle zone A, mutamento di destinazione d'uso, nonché gli interventi che
comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del
D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 e s.m.i.;

- attività edilizia soggetta a super-D.I.A.: (artt. 22 e 23, D.P.R. 380/2001, art. 5,


comma 2, lett. c 70/2011) interventi edilizi per i quali, in base alla normativa statale o
regionale, si può ricorrere alla DIA in via alternativa o sostitutiva rispetto al permesso
di costruire (quali ad esempio gli interventi di cui all'art. 22, comma 3 D.P.R.
380/2001);

- attività edilizia soggetta a S.C.I.A.: (artt. 22 e 23 D.P.R., art. 5, comma 2, lett. b e


lett. c, D.L. 70/2011) tutti i restanti interventi edilizi non rientranti tra quelli di attività
edilizia totalmente libera, di attività edilizia libera previa comunicazione inizio lavori,
di attività edilizia soggetta a permesso di costruire, di attività edilizia soggetta a super-
DIA;

6) D.L. 12 settembre 2014, n. 133, convertito con modificazioni dalla L. 11


novembre 2014, n. 164 (“Sblocca Italia”).

L'intero procedimento amministrativo, inerente una pratica edilizia, dovrebbe essere


gestito tramite lo Sportello unico per l'edilizia (SUE), di cui ad oggi molti Comuni sono
ancora sprovvisti.

La pianificazione urbanistica comunale

La pianificazione territoriale e urbanistica costituisce funzione fondamentale di


governo del Comune volta a tutelare il territorio e a regolarne l'uso ed i processi di
trasformazione, attraverso gli appositi strumenti.

30
A partire dagli anni '70 il ruolo della Regione in materia di pianificazione urbanistica
si è attuato prevalentemente attraverso azioni normative ed azioni tecnico-
amministrative nell'ambito dei processi di approvazione dei Piani regolatori generali
(PRG), strumenti con i quali i Comuni governano la disciplina d'uso e le trasformazioni
dei propri territori, secondo le norme delle leggi regionali organiche in materia su
"Tutela e uso del territorio".

Nella seconda metà degli anni '90, in alcune regioni il compito di approvazione dei
piani urbanistici comunali è stato trasferito alle Province valorizzandone il ruolo di
Ente pianificatore di area vasta in rapporto con la pianificazione comunale.

Successivamente con successive modifiche delle leggi regionali, aventi ad oggetto la


"Disciplina generale sulla tutela e l'uso del territorio", il governo del territorio è stato
profondamente innovato nei contenuti e nelle forme, regolando i rapporti tra gli Enti
territoriali e locali in materia di urbanistica secondo principi di sussidiarietà e
cooperazione.

I Piani Regolatori comunali sono stati modificati nelle caratteristiche e procedure


scorporandone i contenuti in tre nuovi strumenti di pianificazione generale - i Piani
Strutturali Comunali (PSC) o Piani di Governo del Territorio (PGT), Piani Operativi
Comunali (POC) o Piani Operativi Temporali (POT), Regolamenti Urbanistico Edilizi
(RUE) o Regolamenti Edilizio Urbanistici (REU), Piani Urbanistici Attuativi (PUA) o
Piani Attuativi Unitari /PAU), caratterizzati ciascuno da propri elementi costitutivi,
grafici e normativi.

Nel sistema della pianificazione, ciascun piano disciplina compiutamente la materia di


propria competenza, secondo i diversi livelli di approfondimento, previsti dalla legge;
particolari oggetti o profili di ciascun piano possono trovare disciplina comune anche in
diversi piani, in un rapporto di specificazione o integrazione.

Quando la pianificazione territoriale ed urbanistica abbia recepito e coordinato,


dichiarandolo con la deliberazione di approvazione, le prescrizioni relative alla
regolazione dell'uso del suolo e delle sue risorse ed i vincoli territoriali, paesaggistici
ed ambientali che derivano dai piani sovraordinati, da singoli provvedimenti
amministrativi ovvero da previsioni legislative, essa costituisce la carta unica del

31
territorio.

Tale carta rappresenta l'unico riferimento per la pianificazione attuativa e per la


verifica di conformità urbanistica ed edilizia, fatte salve le prescrizioni ed i vincoli
sopravvenuti.

Il Piano Operativo Comunale (POC) o Piano Operativo temporale (POT) è lo


strumento urbanistico, predisposto in conformità alle previsioni del PSC (o PGT) e
senza modificarne i contenuti, che individua e disciplina gli interventi di tutela e
valorizzazione, di organizzazione e trasformazione del territorio da realizzare in un
determinato arco temporale.

Il POC (o POT) ha il valore e gli effetti del Programma pluriennale di attuazione; deve
essere necessariamente coordinato con il bilancio pluriennale comunale e costituisce,
inoltre, strumento di indirizzo e coordinamento per il programma triennale delle opere
pubbliche e per gli altri strumenti comunali settoriali, previsti da leggi statali e
regionali.

Il Regolamento Urbanistico ed Edilizio (RUE) o Regolamento Edilizio ed Urbanistico


(REU) è lo strumento urbanistico che disciplina le tipologie e le modalità attuative degli
interventi di trasformazione e le destinazioni d'uso. Il regolamento disciplina, altresì, le
attività di costruzione, di trasformazione fisica e funzionale e di conservazione delle
opere edilizie, anche sotto il profilo delle norme igieniche di interesse edilizio, nonché
gli elementi architettonici e urbanistici, gli spazi verdi e gli altri elementi che
caratterizzano l'ambiente urbano.

I PUA (o PAU) sono gli strumenti urbanistici di dettaglio, attraverso cui avvengono gli
interventi

di nuova urbanizzazione e di riqualificazione previsti dal POC (o POT). Nell'ambito


di tali strumenti i rapporti derivanti dall'attuazione degli interventi sono disciplinati da
apposita convenzione da stipularsi tra le parti.

I PUA (o PAU) possono assumere il valore e gli effetti dei seguenti piani o
programmi:

32
a) piani particolareggiati e piani di lottizzazione, di cui agli artt. 13 e 28, L. 17 agosto
1942, n. 1150;

b) piani per l'edilizia economica e popolare di cui alla L. 18 aprile 1962, n. 167;

c) piani delle aree da destinare ad insediamenti produttivi di cui all'art. 27, L. 22


ottobre 1971, n. 865;

d) piani di recupero di cui alla L. 5 agosto 1978, n. 457;

e) programmi integrati di intervento di cui all'art. 16, L.17 febbraio 1992, n. 179;

f) programmi di recupero urbano di cui all'art. 11, D.L. 5 ottobre 1993, n. 398,
convertito in L. 4 dicembre 1993, n. 493;

g) programma di riqualificazione urbana;

h) piani di sviluppo aziendali.

I PUA (o PAU) possono costituire variante al POC (o POT).

Sul rapporto tra previgente PRG e PSC (o PGT), REU (o RUE) e POC (o POT) è
necessario precisare che nel nuovo sistema degli strumenti di pianificazione non è
rilevabile un unico piano che ricomprenda l'insieme dei contenuti del PRG, i quali
risultano ripartiti (insieme a quelli di numerosi altri atti di pianificazione e
regolamentari) in tutti e due (PGT e RUE o PSC e REU), se POT o POC non sono
obbligatori o tutti e tre (PGT, RUE e POT o PSC, REU e POC) in caso contrario (POT e
POC obbligatori) i nuovi piani urbanistici. Pertanto fino alla approvazione di tutti e due
o tutti e tre i piani, talune previsioni del PRG trovano ancora applicazione, allo scopo
di garantire la continuità dell'azione amministrativa (T.A.R. Emilia Romagna
609/2006).

Pertanto il legislatore regionale ha spesso precisato che le singole previsioni del PRG
sono attuate dai Comuni fino a quando le stesse non siano state, espressamente o
implicitamente, sostituite o abrogate da quanto stabilito dal PSC/PGT, dal RUE/RUE o
dal POC/POT. L'entrata in vigore dei nuovi strumenti urbanistici comporta, dunque, la
perdita di efficacia di quelle previsioni del PRG che risultino con essi incompatibili

33
ovvero che siano espressamente dichiarate superate dalla nuova disciplina.

Occorre sottolineare che, poiché i nuovi strumenti dettano una disciplina totalmente
nuova dei sistemi ed elementi territoriali precedentemente regolati dal PRG, il
confronto non può essere portato sulla singola disposizione; di modo che si deve
considerare superata ogni disposizione attinente ad un determinato contenuto
pianificatorio qualora lo stesso sia stato diversamente disciplinato dai nuovi strumenti
di pianificazione.

Pertanto, se si considera anche l'obbligo della contestuale adozione e approvazione


del PSC/PGT e del RUE/REU, si rileva che, di norma, solamente alcune tematiche
residuali del PRG possono rimanere efficaci, avendo l'insieme dei due strumenti
generali: definito il sistema dei vincoli e delle tutele; stabilito le nuove perimetrazioni
relative alla classificazione del territorio comunale in urbanizzato, urbanizzabile e
rurale; previsto a quali dotazioni territoriali, infrastrutture della mobilità e servizi sono
subordinati i nuovi insediamenti; fissato i limiti e condizioni di sostenibilità ambientale
e territoriale cui devono essere comunque subordinate le future previsioni del
POC/POT; dettato la disciplina particolareggiata delle trasformazioni edilizie
realizzabili per intervento diretto in tutto il territorio comunale; ecc.

Il PRG, di conseguenza, può essere suscettibile di immediata attuazione per quelle


previsioni che risultino conformi alle previsioni del PSC/PGT e del RUE/REU e a
condizione che siano già presenti le condizioni di sostenibilità ambientale e territoriale
fissate da detti piani per gli ambiti interessati dalla trasformazioni e che sia prevista e
disciplinata dal piano attuativo la contemporanea realizzazione e attivazione
dell'insieme delle dotazioni territoriali e infrastrutture per la mobilità, richieste dai
medesimi piani generali per gli ambiti di riferimento in quanto connesse agli interventi
di trasformazione ammissibili (vedi Circolare Regione Emila Romagna - Assessorato
Programmazione e Sviluppo Territoriale - PG/2010/23900 del 1° febbraio 2010).

Aggiornamenti del Testo Unico dell'Edilizia

a) La L. 28 dicembre 2001, n. 448 (in S.O. n. 285, relativo alla G.U. 29 dicembre

34
2001, n. 301) ha disposto (con l'art. 27) la modifica dell'art. 42.

b) Il D.L. 23 novembre 2001, n. 411 (G.U. 26 novembre 2001, n. 275), nel testo
introdotto dalla legge di conversione 31 dicembre 2001, n. 463 (in G.U. 9 gennaio
2002, n. 7) ha disposto (con l'art. 5-bis) la proroga dell'entrata in vigore del presente
decreto dal 1° gennaio 2002 al 30 giugno 2002.

c) Errata-corrige in G.U. 10 novembre 2001, n. 262 (relativa all'art. 136).

d) Avviso di rettifica G.U. 13 novembre 2001, n. 264 (relativo agli artt.


5, 24, 25, 28, 30, 33, 37, 44, 47, 48, 49, 50, 58, 68,
71, 72, 73, 74, 75, 78, 82, 90, 97, 100, 102, 104, 109, 112, 120, 125, 128, 130, 132 e 134;
ha inoltre disposto la modifica della sezione III, "Vigilanza sulle costruzioni in zone
sismiche", della parte II, capo IV, in sezione II).

e) Avviso di rettifica in G.U. 25 febbraio 2002, n. 47 (relativo all'art. 65).

f) La L. 1° agosto 2002, n. 166 (in S.O. n. 158/L, relativo alla G.U. 3 agosto 2002, n.
181) ha disposto (con gli artt. 5 e 40) la modifica degli artt. 16 e 59.

g) Il D.L. 20 giugno 2002, n. 122 (G.U. 21 giugno 2002, n. 144), convertito con L. 1°
agosto 2002, n. 185 (G.U. 19 agosto /2002, n. 193) ha disposto (con l'art. 2) la
proroga dell'entrata in vigore del presente decreto dal 30 giugno 2002 al 30 giugno
2003.

h) Il D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301 (G.U. 21 gennaio 2003, n. 16) ha disposto


(con l'art. 1) la modifica degli artt.
3, 10, 16, 20, 22, 23, 31, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 44, 46 e 48).

i) Il D.L. 24 giugno 2003, n. 147 (G.U. 25 giugno 2003, n. 145), convertito con L. 1°
agosto 2003, n. 200 (in G.U. 2 agosto 2003, n. 178) ha stabilito (con l'art. 4) che le
disposizioni del capo quinto della parte seconda del presente decreto hanno effetto a
decorrere dal 1° gennaio 2004. La proroga non si applica agli edifici scolastici di
ogni ordine e grado.

j) Il D.L. 30 settembre 2003, n. 269 (in S.O. n. 157/L, relativo alla G.U. 2 ottobre
2003, n. 229), convertito con L. 24 novembre 2003, n. 326 (in S.O. n. 181/L, relativo

35
alla G.U. 25/11/2003, n. 274) ha disposto (con l'art. 32) la modifica degli
artt. 27, 41, 44 e 48.

k) Il D.L. 24 dicembre 2003, n. 355 (G.U. 29 dicembre 2003, n. 300), convertito con
L. 27 febbraio 2004, n. 47 (in G.U. 27 febbraio 2004, n. 48) ha stabilito (con l'art. 14)
che "le disposizioni del capo V, parte II, hanno effetto a decorrere dal 1 gennaio
2005. La proroga non si applica agli edifici scolastici di ogni ordine e grado".

l) Il D.L. 9 novembre 2004, n. 266 (G.U. 10 novembre 2004, n. 264) convertito con
L. 27 dicembre 2004, n. 306, (in G.U. 27 dicembre 2004, n. 302) ha disposto (con
l'art. 19-quater) che "le disposizioni del capo quinto della parte seconda del testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al
presente decreto, hanno effetto a decorrere dal 1° luglio 2005. La proroga non si
applica agli edifici scolastici di ogni ordine e grado".

m) La L. 30 dicembre 2004, n. 311 (in S.O. n. 192/L relativo alla G.U. 31 dicembre
2004, n. 306) ha disposto (con l'art. 1 comma 558) la modifica dell'art. 23.

n) Il D.L. 27 maggio 2005, n. 86 (G.U. 30 maggio 2005, n. 124), convertito con L. 26


luglio 2005, n. 148 (G.U. 29 luglio 2005, n. 175) ha stabilito (con l'art. 5-bis) che le
disposizioni del capo V della parte II hanno effetto a decorrere dal 1° luglio 2006.

o) La L. 28 novembre 2005, n. 246 (G.U. 1° dicembre 2005, n. 280) ha disposto (con


l'art. 12) la modifica dell'art. 30.

p) Il D.P.R. 9 novembre 2005, n. 304 (G.U. 10 marzo 2006, n. 58) ha disposto (con
l'art. 1) la modifica degli artt. 30 e 47.

q) La L. 27 dicembre 2006, n. 296 (in S.O. n. 244/L, relativo alla G.U. 27 dicembre
2006, n. 299) ha disposto (con l'art. 1, comma 350) la modifica dell'art. 4.

r) La L. 24 dicembre 2007, n. 244 (in S.O. n. 285/L, relativo alla G.U. 28 dicembre
2007, n. 300) ha disposto (con gli artt. 1, comma 289 e 2, comma 341) la modifica
degli artt. 4 e 27.

s) Il D.L. 30 dicembre 2008, n. 207 (G.U. 31 dicembre 2008, n. 304), convertito con
modificazioni con L. 27 febbraio 2009, n. 14 (in S.O. n. 28/L, relativo alla G.U. 28

36
febbraio 2009, n. 49) ha disposto (con l'art. 29) la modifica dell'art. 4.

t) Il D.L. 30 dicembre 2009, n. 194 (G.U. 30 dicembre 2009, n. 302), convertito con
modificazioni dalla L. 26 febbraio 2010, n. 25 (in S.O. 39/L relativo alla G.U. 27
febbraio 2010, n. 48), ha disposto (con l'art. 8, comma 4-bis) la modifica dell'art. 4,
comma 1-bis.

u) Il D.L. 25 marzo 2010, n. 40 (G.U. 26 marzo 2010, n. 71), convertito dalla L. 22


maggio 2010, n. 73 (G.U. 25 maggio 2010, n. 120) ha disposto (con l'art. 5, comma 1)
la modifica dell'art. 6.

v) Il D.L. 13 maggio 2011, n. 70 (G.U. 13 maggio 2011, n. 110), convertito dalla L.


12 luglio 2011, n. 106 (G.U. 12 luglio 2011, n. 160).

w) D.L. 13 agosto 2011, n. 138 convertito in L.14 settembre 2011, n. 148;

x) D.L. 22 giugno 2012, n. 83 convertito in L. 7 agosto 2012, n. 134;

z) D.L. 21 giugno 2013, n. 69 (c.d. "decreto del fare") (art. 30) convertito con L. 9
agosto 2013, n. 98;

z1) L. 23 maggio 2014, n. 80;

z2) L. 12 dicembre 2014, n. 164.

1.1.6 Semplificazione edilizia dopo il decreto Sblocca-Italia


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 D.Lgs. 42/2004

Riferimenti giurisprudenziali

Cons. Stato, Sez. VI, 5066/2012 T.A.R. Lazio, Sez. II, 4914/2013

T.A.R. Sardegna, Sez. II, 939/2014 T.A.R. Puglia, Lecce, 745/2014

37
Modifiche al Testo Unico Edilizia

Le modifiche introdotte sono nella direzione della sempre maggiore semplificazione


edilizia, ma non sempre la norma risulta chiara.

Di seguito vengono indicate le modifiche apportate al D.P.R. 380/2001 e le


osservazioni sulle singole modifiche.

Definizione degli art. 3, comma 1, lett. b) - Interventi di manutenzione


straordinaria [modificato dall'art. 17, comma 1, lett. a)
interventi edilizi L. 164/2014]

Interventi di art. 3-bis) [introdotto dall'art. 17, comma 1, lett. b) L.


conservazione 164/2014] (*)

(*) A parte il titolo dato all'art. 3-bis "Interventi di conservazione", che, leggendone
il contenuto, risulta "irragionevole", si deduce che il fine del legislatore appare
essere piuttosto quello di offrire una base giuridica per gli "interventi di
rottamazione", che sono ben altra cosa rispetto a quelli di conservazione.

Cosa sono gli edifici esistenti "non più compatibili" con gli indirizzi della
pianificazione e qual è il presupposto costituzionale in base al quale detti immobili
dovrebbero essere espropriati o compensati ? E perché mai, nelle more di attuazione
del piano di riqualificazione, dovrebbe essere impedita la ristrutturazione, con
demolizione e ricostruzione, di singoli immobili?

Quanto sopra principalmente in considerazione del fatto che già sono previsti i
mezzi e gli interventi contro il degrado urbano, l'abusivismo, la riqualificazione
tramite ristrutturazione urbanistica.

38
Contenuto necessario art. 4, comma 1-sexies - Schema di regolamento
dei regolamenti edilizi edilizio-tipo [introdotto dall'art. 17-bis, L. 164/2014]
(*)
comunali

(*) I regolamenti edilizi comunali, previsti da una norma della legge urbanistica del
1942, hanno perso la loro funzione originaria e devono essere superati perché
costituiscono una duplicazione delle norme, di una fonte di inutili complessità
burocratiche e, sovente, di abusi.

Considerato che le norme procedurali per permesso di costruire, SCIA, CILA, CIL
sono direttamente disciplinate dalla legge, quelle di sicurezza e igiene anche, gli
immobili soggetti a vincolo hanno tutele speciali, l'antisismica pure, l'art. 17-bis
prevede la conclusione, in sede di Conferenza unificata, di accordi o intese per
l'adozione di uno schema di regolamento edilizio tipo al fine di semplificare e
uniformare le norme e gli adempimenti (nuovo comma 1-sexies dell'art. 4 del Testo
Unico Edilizia di cui al D.P.R. 380/2001).

Il regolamento-tipo deve indicare le esigenze prestazionali degli edifici con


particolare riguardo alla sicurezza e al risparmio energetico ed è adottato dai comuni
entro i termini fissati negli accordi succitati e, comunque, entro i termini stabiliti
dall'art. 2, L. 241/1990.

art. 6, comma 1, lett. a), comma 2, lett. a), e-bis),


comma 4, comma 5, comma 6, lett. b), comma 7)
Attività edilizia libera
[modificati dall'art. 17, comma 1, lett. c), L.
164/2014]

Interventi subordinati a art. 10, comma 1, lett. c) [modificato da art. 17,


permesso di costruire comma 1, lett. d) L. 164/2014] (*)

(*) A seguito di detta modifica non è più necessario il permesso di costruire per gli
interventi di ristrutturazione edilizia che comportano aumento di unità immobiliari,
modifiche del volume o delle superfici (In seguito alla semplificazione operata per

39
tali interventi di accorpamento e frazionamento sarà sufficiente una semplice
comunicazione di inizio lavori (CIL).

In base al nuovo disposto il permesso di costruire serve invece se vi è una


modifica della volumetria complessiva degli edifici oltre che nel caso, già
contemplato dal testo previgente dell'art. 10, comma 1, lett. c), del T.U. edilizia, di
modifica dei prospetti.

Permesso di costruire in art. 14, comma 1-bis [introdotto dall'art. 17, comma 1,
deroga agli strumenti lett. e) L. 164/2014] e comma 3 [modificato dall'art.
urbanistici 17, comma 1, lett. e) L. 164/2014]

Efficacia temporale e art. 15, comma 2 [sostituito dall'art. 17, comma 1, lett.
decadenza del permesso di f) L. 164/2014] e comma 2-bis [introdotto dall'art. 17
costruire comma 1, lett. f) L. 164/2014]

art. 16, comma 4, lett. d-bis) e d-ter) [lettere


Contributo per il rilascio introdotte dall'art. 17 comma 1, lett. g) L.164/2014];
del permesso di costruire commi 4-bis, 5 e 9 [il primo aggiunto e gli altri due
modificati dall'art. 17 comma 1, lett. g) L.164/2014]

Riduzione o esonero dal art. 17, commi 4 e 4-bis) [il primo modificato, il
secondo aggiunto dall'art. 17, comma 1, lett. h) L.
contributo di costruzione 164/2014 (**)

(**) Per gli interventi di manutenzione straordinaria, sinora gratuiti, qualora


comportino un aumento del carico urbanistico, la nuova norma prevede la
corresponsione di un contributo di costruzione commisurato alla "incidenza delle
sole opere di urbanizzazione purché ne derivi un aumento della superficie
calpestabile".

È stato fatto notare che la norma appare inopportuna perché gli interventi di
riqualificazione edilizia vanno incentivati, non penalizzati, e perché il parametro

40
indicato è di tale complessità interpretativa da determinare una sicura incertezza e
potenziali abusi burocratici.

Procedimento per il
art. 20, comma 7 [modificato dall'art. 17, comma 1,
rilascio del permesso di
lett. h) L.164/2014]
costruire

Interventi subordinati a art. 22, commi 1 e 2-bis) [il primo modificato, il


secondo aggiunto dall'art. 17, comma 1, lett. m) L.
denuncia di inizio attività 164/2014]

Mutamento d'uso (art. 23-ter, introdotto dall'art. 17, comma 1, lett. n) L.


urbanisticamente rilevante 164/2014] (***)

(***) La norma stabilisce che costituisce mutamento rilevante della destinazione


d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa
da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie,
purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare ad
una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: a) residenziale; b)
turistico ricettiva; c) produttiva e direzionale; d) commerciale; e) rurale.

Viene, inoltre, precisato che la destinazione d'uso di un fabbricato o di una unità


immobiliare "è quella prevalente in termine di superficie utile".

In merito è stato osservato che nel caso di cambio di destinazione d'uso in assenza
di qualsiasi intervento edilizio è ingiustificata la disciplina edilizia nei riguardi di
condotte che nulla hanno … di edilizio in quanto in tal caso si è in presenza di una
disciplina di comportamenti e attività economiche (art. 41 Cost.) e non di modifica
del regime delle proprietà (art. 42 Cost.), fermo restando il controllo di conformità
della nuova attività ai parametri legali per essa previsti (es. nel caso di
trasformazione senza opere dell'uso di un negozio in un'officina meccanica, caso-

41
limite, saranno pur sempre necessari i permessi per l'attività produttiva, i requisiti
acustici, di igiene ecc.)

Altra osservazione è inerente la classificazione sin troppo riduttiva, che avrebbe


dovuto forse comprendere nella lett. a) gli uffici professionali e nella lett. c) le
destinazioni artigianali e che - avendo in sede di conversione in legge del decreto
introdotto la separazione tra "residenziale" e "turistico-ricettiva" - ha lasciato
irrisolta la problematica inerente l'ibrida e diffusa tipologia delle "residenze
turistico-alberghiere e il riuso di piccoli alberghi dismessi che non possono rimanere
vincolati in aeternum.

Il tutto a discapito della certezza del diritto e dello "sblocco" di ingiustificati


vincoli alle attività economiche.

art. 24, comma 3 [modificato dall'art. 17, comma 1,


Certificato di agibilità
lett. o) L. 164/2014]

Procedimento di rilascio art. 25, comma 5-ter) [introdotto dall'art. 17, comma
del certificato di agibilità 1, lett. p) L. 164/2014]

Permesso di costruire art. 28-bis [introdotto dall'art. 17, comma 1, lett. q) L.


convenzionato 164/2014]

Interventi eseguiti in
assenza di permesso di
art. 31, commi 4-bis, 4-ter, 4-quater [introdotti
costruire, in totale
dall'art. 17, comma 1, lett. q-bis) L. 164/2014]
difformità o con variazioni
essenziali

42
Modifiche al Codice dei Beni Culturali (D.Lgs. 42/2004)

L'art. 25 del D.L. "Sblocca Italia" modifica ancora una volta l'art. 146 del D.Lgs.
42/2004 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio) andando a modificare il ruolo del
Soprintendente nel procedimento autorizzatorio.

Infatti, la nuova versione del comma 9 dell'art. 146 dispone che "Decorsi inutilmente
sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del Soprintendente senza che questi
abbia reso il prescritto parere, l'amministrazione competente provvede comunque
sulla domanda di autorizzazione".

La norma è in linea con l'interpretazione del comma 9 dell'art. 146 già espressa
dall'Ufficio Legislativo del Ministero dei beni Culturali nella circolare 24 aprile 2014,
n. 8313.

Le finalità della modifica sono esplicitate nella relazione che accompagna il Disegno
di legge di conversione del D.L. 133/2014 che la modifica apportata "interviene in
materia di autorizzazione paesaggistica, fornendo un'opportuna chiarificazione circa la
prescindibilità del parere del soprintendente, al fine di evitare rallentamenti nella
conclusione dei procedimenti e superare gli orientamenti spesso contrastanti della
recente giurisprudenza. Viene infatti previsto che, qualora il soprintendente abbia
omesso di rendere il suo parere nel termine di legge, l'Autorità preposta alla gestione
del vincolo paesaggistico (regione o comune subdelegato) provvede comunque sulla
domanda di autorizzazione. Tale indirizzo interpretativo appare del resto già accolto nel
vigente regolamento in materia interventi di lieve entità di cui al D.P.R. 139/2010. Si è
ritenuto, inoltre, di eliminare il passaggio intermedio costituito dall'indizione di una
conferenza di servizi, che nella prassi si è spesso rivelato un inutile e non risolutivo
appesantimento procedurale."

La necessità della prescindibilità del parere del Soprintendente era in parte già stata
accolta nel regolamento D.P.R. 139/2010 per quanto riguarda l'autorizzazione
paesaggistica semplificata per interventi di lieve entità, tant'è che l'art. 4, comma 6 del
citato Regolamento dispone che in caso di inerzia del Soprintendente l'Amministrazione
competente prescinde dal parere e "rilascia l'autorizzazione senza indire la conferenza
dei servizi di cui all'art. 146, comma 9 del Codice".

43
Nonostante la manifesta volontà del legislatore di sancire il principio della
prescindibilità del parere del Soprintendente, permane - anche dopo l'entrata in vigore
del D.L. "Sblocca Italia" - un punto critico che scaturisce dal fatto che il parere viene
qualificato come obbligatorio e vincolante e dal valore da riconoscere ad un eventuale
tardivo parere del Soprintendente.

A tal proposito persistono due diversi orientamenti della giurisprudenza.

Secondo un primo orientamento che si ritrova nella pronuncia della Sezione II del
T.A.R. Lazio e ancora prima del Consiglio di Stato, Sez. VI, 5066/2012, confermato
con la sentenza n. 4914/2013 "… nel caso di mancato rispetto del termine fissato
dall'art. 146, comma 5 [così come del termine fissato dall'art. 167, comma 5, del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio,
ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137)] il potere della
Soprintendenza continua a sussistere (tanto che un suo parere tardivo resta comunque
disciplinato dai richiamati commi 5 e mantiene la sua natura vincolante), ma
l'interessato può proporre ricorso al giudice amministrativo, per contestare
l'illegittimo silenzio-inadempimento dell'organo statale: la perentorietà del termine
riguarda non la sussistenza del potere o la legittimità del parere, ma l'obbligo di
concludere la fase del procedimento (obbligo che, se rimasto inadempiuto, può essere
dichiarato sussistente dal giudice, con le relative conseguenze sulle spese del
giudizio derivato dall'inerzia del funzionario)."

Pertanto, nel caso in cui la regione o l'ente delegato - persistendo l'inerzia del
Soprintendente - avesse già legittimamente concluso il procedimento, il parere
tardivamente pronunciato dal Soprintendente sarebbe legittimo ma inefficace.

Nel caso contrario in cui la regione o l'ente delegato non avesse concluso il
procedimento (rilascio dell'autorizzazione paesaggistica) il parere tardivo del
Soprintendente avrebbe esercitato un'efficacia vincolante.

Secondo un diverso orientamento la "prescindibilità" implica che il parere del


Soprintendente reso in ritardo è privo dell'efficacia attribuitagli dalla legge

Infatti, l'autorità competente al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica è


l'amministrazione regionale.

44
Se la Soprintendenza, titolare del potere di rendere in sede procedimentale il suo
parere, non si pronuncia nei termini consentiti (nella specie in sede di conferenza di
servizi) resta fermo il potere dell'ufficio preposto alla tutela del bene vincolato di
decidere in ordine alla compatibilità paesaggistica dell'intervento proposto, restando
comunque prevalente l'esigenza di tutela del bene protetto nell'ipotesi in cui tale
necessità sia stata palesata da uno dei soggetti deputati alla sua gestione.

In altre parole, qualora, la soprintendenza non provveda nel termine perentorio a lei
assegnato per l'espressione del suo parere, quest'ultimo non ha più portata obbligatoria
e vincolante e l'amministrazione regionale può procedere prescindendo da esso.

E che questo sia il meccanismo operativo della "cogestione" regionale e statale della
tutela paesaggistica delle aree soggette a tutela, che costituisce espressione di un potere
decisorio complesso affidato, con competenze ben distinte, a due diversi apparati
pubblici, è confermato da modifica apportata all'art. 146, comma 9 D.Lgs. 42/2004,
dall'art. 25, comma 3 D.L. 12 settembre 2014, n. 133, convertito nella L. 164/2014, per
il quale "decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del
soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere, l'amministrazione
competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione".

È opportune sottolineare che tale assetto di competenze non può essere modificato
dalla disciplina che governa il funzionamento della conferenza di servizi che, per
giurisprudenza costante, costituisce solo un modulo organizzativo di semplificazione
finalizzato a consentire una valutazione contestuale degli interessi in gioco da parte
dell'amministrazione competente. (T.A.R. Sardegna, Sez. II, n. 939/2014; T.A.R. Puglia,
Lecce, n. 745/2014).

Deroga all'autorizzazione paesaggistica

La conversione in legge del decreto "Sblocca Italia" conferma all'art. 6, comma


4 l'esclusione dall'autorizzazione paesaggistica per l'installazione e modifica di impianti
radioelettrici, da eseguire su edifici e tralicci preesistenti che comportino realizzazione
di pali di supporto per antenne di altezza non superiore a 1,5 metri e superficie delle
medesime antenne non superiore a 0,5 metri quadrati.

45
Moduli unici per CIL, CILA, PdC e SCIA

A seguito dell'accordo Stato-Regioni del 12 giugno 2014 le regioni avrebbero dovuto


adeguare i moduli CIL e CILA per gli interventi di edilizia libera che non richiedono
particolari autorizzazioni entro il 16 febbraio 2015.

Il 16 marzo 2015 il Governo ha messo a disposizione di tecnici, cittadini e imprese i


nuovi moduli nazionali CIL, CILA, PdC e SCIA.

Al 13 aprile 2015 l'attività delle Regioni è stata la seguente:

L'Abruzzo ha adottato i moduli standardizzati con delibera della Giunta regionale


n. 194/2015.
La Basilicata ha già adeguato tutti e quattro i moduli.
La Calabria si è dotata dei moduli unici per Permesso di Costruire (PdC) e SCIA.
Gli altri moduli standardizzati sono stati adottati il 20 marzo 2015 con delibera
della Giunta regionale n. 58/2015.
La Campania, con delibera regionale n. 85/2015 ha recepito gli accordi sancita in
Conferenza Unificata.
L'Emilia-Romagna è stata la prima regione ad allinearsi con i moduli unici
regionali, di già obbligatori dal 5 gennaio 2015 per tutti i suoi comuni
(Determinazione G.R. 17 novembre 2014, n. 16913).
Il Friuli Venezia Giulia ha messo on line i moduli unici per PdC e SCIA e con
delibera 295 del 20 febbraio 2015.
Il Lazio ha adottato i moduli unificati e semplificati per PdC e Scia e ai moduli di
CIL e CILA il 13 febbraio con determina dirigenziale (Gazzetta regionale 24
febbraio 2015, n. 16).
La Liguria aveva già approvato il modulo relativo solo alla CILA in quanto
nell'ordinamento della Regione non è previsto alcun intervento con la CIL.
(Deliberazione G.R. 13 febbraio 2015, n. 117).
Le Marche hanno adeguato tutti e quattro i moduli unici regionali sulla base di
quelli nazionali e a partire dalla fine di gennaio 2015.
Il Molise ha adottato con delibera di Giunta tutti e quattro i moduli standardizzati
(CIL, CILA, SCIA e PdC) il 9 marzo 2015.
Il Piemonte aveva già adeguato i contenuti dei quadri informativi dei moduli
semplificati e unificati alle specifiche normative regionali di settore,
promuovendone l'utilizzo e la divulgazione telematica attraverso il sistema MUDE
Piemonte.
La Puglia ha adottato i moduli standardizzati il 20 febbraio con delibera della
Giunta regionale 209/2015.

46
La Sardegna ha integrato la modulistica unificata e semplificata nel sistema
informativo del SUAP e del SUE, operativo dal 16 febbraio.
La Toscana ha già approvato gli schemi di Permesso di costruire e Scia, e i moduli
standardizzati per Cil e Cila. (Deliberazioni G.R. 19/01/2015 n. 36 e 16/02/2015
n. 127).
L'Umbria ha messo on line la modulistica precedente al Testo Unico regionale per
il Governo del Territorio.
Il Veneto ha adottato tutti e quattro i moduli unici con delibera di Giunta del 3
marzo 2015.
La Regione Autonoma della Valle d'Aosta, per la sua normativa regionale in
materia edilizia, non prevede interventi da realizzarsi con la presentazione della
CIL o della CILA.
La Provincia Autonoma di Trento ha una propria speciale disciplina legislativa in
materia edilizia ed urbanistica e dispone già di una modulistica unica per tutto il
territorio della provincia.

Anche i grossi Comuni sono intervenuti in materia di moduli unici:

Roma Capitale ha adottato i moduli unici per CIL e CILA.


Milano ha adottato i moduli per PdC e SCIA.
Venezia ha caricato tutti e quattro i moduli unici sul suo sito.
Torino ha caricato i moduli unici, adeguati a quelli presenti nel sistema Mude, sul
suo sito.
Napoli ha adeguato tutti e quattro i moduli unici.
Bari ha caricato tutti e quattro i moduli unici sul suo sito.

1.2 Competenze delle Regioni e degli Enti Locali

1.2.1 Potestà legislativa dello Stato


Riferimenti normativi

D.P.R. 616/1977

Riferimenti giurisprudenziali

Corte Cost. 303/2003

47
L'art. 2 del T.U. Edilizia al comma 5 precisa che in nessun caso le norme del testo
unico possono essere interpretate nel senso della attribuzione allo Stato di funzioni e
compiti trasferiti, delegati o comunque conferiti alle regioni e agli enti locali dalle
disposizioni vigenti alla data della sua entrata in vigore.

Il comma 1 dell'art. 2 T.U. Edilizia precisa che le Regioni esercitano la potestà


legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della
legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico.

È opportuno evidenziare che il mancato coordinamento tra il nuovo corpus normativo


e la revisione del riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni operata con
la legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3 di revisione del Titolo V della Costituzione, a causa
anche dell'impiego nel nuovo testo costituzionale di categorie terminologiche non
sempre corrispondenti a quelle in passato adoperate dal legislatore (anche costituente),
produce spesso difficoltà interpretative in quanto, mentre negli statuti delle Regioni ad
autonomia speciale, nonché delle Province autonome di Trento e Bolzano, la materia
urbanistica e/o edilizia viene individuata tra quelle attribuite ai sensi dell'art. 116 Cost.
alla competenza legislativa primaria, la nuova formulazione dell'art. 117, comma 3
Cost. quanto alle Regioni a statuto ordinario ricomprende fra le materie oggetto di
potestà legislativa concorrente (nelle quali, pertanto, la potestà normativa deve
osservare il limite dei principi fondamentali, la cui determinazione è rimessa alle leggi
statali) quella relativa al "governo del territorio".

Di conseguenza, fin dall'entrata in vigore del nuovo testo costituzionale si è posto il


problema di individuare il rapporto tra le materie "urbanistica" ed "edilizia" e la
materia "governo del territorio".

La tesi prevalente è che la nozione di "governo del territorio" è più ampia di quella
di urbanistica, e quindi tale da ricomprendere sia l'urbanistica che l'edilizia,
coincidendo con il tradizionale binomio "urbanistica-edilizia" di già presente nella
definizione contenuta nell'art. 80, D.P.R. 27 luglio 1977, n. 616, il quale ricomprende
nella materia urbanistica "tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali
riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la

48
protezione dell'ambiente" [1].

[1] Nozione di governo del territorio

Rientrano nella nozione di governo del territorio tutti quei piani e quei
programmi (piani regionali delle cave, definizione delle aree industriali
ecologicamente attrezzate, accordi di programma tra regioni e Università per
la costruzione di centri universitari, programmi triennali delle opere pubbliche
di regioni, provincie, comuni, localizzazione di porti turistici, localizzazione di
macrostrutture commerciali ecc.), che prima non era possibile ricondurre
nell'ambito dell'urbanistica.

La Corte Costituzionale, con la sent. 1° ottobre 2003, n. 303, afferma che l'urbanistica
"fa parte del governo del territorio". La materia dei titoli abilitativi a edificare
appartiene storicamente all'urbanistica che, in base all'art. 117 Cost., nel testo
previgente, formava oggetto di competenza concorrente.

La parola "urbanistica" non compare nel nuovo testo dell'art. 117, ma ciò non
autorizza a ritenere che la relativa materia non sia più ricompresa nell'elenco del terzo
comma: essa fa parte del "governo del territorio".

Se si considera che altre materie o funzioni di competenza concorrente, quali porti e


aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia, sono specificamente individuati nello stesso terzo
comma dell'art. 117 Cost. e non rientrano quindi nel "governo del territorio", appare del
tutto implausibile che dalla competenza statale di principio su questa materia siano stati
estromessi aspetti così rilevanti, quali quelli connessi all'urbanistica, e che il "governo
del territorio" sia stato ridotto a poco più di un guscio vuoto".

Secondo altra tesi l'urbanistica (non espressamente nominata dal comma 3


dell'art. 117 Cost. tra quelle oggetto di legislazione concorrente) attiene
all'assetto delle città ed il "governo del territorio" al resto dello spazio
territoriale.

49
1.2.2 Potestà legislativa delle Regioni ordinarie e speciali
Riferimenti normativi

L. 865/1971 D.P.R. 8/1972 D.P.R. 616/1977 D.Lgs. 112/1998

Riferimenti giurisprudenziali

Corte Cost. 285/1990 Cass. pen., Sez. III, 24243/2010

Evoluzione della legislazione

La prima disposizione legislativa con la quale sono state trasferite alle Regioni
competenze in materia di "governo del territorio" è la L. 865/1971.

Successivamente sono seguiti altri provvedimenti legislativi: D.P.R. 8/1972; D.P.R.


616/1977; D.Lgs. 112/1998.

Dato per acquisito che la materia edilizia ricade oggi nella legislazione concorrente di
cui all'art. 117, comma 3, Cost., la potestà legislativa concorrente delle Regioni
ordinarie si esplicita nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale
desumibili dalle disposizioni contenute nel Testo unico e quella esclusiva delle regioni
a statuto speciali e delle province autonome di Trento e di Bolzano, è esercitata nel
rispetto e nei limiti degli statuti di autonomia e delle loro norme di attuazione.

L'art. 2 del Testo Unico, infatti, precisa che:

1. le regioni ordinarie esercitano la potestà legislativa concorrente in materia edilizia


nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle
disposizioni contenute nel testo unico;

2. le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano


esercitano la propria potestà legislativa esclusiva, nel rispetto e nei limiti degli statuti

50
di autonomia e delle relative norme di attuazione, anche in contrasto con i principi
fondamentali della legge statale, ma "nel rispetto della Costituzione, nonché dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali" (art.
117, comma 1 Cost.);

3. le disposizioni, anche di dettaglio, del testo unico, attuative dei principi di riordino
in esso contenuti, operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario,
fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi;

4. i comuni, nell'ambito della propria autonomia statutaria e normativa di cui all'art. 3


del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, disciplinano l'attività edilizia.

Il Testo unico si ispira ai criteri di semplificazione procedimentale e organizzativa


attuati, per come indicato nella relazione illustrativa ministeriale, attraverso:

1) l'istituzione dello sportello unico dell'edilizia;

2) lo snellimento della procedura per il rilascio del permesso di costruire;

3) il potenziamento del ruolo della conferenza di servizi;

4) la previsione di forme di collaborazione e consultazione tra amministrazione e


soggetto richiedente;

5) la razionalizzazione della tempistica procedimentale;

6) l'eliminazione di aggravi procedimentali in caso di immobili sottoposti a tutela;

7) snellimento della procedura per il rilascio del certificato di agibilità.

Le Regioni hanno la possibilità di introdurre disposizioni su:

- individuazione delle attività edilizie libere (art. 6);

- definizione degli interventi in assenza di pianificazione urbanistica (art. 9);

- disciplina dei mutamenti d'uso degli immobili;

- ampliamento della sfera degli interventi sottoposti al rilascio di permesso di

51
costruire;

- disciplina dei poteri sostitutivi (art. 13 comma 2);

- ampliamento o riduzione dell'ambito applicativo delle opere realizzabili mediante


denuncia di inizio attività (art. 22);

- determinazione della ricorrenza di variazioni essenziali (art. 32).

Le Regioni inoltre:

- definiscono le tabelle parametriche per la determinazione dell'incidenza degli


oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione (artt. 16 e 19);

- approvano la convenzione tipo per gli interventi oggetto di riduzione del contributo
di costruzione (art. 18);

- determinano, con proprie leggi, forme e modalità per l'eventuale esercizio del potere
sostitutivo nei confronti dell'ufficio dell'amministrazione comunale competente per il
rilascio del permesso di costruire (art. 21);

- esercitano i poteri sostitutivi, qualora il comune non abbia provveduto entro i termini
stabiliti, disponendo la sospensione o la demolizione delle opere eseguite in assenza di
permesso di costruire o in contrasto con questo o con le prescrizioni degli strumenti
urbanistici o della normativa urbanistico-edilizia.

È opportuno far presente che poiché il governo del territorio rientra nelle materie a
podestà legislativa concorrente Stato/Regioni, la potestà regolamentare spetta alle
Regioni.

Quindi tutte le norme regolamentari contenute nelle leggi statali (incluso il TUE)
dovrebbero ritenersi illegittime, se non valesse il "principio di continuità ", che
comporta che "le norme preesistenti possono essere rimosse solo grazie all'esercizio
della potestà normativa del nuovo titolare di quest'ultima" (cfr. S. Rezzonico-M.
Rezzonico, "DIA, Super DIA e Permesso di costruire", pag. 13 - Il Sole 24 Ore).

Pertanto, poiché la legge costituzionale 3/2001 è entrata in vigore il 18 novembre

52
2001, cioè dopo l'entrata in vigore del T.U. Edilizia (4 novembre 2001), le norme
regolamentari in esso contenute valgono fino a quando apposita legge regionale non li
modifica.

In particolare, l'art. 22 del T.U. 380/2001, nel consentire alle Regioni di estendere o
ridurre l'ambito della DIA, precisa che restano ferme le sanzioni penali di cui al
successivo art. 44 e allo stesso modo l'art. 10, nel consentire alle Regioni di ampliare o
restringere l'ambito del permesso di costruire, precisa che la violazione di tali nonne
non comporta l'applicazione delle pene di cui all'art. 44.

Qualora le Regioni si avvalgano, dunque, delle possibilità anzidette, entrambe le


citate disposizioni prevedono espressamente che nulla cambi circa l'ambito di
operatività delle fattispecie penali contenute nell'art. 44 del T.U. 380/2001, si da potersi
affermare che - in materia edilizia - la disciplina sanzionatoria penale non è correlata
alla tipologia del titolo abilitativo, bensì alla consistenza concreta dell'intervento.

La materia dei titoli abilitativi edilizi, in sostanza, si articola secondo un sistema


definibile "a duplice binario":

a) quello della legislazione regionale, rilevante per l'individuazione dell'iter


amministrativo che deve essere seguito al fine di potere attuare i diversi interventi
urbanistici ed edilizi che comportano trasformazioni territoriali;

b) quello, non necessariamente coincidente con il primo, che rileva ai fini della
configurazione delle fattispecie incriminatrici poste dalla disciplina penale."

"… Nel caso di apparente incompatibilità tra una disposizione di legge statale che
richiede un certo titolo abilitativo per un intervento edilizio e una norma di legge
regionale che sembri adottare una diversa soluzione, al giudice penale è vietata la
disapplicazione della disciplina regionale che appaia in contrasto con una legge dello
Stato (Corte Cost. 14 giugno 1990, n. 285).
Lo stesso giudice, però, per evitare possibili questioni di legittimità costituzionale,
deve anzitutto risolvere in chiave interpretativa l'apparente contrasto tra norme." (Cass.
pen., Sez. III, 24 marzo 2010, n. 24243).

53
Da Senato della Repubblica - Servizio studi - Ufficio ricerche sulle questioni
regionali e delle autonomie locali - Dossier n. 70 - Novembre 2001:

"Governo del Territorio: La materia qui in esame compare dapprima nei testi
della Bicamerale semplicemente come "territorio", e così è riportata anche nel
testo originario del Governo. Essa non figura più nel testo approvato in sede
referente alla Camera, ma viene poi nuovamente introdotta durante il dibattito
nell’assemblea di Montecitorio.

Nella seduta del 20 settembre 2000, (pag. 142 e segg.) si dà conto delle ragioni
di tale scelta e del "tiro alla fune" sulla materia. In particolar modo il dibattito si
focalizza sul rapporto tra l’ampiezza della dizione qui in esame e la materia
"edilizia ed urbanistica" per la quale viene detto dai relatori che "sono già
materie regionali e tali restano" e - successivamente - che l’espressione "governo
del territorio "ha natura tecnico-giuridica … nel(la) quale i profili edilizi ed
urbanistici non vengono affrontati e restano, quindi, di competenza regionale".

Dal dibattito parlamentare dunque, si evince l’intenzione di considerare "edilizia


ed urbanistica" materie pienamente regionali."

Legislazione delle Regioni a statuto ordinario

Abruzzo L.R. 28 agosto 2012, n. 46


Modifiche alla legge regionale 13 febbraio 2003, n. 2 recante
"Disposizioni in materia di beni paesaggistici e ambientali, in
attuazione della Parte Terza del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio)".

L.R. 9 novembre 2011, n. 38


Modifiche e integrazioni alla legge regionale 9 agosto 2006, n. 27
(Disposizioni in materia ambientale).

54
L.R. 29 dicembre 2014, n. 49 – BUR 30 dicembre 2014, n. 147
Modifiche alla L.R. 11 agosto 2011, n. 28 (Norme per la riduzione
del rischio sismico e modalità di vigilanza e controllo su opere e
costruzioni in zone sismiche) e alla L.R. 19 agosto 2009, n. 16
(Intervento regionale a sostegno del settore edilizio)

Basilicata L. R. 28 ottobre 2011, n. 19

"Modifica all'art. 3 della L.R. 7 giugno 2011, n. 9 - Disposizioni


urgenti in materia di microzonazione sismica". B.U. n. 37 del 1
Novembre 2011

L. R. 7 giugno 2011, n. 9

"Disposizioni urgenti in materia di microzonazione sismica". B.U.


n. 17 del 10 giugno 2011

Calabria L. R. 16 aprile 2002, n. 19

Norme per la tutela, governo ed uso del territorio - Legge


Urbanistica della Calabria.

(BUR n. 7 del 16 aprile 2002, supplemento straordinario n. 3)

Modifiche e integrazioni apportate dalle LL.RR.:

22 maggio 2002, n. 23, 26 giugno 2003, n. 8, 2 marzo 2005, n. 8,


24 novembre 2006, n. 14, 11 maggio 2007, n. 9, 21 agosto 2007, n.
21, 28 dicembre 2007, n. 29, 13 giugno 2008, n. 15, 12 giugno 2009,
n. 19, 13 luglio 2010, n. 15, 11 agosto 2010, n. 21, 10 agosto 2011,
n. 33, 10 febbraio 2012, n. 7, 10 agosto 2012, n. 35, 15 novembre
2012, n. 55 e 20 dicembre 2012, n. 65)

L.R. 15 gennaio 2015, n. 4 – BUR 16 gennaio 2015, n. 4

55
Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 agosto 2010 n.
21 "Misure straordinarie a sostegno dell'attività edilizia finalizzata
al miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale
(modificata ed integrata con le LL.RR.NN. 25/2010, 7/2012 e
23/2013) - modifiche al comma 12 dell'articolo 6.

L.R. 23 gennaio 2015, n. 6 – BUR 26 gennaio 2015, n. 7

Modifiche alla legge regionale 16 aprile 2002, n. 19 "Norme per


la tutela, governo ed uso del territorio - legge urbanistica della
Calabria".

Campania L. R. 28 novembre 2001, n. 19

"Procedure per il rilascio dei permessi di costruire e per


l'esercizio di interventi sostitutivi - Individuazione degli interventi
edilizi subordinati a denuncia di inizio attività - Approvazione di
piani attuativi dello strumento urbanistico generale nei comuni
obbligati alla formazione del Programma Pluriennale di Attuazione
- Norme in materia di parcheggi pertinenziali - Modifiche alle
Leggi Regionali 28.11.2000, n. 15 e 24.03.1995, n. 8" , integrata
con le modifiche apportate dalle leggi regionali 22 dicembre 2004,
n. 16 e 30 gennaio 2008, n. 1 e 27 gennaio 2012, n. 1.

Emilia- L. R. 24 marzo 2000, n. 20 Disciplina generale sulla tutela e l’uso


Romagna del territorio

(B.U.R. 24 marzo 2000, n. 52)

Modifiche e integrazioni apportate da:

L.R. 16 novembre 2000 n. 34 (B.U.R. 20 novembre 2000, n. 167)

L.R. 21 dicembre 2001 n. 47 (B.U.R. 21 dicembre 2001, n. 188)

56
L.R. 25 novembre 2002 n. 31 (B.U.R. 26 novembre 2002, n. 163)

L.R. 19 dicembre 2002 n. 37 (B.U.R. 20 dicembre 2002, n. 180)

L.R. 3 giugno 2003 n. 10 (B.U.R. 4 giugno 2003, n. 80)

L.R. 17 dicembre 2003 n. 26 (B.U.R. 18 dicembre 2003, n. 190)

L.R. 23 dicembre 2004 n. 27 (B.U.R. 28 dicembre 2004, n. 176)

L.R. 27 luglio 2005 n. 14 (B.U.R. 27 luglio 2005, n. 103)

L.R. 6 luglio 2009, n. 6 (B.U.R. 7 luglio 2009, n. 116)

L. R. 3 luglio 1998, n. 19 - Norme in materia di riqualificazione


urbana Legge regionale n.31 del 25/11/2002 - Disciplina generale
dell’edilizia Delibera di Consiglio Regionale n. 173 del 4/4/2001-
Approvazione dell'atto di indirizzo e coordinamento tecnico sui
contenuti conoscitivi e valutativi dei piani e sulla conferenza di
pianificazione

L. R. n.7 del 14/4/2004 - Disposizioni in materia ambientale.


Modifiche ed integrazioni a leggi regionali

L. R. 13 giugno 2008, n. 9 - Disposizioni transitorie in materia di


valutazione ambientale strategica e norme urgenti per
l'applicazione del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 B.U.R.
13 giugno 2008, n. 100

Lazio L. R. 38/1999 Norme sul governo del territorio

Modifiche e integrazioni apportate da:

L.R. 4 settembre 2000, n. 28 (B.U.R.L. 9 sett. 2000, n. 25; S.O. 14


sett. 2000, n. 7)

L.R. 10 maggio 2001, n. 10 (B.U.R.L. 19 maggio 2001, n. 14, S. O.

57
n. 8)

L.R. 3 agosto 2001, n. 17 (B.U.R.L. 13 agosto 2001, n. 5)

L.R. 6 settembre 2001, n. 24 (B.U.R.L. 10 settembre 2001, n. 25, S.


O. n. 7)

L.R. 16 aprile 2002, n. 8 (B.U.R.L. 20 aprile 2002, n. 11, S. O. n.


8)

L.R. 31 dicembre 2002, n. 44 (B.U.R.L. 10 gennaio 2003, n. 1, S.O.


n. 7)

L.R. 17 marzo 2003, n. 8 (B.U.R.L. 29 marzo 2003, n. 9)

L.R. 28 aprile 2006, n. 4 (B.U.R.L. 29 aprile 2006, n. 12, S.O. n. 5)

L.R. 6 agosto 2007, n. 14 (B.U.R.L. 10 agosto 2007, n. 22, S.O. n.


5)

L.R. 28 dicembre 2007, n. 27 (B.U.R.L. 29 dicembre 2007, n. 36,


S.O. n. 7)

L.R. 24 dicembre 2008, n. 31 (B.U.R.L. 27 dicembre 2008, n. 48,


S.O. n. 167)

DGR 9 dicembre 2014, n. 864 – BUR 29 dicembre 2014, n. 103

Abrogazione della DGR n. 19/2006 e contestuale approvazione


delle nuove procedure per il rilascio dell'autorizzazione
all'esercizio di impianti mobili di smaltimento o recupero di rifiuti
e dei nuovi criteri per lo svolgimento delle singole campagne di
attività nel territorio regionale, ex art. 208, comma 15, D.Lgs.
152/2006

Liguria L. R. 6 giugno 2008, n. 16 e ss.mm.ii.* "Disciplina dell’attività

58
edilizia"

Modifiche e integrazioni apportate dalle LL.RR. 4 febbraio 2013


n. 3; 5 aprile 2012, n. 10

Delib. Ass. Leg. 18 novembre 2014, n. 31 – BUR 26 novembre


2014, n. 48

Modifiche ed integrazioni alla D.C.R. 17 dicembre 2012, n. 31


(Nuova programmazione commerciale ed urbanistica in materia di
commercio al dettaglio in sede fissa dopo liberalizzazioni - legge
regionale 2 gennaio 2007, n. 1 (Testo unico in materia di
commercio).

Lombardia L.R. 11 marzo 2005 n. 12 «Legge per il governo del territorio»

Modifiche ed integrazioni introdotte dalle LL. RR.:

27 dicembre 2005, n. 20, entrata in vigore il 14 gennaio 2006;

3 marzo 2006, n. 6, entrata in vigore il 22 marzo 2006 e


dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale con sentenza n.
350/2008;

14 luglio 2006, n. 12, entrata in vigore il 19 luglio 2006;

27 febbraio 2007, n. 5, entrata in vigore il 3 marzo 2007;

3 ottobre 2007, n. 24, entrata in vigore il 5 ottobre 2007;

14 marzo 2008, n. 4, entrata in vigore l’1 aprile 2008;

10 marzo 2009, n. 5, entrata in vigore il 14 marzo 2009;

14 luglio 2009, n. 11, entrata in vigore il 30 luglio 2009;

5 febbraio 2010, n. 7, entrata in vigore il 9 febbraio 2010;

59
22 febbraio 2010, n. 11, entrata in vigore il 13 marzo 2010;

22 febbraio 2010, n. 12, entrata in vigore il 27 febbraio 2010,

21 febbraio 2011, n. 3, entrata in vigore il 12 marzo 2011

13 marzo 2012, n. 4, entrata in vigore il 17 marzo 2012

18 aprile 2012, n. 7, entrata in vigore il 21 aprile 2012

Sentenze della Corte Costituzionale nn. 129/2006, 350/2008,


309/2011

L. R. 28 novembre 2014 , n. 31

Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la


riqualificazione del suolo degradato)

L. R. 3 febbraio 2015, n. 2

Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il


governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle
attrezzature per servizi religiosi

Marche L. R. 5 agosto 1992, n. 34 "Norme in materia urbanistica,


paesaggistica e di assetto del territorio", modificata dalle seguenti
LL.RR.: 16 agosto 2001, n. 19 - 15 novembre 2010, n. 16 - 24
febbraio 1997, n. 18 - 16 dicembre 2005, n. 34 - 12 giugno 2007, n.
6 - 14 aprile 2004, n. 7 - 4 ottobre 2004, n. 18 - 29 aprile 1996, n.
16 - 23 febbraio 2005, n. 16 - 21 gennaio 2011, n. 2 - 17 maggio
1999, n. 10 - 4 ottobre 1999, n. 26 - r.r. 4 dicembre 2004, n. 11 - 27
novembre 2008, n. 34 - 23 novembre 2011, n. 22 - deliberazione
Giunta regionale n. 2246 del 19 maggio 1993

Molise L. R. 1 dicembre 1989, n. 24 Disciplina dei piani territoriali,

60
paesistico-ambientali (B.U. 16 dicembre 1989, n. 23)

Modifiche e integrazioni ai sensi di:

L.R. 20 marzo 1992, n. 12 (B.U. 1 aprile 1992, n. 6)

L.R. 12 aprile 1995, n. 14 (B.U. 15 aprile 1995, n. 8)

L.R. 22 settembre 1999, n. 31 (B.U. 1 ottobre 1999, n. 18)

L. R. 8 novembre 2002, n. 36

Modalità di calcolo di parametri urbanistico-edilizi finalizzati a


migliorare la qualità funzionale degli edifici ed a contenere il
consumo energetico. (Bollettino ufficiale della Regione Molise n.
24 del 16 novembre 2002)

L. R. 6 giugno 1996, n.20

Nuove norme per lo snellimento delle procedure di cui alla legge


2 febbraio 1974, n. 64 in attuazione dell' articolo 20 della legge 10
dicembre 1981, n. 741 (B.U. 15 giugno 1996, n. 11)

Deliberazione 5 agosto 1996, n. 3073

Legge regionale 6 giugno 1996, n. 20, contenente le "Norme per


lo snellimento delle procedure di cui alla legge 2 febbraio 1974
n.64 in attuazione dell'articolo 20 della legge 10 dicembre 1981 n.
741" - Direttiva regionale

L.R. 2 dicembre 2014, n. 21 – BUR 16 dicembre 2014, n. 50

Istituzione dell'Ente regionale per l'Edilizia Sociale

Piemonte L.R. 25 marzo 2013, n. 3 "Modifiche alla legge regionale 5


dicembre 1977, n. 56 (Tutela ed uso del suolo) e ad altre
disposizioni regionali in materia di urbanistica ed edilizia"

61
LL. RR. modificate dalla L.R. n° 3/2013):

n. 56 del 5 dicembre 1977 ("Tutela ed uso del suolo")

n. 43 del 23 marzo 1995 (Interpretazione autentica dell'articolo


21, ultimo comma, della L.R. 5 dicembre 1977, n. 56 e successive
modifiche ed integrazioni "Tutela ed uso del suolo")

n. 18 del 9 aprile 1996 ("Programmi integrati di riqualificazione


urbanistica, edilizia ed ambientale in attuazione dell' articolo 16
della legge 17 febbraio 1992, n. 179")

n. 24 del 30 aprile 1996 ("Sostegno finanziario ai Comuni per


l'adeguamento obbligatorio della strumentazione urbanistica")

n. 48 del 7 agosto 1997 ("Nuova determinazione del gettone di


presenza da riconoscere a componenti della Commissione tecnica
urbanistica (CTU), del Comitato regionale per le opere pubbliche
(CROOPP) e della Commissione regionale per i Beni culturali e
ambientali (CRBC e A.)")

n. 52 del 20 ottobre 2000 ("Disposizioni per la tutela


dell'ambiente in materia di inquinamento acustico")

n. 20 del 14 luglio 2009 ("Snellimento delle procedure in materia


di edilizia e urbanistica")

Altre LL.RR. non modificate dalla L.R. n° 3/2013 e Circolari


regionali:

n. 19 del 8 luglio 1999 ("Norme in materia edilizia e modifiche


alla legge regionale 5 dicembre 1977, n. 56 (Tutela ed uso del
suolo)")

n. 32 del 1° dicembre 2008 ("Provvedimenti urgenti di


adeguamento al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della

62
legge 6 luglio 2002, n. 137)") (Cartogramma Commissioni locali
piemontesi)

• Circolare del Presidente della Giunta regionale 14 febbraio


2012, n. 1/UOL (Decreto legge 13 maggio 2011, n. 70 "Semestre
Europeo - Prime disposizioni urgenti per l’economia", convertito
con modificazioni nella legge 12 luglio 2011, n. 106 e legge
regionale 14 luglio 2009, n. 20 "Snellimento delle procedure in
materia di edilizia e urbanistica": criteri applicativi in materia di
segnalazione certificata di inizio attività (SCIA))

• Legge n. 106 del 12 luglio 2011 (art. 5) ("Conversione in legge,


con modificazioni, del decreto legge 13 maggio 2011, n. 70
Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia")

• Circolare del Presidente della Giunta Regionale 9 maggio 2012,


n. 7/UOL ("Decreto legge 13 maggio 2011, n. 70 "Semestre Europeo
- Prime disposizioni urgenti per l’economia", convertito con
modificazioni nella legge 12 luglio 2011, n. 106: articolo 5, commi
9-14, prime indicazioni")

Puglia L.R. 5 febbraio 2013, n. 6 "Modifiche e integrazioni all’articolo 5


della legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e
urgenti a sostegno dell’attività edilizia e per il miglioramento della
qualità del patrimonio edilizio residenziale), modificata e integrata
dalla legge regionale 1° agosto 2011, n. 21 e all’articolo 4 della
legge regionale 13 dicembre 2004, n. 23.

L. R. 22 ottobre 2012, n. 28 "Norme di semplificazione e


coordinamento amministrativo in materia paesaggistica"

L. R. 11 giugno 2012, n. 15 "Norme in materia di funzioni


regionali di prevenzione e repressione dell’abusivismo edilizio"

L.R. 1° agosto 2011, n. 21 "Modifiche e integrazioni alla legge

63
regionale 30 luglio 2009, n. 14, nonché disposizioni regionali in
attuazione del decreto legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con
modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106".

L. R. 9 marzo 2009, n. 3 "Norme in materia di regolamento


edilizio".

L.R. 5 dicembre 2014, n. 49 – BUR 10 dicembre 2014, n. 169

Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività edilizia e


per il miglioramento della qualità del patrimonio edilizio
residenziale (Piano Casa)

LR 27 gennaio 2015, n. 1 – BUR 30 gennaio 2015, n. 16

Valorizzazione del patrimonio di archeologia industriale

L.R. 27 gennaio 2015, n. 3

Norme per la salvaguardia degli habitat costieri di interesse


comunitario)

L.R. 27 gennaio 2015, n. 6

Abrogazione della legge regionale 20 maggio 2014, n. 27


(Disposizioni urgenti in materia di prevenzione del rischio e
sicurezza delle costruzioni - Istituzione del fascicolo del
fabbricato)

Toscana L.R. 3 gennaio 2005, n. 1 "Norme per il governo del territorio"

Modifiche e integrazioni ai sensi di:

Avviso di rettifica (B.U.R.T. 27 gennaio 2005, n. 6)

L.R. 26 gennaio 2005, n. 15 (B.U.R.T. 27 gennaio 2005, n. 6)

64
L.R. 27 dicembre 2005, n. 70 (B.U.R.T. 30 dicembre 2005, n. 48)

L.R. 21 giugno 2006, n. 24 (B.U.R.T. 23 giugno 2006, n. 19)

L.R. 28 luglio 2006, n. 37 (B.U.R.T. 9 agosto 2006, n. 26)

L.R. 20 marzo 2007, n. 15 (B.U.R.T. 28 marzo 2007 n. 6)

Delibera della Giunta Regionale n° 1541 del 14/12/98 - Istruzioni


tecniche per la valutazione degli atti di programmazione e di
pianificazione territoriale di competenza degli enti locali ai sensi
della LR 16 gennaio 1995 n. 5

Deliberazione della Giunta Regionale n.289 del 21/2/2005 -


Approvazione della Circolare recante Indicazioni per la prima
applicazione delle disposizioni della L.R. 3 gennaio 2005, n.
1 "Norme per il governo del territorio" in ordine ai procedimenti
comunali.

Circolare recante "Indicazioni per la prima applicazione delle


disposizioni della legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per
il governo del territorio) in ordine ai procedimenti comunali"

Regolamento di disciplina del processo di valutazione integrata


degli strumenti di programmazione di competenza della Regione
(articolo 16 della legge regionale 11 agosto 1999, n. 49 "Norme in
materia di programmazione regionale" e articolo 11 della legge
regionale 3 gennaio 2005, n. 1 "Norme per il governo del
territorio", per gli atti di programmazione regionale), versione
approvata dal Comitato Tecnico di Programmazione il 24 febbraio
2005

L.R. 10 novembre 2014, n. 65

L.R. 16 dicembre 2014, n. 77

Modifiche alla legge regionale 11 dicembre 1998, n. 91 - (Norme

65
per la difesa del suolo). Disciplina delle funzioni in materia di
difesa della costa e degli abitati costieri

Umbria L.R. 18/2/2004, n. 1 "Norme per l’attività edilizia" (S.O. n. 1 BUR


n. 8 del 25/2/2005)

L.R. n. 11 del 22 febbraio 2005 "Norme in materia di governo del


territorio: pianificazione urbanistica comunale" (BUR n. 11 del
9/3/2005 S.O. n. 1)

L.R. 18/11/2008, n. 17 - Norme in materia di sostenibilità


ambientale degli interventi urbanistici ed edilizi

L.R. 13 del 26/6/2009 - Titolo III - Novità in materia edilizia, di


sanatoria edilizia e per il territorio agricolo, modificata dalle
LL.RR. n. 27 del 23 dicembre 2010 e n. 23 del 14 dicembre 2012

L.R. 31 gennaio 2015, n. 1 - Testo unico in materia di governo del


territorio e materie correlate

Veneto L. R. 23 aprile 2004, n. 11 (BUR 45/2004) e s.m.i. (ultima


modifica apportata dalla legge regionale 5 aprile 2013, n. 3)

L.R. 30 dicembre 2014, n. 45 – BUR 30 dicembre 2014, n. 125

Modifiche della legge regionale 14 giugno 2013, n. 11 "Sviluppo


e sostenibilità del turismo veneto" e successive modificazioni

Legislazione delle Regioni a Statuto Speciale

66
Friuli L.R. 5 dicembre 2008, n. 16
Venezia
"Norme urgenti in materia di ambiente, territorio, edilizia,
Giulia
urbanistica, attività venatoria, ricostruzione, adeguamento
antisismico, trasporti, demanio marittimo e turismo", modificata
dalle LL.RR.: 8 aprile 2013, n. 5 - 21 dicembre 2012, n. 26 - 11
ottobre 2012, n. 19 - 29 dicembre 2011, n. 18 - 11 agosto 2011, n. 11 -
21 ottobre 2010, n. 17 - 11 agosto 2009, n. 16 - 30 dicembre 2008, n.
17

Sardegna L. R. 22 dicembre 1989, n. 45 "Norme per l’uso e la tutela del


territorio regionale"

Modifiche e integrazioni ai sensi di:

L.R. 15 gennaio 1991, n. 6 (B.U.R.A.S. 19 gennaio 1991, n. 2)

L.R. 1 luglio 1991, n. 20 (B.U.R.A.S. 8 luglio 1991, n. 26)

Legge Regionale 18 dicembre 1991, n. 37 (B.U.R.A.S. 18 dicembre


1991, n. 50)

L.R. 22 giugno 1992, n. 11 (B.U.R.A.S. 22 giugno 1992, n. 25)

L.R. 29 dicembre 1992, n. 22 (B.U.R.A.S. 30 dicembre 1992, n. 54)

L.R. 7 maggio 1993, n. 23 (B.U.R.A.S. 11 maggio 1993, n. 17)

L.R. 12 dicembre 1994, n. 36 (B.U.R.A.S. 13 dicembre 1994, n. 40)

L.R. 13 dicembre 1994, n. 38 (B.U.R.A.S. 13 dicembre 1994, n. 40)

L.R. 12 agosto 1998, n. 28 (B.U.R.A.S. 21 agosto 1998, n. 25)

L.R. 13 novembre 1998, n. 31 (B.U.R.A.S. 17 novembre 1998, n. 34,


suppl. ord. n. 4)

67
L.R. 22 aprile 2002, n. 7 (B.U.R.A.S. 22 aprile 2002, n. 12, suppl.
ord. n. 1)

L.R. 29 aprile 2003, n. 3 (B.U.R.A.S. 30 aprile 2003, n. 13, suppl.


ord. n. 1)

L.R. 25 novembre 2004, n. 8 (B.U.R.A.S. 25 novembre 2004, n. 38)

L. R. 12 giugno 2006, n. 9 Conferimento di funzioni e compiti agli


enti locali.

L.R. 25 novembre 2004, n. 8 Norme urgenti di provvisoria


salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del
territorio regionale.

Circolare esplicativa del 3 febbraio 2005 - Circolare esplicativa


della L.R. 25 novembre 2004, n. 8, recante "Norme urgenti di
provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la
tutela del territorio regionale"

Deliberazione Giunta regionale 10 agosto 2004 n. 33/27

Sicilia L.R. 27 dicembre 1978, n. 71 "Norme integrative e modificative


della legislazione vigente nel territorio della Regione Siciliana in
materia urbanistica" (GURS 30 dicembre 1978, n. 57)

Modifiche e integrazioni ai sensi di:

L.R. 10 dicembre 1980, n. 127 (B.U.R.S. 13 dicembre 1980, n. 55)

L.R. 30 dicembre 1980, n. 159 (B.U.R.S. 3 gennaio 1981, n. 1)

L.R. 18 aprile 1981, n. 70 (B.U.R.S. 24 aprile 1981, n. 20)

L.R. 6 maggio 1981, n. 86 (B.U.R.S. 9 maggio 1981, n. 23)

L.R. 26 marzo 1982, n. 22 (B.U.R.S. 27 marzo 1982, n. 14)

68
L.R. 19 giugno 1982, n. 55 (B.U.R.S. 26 giugno 1982, n. 28)

L.R. 21 agosto 1984, n. 66 (B.U.R.S. 22 agosto 1984, n. 36)

L.R. 10 agosto 1985, n. 37 (B.U.R.S. 17 agosto 1985, n. 35)

L.R. 30 aprile 1991, n. 15 (B.U.R.S. 4 maggio 1991, n. 22)

L.R. 31 maggio 1994, n. 17 (B.U.R.S. 8 giugno 1994, n. 28)

L.R. 29 settembre 1994, n. 34 (B.U.R.S. 30 settembre 1994, n. 47)

L.R. 21 aprile 1995, n. 40 (B.U.R.S. 26 aprile 1995, n. 22)

L.R. 3 maggio 2001, n. 6 (B.U.R.S. 7 maggio 2001, n. 21)

L.R. 26 marzo 2002, n. 2 (B.U.R.S. 27 marzo 2002, n. 14)

L.R. 16 aprile 2003, n. 4 (B.U.R.S. 17 aprile 2003, n. 17)

L.R. 22 dicembre 2005, n. 19 (B.U.R.S. 23 dicembre 2005, n. 56)

L.R. n. 6 del 14/05/2009, Disposizioni programmatiche e correttive


per l'anno 2009 (GURS n. 22 del 20/05/2009)

L.R. del 29 dicembre 2009, n. 13, Interventi finanziari urgenti per


l'anno 2009 e disposizioni per l'occupazione. Autorizzazione per
l'esercizio provvisorio per l'anno 2010.

DGR n. 200 del 10/06/2009 Modello Metodologico Procedurale


della Valutazione di Piani e Programmi ai sensi del D. Lgs 152/2006
e s.m.i.

L.R. n. 13/2009 che ha sostituito il comma 3 dell'art. 59 della L.R.


6/2009

Provincia Legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13 Legge urbanistica

69
autonoma provinciale (B.U. 16 settembre 1997, n. 44, suppl. n. 1)
di Bolzano
Modifiche e integrazioni ai sensi di:

L.P. 11 agosto 1998, n. 9 (B.U. 1 ottobre 1998, n. 36, suppl. ord. n.


1)

L.P. 17 dicembre 1998, n. 13 (B.U. 12 gennaio 1999, n. 3, suppl.


ord. n. 1)

L.P. 3 maggio 1999, n. 1 (B.U. 4 maggio 1999, n. 21, suppl. n. 3)

L.P. 17 febbraio 2000, n. 7 (B.U. 29 febbraio 2000, n. 9, suppl. ord.


n. 1)

L.P. 29 agosto 2000, n. 13 (B.U. 5 settembre 2000, n. 37, suppl. ord.


n. 3)

L.P. 31 gennaio 2001, n. 2 (B.U. 6 febbraio 2001, n. 6, suppl. n. 2)

LP 14 agosto 2001, n. 9 (B.U. 21 agosto 2001, n. 34, suppl. n. 3)

L.P. 28 dicembre 2001, n. 19 (B.U. 8 gennaio 2002, n. 2, suppl. n. 3)

L.P. 29 gennaio 2002, n. 1 (B.U. 12 febbraio 2002, n. 7, suppl. n. 1)

L.P. 26 luglio 2002, n. 11 (B.U. 6 agosto 2002, n. 33, suppl. n. 3)

L.P. 9 gennaio 2003, n. 1 (B.U. 10 gennaio 2003, n. 1/bis, n°


straord.)

L.P. 31 marzo 2003, n. 5 (B.U. 15 aprile 2003, n. 15, suppl. n. 3)

L.P. 19 maggio 2003, n. 7 (B.U. 3 giugno 2003, n. 22, suppl. n. 1)

L.P. 28 luglio 2003, n. 12 (B.U. 5 agosto 2003, n. 31, suppl. n. 2)

L.P. 8 aprile 2004, n. 1 (B.U. 20 aprile 2004, n. 16, suppl. n. 1)

70
L.P. 23 luglio 2004, n. 4 (B.U. 3 agosto 2004, n. 31, suppl. n. 1)

L.P. 18 novembre 2005, n. 10 (B.U. 22 novembre 2, n. 47, suppl. n.


2)

L.P. 5 aprile 2007, n. 2 (B.U. 17 aprile 2007, n. 16, suppl. n. 3)

L.P. 2 luglio 2007, n. 3 (B.U. 17 luglio 2007, n. 29, suppl. n. 1)

L.P. 23 luglio 2007, n. 6 (B.U. 7 agosto 2007, n. 32, suppl. n. 3)

LP 10 giugno 2008, n. 4 (B.U.24 giugno 2008, n.4, suppl. n.2;


ripubbl. B.U. 12 agosto 2008, n.33, suppl. n. 2)

Legge Provinciale n.16 del 25/7/1970 - Tutela del paesaggio

Decreto del Presidente della Giunta Provinciale n. 51 del


23/2/1998 - Regolamento di esecuzione alla legge urbanistica
provinciale

Decreto del Presidente della Provincia 29 settembre 2004, n. 34


Regolamento di esecuzione della legge urbanistica in materia di
risparmio energetico

Decreto del Presidente della Provincia 28 settembre 2007, n. 52


Regolamento di esecuzione alla legge urbanistica provinciale, legge
provinciale 11 agosto 1997, n. 13, articolo 44/bis comma 3 - impianti
per la produzione di energia da fonti rinnovabili

Decreto del Presidente della Provincia 18 ottobre 2007, n. 55


Regolamento sull'ampliamento di esercizi pubblici e sulla previsione
di zone per strutture turistiche

Legge Provinciale 5 aprile 2007, n. 2 Valutazione ambientale per


piani e progetti (B.U. 16 17 aprile 2007 settembre 1997, n. 16/I-II,
suppl. n. 3)

Bolzano, 22 ottobre 2007 Linee guida per la Valutazione

71
ambientale strategica nella pianificazione urbanistica dell’Alto
Adige ai sensi della Legge provinciale del 5 aprile 2007, n. 2
"Valutazione ambientale per piani e progetti"

Decreto del Presidente della Provincia 7 luglio 2008, n. 32


Regolamento di esecuzione sulle zone per insediamenti produttivi

Provincia Legge provinciale 4 marzo 2008, n. 1 Pianificazione urbanistica e


autonoma governo del territorio (B.U. 11 marzo 2008, n. 11, suppl. n. 2)
di Trento
Modifiche e integrazioni ai sensi delle seguenti leggi provinciali:

L.P. 24 luglio 2008, n. 10 (B.U. 5 agosto 2008, n. 32; suppl. n. 2)

L.P. 12 settembre 2008, n. 16 (B.U. 16 settembre 2008, n. 38; suppl.


n. 2

Legge provinciale 5 settembre 1991, n. 22 Ordinamento urbanistico


e tutela del territorio (B.U. 10 settembre 1991, n. 39, suppl. ord. n. 1)
- Legge abrogata - ad eccezione degli artt. 91 ter, 155, 156 bis -
dalla LP 1/2008

Coordinamento con Legge provinciale 23 maggio 2007, n. 11


Governo del territorio forestale montano, dei corsi d’acqua e delle
aree protette (B.U. 5 giugno 2007, n. 23 suppl. n. 2)

Coordinamento con Legge provinciale 17 febbraio 2003, n. 1 Nuove


disposizioni in materia di beni culturali (B.U. 4 marzo 2003, n. 9)

Legge provinciale 15 dicembre 2004, n. 10 Disposizioni in materia


di urbanistica, tutela dell’ambiente, acque pubbliche, trasporti,
servizio antincendi, lavori pubblici e caccia (B.U. 17 dicembre 2004,
n. 50 straordinario)

Art. 52, comma 1, Legge provinciale 30 dicembre 2014, n. 14 -


Legge finanziaria 2015 - Modificazione dell'articolo 6 della LP 31

72
maggio 2012, n. 10 (Interventi urgenti per favorire la crescita e la
competitività del Trentino).Piano Casa

Valle L.R. 31 luglio 2012, n. 23 - Disciplina delle attività di vigilanza su


d'Aosta opere e costruzioni in zone sismiche.

L.R. 1 agosto 2011, n. 18, che modifica la l.r. 4 agosto 2009, n. 24


(Misure per la semplificazione delle procedure urbanistiche e la
riqualificazione del patrimonio edilizio in Valle d'Aosta/Vallée
d'Aoste. Modificazioni alle leggi regionali 6 aprile 1998, n. 11, e 27
maggio 1994, n. 18).

L.R. 23 dicembre 2014, n. 15 – BUR 30 dicembre 2014,n. 52

Modificazioni alla legge regionale 13 marzo 2008, n. 5 (Disciplina


delle cave, delle miniere e delle acque minerali naturali, di sorgente
e termali)

D.G.R. 19 dicembre 2014, n. 1847 - BUR 13 gennaio 2015, n. 2

Approvazione delle modifiche alle disposizioni attuative della LR


24/2009 recante misure per la semplificazione delle procedure
urbanistiche e la riqualificazione del patrimonio edilizio in Valle
d'Aosta, approvate con DGR n. 514 del 9 marzo 2012

DGR 5 dicembre 2014, n. 1759 - BUR 27 gennaio 2015, n. 4

Approvazione delle tipologie e delle caratteristiche degli interventi


edilizi e delle trasformazioni urbanistico-territoriali nelle zone dei
piani regolatori generali, ai sensi dell'articolo 59, comma 4, della
legge regionale 6 aprile 1998, n. 11.

73
1.2.3 Modifiche da apportare alle leggi regionali inerenti il
governo del territorio, in attuazione dell'art. 5, D.L. 70/2011
(conv. con L. 106/2011) e dei DD.LL. 83/2012 (convertito con L.
134/2012); D.L. 69/2013 (c.d. "decreto del fare") (art. 30)
convertito con L. 98/2013 e D.L. 133/2014, convertito con
modificazioni dalla L. 164/2014 (“Sblocca Italia”)
Riferimenti normativi

D.L. 70/2011 convertito


L. 241/1990 (art. 19) D.P.R. 380/2001
con L. 106/2011

D.L. 83/2012 convertito con L. 164/2014


L. 134/2012 (Sblocca Italia)

D.L. 69/2013 (c.d. "decreto del fare") (art. 30) convertito con L. 98/2013

Modifiche Governo del territorio

L'art. 5 del Decreto Sviluppo introduce le seguenti novità di rilievo in materia di


governo del territorio:

1. il silenzio-assenso per il rilascio del permesso di costruire,


2. l'estensione della Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) all'edilizia,
3. principi per la riqualificazione delle aree urbane da disciplinare con legge
regionale.

Viene riscritto l'art. 20, D.P.R. 380/2001 recante le disposizioni procedurali relative
al permesso di costruire e viene fornita un'interpretazione autentica dell'art. 19, L.
241/1990 che aveva introdotto nell'ordinamento, in via generale, la SCIA in sostituzione
della DIA senza chiarire la questione della sua estensione all'edilizia.

Inoltre il Decreto introduce principi di legge nazionale quadro in materia di recupero


incentivato delle aree urbane, al fine di attuare il principio di promuovere e agevolare
la riqualificazione delle aree degradate e di edifici anche a destinazione non

74
residenziale dismessi o in via di dismissione o da rilocalizzare.

Le Regioni sono chiamate ad approvare specifiche leggi entro sessanta giorni


dall'entrata in vigore del Decreto stesso.

Successivamente con il D.L. 22 giugno 2012, n. 83 convertito con L. 7 agosto 2012


n. 134 (Decreto Sviluppo 2012):

viene modificato l'art. 5, D.P.R. 380/2001, stabilendo che lo Sportello Unico per
l'Edilizia (SUE) è l'unico interlocutore tra Pubblica Amministrazione e cittadino in
relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti il titolo abilitativo e
l'intervento edilizio oggetto dello stesso;
viene inserito, dopo l'art. 9, D.P.R. 380/2001, l'art. 9-bis, con il quale si stabilisce
che, ai fini della presentazione, del rilascio o della formazione dei titoli abilitativi,
le amministrazioni sono tenute ad acquisire d'ufficio i documenti, le informazioni
e i dati, compresi quelli catastali, che siano in possesso delle pubbliche
amministrazioni, e che comunque non possono richiedere attestazioni, comunque
denominate, o perizia sulla veridicità e sull'autenticità di tali documenti,
informazioni e dati, il tutto nell'ottica del più ampio processo di semplificazione
dei rapporti Stato/cittadino avviato in questi ultimi anni;
viene modificato l'art. 20, D.P.R. 380/2001 relativo al procedimento di rilascio
del permesso di costruire, in relazione al mutato ruolo assunto dallo Sportello
Unico per l'Edilizia, tenuto a acquisire tutti i pareri, i nulla osta, e i consensi
richiesti ai fini del rilascio del titolo abilitativo direttamente presso gli Uffici e le
Amministrazioni Competenti, indicendo, se necessario, apposita conferenza di
servizi, ai sensi della L. 7 agosto 1990 n. 241;
viene modificato l'art. 23, D.P.R. 380/2001, relativo alla DIA (Super-DIA),
sempre ai fini di una semplificazione del procedimento, introducendo la possibilità
di ricorrere ad autocertificazioni, attestazioni, asseverazioni e certificazioni di
tecnici abilitati per attestare la sussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti
dalla legge o dagli strumenti urbanistici vigenti (salvo i casi dei vincoli
ambientali, paesaggistici e culturali e degli atti connessi alla difesa nazionale ed
alla pubblica sicurezza in generale), comunicando anche mediante raccomandata
A.R.;
viene modificato l'art. 6, D.P.R. 380/2001, ampliando le fattispecie di interventi di
attività libera soggette a comunicazione di inizio lavori; - viene stabilito per le
amministrazioni comunali un termine di sei mesi, a decorrere dal 12 agosto 2012
(termine di entrata in vigore della legge di conversione 134/2012) per applicare
le prescrizioni dallo stesso introdotte (volte alla "sburocratizzazione" del
procedimento amministrativo ed alla semplificazione dei rapporti Pubblica
Amministrazione/cittadino);

75
Con il D.L. 21 giugno 2013, n. 69 (c.d. "Decreto del fare") (art. 30) convertito con L.
9 agosto 2013, n. 98:

viene modificata la definizione di ristrutturazione, con riguardo agli interventi di


demolizione e ricostruzione, eliminando la condizione del rispetto della "sagoma"
e ricomprendendovi anche la ricostruzione di edifici già crollati, ferma restando la
disciplina previgente solo per gli interventi di demolizione e ricostruzione aventi
per oggetto fabbricati sottoposti ai vincoli storico/culturali ed
ambientali/paesaggistici di cui al D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42;
viene di nuovo modificata la disciplina del procedimento di rilascio del permesso
di costruire, che interessa immobili sottoposti a vincoli storico/culturali e
ambientali/paesaggistici di cui al D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, al fine di
escludere la possibilità del formarsi del silenzio assenso;
viene ampliato l'ambito di applicazione della SCIA in ordine alle varianti a
permessi di costruire ex art. 22, comma 2 D.P.R. 380/2001, eliminando la
condizione del rispetto della "sagoma", ferma restando la disciplina previgente
solo per le varianti aventi per oggetto fabbricati sottoposti ai vincoli
storico/culturali e ambientali/paesaggistici di cui al D.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42;
vengono disciplinate le modalità di acquisizione dei pareri e nulla osta prescritti
dalla legge, in caso di interventi soggetti a SCIA e/o a Comunicazione di Inizio
Lavori;
viene definita la " agibilità parziale" e prevista una forma alternativa al certificato
di agibilità, ossia la dichiarazione di conformità e agibilità rilasciata dal
direttore lavori o da professionista abilitato;
viene prevista la proroga dei termini previsti dalla legge per il completamento di
interventi di carattere edilizio ed urbanistico.

La L.164/2014, art. 17, comma 1, lett. n) introduce l’art. 23-ter, D.P.R. 380/2001 -
Mutamento d'uso urbanisticamente rilevante, che prevede che, “salva diversa
previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della
destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità
immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata
dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione
dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria
funzionale tra quelle sotto elencate:

a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettiva;
b) produttiva e direzionale;

76
c) commerciale;
d) rurale.

2. La destinazione d'uso di un fabbricato o di una unità immobiliare è quella


prevalente in termini di superficie utile.

3. Le regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui sopra entro


novanta giorni dalla data della sua entrata in vigore. Decorso tale termine, trovano
applicazione diretta le disposizioni del presente articolo. Salva diversa previsione da
parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della
destinazione d'uso all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito.”

Attuale disciplina dell'attività edilizia

Oggi la disciplina dell'attività edilizia può essere così schematizzata:

- attività edilizia totalmente libera: (art. 6, comma 1 D.P.R. 380/2001) interventi


edilizi per i quali non è richiesto alcun titolo abilitativo né è prevista alcuna specifica
comunicazione;

- attività edilizia libera previa comunicazione inizio lavori: (art. 6, comma 2 e 4


D.P.R. 380/2001) interventi edilizi realizzabili senza alcun titolo abilitativo ma previa
comunicazione al Comune dell'inizio lavori;

- attività edilizia soggetta a permesso di costruire: interventi edilizi indicati all'art.


10, D.P.R. 380/2001: i) interventi di nuova costruzione, ii)interventi di
ristrutturazione urbanistica; iii) interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad
un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino
aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, dei prospetti o delle superfici o,
limitatamente alle zone A, mutamento di destinazione d'uso, nonché gli interventi che
comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del
D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 e s.m.i.;

- attività edilizia soggetta a super-DIA: (artt. 22 e 23, D.P.R. 380/2001, art. 5,

77
comma 2, lett. c, D.L. 70/2011) interventi edilizi per i quali, in base alla normativa
statale o regionale, si può ricorrere alla D.I.A. in via alternativa o sostitutiva rispetto al
permesso di costruire (per esempio, interventi di cui all'art. 22, comma 3, D.P.R.
380/2001);

- attività edilizia soggetta a SCIA: (artt. 22 e 23, D.P.R. 380/2001, art. 5, comma 2,
lett. b e lett. c, D.L. 70/2011) tutti i restanti interventi edilizi non rientranti tra quelli di
attività edilizia totalmente libera, di attività edilizia libera previa comunicazione inizio
lavori, di attività edilizia soggetta a permesso di costruire, di attività edilizia soggetta a
super D.I.A.;

L'intero procedimento amministrativo, inerente una pratica edilizia, dovrebbe essere


gestito tramite lo Sportello Unico per l'Edilizia (SUE), di cui a oggi molti Comuni sono
ancora sprovvisti.

Sarà, pertanto, necessario un ulteriore coordinamento tra legislazione nazionale e


legislazione regionale.

Competenza legislativa regionale

Le leggi regionali possono prevedere:

- un aumento di volumetria rispetto a quella su cui si interviene, come misura


premiale-incentivante,

- la possibilità di delocalizzare le volumetrie,

- la possibilità di modificare le destinazioni d'uso,

- la possibilità di modificare la sagoma degli edifici.

Gli edifici interessati non possono essere situati nei centri storici o essere abusivi o
trovarsi in aree ad inedificabilità assoluta. Possono tuttavia essere edifici sanati.

78
Novità introdotte per la SCIA

Per quanto attiene la SCIA il legislatore stabilisce anche che:

- la SCIA non sostituisce obbligatoriamente l'ambito applicativo della disciplina che


il legislatore regionale ha eventualmente introdotto nel proprio ordinamento in
applicazione dell'art. 22, comma 3 D.P.R. 380/2001 (c.d. Super-DIA),

- il termine del controllo della SCIA in edilizia, da parte della Pubblica


Amministrazione, è di trenta giorni e non di sessanta,

- alla SCIA in edilizia si applicano, in caso di violazioni, le sanzioni del D.P.R.


380/2001,

- la SCIA non sostituisce gli atti di autorizzazione o nulla osta comunque denominati
delle amministrazioni preposte alla tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale.

In tal modo le Regioni che contemplano nel proprio ordinamento ipotesi di Super-
DIA, hanno la possibilità di determinare l'estensione del raggio di applicazione della
SCIA edilizia rispetto alla DIA e di prevedere per essa un apparato disciplinare e
sanzionatorio.

Al fine di evitare la formazione di un quadro eccessivamente complesso e variegato


sui titoli edilizi che spazierebbe dagli interventi di edilizia semplice a quelli di edilizia
semplice con comunicazione, alla SCIA, alla DIA e al permesso di costruire, è
auspicabile che le Regioni (v. Regione Toscana) colgano l'occasione, rappresentata
dall'attuazione del Decreto Sviluppo, per realizzare la massima semplificazione
possibile nel settore dei titoli, sostituendo completamente la DIA con la SCIA.

1.2.4 Potestà normativa dei Comuni


Riferimenti normativi

L. 1150/1942 (art. 33) L.R. Lazio 38/1999 (artt. 71, 73)

L.R. Lombardia 12/2005 (artt. 28, 29, L.R. Emilia Romagna 20/2000 (artt. 28, 29,

79
30) 30)

Anche prima dell'entrata in vigore del Testo Unico dell'Edilizia i Comuni erano
titolari di incisive competenze in materia di disciplina dell'attività edilizia attraverso il
regolamento edilizio - evocato dal codice civile ed espressamente previsto dall'art. 33,
L. 1150/1942 - e attraverso le norme tecniche di attuazione del piano regolatore
generale, che dettano regole per l'esercizio dell'attività edilizia limitatamente alla
fissazione degli indici edificatori, delle distanze, delle altezze, dei criteri tipologici e
morfologici delle costruzioni e stabiliscono parametri e prescrizioni igienico-sanitarie.

Con l'entrata in vigore del Testo Unico dell'Edilizia viene riconosciuta ai comuni la
facoltà di intervenire con proprie norme, seppure in casi limitati, per qualificare e
definire in modo autonomo figure dell'intervento edilizio (segnatamente con riguardo
alla pertinenza) e per stabilire il carattere libero o autorizzato di taluni interventi.

L'art. 4 del T.U. Edilizia modifica sensibilmente il contenuto del regolamento edilizio
previsto dall'abrogato art. 33, L. 1150/1942 e prevede che deve contenere la disciplina
delle modalità costruttive, con particolare riguardo al rispetto delle normative tecnico-
estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle pertinenze
degli stessi e nel caso in cui il comune intenda istituire la commissione edilizia, il
regolamento indica gli interventi sottoposti al preventivo parere di tale organo
consultivo.

Il regolamento edilizio deve contenere, infatti, la disciplina delle modalità


costruttive "con particolare riguardo al rispetto delle norme tecnico-estetiche,
igienico- sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle pertinenze
degli stessi" (art. 4, comma 1).

Il regolamento sembra perciò assumere la veste di strumento regolatore della qualità


edilizia, ritornando all'antica funzione disciplinatrice dell'ornato e dell'igiene pubblica,
mentre le disposizioni di carattere urbanistico, come gli indici e i parametri edificatori
relativi alle altezze, alle distanze, ai rapporti di copertura trovano la loro naturale - e
consolidata nella prassi - collocazione nelle norme tecniche dei piani regolatori
generali.

80
La potestà normativa dei Comuni si esplica essenzialmente attraverso la
predisposizione dello strumento di pianificazione urbanistica generale che coinvolge
tutto il territorio comunale (esempi: Piano Strutturale Comunale (PSC) per la regione
Emilia Romagna o Piano di Governo del Territorio (PGT) per la Regione Lombardia),
mediante il quale si delineano le scelte strategiche di assetto e sviluppo e si tutelano
l'integrità fisica ed ambientale e l'identità culturale dello stesso.

Strumento di pianificazione urbanistica generale

Lo strumento di pianificazione urbanistica generale in particolare:

a) valuta la consistenza, la localizzazione e la vulnerabilità delle risorse naturali e


antropiche presenti nel territorio e ne indica le soglie di criticità;

b) fissa i limiti e le condizioni di sostenibilità degli interventi e delle trasformazioni


pianificabili;

c) individua le infrastrutture e le attrezzature di maggiore rilevanza, per dimensione e


funzione;

d) classifica il territorio comunale in urbanizzato, urbanizzabile e rurale;

e) individua gli ambiti del territorio comunale secondo quanto disposto dall'Allegato e
definisce le caratteristiche urbanistiche e funzionali degli stessi, stabilendone gli
obiettivi sociali, funzionali, ambientali e morfologici e i relativi requisiti prestazionali;

f) definisce le trasformazioni che possono essere attuate attraverso intervento diretto,


in conformità alla disciplina generale del Regolamento edilizio (RE), spesso
denominato RUE (Regolamento urbanistico edilizio).

Lo strumento di pianificazione urbanistica generale si conforma alle prescrizioni e ai


vincoli e dà attuazione agli indirizzi e alle direttive contenuti nei piani territoriali
sovraordinati.

I piani attuativi comunali denominati e compatibili con lo strumento urbanistico

81
generale sono approvati dalla Giunta comunale.

L'amministrazione comunale provvede a pubblicare sul proprio sito informatico gli


elaborati tecnici allegati alle delibere di adozione o approvazione degli strumenti
urbanistici, nonché delle loro varianti.

REU (Regolamento Edilizio e Urbanistico) o RUE (Regolamento Urbanistico ed


Edilizio)

Il REU (Regolamento Edilizio e Urbanistico) o RUE (Regolamento Urbanistico ed


Edilizio) (terminologia diversa usata dalle Regioni (REU Sud Italia - RUE Nord Italia))
"contiene le norme attinenti alle attività di costruzione, di trasformazione fisica e
funzionale e di conservazione delle opere edilizie, ivi comprese le norme igieniche di
interesse edilizio, nonché la disciplina degli elementi architettonici e urbanistici,
degli spazi verdi e degli altri elementi che caratterizzano l'ambiente urbano" (dal sito
del Comune di Ravenna).

Il RUE o REU costituisce la sintesi ragionata ed aggiornabile delle norme e delle


disposizioni che riguardano gli interventi sul patrimonio edilizio esistente; ovvero gli
interventi di nuova costruzione o di demolizione e ricostruzione, nelle parti di città
definite dal Piano generale, in relazione alle caratteristiche del territorio e a quelle
edilizie preesistenti, prevalenti e/o peculiari nonché delle infrastrutture per la mobilità
e a rete.

Il RUE o REU oltre a disciplinare le trasformazioni e gli interventi ammissibili sul


territorio, stabilisce:

a) le modalità d'intervento negli ambiti specializzati definiti dal Piano;

b) i parametri edilizi ed urbanistici e i criteri per il loro calcolo;

c) le norme igienico-sanitarie, sulla sicurezza degli impianti, per il risparmio


energetico e per l'eliminazione delle barriere architettoniche;

82
d) le modalità di gestione tecnico-amministrativa degli interventi edilizi anche ai fini
dell'applicazione delle disposizioni sulla semplificazione dei procedimenti di rilascio
dei permessi di costruire di cui alla normativa vigente;

e) ogni altra forma o disposizione finalizzata alla corretta gestione del Piano, ivi
comprese quelle riguardanti il perseguimento degli obiettivi perequativi.

Il RUE o REU, quindi, ha in primo luogo la funzione di fissare le norme relative a


quelle porzioni di territorio nelle quali, secondo le indicazioni provenienti dal Piano
Urbanistico Generale è possibile l'edificazione diretta, in considerazione dello stato di
fatto in cui si trovano i fabbricati da ristrutturare o le aree edificabili.

Il RUE o REU, inoltre, per gli ambiti insediativi previsti dal Piano Urbanistico
generale da sottoporre a successiva pianificazione attuativa, detta a quest'ultima le
norme cui attenersi per quanto attiene la capacità insediativa complessiva, le
destinazioni d'uso ammissibili e compatibili e l'eventuale ripartizione percentuale fra le
stesse.

Per il Regolamento Edilizio l’art. 17 del decreto Sblocca Italia, contenente


semplificazioni in materia edilizia, aggiunge un comma all’art. 4 del Testo Unico
dell’Edilizia (D.P.R. 380/2001) il quale prevede che Governo, Regioni e autonomie
locali concludano accordi in Conferenza Unificata per l’adozione di uno schema di
Regolamento edilizio tipo, al fine di semplificare e uniformare le norme e gli
adempimenti.

Il Regolamento edilizio tipo dovrà indicare i requisiti prestazionali degli edifici, con
particolare riguardo alla sicurezza e al risparmio energetico e dovrà essere adottato dai
Comuni nei termini fissati dagli accordi.

Osservazione: mentre in tutte le leggi regionali si parla di REU o RUE (Regolamento


Edilizio Urbanistico o Regolamento Urbanistico Edilizio) il legislatore nazionale
nell’intento di giungere ad un unico RE tipo ritorna a parlare di Regolamento Edilizio.

Esempi di disciplina della pianificazione urbanistica territoriale

83
REGIONE EMILIA ROMAGNA

L.R. 24 marzo 2000, n. 20 - "Disciplina generale sulla tutela e l'uso del


territorio"
Testo coordinato con le modifiche apportate da:

L.R. 16 novembre 2000, n. 34


L.R. 21 dicembre 2001, n. 47
L.R. 25 novembre 2002, n. 31
L.R. 19 dicembre 2002, n. 37

Titolo
Strumenti e contenuti della pianificazione
Capo III
Pianificazione urbanistica comunale
Sezione I - Strumenti della pianificazione urbanistica comunale

Art. 28 - Piano Strutturale Comunale (PSC)


1. Il Piano Strutturale Comunale (PSC) è lo strumento di pianificazione
urbanistica generale che deve essere predisposto dal Comune, con riguardo a tutto
il proprio territorio, per delineare le scelte strategiche di assetto e sviluppo e per
tutelare l'integrità fisica ed ambientale e l'identità culturale dello stesso.
2. Il PSC in particolare:
a) valuta la consistenza, la localizzazione e la vulnerabilità delle risorse naturali
ed antropiche presenti nel territorio e ne indica le soglie di criticità;
b) fissa i limiti e le condizioni di sostenibilità degli interventi e delle
trasformazioni pianificabili;
c) individua le infrastrutture e le attrezzature di maggiore rilevanza, per
dimensione e funzione;
d) classifica il territorio comunale in urbanizzato, urbanizzabile e rurale;
e) individua gli ambiti del territorio comunale secondo quanto disposto
dall'Allegato e definisce le caratteristiche urbanistiche e funzionali degli stessi,
stabilendone gli obiettivi sociali, funzionali, ambientali e morfologici e i relativi
requisiti prestazionali;

84
f) definisce le trasformazioni che possono essere attuate attraverso intervento
diretto, in conformità alla disciplina generale del RUE di cui al comma 2 dell'art.
29.
3. Nell'ambito delle previsioni di cui ai commi 1 e 2, il PSC si conforma alle
prescrizioni e ai vincoli e dà attuazione agli indirizzi e alle direttive contenuti nei
piani territoriali sovraordinati.

Art. 29 - Regolamento Urbanistico ed Edilizio (RUE)


1. Il Regolamento Urbanistico ed Edilizio (RUE) contiene la disciplina generale
delle tipologie e delle modalità attuative degli interventi di trasformazione nonché
delle destinazioni d'uso. Il regolamento contiene altresì le norme attinenti alle
attività di costruzione, di trasformazione fisica e funzionale e di conservazione
delle opere edilizie, ivi comprese le norme igieniche di interesse edilizio, nonché la
disciplina degli elementi architettonici e urbanistici, degli spazi verdi e degli altri
elementi che caratterizzano l'ambiente urbano.
2. Il RUE, in conformità alle previsioni del PSC, disciplina:
a) le trasformazioni negli ambiti consolidati e nel territorio rurale;
b) gli interventi diffusi sul patrimonio edilizio esistente sia nel centro storico sia
negli ambiti da riqualificare;
c) gli interventi negli ambiti specializzati per attività produttive di cui al comma 6
dell'art. A-13 dell'Allegato.
3. Gli interventi di cui al comma 2 non sono soggetti al POC e sono attuati
attraverso intervento diretto.
4. Il RUE contiene inoltre:
a) la definizione dei parametri edilizi ed urbanistici e le metodologie per il loro
calcolo;
b) la disciplina degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione;
c) le modalità di calcolo delle monetizzazioni delle dotazioni territoriali.
5. Il RUE è approvato in osservanza degli atti di coordinamento tecnico di cui
all'art. 16 ed è valido a tempo indeterminato.

Art. 30 (sostituito comma 12 da art. 29 L.R. 19 dicembre 2002, n. 37) - Piano


Operativo Comunale (POC)
1. Il Piano Operativo Comunale (POC) è lo strumento urbanistico che individua e

85
disciplina gli interventi di tutela e valorizzazione, di organizzazione e
trasformazione del territorio da realizzare nell'arco temporale di cinque anni. Il
POC è predisposto in conformità alle previsioni del PSC e non può modificarne i
contenuti.
2. Il POC contiene, per gli ambiti di riqualificazione e per i nuovi insediamenti:
a) la delimitazione, l'assetto urbanistico, le destinazioni d'uso, gli indici edilizi;
b) le modalità di attuazione degli interventi di trasformazione, nonché di quelli di
conservazione;
c) i contenuti fisico morfologici, sociali ed economici e le modalità di intervento;
d) l'indicazione delle trasformazioni da assoggettare a specifiche valutazioni di
sostenibilità e fattibilità e ad interventi di mitigazione e compensazione degli
effetti;
e) la definizione delle dotazioni territoriali da realizzare o riqualificare e delle
relative aree, nonché gli interventi di integrazione paesaggistica;
f) la localizzazione delle opere e dei servizi pubblici e di interesse pubblico.
3. Nel definire le modalità di attuazione di ciascun nuovo insediamento o
intervento di riqualificazione il POC applica criteri di perequazione ai sensi
dell'art. 7.
4. Il POC programma la contestuale realizzazione e completamento degli
interventi di trasformazione e delle connesse dotazioni territoriali e infrastrutture
per la mobilità. A tale scopo il piano può assumere, anche in deroga ai limiti
temporali definiti dal comma 1, il valore e gli effetti del PUA, ovvero individuare
le previsioni da sottoporre a pianificazione attuativa, stabilendone indici, usi e
parametri.
5. Il POC può stabilire che gli interventi di trasformazione previsti siano attuati
attraverso società aventi come oggetto la trasformazione di aree urbane, di cui
all'art. 6 della L.R. 3 luglio 1998, n. 19.
6. Il POC disciplina inoltre i progetti di tutela, recupero e valorizzazione del
territorio rurale di cui all'art. 49 nonché la realizzazione di dotazioni ecologiche o
di servizi ambientali negli ambiti agricoli periurbani ai sensi del comma 4 dell'art.
A-20 dell'Allegato.
7. Il POC si coordina con il bilancio pluriennale comunale ed ha il valore e gli
effetti del programma pluriennale di attuazione, di cui all'art. 13 della Legge 28
gennaio 1977, n. 10. Esso costituisce strumento di indirizzo e coordinamento per il

86
programma triennale delle opere pubbliche e per gli altri strumenti comunali
settoriali, previsti da leggi statali e regionali.
8. Il POC può inoltre assumere il valore e gli effetti:
a) dei progetti di valorizzazione commerciale di aree urbane, di cui all'art. 8 della
L.R. 5 luglio 1999, n. 14;
b) dei piani pluriennali per la mobilità ciclistica, di cui alla L. 19 ottobre 1998, n.
366.
9. Le previsioni del POC relative alle infrastrutture per la mobilità possono essere
modificate e integrate dal Piano Urbano del Traffico (PUT), approvato ai sensi del
comma 4 dell'art. 22.
10. Per selezionare gli ambiti nei quali realizzare nell'arco temporale di cinque
anni interventi di nuova urbanizzazione e di sostituzione o riqualificazione tra
tutti quelli individuati dal PSC, il Comune può attivare un concorso pubblico, per
valutare le proposte di intervento che risultano più idonee a soddisfare gli
obiettivi e gli standard di qualità urbana ed ecologico ambientale definiti dal PSC.
Al concorso possono prendere parte i proprietari degli immobili situati negli
ambiti individuati dal PSC, nonché gli operatori interessati a partecipare alla
realizzazione degli interventi. Alla conclusione delle procedure concorsuali il
Comune stipula, ai sensi dell'art. 18, un accordo con gli aventi titolo alla
realizzazione degli interventi.
11. Al fine di favorire l'attuazione degli interventi di trasformazione, il POC può
assegnare quote di edificabilità quale equo ristoro del sacrificio imposto ai
proprietari con l'apposizione del vincolo di destinazione per le dotazioni
territoriali o per le infrastrutture per la mobilità. Per il medesimo scopo lo
strumento urbanistico può prevedere, anche attraverso la stipula di accordi di cui
all'art. 18, il recupero delle cubature afferenti alle aree da destinare a servizi, su
diverse aree del territorio urbano.
12. Per le opere pubbliche e di interesse pubblico, la deliberazione di
approvazione del POC che assume il valore e gli effetti del PUA comporta la
dichiarazione di pubblica utilità delle opere ivi previste. Gli effetti della
dichiarazione di pubblica utilità cessano se le opere non hanno inizio entro cinque
anni dall'entrata in vigore del POC.
13. L'individuazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi, di cui
all'art. 2 del D.P.R. n. 447 del 1998, è attuata dal Comune nell'ambito della

87
predisposizione del POC o delle sue varianti. I progetti relativi alla realizzazione,
ampliamento, ristrutturazione o riconversione degli impianti produttivi possono
comportare variazioni al POC, secondo le modalità e i limiti previsti dall'art. 5 del
citato D.P.R. n. 447 del 1998.
14. Attraverso il POC sono individuate le aree per gli impianti di distribuzione dei
carburanti, ai sensi del D.Lgs. 11 febbraio 1998, n. 32.

REGIONE LOMBARDIA

L.R. 11 marzo 2005, n. 12 - "Legge per il governo del territorio"

Art. 28 - Regolamento edilizio


1. Il regolamento edilizio comunale disciplina, in conformità alla presente legge,
alle altre leggi in materia edilizia ed alle disposizioni sanitarie vigenti:
a) le modalità di compilazione dei progetti di opere edilizie, nonché i termini e le
modalità per il rilascio del permesso di costruire, ovvero per la presentazione
della denuncia di inizio attività; qualora il comune non provveda si applicano le
disposizioni della presente legge;
b) le modalità di compilazione dei progetti di sistemazione delle aree libere da
edificazione e delle aree verdi in particolare e le modalità per la relativa
valutazione;
c) le modalità per il conseguimento del certificato di agibilità;
d) le modalità per l'esecuzione degli interventi provvisionali di cantiere, in
relazione alla necessità di tutelare la pubblica incolumità e le modalità per
l'esecuzione degli interventi in situazioni di emergenza;
e) la vigilanza sull'esecuzione dei lavori, in relazione anche alle disposizioni
vigenti in materia di sicurezza, con particolare riguardo all'obbligo di
installazione di sistemi fissi di ancoraggio al fine di prevenire le cadute dall'alto;
f) la manutenzione e il decoro degli edifici, delle recinzioni prospicienti ad aree
pubbliche e degli spazi non edificati;

88
g) l'apposizione e la conservazione dei numeri civici, delle targhe con la
toponomastica stradale, delle insegne, delle strutture pubblicitarie e di altri
elementi di arredo urbano;
h) le norme igieniche di particolare interesse edilizio, in armonia con il
regolamento locale di igiene;
i) la composizione e le attribuzioni della commissione edilizia, se istituita, ai sensi
dell'articolo 30;
i-bis) le modalità di compilazione dei progetti delle opere viabilistiche e dei
progetti di sistemazione delle aree verdi annesse, di rispetto e sicurezza, come
svincoli, rotatorie e banchine laterali;
i-ter) le modalità per il conseguimento della certificazione energetica degli edifici.
2. Il regolamento edilizio non può contenere norme di carattere urbanistico che
incidano sui parametri urbanistico-edilizi previsti dagli strumenti della
pianificazione comunale.

Art. 29 - Procedura di approvazione del regolamento edilizio


1. Il regolamento edilizio è adottato e approvato dal consiglio comunale con la
procedura prevista dai commi 2, 3 e 4 dell'articolo 14 e previa acquisizione del
parere sulle norme di carattere igienico-sanitario da parte dell'ASL; il parere è
reso entro sessanta giorni dalla richiesta, trascorsi i quali il parere si intende reso
favorevolmente.

Art. 30 - Commissione edilizia


1. I comuni hanno facoltà di prevedere l'istituzione della commissione edilizia. In
tal caso il regolamento edilizio comunale determina la composizione e le modalità
di funzionamento della commissione edilizia ed individua gli interventi di
trasformazione edilizia ed urbanistica sottoposti a preventivo parere consultivo
della stessa, anche nel caso di acquisizione dello stesso in via preliminare alla
presentazione dell'istanza.

REGIONE LAZIO

89
L.R. 22 dicembre 1999, n. 38 - "Norme sul governo del territorio"

Art. 71 - Regolamenti edilizi


1. I comuni adottano i regolamenti edilizi di cui all'articolo 33 della legge
1150/1942 nel rispetto dei criteri generali stabiliti dalla Giunta regionale con la
deliberazione di cui all'articolo 70.
2. Gli schemi dei regolamenti edilizi adottati o delle loro varianti sono trasmessi
alla provincia la quale, entro sessanta giorni dalla data di ricevimento, può far
pervenire al comune osservazioni sulla rispondenza ai criteri generali indicati al
comma 1, proponendo eventuali modifiche.
3. Decorso il termine di cui al comma 2 i comuni adottano i regolamenti edilizi o
le loro varianti, pronunciandosi motivatamente sulle eventuali osservazioni della
provincia.
4. Le disposizioni del presente articolo si applicano successivamente
all'emanazione dei criteri generali indicati al comma 1 e comunque a partire dal
settimo mese successivo alla data di entrata in vigore della presente legge.

Art. 73 - Sportello urbanistico


1. A l fine di accelerare l'acquisizione dei pareri relativi ai regimi vincolistici
presenti sul territorio necessari, ai sensi della normativa vigente, al rilascio delle
concessioni edilizie, i comuni si dotano dello sportello urbanistico.
2. La Giunta regionale, entro il termine di nove mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge, emana un atto di indirizzo e di coordinamento che stabilisce
modalità e procedure per la costituzione ed il funzionamento dello sportello
urbanistico e prevede le necessarie risorse.

1.3 Interventi edilizi

1.3.1 Tipologie di intervento

90
Riferimenti normativi

L. L. 164/2014 [art. 17, comma 1, lett. a), che modifica l’art. 3, comma 1, lett.
457/1978 380/2001]

Il legislatore con l'art. 31, L. 5 agosto 1978, n. 457 ha dato una definizione degli
interventi edilizi, definizioni che successivamente sono state in parte modificate con
l'entrata in vigore del TUE ed in particolare delle modifiche apportate al T.U Edilizia
dalla L.164/2014.

Di seguito si riportano la definizione degli interventi edilizi per come modificati dalla
vigente normativa:

a) "interventi di manutenzione ordinaria", gli interventi edilizi che riguardano le


opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle
necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti;

b) "interventi di manutenzione straordinaria", le opere e le modifiche necessarie


per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed
integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria
complessiva degli edifici e non comportino modifiche delle destinazioni d'uso;

b1) “interventi di conservazione” [art. 3-bis) D.P.R. 380/2001] su edifici esistenti


non più compatibili con gli indirizzi della pianificazione, individuati nello strumento
urbanistico al fine di favorire in alternativa all’espropriazione la riqualificazione delle
aree attraverso forme di compensazione incidenti sull’area interessata e senza aumento
della superficie coperta, rispondenti al pubblico interesse e comunque rispettose
dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa, consentendo al
proprietario nelle more dell’attuazione del piano la facoltà di eseguire tutti gli interventi
conservativi, a eccezione della demolizione e successiva ricostruzione non giustificata
da obiettive e improrogabili ragioni di ordine statico od igienico sanitario;

c) "restauro scientifico", gli interventi che riguardano le unità edilizie che hanno
assunto rilevante importanza nel contesto urbano territoriale per specifici pregi o

91
caratteri architettonici o artistici. Gli interventi di restauro scientifico consistono in un
insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e
strutturali dell'edificio, ne consentono la conservazione, valorizzandone i caratteri e
rendendone possibile un uso adeguato alle intrinseche caratteristiche.

Il tipo di intervento prevede:

c.1) il restauro degli aspetti architettonici o il ripristino delle parti alterate, cioè il
restauro o ripristino dei fronti esterni ed interni, il restauro o il ripristino degli ambienti
interni, la ricostruzione filologica di parti dell'edificio eventualmente crollate o
demolite, la conservazione o il ripristino dell'impianto distributivo-organizzativo
originale, la conservazione o il ripristino degli spazi liberi, quali, tra gli altri, le corti, i
larghi, i piazzali, gli orti, i giardini, i chiostri;

c.2) il consolidamento, con sostituzione delle parti non recuperabili senza modificare
la posizione o la quota dei seguenti elementi strutturali:

- murature portanti sia interne che esterne;

- solai e volte;

- scale;

- tetto, con ripristino del manto di copertura originale;

c.3) l'eliminazione delle superfetazioni come parti incongrue all'impianto originario e


agli ampliamenti organici del medesimo;

c.4) l'inserimento degli impianti tecnologici e igienico-sanitari essenziali;

d) "interventi di restauro e risanamento conservativo", gli interventi edilizi rivolti


a conservare l'organismo edilizio e ad assicurare la funzionalità mediante un insieme
sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali
dell'organismo stesso, ne consentono destinazioni d'uso con essi compatibili. Tali
interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi
costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti
dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio;

92
e) "ripristino tipologico", gli interventi che riguardano le unità edilizie fatiscenti o
parzialmente demolite di cui è possibile reperire adeguata documentazione della loro
organizzazione tipologica originaria individuabile anche in altre unità edilizie dello
stesso periodo storico e della stessa area culturale.

Il tipo di intervento prevede:

e.1) il ripristino dei collegamenti verticali od orizzontali collettivi quali androni,


blocchi scale, portici;

e.2) il ripristino ed il mantenimento della forma, dimensioni e dei rapporti fra unità
edilizie preesistenti ed aree scoperte quali corti, chiostri;

e.3) il ripristino di tutti gli elementi costitutivi del tipo edilizio, quali partitura delle
finestre, ubicazione degli elementi principali e particolari elementi di finitura.

f) "interventi di ristrutturazione edilizia", gli interventi rivolti a trasformare gli


organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un
organismo edilizio in tutto od in parte diverso dal precedente.

Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi


dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti,
nonché la realizzazione di volumi tecnici necessari per l'installazione o la revisione di
impianti tecnologici. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono
compresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa
volumetria del fabbricato preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per
l'adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa
sull’accessibilità, per l'installazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento
energetico degli edifici.

Gli interventi di ristrutturazione edilizia comprendono altresì quelli che comportino,


in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, aumento di unità immobiliari,
modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che
limitatamente agli immobili compresi nei centri storici e negli insediamenti e
infrastrutture storici del territorio rurale comportino mutamenti della destinazione d’uso;

93
g) "interventi di nuova costruzione", gli interventi di trasformazione edilizia e
urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti.
Sono comunque da considerarsi tali:

g.1) la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di


quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente, fermo restando per gli interventi
pertinenziali, quanto previsto al punto g.6);

g.2) gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti


diversi dal Comune;

g.3) la realizzazione di infrastrutture ed impianti, anche per pubblici servizi, che


comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato;

g.4) l'installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori


per i servizi di telecomunicazione da realizzare sul suolo;

g.5) l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi


genere che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi,
magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee;

g.6) gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in
relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree,
qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la
realizzazione di un volume superiore al 20 per cento del volume dell'edificio
principale;

g.7) la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti


per attività produttive all'aperto ove comportino l'esecuzione dei lavori cui consegua la
trasformazione permanente del suolo inedificato;

h) "interventi di ristrutturazione urbanistica", gli interventi rivolti a sostituire


l'esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme
sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli
isolati e della rete stradale;

i) "demolizione", gli interventi di demolizione senza ricostruzione che riguardano gli

94
elementi incongrui quali superfetazioni e corpi di fabbrica incompatibili con la struttura
dell'insediamento. La loro demolizione concorre all'opera di risanamento funzionale e
formale delle aree destinate a verde privato e a verde pubblico. Il tipo di intervento
prevede la demolizione dei corpi edili incongrui e la esecuzione di opere esterne;

l) "recupero e risanamento delle aree libere", gli interventi che riguardano le aree e
gli spazi liberi. L'intervento concorre all'opera di risanamento, funzionale e formale,
delle aree stesse. Il tipo di intervento prevede l'eliminazione di opere incongrue
esistenti e la esecuzione di opere capaci di concorrere alla riorganizzazione funzionale
e formale delle aree e degli spazi liberi con attenzione alla loro accessibilità e
fruibilità;

m) “significativi movimenti di terra”, i rilevanti movimenti morfologici del suolo non


a fini agricoli e comunque estranei all'attività edificatoria quali gli scavi, i livellamenti,
i riporti di terreno, gli sbancamenti. Il Regolamento urbanistico ed edilizio definisce le
caratteristiche dimensionali, qualitative e quantitative degli interventi al fine di
stabilirne la rilevanza.

1.3.2 Manutenzione ordinaria


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 3)

Riferimenti giurisprudenziali

Cass. pen., Sez. III, T.A.R. Piemonte, Sez. T.A.R. Lombardia, Milano,
935/2006 I, 620/2009 Sez. I, 5222/2008

T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. T.A.R. Piemonte, Sez. T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I,
I, 1094/2010 I, 1761/2010 1344/2011

Sono definite come manutenzione ordinaria le opere puntuali di riparazione,


rinnovamento e sostituzione di parte degli edifici e dei loro componenti destinate a

95
mantenere in efficienza gli edifici stessi e ad adattarli alle esigenze d'uso e quelle
necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti.

Si considerano interventi di manutenzione ordinaria:

- le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e


quelle necessarie a integrare e mantenere in efficienza gli impianti tecnologici
preesistenti. Rientrano quindi negli interventi di manutenzione ordinaria la sostituzione
del pavimento delle terrazze o la sostituzione dei manti di copertura dei tetti allorché
non vi sia alterazione alcuna dell'aspetto o delle caratteristiche originarie;

- la sostituzione o il rinnovamento di serramenti e, quindi, di infissi, serrande,


finestre e abbaini, cancelli, che rientra nel concetto di finiture di edifici, sia che
vengano impiegati gli stessi materiali componenti, sia che la sostituzione o il
rinnovamento venga effettuata con materiali diversi, con il limite che il nuovo elemento
non risulti né tipologicamente né funzionalmente diverso dal precedente, non potendosi
dare origine a un quid novi;

- gli interventi finalizzati alla realizzazione di depositi di merci e materiali che


comportino l'esecuzione di lavori non urbanisticamente rilevati (come nel caso in cui
sia prevista solo la ripulitura del terreno), che non integrino "l'ipotesi di modificazione
urbanisticamente rilevante del territorio, soggetta a permesso di costruire, ...
quand'anche il suolo così ripulito sia destinato all'esposizione di autovetture a fini
commerciali";

La L. 164/2014 ha introdotto un n uovo specifico intervento nell’ambito della


manutenzione ordinaria, ossia quello relativo all’installazione delle pompe di calore
aria – aria di potenza termica utile nominale inferiore a 12 kW.

A puro titolo esemplificativo e senza esclusione di eventuali altre opere rientranti


nelle definizioni generali della legge e del precedente comma si elencano le opere
rientranti nella definizione di manutenzione ordinaria:

Opere edilizie interne:

96
- la riparazione, il rinnovamento e la sostituzione delle finiture interne delle
costruzioni (tinteggiature, intonaci, rivestimenti, pavimenti, serramenti interni,
apparecchi igienici ecc.) anche con materiali e tipologia differenti dagli esistenti;

- il consolidamento di elementi strutturali (fondazioni, elementi portanti orizzontali


o verticali, coperture) ove non eseguiti contemporaneamente ad interventi sistematici
sulle altre parti della costruzione;

- limitate modifiche distributive all'interno delle unità immobiliari quali la chiusura


e l'apertura e di vani porta, la creazione di aperture, in pareti divisorie nel rispetto delle
norme igieniche applicabili;

- la costruzione di arredi fissi e piccole opere murarie all'interno di singole unità


immobiliari come la creazione di nicchie, muretti, controsoffitti, ripostigli in quota,
l'installazione e lo spostamento di pareti mobili nel rispetto delle norme igieniche
applicabili;

- la manutenzione, l'adeguamento o la nuova realizzazione di impianti, senza la


creazione di volumi tecnici esterni;

- le opere di modifica dei serramenti perimetrali non visibili dall'esterno quali la


posa in opera di doppi vetri o la realizzazione di cancelletti di sicurezza posti
all'interno.

Opere edilizie esterne:

- la riparazione, il rinnovamento e la sostituzione delle finiture esterne delle


costruzioni (intonaci, rivestimenti, balconi, terrazzi, scale e rampe esterne, serramenti
ecc.) con gli stessi materiali e colori o con l'impiego di materiali diversi purché
vengano conservate le caratteristiche visive esistenti;

- la ricorsa del manto di copertura e dell'orditura del tetto, la riparazione e/o


sostituzione di pluviali e gronde anche con materiali diversi, purché non siano
modificate la sagoma, le pendenze e le caratteristiche visive della copertura;

97
- il rifacimento delle pavimentazioni esterne di cortili, patii, cavedii, balconi,
terrazzi, anche con l'impiego di materiali diversi, purché compatibili con le
caratteristiche degli edifici;

- la riparazione e la sostituzione degli infissi e dei serramenti esterni, (portoni,


cancelli, vetrine, anche con materiali diversi purché non ne siano mutate le
caratteristiche esteriori (sagoma, disegno, colori, dimensioni delle porzioni apribili);
applicazioni di zanzariere, tende da sole, inferriate di sicurezza nel vano finestra;

- la riparazione o la sostituzione delle recinzioni con le medesime caratteristiche;

- la realizzazione di posti auto a raso mediante pavimentazione di aree cortilizie.

Opere in immobili industriali

La costruzione, la modifica e la manutenzione di apparecchiature, impianti,


canalizzazioni, necessari alla produzione, sia all'interno di edifici sia all'esterno,
comprese tutte le strutture di sostegno, contenimento e protezione.

Opere relative al verde:

- gli interventi di potatura;

- la messa a dimora, lo spostamento, la rimozione di alberature non ad alto fusto o


di alberi morti;

- la collocazione nel verde o all'interno dei terrazzi di elementi ornamentali quali


statue, vasche, fioriere, pergolati;

- la creazione di sostegni o contenitori di terra, per fiori e piante, posti su logge,


finestre, balconi ecc.

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Titoli abilitativi

La manutenzione ordinaria di un immobile esistente, o parte di esso, non


sottoposto a vincolo conservativo (restauro e risanamento conservativo,
riqualificazione e ricomposizione tipologica, ripristino tipologico) non è soggetta
alla presentazione di nessun titolo abilitativo per eseguire i lavori.

1.3.3 Manutenzione straordinaria


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 3)

Riferimenti giurisprudenziali

Cass., Sez. pen. III, T.A.R. Lazio, Roma, Sez.


Cons. Stato, Sez. V, 1442/2001
1806/1988 II, 55/2002

Cons. Stato, Sez. V, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. Cass. pen., Sez. III,
617/2003 IV, 858/2004 40189/2006

Cass. pen., Sez. III, Cons. Stato, Sez. VI, Cass. pen., Sez. III,
21490/2006 4694/2008 9894/2009

Cons. Stato, Sez. I,


Cons. Stato, Sez. IV, 3387/2012
2151/2012

Sono definite come manutenzione straordinaria le trasformazioni consistenti in opere


e modifiche necessarie per rinnovare o sostituire parti, anche strutturali, fatiscenti
o collabenti, degli edifici, nonché consistenti in opere e modifiche per realizzare ed
integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempreché non alterino la volumetria
complessiva degli edifici o modifichino le destinazioni d'uso.

Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche


quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con

99
esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole
unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria
complessiva degli edifici e si mantenga l’originaria destinazione d’uso.

La novità sostanziale apportata con l’entrata in vigore del decreto “sblocca Italia” è
che viene consentito anche un incremento di carico urbanistico potenzialmente anche
rilevante, con la possibilità di consentire interventi edilizi tali da arrecare danni al
patrimonio edilizio da tutelare , derogando e superando in pratica le norme di
pianificazione, in particolar modo nei Comuni nei quali la manutenzione straordinaria
viene normata in maniera generica, dove non esiste una pianificazione urbanistica di
dettaglio, che prevede l’impossibilità di suddividere alcuni edifici in più unità
immobiliari o una superficie minima degli alloggi e/o gli spazi di parcheggio privati per
unità immobiliari di nuova creazione, fatte salve diverse determinazioni di T.A.R. e/o
Consiglio di Stato.

Altra novità introdotta dal decreto “sblocca Italia” è che per gli interventi di
manutenzione straordinaria che non riguardino le parti strutturali dell’edificio vi è
l’esenzione dalla presentazione degli atti catastali [art. 6, comma 5 D.P.R. 380/2001
come modificato dall’art. 17, comma 1, lett. c) L.164/2014].

Gli interventi di manutenzione straordinaria sono caratterizzati da un duplice limite:

uno, di ordine funzionale, costituito dalla necessità che i lavori siano rivolti alla
mera sostituzione o al puro rinnovo di parti dell'edificio,
e l'altro, di ordine strutturale, consistente nel divieto di alterare la volumetria
complessiva degli edifici.

I lavori edilizi che interessino manufatti abusivi che non siano stati sanati né
condonati, anche se riconducibili, nello loro oggettività, alle categorie della
manutenzione straordinaria, del restauro e/o risanamento conservativo, della
ristrutturazione, della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche, non
possono essere né oggetto di richiesta di permesso di costruire né di SCIA in quanto gli
interventi ulteriori ripetono le caratteristiche di illegittimità dall'opera principale alla
quale ineriscono strutturalmente.

In particolare sono opere di manutenzione straordinaria il rifacimento totale di


intonaci, recinzioni, manti di copertura e pavimentazioni esterne, con

100
modificazioni dei tipi dei materiali esistenti, delle tinte, nonché il rifacimento
comportante anche ricostruzione ex novo di locali per servizi igienici e
tecnologici, o la modifica di quelli esistenti.

Interventi completamente all'interno dell'edificio

- interventi di qualsiasi tipo sulle murature diversi da quelli di manutenzione


ordinaria;

- modifica, per aumento o per diminuzione, della dimensione delle unità immobiliari,
mediante accorpamento di unità immobiliari diverse con identico uso o mediante
accorpamento all'unità immobiliare di vani contigui appartenenti ad altra unità
immobiliare con identico uso;

- realizzazione e/o spostamento di collegamenti verticali interni alle singole unità


immobiliari senza aumento di superficie;

- demolizione e/o sostituzione dei solai (anche con traslazione verticale degli stessi)
senza aumento di superficie all'interno dell'unità immobiliare;

- adeguamento dello spessore dei solai, delle coperture e delle murature


perimetrali, senza modifica della sagoma planivolumetrica dell'edificio;

- consolidamento e rifacimento parziale delle murature, anche previa demolizione,


comprese le strutture portanti perimetrali dell'edificio fino a un massimo del 50% del
loro sviluppo;

- opere relative alle partizioni interne di qualsiasi tipo, materiale, spessore diverse
da quelle indicate quali ordinaria manutenzione;

- apertura di porte tra unità immobiliari diverse, anche con usi differenti, che
mantengano propria autonomia funzionale;

- realizzazione di soppalchi che non determinino aumento di superficie negli edifici


industriali o di magazzino;

101
- realizzazione di strutture metalliche autoportanti, anche su più livelli, per lo
stoccaggio delle merci di larghezza massima di 1,80 m e realizzazione di strutture
grigliate per l'appoggio degli impianti tecnologici;

- sottomurazioni e interventi nel sottosuolo, comprese le iniezioni di resine o malte


di consolidamento;

- rimozione di barriere architettoniche qualora su edifici soggetti a tutela o di


interesse storico-architettonico, o con opere (interne o sugli spazi di interfaccia) che
coinvolgano elementi strutturali, senza modifiche di sagoma.

Interventi sulle interfacce tra spazio interno ed esterno degli edifici

- opere relative a muri esterni e coperture di qualsiasi tipo diverse da quelle di


manutenzione ordinaria;

- ispessimenti di muri esterni e coperture ai sensi e nei limiti delle vigenti


disposizioni di legge nazionali e regionali in materia di riqualificazione energetica degli
edifici;

- costruzione di scale esterne di sicurezza aperte e scoperte e di scale aperte di


accesso al primo piano fuori terra;

- aperture di porte e finestre (o loro modifica), realizzazione di lucernai, compresi


quelli a cupola con muretti di appoggio;

- realizzazione di canne fumarie esterne e di condotte di esalazione e aerazione


esterne comprensive dei relativi terminali;

- installazione di impianti tecnologici e realizzazione di volumi tecnici di altezza fino


a 1,80 m;

- installazione di pannelli fonoassorbenti e realizzazione di opere di mitigazione


estetica (schermatura);

102
- installazione di pensiline (con aggetto fino a 1,50 m), pergolati e gazebi privi di
chiusure laterali e coperture fisse;

- installazione di vetrine e loro sostituzione con modifica di forma e materiali;

- ripristino parziale di murature esterne.

Interventi sullo spazio aperto esterno

- rifacimento di muri di cinta, costruzione muri di sostegno e di contenimento;

- costruzione di volumi tecnici al suolo con altezza fino a 1,80 m;

- realizzazione di muri di cinta, recinzioni, cancellate, pavimentazioni e sistemazioni


esterne e loro rifacimento con modifica dei materiali e delle tipologie;

- realizzazione di accessi carrai e loro modifica;

- costruzione piscine scoperte in lotti edificati, che comportino opere murarie e/o di
scavo;

- interventi consistenti, per esempio, nell'installazione di tettoie o di altre strutture che


siano comunque apposte a parti di preesistenti edifici come strutture accessorie di
protezione o di riparo di spazi liberi (cioè non compresi entro coperture volumetriche
previste in un progetto assentito) soltanto ove la loro conformazione e le loro ridotte
dimensioni rendano evidente e riconoscibile la loro finalità di arredo o di riparo e
protezione (anche da agenti atmosferici) dell'immobile cui accedono detti interventi
possono altresì ritenersi sottratti al regime del permesso di costruire. Invece tali
strutture non possono ritenersi installabili senza permesso di costruire allorquando
abbiano dimensioni tali da arrecare una visibile alterazione del prospetto dell'edificio.

Non sono da considerare quale opera di manutenzione straordinaria la creazione di


balconi e l’apertura di finestre, in quanto modificano il prospetto principale
dell’abitazione, anche se non viene alterata la volumetria dell’edificio, perché nuovi
balconi e nuove finestre ne alterano i prospetti e, in definitiva, la sagoma.

103
1.3.4 Restauro e risanamento conservativo
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (artt. 3, 3-bis)

Riferimenti giurisprudenziali

Cons. Stato, IV, 2981/2008 T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, 57/2011

Cass. pen., Sez. III, 40189/2006 Cons. Stato, Sez. V, 3715/2002

Sono interventi di restauro e di risanamento conservativo quelli rivolti a conservare


l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico
di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo
stesso, ne consenta destinazioni d'uso con essi compatibili. Tali interventi comprendono
il consolidamento, il ripristino ed il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio,
l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso,
l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio.

Devono considerarsi interventi di restauro e di risanamento conservativo quelli che


rispettano gli elementi tipologici, formali e strutturali del complesso edilizio sul quale è
opportuno agire.

"Sono qualificabili interventi di restauro e risanamento conservativo gli interventi


sistematici che, pur con rinnovo di elementi costitutivi dell'edificio preesistente, ne
conservano tipologia, forma e struttura, anche se vengono realizzate opere interne di
consolidamento statico che non determinano la variazione dell'aspetto esterno, delle
dimensioni e della destinazione del manufatto.; per contro, rientrano nella nozione di
ristrutturazione edilizia le opere rivolte a creare un organismo in tutto o in parte diverso
da quello oggetto di intervento (Cons. Stato, Sez. IV, 2981/2008; T.A.R. Sicilia, Catania,
Sez. II, 57/2011; Cass. pen., Sez. III, 40189/2006; Cons. Stato, Sez. V, 3715/2002).

104
Tale trasformazione prevede la valorizzazione degli aspetti architettonici per
quanto concerne il ripristino dei valori originali mediante:

- restauro e il ripristino della tipologia edilizia costitutiva, pur conservando


l'organizzazione del tipo edilizio sotteso e favorendo la valorizzazione dei suoi caratteri
edilizi e formali;

- mantenimento di tutti gli elementi essenziali atti alla definizione del tipo edilizio,
quali i collegamenti verticali e orizzontali (androni, scale, porticati), la posizione dei
muri portanti principali, la copertura lignea ed il manto di copertura; questo,
ovviamente, accadrà intervenendo per ogni variazione con tecniche progettuali riferite
alla classe tipologica di appartenenza dell'individuo edilizio oggetto di intervento o di
sue parti;

- restauro, ripristino, conservazione di qualsivoglia elemento di valore storico-


artistico presente all'interno o all'esterno dell'edificio;

- consolidamento strutturale e ricostituzione degli elementi di finitura con tecniche e


materiali appartenenti alla tradizione costruttiva locale; tale riadeguamento strutturale,
assumendo il tipo edilizio quale riferimento principale, dovrà essere affine alla
tradizione emergente che si fonda sulla continuità tipologica del livello tecnologico -
linguistico; la finitura ad intonaco e le stilature di mattoni a vista devono essere
realizzate con malta di calce, le tinteggiature con latte di calce aerea e pigmenti di terre
naturali. Le opere di consolidamento delle strutture orizzontali e di copertura devono
tendere al mantenimento e alla coerente integrazione delle parti ancora in grado di
svolgere funzione statica; la sostituzione delle strutture orizzontali e di copertura deve
essere realizzata con tecniche costruttive e materiali originari (ad esempio: solai in
legno, ferro o laterizio, volte in laterizio) e limitatamente alle parti non recuperabili;

- restauro, ripristino, riordino dei fronti esterni e interni con uso di tecniche e
materiali conformi agli originari, come documentati da saggi campione e stratigrafie;

- ridefinizione del rapporto dimensionale fra edificio e lotto con eventuali


necessarie regressioni dell'edificato negli androni interni all'isolato, da eseguirsi
esclusivamente mediante la demolizione di parti incongrue, utili ad istituire le
indispensabili condizioni di soleggiamento ed aerazione sulle parti cortilive interne e a

105
collocare eventuali impianti tecnologici ed igienico-sanitari essenziali, riferendo la
nuova configurazione planimetrica alla relativa fase di variazione organica del tipo
edilizio di appartenenza;

- recupero con adeguamento dei sottotetti, ammissibile al di fuori di un progetto


esteso all'intera unità edilizia; inserimento di abbaini e risagomatura di accessi a locali
posti al piano terra, per la realizzazione di autorimesse, sono ammessi unicamente con
disegni e tecniche tradizionali e con dimensionamenti ed ubicazioni tipici dell'edilizia
storica;

- eliminazione delle superfetazioni e parti incongrue all'impianto originario ed agli


ampliamenti organici del medesimo;

- negli edifici rurali il riferimento che deve guidare gli interventi di restauro deve
consistere nella lettura del processo costitutivo dell'edificio, anche nella logica di
accrescimento propria della specifica tipologia. Il riuso delle stalle tradizionali con
struttura a volte sostenute da colonne a capitello è consentito a condizione che la nuova
destinazione consenta la conservazione delle principali strutture architettoniche, senza
operare irreversibili risuddivisioni del vano specialistico unitario e senza inserire scale
in muratura. Ai fini del riuso dei fienili possono essere realizzate nuove partizioni
orizzontali, con tecniche costruttive e materiali consoni, e verticali; l'inserimento di
eventuali nuove finestrature deve essere coerente ai caratteri del tipo edilizio. È da
conservarsi inoltre ogni elemento tradizionale tipico della cultura contadina.

Opere comprese tra gli interventi di restauro e risanamento conservativo

Gli interventi di restauro e risanamento conservativo comprendono opere di:

- sostituzione delle strutture edilizie fatiscenti verticali, orizzontali ed inclinate,


con soluzioni tecniche, costruttive e materiali consoni alla tipologia dell'edificio,
purché nel rispetto delle posizioni e dei caratteri tipologici originari;

- modifica del numero e della dimensione delle diverse unità immobiliari che
costituiscono l'unità edilizia, nonché della loro destinazione d'uso, conservando la

106
configurazione distributiva e planimetrica propria dell'edificio;

- inserimento di locali ed impianti tecnici, igienici e funzionali, quali quelli sanitari,


di trattamento ambientale, di sicurezza ed ascensori, anche con l'aggiunta di nuovi
volumi tecnici, purché nel rispetto dei caratteri tipologici originari;

- sistemazione delle aree cortilive, nel rispetto delle preesistenze significative e


della configurazione, anche in funzione della nuova destinazione d'uso dell'unità
edilizia.

Le trasformazioni consistenti in restauro e risanamento conservativo devono essere


progettate relativamente alle unità minime di intervento individuate dal Piano regolatore
o da strumenti urbanistici attuativi e comunque relativamente ad unità edilizie complete.
L'esecuzione dei lavori, nell'ambito di tale progetto unitario, può tuttavia avvenire per
stralci, mediante provvedimenti autorizzativi o concessori parziali.

Il restauro e risanamento conservativo è eseguibile sulla generalità del patrimonio


edilizio esistente.

Per alcuni immobili vincolati può essere previsto un tipo di restauro definibile come
"restauro scientifico".

L'intervento sull'edificio è volto a mantenerne l'integrità materiale e ad


assicurare la conservazione e la protezione dei suoi valori culturali.

Gli interventi di restauro consistono in operazioni storico-critiche, dirette alla lettura,


all'intendimento, alla conservazione ed al restauro di un'unità edilizia e architettonica
considerata come organismo in senso globale ed insieme come documento testimoniale.
Tali interventi riguardano l'unità edilizia e architettonica nella sua interezza e con le sue
pertinenze ed aree esterne, nel suo ambiente di appartenenza, riconoscendone lo stato
originario e le successive fasi del processo di trasformazione, con i principi della
conservazione materica, della coerenza tipologica, dell'utilizzazione compatibile, e
della presenza dei valori culturali (storici, architettonici, artistici, ambientali), con
eventuale eliminazione delle parti incongrue dell'impianto originario ed agli
ampliamenti organici del medesimo.

107
Gli interventi di restauro possono consistere quindi in un insieme sistematico di opere
per la conservazione, il consolidamento, la ricomposizione l'attualizzazione
dell'organismo architettonico, che ne consentano gli usi compatibili. Ciò nel pieno
rispetto degli elementi materiali costitutivi, del sistema strutturale, dell'impianto
distributivo e della lettura linguistica, stilistica ed artistica dell'organismo stesso.

Detti interventi possono comprendere anche opere di miglioramento strutturale e


adeguamento sismico, quando necessario e compatibilmente con le preesistenze.
Eventuali aggiornamenti tecnologici necessari ad un uso appropriato dell'edificio
debbono avvenire nel rispetto dei principi di cui sopra evitando la compromissione di
parti o strutture che rivestono carattere compiuto.

La sistemazione delle aree cortilive dovrà avvenire nel rispetto delle preesistenze
significative e della configurazione delle aree stesse, anche in funzione della nuova
destinazione d'uso dell'unità edilizia.

Qualunque intervento di restauro deve essere motivato e supportato da una completa


indagine storiografica.

Caratteristiche dell'intervento

Il tipo di intervento prevede:

a) il restauro degli aspetti architettonici o il ripristino delle parti alterate:

- il restauro o il ripristino dei fronti esterni e interni, con l'uso di tecniche e materiali
conformi agli originari, come documentati da saggi campione;

- il restauro o il ripristino degli ambienti interni;

- la ricostruzione filologica di parti dell'edificio eventualmente crollate o demolite;

- la conservazione o il ripristino dell'impianto distributivo e organizzativo originale;

- la conservazione o il ripristino degli spazi liberi, tra cui le corti, i larghi spazi, i

108
piazzali, gli orti, i giardini, i chiostri, con l'impiego di materiali ed essenze storicamente
e analogicamente compatibili;

b) il consolidamento, con la sostituzione delle parti non recuperabili senza


modificarne la posizione, le quote, la tecnica costruttiva ed i materiali dei seguenti
elementi strutturali:

- murature portanti sia interne sia esterne;

- solai e volte;

- scale;

- tetto, con ripristino del manto di copertura originale;

c) la eliminazione delle superfetazioni come parti incongrue all'impianto


originario ed agli ampliamenti organici del medesimo;

d) l'inserimento degli impianti tecnologici e igienico-sanitari essenziali.

Il restauro non è applicabile alle costruzioni per le quali lo strumento urbanistico


prevede la demolizione senza ricostruzione o sia inserito in un piano di riqualificazione
anche se non ancora attuato [art. 3-bis, D.P.R. 380/2001, introdotto dall’art. 17, comma
1, lett. b) L. 164/2014].

Non tutti gli organismi edilizi preesistenti sono suscettibili di "risanamento


conservativo". Non può applicarsi ai "ruderi" in quanto il risanamento conservativo
presuppone la preesistenza di una costruzione da ristrutturare o risanare, con connotati
minimi di identità strutturale e di funzionalità tali da farla considerare un organismo
edilizio dotato di mura perimetrali, strutture orizzontali e copertura. Di conseguenza, la
ricostruzione su ruderi o su di un edificio già da tempo demolito (anche in parte) o
diruto costituisce nuova costruzione (Cons. Stato, Sez. V, 2142/2004; Cons. Stato
2021/1991; Cons. Stato 240/1997; Cons. Stato 1261/1994; T.A.R. Calabria, Catanzaro,
Sez. II, 2321/2004).

1.3.5 Ristrutturazione edilizia

109
Riferimenti normativi

D.P.R. D.L. D.Lgs. Min. inf. e trasporti, Circolare


380/2001 (art. 3) 69/2013 42/2004 4174/2003

Riferimenti giurisprudenziali

Cons. Stato, Sez. V, Cons. Stato, Sez. V, T.A.R. Abruzzo, L'Aquila,


2142/2004 5061/2006 Sez. I, 127/2008

T.A.R. Umbria, Sez. T.A.R. Lombardia, Milano, T.A.R. Molise, Sez. I,


I, 3/2011 Sez. II, 260/2011 310/2011

T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 791/2011

La L. 98/2013 ha modificato la definizione di ristrutturazione edilizia [art. 3, comma


1, lett. d) D.P.R. 380/2001], eliminando il vincolo di parità di sagoma in caso di
ricostruzione a seguito di demolizione ed inserendo anche la fattispecie di ricostruzione
di edifici crollati o demoliti.

La nuova definizione prevale sulle disposizioni degli strumenti urbanistici o dei


regolamenti edilizi per espressa previsione di legge e pertanto la stessa deve essere
presa a riferimento.

Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione il rispetto della sagoma resta dovuto,


nei casi di:

- ricostruzione di edifici crollati (purché sia possibile accertarne la preesistente


consistenza);

- immobili sottoposti a vincoli ex D.Lgs. 42/2004. Per vincoli devono intendersi sia
quelli di bene monumentale che quello di bene paesaggistico.

Gli interventi di ristrutturazione edilizia sono interventi sul patrimonio edilizio


esistente, che ne comportano la trasformazione attraverso un insieme sistematico di

110
opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal
precedente.

Elemento distintivo della ristrutturazione rispetto alla manutenzione straordinaria [art.


3, comma 1, lett. b) D.P.R. 380/2001) è che quest'ultima, oltre a comportare interventi
meno incisivi sulle caratteristiche del manufatto edilizio, non può comportare l'aumento
delle volumetrie complessiva dell'edificio. Pertanto, un intervento di recupero del
patrimonio edilizio esistente che presenta questi due elementi appena citati deve essere
comunque qualificato di ristrutturazione edilizia perché esula dai limiti concettuali
propri della categoria di intervento minore.

L'art. 10, comma 1, lett. c) D.P.R. 380/2001 stabilisce due differenti regimi giuridici,
individuando due sotto fattispecie, che sono denominate dalla stessa giurisprudenza
come ristrutturazione "pesante" e "leggera": la prima è quella che, comporti modifiche
della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti [Osservazione: si ritiene non
congruente con le modifiche apportate dai DD.L. 69/2013 e 133/2014 (eliminazione
del rispetto della sagoma e dell’aumento delle unità immobiliari) il lasciare
inalterata la fattispecie della modifica dei prospetti] ovvero che, limitatamente agli
immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione
d'uso" ; la seconda tipologia di ristrutturazione (quella "leggera") è appunto quella che
non presenta tali caratteristiche.

Sempre l'art. 10 stabilisce che le ristrutturazioni pesanti sono subordinate a


permesso di costruire (assieme agli interventi di nuova costruzione e di ristrutturazione
urbanistica).

Pertanto, le ristrutturazioni leggere ricadono, secondo il criterio residuale stabilito


dall'art. 22, comma 1 del Testo Unico, nell'ambito di applicazione della disciplina della
SCIA.

Effetto principale di tale previsione è che le sanzioni penali di cui all'art. 44, comma
1, lett. b), riferite agli interventi assoggettati a permesso di costruire, si applicano solo
alle ristrutturazioni pesanti realizzate abusivamente.

Infatti, tale fattispecie sanzionatorie fa riferimento alla "esecuzione dei lavori in totale
difformità o assenza del permesso (o di prosecuzione degli stessi nonostante l'ordine di

111
sospensione"); e il comma 2-bis del medesimo articolo 44 precisa che le sanzioni "si
applicano anche agli interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante denuncia
di inizio attività ai sensi dell'articolo 22, comma 3, eseguiti in assenza o in totale
difformità dalla stessa" .

Per la ricostruzione della disciplina applicabile alla ristrutturazione occorre


considerare che l'art. 22, comma 4, del medesimo Testo Unico stabilisce che le leggi
regionali "possono ampliare o ridurre l'ambito applicativo delle disposizioni di cui ai
commi precedenti", cioè ampliare i casi di interventi edilizi soggetti a SCIA – (commi 1
e 2), e i casi di interventi edilizi per i quali la SCIA può essere presentata come titolo
alternativo al permesso di costruire (comma 3).

Inoltre, il secondo periodo del comma 4 ribadisce il principio della distinzione tra
disciplina sostanziale e procedurale, precisando che "restano, comunque, ferme le
sanzioni penali previste all'art. 44": quand'anche la Regione, con la proprie leggi
assoggettasse a SCIA un intervento che secondo il Testo Unico è sottoposto a sanzione
penale, in caso di realizzazione abusiva di tale intervento, dette sanzioni trovano
comunque applicazione.

Le suddette disposizioni non si applicano agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi


del D.Lgs. 42/2004.

Inoltre, l'art. 23-bis, D.PR. 380/2001 specifica che all'interno delle zone A di cui al
D.M. 1444/1968 e in quelle equipollenti, i Comuni dovranno entro il 30 giugno 2014
individuare, con propria deliberazione, le aree nelle quali non è consentito eseguire con
SCIA un intervento di demolizione e ricostruzione, o presentare una variante al
permesso di costruire, che comportino modifica della sagoma. Decorso tale termine e in
mancanza di un intervento sostitutivo della Regione la norma prevede la nomina di un
Commissario ad acta nominato dal Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Nelle aree in cui sarà consentito eseguire i lavori con SCIA gli stessi non potranno
iniziare immediatamente, ma decorsi 30 giorni.

La possibilità di eseguire un intervento di demolizione e ricostruzione o presentare


una variante al permesso di costruire con SCIA che comportino modifiche della sagoma
è, quindi, esclusa per gli immobili:

112
- soggetti a vincolo ai sensi del D.Lgs. 42/2004 (in questo caso è necessario sempre il
permesso di costruire o la Dia in alternativa);

- ricadenti nella zona A del D.M. 1444/1968 o in quelle equipollenti, fino a quando il
comune non abbia assunto il provvedimento di individuazione (termine massimo 30
giugno 2014) o al successivo intervento sostitutivo per il quale non è previsto ne' un
termine, ne' le modalità per l'esercizio di tale potere sostitutivo, che potrebbe essere
oggetto anche di istanza da parte del soggetto interessato.

L'art. 3, comma 1, lett. d) del TUE, per come modificato dall'art. 1,


D.Lgs.301/2002, ha innovato il concetto di ristrutturazione edilizia definito
dall'art. 31, L. 457/1978, in quanto ricomprende anche gli interventi
consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e
sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie
per l'adeguamento alla normativa antisismica. In tal modo il ricostruito non
necessariamente deve avere la stessa area di sedime del demolito.

Debbono considerarsi ammissibili solo modifiche di collocazione rispetto alla


precedente area di sedime, che rientrino nelle varianti non essenziali, per come definite
dalle leggi regionali in attuazione dell'art. 32 del TUE.

Resta in ogni caso possibile, nel diverso posizionamento dell'edificio, adeguarsi alle
disposizioni contenute nella strumentazione urbanistica vigente per quanto attiene
allineamenti, distanze e distacchi.

Non trova applicazione quella parte della normativa vigente che detta prescrizioni per
quanto riguarda gli indici di edificabilità ed ogni ulteriore parametro di carattere
quantitativo (altezze, distanze, distacchi, inclinate ecc.) riferibile alle nuove
costruzioni, potendo operare la ricostruzione attenendosi al solo rispetto di sagoma e
volume.

Per eseguire un intervento di ristrutturazione è necessaria la preesistenza di un


fabbricato da ristrutturare e cioè di un organismo edilizio dotato di strutture
perimetrali, orizzontali e di copertura tali da definire un volume edilizio.

La ricostruzione di ruderi costituisce un intervento di ristrutturazione edilizia solo se

113
è individuato il volume edilizio anche con specifica indicazione riportata nello
strumento urbanistico. In caso contrario e cioè se non è individuabile il volume edilizio,
la ricostruzione di ruderi costituisce intervento di nuova costruzione.

Si definiscono interventi di ristrutturazione edilizia quelli rivolti a trasformare un


organismo edilizio mediante un insieme sistematico di opere che possono portare a
un organismo edilizio in tutto od in parte diverso dal preesistente. Tali interventi
comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio e
la eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi e impianti.

Tipologie di intervento

Gli interventi di ristrutturazione riguardano le unità edilizie con elementi o parti,


esterni od interni, ancora conservati nel loro assetto e nella loro configurazione
originaria. Il tipo di intervento prevede la valorizzazione degli aspetti urbanistici e
architettonici mediante:

a) restauro e ripristino dei fronti esterni e interni, per le parti originarie ancora
conservate e per gli elementi di particolare valore stilistico, mentre in generale deve
essere salvaguardata l'unitarietà dei prospetti e la configurazione dei corpi edilizi;

b) restauro e ripristino degli ambienti interni per le parti originarie ancora


consistenti e per gli elementi di particolare valore stilistico;

c) ripristino e sostituzione delle opere necessarie per il riordino dei collegamenti


verticali e orizzontali collettivi, nonché dei servizi;

d) inserimento di nuovi elementi e impianti.

Ove la disciplina urbanistica lo consenta, la ristrutturazione può comprendere aumento


di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti, delle superfici,
o mutamenti di destinazione d'uso.

È consentito l'ampliamento del volume legittimamente esistente quando ammesso dalle

114
norme.

Ai sensi dell'art. 10 del T.U. Edilizia, sono soggetti a permesso di costruire "gli
interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o
in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria
complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili
compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso,
nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili
sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e
successive modificazioni".

Pertanto, si possono individuare due distinte tipologie di ristrutturazione edilizia:

- la ristrutturazione accompagnata da modifiche ad alcuni parametri edilizi


(volume, sagoma, prospetti, superfici);

- la ristrutturazione senza interventi su tali parametri.

Ristrutturazione c.d. pesante

La prima (ristrutturazione c.d. pesante) ricorre in tutti i casi in cui la


trasformazione dell'organismo edilizio è accompagnata anche da uno solo dei
parametri sopra indicati (modifiche che comportino la modifica del volume
complessivo dell’edificio e/o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili
compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso). In
questi casi è necessario il permesso di costruire o la DIA alternativa al
permesso (art. 22, comma 3 del T.U. Edilizia).

Ne consegue che tali interventi sono assoggettati a contributo di costruzione,


secondo il disposto dell'art. 16 "... il rilascio del permesso di costruire comporta la
corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di
urbanizzazione nonché al costo di costruzione ..." [1].

115
[1] D.P.R. 380/2001 - art. 16 "... il rilascio del permesso di costruire
comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza
degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione ..."
- art. 22-comma 7:"È comunque salva la facoltà dell'interessato di chiedere
il rilascio di permesso di costruire per la realizzazione degli interventi di cui
ai commi 1 e 2, senza obbligo del pagamento del contributo di costruzione
di cui all'art. 16".

Ristrutturazione ordinaria

La seconda (ristrutturazione ordinaria) ricorre in caso di realizzazione di un


organismo edilizio in parte diverso dal precedente, quando però l'intervento non
comporti modifiche del volume dell’edificio e/o dei prospetti, ovvero che,
limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, non comporti mutamenti
della destinazione d'uso.

In questi casi quindi la ristrutturazione potrà essere attuata con DIA e, di


conseguenza, essendo un intervento non soggetto a rilascio di permesso di costruire, non
comporta la corresponsione del contributo di costruzione.

La ristrutturazione edilizia è attuabile su tutte le costruzioni non soggette a vincolo


conservativo o a demolizione senza ricostruzione.

La ristrutturazione edilizia può avvenire anche mediante demolizione e ricostruzione


solo se non in contrasto con specifiche normative dello strumento urbanistico.

Con questo tipo di intervento l'edificio potrà essere interamente riprogettato, a


condizione che rimangano immutati il volume e i prospetti dell'immobile preesistente.
Sono consentiti gli interventi necessari per l'adeguamento alla normativa antisismica.

Questo intervento deve essere ricondotto alla "ristrutturazione ordinaria" o alla


"ristrutturazione pesante " in base ai criteri prima specificati.

116
In pratica la demolizione e ricostruzione di un edificio potrà essere considerata una
"ristrutturazione ordinaria" solo nel caso in cui il nuovo edificio sia identico al
precedente per volume, prospetti e destinazione d'uso (zona A).

La modifica anche solo di uno di questi aspetti comporta la classificazione


dell'intervento come "ristrutturazione pesante", con conseguente onerosità
dell'intervento.

Orientamenti

Giurisprudenza

T.A.R. Molise, Sez. I, 310/2011


Anche di recente la giurisprudenza ha precisato che realizzazione di una veranda
cui consegua un aumento di volumetria deve essere qualificata, ai sensi dell'art.
3 del D.P.R. n. 380 del 2001, come ristrutturazione edilizia in quanto essa
comporta, in conseguenza dell'aumento di volumetria correlata, la realizzazione di
un organismo diverso dal precedente per struttura e destinazione.

T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 791/2011


In relazione alla previsione di cui all'art. 31, comma 1, lett. d), della L. 5 agosto
1978, n. 457 - il quale definiva lavori di ristrutturazione edilizia "quelli rivolti a
trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che
possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal
precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni
elementi costitutivi dell'edificio, la eliminazione, la modifica e l'inserimento di
nuovi impianti" - la giurisprudenza aveva ripetutamente chiarito che, ai sensi
della norma avanti citata, il concetto di ristrutturazione edilizia comprendeva
anche la demolizione seguita dalla fedele ricostruzione del manufatto, purché tale

117
ricostruzione assicurasse la piena conformità di sagoma, di volume e di superficie
tra il vecchio ed il nuovo manufatto e venisse, comunque, effettuata in un tempo
ragionevolmente prossimo a quello della demolizione (cfr. fra le tante, Cons. Stato,
Sez. V, 3 aprile 2000 n. 1906).
È poi intervenuto, a definire siffatto intervento edilizio, l'art. 3 del D.P.R. 6 giugno
2001 n. 380, che, nel testo originario, menzionava il criterio della "fedele
ricostruzione" come indice tipico della tipologia di ristrutturazione edilizia
consistente nella demolizione e ricostruzione.
Per effetto, poi, della normativa introdotta dall'art. 1 del D.Lgs. 27 dicembre 2002
n. 301, il vincolo della fedele ricostruzione è venuto meno, così estendendosi
ulteriormente il concetto della ristrutturazione edilizia, che, per quanto riguarda
gli interventi di ricostruzione e demolizione ad essa riconducibili, resta distinta
dall'intervento di nuova costruzione per la necessità che la ricostruzione
corrisponda, quanto meno nel volume e nella sagoma, al fabbricato demolito (cfr.
Cons. Stato, Sez. IV, 28 luglio 2005 n. 4011; Cons. Stato, V, 30 agosto 2006, n.
5061).
In altri termini, come da ultimo ribadito (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 7 aprile 2011 n.
2180) la ristrutturazione, se può spingersi fino all'estremo della demolizione e
successiva ricostruzione del fabbricato,

T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 260/2011


Il concetto di ristrutturazione edilizia postula infatti la conservazione di sagoma e
volumi dell'edificio originario solo nella fattispecie della demolizione e
ricostruzione prevista dall'art. 3, comma 1, lett. d), TUE; mentre la ristrutturazione
con ampliamento (senza previa demolizione) è espressamente prevista dall'art. 10,
primo comma, lett. c), che subordina a permesso di costruire "gli interventi di
ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte
diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche
del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente
agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della
destinazione d'uso".

118
T.A.R. Umbria, Sez. I, 3/2011
Per ristrutturazione edilizia si intendono "gli interventi rivolti a trasformare gli
organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare a
un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente..." inclusa anche la
integrale demolizione e ricostruzione del fabbricato purché senza modifiche di
volumetria, area di sedime e sagoma.
Invece per ristrutturazione urbanistica si intendono gli interventi "rivolti a
sostituire l'esistente tessuto urbanistico-edilizio, urbano o rurale, con altro
diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la
modifica e/o lo spostamento dell'area di sedime e la modificazione del disegno dei
lotti, degli isolati e della rete stradale". Non si deve pensare che quella edilizia e
quella urbanistica siano due varietà della unica species ristrutturazione, tanto da
meritare una disciplina sostanzialmente comune. Al contrario, si tratta di due
figure radicalmente diverse, come dimostrano le rispettive definizioni, che
risalgono all'art. 31 della legge n. 457/1978. Caratterizzante è l'aggettivo, non il
sostantivo.
La ristrutturazione edilizia esprime un progetto edilizio; la ristrutturazione
urbanistica esprime un progetto urbanistico. Una ristrutturazione urbanistica
effettuata con intervento diretto è una contraddizione in termini, un ossimoro. In
effetti, già la legge n. 457/1978 - la quale ha introdotto nell'ordinamento l'istituto
del "piano di recupero" (ora confluito nel piano attuativo) e la figura della
ristrutturazione urbanistica intesa come la forma più complessa e penetrante del
recupero dell'esistente - all'art. 27, quarto comma (nel testo originario)
disponeva:
"Qualora [i piani regolatori generali] subordinino il rilascio della concessione
[edilizia] alla formazione del piano particolareggiato, sono consentiti, in assenza
di questo, gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché di
restauro e di ristrutturazione edilizia che riguardino esclusivamente opere interne
e singole unità immobiliari, con il mantenimento delle destinazioni d'uso
residenziali ". Gli interventi di ristrutturazione urbanistica rimanevano invece
assoggettati, in ogni caso, alla previa formazione di un piano particolareggiato; e
ciò, come si è visto, per una necessità logica prima che per una scelta del
legislatore.
(...). Non si può argomentare il contrario, basandosi sul fatto che la Legge

119
Regionale n. 1/2004, all'art. 13, include la ristrutturazione urbanistica fra gli
interventi che necessitano del permesso di costruire, quasi che ciò sottintendesse
che il piano attuativo, invece, non è necessario. La Legge Regionale n. 1/2004,
invero, disciplina solo l'attività edilizia e pertanto non si occupa dei piani
attuativi, neppure per dire se e quando siano necessari. L'art. 13 lascia dunque
aperta ed impregiudicata tale ultima questione, e ciò non solo per la
ristrutturazione urbanistica, ma anche per gli altri interventi.
Va considerata invece la Legge Regionale n. 11/2005, che disciplina la
pianificazione urbanistica e si occupa anche dei piani attuativi, rimettendo ad un
emanando regolamento regionale

Cons. Stato, Sez. V, n. 2142/2004


"Sono da annoverare tra gli interventi di ristrutturazione edilizia gli interventi
diretti a rifinire in modo adeguato un edificio completato nelle sua struttura e che
è definito nei volumi e nelle superfici realizzati nonché nelle aree occupate e
necessita, quindi, solo di una serie di interventi diretti a rifinirlo in modo
adeguato, che non incidono sulla struttura dell'edificio e non ne aumentano la
volumetria (realizzazione dei balconi, degli infissi, delle facciate esterne di
chiusura, delle opere di completamento dei vani e di tutti i servizi senza nessun
incremento per i volumi, la sagoma e le superfici - salvo una diversa distribuzione
di quelle assentite- né una maggiore o diversa occupazione delle aree di sedime).
Non si può parlare di manutenzione straordinaria perché dall'insieme delle opere
da eseguire sull'edificio esistente consegue un elemento di novità dello stesso che
è incompatibile con gli interventi di mera manutenzione.
Il completamento al rustico dell'edificio e la sua copertura ne determinano
l'ingombro e l'occupazione del territorio in modo legittimo e definitivo. Sul punto
si deve ricordare che la giurisprudenza amministrativa ha ammesso,
coerentemente con le considerazione sin qui espresse, la configurabilità di
interventi di ristrutturazione edilizia in caso di preesistenza di un organismo
edilizio dotato di mura perimetrali, strutture orizzontali e copertura escludendoli
solo nelle ipotesi di ricostruzione su ruderi o su un edificio già da tempo demolito
o diruto (cfr. sul punto, tra le altre, sez. V, n. 2021 del 1° dicembre 1999)".

120
T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, Sez. I, 127/2008
"La chiusura di una preesistente tettoia deve configurarsi non già come intervento
manutentivo, che presupporrebbe la natura non innovativa degli apporti edilizi, e,
nel caso di specie, della funzione di sola copertura propria della tettoia
preesistente, ma di vera e propria ristrutturazione edilizia, ai sensi dell'art. 31,
lett. d), legge 5 agosto 1978, n. 457, ed ora dell'art. 3 del D.P.R. n. 380 del 2001,
trattandosi di trasformazione di un immobile tale da portare, come in effetti nella
specie porta, ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente.
Non può revocarsi in dubbio, infatti, che la chiusura della tettoia importi non la
sola copertura di una superficie, ma la piena utilizzabilità di un volume, in sicuro
ampliamento del fabbricato cui accede".

Cons. Stato, Sez. V, 5061/2006


La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha ripetutamente chiarito che il
concetto di ristrutturazione edilizia comprende anche la demolizione seguita dalla
fedele ricostruzione del manufatto, purché tale ricostruzione assicuri la piena
conformità di sagoma, di volume e di superficie tra il vecchio ed il nuovo
manufatto, e venga, comunque, effettuata in un tempo ragionevolmente prossimo a
quello della demolizione (si veda fra le tante: Cons. Stato, Sez. V, 3 aprile 2000, n.
1906).
Infatti, l'art. 31 (Legge 457/1978) è formulato in modo di favorire le opere
migliorative eseguite su manufatti già esistenti. Al riguardo, è significativo che la
disposizione considera espressamente l'elenco delle attività disciplinate come
"interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente". In particolare, poi, art.
31, lettera d), qualifica la ristrutturazione edilizia come intervento volto a
"trasformare gli organismi edilizi". In tal modo, dunque, il legislatore indica con
chiarezza che l'intento perseguito è quello di agevolare il recupero estetico e
funzionale di manufatti già inseriti nel tessuto edilizio, senza determinare un
incremento del carico urbanistico dell'area considerata.

La trasformazione dell'edificio preesistente, finalizzata al suo recupero


funzionale, può essere compiuta anche attraverso la demolizione radicale e la

121
ricostruzione (fedele) di parti rilevanti del manufatto, specie quando ciò risulti più
conveniente sotto il profilo tecnico od economico. E la Sezione ha ulteriormente
allargato questa possibilità, estendendola alle ipotesi di totale demolizione e
ricostruzione dell'edificio.
È stato sottolineato, tuttavia, che, anche in questo caso, l'intervento assentito con
la concessione di ristrutturazione resta nell'ambito dell'articolo 31, lettera d),
purché il nuovo edificio corrisponde pienamente a quello preesistente.
Al riguardo, è significativa la circostanza che la giurisprudenza segue un
orientamento rigoroso, imponendo la piena conformità di sagoma, volume, e
superficie, tra il vecchio ed il nuovo manufatto.
Nello specifico contesto del recupero del patrimonio edilizio esistente, quindi, la
demolizione effettuata dallo stesso interessato (preventivamente e regolarmente
assentita dall'amministrazione comunale) rappresenta lo strumento necessario per
la realizzazione del risultato finale, costituito dal pieno ripristino del manufatto.
È appena il caso di aggiungere, poi, che tale conclusione non sarebbe diversa ove
volesse farsi riferimento alle disposizioni di cui all'art. 3 del D.P.R. 6 giugno 2001,
n. 380, che, come accennato, nel testo vigente all'epoca del rilascio della
concessione impugnata, menzionava in criterio della "fedele ricostruzione" come
indice tipico della ristrutturazione edilizia.
Anche se, per effetto della normativa introdotta dall'art. 1 del D.Lgs. 27 dicembre
2002 n. 301, peraltro non applicabile alla fattispecie, il vincolo della fedele
ricostruzione è venuto meno, così estendendosi ulteriormente il concetto della
ristrutturazione edilizia, non per questo vengono meno i limiti che ne
condizionano le caratteristiche e consentono di distinguerla dall'intervento di
nuova costruzione: vale a dire la necessità che la ricostruzione corrisponda,
quanto meno nel volume e nella sagoma, al fabbricato demolito (Cons. Stato, Sez.
IV, dec. n. 4011 del 28 luglio 2005)".

Prassi

122
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Circolare n. 4174 del 7 agosto
2003

Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come modificato
ed integrato dal decreto legislativo 27 dicembre 2002, n. 301. Chiarimenti
interpretativi in ordine alla inclusione dell'intervento di demolizione e
ricostruzione nella categoria della ristrutturazione edilizia (G.U. n. 274 del
25/11/2003).
1. Premessa
Con la presente circolare questo Ministero intende far conoscere il proprio avviso
sulla disposizione di cui all'art. 1, comma 6, lettera b), della legge 21 dicembre
2001, n. 443, recepita dall'art. 3, comma 1, lettera d), del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (in seguito Testo unico), come modificato
ed integrato dall'art. 1, lettera a), del decreto legislativo 27 dicembre 2002, n. 301
(in seguito Testo unico coordinato), che ha compreso nella ristrutturazione edilizia
gli interventi di "demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma",
assoggettandoli a denuncia di inizio attività. Ciò al fine di fornire indirizzi per
una interpretazione uniforme ed omogenea della norma e per una sua conseguente
corretta applicazione, considerata anche la notevole incidenza della stessa sul
patrimonio edilizio esistente: è noto, infatti, che gli interventi di recupero e
riqualificazione hanno assunto, negli ultimi anni, rilevanza e diffusione crescente
e costituiscono componente non secondaria della politica urbanistico-edilizia di
molti enti territoriali possibile recupero e riuso del territorio urbanizzato e delle
aree edificate esistenti, anche al fine di contenere il ricorso all'edificazione di
nuovi ambiti territoriali.
Ulteriori motivi sulla necessità di orientare l'applicazione della norma si
individuano nell'importanza, da un lato, di fornire criteri guida in modo da
agevolare i comportamenti amministrativi dei comuni evitando possibili
assunzioni di atti illegittimi; dall'altro, nell'esigenza di assicurare, mediante una
certezza interpretativa, tutela ai professionisti in considerazione delle notevoli
responsabilità affidate agli stessi su compiti in precedenza assegnati agli uffici
pubblici. I professionisti, infatti, sono tenuti ad asseverare la conformità
dell'intervento oggetto della DIA agli strumenti urbanistici adottati o approvati ed
ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di

123
quelle igienico-sanitarie, e assumono, inoltre, la qualità di persone esercenti un
servizio di pubblica necessità ai sensi degli artt. 359 e 481 del codice penale.
Conseguentemente l'amministrazione, in caso di dichiarazioni non veritiere, ne dà
comunicazione al competente ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni
disciplinari.
E' in ogni caso da evidenziare che l'attestazione circa la consistenza delle
volumetrie esistenti avviene, da parte del professionista incaricato, tramite
adeguata documentazione grafica e fotografica, con le modalità eventualmente
stabilite dal regolamento edilizio comunale.
La verifica della legittimità delle preesistenze, nel caso di richiesta di permesso di
costruzione, spetta all'amministrazione che, una volta ricevuta la richiesta,
provvederà a controllare la sussistenza dei titoli abilitativi originari con relative
varianti (permessi di costruzione, concessioni edilizie, autorizzazioni edilizie,
denunce di inizio attività, concessioni o autorizzazioni in sanatoria) e dei
provvedimenti di disciplina edilizia adottati per eventuali abusi presenti
nell'edificio. Qualora si proceda con DIA, utilizzando la facoltà di cui all'art. 22
del Testo unico coordinato, la situazione delle preesistenze, in quanto presupposto
legittimante l'operazione di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione,
deve essere oggetto di ricognizione nella relazione asseverata di cui all'art. 23,
comma 1, del Testo unico, sulla base degli elementi forniti dal proprietario ovvero
delle ricerche condotte dal professionista. Peraltro, considerata la natura
ricognitiva di tale attività, il professionista non assume alcuna responsabilità
circa l'effettiva situazione della costruzione con riferimento alla disciplina
urbanistico-edilizia pregressa, essendo il contenuto della relazione circoscritto ai
risultati della ricerca condotta ed ai dati forniti dal proprietario. Tale incombente
potrà in ogni caso assolversi anche mediante richiesta di ogni opportuna
informazione e documentazione allo sportello unico per l'edilizia di cui all'art. 5,
comma 1, del Testo unico.
Si precisa, infine, che i pareri e gli atti di assenso, nel caso di denuncia di inizio
attività, devono essere acquisiti direttamente dall'interessato ed allegati alla
richiesta. E', comunque, facoltà del richiedente produrre pareri ed atti di assenso
anche per il rilascio del permesso di costruire, in quanto lo sportello unico è
demandato a provvedere solo qualora tale documentazione non sia stata acquisita
dal richiedente.

124
2. Gli orientamenti giurisprudenziali sull'equiparazione della demolizione e
ricostruzione alla ristrutturazione.
Antecedentemente all'entrata in vigore della legge 21 dicembre 2001, n. 443, la
giurisprudenza amministrativa si era occupata più volte della questione relativa
alla possibilità di far rientrare, nell'ambito della ristrutturazione edilizia di cui
all'art. 31, comma 1, lettera d), della legge del 5 agosto 1978, n. 457, anche
l'intervento di demolizione e fedele ricostruzione del fabbricato.
Si è venuto, pertanto, a formare un consolidato indirizzo giurisprudenziale
secondo cui "nel concetto di ristrutturazione edilizia devono annoverarsi anche gli
interventi consistenti nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un
fabbricato" (cfr. Cons. Stato, sez. V, 5 marzo 2001, n. 1246; id., 28 marzo 1998, n.
369; id., 14 novembre 1996, n. 1359; id., 9 febbraio 1996, n. 144; id., 23 luglio
1994, n. 807; id., 6 dicembre 1993, n. 1259; id., 3 febbraio 1992, n. 86; id., 3
gennaio 1992, n. 4; id., 4 aprile 1991, n. 430; id., 20 novembre 1990, n. 786; id., 9
luglio 1990, n. 594; id., 30 settembre 1988, n. 946; id., 28 giugno 1988, n. 416; id.,
17 ottobre 1987, n. 637; id., 21 dicembre 1984, n. 958).
L'equiparazione della demolizione e ricostruzione alla ristrutturazione veniva
dalla giurisprudenza essenzialmente motivata con la considerazione che "il
concetto di ristrutturazione è necessariamente legato concettualmente ad una
modifica e a una salvezza finale (quantomeno nelle sue caratteristiche
fondamentali) dell'esistente (modifica che può essere generale o particolare e,
quindi, dar luogo alla realizzazione di un fabbricato in tutto o in parte "nuovo"),
ma non anche alla indispensabile conservazione, nella loro individualità fisica e
specifica (tal quali essi sono e si trovano), dei medesimi elementi costitutivi
dell'edificio o di alcuni tra essi (i principali)" (così Cons. Stato, sez. V, n.
946/1988).
3. Il recepimento normativo, con parziali innovazioni, dei principi affermati dalla
giurisprudenza.
Il Testo unico, recependo il c.d. diritto vivente, costituito dagli orientamenti
giurisprudenziali innanzi riportati, all'art. 3 aveva stabilito testualmente:
"Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche
quelli consistenti nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un
fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei
materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per

125
l'adeguamento alla normativa antisismica".
Tale formulazione è stata in seguito oggetto di una modifica ad opera dell'art. 1,
comma 1, lettera a), del Testo unico coordinato che ha inteso conformarsi alla
sopravvenuta norma della legge n. 443/2001. Conseguentemente, il testo definitivo
vede sostituito il riferimento alla "fedele ricostruzione di un fabbricato identico,
quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali a quello
preesistente" con "ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quella
esistente".
4. Conseguenze giuridiche derivanti dall'equiparazione della demolizione e
ricostruzione alla ristrutturazione.
4.1. Con riferimento alla disciplina edilizia
In forza del ricordato disposto, la nuova definizione di ristrutturazione edilizia,
comprendente anche la demolizione e ricostruzione di edifici con il rispetto della
volumetria e sagoma preesistenti, prevale sulle disposizioni degli strumenti
urbanistici generali e dei regolamenti edilizi, come già stabilito dall'art. 31, ultimo
comma, della legge n. 457/1978 e confermato all'art. 3, ultimo comma, del Testo
unico.
Va osservato, in proposito, che il mancato richiamo - nella nuova definizione
voluta dal legislatore della n. 443/2001 - al parametro "dei materiali edilizi" non
pone alcun particolare problema, mentre, per quanto riguarda "l'area di sedime",
non si ritiene che l'esclusione di tale riferimento possa consentire la ricostruzione
dell'edificio in altro sito, ovvero posizionarlo all'interno dello stesso lotto in
maniera del tutto discrezionale. La prima ipotesi è esclusa dal fatto che,
comunque, si tratta di un intervento incluso nelle categorie del recupero, per cui
una localizzazione in altro ambito risulterebbe palesemente in contrasto con tale
obiettivo; quanto alla seconda ipotesi si ritiene che debbono considerarsi
ammissibili, in sede di ristrutturazione edilizia, solo modifiche di collocazione
rispetto alla precedente area di sedime, sempreché rientrino nelle varianti non
essenziali, ed a questo fine il riferimento è nelle definizioni stabilite dalle leggi
regionali in attuazione dell'art. 32 del Testo unico. Resta in ogni caso possibile,
nel diverso posizionamento dell'edificio, adeguarsi alle disposizioni contenute
nella strumentazione urbanistica vigente per quanto attiene allineamenti, distanze
e distacchi.
In ragione delle considerazioni espresse, per gli interventi di demolizione e

126
ricostruzione inclusi nella ristrutturazione non può trovare applicazione quella
parte della normativa vigente che detta prescrizioni per quanto riguarda gli indici
di edificabilità ed ogni ulteriore parametro di carattere quantitativo (altezze,
distanze, distacchi, inclinate, ecc.) riferibile alle nuove costruzioni. Ciò in quanto
il relativo rispetto potrebbe risultare inconciliabile con la demolizione e
ricostruzione intesa come operazione da effettuarsi con la sola osservanza della
sagoma e della volumetria preesistenti (ed in tale prospettiva, qualora non venga
utilizzata per intero la sagoma e la volumetria esistenti, l'intervento non può
essere incluso nella categoria della ristrutturazione edilizia).
Va però soggiunto che la demolizione e ricostruzione, rientrando per espressa
declaratoria legislativa nella ristrutturazione edilizia, dovrà rispettare le
prescrizioni ed i limiti dello strumento urbanistico vigente per quanto compatibili
con la natura dell'intervento e quindi non in contrasto con la possibilità,
esplicitamente prevista dal legislatore, di poter operare la ricostruzione
attenendosi al solo rispetto di sagoma e volume. Più specificatamente la
demolizione e ricostruzione può comportare aumenti della superficie utile nei
limiti consentiti o non preclusi per la ristrutturazione edilizia: in proposito, deve
ritenersi insita nella natura di tale intervento la possibilità di aumento della
superficie utile con il conseguente incremento del carico urbanistico, stante la
fondamentale ratio legislativa di favorire il rinnovo del patrimonio edilizio anche
sotto un profilo tecnico-qualitativo che comporta il più delle volte, per la stessa
praticabilità dell'intervento, un diverso dimensionamento della superficie utile.
In relazione a tale indirizzo, nella revisione delle norme tecniche di attuazione dei
piani urbanistici, dovrà essere attentamente ponderata la possibilità di estendere
(o mantenere) anche per la demolizione e ricostruzione i limiti di aumento della
superficie utile fissati in via generale per l'intervento di ristrutturazione edilizia,
proprio per non vanificare la finalità di incentivare il ricorso alla demolizione e
ricostruzione. A tal fine, si precisa che qualora gli strumenti urbanistici generali
ed i regolamenti edilizi, nelle more del recepimento delle definizioni di cui all'art.
3 del Testo unico, non considerino esplicitamente la demolizione e ricostruzione
all'interno della categoria della ristrutturazione edilizia e quindi non disciplinino
le modalità di attuazione di tali interventi, si ritiene ammissibile variare le
superfici utili - potendo anche prevedere la modifica delle quote di imposta dei
solai - nel solo rispetto di sagoma e volume.

127
In ogni caso, sono da considerare sempre consentiti gli aumenti di superficie
dovuti all'adeguamento, in base a specifiche norme di legge, della dotazione di
servizi (in relazione all'inserimento di impianti speciali per portatori di handicap,
di impianti di sicurezza e simili).
Per quanto concerne lo standard relativo al dimensionamento di posti auto
pertinenziali, è auspicabile che gli interventi di che trattasi prevedano
l'adeguamento al rapporto minimo stabilito all'art. 2 della legge 24 marzo 1989, n.
122, a meno che documentate motivazioni di carattere tecnico (dovute, ad esempio,
a problemi di accessibilità o di collegamento con la viabilità ordinaria o di
inidonea struttura e consistenza del terreno) ne rendano impraticabile la
realizzazione. Peraltro, tale adeguamento deve considerarsi obbligatorio in caso
di aumenti di superfici utili e nei limiti di tale incremento.
Restano comunque salve e vanno dunque rispettate le eventuali prescrizioni di
piano regolatore o dei regolamenti edilizi vigenti di portata generale, valevoli cioè
nell'intero territorio comunale o in singole zone urbanistiche, di carattere
estetico-architettonico (ad esempio l'uso di alcuni materiali, le indicazioni sul
colore per le superfici esterne, ecc.). Ciò all'evidente fine di un armonico
inserimento della nuova costruzione nell'ambiente urbano circostante.
4.2. Con riferimento alla disciplina urbanistica attuativa.
Qualora l'intervento ricada in ambito nel quale il piano attuativo, ritenuto dallo
strumento urbanistico presupposto per l'edificazione, non sia ancora approvato, si
applica quanto disposto all'art. 9, comma 2, secondo periodo, del Testo unico.
Tuttavia, nei casi in cui le norme tecniche di attuazione del piano regolatore
generale, in attesa della formazione del piano attuativo, consentano di avviare
interventi manutentivi sul patrimonio edilizio esistente e comprendano
espressamente, in tale fattispecie, la ristrutturazione edilizia, è possibile
procedere alla demolizione e ricostruzione senza gli impegni a favore del comune,
di cui al citato art. 9.
4.3. Con riferimento alle costruzioni oggetto di sanatoria.
Per quanto attiene alle modalità di attuazione degli interventi di demolizione e
ricostruzione alle costruzioni oggetto di rilascio di concessione in sanatoria (in
forma espressa o a seguito di formazione del silenzio-assenso), occorre premettere
che, ai sensi delle leggi 28 febbraio 1985, n. 47, e 23 dicembre 1994, n. 724, la
procedura di sanatoria comporta l'equiparazione delle costruzioni abusive a

128
quelle legittime, con conseguente inapplicabilità delle sanzioni amministrative,
estinzione del reato e libera commerciabilità. Ciò stante, i parametri da rispettare,
in caso di demolizione e ricostruzione, sono quelli che definiscono l'oggetto stesso
del condono e si identificano con gli elementi che hanno costituito riferimento per
il computo dell'oblazione: quindi, oltre a volumetria e sagoma, anche destinazione
d'uso e superficie, quest'ultima calcolata secondo le modalità indicate dal decreto
del Ministro dei lavori pubblici del 10 maggio 1977, n. 801 (pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 146 del 31 maggio 1977).
Nel caso di demolizione e ricostruzione di opere eseguite in parziale difformità -
per le quali, non potendo procedere alla demolizione per il pregiudizio alla parte
eseguita in conformità, è stata applicata una sanzione pari al doppio del costo di
produzione - partecipa alla volumetria e sagoma preesistente, in fase di
ricostruzione, anche la parte oggetto di applicazione della sanzione.
In presenza di abusi non sanati consistenti in aumenti volumetrici, in caso di
sussistenza dei presupposti per una sanatoria ai sensi dell'art. 13 della legge n.
47/1985 (ora art. 36 del Testo unico), è necessario conseguire prima il rilascio
della concessione in sanatoria ai sensi della richiamata norma, per poter poi
procedere alla demolizione e ricostruzione anche dei precisati aumenti. In difetto,
le demolizione e ricostruzione dovrà essere limitata alla sola parte legittima.
Va soggiunto peraltro che, in sede di revisione o adeguamento dello strumento
urbanistico, possono essere fissati, ove ritenuto necessario, limiti diversificati per
le operazioni di demolizione e ricostruzione di immobili condonati, anche per
quanto concerne le destinazioni d'uso e le variazioni di superfici utili consentibili,
in relazione al grado di contrasto della costruzione condonata con le previsioni
dello strumento urbanistico.
Quanto sopra vale sia per gli abusi sparsi che per i nuclei edilizi abusivi.
Diversamente, qualora le opere condonate siano incluse in varianti agli strumenti
urbanistici generali finalizzati al recupero urbanistico degli insediamenti abusivi,
ai sensi dell'art. 29 della legge n. 47/1985, o comunque siano state oggetto di
nuova pianificazione successivamente all'entrata in vigore della legge n.
724/1992, i riferimenti normativi sono quelli contenuti nei piani appositamente
predisposti

129
La ristrutturazione edilizia: quadro riepilogativo

Titolo abilitativo
Tipo intervento Titolo abilitativo
alternativo

Ristrutturazione c.d.
pesante (modifiche della
Permesso di costruire DIA [art. 22, comma 3,
volumetria complessiva
[art. 10, comma 1, lett. c)] lett. a)]
degli edifici e/o dei
prospetti)

Ristrutturazione ordinaria
per i soli immobili
compresi nelle zone Permesso di costruire DIA [art. 22, comma 3,
omogenee A, con [art. 10, comma 1 lett. c)] lett. a)]
mutamenti della
destinazione d'uso

Ristrutturazione senza
modifica del volume
CILA - CIL
complessivo dell’edificio
e/o dei prospetti

1.3.6 Nuova costruzione


Riferimenti giurisprudenziali

130
Cass., Sez. III,
Cass., Sez. II, 4577/1994 Cass., Sez. III, 8081/1994
3762/1989

Cass., Sez. II,


Cass., Sez. II, 6317/2003 Cass., Sez. II, 1817/2004
14128/2000

T.A.R. Puglia, Bari, Sez. Cons. Stato, Sez. V,


Cass., Sez. II, 6637/2006
III, 3210/2004 4256/2008

Cass., Sez. II, T.A.R. Piemonte, Torino, T.A.R. Lombardia, Milano,


19287/2009 Sez. I, 940/2010 Sez. IV, 1787/2010

T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 1069/2011

Sono interventi di nuova costruzione quelli di trasformazione edilizia e


urbanistica del territorio che non configurano manutenzione ordinaria,
straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ripristino tipologico,
riqualificazione e ricomposizione tipologia, ristrutturazione edilizia.

Sono comunque da considerarsi tali:

- nuovi edifici fuori terra o interrati;

- ampliamento (trasformazioni intese ad ingrandire una costruzione esistente con la


creazione di superficie utile e/o di volume aggiuntivi, realizzati mediante organiche
addizioni orizzontali e/o verticali) di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente
[1], precisando che per sagoma si intende la conformazione planovolumetrica della
costruzione ed il suo perimetro considerato in senso verticale e orizzontale, mentre il
prospetto si riferisce alla relativa superficie (Cass., Sez. III, 15 luglio 1994, n. 8081).
Pertanto "... la modifica dei pro​spetti attiene alla facciata dell'edificio sicché non va
confusa o compresa nel concetto di sagoma che indica la forma della costruzione
complessivamente intesa, ovvero il contorno che assume l'edificio. Ne consegue che
la previsione di balconi in luogo di finestre, essendo relativa al prospetto non
riguarda il concetto di sagoma ..." (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 22 luglio 2004, n.
3210) - realizzazione di infrastrutture ed impianti anche per pubblici servizi che

131
comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato;

- installazione di torri e tralicci per impianti radio ricetrasmittenti e di ripetitori


per i servizi di telecomunicazione;

- installazione di manufatti leggeri anche prefabbricati e di strutture di qualsiasi


genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni che siano utilizzati come
abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e siano diretti
a soddisfare esigenze durature nel tempo;

- realizzazione di depositi di merci e materiale;

- realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto la cui esecuzione


comporta la trasformazione permanente del suolo non edificato.

[1] Un caso particolare di ampliamento è costituito da quello senza aumento di


carico urbanistico, che si verifica nei seguenti casi:

realizzazione di stanze o pertinenze, per adeguamenti di natura igienica,


funzionale, dimensionale;
copertura dei parcheggi di dotazione obbligatoria;
realizzazione di pensiline a copertura di superfici di deposito di materiali o
attrezzature, nonché modesti interventi di adeguamento igienico, tecnologico o
funzionale che non comportino, anche indirettamente, incremento della capacità
dell'immobile di accogliere addetti e/o utenti;
realizzazione di passaggi protetti di collegamento fra corpi edilizi separati.

"Il concetto di "nuova costruzione" non riguarda soltanto la realizzazione di un


manufatto su area libera, ma include, altresì, ogni intervento di ristrutturazione che
renda un manufatto oggettivamente diverso da quello preesistente. Con la
precisazione che, tale oggettiva diversità, sussiste ogniqualvolta si abbia un
mutamento di destinazione d'uso che implichi la variazione degli standard, poiché
detta destinazione d'uso rappresenta un elemento determinante della tipologia del
manufatto" (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 8 settembre 2008, n. 4256; T.A.R. Lombardia,
Milano, Sez. IV, 10 giugno 2010, n. 1787; T.A.R. Piemonte Torino, Sez. I, 15 febbraio
2010, n. 940).

132
Per come confermato da Cass., Sez. II, 28 maggio 2009, n. 19287:

a) la semplice ristrutturazione si verifica quando gli interventi, comportando


modificazioni esclusivamente interne, abbiano interessato un fabbricato le cui
componenti essenziali, quali muri perimetrali, strutture orizzontali e copertura, siano
rimasti inalterati;

b) la ricostruzione si verifica allorquando le suddette componenti dell'edificio, per


evento naturale o per fatto umano, siano venute meno e l'intervento successivo non
abbia comportato alcuna variazione rispetto alle originarie dimensioni dell'edificio,
con particolare riferimento alla volumetria, alla superficie di ingombro occupata ed
all'altezza;

c) in caso di aumento di una delle suddette componenti, si è in presenza di una


nuova costruzione, da considerare tale agli effetti del computo delle distanze rispetto
agli immobili contigui;

d) che in tali ultimi casi la distanza prevista dalle nuove disposizioni va comunque
riferita al nuovo fabbricato nel suo complesso, ove lo strumento urbanistico contenga
una norma espressa in tal senso, oppure, in mancanza, alle sole parti eccedenti le
dimensioni dell'edificio originario (v. tra le altre, Cass. n. 6637/2006, n. 1817/2004, n.
6317/2003, n. 14128/2000, 4577/1994, 3762/1989).

A seguito dell'entrata in vigore delle nuove disposizioni di legge che fanno rientrare
nella ristrutturazione edilizia anche gli interventi di demolizione e ricostruzione con
variazione della sagoma preesistente c'è d'aspettarsi un diverso orientamento
giurisprudenziale che definisca anche le distanze da confini e fabbricati da rispettare nel
caso di demolizione e ricostruzione con variazione della sagoma.

Interventi pertinenziali

In alcuni casi le norme tecniche d'attuazione dello strumento urbanistico


prevedono di non considerare nuove costruzioni gli interventi pertinenziali che
comportino la realizzazione di un volume inferiore a una percentuale (per

133
esempio: 20%) del volume dell'edificio principale.

Disposizioni regionali

In applicazione di quanto previsto dai commi 2 e 3 dell'art. 10, D.P.R. 380/2001 le


regioni stabiliscono con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a
trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti, sono subordinate a permesso
di costruire o a segnalazione certificata di inizio attività e possono altresì individuare
con legge ulteriori interventi che, in relazione all'incidenza sul territorio e sul carico
urbanistico, sono sottoposti al preventivo rilascio del permesso di costruire.

La violazione delle disposizioni regionali per questi ulteriori interventi non comporta
l'applicazione delle sanzioni di cui all'art. 44.

1.3.7 Ristrutturazione urbanistica


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Piemonte, Sez. I, T.A.R. Valle d'Aosta, Aosta, T.A.R. Toscana, Firenze,
319/1984 39/1989 Sez. III, 3783/2004

T.A.R. Campania, Napoli, T.A.R. Lombardia, Milano, Regione Lazio, parere


Sez. IV, 16667/2005 2563/2012 310951/2011

Cons. Stato, Sez. IV, T.A.R. Emilia Romagna,


3557/2000 Bologna, Sez. I, 237/2006

Costituiscono ristrutturazione urbanistica le trasformazioni volte a sostituire


l'esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme

134
sistematico di interventi edilizi e anche la modificazione del disegno dei lotti,
degli isolati e della rete stradale.

All'interno degli ambiti urbani soggetti a conservazione ambientale ed edilizia, nonché


di quelli soggetti a tutela e ricostituzione ambientale ed edilizia, è modificabile il
disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale risultante in contrasto con le
caratteristiche dell'impianto urbano ed edilizio originario.

Nella zona A, inoltre, la ristrutturazione urbanistica deve valorizzare gli aspetti


urbanistici ed architettonici mediante la demolizione e costruzione, sulla base di
parametri planovolumetrici specificati nelle planimetrie di piano, ricavati
dall'organizzazione morfologica e tipologica originaria, con una densità fondiaria
definita e da rapportare alla densità fondiaria media nella zona.

La ristrutturazione edilizia deve essere prevista nello strumento urbanistico generale,


in quanto trattasi di opere che incidono in modo significativo sul disegno urbanistico
esistente, non ha finalità conservative ma persegue una trasformazione urbanistica
complessiva dell'area, diretta ad eliminare situazioni di degrado del tessuto edilizio,
differenziandosi pertanto dalla "ristrutturazione edilizia" [art. 3, lett. d) D.P.R.
380/2001], che, avendo natura conservativa, prescinde dalle disposizioni dello
strumento urbanistico generale e non è vincolata al rispetto della normativa urbanistica
sopravvenuta. (V. Regione Lazio - Area legislativa, giuridico e conferenze dei servizi,
Parere 9 novembre 2011, n. 310951; Avv. Marco Porcu - Studio legale Rusconi e
partners, su "Professioni-imprese24.ilsole24ore.com", commento a T.A.R. Lombardia
2563/2012).

Altre definizioni degli interventi di ristrutturazione urbanistica, previsti dall'art. 31,


lett. e) L. 5 agosto 1978, n. 457 (e ora dall'art. 3, comma 1, lett. f) D.P.R. 6 giugno 2001,
n. 380):

- interventi rivolti a sostituire l'esistente tessuto urbanistico edilizio con altro diverso
mediante un insieme sistematico di interventi edilizi anche con la modificazione del
disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale. La ristrutturazione urbanistica non
comporta, quindi, un intervento edilizio di ristrutturazione di un singolo immobile ma
consiste in un insieme sistematico di interventi volti a dare una nuova conformazione ad

135
un'intera area del territorio comunale;

- sostituzione dell'esistente "tessuto" urbanistico-edilizio con altro diverso mediante


l'attuazione di opere che possono comportare la modificazione del disegno dei lotti,
degli isolati e della rete stradale; la ristrutturazione edilizia può anche consistere nella
trasformazione degli organismi edilizi esistenti mediante una serie di opere che portino
ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, quali la sostituzione
di alcuni elementi costitutivi, la loro modifica e anche l'inserimento di nuovi elementi
ed impianti.

È opportuno inoltre precisare che l'intervento edilizio concernente la ricostruzione di


unico edificio non può configurarsi come ristrutturazione urbanistica.

La ristrutturazione urbanistica è attuata esclusivamente mediante Piani Urbanistici


Attuativi.

1.3.8 Interventi edilizi maggiori e minori


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 D.Lgs. 81/2008 come modificato dal D.Lgs. 106/2009

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV,
237/2006 16667/2005

T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. III,


Cons. Stato, Sez. IV, 3557/2000
3783/2004

T.A.R. Valle d'Aosta, 39/1989 T.A.R. Piemonte, Sez. I, 319/1984

T.A.R. Lombardia, 2563/2012 Regione Lazio, parere 310951/2011

Un modo per individuare gli interventi edilizi è quello scaturito dalla necessità di

136
distinguere tra interventi per i quali è necessario il preventivo rilascio del permesso di
costruire e quelli per i quali è necessario la presentazione della SCIA, CIAL o PAS, che
li suddivide in: Interventi edilizi maggiori e Interventi edilizi minori.

Interventi edilizi maggiori

Sono considerati Interventi edilizi maggiori le opere di:

- nuova edificazione;

- ampliamento;

- ristrutturazione;

- recupero abitativo di sottotetto.

Per questi tipi di intervento occorre presentare denuncia di inizio attività (c.d. DIA
onerosa o SuperDIA) o richiedere permesso di costruire.

Interventi edilizi minori

Sono considerati Interventi edilizi minori le sotto elencate tipologie:

1. gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all'art. 3, comma 1, lett. b) D.P.R.


380/2001, ivi compresa l'apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne,
sempre che non riguardino le parti strutturali dell'edificio, non comportino aumento del
numero delle unità immobiliari e non implichino incremento dei parametri urbanistici;

2. le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad essere


immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine non
superiore a novanta giorni;

3. le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che

137
siano contenute entro l'indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico
comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate e non
accessibili, vasche di raccolta delle acque, locali tombati;

4. i pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della


zona A di cui al Decreto del Ministero per i lavori pubblici 2 aprile 1969, n. 1444;

5. le aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali
degli edifici;

6. le opere di manutenzione straordinaria comportanti rinnovi e/o sostituzione di parti


strutturali degli edifici;

7. le opere di manutenzione straordinaria comportanti frazionamento di unità


immobiliari;

8. le opere di manutenzione straordinaria con modifiche di destinazione d'uso


comportanti aggravio di standard;

9. le opere di manutenzione straordinaria non rientranti nell'elencazione di cui al


comma 2 dell'art. 6, D.P.R. 380/2001 (in quanto eccedenti tali previsioni);

10. le opere di restauro/risanamento conservativo;

11. le opere di eliminazione delle barriere architettoniche, mediante realizzazione di


manufatti che alterano la sagoma dell'edificio;

12. la realizzazione di parcheggi pertinenziali interrati;

13. demolizioni, reinterri e scavi che non riguardino cave e torbiere;

14. la realizzazione di parcheggi pertinenziali;

15. la realizzazione di parcheggi pertinenziali in volumi preesistenti;

16. impianti tecnologici, con nuovi volumi, non indispensabili per legge;

17. interventi di arredo urbano/edicole funebri;

138
18. interventi di completamento;

19. Impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.

CILA (Comunicazione Inizio Attività Edilizia Libera Asseverata ai sensi dell'art.


6.3. D.P.R. 380/2001)

Per gli interventi sopra elencati ai numeri 1), e 6) occorre presentare la CILA
(Comunicazione di Inizio Attività Libera Asseverata detta anche CIAL).

Limitatamente agli interventi di cui al n. 1), l'interessato, unitamente alla


comunicazione di inizio attività libera, allega una relazione tecnica a firma di un tecnico
abilitato, il quale dichiara di non avere rapporti di dipendenza né con il committente né
con l'impresa e assevera, sotto la propria responsabilità, che i lavori sono conformi agli
strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti e che per essi la
normativa statale e regionale non prevede il rilascio di uno specifico distinto titolo
abilitativo. Vanno inoltre indicati i dati identificativi dell'impresa alla quale si intende
affidare i lavori.

Per gli interventi di cui alla presente sezione, l'interessato presenta unitamente alla
comunicazione di inizio lavori le eventuali, ove previste, autorizzazioni obbligatorie ai
sensi delle normative vigenti.

CIL [Comunicazione Inizio Lavori (Attività Edilizia Libera)]

La comunicazione di inizio lavori è stata introdotta nel 2010 dalla L. 73 che ha


modificato l'art. 6, D.P.R. 380/2001 (Attività edilizia libera).

Al comma 2 dell'art. 6 sono definiti gli interventi rientranti nell'attività edilizia libera
che possono essere realizzati senza titolo abilitativo ma con una comunicazione inviata
anche in modo telematico all'ufficio tecnico del Comune (CIL).

139
Questa semplificazione è attuabile solo se vengono rispettate le normative
antisismiche, energetiche, antincendio, igienico sanitarie, e altre prescrizioni degli
strumenti urbanistici comunali (Strumento Urbanistico e Regolamento urbanistico
edilizio).

La comunicazione di inizio dei lavori (sia CIL e CILA), laddove integrata con la
comunicazione di fine dei lavori. è valida anche ai fini di cui all'art. 17, comma 1, lett.
b) R.D.L. 13 aprile 1939, n. 652, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 agosto
1939, n. 1249, ed è tempestivamente inoltrata da parte dell'amministrazione comunale ai
competenti uffici dell'Agenzia delle entrate.

Permesso di Costruire

Gli interventi edilizi ricompresi nell'elenco di cui sopra, dal numero 6) sino al numero
18), e salvo quanto più sotto evidenziato in ordine alla SCIA, possono essere eseguiti
presentando una richiesta di Permesso di Costruire a firma del richiedente e
comprensiva dei prescritti elaborati grafici, come indicato nel Regolamento Edilizio,
debitamente firmati da un tecnico abilitato, comprensiva delle eventuali autorizzazioni
previste ai sensi della normativa vigente. A titolo edilizio rilasciato, dovrà essere
comunicato l'Inizio dei lavori entro un anno dal rilascio del Permesso di Costruire,
mentre la Fine lavori andrà prodotta entro tre anni dalla data di protocollazione
dell'Inizio dei lavori.

SCIA (Segnalazione Certificata Inizio Attività in materia edilizia ai sensi art. 19,
L. 241/1990)

Per gli stessi interventi edilizi che possono essere realizzati mediante Permesso di
Costruire, e salvo che gli stessi necessitino di deroga esplicita, il committente delle
opere edilizie può, in alternativa, presentare la Segnalazione Certificata di Inizio
Attività (SCIA) corredata, oltre a quanto previsto per l'istanza di Permesso di Costruire,

140
anche della documentazione prescritta dall'art. 90, comma 10 D.Lgs. 81/2008 e s.m.i. e
precisamente:

1. copia della notifica preliminare di cui all'art. 99, D.Lgs. 81/2008 come modificato
dal D.Lgs. 106/2009;
2. Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC) in corso di validità delle
Imprese e dei Lavoratori Autonomi che indichi la specifica finalità (per esempio:
lavori privati in edilizia);
3. dichiarazione da parte del committente attestante l'avvenuta verifica dell'idoneità
tecnico-professionale delle imprese affidatarie, delle imprese esecutrici e dei
lavoratori autonomi in relazione alle funzioni o ai lavori da affidare, nonchè
verifica sulle dichiarazioni dell'organico medio annuo di cui alle lettere a) e b) del
comma 9 dell'art. 90, D.Lgs. 81/2008 come modificato dal D.Lgs. 106/2009.

Le opere possono essere intraprese contestualmente alla protocollazione della SCIA;


al termine dei lavori, che dovrà avvenire entro tre anni dalla data di protocollazione,
dovrà essere presentata Comunicazione Fine lavori e Certificato di collaudo delle
opere eseguite, correlata dalla ricevuta dell'avvenuta variazione catastale, se ne ricorre
il caso.

Procedura Abilitativa Semplificata (PAS) (D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28)

Questa distinta procedura edilizia è stata introdotta a seguito dell'entrata in vigore del
D.Lgs. 28/2011 a far tempo dal 23 marzo 2011; Essa riguarda le fonti rinnovabili di
energia, sostituisce a tutti gli effetti la SCIA per tali specifiche opere, ed è ammessa per
l'autorizzazione e la costruzione di esercizi di impianti alimentati da fonti rinnovabili,
come previsto ai paragrafi 11 e 12 dell'allegato al D.M.10 settembre 2010.

L'apposita modulistica va prodotta al Servizio Interventi Edilizi Minori; dopo 30


giorni dalla protocollazione matura il silenzio assenso per l'inizio delle opere che
potranno durare non oltre tre anni da tale data. A lavori eseguiti si dovrà presentare
Comunicazione di Fine Lavori, Certificato di Collaudo e copia dell'avvenuta
presentazione della variazione catastale se ne ricorre il caso.

Gli interventi eseguibili sono i seguenti:

141
1. pannelli fotovoltaici collocati su edifici con impianto integrato i cui componenti
modificano la sagoma dell'edificio;
2. pannelli fotovoltaici collocati su edifici con impianto parzialmente integrato, che
però non rispetta tutte le condizioni dell'art. 11, D.Lgs. 115/2008;
3. pannelli fotovoltaici non integrati al suolo con potenza inferiore a KW 20;
4. impianti di biomassa operanti in assetto cogenerativo,
5. impianti alimentati da biomasse;
6. impianti alimentate da gas di discarica, biogas;
7. impianti alimentati da fonte eolica;
8. impianti idraulici e geotermici alimentati da fonte idraulica;
9. impianti solari termici posizionati al di fuori della Zona A di cui al D.M.
1444/1968.

Gli interventi classificati di manutenzione ordinaria (per esempio, rifacimento delle


pavimentazioni, delle tinteggiature e dei rivestimenti interni, sostituzione di sanitari,
apertura e chiusura di vani porta all'interno delle singole unità immobiliari,
adeguamento degli impianti tecnologici esistenti, sostituzione di infissi e serramenti
esterni - anche con materiali diversi, purché non ne siano mutate le caratteristiche
esteriori di sagoma, disegno, colore, dimensione delle porzioni apribili -, ripristino
delle facciate con materiali aventi le stesse caratteristiche e colori di quelle
preesistenti, ecc.) possono essere eseguiti senza dover presentare alcuna pratica edilizia
né alcuna comunicazione agli uffici comunali. In caso di intervento in ambito vincolato è
comunque opportuno contattare l'Ente di tutela del vincolo.
La fattibilità delle opere va, sotto altro profilo, verificata con le eventuali prescrizioni
contenute negli specifici regolamenti condominiali.

1.4 Regolamenti urbanistici edilizi (RUE) o


Regolamenti edilizi urbanistici (REU)

1.4.1 Natura giuridica


Riferimenti normativi

D.P.R. R.D. L. R.D.


R.D. 3702/1859
380/2001 807/1848 2248/1865 148/1915

142
R.D. 383/1934 L. 1150/1942 D.Lgs. L. 64/2014
267/2000

I regolamenti edilizi comunali, previsti dalla Legge urbanistica 1150/1942, hanno


perso la loro funzione originaria e devono essere superati perché costituiscono una
duplicazione delle norme, di una fonte di inutili complessità burocratiche e, sovente, di
abusi.

Considerato che le norme procedurali per permesso di costruire, SCIA, CILA, CIL
sono direttamente disciplinate dalla legge, quelle di sicurezza e igiene anche, gli
immobili soggetti a vincolo hanno tutele speciali, l’antisismica pure, l’art. 17-bis
prevede la conclusione, in sede di Conferenza unificata, di accordi o intese per
l’adozione di uno schema di regolamento edilizio tipo al fine di semplificare e
uniformare le norme e gli adempimenti (nuovo comma 1-sexies dell’art. 4 del Testo
Unico Edilizia di cui al D.P.R. 380/2001).

Il regolamento-tipo deve indicare le esigenze prestazionali degli edifici con


particolare riguardo alla sicurezza e al risparmio energetico ed è adottato dai comuni
entro i termini fissati negli accordi succitati e, comunque, entro i termini stabiliti
dall’art. 2, L. 241/1990.

Pertanto, il comma1-sexies dell’art. 4, D.P.R. 380/2001, introdotto dalla L. 164/2014,


art. 17-bis stabilisce che “il Governo, le regioni e le autonomie locali, in attuazione
del principio di leale collaborazione, concludono in sede di Conferenza unificata
accordi ai sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, o intese
ai sensi dell'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, per l'adozione di uno
schema di regolamento edilizio-tipo, al fine di semplificare e uniformare le norme e
gli adempimenti. Ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere e) e m), della
Costituzione, tali accordi costituiscono livello essenziale delle prestazioni,
concernenti la tutela della concorrenza e i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale. Il regolamento edilizio-tipo, che indica i
requisiti prestazionali degli edifici, con particolare riguardo alla sicurezza e al
risparmio energetico, è adottato dai comuni nei termini fissati dai suddetti accordi,
comunque entro i termini previsti dall'articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e

143
successive modificazioni.”

[1] Storia del "Regolamento edilizio"


Già prima dell'unità d'Italia il R.D. 7 ottobre 1848, n. 807 attribuiva ai Comuni il
potere di formazione di regolamenti di "polizia urbana e rurale", comprensiva della
materia edilizia, ritenuta parte funzionale della "polizia urbana".

Successivamente con il R.D. 23 ottobre 1859, n. 3702 viene introdotto il


"regolamento di ornato", la cui proposta di approvazione non compete più al
ministro dell'interno ma bensì al ministro dei lavori Pubblici.

Con la L. 20 marzo 1865, n. 2248 - allegato a - si parla di "regolamento di


edilità", successivamente ripresa nelle disposizioni legislative del 1889, 1898, 1908,
1915 (R.D. 4 febbraio 1915, n. 148) e 1934 (R.D. 3 marzo 1934, n. 383).

1.4.2 Elaborati costitutivi e contenuto


Riferimenti normativi

D.P.R. L.
D.P.R. 380/2001 D.Lgs. 42/2004 L. 447/19
384/1978 118/1971

L.R. Toscana L. R.D.


L. 241/1990 L. 47/1985
1/2005 10/1977 1265/193

Min. LL.PP. circolare


3466/25/1986

Da molti anni la legislazione regionale, a seguito del passaggio dalla tradizionale


impostazione "regolativa" e onnicomprensiva del tradizionale PRG alla "tripartizione"
del Piano comunale costituito da Piano strutturale, Piano operativo, Regolamento

144
urbanistico-edilizio, ha sostituito il Regolamento Edilizio previsto dalla L. 1150/1942
con il Regolamento Urbanistico ed Edilizio (RUE o REU), specificando che "il
Regolamento Urbanistico ed Edilizio (RUE) contiene ... le norme attinenti alle attività
di costruzione, di trasformazione fisica e funzionale e di conservazione delle opere
edilizie, ivi comprese le norme igieniche di interesse edilizio, nonché la disciplina
degli elementi architettonici e urbanistici, degli spazi verdi e degli altri elementi che
caratterizzano l'ambiente urbano".

Il RUE, in conformità alle previsioni del PSC, stabilisce la disciplina generale


relativa ai seguenti interventi:

a) le trasformazioni negli ambiti consolidati e nel territorio rurale;

b) gli interventi diffusi sul patrimonio edilizio esistente sia nel centro storico sia negli
ambiti da riqualificare;

b-bis) le modalità di intervento su edificio e impianti per l'efficienza energetica e le


modalità di calcolo degli eventuali incentivi per il raggiungimento di livelli
prestazionali superiori al requisito minimo di prestazione energetica previsto dalle
norme in vigore;

c) gli interventi negli ambiti specializzati per attività produttive (art. 29, L.R.
dell’Emilia Romagna n. 20/2000, aggiornato con la L.R. n. 17/2014).

Il RUE si compone di un testo normativo e di eventuali elaborati cartografici.

Il testo normativo organizza i contenuti della disciplina urbanistico-edilizia. Gli strati


cartografici ne costituiscono supporto.

Pertanto, il regolamento-tipo, previsto dall’art. 4, comma 1-sexies (schema di


regolamento edilizio-tipo) (introdotto dall'art. 17-bis, L. 164/2014), fa riferimento
implicito al testo normativo del RUE o REU.

Considerato che i regolamenti edilizi comunali, previsti da una norma della legge
urbanistica n. 1150/1942, hanno perso la loro funzione originaria e devono essere
superati perché costituiscono una duplicazione delle norme, di una fonte di inutili
complessità burocratiche e, sovente, di abusi e che le norme procedurali per permesso

145
di costruire, SCIA, CILA, CIL sono direttamente disciplinate dalla legge, quelle di
sicurezza e igiene anche, gli immobili soggetti a vincolo hanno tutele speciali,
l’antisismica pure, l’art. 17-bis prevede la conclusione, in sede di Conferenza unificata,
di accordi o intese per l’adozione di uno schema di regolamento edilizio tipo al fine di
semplificare ed uniformare le norme e gli adempimenti (nuovo comma 1-sexies dell’art.
4, Testo Unico edilizia di cui al D.P.R. 380/2001).

Il regolamento-tipo deve indicare le esigenze prestazionali degli edifici con


particolare riguardo alla sicurezza e al risparmio energetico ed è adottato dai comuni
entro i termini fissati negli accordi succitati e, comunque, entro i termini stabiliti
dall’art. 2 della L. 241/1990.

L’uscita del regolamento-tipo è prevista per novembre 2015.

Pertanto, di seguito viene riportato quanto finora vigente.

Il testo normativo

I comuni adeguano i propri regolamenti edilizi alle disposizioni di cui all'art. 27,
L. 118/1971 (norme in favore dei mutilati e invalidi civili), all'art. 2, D.P.R.
384/1978, alle disposizioni di cui alla sezione prima del capo III del
D.P.R. 380/2001 e s.m.i. e al D.M. 14 giugno 1989, n. 236 del Ministro dei lavori
pubblici. Le norme dei regolamenti edilizi comunali contrastanti perdono
efficacia (art. 82, comma 9 D.P.R. 380/2001, per come modificato dalla L.
106/2011).

Considerato che la classificazione acustica del territorio comunale è un atto di


pianificazione che i Comuni devono attuare in base alla L. 447/1995, seguendo le
modalità indicate dalla normativa regionale in materia, in presenza di normativa
regionale di riferimento, il RUE (o REU) dovrà contenere o fare riferimento ad un
regolamento acustico comunale.

A seguito delle modifiche apportate dalle Regioni con la sostituzione del vecchio PRG

146
con il PSC (o PGT) + POC (o POT) + REU (o RUE), che - per come specificato in una
circolare della regione Emilia Romagna - tutti insieme sostituiscono il PRG, il
regolamento Edilizio Comunale ha ceduto il passo al Regolamento Edilizio Urbanistico
(REU) o Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE), che ha una struttura molto più
complessa del vecchio Regolamento edilizio Comunale.

Natura e oggetto del Regolamento urbanistico edilizio (RUE) o Regolamento


edilizio urbanistico (REU)

La pianificazione urbanistica comunale si articola in tre strumenti, con tre diversi


gradi di definizione delle scelte e diversi contenuti: il Piano Strutturale Comunale
(PSC) o Piano di Governo del territorio (PGT), il Piano Operativo Comunale (POC) o
Piano Operativo Temporale (POT) e il Regolamento urbanistico edilizio (RUE) o
Regolamento Edilizio Urbanistico (REU).

Il RUE (o REU) è lo strumento di pianificazione urbanistica comunale, valido a tempo


indeterminato, cui compete la disciplina generale delle parti del Territorio urbano
strutturato e del Territorio rurale (così come definite e individuate dal Piano strutturale
comunale), non sottoposte a POC (o POT), attuabili con intervento edilizio diretto.

Il RUE (o REU) specifica gli usi e i modi di intervento sul patrimonio edilizio
esistente, definisce la disciplina degli oneri di urbanizzazione, del costo di costruzione,
delle modalità di monetizzazione delle dotazioni territoriali. Pertiene inoltre al RUE (o
REU) la definizione delle grandezze urbanistico-edilizie e relative modalità di calcolo,
delle procedure urbanistico-edilizie, nonché dei criteri di progettazione dei materiali
dello spazio aperto ed edificato.

Gli obiettivi di disciplina urbanistico-edilizia del RUE (o REU) sono perseguiti nel
rispetto dei principi di semplificazione normativa e amministrativa, sussidiarietà e
decentramento dei livelli di decisione, promuovendo il coordinamento tra i soggetti
pubblici e privati, facilitando l'attività degli attori coinvolti nei processi, garantendo
l'informazione.

147
Il Comune esercita la potestà regolamentare nelle materie oggetto del Regolamento in
osservanza dei principi legislativi che costituiscono limite inderogabile per l'autonomia
normativa.

Elaborati costitutivi e contenuti del RUE (o REU)

Il Regolamento si compone di un testo normativo e di strati cartografici.

Il testo normativo organizza i contenuti della disciplina urbanistico-edilizia.

Gli strati cartografici ne costituiscono supporto.

Il testo normativo individua innanzitutto obiettivi e competenze del Rue, ruolo e


funzioni dei diversi soggetti coinvolti in relazione con la riforma del sistema di
pianificazione operata con la sostituzione del PRG con PSC (o PGT) +RUE (o REU)
+POC (o POT), definisce parametri e indici, tipi di intervento e usi.

Il RUE (o REU) definisce altresì la disciplina degli elementi architettonici e


urbanistici, degli spazi verdi e degli altri elementi che caratterizzano l'ambiente urbano
e le norme attinenti alle attività di costruzione, di trasformazione fisica e funzionale e di
conservazione delle opere edilizie, comprese le norme igieniche di interesse edilizio.

Con riferimento alla Valutazione di sostenibilità ambientale e territoriale, che contiene


l'individuazione delle condizioni per la sostenibilità del PSC (o PGT) sia alla scala dei
singoli ambiti (considerato ciascuno per la propria massima capacità di carico
insediativo), sia alla scala comunale e agli indirizzi espressi nel Quadro normativo del
PSC (o PGT) in rapporto ai Sistemi e alle Situazioni, il RUE (o REU) individua le
componenti dello spazio fisico da normare affinché quegli indirizzi possano trovare
concreta applicazione in buone pratiche progettuali e realizzative.

IL RUE (o REU) definisce la disciplina degli Ambiti e costituisce il previsto


complemento del PSC (o PGT) per la regolazione degli interventi nel Territorio
strutturato e nel Territorio rurale e, più in generale, anche nel Territorio urbano da
strutturare, per quanto concerne gli interventi diffusi di conservazione, adeguamento,

148
trasformazione edilizia e funzionale non costituenti trasformazioni territoriali soggette a
POC (o POT).

Infine il RUE (o REU) definisce il quadro delle procedure che regolano i processi
urbanistico-edilizi con specifico riferimento ai Piani urbanistici attuativi, all'attività
edilizia, alla trasformazione dello spazio pubblico. In ciascuno dei tre titoli normativi
sono individuati gli interventi e le opere cui le procedure si riferiscono, i soggetti
legittimati, gli adempimenti richiesti ai soggetti promotori degli interventi nelle diverse
fasi, i documenti richiesti, le forme di controllo, le sanzioni previste. In questa parte
trovano definizione gli aspetti contributivi, i criteri di applicazione dei meccanismi
perequativi, i modi della valutazione di sostenibilità.

L'azione normativa del RUE (o REU) è integrata da alcune elaborazioni cartografiche


indispensabili e trovano nel SIT del Comune restituzione, consultazione, aggiornamento.

Con particolare riferimento alla disciplina dei materiali urbani e agli aspetti pertinenti
al "buon costruire", costituiscono complementi del RUE (o REU), che definiscono e
specificano i requisiti prestazionali:

a) le Schede tecniche di dettaglio per la disciplina degli interventi sugli edifici;

b) la disciplina di dettaglio oggetto di specifici Regolamenti compresi quelli relativi


allo spazio aperto e alle infrastrutture;

c) le Disposizioni tecnico-organizzative.

I complementi del RUE (o REU) di cui alle lettere a) e b) hanno natura regolamentare
e rientrano nelle competenze del Consiglio comunale.

Possono inoltre accompagnare il RUE (o REU) e i suoi complementi regolamentari


guide e repertori di soluzioni progettuali conformi, suggerimenti, buone pratiche, che
costituiscono testi di orientamento e supporto per la progettazione dei materiali dello
spazio edificato e aperto.

In ragione del ruolo e della valenza riconosciuta agli Ambiti storici ai fini
dell'attuazione del RUE (o REU) , potranno elaborarsi specifici testi regolamentari o
guide progettuali dedicati agli interventi sugli edifici di interesse storico-architettonico

149
e documentale e sui parchi giardini di interesse storico ovvero alla disciplina degli
Ambiti della Città storica, a dettaglio dei contenuti di disciplina urbanistico-edilizia
espressi nel Regolamento. Tali elaborati saranno tra loro coordinati per costituire un
"Manuale del restauro".

Esempio di Regolamento edilizio comunale

Si riporta un esempio di Regolamento edilizio comunale che ricalca il regolamento


edilizio del Comune di Firenze, approvato con delibera C.C. 25 marzo 2014, n. 14
limitatamente a natura, contenuto, titoli e procedimenti edilizi.

NATURA E CONTENUTI DEL REGOLAMENTO EDILIZIO

Art. 1 - Natura, finalità ed ambito di applicazione del Regolamento Edilizio

1. Il Regolamento edilizio disciplina l'attività edilizia, ai sensi della vigente


normativa nazionale e regionale in materia (D.P.R. 380/2001 "Testo Unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia" e Legge regionale in
vigore), per le finalità di tutela e riqualificazione dell'organismo urbano, di
mantenimento e miglioramento delle condizioni di vivibilità, decoro ed igiene della
citta.

2. A tale scopo il Regolamento edilizio in conformità alla normativa sovraordinata ed


al vigente strumento urbanistico, disciplina le modalità costruttive, le normative tecnico
estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza, di decoro e di vivibilità degli immobili e
delle pertinenze degli stessi, le relative forme di controllo e vigilanza.

3. Le disposizioni del regolamento, per le relative finalità, si applicano a tutti gli


interventi edilizi indipendentemente dalla tipologia e classificazione, fatti salvi ed
impregiudicati i diritti di terzi.

Art. 2 - Contenuto del Regolamento Edilizio

1. Il Regolamento:

150
a. disciplina le modalità operative per la progettazione, la valutazione, l'esecuzione e
il controllo delle diverse tipologie di intervento edilizio;

b. disciplina i requisiti igienico-sanitari, di sicurezza e di vivibilità degli immobili;

c. definisce prescrizioni in materia di decoro urbano ed aspetto esteriore dei


fabbricati, nonché norme di tutela specifica da osservare negli interventi su edifici e
contesti di particolare valore storico, culturale ed ambientale, in linea con i relativi
indirizzi della pianificazione comunale.

2. Il Regolamento specifica inoltre, con appositi allegati le modalità operative da


applicarsi nel calcolo del contributo di costruzione e dei sanzionamenti pecuniari:

A: Disposizioni specifiche per il calcolo del contributo legato all'attività edilizia.

B: Disposizioni specifiche per il calcolo delle sanzioni amministrative

C: Disposizioni specifiche per l'applicazione delle sanzioni di cui all'art. 167 D.Lgs.
42/2004;

Art. 3 - Efficacia ed aggiornamento delle disposizioni

1. Le disposizioni del regolamento si applicano ai titoli di tipo asseverato ed alle


istanze edilizie depositati successivamente alla sua entrata in vigore.

2. L'applicazione della disciplina igienico-sanitaria e di decoro urbano e le modalità


operative definite dal Regolamento devono garantire in ogni caso il rispetto dei principi
e della normativa di carattere generale e di settore avente incidenza sull'attività
urbanistico-edilizia, ivi compresi quelli del vigente strumento urbanistico comunale.

3. La normativa sopravvenuta, di carattere generale o di settore o degli strumenti


urbanistici, si applica in aggiornamento alle disposizioni del Regolamento anche in
assenza di un espresso recepimento.

4. Il Regolamento e redatto in conformità al Regolamento di attuazione in materia di


unificazione dei parametri urbanistici ed edilizi per il governo del territorio ai sensi
dell'articolo 144 della legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del

151
territorio).

TITOLI E PROCEDIMENTI EDILIZI

Art. 4 - Titoli abilitanti alla esecuzione di opere edilizie

1. L'esecuzione di opere edilizie che non rientrino nel campo dell'attività edilizia
libera, può avvenire esclusivamente in presenza di idoneo titolo abilitativo, acquisito in
ragione dell'intervento da realizzare, secondo le modalità previste dalla vigente
normativa in materia (D.P.R. 380/2001, Legge 241/90, Legge Regionale).

2. La tipologia, le modalità di acquisizione, i termini di validità, efficacia e decadenza


e l'onerosità dei titoli abilitativi per l'esecuzione di opere edilizie, sono definiti dalle
fonti normative in materia edilizia e di procedimento amministrativo, come precisati
dalla vigente disciplina urbanistico-edilizia e dal Regolamento.

3. Il dettaglio delle opere realizzabili come attività edilizia libera e dei titoli edilizi
idonei in relazione ai diversi tipi di intervento, i relativi termini di validità, efficacia,
decadenza ed onerosità, e fornito tramite apposite schede informative, pubblicate sulla
rete civica del Comune e periodicamente aggiornate.

Art. 5 - Attività edilizia libera

1. Non sono soggette ad alcun titolo abilitativo le opere ricomprese nell'ambito


dell'attività edilizia libera come disciplinata dalla vigente normativa in materia (art. 6,
D.P.R. 380/2001 e Legge Regionale in vigore).

2. L'attività edilizia libera e comunque soggetta alle prescrizioni degli strumenti


urbanistici comunali, comprese quelle del presente regolamento, nonché alle altre
normative di settore e sovraordinate aventi incidenza sulla disciplina dell'attività
edilizia e, in particolare, alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-
sanitarie, a quelle relative all'efficienza energetica, nonché alle disposizioni contenute
nel Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42.

Art. 6 - Attività edilizia in aree soggette a Piani Attuativi o a Convenzionamento

152
1. Nelle aree in cui lo strumento urbanistico vigente assoggetta gli interventi edilizi
alla predisposizione di Piani Attuativi, le richieste o i depositi dei titoli abilitativi sono
subordinati all'approvazione di tali strumenti urbanistici di dettaglio, ed alla stipula
della relativa convenzione, con i termini, modalità e contenuti definiti dalla vigente
normativa urbanistica.

2. I titoli e gli interventi edilizi devono essere conformi alla particolare disciplina dei
Piani attuativi.

3. Ove lo strumento urbanistico preveda l'obbligo di convenzionamento per la


realizzazione diretta di interventi edilizi, le richieste e i depositi dei titoli abilitativi
sono subordinati alla stipula di dette convenzioni, nei termini e con le modalità definiti
dallo strumento medesimo.

Art. 7 - Permesso di costruire: campo di applicazione, procedure, termini

1. Gli interventi la cui esecuzione e soggetta all'acquisizione del Permesso di


Costruire, e le procedure relative, sono individuati dalla vigente normativa nazionale e
regionale in materia, (D.P.R. 380/2001 e Legge Regionale in vigore), nel rispetto dei
principi e disposizioni inerenti il procedimento amministrativo di cui alla L. 241/90.

2. La disciplina generale del Permesso di Costruire e delle Varianti è individuata nella


medesima normativa e può essere integrata, nel rispetto della stessa, con particolari
condizioni e prescrizioni esecutive, inserite nel provvedimento di rilascio del Permesso
di costruire.

Art. 8 - Segnalazione Certificata di Inizio Attività edilizia (SCIA): campo di


applicazione, procedure, termini

1. Gli interventi la cui esecuzione e subordinata al preventivo deposito di


Segnalazione Certificata di Inizio Attività edilizia (SCIA), sono individuati dalla
vigente normativa nazionale e regionale in materia.

2. La disciplina generale della SCIA e le relative condizioni di validità ed efficacia,


sono definite dalla vigente normativa in materia di procedimento amministrativo (L.
241/1990), e di procedimento edilizio (D.P.R. 380/2001 e Legge Regionale in vigore).

153
3. L'attività edilizia soggetta a Segnalazione Certificata di Inizio Attività Edilizia deve
rispettare, oltre che le norme di tutela e di settore aventi incidenza sulla disciplina
dell'attività edilizia, tutte le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, comprese
quelle del regolamento.

4. La SCIA è inefficace qualora sia depositata in assenza dei pareri, nulla osta o atti di
assenso comunque denominati necessari per poter eseguire i lavori, ivi compresi quelli
relativi a vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, se presenti e fino all'acquisizione
degli stessi.

Art. 9 - Proroga dei termini di decadenza del Permesso di costruire e della SCIA

1. I termini di inizio e di ultimazione dei lavori possono essere prorogati solo per fatti
estranei alla volontà dell'intestatario del titolo abilitativo; sono riconosciute come tali,
e danno quindi diritto alla proroga del termine di ultimazione le seguenti fattispecie,
elencate a titolo esemplificativo e non esaustivo:

a. sequestro penale del cantiere;

b. provvedimento di sospensione dei lavori;

c. dichiarazione di fallimento dell'originario intestatario del titolo abilitativo in caso


di acquisto del bene dalla curatela del fallimento;

d. ritrovamenti archeologici cui consegua un blocco dei lavori da parte della


competente Soprintendenza;

e. impedimenti derivanti da eventi naturali eccezionali ed imprevedibili;

f. situazioni particolari in cui deve essere assicurata la prosecuzione di un servizio


contemporaneamente all'esecuzione delle opere e ciò non fosse prevedibile al momento
della richiesta del Permesso di costruire.

2. L'istanza di proroga deve essere completa della documentazione che attesti


l'esistenza delle condizioni per il rilascio e la loro estraneità alla volontà
dell'intestatario del titolo abilitativo.

154
Art. 10 - Varianti in corso d'opera

1. Le variazioni alle opere oggetto di titoli edilizi rilasciati o depositati, possono


essere realizzate solo dopo aver ottenuto lo specifico titolo in variante, secondo le
modalità della vigente disciplina in materia;

2. È dovuto il solo deposito dello stato finale dell'opera, come effettivamente


realizzata, per:

a. varianti che non comportano la sospensione dei lavori e sono soggette a semplice
deposito dello stato finale ai sensi della vigente normativa in materia edilizia;

b. mancata realizzazione di alcune delle opere previste in progetto, a condizione che


ciò non infici il rispetto degli eventuali vincoli in materia di tutela dei beni culturali e
ambientali, la conformità urbanistico-edilizia dell'immobile, il possesso dei requisiti
previsti dalle normative di settore e sovraordinate per la realizzazione e l'utilizzo
dell'immobile.

Art. 11 - Opere realizzate in assenza o difformità dal titolo edilizio, Permesso di


costruire e Attestazione di conformità, in sanatoria

1. Le opere edilizie realizzate in assenza o in difformità dal titolo edilizio sono


soggette alle sanzioni previste dalla vigente normativa nazionale e regionale in materia
che il comune applica nell'esercizio delle competenze assegnate di vigilanza e controllo
sull'attività edilizia;

2. Il Permesso di costruire o l'attestazione di conformità in sanatoria per le opere


realizzate in assenza o in difformità dal titolo edilizio possono essere rilasciati dal
Comune ai sensi e con le procedure previste dalla vigente normativa in materia (D.P.R.
380/2001 e Legge Regionale in vigore), nel rispetto delle prescrizioni inerenti la
sicurezza statica ed antisismica, e producono gli effetti ai fini penali previsti dalla
medesima disciplina soltanto se l'intervento realizzato e conforme agli strumenti della
pianificazione territoriale, agli atti di governo del territorio, ed al Regolamento edilizio
vigenti, sia al momento della realizzazione dell'opera, che al momento della
presentazione della domanda.

155
3. Per gli interventi edilizi non conformi, la sanzione da corrispondersi sarà pari ad
una somma da determinarsi come specificato nel Regolamento, fermo restando l'obbligo
del pagamento del contributo di costruzione, se dovuto. Le modalità di sanzionamento
per le opere abusive che hanno anche rilevanza penale sono quelle definite dalla vigente
normativa.

Art. 12 - Opere non sanabili, opere non soggette a sanatoria, Sanatoria


giurisprudenziale

1. Per effetto dell'art. 40, primo comma, della L. 47/1985, agli interventi in parziale
difformità dal titolo abilitante si applicano le sanzioni vigenti al momento in cui l'abuso
è stato commesso.

2. Per le opere eseguite in assenza di titolo o in totale difformità da esso, non sanabili
con la procedura di cui all'art. 36 del D.P.R. 380/2001 e della Legge Regionale in
vigore, realizzate successivamente all'entrata in vigore della medesima L. 47/1985 (17
marzo 1985), si applicano le sanzioni e procedure previste dal titolo IV del D.P.R.
380/2001 e dalla Legge Regionale vigente.

3. Nel rispetto del principio riportato al precedente comma ed in attuazione degli artt.
40 e 48 della L. 47/1985, non necessitano di alcun provvedimento di sanatoria:

a. le opere realizzate in corso di edificazione in variante dalla Licenza o concessione


edilizia, ma non costituenti totale difformità ai sensi dell'art. 31 del D.P.R. 380/2001 (ex
art. 7 della L. 47/1985), eseguite in data anteriore a quella di entrata in vigore della L.
10/1977 (30 gennaio 1977), e per le quali sia stato rilasciato dall'Amministrazione
Comunale Certificato di abitabilità o agibilità ed uso, rilasciato ai sensi del R.D. 27
Luglio 1934 n. 1265, costituendo il certificato stesso attestazione di conformità di
quanto realizzato, salvi gli eventuali interventi ad esso successivamente realizzati;

b. le modifiche interne agli edifici definite all'art. 26 della L. 47/1985, eseguite in data
anteriore all'entrata in vigore della Legge medesima, in attuazione dei disposti di cui
all'art. 48 della L. 47/1985, nonché con riferimento ai contenuti della circolare del
Ministero dei Lavori Pubblici in data 18 luglio 1986, n. 3466/25;

c. le modifiche interne agli edifici di cui all'art. 26 della L. 47/1985, per le quali sia

156
accertata la realizzazione entro i termini di vigenza del medesimo articolo (dal 17
marzo 1985 al 10 gennaio 1997), ma sia mancato il prescritto deposito della relazione;

d. le lievi modifiche contenute entro i limiti previsti dalla legge regionale;

e. le varianti in corso d'opera definite dalla legge regionale, in riferimento alla


normativa vigente al momento della realizzazione delle stesse.

4. Le opere esterne abusivamente realizzate in aree soggette ai vincoli definiti alla


parte III del D.Lgs. 42/04, che non siano assoggettabili al procedimento di verifica di
compatibilità paesaggistica di cui all'art. 167 del D.lgs medesimo, possono essere
mantenute in essere esclusivamente quando non configurino un danno ambientale e non
vi sia un pubblico interesse alla loro rimozione, applicando il sanzionamento pecuniario
di Legge, con le modalità di calcolo dettagliate nel Regolamento. Sono fatti salvi i casi
che, per entità e tipologia delle opere, non comportino alterazione sensibile dello stato
dei luoghi ai fini del vincolo insistente sull'area e rientrino nelle fattispecie di
esclusione definite all'art. 149 del D.Lgs. 42/04.

5. Per le opere non conformi alla normativa urbanistico-edilizia vigente al momento


dell'esecuzione ma conformi alla disciplina vigente al momento della presentazione
dell'istanza di sanatoria, diverse dalle casistiche di irrilevanza di Legge esplicitate al
precedente comma 3, è possibile procedere tramite cosiddetta "sanatoria
giurisprudenziale"; in questo caso la conformità dell'opera realizzata alla disciplina
urbanistico-edilizia vigente deve essere verificata non soltanto al momento della
presentazione dell'istanza, ma anche al momento del rilascio dell'atto.

6. Nel caso in cui la sanatoria giurisprudenziale non sia ottenibile perché le opere, al
momento della presentazione della istanza, sono parzialmente difformi dalla vigente
disciplina urbanistico-edilizia, è comunque possibile presentare un'istanza di sanatoria
giurisprudenziale con le opere di adeguamento strettamente necessarie a garantire la
conformità dell'intervento alla vigente disciplina edilizio-urbanistica ed ai vincoli
sovraordinati, fermo restando che il completamento dell'intervento deve avvenire in
forza di titolo edilizio di tipo ordinario.

7. In assenza di un pubblico interesse alla rimessa in pristino delle opere


abusivamente realizzate e non conformi alla vigente disciplina urbanistico-edilizia, le

157
opere di adeguamento sono oggetto di ordinanza che assegna al richiedente un congruo
termine per l'esecuzione di quanto necessario a rendere l'intervento, quand'anche non
finito, conforme alle prescrizioni degli strumenti urbanistico-edilizi vigenti. La
sanatoria acquista efficacia soltanto a seguito dell'esecuzione delle opere di
adeguamento.

8. La sanatoria giurisprudenziale, con o senza opere di adeguamento, regolarizza


esclusivamente gli aspetti amministrativi delle opere abusivamente eseguite, senza
produrre alcun effetto di estinzione del reato penale e comporta il pagamento, a titolo di
sanzione, di una somma pari a quella prevista per il rilascio del Permesso di costruire o
dell'attestazione di conformità in sanatoria, da determinarsi come specificato nel
Regolamento.

Art. 13 - Opere da eseguirsi con procedura di urgenza

1. Possono essere iniziate in assenza di Permesso di costruire o SCIA:

a. opere da eseguirsi su ordinanza del Sindaco per la tutela della pubblica incolumità;

b. opere che presentino documentato carattere di necessita ed urgenza.

2. Nei casi di cui al comma precedente, entro 24 ore dall'inizio delle opere deve
essere data comunicazione al Sindaco, specificando natura ed entità delle medesime,
nonché la motivazione che ha determinato la necessita di procedere con urgenza.

3. Nel termine di 20 giorni dalla data di presentazione della comunicazione,


l'interessato deve integrarla con regolare richiesta di Permesso di costruire, oppure con
il deposito di SCIA in funzione del tipo di intervento ricorrente.

4. In mancanza della presentazione della richiesta di Permesso di costruire ovvero in


caso di mancato deposito della SCIA, le opere sono considerate come eseguite in
assenza di titolo e soggette alle procedure sanzionatorie ai sensi di legge.

Art. 14 - Contributo dovuto per l'esecuzione di opere edilizie

1. Il contributo relativo alla esecuzione di opere edilizie, inclusa la casistica degli


interventi a titolo gratuito, e disciplinato dall'art. 21 del D.P.R. 380/2001, dalla legge

158
regionale e dettagliato, in termini operativi e gestionali, dal Regolamento, precisando
che:

- il volume di riferimento per il calcolo degli oneri di urbanizzazione e dato dal


prodotto della Superficie Utile Lorda per l'altezza virtuale, così definiti:

Allo scopo di garantire il necessario allineamento tra gli strumenti comunali che
disciplinano l'attività urbanistico-edilizia, nella fase transitoria di contemporanea
vigenza del Piano Regolatore Generale, del Piano strutturale e delle norme di
salvaguardia del Regolamento Urbanistico adottato, coerentemente con le definizioni
regionali unificate di cui al Regolamento attuativo dell'art. 144 della legge regionale
della Toscana n. 1/2005 si elencano le definizioni dei principali parametri di natura
urbanistica da utilizzare, rimandando, per ogni ulteriore definizione, al citato testo
regionale:

Superficie Utile Lorda

Per superficie utile lorda si intende la somma delle superfici delimitate dal
perimetro esterno di ciascun piano il cui volume sia collocato prevalentemente o
esclusivamente fuori terra. Nel computo di detta superficie sono comprese le scale, i
vani ascensore, le logge e le porzioni di sottotetto delimitate da strutture orizzontali
praticabili con altezza libera media superiore a due metri e quaranta centimetri e le
superfici recuperate ai fini abitativi ai sensi della vigente legge regionale, mentre
sono esclusi i volumi tecnici, i balconi, i terrazzi, gli spazi scoperti interni al
perimetro dell'edificio e i porticati condominiali o d'uso pubblico.

Superficie coperta

Si definisce "superficie coperta" (Sc) la superficie risultante dalla proiezione sul


piano orizzontale dell'ingombro planimetrico massimo dell'edificio fuori terra.

Altezza massima

Si definisce "altezza massima" (Hmax) dell'edificio la maggiore tra le altezze dei


vari prospetti, misurate con riferimento:

159
a) in alto, alla linea d'intersezione tra il filo della parete perimetrale esterna e la
quota di imposta della copertura, comunque configurata. Sono considerate anche le
eventuali porzioni di edificio arretrate rispetto al filo della facciata principale,
laddove emergenti dal profilo della copertura con esclusione dei soli volumi tecnici.
In caso di copertura inclinata a struttura composta e presa a riferimento la quota
d'imposta dell'orditura secondaria o, in mancanza, la quota di imposta della struttura
continua;

b) in basso, alla linea di base di ciascun prospetto, corrispondente alla quota del
terreno, del marciapiede, o della pavimentazione, posti in aderenza all'edificio.

Altezza interna netta

Si definisce "altezza interna netta" (Hin) di un piano o di un locale l'altezza effettiva


misurata tra il piano finito di calpestio e l'intradosso della struttura soprastante, sia
essa di interpiano o di copertura.

Ai fini della determinazione dell'altezza interna netta (Hin) non si considerano i


controsoffitti di qualsivoglia tipologia, ancorché realizzati in corrispondenza della
struttura di copertura al fine di renderla conforme alle norme in materia di risparmio
energetico.

In presenza di coperture voltate, inclinate o comunque irregolari, l'altezza interna


netta (Hin) e determinata come media ponderale delle altezze rilevate, o previste dal
progetto, prendendo a riferimento per il calcolo il filo interno delle pareti che
delimitano il piano, o il singolo locale, oggetto di misurazione.

Volume lordo

Si definisce "volume lordo" (Vl) dell'edificio l'ingombro volumetrico nello spazio


occupato dal medesimo, delimitato:

a) nella parte superiore dall'estradosso della copertura, comunque configurata;

b) nelle parti laterali dal filo esterno delle pareti perimetrali dell'edificio fuori
terra, compresi eventuali bowwindow e ballatoi in aggetto ed al lordo di spazi
praticabili aperti quali logge, portici o porticati;

160
c) nella parte inferiore dalla quota del terreno, del marciapiede o della
pavimentazione, posti in aderenza all'edificio.

È esclusa dal computo del volume lordo (Vl) la porzione interrata dell'edificio, di
qualsiasi destinazione e consistenza.

Sagoma

Figura solida di inviluppo che delimita l'ingombro volumetrico nello spazio


occupato da un edificio, escluse eventuali porzioni interrate. La sagoma e delimitata
nella parte superiore dall'estradosso della copertura, comunque configurata, nelle
parti laterali dal filo esterno delle pareti perimetrali dell'edificio fuori terra,
compresi eventuali bowwindow e ballatoi in aggetto ed al lordo di spazi praticabili
aperti quali logge, portici o porticati; nella parte inferiore dalla quota del terreno, del
marciapiede o della pavimentazione, posti in aderenza all'edificio.

Alloggio minimo

Si definisce "alloggio minimo" l'unita immobiliare (compresi i monolocali) a


destinazione residenziale che non può avere Superficie Utile Lorda inferiore a mq
50. Il limite e da applicare a qualsivoglia tipologia di intervento che preveda la
formazione di nuovi alloggi, fatti salvi gli alloggi di edilizia residenziale pubblica.

- la superficie di riferimento per il calcolo del contributo relativo al costo di


costruzione e la "superficie convenzionale complessiva" (Scc), come di seguito
definita:

1. Nella progettazione degli interventi edilizi e per le relative verifiche di


conformità, devono applicarsi le definizioni unificate dei parametri edilizi di cui al
Regolamento regionale di attuazione dell'art. dell'articolo 144 della legge regionale
della Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio).

2. Le definizioni dei principali parametri edilizi sono riportati di seguito, fermo


restando che il testo regionale costituisce il riferimento unico anche per le definizioni

161
che non siano espressamente riportate nel presente Regolamento.

Superficie utile

Nel rispetto di quanto disposto dall'articolo 120 della L.R. 1/2005, si definisce
"superficie utile" (Su) la superficie effettivamente calpestabile di un'unita
immobiliare, oppure di un edificio o complesso edilizio, corrispondente alla somma
della superficie utile abitabile o agibile (Sua) e della superficie non residenziale o
accessoria (Snr).

Superficie utile abitabile o agibile (Sua)

Si definisce "superficie utile abitabile o agibile" (Sua) la superficie effettivamente


calpestabile dei

locali di abitazione, ivi compresi i sottotetti recuperati a fini abitativi ai sensi della
L.R. 5/2010, oppure dei locali o ambienti di lavoro, comprensiva di servizi igienici,
corridoi, disimpegni, ripostigli ed eventuali scale interne all'unita immobiliare, e con
esclusione di:

a. murature, pilastri, tramezzi;

b. sguinci, vani di porte e finestre;

c. logge, portici, balconi, terrazze e verande;

d. cantine, soffitte, ed altri locali accessori consimili;

e. autorimesse singole;

f. porzioni di locali, e altri spazi comunque denominati, con altezza interna netta
(misurata dal piano di calpestio all'intradosso dell'orizzontamento superiore),
inferiore a ml 1,80;

g. intercapedini e volumi tecnici;

h. tettoie pertinenziali.

162
La superficie utile abitabile o agibile (Sua) delle eventuali scale interne alle
singole unita immobiliari è computata con esclusivo riferimento al piano abitabile o
agibile più basso da esse collegato, e corrisponde alla superficie sottostante alla
proiezione delle rampe e dei pianerottoli intermedi.

Non costituiscono superficie utile abitabile o agibile (Sua) spazi di uso comune o
asserviti ad uso pubblico quali:

a. autorimesse collettive;

b. porticati privati, androni di ingresso, scale e vani ascensore condominiali,


passaggi coperti carrabili o pedonali, ballatoi, lavatoi comuni, nonché altri locali e
spazi coperti di servizio condominiali o di uso comune;

c. locali motore ascensore, cabine idriche, centrali termiche, e altri vani tecnici
consimili;

d. porticati e altri spazi coperti consimili asserviti a uso pubblico.

(Snr) di una unità immobiliare sono compresi:

a. logge, portici, balconi, terrazze e verande;

b. cantine, soffitte, ed altri locali accessori consimili;

c. autorimesse singole;

d. tettoie pertinenziali.

Nel computo della superficie non residenziale o accessoria (Snr) di un edificio o


complesso edilizio sono altresì compresi spazi di uso comune o asserviti ad uso
pubblico quali:

a. autorimesse collettive;

b. porticati privati, androni di ingresso, scale e vani ascensore condominiali,


passaggi coperti carrabili o pedonali, ballatoi, lavatoi comuni, nonché altri locali e
spazi coperti di servizio condominiali o di uso comune;

163
c. locali motore ascensore, cabine idriche, centrali termiche, ed altri vani tecnici
consimili;

d. porticati e altri spazi coperti consimili asserviti ad uso pubblico.

Superficie convenzionale complessiva (Scc)

Si definisce "superficie convenzionale complessiva" (Scc) il quantitativo, espresso


in metri quadrati, ottenuto sommando la superficie utile abitabile o agibile (Sua) con
il 60 per cento della superficie non residenziale o accessoria (Snr).

La superficie convenzionale complessiva (Scc) costituisce parametro di riferimento


per il calcolo del contributo per il costo di costruzione.

Altezza virtuale

Si definisce "altezza virtuale" (Hv) la misura convenzionale di altezza dell'edificio


(Hve) o dell'unità immobiliare (Hvui), da utilizzarsi ai fini del computo del relativo
volume virtuale (Vv) pari a:

- ml 3,50 per le seguenti destinazioni d'uso: commerciale al dettaglio, commerciale


all'ingrosso e depositi, industriale e artigianale, nonché per le destinazioni d'uso ad
esse assimilate dalla disciplina della distribuzione e localizzazione delle funzioni
approvata dal comune;

- ml 3,00 per le altre destinazioni d'uso.

Per edifici con pluralità di funzioni l'altezza virtuale dell'edificio (Hve) e


individuata con riferimento alla destinazione d'uso prevalente.

Volume Virtuale

Si definisce "volume virtuale dell'unita immobiliare" (Vvui) la cubatura ricavata


moltiplicando la Superficie Utile Lorda (SUL) dell'unita immobiliare, come definita
nel Regolamento, per l'altezza virtuale della medesima (Hvui).

Il volume virtuale costituisce parametro di riferimento ai fini della determinazione


del contributo per oneri di urbanizzazione, con eccezione di eventuali particolari

164
casistiche definite nel Regolamento.

Rapporto con il Piano Strutturale Comunale (PSC) o Piano di Governo del


territorio (PGT)

Il RUE (o REU), traducendo le indicazioni del PSC (o PGT) , e in conformità a esso,


disciplina le trasformazioni edilizie e funzionali che si attuano con intervento diretto,
con specifico riferimento a: "le trasformazioni negli Ambiti consolidati e nel Territorio
rurale", "gli interventi diffusi sul patrimonio edilizio esistente sia nel centro storico sia
negli Ambiti da riqualificare", "gli interventi negli Ambiti specializzati per attività
produttive" che consistano nel "completamento, modificazione funzionale, manutenzione
e ammodernamento delle urbanizzazioni e degli impianti tecnologici nelle aree
produttive esistenti".

Rapporto con il POC (o POT)

Il RUE (o REU), precisando i contenuti della disciplina degli Ambiti del territorio
comunale, definisce per ogni Ambito gli interventi che sono da esso medesimo regolati.

Costituiscono riferimento normativo per il POC (o POT) i contenuti generali di


disciplina urbanistico-edilizia che il RUE (o REU) esplicita in merito alle definizioni di
termini, grandezze, tipi d'intervento, usi, alla disciplina dei materiali urbani, alle
procedure.

La disciplina degli usi attiene agli interventi regolati dal RUE (o REU) fino
all'approvazione del POC (o POT).

Rapporto con i PUA (o PAU)

165
I Piani urbanistici attuativi (PUA) o Piani Attuativi Unitari (PAU) sono gli strumenti
urbanistici di dettaglio che danno attuazione agli interventi di nuova urbanizzazione e di
riqualificazione disposti dal POC (o POT), qualora questo stesso non ne assuma i
contenuti.

I PUA (o PAU) trovano nel RUE ( o REU) definizione delle procedure inerenti alla
loro formazione; vi trovano altresì riferimento per quanto concerne le disposizioni
relative al progetto dei materiali urbani nonché le disposizioni generali e le definizioni
per la disciplina urbanistico-edilizia.

Rapporto con gli strumenti di settore

Le attività del Comune in materia di governo del territorio devono essere improntate
alla collaborazione istituzionale, attraverso il costante scambio di informazioni e
documenti tra i diversi settori, nel pieno rispetto delle competenze, dei tempi fissati
dalla legge, dal regolamento edilizio e in sede di accordo tra i soggetti interessati.

Il regolamento edilizio può costituire una visione integrata dei processi urbanistico-
edilizi e, per gli argomenti che a questi pertengono, si configura come cerniera tra il
PSC o PGT e gli strumenti di regolazione settoriale, divenendo riferimento per tali
strumenti, senza esaurirne spazio e ruolo.

L'elenco dei piani e regolamenti di settore è soggetto ad aggiornamento costante


secondo le necessità dell'amministrazione, curandone comunque le interazioni.

Il regolamento edilizio può assumere il carattere di nuova guida per orientare gli
strumenti di settore e avviarne il coordinamento, in particolare per quanto pertiene al
progetto dello spazio aperto.

In tal caso la revisione degli strumenti di settore avviene in coerenza con gli obiettivi,
le prestazioni, le procedure che nel Regolamento urbanistico edilizio trovano
definizione.

Per come disposto dall'art. 1, comma 289 L. 24 dicembre 2007, n. 244 (Finanziaria

166
2008), a decorrere dal 1° gennaio 2009, nel regolamento edilizio comunale, "ai fini del
rilascio del permesso di costruire, deve essere prevista, per gli edifici di nuova
costruzione, l'installazione di impianti per la produzione di energia elettrica da fonti
rinnovabili, in modo tale da garantire una produzione energetica non inferiore a 1
KW per ciascuna unità abitativa, compatibilmente con la realizzabilità tecnica
dell'intervento".

1.4.3 Commissione edilizia


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 L. 1150/1942 R.D. 1265/1934 L. 142/1990 L. 241/1990

D.Lgs. 247/2000 Min. Interno, circolare 27 aprile 2005, n. 1

Riferimenti giurisprudenziali

Cons. Stato, parere 2447/2003

La commissione edilizia prevista dall'art. 33, L.U. 1150/1942, componente del


regolamento locale di igiene e sanità di cui al R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, aveva
la funzione di "organo tecnico" in quanto, essendo il sindaco preposto al
rilascio del titolo abilitativo per l'esercizio delle attività costruttive e non avendo
necessariamente competenze tecniche specifiche, necessitava verificare la
conformità delle proposte di intervento alle norme di legge e ai regolamenti.

Con l'entrata in vigore delle L. 142/1990 e L. 241/1990 il nuovo ordinamento delle


autonomie locali ha separato le funzioni politiche da quelle di gestione di competenza
dei dirigenti.

Ne scaturì la necessità di regolare il procedimento per la valutazione e la


determinazione delle domande dirette a ottenere il titolo abilitativo per l'esercizio delle
attività costruttive.

167
Il TUE stabilisce che nel caso in cui il comune intenda istituire la commissione
edilizia, nel regolamento edilizio devono essere indicati gli interventi sottoposti al
preventivo parere di detto organo consultivo.

Pertanto la commissione edilizia perde il ruolo di organo necessario.

Per come precisato dalla circolare del Ministero dell'Interno 1/2005 che richiama il
parere del Consiglio di Stato - Commissione speciale n. 2447/2003 a seguito
dell'entrata in vigore dell'art. 88, D.Lgs. 247/2000, "la presenza di organi politici nella
Commissione edilizia, deputata a pronunciarsi su richieste di autorizzazioni e
concessioni edilizie, non è più consentita dall'assetto normativo attuale".

Poiché l'intera istruttoria delle pratiche edilizie è affidata al responsabile del


procedimento ed il legislatore nell'istituire lo Sportello unico dell'edilizia (art. 5 T.U.
Edilizia) non prevede nessuna forma di partecipazione della commissione edilizia, i
suoi compiti si limitano alla valutazione della qualità progettuale e alla compatibilità
dell'intervento.

L'orientamento giurisprudenziale è quello di non ritenere equivalente al rilascio del


permesso di costruire la comunicazione all'interessato del parere favorevole della
commissione edilizia, in quanto costituisce un atto informativo di una fase intermedia di
un procedimento amministrativo non ancora concluso.

Mentre equivale a diniego di rilascio del permesso di costruire la comunicazione del


parere sfavorevole della commissione edilizia da parte del responsabile del
procedimento (organo competente), che in tal modo manifesta la volontà di condividere
la decisione negativa della commissione, ponendo termine all'iter procedurale.

Pertanto la comunicazione da parte del responsabile del procedimento del parere


sfavorevole della commissione edilizia costituisce rigetto della domanda di rilascio di
permesso di costruire, in quanto atto che determina l'interruzione del procedimento
necessario per l'emanazione di un provvedimento e, quindi, lesivo ed autonomamente
impugnabile.

1.5 Sportello unico per l'edilizia

168
1.5.1 Costituzione
Riferimenti normativi

D.Lgs. 267/2000 D.P.R. 380/2001 L. 134/2012

L. 98/2013 L.R. Lombardia 12/2005

Normativa nazionale da citare nei percorsi, nei moduli e documenti relativi allo
Sportello per l'Edilizia

D.Lgs. 112/1998

D.Lgs. 114/1998

D.M. 236/1989

Prescrizioni tecniche necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la


visitabilità degli edifici privati e di edilizia residenziale

D.Lgs. 259/2003

Codice delle comunicazioni elettroniche

D.Lgs. 42/2004

Codice dei beni culturali e del paesaggio

D.M. 2 aprile 1968, n. 1444

169
Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati

D.M. 11 marzo 2008

Valori limite di fabbisogno di energia primaria annuo e di trasmittanza termica

D.M. 127/2008

Linee guida per il superamento delle barriere architettoniche nei luoghi di interesse
culturale
D.M. vincoli paesaggistici - copia dei decreti

D.M. 161/2012

Regolamento recante la disciplina dell'utilizzazione delle terre e rocce da scavo

D.P.R. 445/2000

D.P.R. 380/2001

(Testo Unico Edilizia)

D.P.R. 380/2001 come modificato dal D.L. 40/2010 e convertito con L. 73/2010

D.P.R. 184/2006

D.P.R. 139/2010 con allegato 1

170
L. 1150/1942

Legge Urbanistica

L. 575/1965

Nota come "legge antimafia"

L. 1086/1971

Norme per la disciplina delle opere di conglomerato cementizio armato

L. 47/1985

Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e


sanatoria delle opere edilizie

L. 13/1989

Disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere


architettoniche negli edifici privati

L. 122/1989

Disposizioni in materia di parcheggi

L. 10/1991

Norme per l'attuazione del piano energetico nazionale in materia di uso razionale
dell'energia, di risparmio energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili di energia

L. 104/1992

Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone


handicappate

171
L. 447/1995

Legge quadro sull'inquinamento acustico

Le amministrazioni comunali, nell'ambito della propria autonomia organizzativa,


provvedono, anche mediante esercizio in forma associata delle strutture ai sensi dell'art.
5, comma 1 D.P.R. 380/2001 e del Capo V, Titolo II, del D.Lgs. 267/2000, ovvero
accorpamento, disarticolazione, soppressione di uffici o organi già esistenti, a costituire
un ufficio denominato Sportello Unico per l'Edilizia (SUE), che cura tutti i rapporti fra
il privato, l'amministrazione e, ove occorra, le altre amministrazioni tenute a
pronunciarsi in ordine all'intervento edilizio oggetto della richiesta di permesso o di
denuncia di inizio attività.

L'art. 5, D.P.R. 380/2001, come modificato dal D.L. 83/2012 (c.d. "Decreto
Sviluppo") convertito con L. 134/2012, pubblicata nella G.U. 183/2012, in vigore dal
12 agosto 2012, prevede l'obbligo per i Comuni di istituire, entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della legge e, cioè, entro il 12 febbraio 2013, lo Sportello Unico per
l'Edilizia, che deve curare tutti i rapporti fra il privato, l'amministrazione e, ove
occorra, le altre amministrazioni tenute a pronunciarsi in ordine agli interventi edilizi
oggetto di richiesta di permesso o di denuncia di inizio attività (ora segnalazione
certificata di inizio attività).

Considerato che è stato rilevato che può esservi discordanza tra la legislazione
nazionale e quella regionale come nel caso della Regione Lombardia, la cui L.R.
12/2005 al comma 1 dell'art. 32 (Sportello unico per l'edilizia) prevede che "I comuni
possono affidare la responsabilità dei procedimenti relativi alla trasformazione del
territorio ad un'unica struttura, lo sportello unico per l'edilizia, da costituire anche
in forma associata.", anche se stessa L.R. al comma 1 dell'art. 103 (Disapplicazione di
norme statali) prevede che "A seguito dell'entrata in vigore della presente legge cessa
di avere diretta applicazione nella Regione la disciplina di dettaglio prevista dagli
articoli 4, 5, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 19, commi 2 e 3, 22, 23 e 32 del D.P.R. 6 giugno
2001, n. 380", poiché l'art. 13, L. 134/2012 ha comportato ulteriori
modifiche/integrazioni del D.P.R. 380/2001 e il relativo comma 2-bis così dispone: "Le
amministrazioni comunali sono tenute ad applicare le disposizioni di cui al comma 2

172
entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L.
83/2012." , è evidente che la nuova disposizione non assurge più a ruolo di normativa
di dettaglio, come era per il previgente art. 5, D.P.R. 380/2001, ma è una legislazione
di principio finalizzata a definire un livello minimo di semplificazione non derogabile
in senso restrittivo dalla Regione, alla quale è consentito solo di integrare e adattare la
normativa statale.

Pertanto, non è consentito disapplicare il nuovo art. 5, D.P.R. 380/2001 per effetto di
una diversa disposizione di una legge regionale per il Governo del Territorio.

Ne deriva che la costituzione dello Sportello unico è obbligatoria per i Comune, ma


l'omessa costituzione non comporta sanzioni a carico dell'ente obbligato né l'esercizio
di poteri sostitutivi in capo alla Regione o allo Stato.

L'Amministrazione Comunale istituisce lo Sportello Unico per l'Edilizia (SUE) con


deliberazione della Giunta Comunale avente ad oggetto: "Istituzione dello Sportello
Unico per l'Edilizia - SUE del Comune di ...", nominando un responsabile e approvando
un regolamento del SUE, in cui vengono definiti i criteri organizzativi, i metodi di
gestione operativa e i rapporti tra lo Sportello Unico per l'Edilizia e le altre strutture
comunali coinvolte nelle attività proprie dello Sportello stesso.

1.5.2 Singole funzioni


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 L. 98/2013 L. 134/2012 D.Lgs. 42/2004 L. 80/2006

L. 133/2008 L. 241/1990 L. 898/1976 L. 394/1991

Riferimenti giurisprudenziali

Cons. Stato, Sez. IV, 4312/2012 Cons. Stato, Sez. VI, 6878/2011

Lo sportello unico per l'edilizia costituisce l'unico punto di accesso per il privato

173
interessato in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti il titolo abilitativo
e l'intervento edilizio oggetto dello stesso, che fornisce una risposta tempestiva in luogo
di tutte le pubbliche amministrazioni, comunque coinvolte. Acquisisce altresì presso le
amministrazioni competenti, anche mediante conferenza di servizi ai sensi degli articoli
14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies L. 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni, gli atti di assenso, comunque denominati, delle amministrazioni preposte
alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla
tutela della salute e della pubblica incolumità. Resta comunque ferma la competenza
dello sportello unico per le attività produttive definita dal regolamento di cui al D.P.R.
7 settembre 2010, n. 160.

Le comunicazioni al richiedente sono trasmesse esclusivamente dallo sportello unico


per l'edilizia; gli altri uffici comunali e le amministrazioni pubbliche diverse dal
comune, che sono interessati al procedimento, non possono trasmettere al richiedente
atti autorizzatori, nulla osta, pareri o atti di consenso, anche a contenuto negativo,
comunque denominati sono tenuti a trasmettere immediatamente allo sportello unico per
l'edilizia le denunce, le domande, le segnalazioni, gli atti e la documentazione ad esse
eventualmente presentati, dandone comunicazione al richiedente.

L'istituto in esame è stato profondamente innovato nel corso degli ultimi due anni,
prima per effetto dell'art. 13, L. 17 agosto 2012, n. 134, di conversione del D.L. 23
giugno 2012, n. 83 (c.d. "D.L. Crescita"), poi per effetto dell'art. 30 della L. 9 agosto
2013, n. 98, di conversione del D.L. 15 giugno 2013, n. 69 (c.d. "Decreto del Fare").

Dette disposizioni, prevedendo nuove attribuzioni e nuovi compiti, assegnano un


nuovo ruolo allo sportello unico per l'edilizia, con l'intento di renderlo un effettivo
centro di riferimento per il cittadino-utente in relazione alla gestione dell'istruttoria
della procedura abilitativa edilizia, coerentemente ai recenti interventi legislativi
riguardanti la Segnalazione Certificata di Inizio Attività e la Comunicazione di Inizio
dei lavori.

Le modifiche di cui sopra sono state anche determinate dal fatto che la giurisprudenza
con la sentenza della IV Sezione del Cons. Stato 30 luglio 2012, n. 4312 aveva
ridimensionato la portata dell'istituto, pervenendo all'affermazione per la quale lo
sportello unico, secondo il testo di legge attualmente vigente, non "fagocita" anche

174
procedimenti autonomi esterni a quelli edilizi e in particolare quello paesaggistico.

Si spera che le modifiche apportate al testo dell'art. 5, D.P.R. 380/2001, relativo per
l'appunto allo sportello unico edilizio, abbia definitivamente chiarito quanto già si
desumeva dal testo preesistente in direzione opposta rispetto a quella avallata dalla
menzionata pronuncia del supremo Collegio amministrativo, e cioè che nello sportello
unico edilizio confluiscono tutti i procedimenti finalizzati a consentire la realizzazione
di un nuovo manufatto con la conseguenza che è compito (e quindi obbligo
procedimentale) del comune e in particolare dell'ufficio dello sportello unico edilizio
acquisire i consensi anche architettonici e paesaggistici mediante la formula
procedimentale della conferenza di servizi.

Il SUE acquisisce altresì presso le amministrazioni competenti, anche mediante


conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14- ter , 14-quater e 14-
qu inquies della L. 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, gli atti di assenso,
comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e
della pubblica incolumità. Resta comunque ferma la competenza dello sportello unico
per le attività produttive definita dal regolamento di cui al D.P.R. 7 settembre 2010, n.
160.

In sintesi - diversamente da come interpretato dal Consiglio di Stato con la citata


sentenza - le funzioni assegnate allo Sportello Unico per l'Edilizia non sono finalizzati
al solo rilascio o controllo dei titoli abilitativi nel campo dell'edilizia ma anche a
quanto necessario per poter mettere il cittadino - utente nelle condizioni di realizzare
l'intervento oggetto di richiesta di Permesso di Costruire o di S.C.I.A., tant'è che il
nuovo testo del comma 3 dell'art. 5 del D.P.R. 380/2001 ("Ai fini del rilascio del
permesso di costruire, lo sportello unico per l'edilizia acquisisce direttamente o
tramite conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-
quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, gli atti di
assenso, comunque denominati, necessari ai fini della realizzazione dell'intervento
edilizio") , fa espresso riferimento alla realizzazione dell'intervento.

175
Compiti dello Sportello Unico per l'Edilizia (SUE)

Lo sportello unico per l'edilizia costituisce l'unico punto di accesso per il privato
interessato in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti il titolo abilitativo
e la realizzazione dell'intervento edilizio oggetto dello stesso, che fornisce una risposta
tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni, comunque coinvolte.

Pertanto il SUE:

- acquisisce presso le amministrazioni competenti, anche mediante conferenza di


servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della L. 7
agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, gli atti di assenso, comunque
denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-
territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica
incolumità. Resta comunque ferma la competenza dello sportello unico per le attività
produttive definita dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 7
settembre 2010, n. 160;

- trasmette le comunicazioni al richiedente in forma esclusiva in quanto gli altri uffici


comunali e le amministrazioni pubbliche diverse dal comune, che sono interessati al
procedimento, non possono trasmettere al richiedente atti autorizzatori, nulla osta,
pareri o atti di consenso, anche a contenuto negativo, comunque denominati e sono tenuti
a trasmettere immediatamente allo sportello unico per l'edilizia le denunce, le domande,
le segnalazioni, gli atti e la documentazione ad esse eventualmente presentati, dandone
comunicazione al richiedente;

- Acquisisce, ai fini del rilascio del permesso di costruire, direttamente o tramite


conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies
della L. 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, gli atti di assenso, comunque
denominati, necessari ai fini della realizzazione dell'intervento edilizio. Nel novero di
tali assensi rientrano, in particolare:

a) il parere della azienda sanitaria locale (ASL), nel caso in cui non possa essere
sostituito da una dichiarazione ai sensi dell'articolo 20, comma 1;

176
b) il parere dei vigili del fuoco, ove necessario, in ordine al rispetto della normativa
antincendio;

c) le autorizzazioni e le certificazioni del competente ufficio tecnico della regione, per


le costruzioni in zone sismiche di cui agli artt. 61, 62 e 94;

d) l'assenso dell'amministrazione militare per le costruzioni nelle zone di salvaguardia


contigue ad opere di difesa dello Stato o a stabilimenti militari, di cui all'art. 333 del
Codice dell'ordinamento militare, di cui al D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66;

e) l'autorizzazione del direttore della circoscrizione doganale in caso di costruzione,


spostamento e modifica di edifici nelle zone di salvaguardia in prossimità della linea
doganale e nel mare territoriale, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 19, D.Lgs. 8
novembre 1990, n. 374;

f) l'autorizzazione dell'autorità competente per le costruzioni su terreni confinanti con


il demanio marittimo, ai sensi e per gli effetti dell'art.55 del Codice della navigazione;

g) gli atti di assenso, comunque denominati, previsti per gli interventi edilizi su
immobili vincolati ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al
D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, fermo restando che, in caso di dissenso manifestato
dall'amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali, si procede ai sensi del
medesimo codice;

h) il parere vincolante della Commissione per la salvaguardia di Venezia, ai sensi e


per gli effetti dell'articolo 6 della L 16 aprile 1973, n. 171, e successive modificazioni,
salvi i casi in cui vi sia stato l'adeguamento al piano comprensoriale previsto
dall'articolo 5 della stessa legge, per l'attività edilizia nella laguna veneta nonché nel
territorio dei centri storici di Chioggia e di Sottomarina e nelle isole di Pellestrina,
Lido e Sant'Erasmo;

i) il parere dell'autorità competente in materia di assetti e vincoli idrogeologici;

l) gli assensi in materia di servitù viarie, ferroviarie, portuali e aeroportuali;

m) il nulla osta dell'autorità competente ai sensi dell'art. 13, L. 6 dicembre 1991, n.


394, in materia di aree naturali protette;

177
- Emette le autorizzazioni preliminari alla segnalazione certificata di inizio attività e
alla comunicazione dell'inizio dei lavori nei casi in cui si applica la disciplina della
segnalazione certificata di inizio attività di cui all'art. 19, L. 7 agosto 1990, n. 241,
prima della presentazione della segnalazione, l'interessato può richiedere allo sportello
unico di provvedere all'acquisizione di tutti gli atti di assenso, comunque denominati,
necessari per l'intervento edilizio, o presentare istanza di acquisizione dei medesimi atti
di assenso contestualmente alla segnalazione. Lo sportello unico comunica
tempestivamente all'interessato l'avvenuta acquisizione degli atti di assenso. Se tali atti
non vengono acquisiti entro il termine di cui all'art. 20, comma 3 D.P.R. 380/2001, si
applica quanto previsto dal comma 5-bis del medesimo articolo. Si precisa che
l'interessato può dare inizio ai lavori solo dopo la comunicazione da parte dello
sportello unico dell'avvenuta acquisizione dei medesimi atti di assenso o dell'esito
positivo della conferenza di servizi.

Sportello Unico dell'Edilizia e autorizzazione paesaggistica

Quesito: Con lo Sportello unico per l'edilizia, l'autorizzazione paesaggistica deve


essere richiesta dal Comune o dal privato cittadino?

Risposta: L'art. 5, comma 1 D.P.R. 380/2001, prevede che le Amministrazioni


comunali, nell'ambito della propria autonomia organizzativa, provvedono a costituire un
ufficio denominato Sportello unico per l'edilizia che ha l'onere di curare tutti i rapporti
tra il privato e l'Amministrazione e, ove occorra, le altre amministrazioni tenute a
pronunciarsi in ordine all'intervento edilizio oggetto della richiesta di permesso o di
denuncia di inizio attività.

Il Consiglio di Stato, sezione quarta, con la sentenza del 30 luglio 2012, n. 4312, ha
affermato che il Comune è tenuto ad acquisire soltanto tutti i pareri e nulla osta di
carattere endoprocedimentale tesi al rilascio del permesso edilizio. Fra questi pareri,
per il Consiglio di Stato, non può essere inclusa l'autorizzazione paesaggistica, anche se
deve essere rilasciata ex post nel caso di permesso di costruire in sanatoria.

Infatti se l'autorizzazione paesaggistica deve essere rilasciata ex post, trova

178
applicazione l'art. 167, D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 ("Codice dei beni culturali e del
paesaggio"), norma entrata in vigore in epoca successiva al D.P.R. 380/2001, la quale
manifestamente s'incentra sull'onere dell'interessato di richiedere l'autorizzazione alla
competente Soprintendenza.

Tale previsione, peraltro, conferma il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo


cui il procedimento per il rilascio del permesso di costruire e quello per il nulla osta di
compatibilità paesaggistica dell'intervento, ancorché connessi, restano due procedimenti
ontologicamente e logicamente distinti, avendo a oggetto la tutela di beni diversi ed
essendo articolati sulla base di competenze diverse (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. VI,
28 dicembre 2011, n. 6878).

Ne consegue che il richiamato art. 5, D.P.R. 380/2001, nell'assegnare allo Sportello


unico per l'edilizia l'acquisizione di tutti gli "atti di assenso, comunque denominati,
necessari ai fini della realizzazione dell'intervento edilizio", si riferisce certamente a
tutti i pareri e nulla osta endoprocedimentali intesi al rilascio del permesso di costruire,
ma non può estendersi anche a un'autorizzazione diversa ed esterna rispetto a tale
procedimento, quale è l'autorizzazione paesaggistica eventualmente richiesta per
l'esecuzione dell'intervento.

Con l'entrata in vigore del D.L. 22 giugno 2012, n.83, convertito con modificazioni,
dalla L. 7 agosto 2012, n. 134, è stato rafforzato il ruolo dello Sportello Unico,
prevedendo espressamente che detto Ufficio debba acquisire tutti gli atti di assenso,
comunque denominati, delle Amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale e del patrimonio storico artistico, nonché degli atti di assenso
previsti per immobili vincolati ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di
cui al D.Lgs. 42/2004, anche mediante l'istituto della Conferenza di servizi, prevista
dalla L. 241/1990.

È opportuno comunque precisare che l'autorizzazione paesaggistica, volta alla tutela,


conservazione preservazione dell'ambiente e dei beni culturali, è distinta dal permesso
di costruire, che è preposto alla tutela e al governo dello sviluppo del territorio e del
corretto estrinsecarsi dell' ius aedificandi, tant'è che la mancata acquisizione
dell'autorizzazione paesaggistica non rende illegittimo ma inefficace il permesso di
costruire.

179
Modello Unico Digitale dell'Edilizia (MUDE)

L'utilizzo del Modello Unico Digitale dell'Edilizia (MUDE) risponde alle esigenze di
semplificazione amministrativa in materia edilizia ed agli obblighi di legge previsti per
l'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nello scambio di
informazioni e documenti tra cittadini, imprese e amministrazioni pubbliche.

Il MUDE Modello Unico Digitale dell'Edilizia è lo strumento individuato dal


legislatore per la progressiva ricomposizione del processo edilizio (processo
autorizzativo in capo al Comune) con quello catastale (processo immobiliare - fiscale in
capo all'Agenzia del Territorio), oggi separati dalla tradizionale suddivisione delle
competenze, in un oggetto integrato.

La prima definizione di MUDE appare nell'art. 34-quinques, L. 80/2006:

"Per attuare la semplificazione dei procedimenti amministrativi catastali ed edilizi


... l'istituzione di un modello unico digitale per l'edilizia [MUDE] da introdurre
gradualmente per la presentazione in via telematica ai comuni di denunce di inizio
attività, di domande per il rilascio di permessi di costruire e di ogni altro atto di
assenso comunque denominato in materia di attività edilizia. Il suddetto modello
unico comprende anche le informazioni necessarie per le dichiarazioni di variazione
catastale e di nuova costruzione"...

Il MUDE assume quindi la connotazione di Sistema Informativo, un sistema articolato


e complesso costituito da diverse componenti di carattere infrastrutturale (piattaforme),
di tipo applicativo e funzionale (interfacce), di modellazione e assistenza alla
compilazione della modulistica, più in generale di governo strutturato, articolato e
sicuro del patrimonio informativo gestito da questo sistema.

L'obiettivo del progetto MUDE da realizzare a livello regionale con l'adesione dei
singoli Comuni è quello di progettare e realizzare un sistema condiviso per l'inoltro
telematico delle pratiche edilizie in un ottica di:

- semplificazione amministrativa;

180
- dematerializzazione dei documenti;

- circolarità informativa e di conoscenza fra le PA, i cittadini, i professionisti e le


imprese;

- favorire l'attuazione del federalismo fiscale;

- unificazione del processo edilizio e catastale.

Viene favorito lo scambio informativo e di conoscenza fra le PA, le PA e cittadini,


professionisti, imprese, associazioni attraverso:

- l'uniformità e unificazione della modulistica per la presentazione delle istanze


edilizie a livello regionale;

- l'omogeneizzazione dei criteri e delle regole per la presentazione delle istanze;

- una revisione della struttura dei moduli affinché permettano di acquisire sia le
informazioni di carattere edilizio che catastale e rendere tali informazioni accessibili ed
utilizzabili dai singoli comuni per le proprie competenze;

- la realizzazione di una modulistica che sia in grado di aiutare il


cittadino/professionista nella compilazione delle istanze;

- un sistema in grado di suggerire al cittadino/professionista i passi da compiere in


funzione di un procedimento definito;

- la realizzazione di Sistema Informatico strutturato affinché ogni soggetto coinvolto


possa accedere alle informazioni di pertinenza ed in grado di interagire con altri sistemi
informativi della PA, sia locali che nazionali;

- la dematerializzazione delle istanze edilizie attraverso l'utilizzo delle piattaforme


informatiche per la gestione documentale, la produzione di modulistica, l'interscambio
informativo fra Enti.

Gli strumenti di cui si compone e avvale un sistema MUDE sono:

- web applications di tipo applicativo e funzionale (interfacce);

181
- piattaforma gestionale documentale;

- componenti di carattere infrastrutturale;

- modulistica intelligente ed unificata;

- coinvolgimento di tutti gli Enti interessati al percorso.

Vengono pertanto predisposte delle tabelle opere/interventi, utilizzabili da tutti i


Comuni aderenti al progetto MUDE, il cui scopo è relazionare le opere ai tipi di
intervento edilizio e quindi individuare la corretta procedura o titolo abilitativo; si
tratta di una facilitazione offerta al professionista, che in nessun caso può essere intesa
come sostitutiva della consultazione delle Norme di Attuazione e del Regolamento
Edilizio, che forniscono le necessarie prescrizioni applicative.

Obiettivi delle tabelle sono:

- fornire un quadro aggiornato di opere e procedimenti rispetto agli obietti prefissati;

- codificare le opere edilizie da selezionare nella sezione "Elenco delle opere" del
MUDE telematico;

- consentire la "personalizzazione" delle prescrizioni di intervento da parte di ogni


comune, in relazione ai contenuti del proprio Strumento urbanistico e Regolamento
Edilizio Urbanistico, che possono fornire indicazioni e prescrizioni specifiche per gli
interventi, a parità di opere da eseguire e titolo abilitativo.

Le tabelle sono articolate in sezioni differenti per ogni "titolo abilitativo": Attività di
Edilizia Libere, CIL, SCIA, PAS, DIA "in alternativa al PdC" e Permesso di Costruire.

La colonna "Indicazioni/Prescrizioni" è destinata alle prescrizioni che ogni Comune


partecipante al progetto potrà indicare per le specifiche opere in relazione alla
normativa locale.

Obiettivo primario è, infatti, la creazione da parte di ogni Comune di una tabella


personalizzata, in formato html, richiamabile dal professionista all'atto della
compilazione del MUDE, che in tal modo riceverà un ulteriore ausilio per la conformità

182
dell'intervento.

Il Piemonte è una delle Regioni che ha realizzato il progetto MUDE, utilizzato anche
dal Comune di Torino, consultabile all'indirizzo: www.comune.torino.it

1.5.3 Schede tecnico-procedurali per procedimento


1.5.3.1 Procedura paesaggistica ordinaria
Riferimenti normativi

D.Lgs. 42/2004 e s.m.i. D.P.R. 139/2010

Vigente dal 21 agosto 2013, a seguito della L. 9 agosto 2013, n. 98 di conversione del
D.L. 21 giugno 2013, n. 69.

Richiedente

Il richiedente presenta domanda di autorizzazione paesaggistica all'Ente competente


(corredata degli elaborati progettuali indicati nell'accordo del … tra Ministero e
Regione …)

Ente Competente

L'Ente competente (v. art. … L.R. …) entro 40 giorni dalla ricezione della domanda
(cfr. art. 146, comma 7 come modificato dall'art. 4, comma 16 L. 106/2011):

verifica che sia necessaria l'autorizzazione paesaggistica (cfr. art. 149) che la
documentazione sia completa (v. accordo del … sottoscritto tra Ministero e Regione …)
richiedendo eventuali integrazioni documentali e svolgendo accertamenti;

183
valuta la compatibilità paesaggistica dell'intervento (coerenza con i criteri di tutela
del vincolo e con i piani paesaggistici)

acquisisce parere della Commissione Paesaggio (art. 148, D.Lgs. 42/2004 - art. …,
L.R…);

trasmette alla Soprintendenza la documentazione presentata dal richiedente;

il parere della Commissione Paesaggio (che sia favorevole o negativo);

una relazione tecnica illustrativa congiuntamente alla proposta di provvedimento


(indicando se si propone l'approvazione, l'approvazione con prescrizione o il diniego
del progetto presentato)

comunica contestualmente al richiedente (con la stessa nota) l'avvio del


procedimento

Soprintendente

Entro 45 giorni dalla ricezione della documentazione il Soprintendente (cfr. art.


146, comma 8 come modificato dall'art. 4, comma 16 L.106/2011)

Esprime:

Parere negativo: Il Soprintendente (cfr. art. 146, comma 8 come modificato


dall'art. 4, comma 16 L. 106/2011) comunica agli interessati il preavviso di
diniego (ai sensi art. 10-bis, L. 241/1990) l'interessato può inviare osservazioni al
Soprintendente che (entro 45 giorni) si determina accogliendole o meno e,
conseguentemente, il Soprintendente trasmette all'Ente competente il definitivo
parere (di conferma o meno dell'originario parere negativo)
Parere favorevole
Non si esprime

Ente Competente

Decorsi 60 giorni dalla ricezione degli atti da parte del Soprintendente senza che
questi si esprima, l’Amministrazione competente provvede comunque sulla domanda. (È

184
stata eliminata la facoltà attribuita all’Amministrazione competente di convocare la
conferenza di servizi qualora il Soprintendente non emetta nei termini il parere. Va
finalmente in porto la modifica che era già contenuta sia nel D.L. 69/2013 e sia nel
D.L. 83/2014, poi cassata con la rispettiva legge di conversione).

L'Ente competente, entro 20 giorni dal ricevimento del parere del Soprintendente,
emette conforme provvedimento paesaggistico

N.B.: Il termine di efficacia dell'autorizzazione decorre dal giorno in cui acquista


efficacia il titolo edilizio eventualmente necessario per la realizzazione dell'intervento,
a meno che il ritardo in ordine al rilascio e alla conseguente efficacia di quest'ultimo
non sia dipeso da circostanze imputabili all'interessato [cfr. art. 146, comma 4 per come
modificato dall'art. 4, comma 16 L. 106/2011, poi dall'art. 39, comma 1, lett. b), L.
98/2013, poi dall'art. 3-quater, comma 1 L. 112/2013, poi modificato dall'art. 12,
comma 1, lett. a) L. 106/2014)].

1.5.3.2 Procedura paesaggistica "semplificata"


Riferimenti normativi

D.Lgs. 42/2004 e s.m.i. D.P.R. 139/2010

Richiedente

Il richiedente presenta domanda di autorizzazione paesaggistica all'Ente competente


corredata da relazione paesaggistica, elaborati di progetto e documenti indicati nella
scheda semplificata (v. art. 2, commi 1 e 2)

Ente Competente

185
L'Ente competente entro 30 giorni dalla ricezione della domanda (v. art. 3, comma
2) verifica

la necessità dell'autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'art. 149 del D.Lgs.


42/2004
la completezza della documentazione richiedendo eventuali integrazioni
la conformità urbanistica dell'intervento (v. art. 4, comma 2).

Se urbanisticamente non conforme si conclude il procedimento archiviando


richiesta (v. art. 4, comma 2)

Se urbanisticamente conforme l'Ente competente procede alla valutazione


paesaggistica (v. art. 4, comma 2) acquisendo il parere della Commissione
Paesaggio (v. art. 4, comma 12 D.P.R. ... art. ... L.R. ...)

valutazione paesaggistica negativa (v. art. 4, comma 4)


valutazione paesaggistica positiva (v. art. 4, comma 6)
comunicazione a richiedente (10 gg. per osservazioni)

L'Ente competente, entro 30 giorni dal ricevimento della domanda, trasmette alla
Soprintendenza la documentazione e una motivata proposta di accoglimento della
domanda

Se le osservazioni sono accolte riprende l'iter

Se le osservazioni non sono accolte l'Ente nega l'autorizzazione entro 10 giorni e


la comunica al richiedente

Richiedente

Il richiedente può attivare la procedura art. 4, comma 5 D.P.R. 139/2010

Soprintendente

Il Soprintendente entro 25 giorni dal ricevimento della documentazione

186
non esprime il parere
esprime parere motivato vincolante
favorevole
negativo

Il Soprintendente trasmette il parere favorevole all'Ente competente al rilascio


autorizzazione paesaggistica

Il Soprintendente adotta il provvedimento di diniego paesaggistico (v. art. 4,


comma 8), motivando l'eventuale non accoglimento osservazioni, ne trasmette
copia all'interessato ed all'ente competente

Ente Competente

L'Ente competente, decorso tale termine, rilascia autorizzazione paesaggistica

L'Ente competente entro 5 giorni dal ricevimento (v. art. 4, comma 7) adotta
provvedimento conforme al parere vincolante

N.B.: L'autorizzazione paesaggistica è immediatamente efficace e va trasmessa


all'interessato e (senza gli elaborati di progetto) alla Soprintendenza (cfr. art. 4, comma
11 D.P.R. 139/2010).

1.5.3.3 Impianti alimentati da fonti rinnovabili


Riferimenti normativi

D.Lgs. 115/2008 (art. 11 comma L. 99/2009 (art. 27, comma D.M.


3) 20) 1444/1968

Opere da classificare come manutenzione ordinaria (MO)

187
Tipologia Intervento - Elemento/Opera - Titolo
Indicazioni/Prescrizioni abilitativo

Impianti, reti e volumi tecnici - Installazione


impianti solari termici e fotovoltaici art. 11,
comma 3 D.Lgs. 115/2008 (impianti entro sagoma)

Devono ricorrere le seguenti condizioni: Comunicazione


a) installazione di impianti aderenti o integrati nei "semplice"

MO tetti di edifici esistenti con stessa inclinazione e


[art. 11, comma
stesso orientamento falda senza modifica della
3 D.Lgs.
sagoma;
115/2008]
b) superficie dell'impianto non superiore a quella
del tetto su cui viene realizzato;
c) interventi non ricadenti nel campo di
applicazione del D.Lgs. 42/2004 e s.m.i.

Impianti, reti e volumi tecnici - Singoli generatori Comunicazione


eolici con altezza complessiva non > 1,5 metri e "semplice"
diametro non > 1 metro
MO [art. 11, comma
vedi Prescrizioni per edifici tutelati dallo 3 D.Lgs.
Strumento Urbanistico Comunale 115/2008]

Impianti, reti e volumi tecnici - Imp. gener.


elettrica <50KWe alim. da biomasse/gas
discarica/gas residuati/biogas art. 27, comma 20 L. Comunicazione
99/2009 "semplice"

Impianti alimentati da biomasse, gas di discarica, [art. 27, comma


MO
gas residuati dai processi di depurazione e biogas 20 L. 99/2009 e
aventi le seguenti caratteristiche (art. 27, comma par. 11.10 Linee
20 L. 99/2009): Guida]

188
1. operanti in assetto cogenerativo; Guida]
2. aventi una capacità di generazione massima
inferiore a 50 kWh (microgenerazione)

1.5.3.4 Attività edilizia libera


Riferimenti normativi

D.Lgs. 42/2004 e s.m.i. D.P.R. 380/2001

Le opere di questa sezione, se previste su immobili che non siano sottoposti a tutela
dalle Norme dello Strumento Urbanistico Comunale o dal D.Lgs. 42/2004, possono
essere realizzate senza alcun titolo abilitativo edilizio ai sensi del Testo Unico
dell'Edilizia (D.P.R. 380/2001), rispettando semplici prescrizioni; le stesse opere,
quando previste su immobili sottoposti a tutela dalle Norme dello Strumento
Urbanistico Comunale, devono osservare le prescrizioni delle Norme di
attuazione/Regolamento edilizio Urbanistico; nulla deve essere inviato al Comune.

Deve sempre essere richiesta l'autorizzazione della Soprintendenza [art. 21 del


Codice dei beni culturali ] per qualsiasi intervento su beni immobili vincolati ai sensi
dell'art. 10 del Codice dei beni culturali e deve sempre essere richiesta l'autorizzazione
paesaggistica (art. 146 del Codice dei beni culturali) al Comune per gli interventi che
alterino lo stato dei luoghi e modifichino l'aspetto esteriore degli edifici.

Tipologia Elemento Opera Intervento/Indicazioni/Prescrizioni

Manto di Riordino, coibentazione anche con


MO Copertura sostituzione di parti deteriorate della
copertura piccola orditura del tetto

189
Comignoli, Riparazione e sostituzione anche
MO Copertura grondaie, pluviali con utilizzo di materiali diversi
e faldali (rame, acciaio ecc.)

Finiture Manti Riparazione o rifacimento senza


MO
esterne impermeabili modifiche estetiche

Orditura Riparazione e sostituzione parziale


Finiture
MO secondaria del con mantenimento dei caratteri
esterne
tetto originari

Intonaci e Pulitura, ripristino parziale della


Finiture
MO tinteggiatura, di intonaci e di
esterne rivestimenti rivestimenti

Finiture
MO Infissi e ringhiere Riparazione e ripristino
esterne

Infissi e
Sostituzione con elementi in tutto
serramenti esterni,
identici agli esistenti
Finiture portoni, cancelli,
MO
esterne vetrine di negozi,
Ammessi serramenti con materiali
balaustrate e
diversi ma con medesimo disegno
ringhiere

Finiture Tinteggiatura facciata verso cortili


MO Facciate interne
esterne chiusi interni

Finiture Parti pericolanti


MO Rappezzi e ancoraggi
esterne facciata

190
esterne facciata

Riparazione e rifacimento (usare


materiali con le stesse
Pavimentazioni caratteristiche e colori dei
Finiture preesistenti; in particolare vanno
MO esterne (terrazzi,
esterne mantenuti i disegni delle
cortili) pavimentazioni dei cortili con
acciottolati e lastre di pietra di
colori diversi)

Finiture Pavimentazioni
MO Riparazione e rifacimento
interne interne

Finiture Serramenti
MO Sostituzione
interne interni

Controsoffittature
Finiture
MO leggere ed isolanti Posa o sostituzione
interne
termoacustici

Realizzazione/rifacimento in locali
già destinati senza modificare sup. e
aperture
Impianti, reti e Impianti
MO
volumi tecnici tecnologici Realizzazione o rifacimento
utilizzando locali già aventi apposita
destinazione, senza modificarne la
superficie e le aperture

Reti e apparecchi
degli impianti
Installazione deposito di gas di
Impianti, reti e tecnologici, idrici,
MO petrolio liquefatto di capacità

191
elettrici, termici
ecc.

Eliminazione barriere
Barriere architettoniche senza rampe o
MO
architettoniche ascensori esterni o manufatti che
alterano sagoma edificio

Cambio d’uso senza opere edilizie,


< 700 mc e conforme a Strumento
Urbanistico Comunale, con vincolo
Mutamento destinazione 10 anni
MO Opere edilizie
d'uso
Mutamento della destinazione d’uso
senza opere edilizie, inferiore a 700
mc e conforme allo Str. Urban.
Comunale con vincolo di
destinazione per 10 anni

Immobili destinati ad attività industriali e ad artigianato di produzione

Sono compresi nella manutenzione ordinaria e quindi sono opere non soggette a titolo
abilitativo gli interventi intesi ad assicurare la funzionalità e l’adeguamento tecnologico
degli impianti produttivi esistenti, se tali interventi non interessino le parti strutturali
dello stabilimento, non ne mutino le caratteristiche e non comportino aumento della SLP.
Nel caso di edifici vincolati devono essere richieste le relative autorizzazioni.

Tipologia Attività Elemento/Opera Intervento/Indicazioni/Prescrizioni

Realizzazione di cabine per trasformatori o


Cabine al interruttori elettrici; cabine per valvole di
servizio
intercettazione fluidi, site sopra o sotto il live

192
Cabine al interruttori elettrici; cabine per valvole di
servizio
Attività intercettazione fluidi, site sopra o sotto il live
dell'impianto
industriali di campagna; cabine per stazioni di trasmissi
per:
MO e
trasformatori, dati e comandi per gruppi di riduzione, purch
artigianato
interruttori servizio dell'impianto
produzione
elettrici, valvole
intercettazione Devono essere costruzioni che non prevedon
fluidi ecc. non sono idonee alla presenza di manodope
realizzate con lo scopo di proteggere
determinati apparecchi o sistemi

Realizzazione interna allo stabilimento di:


Attività sistemi canalizzazione fluidi, fognature ecc.
industriali Sistemi
MO e canalizzazione Realizzazione di sistemi per la canalizzazio
artigianato fluidi dei fluidi mediante tubazioni, fognature ecc.
produzione
Devono essere realizzati all'interno dello
stabilimento stesso

Attività
industriali Sistemi Realizzazione serbatoi per stoccaggio e la
MO e canalizzazione movimentazione di fluidi o combustibili e rel
artigianato fluidi opere
produzione

Attività
industriali Sistemi Installazione di pali porta tubi in metallo o
MO e canalizzazione
artigianato fluidi conglomerato armato, semplici e composti
produzione

Realizzazione passerelle per attraversamen


strade interne con tubazioni di processo e ser
Attività
industriali Passerelle per
MO e attraversamento Realizzazione di passerelle di sostegni in
artigianato strade interne metallo o conglomerato armato per
produzione l'attraversamento delle strade interne con

193
Verificare progetto strutturale

Realizzazione trincee a cielo aperto per:


tubazioni di processo, canalizzazioni fognanti
Attività vasche
industriali
Trincee a cielo
MO e
aperto Realizzazione di trincee a cielo aperto,
artigianato
produzione destinate a raccogliere tubazioni di processo
servizi, nonché canalizzazioni fognanti aperte
relative vasche di trattamento e decantazione

Basamenti, incastellature di sostegno e


Attività Basamenti, apparecchiature all'aperto per modifica impia
industriali incastellature di esistenti
MO e sostegno e
artigianato apparecchiature Realizzazione di basamenti, incastellature d
produzione all'aperto
sostegno e apparecchiature all'aperto per la
modifica e il miglioramento di impianti esiste

Opere separazione aree interne a stabilimen


Attività realizzate mediante muretti e rete ovvero in
Opere muratura
industriali
separazione aree
MO e
interne a
artigianato Opere di separazione di aree interne allo
stabilimento
produzione stabilimento realizzata mediante muretti e ret
ovvero in muratura

Installazione attrezzature semifisse per cari


Attività scarico da autobotti, bracci scarichi e pensili
industriali Attrezzature
MO e semifisse per Installazione di attrezzature semifisse per ca
artigianato carico e scarico
produzione e scarico da autobotti e ferrocisterne (bracci

194
artigianato carico e scarico Installazione di attrezzature semifisse per ca
produzione
e scarico da autobotti e ferrocisterne (bracci
scarichi e pensiline)

Installazione attrezzature movimentazione


materie prime e prodotti, nastri trasportatori,
Attività elevatori
industriali
MO e
Installazione di attrezzature per la
artigianato
produzione movimentazione di materie prime e prodotti a
rinfusa ed in confezione, quali nastri trasporta
elevatori a tazze ecc.

Opere temporanee per attività di ricerca ne


Attività di sottosuolo che abbiano carattere geognostico
Opere
MO ricerca nel esclusione di attività di ricerca di idrocarbur
temporanee
sottosuolo
Devono essere eseguite in aree esterne al ce
edificato

Opere Serre mobili stagionali, sprovviste di struttu


MO Serre
temporanee in muratura, funzionali ad attività agricola

Movimenti terra strettamente pertinenti


Spazi all'esercizio dell'attività agricola e le pratich
MO
esterni agro-silvo-pastorali, compresi gli interventi s
impianti idraulici agrari

1.5.3.5 Comunicazione Inizio Lavori (CIL)

195
D.P.R. 380/2001 (art. 6)

Comunicazione dell'interessato

Se le opere interessano immobili tutelati dalle Norme dello Strumento Urbanistico


Comunale devono essere osservate la prescrizioni previste.
Deve sempre essere richiesta l'autorizzazione della Soprintendenza (art. 21 del Codice
dei beni culturali) per qualsiasi intervento su beni immobili vincolati ai sensi dell'art.
10 del Codice dei beni culturali e deve sempre essere richiesta l'autorizzazione
paesistica (art. 146 del Codice dei beni culturali) al Comune per gli interventi che
alterino lo stato dei luoghi e modifichino l'aspetto esteriore degli edifici

Esenzione della presentazione degli atti catastali dell’attività edilizia soggetta a


CIL

Il comma 4 dell’art. 6, D.P.R. 380/2001, per come sostituito dall’art. 17, comma 1,
lett. c) L. 164/2014 prevede che “Limitatamente agli interventi di cui al comma 2,
lettere a) ed e-bis), l'interessato trasmette all'amministrazione comunale l'elaborato
progettuale e la comunicazione di inizio dei lavori asseverata da un tecnico abilitato,
il quale attesta, sotto la propria responsabilità, che i lavori sono conformi agli
strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti, nonché che sono
compatibili con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento
energetico nell'edilizia e che non vi è interessamento delle parti strutturali
dell'edificio; la comunicazione contiene, altresì, i dati identificativi dell'impresa alla
quale si intende affidare la realizzazione dei lavori.” E cioè per gli interventi di
manutenzione straordinaria consistenti in opere e modifiche necessarie per rinnovare e
sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi
igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli
edifici e non comportino modifiche delle destinazioni di uso e/o consistenti nel

196
edifici e non comportino modifiche delle destinazioni di uso e/o consistenti nel
frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se
comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del
carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e
si mantenga l'originaria destinazione d'uso, ivi compresa l’apertura di porte interne o lo
spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell’edificio
e le modifiche interne di carattere edilizio sulla superficie coperta dei fabbricati adibiti
ad esercizio d’impresa, sempre che non riguardino le parti strutturali, ovvero le
modifiche della destinazione d’uso dei locali adibiti ad esercizio d’impresa.

Indicazioni / Titolo
Tipologia Elemento/Opera Intervento
Prescrizioni abilitativo

Anche per aree


di sosta, che
siano contenute
Opere di entro l'indice di
pavimentazione CIL
MS Spazi esterni permeabilità, ove
e finitura di SEMPLICE
spazi esterni stabilito dallo
strumento
urbanistico
comunale

Realizzazione
aree ludiche CIL
MS Spazi esterni
senza fini di SEMPLICE
lucro

Specificare nel
dettaglio nel
campo
"Descrizione" con
Elementi verifica
Realizzazione strutturale; vedi
pertinenziali
intercapedini Prescrizioni per
interamente edifici tutelati dal
Intercapedini Piano Urbanistico

197
MS interrate non accessibili su Qualora CIL
area privata, insistessero su SEMPLICE
accessibili,
vasche di aree pubbliche,
vasche raccolta raccolta delle deve essere
acque, locali acque, locali richiesta una
tombati su aree tombati su aree concessione a
private titolo precario
private alla Direzione
Servizi Tributari,
Catasto e Suolo
Pubblico - Ufficio
Permessi Precari

Realizzazione
elementi di
arredo delle
aree
pertinenziali
degli edifici

Realizzazione
elementi di
Specificare nel
Elementi arredo delle dettaglio nel CIL
MS
pertinenziali aree campo SEMPLICE
pertinenziali "Descrizione"
degli edifici
(scalette o
rampe esterne,
attrezzature
decorative o di
arredo,
pergolati,
pompeiane

Specificare nel

198
Specificare nel
dettaglio nel
campo
"Descrizione" -
Opere dirette a
soddisfare
obiettive
Opere Opere esigenze
Opere temporanee da temporanee da contingenti e CIL
temporanee rimuovere entro rimuovere SEMPLICE
temporanee e ad
90 giorni entro 90 giorni,
essere
immediatamente
rimosse al
cessare della
necessità e
comunque entro
un termine non
superiore a 90
giorni

Aventi le seguenti
Impianti caratteristiche:
solari - realizzati su
edifici esistenti o
Impianti, reti e fotovoltaici a sulle loro
volumi tecnici servizio degli pertinenze CIL
MS
edifici fuori - aventi una SEMPLICE
capacità di
zona A ex D.M.
generazione
1444/1968 con compatibile con il
pot.<200 kWp regime di
scambio sul posto

1.5.3.6 Comunicazione Inizio Lavori Asseverata (CILA)


Riferimenti normativi

199
D.P.R. 380/2001 [art. 6, comma 2, lett. a), e-bis)]

Comunicazione dell'interessato + relazione asseverata del tecnico + dati


dell'impresa

Indicazioni / Titolo
Tipologia Elemento/Opera Intervento
Prescrizioni abilitativo

Sostituzione di
manto di Nel rispetto
copertura con dell'Allegato CIL
MS Finiture esterne
altro di tipologia energetico- ASSEVERATA
ambientale
differente dalla
preesistente

Sostituzione Nel rispetto


totale dell’Allegato
dell’orditura energetico CIL
MS Finiture esterne secondaria del
ambientale ASSEVERATA
tetto senza
modifica della (isolamento
sagoma termico)

Modifica
facciate senza
alterazione
valori estetici
per realizzare
nuove aperture
servizi igienici

200
Modifica di
facciate senza
alterazione dei
Murature valori estetici e
perimetrali, delle CIL
MS
tamponamenti caratteristiche ASSEVERATA
aperture est.
architettoniche
per la
realizzazione di
nuove aperture
destinate ai
servizi igienico-
sanitari e
relativi
disimpegni, per
la modifica di
aperture già
esistenti

La CIL deve
essere corredata
dal Verbale
colore; oppure il
verbale può
Tinteggiatura essere richiesto
esterna degli
edifici, direttamente con
la CIL. CIL
MS Finiture esterne rivestimenti
ASSEVERATA
esterni in
presenza di Rispetto
Piano del Colore dell’allegato
energetico
ambientale per
insufflaggio o

201
cappottatura

Sostituzione di
infissi,
serramenti, Nel rispetto
dell'Allegato CIL
MS Finiture esterne inferriate con
energetico- ASSEVERATA
altri di tipologia ambientale
differente dalla
preesistente

Modificazioni
dell'assetto Nel rispetto del
Tramezzi e CIL
MS planimetrico Regolamento
aperture interne ASSEVERATA
dell'unità Edilizio
immobiliare

Formazione di
percorsi
pedonali coperti,
Elementi CIL
MS di larghezza non
pertinenziali ASSEVERATA
superiore a m
1.50 nelle aree
esterne

Realizzazione
di pensiline per NUEA e
Elementi CIL
MS il riparo di Regolamento
pertinenziali ASSEVERATA
aperture del Edilizio
fabbricato

202
Regolamento
edilizio - non
Elementi Costruzione di applicabile per CIL
MS
pertinenziali recinzioni muri di sostegno ASSEVERATA
e per opere
strutturali

Realizzazione
volumi tecnici
per installazione
impianti
tecnologici

Realizzazione
di volumi tecnici
Regolamento
Impianti, reti e per edilizio - non CIL
MS
volumi tecnici l'installazione di applicabile per ASSEVERATA
impianti opere strutturali
tecnologici,
anche con
additamenti
esterni ove non
realizzabili
all'interno degli
edifici

Devono
ricorrere
congiuntamente le
seguenti
condizioni:

a) gli impianti
siano realizzati su

203
Installazione edifici esistenti o
impianti solari su loro
termici art. 7, pertinenze, ivi
Impianti, reti e CIL
MS comma 2 D.Lgs. inclusi i
volumi tecnici ASSEVERATA
28/2011 su rivestimenti delle
edifici esistenti pareti verticali
fuori zona A esterne agli
edifici;
b) gli impianti
siano realizzati al
di fuori della
zona A), di cui al
D.M. Lavori
pubblici
1444/1968

Impianti
alimentati da
biomasse, gas di
discarica, gas
residuati dai
processi di
depurazione e
biogas non
ricadenti fra
quelli di cui
all'art. 27, comma
20 L. 99/2009,
primo periodo, e
aventi tutte le
seguenti
caratteristiche:

204
Impianti gen. I. realizzati in
elettrica edifici esistenti,
alimentati da sempre che non
biomasse, gas di alterino i volumi
Impianti, reti e CIL
MS discarica, gas e le superfici, non ASSEVERATA
volumi tecnici
residuati comportino
depurazione, modifiche delle
biogas destinazioni di
uso, non
riguardino le
parti strutturali
dell'edificio, non
comportino
aumento del
numero delle
unità immobiliari
e non implichino
incremento dei
parametri
urbanistici;
II. aventi una
capacità di
generazione
compatibile con
il regime di
scambio sul posto

Torri
anemometriche
finalizzate alla
misurazione
temporanea del
vento aventi tutte

205
vento aventi tutte
le seguenti
caratteristiche:

I. realizzate
mediante strutture
mobili, semifisse
o comunque
Torri
amovibili;
anemometriche
II. installate in
finalizzate alla
misurazione aree non soggette
Impianti, reti e a vincolo o a CIL
MS temporanea del
volumi tecnici vento (Linee tutela, a ASSEVERATA
Guida FER, par. condizione che vi
sia il consenso
12.5 lett. b)
del proprietario
del fondo;
III. sia previsto
che la rilevazione
NON duri più di
36 mesi;
IV. entro un mese
dalla conclusione
della rilevazione
il soggetto
titolare rimuove
le predette
apparecchiature
ripristinando lo
stato dei luoghi

Impianti
idroelettrici e

206
aventi tutte le
seguenti
caratteristiche:

I. realizzati in
edifici esistenti
sempre che non
alterino i volumi
e le superfici, non
Impianti comportino
idroelettrici e modifiche delle
geotermoelettrici destinazioni di
(Linee Guida uso, non
Impianti, reti e FER, par. 12.7 riguardino le CIL
MS
volumi tecnici lett. a) - D.M. 10 parti strutturali ASSEVERATA
settembre 2010 - dell'edificio, non
G.U. 219/2010) comportino
aumento del
numero delle
unità immobiliari
e non implichino
incremento dei
parametri
urbanistici;
II. aventi una
capacità di
generazione
compatibile con
il regime di
scambio sul posto

Realizzati negli
Installazione edifici esistenti e
impianto negli spazi liberi

207
produzione privati annessi e
Impianti, reti e destinati CIL
MS energia termica
volumi tecnici unicamente alla ASSEVERATA
fonti rinnovabili produzione di
diverse art. 7, acqua calda e di
comma 1-4 aria per l'utilizzo
nei medesimi
D.Lgs. 28/2011 edifici

Ammesse anche
se comportano
limitate
modifiche
distributive
interne connesse
ai medesimi e
modifiche delle
Installazione / aperture sulle
integrazione facciate interne o
degli impianti esterne; non
Impianti, reti e CIL
MS devono
volumi tecnici tecnologici e dei ASSEVERATA
comportare
servizi igienico- interventi di
sanitari modifica o di
realizzazione di
parti strutturali;
nel rispetto del
“regolamento
comunale per la
tutela
dall’inquinamento
acustico”

Immobili non vincolati destinazione produttiva (industriale, artigianale e agricola)


e commerciale

Nel caso di edifici vincolati devono essere richieste le relative autorizzazioni.

Indicazioni

208
Indicazioni
Titolo
Tipologia Attività Elemento/Opera Intervento /
abilitativ
Prescrizioni

Purché non
comportino
aumento
Installazione
delle
di impianti
superfici
tecnologici
lorde di
Realizzazione pavimento,
degli impianti e né
Impianti/opere delle opere mutamento
per rispetto delle
Immobili a necessari al
normativa tutela
destinazione rispetto della destinazioni
MS inquinamenti /
produttiva e d'uso. ASSEVER
igienicità / normativa sulla
commerciale
sicurezza edifici tutela dagli
e lavorazioni I volumi
inquinamenti e
tecnici
sull'igienicità e
relativi
la sicurezza
possono
degli edifici e
essere
delle
realizzati, se
lavorazioni
necessario,
all'esterno
dell'edificio

Opere a
carattere
precario o
facilmente
amovibili:
garitte, chioschi

209
per l'operatore
di peso a
bilico, per
posti telefonici
Opere a carattere
precario o distaccati, per
Immobili a
facilmente quadri di
destinazione
MS amovibili (solo comando di
produttiva e ASSEVER
destinazione
commerciale apparecchiature
produttiva/
commerciale) non presidiate

Opere
relative a
lavori eseguiti
all'interno di
locali chiusi

Tettoie di
protezione dei
mezzi
meccanici

Modifiche
interne di
carattere
edilizio sulla
superficie
coperta dei
fabbricati
Immobili a adibiti a
esercizio ASSEVER
destinazione
MS d'impresa, + Dichiaraz
produttiva e
ovvero Agenzia pe
commerciale
modifiche della Imprese
destinazione
d'uso dei locali
adibiti a
esercizio
d'impresa

210
1.5.3.7 Opere soggette a denuncia di inizio attività (DIA)
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 22) L. 241/1990 (art. 19)

Se le opere interessano immobili tutelati dallo Strumento Urbanistico Comunale


devono essere osservate la prescrizioni previste.

Deve sempre essere richiesta l'autorizzazione della Soprintendenza (art. 21 del


Codice dei beni culturali) per qualsiasi intervento su beni immobili vincolati ai sensi
dell'art. 10 del Codice dei beni culturali e deve sempre essere richiesta l'autorizzazione
paesistica (art. 146 del Codice dei beni culturali) al Comune per gli interventi che
alterino lo stato dei luoghi e modifichino l'aspetto esteriore degli edifici.

RES: Ristrutturazione Edilizia Semplice

MS: Manutenzione Straordinaria

Indicazioni / Titolo
Tipologia Elemento/Opera Intervento
Prescrizioni abilitativo

Modifica
dimensioni dell'unità
immobiliare tramite Nel rispetto del
Tramezzi e
RES Regolamento SCIA
aperture interne accorpamento o Edilizio
frazionamento di
vani adiacenti

Accorpamento o
frazionamento di
unità immobiliari
Nel rispetto del

211
frazionamento di
unità immobiliari Nel rispetto del
Tramezzi e
RES Regolamento
aperture interne con esecuzione di
Edilizio
opere minime per
ottenere
l'accorpamento

Consolidamento,
sostituzione,
integrazione
elementi strutturali
degradati con
tecniche appropriate

Consolidamento,
sostituzione e
Elementi integrazione di
MS SCIA
strutturali elementi strutturali
degradati con
tecniche appropriate

Rifacimento di
parti di murature
esterne mantenendo
posizionamento e
caratteri
architettonici

Rifacimento di
parti di murature
esterne mantenendo
MS Finiture esterne posizionamento e SCIA

212
caratteri
architettonici

Realizzazione o
Elementi
RES modifica di scale SCIA
strutturali
interne

Realizzazione di
Impianti ascensore interno al
MS SCIA
tecnologici corpo di fabbrica,
senza opere esterne

Realizzazione o
modifica di
Elementi
RES soppalchi destinati SCIA
strutturali
esclusivamente a
deposito

Rifacimento
orizzontamenti a
stessa quota con
tolleranza di +/-5 cm
in rapporto a tipo di
struttura 7

Rifacimento di In relazione al
Elementi
RES tipo di struttura SCIA
strutturali orizzontamenti
impiegata
degradati con altri
anche di diversa
tipologia alla

213
Modifiche quote
imposta e colmo
falde cop. <40 cm
per rinforzo
strutturale senza
aumento SLP vani

Piccole modifiche
Elementi alle quote di imposta
RES SCIA
strutturali e di colmo delle
falde di copertura
dei sottotetti, non
superiori a cm. 40,
occorrenti per opere
di consolidamento
strutturale, senza
aumento della S.L.P.
dei locali sottostanti

Trasformazione
interna a sagoma
edificio senza modif.
SLP con Non deve
riorganizzazione comportare:
sistema distributivo aumento di
unità
immobiliari,
Rifacimento
modifiche del
dell'interno volume, della
Tramezzi e
RISTR dell'edificio senza sagoma, dei SCIA
aperture interne
modifiche alla SLP prospetti o
delle superfici,
con riorganizzazione mutamenti della

214
RISTR aperture interne dell'edificio senza sagoma, dei SCIA
prospetti o
modifiche alla SLP
delle superfici,
con riorganizzazione mutamenti della
del sistema destinazione
distributivo d'uso nelle zone
omogenee A
principale,
collegamenti
orizzontali e
verticali

L. 122/89 nel
sottosuolo o al
piano terreno
edifici
residenziali

Costruzione di
parcheggi
Costruzione
Elementi pertinenziali ai
parcheggi SCIA
pertinenziali
pertinenziali sensi della
Legge 24 marzo
1989 n. 122 art.
9 nel sottosuolo
o al piano
terreno di
edifici
residenziali

Modifica prospetti
con formazione
nuove aperture
compatibili con

215
l'assetto originario
dell'immobile
Murature
RES SCIA
perimetrali Modifica di
prospetti con
formazione di nuove
aperture compatibili
con l'assetto
originario
dell'immobile

Così come
definite all'art.
Elementi Realizzazione di 2 punto 38 delle
RES SCIA
pertinenziali verande NUEA
(dimensioni,
progetto-tipo)

/Esempio:
Piemonte -
Elementi Realizzazione di
RES D.G.R. 4 agosto SCIA
pertinenziali serre solari
2009, n. 45-
11967

Installazione
impianti solari
Impianti Casi in cui non
termici non inclusi ricorrono le
RES tecnologici condizioni SCIA
in art. 7, comma 2
D.Lgs 28/2011 o art. previste dalle
norme citate
11, comma 3 D.Lgs
115/2008

Mutamento
destinazione d'uso
con opere con v. art. 8, L.R.
MS/RES Mutamento d'uso SCIA

216
Mutamento
destinazione d’uso
senza opere in v. art. 8, L.R.
MS/RES Mutamento d'uso SCIA
UI>700 mc con 19/1999
passaggio fra
sottocategorie

Demolizione
parziale/totale
manufatti o edifici
incongrui non
finalizzata a altri
interventi edilizi

Demolizione
MS Demolizione parziale o totale di SCIA
manufatti o edifici
incongrui o di scarso
rilievo, che si
caratterizza come
intervento autonomo,
non finalizzato ad
altri tipi di
intervento edilizio

Impianti Installazione v. L. 13/1989 e


MS SCIA
tecnologici ascensori esterni D.M. 236/1989

1.5.3.8 Opere soggette a permesso di costruire (PdC)


Riferimenti normativi

217
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 10)

Se le opere interessano immobili tutelati dallo Strumento Urbanistico Comunale


devono essere osservate la prescrizioni previste.

Deve sempre essere richiesta l'autorizzazione della Soprintendenza (art. 21 del


Codice dei beni culturali) per qualsiasi intervento su beni immobili vincolati ai sensi
dell'art. 10 del Codice dei beni culturali e deve sempre essere richiesta l'autorizzazione
paesaggistica (art. 146 del Codice dei beni culturali) al Comune per gli interventi che
alterino lo stato dei luoghi e modifichino l'aspetto esteriore degli edifici.

Indicazioni
Titolo
Tipologia Elemento/Opera Intervento /
abilitativo
Prescrizioni

Rispetto
Nuova Interventi di nuova delle
NC PdC
costruzione costruzione NUEA, del
RE ecc.

Rispetto
Interventi di delle
Nuova PdC
RU ristrutturazione
costruzione NUEA, del convenzionato
urbanistica
RE ecc.

Interventi di Vedi
urbanizzazione
NC Urbanizzazioni norme di PdC
primaria e
secondaria settore

218
Realizzazione di
infrastrutture e Rispetto
impianti con delle
NC Impianti PdC
trasformazione NUEA, del
permanente di suolo
inedificato RE ecc.

Rispetto
delle
Installazione di torri
NC Impianti NUEA, del PdC
e tralicci
RE e norme
di settore

Installazione di
manufatti leggeri,
anche prefabbricati,
Rispetto
e di mezzi mobili
utilizzati come delle
NC Manufatti leggeri PdC
abitazione o NUEA, del
strumento di lavoro
RE ecc.
e non destinati
all'utilizzo
temporaneo

Interventi
pertinenziali
qualificati come
Rispetto
nuove costruzioni o
che comportino la delle
NC Pertinenze PdC
realizzazione di un NUEA, del
volume superiore al
RE ecc.
20% del volume
dell'edificio
principale

Realizzazione di
depositi di merci o
materiali e di Rispetto
impianti per attività delle
NC Depositi produttive all'aperto PdC

219
ristrutturazione Rispetto
edilizia che
RISTR Mutamento d'uso delle PdC
comportano
mutamento della NUEA, del
destinazione d'uso in RE ecc.
zona A

Opere di
ristrutturazione
edilizia che
Rispetto
Elementi comportino aumento
strutturali di unità immobiliari, delle
RISTR PdC
/riorganizzazione con modifiche del NUEA, del
distributiva volume, della
RE ecc.
sagoma, dei
prospetti o delle
superfici

Costruzioni di
manufatti edilizi Rispetto
fuori terra o interrati delle
Nuova
NC o ampliamento di PdC
costruzione NUEA, del
quelli esistenti
all'esterno della RE ecc.
sagoma esistente

Recupero della SLP


esistente in cortili Rispetto
Elementi
con riplasmazione delle
strutturali
RISTR dei volumi e PdC
/riorganizzazione NUEA, del
realizzazione di
distributiva
parcheggi in RE ecc.
sottosuolo o al PT

1.5.3.9 Opere soggette a procedura abilitativa semplificata (PAS)


Riferimenti normativi

D.Lgs. 28/2011 (art. 6)

220
D.Lgs. 28/2011 (art. 6)

Se le opere interessano immobili tutelati dello Strumento Urbanistico Comunale


devono essere osservate la prescrizioni previste.

Deve sempre essere richiesta l'autorizzazione della Soprintendenza (art. 21 del


Codice dei beni culturali) per qualsiasi intervento su beni immobili vincolati ai sensi
dell'art. 10 del Codice dei beni culturali e deve sempre essere richiesta l'autorizzazione
paesistica (art. 146 del Codice dei beni culturali) al Comune per gli interventi che
alterino lo stato dei luoghi e modifichino l'aspetto esteriore degli edifici.

Indicazioni / Titolo
Tipologia Elemento/Opera Intervento
Prescrizioni abilitativo

a) Impianti solari
fotovoltaici che NON
presentando le
condizioni per le quali è
possibile ricorrere alla
"Comunicazione
semplice" ex D.Lgs.
115/2008 o alla CIL
lett. d) (descritte al
punto 12.1 delle Linee
Guida D.M. 10
settembre 2010) e
aventi tutte le seguenti
caratteristiche:

I. moduli fotovoltaici
sono collocati sugli

221
edifici;
Impianti II. la superficie
solari complessiva dei moduli
fotovoltaici
Impianti, reti e non inclusi fotovoltaici
MO dell'impianto non sia PAS
volumi tecnici in par. 12.1
Linee Guida superiore a quella del
DM
tetto dell'edificio sul
10/9/2010
quale i moduli sono
collocati.
b) Impianti solari
fotovoltaici non
ricadenti fra quelli di
cui al paragrafo 12.1
delle Linee Guida D.M.
10 settembre 2010, né
tra quelli descritti alla
lettera A), aventi
capacità di generazione
inferiore alla soglia
indicata alla Tabella A
allegata al D.Lgs.
387/2003, come
introdotta dall'art. 2,
comma 161, L.
244/2007 (potenza
<20kWp)

a) Impianti di
generazione elettrica
alimentati da biomasse,
gas di discarica, gas
residuati dai processi di
depurazione e biogas

222
semplice" ex L.
99/2009 o alla CIL
lettera a) (descritte al
punto 12.3 delle Linee
Guida D.M. 10
settembre 2010) e
aventi tutte le seguenti
caratteristiche (ai sensi
dell'art. 27, comma 20
L. 99/2009):

I. operanti in assetto
Impianti
gen. cogenerativo;
elettrica II. aventi una capacità
alimentati di generazione massima
da
Impianti, reti e inferiore a 1000 kWe
MO biomasse, PAS
volumi tecnici
gas di (piccola cogenerazione)
discarica, ovvero a 3000 kWt.
gas residuati
depurazione, b) Impianti di
biogas generazione elettrica
alimentati da biomasse,
gas di discarica, gas
residuati dai processi di
depurazione e biogas,
non ricadenti fra quelli
di cui al punto 12.3
delle Linee Guida D.M.
10 settembre 2010, né
tra quelli descritti alla
lettera A) e aventi
capacità di generazione
inferiori alle rispettive
soglie indicate alla
tabella A allegata al

223
capacità di generazione
inferiori alle rispettive
soglie indicate alla
tabella A allegata al
D.Lgs. 387/2003
(<200kW per biomasse,
<250kW per gas di
discarica, gas residuati
dai processi di
depurazione e biogas)

a) Impianti eolici che


NON presentano le
condizioni per le quali è
possibile ricorrere alla
"Comunicazione
semplice" ex
D.Lgs.115/2008, e
aventi capacità di
generazione inferiore
alle soglie indicate alla
tabella A allegata al
D.Lgs. 387/2003
(<60kW).

b) Torri
anemometriche
finalizzate alla
misurazione temporanea
del vento aventi tutte le
Impianti seguenti caratteristiche:
Impianti, reti e
MO I. realizzate mediante PAS
volumi tecnici eolici
strutture mobili,

224
semifisse o comunque
amovibili;
II. installate in aree non
soggette a vincolo o a
tutela, a condizione che
vi sia il consenso del
proprietario del fondo;
III. sia previsto che la
rilevazione duri più di
36 mesi;
IV. entro un mese dalla
conclusione della
rilevazione il soggetto
titolare rimuove le
predette
apparecchiature
ripristinando lo stato
dei luoghi

Impianti idroelettrici
che NON presentano le
condizioni per le quali è
Impianti possibile ricorrere alla
idroelettrici CIL lettera a) (descritte
al punto 12.7 delle
Impianti, reti e [Linee Linee Guida D.M. 10
MO PAS
volumi tecnici settembre 2010) d
Guida FER, aventi capacità di
par. 12.7 generazione inferiori
lett. b)] alla soglia indicate alla
tabella A allegata al
D.Lgs. 387/2003
(<100kW)

1.5.3.10 Atti notarili per la compravendita di immobili


Riferimenti normativi

225
D.Lgs. 42/2004 D.M. 37/2008 D.M. 14 gennaio 2008 D.Lgs. 192/2005

D.P.R. 380/2001 D.Lgs. 81/2008, aggiornato dal D.Lgs. 106/2009

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Abruzzo, Pescara, Sez. I,


T.A.R. Piemonte, Sez. I, 33/2007
114/2008

T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII,
3149/2007 1789/2007

T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II,


2217/2007

Soggetti coinvolti: notaio, venditore, acquirente

Le novità introdotte dai DD.LL. 70/2011, 83/2012 e 69/2013 e le relative leggi di


conversione acquistano rilevanza anche per quanto attiene la redazione degli atti notarili
aventi come oggetto la compravendita di immobili.

Considerato che esiste l'obbligo, a pena di nullità di gran parte degli atti immobiliari,
di indicare nell'atto gli estremi del permesso di costruire (art. 46, D.P.R. 380/2001) e
che nel caso di formazione del permesso di costruire per silenzio-assenso non vi sarà un
titolo "formale" del quale citare nell'atto gli estremi identificativi (data di rilascio,
numero di protocollo ecc.) sarà necessario che il Notaio indichi nell'atto i presupposti e
gli elementi costitutivi del silenzio assenso che si è formato.

Pertanto si dovrà far constare dall'atto:

la data di presentazione allo Sportello Unico per l'Edilizia (ufficio competente in


materia) della domanda di rilascio del permesso di costruire (precisando anche
che detta domanda era completa di tutta la documentazione tecnica e progettuale
prescritta per lo specifico intervento così come richiesta dalla vigente normativa);
l'avvenuto pagamento del contributo concessorio (si rammenta al riguardo che la
quota del contributo proporzionata al costo di costruzione può essere versata in

226
quota del contributo proporzionata al costo di costruzione può essere versata in
corso d'opera e comunque entro i 60 gg. dalla ultimazione delle opere)
l'avvenuto decorso dei termini previsti dalla normativa (eventuale di fonte
regionale) senza che sia intervenuto il rilascio del provvedimento o il rilascio di
un provvedimento espresso di diniego
la mancanza di richieste di integrazione della documentazione da allegare alla
domanda e quindi la mancanza di cause di sospensione del decorso del termine per
la presentazione della documentazione integrativa richiesta
l'assenza di vincoli ambientali/paesaggistici o storico/culturali (come già
ricordato, a seguito delle modifiche apportate dall' art. 30, comma 1, lett. d) D.L.
69/2013, in presenza di vincoli, il procedimento deve necessariamente concludersi
con un provvedimento espresso, escluso l'operare del meccanismo del silenzio
assenso)
qualora sia indetta la conferenza di servizi ai sensi dell'art. 20, comma 5-bis
D.P.R. 380/2001, la determinazione motivata di conclusione del procedimento,
assunta nei termini di cui agli articoli da 14 a 14-ter, L. 7 agosto 1990, n. 241,
determinazione che, ai sensi dello stesso art. 20, comma 6 T.U., costituisce, a ogni
effetto, titolo per la realizzazione dell'intervento.

Considerato che la legge non prevede in questa materia, una specifica attestazione da
parte del Notaio rogante e che la legge non attribuisce al Notaio l'onere di effettuare
controlli sulla regolarità edilizio - urbanistica del procedimento conclusosi con il
silenzio assenso, gli elementi costitutivi del silenzio assenso, potranno essere fatti
risultare dall'atto nella forma della dichiarazione di parte (alienante o condividente).

Infatti tutta la legislazione in materia urbanistica ed edilizia, per quanto attiene i


requisiti formali da osservare negli atti negoziali, si fonda sulla dichiarazione di parte
(in questo sia l'art. 40, comma 2, L. 47/1985 che l'art. 46, comma 1 D.P.R. 380/2001) e
il Notaio non potrà che limitarsi a una verifica puramente formale circa la sussistenza
dei presupposti del silenzio assenso ed a ricevere, per riprodurla in atto, la
dichiarazione di parte.

1.5.3.11 Interventi privi di rilevanza per la pubblica incolumità ai


fini sismici e delle varianti in corso d'opera non sostanziali, che
vengono quindi esclusi dalla necessità di acquisire per essi
l'autorizzazione sismica
Riferimenti normativi

227
D.Lgs. D.M. 14 D.Lgs. 19 agosto
D.M. 37/2008
42/2004 gennaio 2008 2005 e s.m.i.

D.P.R. D.Lgs. 81/2008, aggiornato


380/2001 al D.Lgs. 106/2009

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Abruzzo, Pescara, Sez. I, 114/2008 T.A.R. Piemonte, Sez. I, 33/2007

T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III,
2217/2007 3149/2007

T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII,


1789/2007

Di seguito si riporta quanto predisposto dalla regione Emilia Romagna in materia di


individuazione di interventi privi di rilevanza per la pubblica incolumità ai fini sismici
e delle varianti in corso d'opera non sostanziali, che vengono quindi esclusi dalla
necessità di acquisire per essi l'autorizzazione sismica.

Per gli interventi privi di rilevanza per la pubblica incolumità ai fini sismici, rimane
fermo l'obbligo di acquisire il titolo abilitativo all'intervento edilizio, secondo la
normativa (nazionale e regionale) vigente.

L'osservanza delle NTC è espressamente asseverata dal progettista abilitato, ai sensi


dell'art. 13, comma 2 e dell'art. 10, comma 1 L.R. 31/2002 e dell'art. 6, commi 1 e 4
D.P.R. 380/2001, rispettivamente in caso di permesso di costruire, denuncia di inizio
attività e di intervento di manutenzione straordinaria soggetto a comunicazione di inizio
dei lavori asseverata.

Gli interventi privi di rilevanza per la pubblica incolumità ai fini sismici e di


varianti in corso d'opera, riguardanti parti strutturali, che non rivestono carattere
sostanziale, hanno carattere tassativo e dunque solo gli interventi riconducibili a
tali ipotesi sono esentati dall'applicazione delle disposizioni del Titolo IV della L.R.

228
inserito nella normativa nazionale.

È auspicabile che tutte le altre Regioni seguano l'esempio della Regione Emilia
Romagna.

Per rendersi conto dell'importanza del provvedimento in esame basti pensare a quanto
accaduto a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 31 (sanatoria delle opere abusive)
della L. 47/1985, per esempio per il condono di un gazebo posto sul terrazzo di un
fabbricato a più piani, veniva richiesta la verifica sismica (idoneità statica) dell'intero
fabbricato, ritenendo inammissibile - da parte di alcuni uffici tecnici comunali - la
dichiarazione del tecnico che l'opera realizzata abusivamente (gazebo) non incideva
sull'incolumità pubblica, in contrasto con il comma 8 dell'art. 35 della citata L.
47/1985.

REGIONE EMILIA ROMAGNA

Individuazione degli interventi privi di rilevanza per la pubblica incolumità ai fini


sismici e delle varianti in corso d'opera non sostanziali (Delibera della Giunta
Regionale n. 687 del 23 maggio 2011):

Allegato 1

(omissis)

2. Elenco degli interventi

A. Nuove costruzioni prive di rilevanza per la pubblica incolumità ai fini sismici [1]

A.1. Tettoie, serre e opere assimilabili A.1.1.

a) Tettoie aventi peso proprio (G1) e permanente portato (G2) complessivamente <
0,50 kN/m2 di altezza media < 3 m aventi superficie coperta < 10 m2. (L0)

b) Tettoie aventi peso proprio (G1) e permanente portato (G2) complessivamente <

229
a) Tettoie aventi peso proprio (G1) e permanente portato (G2) complessivamente <
0,50 kN/m2 di altezza media < 3 m aventi superficie coperta < 10 m2. (L0)

b) Tettoie aventi peso proprio (G1) e permanente portato (G2) complessivamente <
0,50 kN/m2 di altezza media < 3 m aventi superficie coperta < 20 m2comprensivo di
eventuale aggetto < 0,60 m. (L1)

c) Tettoie aventi peso proprio (G1) e permanente portato (G2) complessivamente <
1kN/m2 di altezza media < 3 m aventi superficie coperta < 30 m2, comprensivo di
eventuale aggetto = 1,50 m. (L2)

A.1.2.

a) Strutture di sostegno in materiale leggero per coperture e tamponamenti amovibili


(tende e/o teli cerati) di altezza media < 3 m aventi superficie coperta < 20 m2. (L0)

b) Strutture di sostegno in materiale leggero per coperture e tamponamenti amovibili


(tende e/o teli cerati) di altezza media < 4 m (L1)

A.1.3. Pergolati di altezza media < 3 m, realizzati con strutture (in legno, elementi
metallici, ecc.) aventi peso proprio (G1) < 0,25 kN/m2. (L0)

A.1.4. Serre ad un piano, con copertura e chiusure in teli di plastica, policarbonato o


altri materiali leggeri, adibite esclusivamente a coltivazioni e realizzate con strutture (in
legno, elementi metallici, ecc.) aventi peso proprio (G1) e permanente portato (G2)
complessivamente < 0,50 kN/m 2. (L1)

A.1.5. Strutture ad un piano, con copertura e chiusure in teli di plastica, adibite a


ricovero materiali e realizzate con strutture (in legno, elementi metallici, ecc.) aventi
peso proprio (G1) e permanente portato (G2) complessivamente < 0,50 kN/m2. (L1)

A.2. Opere di sostegno, opere idrauliche, opere e manufatti interrati con fondazione
diretta

A.2.1

a) O pere di sostegno in genere (muri in c.a., gabbionate, muri cellulari, terre

230
sull'orizzontale < 15° o per le quali non siano presenti carichi permanenti direttamente
agenti sul cuneo di spinta. (L0)

b) O pere di sostegno in c.a. a sbalzo di altezza fuori terra < 2,5 m, con inclinazione
media del terrapieno sull'orizzontale < 30° o per le quali non siano presenti carichi
permanenti direttamente agenti sul cuneo di spinta, e il cui eventuale collasso non
pregiudichi il funzionamento di infrastrutture esistenti a monte o a valle. (L2)

c) O pere di sostegno a gravità, in calcestruzzo, gabbionate, muri cellulari, terre


rinforzate, rilevati ed argini di altezza fuori terra < 3 m, con inclinazione media del
terrapieno sull'orizzontale < 30° e per le quali non siano presenti carichi permanenti
direttamente agenti sul cuneo di spinta, e il cui eventuale collasso non pregiudichi il
funzionamento di infrastrutture esistenti a monte o a valle. (L2)

A.2.2. Laghetti o invasi con rilevato o sbarramento di altezza fuori terra < 2 m e
volume < 5.000 m3. (L1)

A.2.3. Opere idrauliche minori, quali briglie, pennelli, opere di difesa spondale, di
altezza < 2 m prive di ancoraggi.(L1)

A.2.4. Vani tecnici ed altri locali ad uso impiantistico nel sottosuolo, di altezza
massima complessiva < 3,50 m, comprensiva di un'altezza massima fuori terra < 1 m,
superficie in pianta < 15 m2. (L1)

A.2.5. Piscine di altezza massima complessiva < 2,50 m, comprensiva di una altezza
massima fuori terra < 1 m, di superficie massima 150 m2. (L2)

A.2.6. Piccoli attraversamenti, tombinamenti su fossi, fognature, condotte interrate,


realizzati con manufatti scatolari aventi dimensioni nette interne (larghezza e altezza o
diametro in caso di sezioni circolari) < 2,50 m. (L1)

A.2.7.

a) Tombe cimiteriali anche interrate, di superficie < 15 m2e con la parte fuori terra di
altezza < 1,50 m. (L1)

b) Tombe cimiteriali anche interrate, di superficie < 15 m2e con la parte fuori terra di

231
ricovero animali e simili

A.3.1.

a) Manufatti leggeri ad uso servizi (quali spogliatoi, bagni, garage, rimesse attrezzi,
depositi, capanni da caccia e pesca), chioschi e gazebi, ricovero animali, e locali
simili, ad un solo piano con superficie < 10 m2e altezza media < 3 m, realizzati con
strutture (in legno, elementi metallici, ecc.) aventi peso proprio (G1) e permanente
portato (G2) complessivamente < 0,50 kN/m2. (L0)

b) Manufatti leggeri ad uso servizi (quali spogliatoi, bagni, garage, rimesse attrezzi,
depositi, capanni da caccia e pesca), chioschi e gazebi, ricovero animali, e locali
simili, ad un solo piano con superficie < 30 m2e altezza media < 3 m, realizzati con
strutture (in legno, elementi metallici, ecc.) aventi peso proprio (G1) e permanente
portato (G2) complessivamente < 1 kN/m2. (L1)

A.3.2.

a) Locali per impianti tecnologici ad un solo piano con superficie < 20 m2e altezza <
3 m. (L1)

b) Locali ad uso esclusivo per impianti tecnologici ad un solo piano con superficie <
30 m2e altezza < 3 m.(L2)

A.3.3. Serbatoi chiusi, cisterne e silos interrati, e, se fuori terra, con altezza massima
< 3 m e volume < 15 m3. (L1)

A.3.4. Cabine prefabbricate al servizio di stabilimenti balneari, di altezza < 2,50 m,


singole o aggregate. Sono esclusi i locali destinati alla vendita e all'intrattenimento.
(L1)

A.4. Altre opere o manufatti, impianti

A.4.1. Recinzioni (senza funzione di contenimento del terreno) con elementi murari o
in c.a. o in legno o in acciaio, di altezza < 2,20 m, comprese le relative coperture di
ingresso di superficie < 6 m2. Il limite di altezza non sussiste per le recinzioni in rete
metallica, in grigliati metallici e simili, per i cancelli carrabili e le relative strutture di

232
A.4.1. Recinzioni (senza funzione di contenimento del terreno) con elementi murari o
in c.a. o in legno o in acciaio, di altezza < 2,20 m, comprese le relative coperture di
ingresso di superficie < 6 m2. Il limite di altezza non sussiste per le recinzioni in rete
metallica, in grigliati metallici e simili, per i cancelli carrabili e le relative strutture di
sostegno puntuali. (L1)

A.4.2. Strutture di sostegno per dispositivi di telecomunicazione, illuminazione, torri


faro, segnaletica stradale (quali pali, tralicci), pale eoliche, isolate e non ancorate agli
edifici, aventi altezza massima < 15 m. (L1)

A.4.6. Strutture di sostegno (quali pali, portali, ecc.) per pannelli solari e fotovoltaici
di altezza dal livello del terreno < 3 m e superficie < 30 m2. (L1)

A.4.3.Portali, strutture di sostegno per pannelli pubblicitari, segnaletica stradale,


insegne e simili, di altezza < 10 m ed una superficie < 20 m2. (L1) A.4.4. Strutture di
altezza = 5 m per il sostegno di pannelli fonoassorbenti. (L1)

A.4.5. Coperture pressostatiche prive di strutture intermedie di supporto con


superficie < 1.000 m2. (L1)

A.4.7. Macchine, organi di macchine, congegni, strumenti, apparecchi e meccanismi di


qualsiasi tipo e per qualsiasi funzione e quanto altro non attiene alle costruzioni
edilizie, comprese le parti accessorie e complementari al loro funzionamento, quali
scalette, ballatoi e ponti di servizio, organi di collegamento fra macchinari. (L0)

A.5. Strutture temporanee

A.5.1. Strutture temporanee per manifestazioni pubbliche per le quali trovano


applicazione norme specifiche. (L1)

A.5.2. Opere strutturali destinate a svolgere funzioni provvisionali, e temporanee e di


cantiere, di qualunque tipologia e materiale, per le quali trovano applicazione le norme
di sicurezza specifiche. (L1)

A.5.3. Strutture di stoccaggio e immagazzinamento a sviluppo verticale, svincolate


dalla struttura principale. (L2)

233
A.6.1. Realizzazione di rampe, solette, pavimentazioni appoggiate a terra. (L0)

A.6.2. Realizzazione di rampe pedonali e scale con dislivello < 1,50 m. (L1)

A.7. Manufatti ed elementi assimilabili

A.7.1. Altri interventi di cui sia dimostrata l'assimilabilità e analogia, per tipologia
costruttiva e materiali, a quelli descritti nelle precedenti voci purché siano rispettati i
limiti dimensionali e di peso indicati nelle voci prese a riferimento. (L2)

B. Interventi relativi a costruzioni esistenti o manufatti privi di rilevanza per la


pubblica incolumità ai fini sismici [2]

B.1 Tettoie, portici, pensiline e opere assimilabili collegate alla costruzione


esistente B.1.1.

a) Tettoie aventi peso proprio (G1) e permanente portato (G2) complessivamente <
0,50 kN/m2 di altezza media < 3 m aventi superficie coperta < 10 m2. (L0)

b) Tettoie aventi peso proprio (G1) e permanente portato (G2) complessivamente <
0,5 kN/m2 di altezza media < 3 m aventi superficie coperta < 20 m2 comprensivo di
eventuale aggetto < 0,60 m. (L1)

c) Tettoie aventi peso proprio (G1) e permanente portato (G2) complessivamente <
1kN/m2 di altezza media < 3 m aventi superficie coperta < 20 m2 comprensivo di
eventuale aggetto < 1,20 m. (L2)

B.1.2.

a) Pensiline, con aggetto < 1,20 m, aventi superficie coperta < 6 m2 realizzate con
strutture (in legno, elementi metallici, ecc.) aventi peso proprio (G1) e permanente
portato (G2) complessivamente < 0,50 kN/m2. (L0)

b) Pensiline, con aggetto < 1,20 m, aventi superficie coperta < 6 m2 realizzate con
strutture (in legno, elementi metallici, ecc.) aventi peso proprio (G1) e permanente
portato (G2) complessivamente < 1 kN/m2. (L1)

234
B.1.3. Pergolati di altezza media < 3 m e superficie < 30 m2, per ogni unità
immobiliare, realizzati con strutture (in legno, elementi metallici, ecc.) aventi peso
proprio (G1) < 0,25 kN/m2. (L0)

B.1.4. Chiusure di logge e portici con infissi o altri elementi di chiusura aventi peso
proprio (G1) < 1kN a m di lunghezza e altezza < 3,50 m dal piano di calpestio. (L1)

B.2. Manufatti interni

B.2.1.

a) Locali, posti a piano terra, all'interno di edifici a destinazione d'uso artigianale o


industriale realizzati con pareti divisorie di altezza < 3 m e controsoffitti aventi peso
proprio (G1) < 0,10 kN/m2. (L1)

b) Locali, posti a piano terra, all'interno di edifici a destinazione d'uso artigianale o


industriale realizzati con pareti divisorie di altezza < 4 m ed elementi di chiusura non
praticabili aventi peso proprio (G1) < 0,25 kN/m2. (L2)

B.2.2. Celle frigorifere, camere di verniciatura e simili, realizzate con pannelli in


lamiera coibentata appoggiate al suolo. (L2)

B.3. Interventi che comportano modifiche alle strutture orizzontali compresa la


copertura

B.3.1.

a) Realizzazione, chiusura e modifica di apertura nel singolo campo di solaio o di


copertura, senza modifica della falda e alterazione del comportamento strutturale, di
superficie < 1,50 m2. (L1)

b) Realizzazione, chiusura e modifiche alle aperture nel singolo campo di solaio o di


copertura, ciascuna di superficie < 3 m2, senza modifiche significative delle falde di
copertura, della resistenza e della rigidezza degli orizzontamenti. (L2)

B.3.2.

a) Realizzazione di controsoffitti aventi peso proprio (G1) < 0,10 kN/m2 appesi e

235
copertura, della resistenza e della rigidezza degli orizzontamenti. (L2)

B.3.2.

a) Realizzazione di controsoffitti aventi peso proprio (G1) < 0,10 kN/m2 appesi e
ancorati alle strutture. (L1)

b) Realizzazione di controsoffitti aventi peso proprio (G1) < 0,25 kN/m2. (L2)

B.3.3.

a) Sostituzione di guaina, isolamento, manto di copertura, e rifacimento di elementi


secondari (orditura minuta, tavolato) senza aumento di peso. (L0)

b) Rifacimento, sostituzione di elementi non strutturali negli impalcati, quali massetti,


intonaci, isolamenti, pavimenti, senza aumento di peso. (L0)

c) Rifacimento di elementi dell'orditura "secondaria", del tavolato, della pannellatura


e del manto, di coperture in legno o in acciaio, con eventuale incremento di peso
complessivo < 10% dello stato attuale. (L2)

B.3.4. Sostituzione, modifiche di abbaini in copertura purché non interessino l'orditura


principale, senza aumento dei carichi permanenti. (L1)

B.3.5. Inserimento di travi rompitratta all'intradosso di solai o coperture, di lunghezza


< 4 m, sostituzione di alcuni travetti ammalorati. (L1)

B.4. Interventi che comportano modifiche alle strutture verticali

B.4.1. Realizzazione, modifica e sostituzione di elementi non strutturali, quali


rivestimenti, intonaci, isolamenti. (L0)

B.4.2. Sostituzione di architravi su vani di apertura senza variazione della larghezza


del vano. (L1)

B.4.3. Trasformazione di finestra in porta-finestra, e viceversa, che non ne aumenti la


larghezza originaria, esclusi gli interventi sistematici che alterino in maniera sostanziale
il comportamento della fascia di piano. (L1)

236
B.4.4. Modifiche, rifacimento di tamponamenti esterni in edifici con strutture intelaiate
purché esse non alterino il comportamento globale della costruzione e non diano luogo
ad incrementi di sollecitazione negli elementi strutturali o ad indebolimenti locali. (L1)

B.4.5.

a) Demolizione di elementi divisori interni privi di carattere portante. (L0)

b) Realizzazione, modifica di elementi divisori interni di spessore < 10 cm e altezza <


3 m. (L0)

c) Realizzazione, modifica di elementi divisori interni privi di carattere portante


aventi peso proprio < 0,50 kN/ m2 e altezza < 4 m. (L1)

d) Realizzazione, modifica di elementi divisori interni privi di carattere portante,


purché di altezza < 4 m. (L2)

B.4.6.

a) Aperture di dimensioni < 0,15 m2, con rapporto b/h < 3, non reiterate nell'ambito
della stessa parete, purché localizzate a distanza di almeno 1 m dagli incroci, dagli
angoli murari e da un'altra apertura esistente. (L0)

b) Realizzazione, modifica di apertura in pareti murarie portanti, di superficie netta


del foro < 0,50 m2 e larghezza massima di 0,50 m, purché debitamente cerchiata e
distante almeno 1 m dagli incroci e dagli angoli murari, ad esclusione di interventi
sistematici che alterino in maniera sostanziale il comportamento della parete. (L1)

c) Realizzazione, e modifica di apertura in pareti murarie portanti, di superficie netta


del foro < 1 m2 e larghezza massima di 0,50 m, purché debitamente cerchiata e distante
almeno 1 m dagli incroci e dagli angoli murari, ad esclusione di interventi sistematici
che alterino in maniera sostanziale il comportamento della parete. (L2)

B.4.7. Riparazioni localizzate e chiusure di nicchie nelle murature con interventi quali
risarciture con cuci-scuci. (L0)

B.4.8. Consolidamento delle fondazioni eseguito per parti limitate in ogni caso non

237
a) Scala o rampa leggera in legno o metallica, di larghezza < 1 m, all'interno di una
singola unità immobiliare, di altezza < 3,50 m. (L1)

b) Scala o rampa leggera in legno o metallica, di larghezza < 1,20 m, all'interno di una
singola unità immobiliare, ovvero anche di servizio in esterno, di altezza < 3,50 m. (L2)

B.5.2. Realizzazione di superficie soppalcata ad uso servizi all'interno di unità


immobiliari, con strutture (in legno, elementi metallici, ecc.) aventi peso proprio (G1) e
permanente portato (G2) complessivamente < 0,50 kN/m2, di superficie totale < 20 m2,
con carico variabile < 2 kN/m2. (L2)

B.5.3. Realizzazione di singolo soppalco all'interno di una singola unità immobiliare a


destinazione d'uso artigianale o industriale, strutturalmente indipendenti e di altezza = 3
m, superficie < 30 m2, carico variabile < 2 kN/m2. (L2)

B.6. Impianti, ascensori

B.6.1. Antenne di altezza < 8 m e impianti (pannelli solari, fotovoltaici, generatori


eolici ecc., anche su strutture di sostegno di altezza < 2 m), gravanti sulla costruzione, il
cui peso sia < 0,25 kN/m2 e non ecceda il 10% dei pesi propri e permanenti delle
strutture direttamente interessate dall'intervento (campo di solaio o copertura, delimitato
dalle strutture principali, direttamente caricato), e purché ciò non renda necessaria la
realizzazione di opere di rinforzo strutturale. (L2)

B.6.2. Installazione di montacarichi, ascensori e piattaforme elevatrici, interni


all'edificio, che non necessitano di aperture nei solai. (L1)

B.6.3. Installazione di canne fumarie e condotte tecnologiche, purché non


interferiscano in maniera significativa con le strutture. (L1)

B.7. Demolizioni, rimozioni

B.7.1. Demolizioni di pertinenze, di opere accessorie qualora la demolizione non


rechi pregiudizio per la sicurezza e stabilità della costruzione principale. (L2)

B.8. Manufatti ed elementi assimilabili

238
B.7. Demolizioni, rimozioni

B.7.1. Demolizioni di pertinenze, di opere accessorie qualora la demolizione non


rechi pregiudizio per la sicurezza e stabilità della costruzione principale. (L2)

B.8. Manufatti ed elementi assimilabili

B.8.1. Altri interventi di cui sia dimostrata l'assimilabilità e analogia, per tipologia
costruttiva e materiali, a quelli descritti nelle precedenti voci, purché siano rispettati i
limiti dimensionali e di peso indicati nelle voci prese a riferimento. (L2)

3. Elaborati progettuali con cui dimostrare la ricorrenza degli interventi privi di


rilevanza per la pubblica incolumità ai fini sismici

Il presente paragrafo disciplina gli elaborati necessari a dimostrare che un intervento


è privo di rilevanza per la pubblica incolumità ai fini sismici. Si tratta quindi di quegli
elaborati necessari a dimostrare la ricorrenza delle caratteristiche e dei requisiti,
indicati negli elenchi A e B del presente Allegato.

La documentazione necessaria è costituita da:

- per gli interventi contrassegnati dal codice (L0) non è dovuta alcuna documentazione
integrativa, rispetto a quella necessaria per il titolo abilitativo edilizio eventualmente
richiesto;

- per gli interventi contrassegnati dal codice (L1) è necessario predisporre:

-- la dichiarazione sintetica descrittiva dell'intervento, firmata dal progettista,


contenente l'asseverazione che l'opera è priva di rilevanza per la pubblica incolumità ai
fini sismici, in quanto l'intervento ricade in una delle ipotesi indicate negli elenchi A e
B specificamente individuate;

-- l'elaborato grafico: sufficiente ad individuare l'intervento (natura, dimensioni e


localizzazione).

La suddetta documentazione, predisposta dal progettista abilitato, nei limiti delle


proprie competenze, dovrà essere allegata alla domanda per il rilascio del permesso di

239
- Per gli interventi contrassegnati dal codice (L2) è necessario predisporre:

-- la dichiarazione: firmata dal progettista, contenente l'asseverazione che l'opera è


priva di rilevanza per la pubblica incolumità ai fini sismici, in quanto l'intervento
ricade in una delle ipotesi indicate negli elenchi A e B;

-- la relazione tecnica esplicativa: contenente le informazioni relative alla tipologia


della costruzione o del manufatto, le dimensioni dell'intervento proposto, la
destinazione d'uso ed il contesto in cui viene realizzato, indicando espressamente a
quale ipotesi indicata negli elenchi A e B si fa riferimento. Quando necessario occorre
valutare e dimostrare analiticamente che vengono rispettati i limiti di carico prescritti
ed ogni altro requisito o condizione indicati nei medesimi elenchi, nonché eseguire le
necessarie verifiche di stabilità.

-- l'elaborato grafico: quotato, comprensivo di piante e sezioni.

La suddetta documentazione, predisposta dal progettista abilitato, nei limiti delle


proprie competenze, dovrà essere allegata alla domanda per il rilascio del permesso di
costruire o alla denuncia di inizio attività (DIA), ovvero, nel caso di attività edilizia
libera, conservata dal Committente (articoli 12, 8 e 4della L.R. n. 31del 2002).

Allegato 2

Varianti in corso d'opera, riguardanti parti strutturali, che non rivestono carattere
sostanziale

1. Premessa: varianti sostanziali ai progetti esecutivi riguardanti le strutture e


normativa edilizia

Occorre chiarire in premessa i rapporti tra la normativa edilizia in materia di variante


in corso d'opera, di cui alla L.R. 31/2002 e le varianti sostanziali ai progetti esecutivi
riguardanti le strutture, di cui all'art. 9, commi 1, 2, 3 e 4, L.R. 19/2008, oggetto del
presente Allegato.

240
a) comportino modifiche progettuali rilevanti, in quanto riguardino anche una sola
delle variazioni definite dall'art. 23, comma 1, lettere a), b), c), e f) della medesima
legge regionale (per esempio, il mutamento delle destinazioni d'uso che comporta una
variazione del carico urbanistico; gli scostamenti superiori al 10% della superficie
coperta, dell'altezza dei fabbricati, della sagoma, delle distanze tra fabbricati e dei
confini, ecc.) ovvero "modifichino in modo sostanziale gli effetti delle azioni sismiche
della struttura" (art. 18, comma 1);

b) comportino modifiche progettuali minori, che non producano gli effetti indicati alla
precedente lettera a) (art. 19).

Per il primo caso, l'art. 18 subordina la possibilità di realizzare le modifiche dopo


l'inizio dei lavori, alla presentazione di una denuncia di inizio attività o alla richiesta e
rilascio di un permesso di costruire, i quali vanno a costituire parte integrante
dell'originario titolo abilitativo; per le varianti minori, l'art. 19 richiede la
presentazione di una denuncia di inizio attività (DIA) anche successivamente alla
realizzazione delle variazioni, comunque prima della comunicazione di ultimazione dei
lavori. Anche tale DIA costituisce parte integrante dell'originario titolo abilitativo.

Pertanto, le modifiche in corso d'opera al progetto esecutivo riguardante le strutture


comportano una diversa disciplina edilizia a seconda che rivestano o meno carattere
sostanziale.

La medesima distinzione è stata fatta propria dall'art. 9, L.R. 19/2008 il quale, al


comma 2, detta la definizione della variante sostanziale (ovvero quella che "comporta
variazione degli effetti dell'azione sismica o delle resistenze delle strutture e della loro
duttilità"). Di conseguenza, la medesima disposizione sottopone le sole varianti
sostanziali alla preventiva autorizzazione sismica o deposito dei progetti, lasciando
intendere che le modifiche non sostanziali siano sottoposte a disciplina semplificata,
richiedendo soltanto la predisposizione degli elaborati progettuali di cui al comma 4
dell'art. 9.

Si deve, pertanto, ritenere che le varianti non sostanziali possono essere realizzate nel
corso dei lavori, senza il preventivo rilascio dell'autorizzazione sismica o del deposito
del progetto e senza la preventiva presentazione del titolo abilitativo edilizio di cui

241
intendere che le modifiche non sostanziali siano sottoposte a disciplina semplificata,
richiedendo soltanto la predisposizione degli elaborati progettuali di cui al comma 4
dell'art. 9.

Si deve, pertanto, ritenere che le varianti non sostanziali possono essere realizzate nel
corso dei lavori, senza il preventivo rilascio dell'autorizzazione sismica o del deposito
del progetto e senza la preventiva presentazione del titolo abilitativo edilizio di cui
all'art. 18, L.R. 31/2002; e che sia sufficiente, prima della materiale esecuzione degli
stessi, provvedere alla progettazione della variante nell'osservanza delle norme
tecniche per le costruzioni, di cui al D.M. 14 gennaio 2008 e predisporre gli elaborati
di cui al paragrafo 3 del presente Allegato.

Le varianti non sostanziali verranno quindi descritte dalla DIA, da presentarsi prima
della ultimazione lavori ai sensi dell'art. 19, L.R. 31/2002, congiuntamente agli
elaborati di cui al paragrafo 3 del presente Allegato, i quali andranno ad integrare
l'originario progetto esecutivo riguardante le strutture.

2. Disposizioni

La realizzazione delle varianti in corso d'opera, riguardanti parti strutturali, che non
rivestono carattere sostanziale (VNS) non richiede il deposito preventivo della
documentazione progettuale nelle zone 3 e 4 (bassa sismicità) o l'autorizzazione sismica
preventiva nella zona 2 (media sismicità), in quanto non introducono modificazioni
significative agli atti depositati o autorizzati, con il progetto originario.

L'appartenenza alla categoria delle varianti non sostanziali (VNS) comporta in ogni
caso il rispetto delle norme tecniche specifiche e della normativa urbanistica ed
edilizia; le opere dovranno pertanto essere progettate e realizzate in osservanza delle
vigenti "Norme tecniche per le costruzioni" (NTC) e delle disposizioni relative alla
direzione lavori e al collaudo statico delle costruzioni.

La documentazione relativa alle varianti non sostanziali dovrà essere predisposta,


depositata e disponibile secondo quanto indicato al successivo paragrafo 3.

Le disposizioni del presente Allegato si applicano alle varianti in corso d'opera


relative sia agli interventi di nuova costruzione sia agli interventi sulle costruzioni

242
o della loro duttilità, come di seguito elencato:

I) Adozione di un sistema costruttivo [3] diverso da quello previsto nel progetto


iniziale, per:

- impiego di materiali strutturali di diversa natura;

- scelta di una diversa tipologia costruttiva.

II) Modifiche all'organismo strutturale, per:

- sopraelevazioni, ampliamenti, variazioni del numero dei piani entro e fuori terra;

- creazione o eliminazione di giunti strutturali;

- variazioni della tipologia delle fondazioni;

- variazioni del fattore di struttura q;

- variazioni della rigidezza nel piano degli impalcati e della copertura che vanifichi
l'ipotesi di piano rigido, se presente;

- modifiche:

-- nella distribuzione in pianta o in altezza degli elementi strutturali irrigidenti


verticali (quali nuclei, setti, controventi);

-- negli schemi di calcolo delle strutture principali sismo-resistenti;

-- nelle dimensioni di elementi strutturali principali (quali pilastri, travi, nuclei, setti,
muri, fondazioni);

-- della distribuzione delle masse;

che comportano il verificarsi di una o più delle seguenti condizioni:

a) aumento dell'eccentricità tra il baricentro delle masse e il centro delle rigidezze


superiore al 5% della dimensione dell'edificio misurata perpendicolarmente alla
direzione di applicazione dell'azione sismica;

243
c) variazione deformazione massima del singolo piano superiore al 10%;

d) variazione entità dell'azione sismica (taglio) di piano superiore al 10%.

III) Modifiche in aumento [4] delle classi d'uso e della vita nominale delle costruzioni
ovvero variazioni dei carichi globali superiori ad un'aliquota del 5% in fondazione.

IV) Passaggio di categoria di intervento secondo la classificazione individuata nel


paragrafo 8.4 delle NTC-2008.

Le varianti al progetto sono da considerare non sostanziali quando non comportano


significative variazioni degli effetti dell'azione sismica o delle resistenze della struttura
o della loro duttilità, ai sensi dell'art. 9, comma 2 L.R. 19/2008.

Tutte le varianti che non rientrano nei precedenti casi, da I a IV, si possono
considerare varianti non sostanziali; in particolare sono ricomprese tra le varianti non
sostanziali i seguenti casi:

V.1. limitate variazioni locali comprendenti il rafforzamento o la sostituzione di alcuni


elementi strutturali (travi, architravi, porzioni di solaio, pilastri, setti murari);

V.2. mancata esecuzione di interventi previsti nel progetto già depositato o autorizzato,
che non comporti una diminuzione della sicurezza strutturale rispetto al progetto
originario;

nonché, limitatamente alle nuove costruzioni, quelle elencate nei seguenti ulteriori
punti:

V.3. variazioni:

- dell'altezza complessiva dell'intera costruzione non superiore al 5%, purché la


variazione dell'altezza del singolo interpiano non sia superiore al 10% e a 50 cm;

- dell'area resistente totale dei maschi murari non superiore al 5% di quella originaria
del piano interessato dall'intervento;

V.4. variazioni dei carichi globali (G1-pesi propri + G2-carichi permanenti portati +
Q-carichi variabili) non superiori al 10% su un singolo impalcato valutato per il carico

244
V.4. variazioni dei carichi globali (G1-pesi propri + G2-carichi permanenti portati +
Q-carichi variabili) non superiori al 10% su un singolo impalcato valutato per il carico
unitario di superficie e complessivamente non superiori al 5% in fondazione (valori
caratteristici);

V.5. interventi su elementi non strutturali (quali: impianti, tamponamenti, divisori) o su


elementi strutturali secondari individuati ai sensi del punto 7.2.3. delle NTC-2008
(quali: cornicioni, balconi, scale), a condizione che tali interventi non comportino
variazioni significative della resistenza, della rigidezza, della duttilità delle strutture
principali oltre che della distribuzione delle masse;

V.6. riposizionamento della costruzione nell'area di pertinenza qualora non varino le


condizioni di stabilità dei terreni, lo spettro di risposta elastico e le interferenze con le
costruzioni contigue.

3. Elaborati progettuali con cui dimostrare la ricorrenza delle varianti in corso


d'opera, riguardanti parti strutturali, che non rivestono carattere sostanziale

Il presente paragrafo disciplina gli elaborati necessari a dimostrare che un intervento


costituisce una variante in corso d'opera che, pur riguardando parti strutturali, non
riveste carattere sostanziale. Si tratta quindi di quegli elaborati con cui si dimostra la
ricorrenza dei requisiti delle varianti non sostanziali, indicati nel precedente paragrafo
2.

1) Per i casi individuati dalle lettere da V.1 a V.6, la documentazione necessaria è


costituita da:

- la dichiarazione sintetica descrittiva dell'intervento, firmata congiuntamente dal


progettista architettonico e dal progettista che cura l'intera progettazione dell'opera
strutturale, contenente l'asseverazione che la variante in corso d'opera, riguardante parti
strutturali, non ha carattere sostanziale in quanto rientra tra le ipotesi di cui alle lettere
da V.1 a V.6 del presente Allegato. Tale dichiarazione deve essere vistata per presa
visione dal direttore dei lavori e immediatamente comunicata al collaudatore statico,
ove previsto;

- la relazione tecnica esplicativa: contenente le informazioni necessarie a definire le

245
modifiche proposte rispetto al progetto originario, al fine di dimostrare che l'intervento
di variante è ricompreso tra i casi di cui alle lettere da V.1 a V.6 relativi alle varianti
non sostanziali. La relazione tecnica dovrà riportare le valutazioni numeriche necessarie
a dimostrare il rispetto dei limiti prescritti ed ogni altro requisito o condizione indicati
nel medesimo elenco. Nel caso di variazioni che riguardino singole parti e/o elementi
della struttura, la relazione tecnica e la relazione di calcolo ad essa allegata possono
essere limitate alle sole porzioni interessate dalla suddetta variante e a quelle con esse
interagenti;

- l'elaborato grafico: comprensivo di piante e sezioni, quotate ed in scala commisurata


alla tipologia della variante proposta, e particolari esecutivi, rappresentativi di tutte le
informazioni necessarie a dimostrare che l'intervento è ricompreso tra i casi di cui alle
lettere da V.1 a V.6 relativi alle varianti non sostanziali, come già precedentemente
indicato.

La suddetta documentazione, predisposta dal progettista abilitato, nei limiti delle


proprie competenze, dovrà essere depositata presso lo Sportello unico per l'edilizia,
completa di aggiornate ed esaustive valutazioni numeriche, ad integrazione del progetto
esecutivo originario riguardante le strutture, entro la data di comunicazione di
ultimazione dei lavori strutturali.

2) Per i casi non individuati dalle lettere da V.1 a V.6, la documentazione necessaria è
costituita da:

- la dichiarazione: sintetica descrittiva dell'intervento, firmata congiuntamente dal


progettista architettonico e dal progettista che cura l'intera progettazione dell'opera
strutturale, contenente l'asseverazione che la variante, riguardante parti strutturali, pur
non rientrando tra le ipotesi di cui alle lettere da V.1 a V.6 del precedente paragrafo 2
non ha carattere sostanziale, in quanto non ricade in uno dei casi di cui ai punti I, II, III e
IV del medesimo paragrafo 2. Tale dichiarazione deve essere vistata per presa visione
dal direttore dei lavori e immediatamente comunicata al collaudatore statico ove
previsto;

- la relazione tecnica esplicativa: contenente le informazioni necessarie a definire le


modifiche proposte rispetto al progetto originario, al fine di dimostrare che l'intervento

246
La relazione tecnica dovrà riportare le valutazioni numeriche necessarie a dimostrare
il rispetto dei limiti prescritti ed ogni altro requisito o condizione indicati nei medesimi
punti. Nel caso di variazioni che riguardino singole parti e/o elementi della struttura, la
relazione tecnica e la relazione di calcolo ad essa allegata possono essere limitate alle
sole porzioni interessate dalla suddetta variante e a quelle con esse interagenti;

- l'elaborato grafico: comprensivo di piante e sezioni, quotate ed in scala commisurata


alla tipologia della variante proposta, e particolari esecutivi, rappresentativi di tutte le
informazioni necessarie a dimostrare che l'intervento pur non essendo ricompreso tra i
casi di cui alle lettere da V.1 a V.6, non ricade in nessuno dei casi di cui ai punti I, II, III
e IV, relativi alle varianti sostanziali, come già precedentemente indicato.

La suddetta documentazione, predisposta dal progettista abilitato, nei limiti delle


proprie competenze, dovrà essere depositata presso lo Sportello unico per l'edilizia,
completa di aggiornate ed esaustive valutazioni numeriche, ad integrazione del progetto
esecutivo originario riguardante le strutture, entro la data di comunicazione di
ultimazione dei lavori strutturali.

Note:

[1] parametri indicati sono da calcolare nel seguente modo:

per le costruzioni edili: le superfici e i volumi sono da considerare lordi;

i pesi unitari indicati sono riferiti all'intera struttura e, quindi, comprensivi degli
elementi verticali ed orizzontali;

per le opere di sostegno, le opere interrate e le opere idrauliche, le altezze sono


valutate dall'estradosso delle fondazioni alla sommità del muro.

[2] Le definizioni tecniche dei parametri riportati nel presente atto sono definite
nell'Allegato A alla deliberazione assembleare n. 279 del 2010, i parametri indicati
sono da calcolare nel seguente modo:

per le costruzioni edili:

le superfici e i volumi sono da considerare lordi;

247
sono da calcolare nel seguente modo:

per le costruzioni edili:

le superfici e i volumi sono da considerare lordi;

i pesi unitari indicati sono riferiti all'intera struttura e, quindi, comprensivi degli
elementi verticali ed orizzontali;

per le opere di sostegno, le opere interrate e le opere idrauliche, le altezze sono


valutate dall'estradosso delle fondazioni alla sommità del muro.

[3] Vedi art. 54 "Sistemi costruttivi" del D.P.R. 380/2001 e le NTC-2008.

[4] Vedi il parere espresso dal Comitato Tecnico Scientifico (D.G.R. 1430/2009) in
data 12 gennaio 2010, in merito "all'applicazione delle norme tecniche per le
costruzioni approvate con Decreto ministeriale 14 gennaio 2008".

1.5.4 Schede tecnico-procedurali per tipologia di intervento


1.5.4.1 Adeguamento sismico
Riferimenti normativi

D.P.R. D.M. 14 gennaio D.M. D.Lgs.


L. 106/2011
380/2001 2008 1444/1968 267/2000

D.P.R. D.Lgs.
D.P.R. 383/1994 L. 122/1989 L. 73/2010
554/1999 99/2004

L. 80/2006

Riferimenti giurisprudenziali

Cass. pen., Sez. III, Cons. Stato, Sez. V, T.A.R. Friuli Venezia
19316/2011 5828/2000 Giulia, 749/2007

T.A.R. Veneto, Venezia, T.A.R. Emilia Romagna, Cons. Stato, Sez. V,


1667/2008 Bologna, Sez. II, 1471/2005 2020/2011

248
I-quater, 4622/2011

Tipo di intervento Titolo


Abilitativo

Adeguamento antisismico: Sono interventi di adeguamento


quelli atti a conseguire i livelli di sicurezza previsti dalle norme SCIA
vigenti all'epoca della domanda.

N.B.: È fatto obbligo di procedere alla valutazione della sicurezza e, qualora


necessario, all'adeguamento della costruzione, a chiunque intenda:

a) sopraelevare la costruzione;

b) ampliare la costruzione mediante opere strutturalmente connesse alla costruzione;

c) apportare variazioni di classe e/o di destinazione d'uso che comportino incrementi


dei carichi globali in fondazione superiori al 10%; resta comunque fermo l'obbligo di
procedere alla verifica locale delle singole parti e/o elementi della struttura, anche se
interessano porzioni limitate della costruzione;

d) effettuare interventi strutturali volti a trasformare la costruzione mediante un


insieme sistematico di opere che portino a un organismo edilizio diverso dal
precedente.

1.5.4.2 Mutamento di destinazione d'uso


Riferimenti normativi

D.P.R. D.M. 14 gennaio D.M. D.Lgs.


L. 106/2011
380/2001 2008 1444/1968 267/2000

249
Riferimenti giurisprudenziali

Cass. pen., Sez. III, 19316/2011 Cons. Stato, Sez. V, 5828/2000

T.A.R. Veneto, Venezia,


T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 749/2007
1667/2008

T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. II,


Cons. Stato, Sez. V, 2020/2011
1471/2005

T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I-quater, 4622/2011

Preliminarmente si deve verificare se il nuovo uso è consentito o vietato nella zona in


cui ricade l'immobile.

Lo strumento urbanistico suddivide il territorio comunale in "zone territoriali


omogenee" (D.M. 2 aprile 1968):

A) le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere


storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le
aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli
agglomerati stessi;

B) le parti del territorio totalmente o parzialmente edificate, diverse dalle zone A,

C) le parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi,

D) le parti del territorio destinate a nuovi insediamenti per impianti industriali o ad


essi assimilati;

E) le parti del territorio destinate ad usi agricoli,

F) le parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale.

Normalmente nelle zone "A", "B" e "C" sono vietate le attività industriali e agricole,
proprie delle zone "D" ed "E" Destinazione d'uso di un immobile è la reale funzione cui
esso è destinato. Tutte le destinazioni d'uso sono riconducibili a tre macrocategorie ai

250
E) le parti del territorio destinate ad usi agricoli,

F) le parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale.

Normalmente nelle zone "A", "B" e "C" sono vietate le attività industriali e agricole,
proprie delle zone "D" ed "E" Destinazione d'uso di un immobile è la reale funzione cui
esso è destinato. Tutte le destinazioni d'uso sono riconducibili a tre macrocategorie ai
fini del computo degli standard, individuate dalla Corte di Cassazione, Sez. VI pen., con
sentenza n. 33/1992.

Classificazione

Mutamenti di destinazione d'uso:

con opere edilizie e con variazione standard previsti dal D.M. 1444/1968;
con opere edilizie, senza variazione standard previsti dal D.M. 1444/1968;
senza opere edilizie con variazione standard previsti dal D.M. 1444/1968;
senza opere edilizie, senza variazione standard previsti dal D.M. 1444/1968.

Titolo
Tipo di intervento
Abilitativo

Mutamento destinazione d'uso con opere edilizie e variazione degli


PdC
standard

Mutamento destinazione d'uso senza opere edilizie ma con variazione


PdC
degli standard

Mutamento destinazione d'uso (funzionale) con opere edilizie ma


SCIA
senza variazione degli standard

Mutamento destinazione d'uso senza opere edilizie e senza variazione Attività

251
Mutamenti di destinazione d'uso funzionali (senza opere) - Con
passaggio fra le seguenti categorie: a) destinazioni residenziali; b)
destinazioni produttive, industriali o artigianali; c) destinazioni SCIA
commerciali; d) destinazioni turistico-ricettive; e) destinazioni
direzionali; f) destinazioni agricole

Mutamento della destinazione d'uso fra sottocategorie definite dallo


SCIA
strumento urbanistico

Ascensore interno all'edificio con formazione del vano ascensore:


SCIA
nuova installazione

Ascensore esterno all'edificio e formazione vano ascensore: nuova


SCIA
installazione

Ascensore: riparazione e/o rifacimento parziale vano ascensore esterno


SCIA
all'edificio

1.5.4.3 Opere pubbliche


Riferimenti normativi

D.M. 14 gennaio
D.P.R. 380/2001 D.M. 1444/1968 L. 106/2011 D.Lgs. 267/
2008

D.P.R.
D.P.R. 383/1994 L. 122/1989 D.Lgs. 99/2004 L. 73/2010
554/1999

L. 80/2006

Riferimenti giurisprudenziali

Cass. pen., Sez. III, 19316/2011 Cons. Stato, Sez. V, 5828/2000

252
Tipo di intervento Titolo Abilitativo

Opera pubblica:

a) opere e interventi pubblici che richiedano per


la loro realizzazione l'azione integrata e
coordinata di una pluralità di amministrazioni
pubbliche allorché l'accordo delle predette
amministrazioni, raggiunto con l'assenso del
comune interessato, sia pubblicato ai sensi
dell'articolo 34, comma 4, del D.Lgs. 18 agosto
2000, n. 267;

b) opere pubbliche, da eseguirsi da Permesso per equivalente


amministrazioni statali o comunque insistenti su (l'approvazione da parte del
Consiglio Comunale o della
aree del demanio statale e opere pubbliche di
interesse statale, da realizzarsi dagli enti Giunta Comunale equivale a
permesso di costruire)
istituzionalmente competenti, ovvero da
concessionari di servizi pubblici, previo
accertamento di conformità con le prescrizioni
urbanistiche ed edilizie ai sensi del D.P.R. 18
aprile 1994, n. 383, e successive modificazioni;

c) opere pubbliche dei comuni deliberate dal


consiglio comunale, ovvero dalla giunta
comunale, assistite dalla validazione del progetto,
ai sensi dell'art. 47, D.P.R. 21 dicembre 1999, n.
554.

1.5.4.4 Fabbricati crollati da tempo

253
ai sensi dell'art. 47, D.P.R. 21 dicembre 1999, n.
554.

1.5.4.4 Fabbricati crollati da tempo


Riferimenti normativi

D.P.R. D.M. 14 gennaio D.M. D.Lgs.


L. 106/2011
380/2001 2008 1444/1968 267/2000

D.P.R. D.Lgs.
D.P.R. 383/1994 L. 122/1989 L. 73/2010
554/1999 99/2004

L. 80/2006

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Veneto, Venezia, 1667/2008

È possibile la ricostruzione fedele di un fabbricato ridotto a rudere solo se esistono


elementi sufficienti a testimoniare le dimensioni e le caratteristiche dell'edificio da
recuperare (T.A.R. Veneto, Venezia n. 1667/2008) e la relativa volumetria sia stata
calcolata nella redazione dello strumento urbanistico. In tal caso trattasi di
ristrutturazione mediante demolizione e successiva ricostruzione e, quindi, devono
rispettarsi le volumetrie originali, senza rispettare distanze e distacchi previsti nel caso
di nuova costruzione.

Tipo di intervento Titolo Abilitativo

Ruderi o rovine (fabbricati crollati da


tempo) se vi è la possibilità di procedere

254
alla ricognizione degli elementi SCIA
strutturali dell'edificio originario con un
sufficiente grado di certezza:
ricostruzione

Ruderi o rovine (fabbricati crollati da


tempo) se non vi è la possibilità di
procedere alla ricognizione degli
Permesso di Costruire
elementi strutturali dell'edificio
originario con un sufficiente grado di
certezza: nuova costruzione

1.5.4.5 Manufatti precari


Riferimenti normativi

D.P.R. D.M. 14 gennaio D.M. D.Lgs.


L. 106/2011
380/2001 2008 1444/1968 267/2000

D.P.R. D.Lgs.
D.P.R. 383/1994 L. 122/1989 L. 73/2010
554/1999 99/2004

L. 80/2006

Riferimenti giurisprudenziali

Cons. Stato, Sez. V, n. 5828/2000

"La precarietà di un manufatto che rende non necessaria la concessione edilizia


(ora permesso di costruire) non dipende dal suo sistema di ancoraggio, ma dalla sua
inidoneità a determinare una stabile trasformazione del territorio. Il detto carattere
va escluso quando trattasi di struttura destinata a dare un'utilità prolungata nel
tempo" (Cons. Stato, Sez. V, 30 ottobre 2000, n. 5828)

255
Manufatti precari Attività libera

1.5.4.6 Tettoie
Riferimenti normativi

D.P.R. D.M. 14 gennaio D.M. D.Lgs.


L. 106/2011
380/2001 2008 1444/1968 267/2000

D.P.R. D.Lgs.
D.P.R. 383/1994 L. 122/1989 L. 73/2010
554/1999 99/2004

L. 80/2006

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 1471/2005

"Opere ... come tettoie ... sia per le loro caratteristiche strutturali che per l'uso di
carattere prolungato cui sono destinate, richiedono il preventivo rilascio di un permesso
di costruire, in quanto incidono in modo permanente e non precario sull'assetto edilizio
del territorio" (T.A.R. Emilia, Romagna, Bologna, Sez. II, 31 agosto 2005, n. 1471).

Tipo di intervento Titolo Abilitativo

Tettoie Permesso di Costruire

256
Tettoie Permesso di Costruire

1.5.4.7 Varie
Riferimenti normativi

D.P.R. D.M. 14 gennaio D.M. D.Lgs.


L. 106/2011
380/2001 2008 1444/1968 267/2000

D.P.R. D.Lgs.
D.P.R. 383/1994 L. 122/1989 L. 73/2010
554/1999 99/2004

L. 80/2006

Tipo di intervento Titolo


Abilitativo

Frazionamento di unità immobiliari eseguito senza opere o


con modeste opere edili (manutenzione e risanamento SCIA
conservativo)

Frazionamento di unità immobiliari eseguito con opere


PdC
riconducibili alla ristrutturazione edilizia

257
Tipo di intervento abilitativo

Restauro e risanamento conservativo: realizzazione di soppalchi,


all'interno di unità immobiliari a destinazione residenziale con lo spazio
soprastante il soppalco di altezza tale da non comportare aumento della
superficie abitabile dell'alloggio, con rispetto delle caratteristiche SCIA
tipologiche, formali e strutturali dell'edificio e senza variazione di
destinazione d'uso dell'unità immobiliare, a servizio di unità con
destinazione esclusivamente residenziale

Ristrutturazione edilizia "pesante": realizzazione di soppalchi,


all'interno di unità immobiliari a destinazione residenziale con lo spazio
soprastante il soppalco di altezza tale da comportare aumento della
superficie abitabile dell'alloggio, e/o senza rispetto delle caratteristiche PdC
tipologiche, formali e strutturali dell'edificio e/o variazione di
destinazione d'uso dell'unità immobiliare, anche se a servizio di unità
con destinazione esclusivamente residenziale.

Titolo
Tipo di intervento
abilitativo

Manutenzione ordinaria

Intonaci, rivestimenti, pavimenti, infisso, impianti (posa in


opera, rinnovo o sostituzione)
Pareti attrezzate e in cartongesso con H < m. 2,00
Controsoffitti
Autorimesse derivate da declassamento di Su senza opere e
senza frazionamenti

258
Installazione di condizionatori a parete e caldaie esterne
Griglie areazione a parete e griglie in genere e botole, caditoie, Attività
pozzetti Installazione di pannelli solari e fotovoltaici integrati libera
con le coperture, installazione di generatori eolici H < m. 1,50 e
diametro < m. 1,00
Rifacimento di intonaci esterni e tinteggiature
Installazione di Barbecue con H<m. 2,40 al netto della canna
fumaria, Antenne di piccole dimensioni H < m. 1,80 compreso
palo, Parabole con diametro < m. 1,00
Rifacimento o installazione di Pluviali - grondaie - frontalini
balconi
Realizzazione di recinzione in rete metallica e paletti infissi al
suolo anche con fondazioni completamente interrate, rifacimento
recinzioni, pavimentazioni, cancellate, sistemazioni esterne senza
modifica di sedime e di materiali
Rifacimento manto di copertura - guaina - isolamenti - che non
comportino modifiche alla quota di colmo e di gronda e materiali,
canne e camini senza modifica forma e posizione

Tende e tendoni a parete con supporti metallici estensibili


comprensivi di elementi di protezione dei meccanismi
Installazioni di tende retrattili su pergolati comprensive degli
elementi di protezione del meccanismo e della tenda raccolta
Tende e tendoni con supporti metallici non chiusi lateralmente e
con ancoraggio a terra non permanente
Attività
Coperture pressostatiche di impianti sportivi prive di strutture
libera
portanti
Installazione di meccanismi anticaduta sulla copertura a fini
manutentivi
Tinteggiatura esterna con o senza cambio di colore
Realizzazione o modifiche di impianti a rete e Fognature
compresivi dei movimenti di terra

Titolo
Tipo di intervento
abilitativo

259
Titolo
Tipo di intervento abilitativo

Eliminazione di barriere architettoniche che non comportino la Attività


realizzazione di rampe o di ascensori esterni, ovvero di manufatti che
alterino la sagoma dell'edificio libera

Titolo
Tipo di intervento
abilitativo

Opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo, con carattere Attività
geognostico o esterne al centro edificato libera

Opere interne di manutenzione straordinaria per unità immobiliari


SCIA
con destinazione residenziale

Opere interne di ristrutturazione edilizia che portino ad un


organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che
comportino aumento di unità immobiliari o della SLP o che, PdC
limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A,
comportino mutamenti della destinazione d'uso

Restauro e risanamento conservativo: edifici a uso abitativo PdC

Restauro e risanamento conservativo: edifici a uso non abitativo PdC

260
Titolo
Tipo di intervento
abilitativo

Ristrutturazione edilizia che non rientra nei casi specificati all'art.


PdC
10, comma 1, lett. c) del T.U. Edilizia (opere interne)

Ristrutturazione edilizia - Interventi che portino a un organismo


edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino
aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei
PdC
prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili
compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della
destinazione d'uso (sono comprese le verande)

Ristrutturazione edilizia - Recupero ai fini abitativi di sottotetti ai


PdC
sensi di Legge regionale

Interventi pertinenziali - Realizzazione di intervento pertinenziale in


area di pregio qualificato dal Prg come nuova costruzione o che
PdC
comporta realizzazione di un volume superiore al 20% del volume
dell'edificio principale

Interventi pertinenziali - Realizzazione di intervento pertinenziale


che comporta realizzazione di un volume inferiore al 20% del volume SCIA
dell'edificio principale

Interventi pertinenziali - Recinzioni, muri di cinta e cancellate SCIA


Interventi pertinenziali - Aree destinate ad attività sportive senza SCI

261
Titolo
Tipo di intervento
abilitativo

Occupazioni del suolo cui consegue la trasformazione


permanente del suolo inedificato - realizzazione di depositi di
merci o di materiali, realizzazione di impianti per attività PdC
produttive all'aperto ove comportino l'esecuzione di lavori cui
consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato

Eliminazione delle barriere architettoniche con


realizzazione manufatti esterni - Eliminazione di barriere
architettoniche che comportino la realizzazione di rampe o di SCIA
sensori esterni, ovvero di manufatti che alterino la sagoma
dell'edificio

Parcheggi di pertinenza - Parcheggi pertinenziali art. 9,


comma 1 L. 122/1989, come sostituito dall'art. 137, comma 3 del
SCIA
T.U. Edilizia, realizzati in sottosuolo o al piano terreno di
fabbricati esistenti

Varianti in corso d'opera - Variante a permesso di costruire


che non incide sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che
non modifica la destinazione d'uso e la categoria edilizia, non SCIA
altera la sagoma dell'edificio e non viola le eventuali prescrizioni
contenute nel permesso di costruire

262
contenute nel permesso di costruire

Varianti in corso d'opera - Variazioni essenziali che incidono


sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che modificano la
destinazione d'uso che implichi variazione degli standard previsti
PdC
dal decreto ministeriale 2 aprile 1968 e la categoria edilizia,
alterano la sagoma dell'edificio e violano le eventuali
prescrizioni contenute nel permesso di costruire

Accertamento di conformità per opere in assenza di titolo in


corso di esecuzione conformi agli strumenti urbanistici - Per SCIA
opere sottoposte a DIA ex art. 22, commi 1 e 2

Accertamento di conformità per opere in assenza di titolo in


corso di esecuzione conformi agli strumenti urbanistici - Per
opere sottoposte a permesso di costruire conformi agli strumenti PdC
urbanistici sia al momento della realizzazione che al momento
della domanda

Accertamento di conformità per opere eseguite in assenza di


titolo conformi agli strumenti urbanistici per interventi sottoposti PdC in sanatoria
a DIA art. 22, commi 1 e 2

Accertamento di conformità per opere eseguite in assenza di


titolo conformi agli strumenti urbanistici per interventi sottoposti
a DIA art. 22, commi 1 e Per interventi di restauro e risanamento PdC in sanatoria
conservativo sottoposti a DIA relativi a immobili comunque
vincolati

263
Accertamento di conformità per opere eseguite in assenza di
titolo conformi agli strumenti urbanistici - Per opere sottoposte a PdC in sanatoria
permesso di costruire conformi agli strumenti urbanistici sia al
momento della realizzazione che al momento della domanda

Provvedimento
sanzionatorio di
Conservazione di opere eseguite in parziale difformità dal conservazione
permesso di costruire e non conformi agli strumenti urbanistici,
delle opere per
previa dimostrazione che la demolizione non può avvenire senza
il pregiudizio della parte realizzata in conformità improcedibilità
della
demolizione

Nuova costruzione - Interventi di nuova costruzione secondo


PdC
l'elenco art. 3, comma 1, lett. e)

Nuova costruzione - Interventi di nuova costruzione qualora


SCIA
siano disciplinati da piani attuativi

Nuova costruzione da realizzare nelle zone agricole, ivi


comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e
delle esigenze dell'imprenditore agricolo professionale.
PdC
[Art. 1, D.Lgs. 99/2004 e s.m.i.: sostituita la preesistente
figura dell'imprenditore agricolo a titolo principale (IATP) con
la figura dell'imprenditore agricolo professionale (IAP)].

264
Nuovi impianti di distribuzione carburanti, potenziamento,
ristrutturazione, adeguamento e modifiche edilizie e petrolifere di
PdC
impianti già esistenti

N.B.: è sempre necessario il parere dell'Ente di tutela in caso di vincoli ai sensi


dell'art. 146, D.Lgs. 42/2004 e s.m.i.

1.5.4.8 Onerosità e gratuità degli interventi edilizi quadro


riepilogativo in base al titolo edilizio
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 [artt. D.M. 14 D.M. L. D.Lgs.


10 e 22] gennaio 2008 1444/1968 106/2011 267/2000

D.P.R. L. D.Lgs.
D.P.R. 554/1999 L. 73/2010
383/1994 122/1989 99/2004

L. 80/2006

Tipo di intervento Regime

Interventi assoggettati a SCIA


GRATUITO
[art. 22, commi 1 e 2 D.P.R. 380/2001]

Interventi assoggettati a
PERMESSO di COSTRUIRE ONEROSO
[artt. 10 e 22, comma 3 D.P.R. 380/2001]

265
Quadro riepilogativo in base al tipo di intervento

Contributo Monetizzazione
Tipo di intervento
costruzione aree standard

Nuova costruzione DOVUTO DOVUTO

Ristrutturazione urbanistica DOVUTO DOVUTO

Ristrutturazione edilizia "pesante" DOVUTO DOVUTO

Ristrutturazione edilizia "ordinaria" ESENTE ESENTE

Variazione d'uso con opere di DOVUTO solo se


DOVUTO con aumento carico
ristrutturazione urbanistico

Variazione d'uso con aumento DOVUTO differenza


standard con opere minime (fino al fra tariffe uso attuale DOVUTO
risanamento conservativo) e uso futuro

Variazione d'uso con aumento


ESENTE DOVUTO
standard senza opere

266
Variazione d'uso senza aumento
ESENTE ESENTE
standard con o senza opere

Manutenzione straordinaria ESENTE ESENTE

Restauro e risanamento conservativo ESENTE ESENTE

Varianti a Permessi di Costruire nei


limiti art. 22, comma 2 D.P.R. Eventuale conguaglio ESENTE
380/2001

Varianti a Permessi di Costruire non Solo se con


rientranti nei limiti art. 22, comma 2 DOVUTO aumento carico
D.P.R. 380/2001 urbanistico

Esempio: La compilazione on line delle pratiche edilizie sul sito del Comune di
Modena

Il servizio consente la compilazione di una pratica edilizia "on line".

Il servizio è rivolto a tecnici professionisti interessati alla presentazione di permessi


di costruire, denunce di inizio attività e valutazioni preventive. L'applicazione è in
grado di guidare il professionista nella compilazione della domanda, fornendo controlli
immediati sulla correttezza dei dati immessi, anche attraverso l'accesso ad alcuni
archivi informatici dell'Amministrazione comunale.

La presentazione della domanda avviene presso lo Sportello Unico dell'Edilizia del

267
automaticamente dall'applicazione, integrata da tutti gli allegati previsti dalla normativa
vigente, e firmata dai soggetti interessati.

A seguito dell'accettazione della domanda, i dati in essa contenuti vengono trasferiti


nel sistema informatico del Comune di Modena.

La domanda "on line" rappresenta una prima fase del progetto di informatizzazione
delle pratiche edilizie che si propone, quale obiettivo conclusivo perseguibile nei
prossimi anni, la completa presentazione via internet delle pratiche edilizie.

1.5.5 Definizioni
Riferimenti normativi

D.M. 1444/1968 (art. 9) Min. LL.PP., circolare 2474/1973

Riferimenti giurisprudenziali

Cass., Sez. III, Cass. pen., Sez. III,


Cons. Stato, Sez. IV, 419/2003
1802/2010 22291/2011

Corte Cost. T.A.R. Milano, Sez. II, T.A.R. Campania, Napoli, Sez.
232/2005 1991/2007 IV, 28002/2010

Cons. Stato, Sez. V, T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. T.A.R. Lombardia, Brescia,
475/2004 I, 1059/ 2011 619/1993

Cass. pen., Sez. III, 23


Cass. 3421/1975
marzo 1994

Berceau

Il berceau è definibile come un'opera edilizia consistente in un pergolato (solitamente


in legno) coperto da piante rampicanti. L'aspetto caratteristico risiede nella mancanza di
pareti e di una copertura impermeabile, in quanto si tratta di una struttura leggera nella
quale deve essere garantito un rapporto di continuità con lo spazio esterno. Il filtro

268
quale deve essere garantito un rapporto di continuità con lo spazio esterno. Il filtro
rispetto agli agenti atmosferici è costituito dalle foglie e dalle travi che forniscono
appoggio ai rampicanti. È evidente che la maggiore o minore concentrazione di travi di
sostegno e la maggiore o minore distanza tra le stesse sono fattori decisivi per stabilire
se l'opera appartiene alla tipologia del berceau o ad altre categorie edilizie, come ad
esempio i portici. La sostituzione della copertura del berceau costituisce un intervento
di manutenzione straordinaria (art. 3, comma 1 D.P.R. 380/2001). Naturalmente la
condizione per rimanere nella categoria della manutenzione straordinaria è che la nuova
copertura non snaturi le caratteristiche del berceau. Se invece la nuova copertura
risultasse assimilabile a un vero e proprio solaio e i rampicanti avessero una funzione
puramente ornamentale saremmo di fronte a un'opera del tutto diversa, ossia a un nuovo
locale coperto, come tale non più qualificabile né come berceau né come semplice
pertinenza dell'edificio (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 17 novembre 2010, n.
4638).

Centro abitato. Insieme di edifici, delimitato lungo le vie di accesso dagli appositi
segnali di inizio e fine. Per insieme di edifici si intende un raggruppamento continuo,
ancorché intervallato da strade, piazze, giardini o simili, costituito da non meno di
venticinque fabbricati e da aree di uso pubblico con accessi veicolari o pedonali sulla
strada, delimitato con deliberazione della giunta comunale (D.Lgs. 30 aprile 1992, n.
285 e s.m.i., art. 3, n. 8).

Collaudo. Utilizzo edificio in assenza di certificato di collaudo: Il reato di cui all'art.


75, D.P.R. 380/2001 è configurabile - tra gli altri - anche a carico del costruttore, del
committente o del proprietario. Tale tesi giustifica anche - pur in assenza di una
affermazione esplicita - l'estensione della responsabilità a soggetti quali il direttore dei
lavori, non espressamente indicati nel testo normativo, in correlazione con la ratio
incriminatrice della norma urbanistica la quale mira a salvaguardare la sicurezza
pubblica in modo assoluto.

Confine stradale. Il confine stradale è costituito dal ciglio esterno del fosso di
guardia o della cunetta, ove esistenti, o dal piede della scarpata se la strada è in
rilevato o dal ciglio superiore della scarpata se la strada è in trincea o dal limite di
proprietà quale risulta dagli atti di esproprio e di acquisizione.

269
Contributo di costruzione. Contributo commisurato all'incidenza degli oneri di
urbanizzazione nonché al costo di costruzione da corrispondere dall'interessato
(richiedente il permesso di costruire o titolare della Denuncia di Inizio Attività).

Interventi soggetti al pagamento del contributo di costruzione (oneri di


urbanizzazione + costo di costruzione)

Gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione sono dovuti per i seguenti


interventi edilizi, indipendentemente dal fatto che gli stessi siano subordinati a
permesso di costruire o a denuncia di inizio attività:

a) nuova edificazione;

b) ristrutturazione edilizia;

c) ripristino tipologico;

d) ogni altro intervento edilizio, ivi compreso il mutamento di destinazione d'uso


senza opere, che comporti aumento del carico urbanistico.

Si ha aumento del carico urbanistico qualora l'intervento comporti uno dei seguenti
risultati:

a) aumento della Superficie Utile dell'edificio o di singole unità immobiliari.

Interventi esonerati dal pagamento del contributo di costruzione (oneri di


urbanizzazione + costo di costruzione)

Salvo diversa disposizione della legge regionale e dello strumento urbanistico


comunale, gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione non sono dovuti per gli
alloggi esonerati dal contributo di costruzione costituiti in particolare da:

270
conduzione del fondo e delle esigenze dell'Imprenditore Agricolo Professionale (IAP),
ai sensi dell'art. 12, L. 9 maggio 1975, n. 153 e s.m.i. L'intervento è gratuito anche
qualora richiesto da imprenditori agricoli in quiescenza. Ai fini della gratuità di tali
opere, il richiedente il permesso di costruire o il soggetto che presenta denuncia di
inizio attività è tenuto a presentare al Comune apposita certificazione dell'Ispettorato
provinciale dell'agricoltura competente per territorio dalla quale risulti il possesso dei
requisiti di cui all'art. 12, L. 9 maggio 1975, n. 153 e s.m.i.;

b) gli interventi di manutenzione straordinaria;

c) gli interventi di restauro e risanamento conservativo senza aumento di carico


urbanistico;

d) le recinzioni, i muri di cinta e le cancellate;

e) le modifiche funzionali di impianti esistenti già destinati ad attività sportive senza


creazione di volumetria;

f) l'installazione o la revisione di impianti tecnologici che comportano la realizzazione


di volumi tecnici al servizio di edifici o di attrezzature esistenti;

g) la realizzazione di parcheggi da destinare a pertinenza di unità immobiliari, nei casi


di cui all'art. 9, comma 1 L. 24 marzo 1989, n. 122;

h) gli interventi di eliminazione delle barriere architettoniche;

i) gli interventi di ristrutturazione o di ampliamento in misura non superiore al 20% di


edifici unifamiliari. Per edifici unifamiliari si intendono gli edifici singoli con i fronti
perimetrali esterni direttamente aerati e corrispondenti ad un unico alloggio per un solo
nucleo familiare. Il carattere di edificio unifamiliare deve essere presente sia prima che
dopo l'intervento;

l) gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate


dagli enti istituzionalmente competenti e dalle organizzazioni non lucrative di utilità
sociale (ONLUS), nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in
attuazione di strumenti urbanistici;

271
m) gli interventi da realizzare in attuazione di norme o di provvedimenti emanati a
seguito di pubbliche calamità.

Sono altresì esonerati dal contributo di costruzione:

a) gli interventi di manutenzione ordinaria;

b) i mutamenti di destinazione d'uso che non comportino aumento del carico


urbanistico;

c) le varianti a permesso di costruire già rilasciato o denuncia di inizio attività che


non comportino aumento del carico urbanistico;

d) gli interventi di demolizione;

e) gli interventi di recupero e risanamento delle aree libere;

f) i significativi movimenti di terra;

g) l'occupazione del suolo, mediante deposito di materiali;

h) le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo.

Ai sensi dell'art. 20, commi 7 e 8, della L. 1° marzo 1994, n. 153, la realizzazione di


una sala cinematografica e la trasformazione di una sala cinematografica ad unico
schermo, in sale con più schermi, anche se comporta aumento di SU, non è soggetta a
pagamento del contributo di costruzione. Similmente, il ripristino delle attività di
esercizio cinematografico in locali precedentemente adibiti a tale uso, anche se
comporta aumento di superficie utilizzabile non costituisce mutamento di destinazione
d'uso ed è esente dal pagamento del contributo di costruzione. Le modalità ed il
godimento delle citate esenzioni sono indicati dalla medesima L. 153/1994.

Per le opere di edilizia funeraria il relativo permesso di costruire o denuncia di


inizio attività non sono soggetti al pagamento di alcun onere di urbanizzazione né di
contributo afferente il costo di costruzione.

272
Interventi per i quali si può prevedere la riduzione degli oneri di urbanizzazione

- Costruzioni bioclimatiche, ecologiche o comunque realizzate con tecnologie


alternative e non inquinanti.

Gli oneri di urbanizzazione secondaria (U2) per le costruzioni bioclimatiche,


ecologiche o comunque realizzate con tecnologie alternative e non inquinanti sono
ridotti di una percentuale dipendente dalla classe ottenuta a seguito dell'intervento:

- Nuove costruzioni: classificazione da raggiungere: Classe A plus, Classe A o Classe


B.

- Edifici esistenti ascrivibili alla Classe G o Classe E (con l'esclusione degli


interventi di ristrutturazione edilizia da attuarsi con demolizione e successiva fedele
ricostruzione): possibilità di riduzione degli oneri: per fabbricati classificabili a
seguito dell'intervento di Classe A plus, di Classe B, Classe C:, di Classe D.

- Costruzioni ecologiche, realizzate con tecnologie alternative e ambientalmente


sostenibili qualora siano applicati accorgimenti riconducibili ai requisiti volontari che
garantiscano comunque un miglioramento della qualità e un contenuto impatto
ambientale secondo le prescrizioni della normativa vigente nella Regione d'interesse.

- Residenze per anziani e strutture socio-assistenziali-sanitarie e di promozione


sociale.
La riduzione degli oneri di U2 può essere applicata qualora venga stipulata
convenzione, con l'amministrazione comunale, per il completo raggiungimento di
standard qualitativi di servizi predeterminati dallo stesso Comune. Resta inteso che agli
interventi relativi a residenze per anziani autosufficienti, che non necessitano di
assistenza sanitaria, si applicano gli oneri diversi da quelli relativi a strutture socio-
assistenziali con prestazioni di tipo sanitario.

- Interventi di edilizia residenziale convenzionata.

- Centri produttivi, commerciali e infrastrutturali realizzati da enti, società o imprese,


a partecipazione pubblica maggioritaria.

273
- Edifici che presentano una elevata accessibilità.

Interventi su edifici esistenti che garantiscono un livello di accessibilità maggiore


rispetto a quello imposto dal D.M. 14 giugno 1989, n. 236, ossia:

a) quando il progetto prevede il livello della accessibilità ove la norma richiede la


visitabilità o l'adattabilità; ovvero

b) quando l'accessibilità è ottenuta con impianti di sollevamento elettrico-meccanici


non obbligatori per norma.

Costruzione

Insieme 2 di opere che attuino una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio,


con perdurante modifica dello stato dei luoghi, a prescindere dal fatto se esse vengano
realizzate o meno mediante realizzazione di opere murarie. È, infatti, irrilevante che le
opere siano realizzate in metallo, in laminati di plastica, in legno o altro materiale,
laddove comportino la trasformazione del tessuto urbanistico ed edilizio.

Non ha rilievo a riguardo la distinzione tra opere murarie e opere di altro genere né il
mezzo tecnico con cui si sia assicurata la stabilità del manufatto al suolo, in quanto la
stabilità non va confusa con la irremovibilità della struttura o con la perpetuità della
funzione ad essa assegnata dal costruttore, ma si estrinseca nell'oggettiva destinazione
dell'opera a soddisfare un bisogno non temporaneo.

Distanze e sopraelevazioni

L'art. 9, D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, che impone distanze minime tra i fabbricati, pur
riferendosi (comma 1, n. 2) alla realizzazione di "nuovi edifici", è applicabile anche
agli interventi di sopraelevazione (Cass., Sez. II, 27 marzo 2001, n. 4413; Cons. Stato,
V, 19 ottobre 1999, n. 1565), e dunque anche alle ristrutturazioni che - volte al recupero
del sottotetto - comportino un incremento non trascurabile dell'altezza del fabbricato.

La normativa in questione, mirando ad evitare la creazione di intercapedini in grado di


impedire la libera circolazione dell'aria, come tali produttive di insalubrità oltreché
riduttive di luminosità e dunque non autorizzabili per motivi igienico-sanitari (Cons.
Stato, Sez. V, 19 ottobre 1999, n. 1565; T.A.R. Catania, 27 ottobre 1994, n. 2373),

274
risponde ad esigenze pubblicistiche che sovrastano gli interessi dei singoli, per
soddisfare interessi generali, e non è pertanto suscettibile di deroghe pattizie.

In tal caso non possono essere invocati la legge regionale o il regolamento edilizio
comunale secondo cui - ad esempio - il recupero a fini abitativi dei sottotetti esistenti
"... è ammesso anche in deroga ai limiti ed alle prescrizioni degli strumenti di
pianificazione comunale ...", dovendo la norma interpretarsi nel senso che la
derogabilità non opera nei casi in cui lo strumento urbanistico riproduce disposizioni
normative di rango superiore, a carattere inderogabile, qual è appunto il decreto
ministeriale nella parte in cui disciplina le distanze tra fabbricati, trattandosi di materia
inerente l'ordinamento civile e rientrante, come tale, nella competenza esclusiva dello
Stato

Le distanze minime tra fabbricati per le diverse zone territoriali omogenee sono
stabilite come segue:

1) Zone A): per le operazioni di risanamento conservativo e per le eventuali


ristrutturazioni, le distanze tra gli edifici non possono essere inferiori a quelle
intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di
costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale.

2) Nuovi edifici ricadenti in altre zone: è prescritta in tutti i casi la distanza minima
assoluta di m 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti.

3) Zone C): è altresì prescritta, tra pareti finestrate di edifici antistanti, la distanza
minima pari all'altezza del fabbricato più alto; la norma si applica anche quando una
sola parete sia finestrata, qualora gli edifici si fronteggino per uno sviluppo superiore a
ml 12.

Le distanze minime tra fabbricati - tra i quali siano interposte strade destinate al
traffico dei veicoli (con esclusione della viabilità a fondo cieco al servizio di singoli
edifici o di insediamenti) - debbono corrispondere alla larghezza della sede stradale
maggiorata di:

- ml. 5,00 per lato, per strade di larghezza inferiore a ml. 7;

275
- ml. 7,50 per lato, per strade di larghezza compresa tra ml. 7 e ml. 15;

- ml. 10,000 per lato, per strade di larghezza superiore a ml. 15.

Qualora le distanze tra fabbricati, come sopra computate, risultino inferiori all'altezza
del fabbricato più alto, le distanze stesse sono maggiorate fino a raggiungere la misura
corrispondente all'altezza stessa. Sono ammesse distanze inferiori a quelle indicate nei
precedenti commi, nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani
particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche.

Edificabilità di una zona

"La teorica edificabilità di una zona, sulla base delle destinazioni dello strumento
urbanistico, è cosa diversa rispetto alla sua concreta realizzabilità nella zona stessa,
come dimostrano i consolidati e pacifici princìpi giurisprudenziali, che impongono,
nella verifica della volumetria a disposizione di una certa area, pure edificabile, la
detrazione della volumetria preesistente.

Ciò in quanto un'area può ben essere astrattamente e teoricamente edificabile


secondo le destinazioni urbanistiche, senza che detta edificabilità possa essere in
concreto realizzata per la parte in cui essa sia già stata consumata in passato"
(T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 13 settembre 2006, n. 2037).

Edifici diruti

Con l'entrata in vigore del D.L. 69/2013, convertito con L. 98/2013, che ha modificato
l'art. 3, comma 1, lett. d) del Testo Unico dell'Edilizia, D.P.R. 380/2001, nell'ambito
degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli volti al
ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro
ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza.

In passato la giurisprudenza, quanto agli interventi di ripristino di edifici diruti, ha


sempre ritenuto che per gli organismi edilizi dotati di sole mura perimetrali e privi di
copertura non possono essere interessati da restauro e risanamento conservativo e che
era possibile parlare di demolizione e fedele ricostruzione, e dunque di ristrutturazione
solo nel caso in cui in cui esisteva un organismo edilizio dotato di mura perimetrali,

276
strutture orizzontali e copertura in stato di conservazione tale da consentire la sua fedele
ricostruzione, configurandosi nel caso in cui manchino elementi sufficienti a
testimoniare le dimensioni e le caratteristiche dell'edificio da recuperare un intervento
di nuova costruzione.

Fascia di pertinenza di una strada

Striscia di terreno compresa tra la carreggiata ed il confine stradale, utilizzabile solo


per la realizzazione di altre parti della strada.

Fascia di rispetto stradale

Il divieto di costruire a una certa distanza dal nastro autostradale, imposto dall'art. 9,
L. 729/1961 e dal D.M. Lavori Pubblici 1° aprile 1968, non può essere inteso
restrittivamente, e cioè come previsto al solo scopo di prevenire l'esistenza di ostacoli
materiali emergenti dal suolo e suscettibilità di costituire, per la prossimità alla sede
stradale, pregiudizio alla sicurezza del traffico e alla incolumità delle persone, in
quanto è correlato alla più ampia esigenza di assicurare una fascia di rispetto
utilizzabile, all'occorrenza, dal concessionario per l'esecuzione dei lavori, per
l'impianto dei cantieri, per il deposito dei materiali, per la realizzazione di opere
accessorie, senza limitazioni connesse alla presenza di costruzioni. Pertanto, il vincolo
in questione, traducendosi in un divieto assoluto di costruire, rende legalmente
inedificabili le aree site in fascia di rispetto stradale o autostradale, indipendentemente
dalle caratteristiche dell'opera realizzata e dalla necessità di accertamento in concreto
dei connessi rischi per la circolazione stradale.

Impianti fotovoltaici

La realizzazione di impianti fotovoltaici, in assenza di specifiche previsioni


normative, non può ritenersi soggetta a prescrizioni urbanistiche-edilizie dettate con
riferimento ad altre tipologie di opere, quali le costruzioni.

L'applicazione analogica non può basarsi sull'assunto di una supposta equivalenza in


termini edilizi fra il concetto di costruzione e quello di impianto tecnologico, perché un
impianto fotovoltaico ha caratteristiche del tutto diverse da quelle delle costruzioni in
senso proprio.

277
Infatti, gli impianti tecnologici normalmente non sviluppano volumetria o cubatura, se
non limitatamente ai basamenti o alle cabine accessorie, non determinano ingombro
visivo paragonabile a quello delle costruzioni, non hanno l'impatto sul territorio degli
edifici in cemento armato o muratura e non hanno lo stesso carico urbanistico.

Pertanto ai fini dell'individuazione della disciplina sulle distanze applicabile è


necessario distinguere tra l'impianto, individuato nei pannelli fotovoltaici, e le cabine
accessorie.

In particolare, una volta stabilito che i pannelli fotovoltaici non possono essere
paragonati agli edifici anche perché non esprimono volumetria, deve escludersi
l'applicabilità a questi della disciplina che prende in considerazione le distanze che
devono essere rispettate nella costruzione degli edifici, ma deve ritenersi applicabile,
nell'individuazione delle distanze minime da osservarsi, il richiamo il D.M. 1° aprile
1968, n. 1404.

Imprenditore agricolo professionale (IAP)

L'art. 1, D.Lgs. 99/2004 s.m.i. ha sostituito la preesistente figura dell'imprenditore


agricolo a titolo principale (IATP) con la figura dell'imprenditore agricolo
professionale (IAP).

Tale nuovo soggetto non deve essere necessariamente una persona fisica: le società di
persone, cooperative e di capitale, anche a scopo consortile, sono considerate
imprenditori agricoli professionali qualora lo statuto preveda quale oggetto sociale
l'esercizio esclusivo delle attività agricole di cui all'art. 2153 c.c. Nel caso di società
di persone (come la società semplice) è necessario e sufficiente che almeno uno dei
soci sia in possesso della qualifica di imprenditore agricolo professionale.

Sempre l'art. 1, D.Lgs. 99/2004 e s.m.i., al comma 5-quater, stabilisce che


"qualunque l'art. 1 del D.Lgs. 99/2004 s.m.i. ha sostituito la preesistente figura
dell'imprenditore agricolo a titolo principale (IATP) con la figura dell'imprenditore
agricolo professionale" (IAP).

Tale nuovo soggetto non dev'essere necessariamente una persona fisica: le società di
persone, cooperative e di capitale, anche a scopo consortile, sono considerate

278
imprenditori agricoli professionali qualora lo statuto preveda quale oggetto sociale
l'esercizio esclusivo delle attività agricole di cui all'art. 2153 c.c. Nel caso di società
di persone (come la società semplice) è necessario e sufficiente che almeno uno dei
soci sia in possesso della qualifica di imprenditore agricolo professionale.

Sempre l'art. 1, D.Lgs. 99/2004 e s.m.i., al comma V quater, stabilisce che


"qualunque riferimento nella legislazione vigente all'imprenditore agricolo a titolo
principale si intende riferito all'imprenditore agricolo professionale" come definito
dall'art. 1 medesimo. Deve quindi ritenersi che il richiamo, contenuto nell'art. 17,
D.P.R. 380/2001, all'imprenditore agricolo a titolo principale (IATP) sia oggi riferito
all'imprenditore agricolo professionale (IAP).

Manufatto precario

La precarietà di un manufatto edilizio che ne giustifica il non assoggettamento a


concessione edilizia (ora permesso di costruire) dipende non già dai materiali utilizzati
o dal sistema del suo ancoraggio al suolo bensì dall'uso cui esso è destinato onde tale
precarietà va esclusa ogni qual volta l'opera sia destinata a dare un'utilità prolungata nel
tempo, ancorché a termine in relazione all'obiettiva ed intrinseca destinazione naturale
del manufatto.

Opere di urbanizzazione primaria

Sono quelle relative ai seguenti interventi: strade residenziali, spazi di sosta e


parcheggio, fognatura, rete idrica, rete di distribuzione dell'energia elettrica e del gas,
pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato, infrastrutture di comunicazione
elettronica per impianti radioelettrici e le opere relative (art. 86, comma 3 D.Lgs. 1°
agosto 2003, n. 259), infrastrutture destinate all'installazione di reti ed impianti di
comunicazione elettronica in fibra ottica (art. 2, comma 5 L. 6 agosto 2008, n. 133).

Opere di urbanizzazione secondaria

Sono quelle relative ai seguenti interventi: asili nido e scuole materne, scuole
dell'obbligo, strutture e complessi per l'istruzione superiore all'obbligo, mercati i
quartiere, delegazioni comunali, chiese ed altri edifici religiosi, impianti sportivi di
quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali ed attrezzature culturali e sanitarie, le

279
opere, le costruzioni e gli impianti destinati allo smaltimento, al riciclaggio o alla
distruzione dei rifiuti urbani, speciali, pericolosi, solidi e liquidi, alla bonifica di aree
inquinate.

Pertinenza

La Corte di Cassazione con la sentenza n. 37460/2008 fornisce una precisa definizione


di pertinenza e della sua disciplina in ambito urbanistico, con particolare riguardo al
regime del permesso di costruire. Secondo la Corte la nozione di pertinenza
urbanistica si distingue da quella civilistica ("... le cose destinate in modo durevole a
servizio o ad ornamento di un'altra cosa"), in quanto presenta precise peculiarità, già
individuate da consolidata giurisprudenza ossia: si tratta di un'opera, con propria
individualità fisica e propria conformità strutturale (Cass. pen., Sez. III, 21 marzo
1997, n. 4056; Cass. pen., Sez. III, 11 giugno 1999, n. 7544 e Cass. pen., Sez. III, 18
ottobre 1999, n. 11839) e non facente parte integrante o costitutiva di altro fabbricato,
preordinata ad un'oggettiva esigenza dell'edificio principale, funzionalmente ed
oggettivamente inserita al servizio dello stesso, sfornita di un autonomo valore di
mercato, non valutabile in termini di cubatura o comunque dotata di un volume minimo
tale da non consentire, in relazione anche alle caratteristiche dell'edificio principale,
una sua destinazione autonoma e diversa da quella a servizio dell'immobile cui accede
(Cons. Stato, Sez. V, 7 maggio 1993, n. 633).

Ad esempio, affinché l'ampliamento sia ritenuto pertinenza, non deve configurarsi con
la costruzione preesistente una relazione di integrazione, bensì di servizio, presentando
carattere di strumentalità funzionale.

La pertinenza "comporta l'impossibilità di destinazioni ed utilizzazioni autonome; si


sostanzia nei requisiti della destinazione strumentale alle esigenze dell'immobile
principale, risultante sotto il profilo funzionale da elementi oggettivi, dalla ridotta
dimensione sia in senso assoluto sia in relazione a quella al cui servizio è
complementare, dall'ubicazione, dal valore economico rispetto all'edificio principale,
e dall'assenza del c.d. carico urbanistico" (Cass., Sez. III, 21 marzo 1997, n. 4056, in
Giust. Pen., 1998, II, 93).

La pertinenza è "l'opera che, pur conservando una propria individualità ed

280
autonomia, è posta in un durevole rapporto di subordinazione non con un fondo, ma
con una costruzione preesistente, onde renderne più agevole e funzionale l'uso,
sempreché sussista conformità con gli strumenti urbanistici vigenti". (Cass. 3 luglio
1989, in Cass. Pen., 1990, I, 1366) "Anche alla luce del T.U. edilizia (D.P.R.
380/2001), è ancorata non solo alla oggettività del rapporto pertinenziale, ma anche
all'assenza di un autonomo valore di mercato ed alla consistenza dell'opera, la quale
deve contenersi entro misure minime, sì da non alterare in modo significativo
l'assetto del territorio; in tal senso la realizzazione di una piscina interrata in
cemento armato e di spogliatoio con annesso muro di contenimento, non costituisce
una pertinenza in senso urbanistico e conseguentemente necessita di permesso di
costruire" (Cass. pen., Sez. III, 27 ottobre 2004, n. 46758).

Una piscina con annesso spogliatoio "non costituiscono una pertinenza in senso
urbanistico, trattandosi di opere suscettibili di autonoma utilizzazione e di
dimensioni non trascurabili". (Cass. pen., Sez. III, 2 dicembre 2004).

"Una piscina realizzata in una proprietà privata a corredo esclusivo della stessa,
non possiede una sua autonomia immobiliare, ma deve considerarsi quale pertinenza
dell'immobile esistente, in quanto destinata ad essere usata a servizio dello stesso,
nella sua configurazione di bene principale" (Cons. Stato, Sez. IV, 8 agosto 2006, n.
4780 - Conformi T.A.R. Veneto, Venezia, Sez. II, 31 ottobre 2007, n. 3489 - T.A.R.
Lombardia, Brescia, Sez. I, 6 maggio 2008, n. 482).

Porticato

Struttura edilizia costituita da un piano di copertura sostenuto da pilastri o altri sistemi


di supporto, con apertura su almeno tre lati, che ha una funzione accessoria rispetto al
corpo di fabbrica principale e, quanto alla destinazione, assolve la funzione di
protezione degli accessi all'edificio (o a parte di esso) dagli agenti atmosferici, ovvero
di temporaneo deposito di cose e stazionamento dei residenti.

Recinzione

La realizzazione di una staccionata con carattere di precarietà non costituisce un


comportamento urbanisticamente rilevante, essendo la mera espressione dello ius
excludendi alios strettamente connesso al diritto di proprietà.

281
Sagoma

Il termine di sagoma di edificio deve essere inteso, agli effetti delle norme
sull'edilizia, nella sua eccezione naturale, che è quella di contorno che viene ad
assumere l'edificio e che, perciò, comprende ogni o qualsiasi punto esterno e non
solamente le superfici verticali con particolari requisiti di continuità, quali le parti
chiuse.

Superficie utile

Si definisce superficie utile (Su) di un'unità immobiliare la somma delle superfici di


pavimento di tutti gli spazi chiusi che compongono l'unità immobiliare aventi altezza
utile superiore o uguale a 1,80 m, misurata al netto delle superfici accessorie di cui al
comma 2 e secondo le specifiche di cui al comma 3 del presente articolo. La Su di
un'unità edilizia è data dalla somma delle Su delle unità immobiliari.

La Su costituisce la grandezza di riferimento per esprimere l'entità dei diritti


edificatori nella formulazione dell'indice di utilizzazione territoriale (Ut=Su/St) e
dell'indice di utilizzazione fondiaria (Uf=Su/Sf).

Superficie accessoria

Si definisce superficie accessoria (Sa) di un'unità edilizia o di un'unità immobiliare la


superficie destinata a spazi di servizio aventi altezza utile superiore o uguale a 1,80 m
che contribuiscono a migliorarne la qualità dell'abitare.

La Sa è data dalla somma delle superfici, misurate secondo le specifiche del


successivo comma 3, dei seguenti spazi:

a) spazi di servizio dell'unità edilizia, di uso comune a più unità immobiliari, siano
essi chiusi o aperti e coperti: locali di servizio condominiale in genere; spazi di
collegamento verticale (pianerottoli, vani di ascensori e montacarichi, rampe, scale, con
le scale esterne - coperte e non - comunque comprese) da conteggiarsi una sola volta a
prescindere dal numero di piani; spazi di distribuzione e collegamento orizzontale (atrii,
androni, ballatoi, corridoi); spazi di interfaccia tra edificio e spazio aperto (porticati,
gallerie commerciali e simili);

282
b) spazi tecnici collegati a parti comuni, ossia vani contenenti impianti dell'edificio
per i quali sia previsto l'accesso, anche solo occasionale, di persone (quali vani per
impianti idraulici, meccanici, termici, di condizionamento in genere; extra-corsa e
locali macchina degli ascensori; centrali termiche o tecnologiche; volumi per il
contenimento di serbatoi idrici e vasi di espansione; vani al servizio di impianti a
pannelli solari termici o fotovoltaici; serre bioclimatiche; vani per il contenimento degli
apparati funzionali alla telefonia mobile), e comunque compresi gli spazi dotati di
copertura a protezione di impianti tecnologici privi chiusure perimetrali posti sulle
coperture degli edifici;

c) spazi aperti e coperti pertinenziali delle singole unità immobiliari, e cioè: logge
con profondità uguale o inferiore a metri ..... (es. 1,80) (da considerarsi Su per
l'eccedenza), balconi [con profondità superiore di metri .... (per esempio 1,50)], tettoie,
porticati e simili;

d) pertinenze esclusive delle singole unità immobiliari, chiuse, o aperte e coperte


(cantine interrate, autorimesse e relativi corselli, se coperti, posti auto coperti).

Negli edifici di tipo monofunzionale per attività ricettive (alberghi, motel, ostelli), per
attività direzionali in strutture complesse (centri di attività terziarie e palazzi d'uffici),
per servizi alla popolazione (attrezzature ospedaliere, sanitarie, sociosanitarie,
assistenziali), per servizi per la mobilità (parcheggi pubblici in struttura) sono da
conteggiarsi come Sa esclusivamente le superfici poste ai piani fuori terra o
seminterrati relative a spazi di collegamento verticale, autorimesse pertinenziali,
porticati privati e/o di uso pubblico, balconi, logge nei limiti di cui alla lettera c, cabine
elettriche e centrali tecnologiche.

Vincolo di rispetto ferroviario

Il vincolo di rispetto ferroviario di cui all'art. 49, D.P.R. 753/1980, rappresenta un


vincolo di inedificabilità relativa e non assoluta. Infatti, ai sensi dell'art. 60 del D.P.R.
citato, gli uffici compartimentali di F.S. possono autorizzare riduzioni delle distanze
fissate dagli art. 49 e 55; inoltre l'art. 50, comma 1, dello stesso D.P.R. stabilisce
espressamente che il divieto ex art. 49 "si applica a tutti gli edifici e manufatti i cui
progetti non siano stati approvati in via definitiva dai competenti organi" alla data di

283
entrata in vigore del D.P.R. 753/1980, mentre i vincoli di inedificabilità assoluta, ai
sensi dell'art. 33 della legge 47/85, sono tali solo "se siano stati imposti prima
dell'esecuzione delle opere". Ne segue che il vincolo ex art. 49 del D.P.R. n. 753/1980,
in quanto relativo, si applica anche agli abusi preesistenti e quindi alla odierna
fattispecie, come ritenuto dalla giurisprudenza oramai consolidata dopo la pronuncia in
tal senso della Adunanza Plenaria 20/1999 del Consiglio di Stato (T.A.R. Emilia
Romagna, Bologna, Sez. II, 4 agosto 2008, n. 3593 e T.A.R. Emilia Romagna, Bologna,
Sez. I, 1° luglio 2011, n. 552).

Volumetria

Il concetto di "volumetria" in urbanistica è differente da quello di "volume" che


identifica l'ingombro fisico dell'edificio, ed è un parametro che viene determinato dalle
Norme Tecniche d'Attuazione (NTA) dello strumento urbanistico e dal Regolamento
Edilizio (RE) del Comune.

Ad esempio per il Comune di Milano le NTA ed il RE prevedono che la volumetria è


data dal prodotto della superficie compresa tra le pareti ad ogni piano dell'edificio, al
netto delle esclusioni previste nel RE, per l'altezza virtuale di 3 metri.

Volumi tecnici

Ai fini della esclusione dal calcolo della volumetria ammissibile, i volumi


strettamente necessari a contenere ed a consentire l'accesso di quelle parti degli
impianti tecnici (idrico, termico, elevatorio, televisivo, di parafulmine, di ventilazione,
ecc.) che non possono per esigenze di funzionalità degli impianti stessi, trovare luogo
entro il corpo dell'edificio realizzabile nei limiti imposti dalle norme urbanistiche.

A titolo esemplificativo il Consiglio Superiore fa presente che sono da considerare


"volumi tecnici " quelli strettamente necessari a contenere i serbatoi idrici, l'extracorsa
degli ascensori, i vasi di espansione dell'impianto di termosifone, le canne fumarie e di
ventilazione, il vano scala al di sopra delle linee di gronda. Non sono invece da
intendere come volumi tecnici i bucatai, gli stenditoi coperti, i locali di sgombero e
simili.

In ogni caso la sistemazione dei volumi tecnici non deve costituire pregiudizio per la

284
validità estetica dell'insieme architettonico.

Per l'identificazione della nozione di "volume tecnico", assumono valore tre ordini di
parametri: il primo, positivo, di tipo funzionale, relativo al rapporto di strumentalità
necessaria del manufatto con l'utilizzo della costruzione alla quale si connette; il
secondo ed il terzo, negativi, ricollegati da un lato all'impossibilità di soluzioni
progettuali diverse (nel senso che tali costruzioni non devono potere essere ubicate
all'interno della parte abitativa) e dall'altro lato ad un rapporto di necessaria
proporzionalità tra tali volumi e le esigenze effettivamente presenti.

Ne deriva che la nozione in esame può essere applicata solo alle opere edilizie
completamente prive di una propria autonomia funzionale, anche potenziale, ed invece
esclusa rispetto a locali, in specie laddove di ingombro rilevante, oggettivamente
incidenti in modo significativo sui luoghi esterni.

Zona di rispetto

Area attigua ad opera di interesse pubblico (reti, beni di interesse generale) nella
quale è vietata la localizzazione di opere edilizie, la cui superficie concorre comunque
a determinare la cubatura ammissibile secondo gli indici di zona e, quindi, non soggetta
a vincolo di inedificabilità assoluta ma di semplice obbligo di arretramento, soggetto
alla decadenza quinquennale solo nei casi in cui l'opera di interesse pubblico attigua è
solo prevista nello strumento urbanistico. In tal caso l'obbligo di arretramento decade
con il decadere del vincolo espropriativo imposto sull'area di localizzazione dell'opera
pubblica.

Alcune definizioni legislative (tratte dalla normativa della Regione Umbria)

Superficie territoriale - St

Si definisce superficie territoriale la superficie di una porzione di territorio


definito o perimetrato dallo strumento urbanistico generale, comprensivo delle
aree già edificate o destinate all'edificazione e delle aree per opere di

285
urbanizzazione primaria e secondaria, per altre opere e servizi pubblici, sia
esistenti che di progetto, nonché di eventuali aree di rispetto.

Si definisce territorio agricolo, la superficie di terreno nella disponibilità del


richiedente il titolo abilitativo, secondo quanto previsto dalla normativa
regionale, fermo restando che l'edificazione è realizzata su terreno in proprietà o
con altro diritto reale che conferisce titolo all'edificazione.

La potenzialità edificatoria viene calcolata applicando l'indice di utilizzazione


territoriale, alla superficie territoriale. Tale potenzialità può essere incrementata
considerando anche quella acquisita con atto registrato e trascritto di terreni di
proprietà diverse.

Superficie per opere di urbanizzazione primaria

Le opere di urbanizzazione primaria, definite dalla normativa regionale


riguardano: strade locali e urbane, compresi i percorsi ciclo pedonali, spazi di
sosta o di parcheggio di quartiere, fognature, rete idrica, reti di distribuzione
tecnologiche e per le telecomunicazioni, pubblica illuminazione, spazi di verde
attrezzato di quartiere e per corridoi ecologici, piazze ed altri spazi liberi,
piazzole per la raccolta differenziata dei rifiuti e per le fermate del trasporto
pubblico locale.

Gli strumenti urbanistici prevedono, sulla base del regolamento regionale aree
aggiuntive o immobili, quali opere di urbanizzazione primaria, destinate ad
insediamenti per l'edilizia residenziale pubblica e sociale.

La superficie e la qualificazione delle opere di urbanizzazione primaria è


definita dagli strumenti urbanistici o dal piano comunale dei servizi o dal progetto
delle opere.

Sede stradale è l'area delimitata dai confini della proprietà stradale, che
comprende la carreggiata, i marciapiedi, le piste ciclabili, le opere di sostegno e le
fasce di pertinenza destinate alla viabilità, oltre a quanto indicato dalla normativa
regionale e relative disposizioni attuative.

286
Per Spazi di sosta o di parcheggio si intende la superficie dell'area destinata alla
sosta degli autoveicoli con esclusione di una quota pari al trenta per cento della
superficie delle corsie di distribuzione.

Superficie per opere di urbanizzazione secondaria

Le opere di urbanizzazione secondaria, definite dalla normativa regionale,


riguardano: asili nido e scuole d'infanzia, scuole dell'obbligo nonché strutture e
complessi per l'istruzione superiore all'obbligo, mercati di quartiere, delegazioni
comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, verde in
parchi urbani e territoriali e per corridoi ecologici, piazze ed altri spazi liberi,
centri sociali e attrezzature culturali, sanitarie, costruzioni cimiteriali, nonché
quelli previsti dalla L. 1° agosto 2003, n. 206 (Disposizioni per il riconoscimento
della funzione sociale svolta dagli oratori e dagli enti che svolgono attività
similari e per la valorizzazione del loro ruolo). Nelle attrezzature sanitarie sono
comprese le opere, le costruzioni e gli impianti destinati allo smaltimento, al
riciclaggio o alla distruzione dei rifiuti speciali pericolosi, solidi e liquidi, alla
bonifica di aree inquinate. Tra le opere di urbanizzazione secondaria sono
comunque incluse, ove non sopra precisato, le aree per dotazioni territoriali e
funzionali destinate ad attrezzature di interesse sovracomunale.

La superficie e la qualificazione delle opere di urbanizzazione secondaria è


definita dagli strumenti urbanistici o dal piano comunale dei servizi o dal progetto
delle opere.

Superficie fondiaria - Sf

Si definisce superficie fondiaria la superficie del terreno già edificato e/o


destinato all'edificazione, al netto delle superfici destinate dallo strumento
urbanistico generale e dal piano attuativo alle urbanizzazioni primarie e
secondarie esistenti o previste.

Superficie asservita - Sa

Si definisce superficie asservita la superficie territoriale o fondiaria, espressa in


metri quadrati, necessaria a legittimare l'edificazione rispetto alla disciplina

287
urbanistica ed edilizia vigente.

Area di sedime - As

Si definisce area di sedime l'area, misurata in metri quadrati, ottenuta dalla


proiezione sul piano orizzontale delle murature e delle strutture portanti esterne
della costruzione sovrastante il piano di campagna e delle parti di costruzioni
entroterra non ricoperte superiormente da terreno vegetale di idoneo spessore
come previsto dalla normativa regionale.

Superficie permeabile e impermeabile Sp - Si

Si definisce superficie permeabile la parte di superficie fondiaria priva di


costruzioni sia fuori terra che interrate e di pavimentazione impermeabile,
sistemata a verde o comunque con soluzioni filtranti alternative destinata
principalmente a migliorare la qualità dell'intervento e del contesto urbano, in
grado di assorbire direttamente le acque meteoriche.

Perimetro di un edificio - Pe

Si definisce perimetro di un edificio il perimetro delimitato da qualunque


struttura edificata fuori terra o entroterra, con la esclusione delle opere di cui
all'articolo 7, comma 2 e di eventuali intercapedini aventi le caratteristiche di cui
all'articolo 17, comma 3, lettera j).

Quota di spiccato - Qs

Si definisce quota di spiccato la quota del terreno sistemato nel punto di contatto
con la parete del prospetto dell'edificio, rappresentato dal piano stradale o dal
piano del marciapiede o dal piano del terreno a sistemazione definitiva.

Per sistemazione definitiva si intende la modifica motivata dell'andamento della


linea naturale del terreno, dedotta dal piano quotato a corredo del progetto,
mediante sbancamenti e/o rilevati.

Linea di spiccato - Ls

288
Si definisce linea di spiccato la linea, sulla quale giacciono i punti coincidenti
con le quote di spiccato lungo il perimetro esterno dell'edificio.

Sagoma di un edificio - Se

Si definisce sagoma di un edificio la figura plano-volumetrica ottenuta dal


contorno esterno dell'edificio.

Indice di utilizzazione territoriale - Iut

Si definisce indice di utilizzazione territoriale il rapporto massimo consentito in


una porzione di territorio definito o perimetrato dallo strumento urbanistico
generale tra la superficie utile coperta, edificata ed edificabile e la superficie
territoriale di tale porzione di territorio. Esso è espresso in mq/mq.

Indice di utilizzazione fondiaria - Iuf

Si definisce indice di utilizzazione fondiaria il rapporto massimo consentito tra


la superficie utile coperta massima edificata ed edificabile e la superficie
fondiaria. Esso è espresso in mq/mq.

Indice di copertura - Ic

Si definisce indice di copertura il rapporto, espresso in mq/mq o in percentuale,


tra l'area di sedime delle costruzioni edificate o realizzabili e la superficie
fondiaria del lotto edificabile di pertinenza.

Indice di permeabilità - Ip

Si definisce indice di permeabilità, espresso in mq/mq o in percentuale, l'indice


dato dal rapporto tra la superficie permeabile del suolo e la superficie fondiaria
del lotto o del comparto libera da costruzioni.

Esso è stabilito dagli strumenti urbanistici comunali.

Superficie utile coperta - Suc

Si definisce superficie utile coperta la sommatoria, espressa in metri quadrati,

289
delle superfici coperte di ogni piano dell'edificio, misurate all'esterno dei muri o
comunque delle strutture portanti perimetrali

Altezza di un edificio - Ae

1. Si definisce altezza di un edificio la distanza massima verticale, misurata in


metri lineari, nel modo seguente:

a) nel caso di edifici con coperture inclinate, è la distanza, misurata in gronda,


intercorrente tra la linea di spiccato e l'intersezione reale o virtuale del lato
esterno della parete perimetrale con l'intradosso della falda della copertura, posta
al livello più alto dell'edificio stesso considerando anche i corpi di fabbrica
arretrati. Qualora l'inclinazione delle falde della copertura sia superiore al
trentacinque per cento, l'altezza dell'edificio viene misurata con riferimento alla
distanza media tra la linea di colmo e l'estradosso dell'ultimo solaio;

b) nel caso di edifici con coperture piane, è la distanza intercorrente tra la linea
di spiccato e l'intersezione reale o virtuale del lato esterno della parete
perimetrale con l'intradosso della parte strutturale del solaio di copertura posto
al livello più alto dell'edificio stesso anche in caso di corpi di fabbrica arretrati,
escludendo lo spessore delle eventuali coibentazioni fino ad un extraspessore
massimo di 10 cm. Ove l'altezza del parapetto superi i metri 1,20 rispetto al piano
di calpestio della copertura, l'altezza dell'edificio viene misurata con riferimento
alla sommità del parapetto medesimo.

2. Per edifici con particolare articolazione plani-volumetrica e composizione


architettonica o posti su terreni in pendenza a quote diverse, l'altezza è data dalla
maggiore delle altezze di ogni facciata dei corpi di fabbrica in cui può essere
scomposto l'edificio stesso.

3. La misura dell'altezza non tiene conto:

a) dei soli volumi tecnici emergenti dalla linea di estradosso del solaio
dell'ultimo piano abitabile dell'edificio (vani scala, extracorsa o vano macchina
ascensore, apparecchiature tecnologiche destinate anche alla produzione di acqua
calda o di energia da fonti rinnovabili, vani motore, canne fumarie e di

290
ventilazione, impianti di condizionamento), purché contenuti nei limiti
strettamente indispensabili ed architettonicamente integrati con la costruzione;

b) degli impianti tecnologici e di servizio rispondenti a particolari esigenze di


funzionalità dell'edificio in relazione alla sua destinazione;

c) delle maggiori altezze in corrispondenza di bocche di lupo o agli accessi


esterni, carrabili e pedonali, al piano seminterrato o interrato, purché gli accessi
stessi, realizzati al di sotto della linea di sistemazione definitiva, non siano di
larghezza superiore a metri lineari 5, fatte salve maggiori dimensioni derivanti da
normative sulla sicurezza. Per ogni piano potrà essere realizzato un solo accesso
con tale tipologia, fatti salvi i casi in cui per motivi di sicurezza siano prescritti
dagli organi competenti due accessi per entrata e uscita degli autoveicoli. Dette
limitazioni non trovano applicazione nel caso di destinazione a dotazioni
territoriali e funzionali dei piani seminterrati o interrati.

Altezza di una facciata di un edificio - Af

Si definisce altezza di una facciata di un edificio, l'altezza di ogni prospetto del


corpo di fabbrica omogeneo per forma e definizione architettonica in cui può
essere scomposto l'edificio stesso.

Altezza utile di un piano di un edificio e altezza utile di un locale - Au

Si definisce altezza utile di un piano o di un locale la distanza netta tra il


pavimento ed il soffitto o controsoffitto, misurata senza tener conto delle travi
principali, delle irregolarità e dei punti singolari delle travi e delle capriate a
vista.

Opere Pertinenziali - Op

Si definiscono opere pertinenziali i manufatti che, pur avendo una propria


individualità ed autonomia sono posti in durevole ed esclusivo rapporto di
proprietà, di subordinazione funzionale o ornamentale, con uno o più edifici
principali di cui fanno parte.

Definizione di edificio esistente

291
1. Si definiscono edifici quelli presenti sul territorio comunale e legittimati da
titolo abilitativo o già alla data di entrata in vigore della legge 6 agosto 1967, n.
765 o per quelli anteriori, se già esistenti alla data di entrata in vigore di
normative che prevedevano l'obbligo di atti autorizzatori per realizzare interventi
edilizi.

2. Ai fini di cui al comma 1 perché l'edificio possa essere considerato esistente è


necessaria la presenza delle opere strutturali, tali da rendere bene individuabile la
consistenza dell'edificio stesso.

3. La destinazione d'uso dell'edificio è determinata con le modalità previste dalla


normativa regionale.

4. Quando l'edificio non è individuabile nella sua interezza originaria, perché


parzialmente diruto o fatiscente, sempreché siano presenti gran parte degli
elementi strutturali di cui al punto 2, la sua consistenza, in assenza di chiari
elementi tipologici e costruttivi è definita dai seguenti elementi, sempreché
sufficienti a determinare la consistenza edilizia e l'uso dei manufatti:

a) studi e analisi storico-tipologiche supportate anche da documentazioni


catastali o archivistiche;

b) documentazione fotografica;

c) atti pubblici di compravendita;

d) certificazione catastale.

Distanze tra edifici - De

Per distanza tra edifici deve intendersi il minor segmento orizzontale


congiungente le pareti fronteggianti in senso orizzontale.

Distanze dai confini - Dc

Per distanza dai confini deve intendersi il segmento orizzontale valutato in senso
radiale, tra il perimetro dell'edificio ed il confine.

292
Distanze dalle strade - Ds

La distanza dalla strada è il segmento orizzontale, valutato in senso radiale, tra


il perimetro dell'edificio ed il confine della sede stradale.

293
2. TITOLI ABILITATIVI

2.1 Attività edilizia libera

2.1.1 Inquadramento
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 6)

Gli interventi edilizi che possono essere eseguiti in assenza di un titolo abilitativo,
sono quelli specificamente individuati nell'art. 6, D.P.R. 380/2001.

In seguito alle recenti riforme, il legislatore ha ampliato l'elenco delle fattispecie


liberalizzate, ma ha anche puntualizzato i limiti ed i contenuti per il loro
assoggettamento a tale disciplina. L'art. 6, D.P.R. 380/2001 risulta pertanto più analitico
e distingue le attività realizzabili in regime di edilizia libera in:

interventi per i quali non è previsto alcun adempimento (comma 1, lett. a, b, c, d,


e,);
interventi per cui è richiesta una preventiva comunicazione di inizio lavori (comma
2, lett. a, b, c, d, e, e-bis );

Tali opere sono sottratte all'obbligo dell'acquisizione di un titolo abilitativo, ma


restano, comunque, tutte assoggettate al rispetto delle prescrizioni dettate dagli strumenti
urbanistici comunali, delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina
dell'attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza,
antincendio, igenicosanitarie, di quelle relative all'efficienza energetica, nonché delle

294
disposizioni contenute nel Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al D.Lgs.
42/2004 [1].

Si tratta di norme che tutelano interessi pubblici e che trovano comunque applicazione,
a prescindere dal fatto che per alcune tipologie di interventi edilizi sia o meno
necessario il titolo abilitativo.

[1] D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 "Testo Unico delle disposizioni legislative in
materia di beni culturali e ambientali", ora D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 "Codice
dei beni culturali e del paesaggio".

Le attività edilizie che sono eseguibili senza alcun titolo abilitativo come previsto dal
comma 1 dell'art. 6, D.P.R. 380/2001, riguardano:

a) gli interventi di manutenzione ordinaria, compresi gli interventi di installazione


delle pompe di calore aria con aria di potenza termica utile nominale inferiore a 12kw
[2];

b) gli interventi volti all'eliminazione di barriere architettoniche che non comportino


la realizzazione di rampe o di ascensori esterni ovvero di manufatti che alterino la
sagoma dell'edificio;

c) le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere
geognostico, con esclusione delle attività di ricerca di idrocarburi, che siano eseguite in
aree esterne al centro edificato;

d) i movimenti di terra strettamente pertinenti all'esercizio dell'attività agricola e le


pratiche agrosilvo-pastorali, compresi gli interventi su impianti idraulici agrari;

e) le serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo


svolgimento dell'attività agricola.

[2] La lett. a) è stata modificata dall'art. 17, comma 1, lett. c) L. 164/2014.

295
Ai sensi del comma 2 dell'art. 6 del Testo Unico Edilizia, possono essere eseguiti
senza alcun titolo abilitativo, ma previa comunicazione, anche per via telematica,
dell'inizio dei lavori da parte dell'interessato all'amministrazione comunale, i seguenti
interventi:

a) gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all'art. 3, comma 1, lett. b), ivi
compresa l'apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non
riguardino le parti strutturali dell'edificio [3];

b) le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad


essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine
non superiore a novanta giorni;

c) le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che
siano contenute entro l'indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico
comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate e non
accessibili, vasche di raccolta delle acque, locali tombati;

d) i pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della


zona A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444;

e) le aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali
degli edifici;

e-bis) le modifiche interne di carattere edilizio sulla superficie coperta dei fabbricati
adibiti ad esercizio d'impresa, sempre che non riguardino le parti strutturali ovvero le
modifiche della destinazione d'uso dei locali adibiti ad esercizio d'impresa [4].

[3] Lettera così modificata dall'art. 17, comma 1, lett. c) L. 167/2014.

[4] Lettera aggiunta dall'art. 13-bis, lett. a) D.L. 22 giugno 2012, n. 83, conv. in L. 7
agosto 2012, n. 134, poi modificata dall'art. 17, comma 1, lett. c) L. 164/2014.

Se con riferimento alle categorie indicate nell'art. 6, D.P.R. 380/2001 (commi 1 e 2)


non è previsto un procedimento di controllo puntuale, per attività edilizia libera non si

296
deve tuttavia intendere che tali opere possono essere realizzate in piena autonomia, in
quanto restano sottoposte alla vigilanza della pubblica amministrazione ai fini della
valutazione dell'effettiva riconducibilità alle fattispecie tipizzate, pertanto, da tale
disposizione non può essere tratta la sussistenza di un principio generale di libera
trasformazione del suolo.

In proposito, va evidenziato che l'art. 6, D.P.R. 380/2001 costituisce una previsione


derogatoria che non consente alcuna interpretazione estensiva e la sottrazione di tali
categorie di opere edilizie al vincolo autorizzativo, oltre a non escludere la possibilità
di controlli di rango pubblicistico, resta vincolata al rispetto della normativa edilizia di
natura tecnica e storico-artistica.

Ciò implica che per tutte le attività edilizie che interessano gli edifici sottoposti alla
tutela paesaggistica, storica-culturale o a qualsiasi altro vincolo, l'autorizzazione delle
autorità preposte resta obbligatoria e l'attività edificatoria non potrebbe avere legittimo
inizio in assenza di un titolo abilitativo.

2.1.2 Attività edilizia eseguita senza titolo abilitativo


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 6)

Le attività edilizie eseguibili in assenza di titolo abilitativo sono quelle elencate nel
comma 1 dell'art. 6, D.P.R. 380/2001. Si tratta di opere per le quali non è necessaria la
comunicazione di inizio dei lavori all'amministrazione comunale, ma restano comunque
assoggettate al rispetto delle normative di settore e alle prescrizioni dettate dagli
strumenti urbanistici comunali [1].

[1] La semplice recinzione, costituita da paletti infissi al suolo a sostegno di una


rete metallica, rappresenta attività edilizia di regola libera, salvo che venga ad
insistere su area interessata da un qualche tipo di vincolo, T.A.R. Liguria, Sez. I, 8
novembre 2012, n. 1393; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 10 ottobre 2012, n. 1659;

297
T.A.R. Lombrdia, Brescia, Sez. I, 4 febbraio 2013, n. 118.

Manutenzione ordinaria

L'attività di manutenzione ordinaria, in generale definita attività edilizia in senso


proprio e per la cui realizzazione il legislatore ha escluso la necessità di titoli
abilitativi, si sostanzia nelle opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle
finiture degli edifici e in quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli
impianti tecnologici esistenti. Sono, invece, considerate opere di solo adeguamento
quelle che non incidono nella struttura o nella morfologia dell'edificio [2].

[2] Costituisce intervento corrispondente ad "attività edilizia libera" disciplinata


dall'art. 6, D.P.R. 3802001, anche l'elettrificazione di un cancello o l'installazione di
una barra mobile retrostante a un cancello esistente per l'accesso d un parcheggio con
impianto luce, in quanto costituiscono funzione integrativa del medesimo
cancello, Cons. Stato, Sez. VI, 20 novembre 2013; secondo il Cons. Stato, Sez. VI, 11
aprile 2014, n. 1777, anche la struttura necessaria a reggere una c.d. "pergotenda"
non configura aumento del volume e della superficie cooperata, né creazione o
modificazione di un organismo edilizio e non costituisce neppure alterazione del
prospetto o della sagoma dell'edificio a cui risulta connessa.

Gli elementi oggetto di manutenzione ordinaria possono anche risultare diversi da


quelli originari, ma non possono essere funzionalmente differenti. Secondo la
giurisprudenza vanno ricondotte alle opere di manutenzione ordinaria la sostituzione
delle piastrelle, la sistemazione di infissi, demolizione e ricostruzione di cordoli con
reti, risistemazione di impianti di accesso su parcheggi, [3] ecc. La manutenzione
ordinaria può essere eseguita anche per gli edifici situati nelle c.d. zone bianche o non
pianificate.

298
[3] Cons. Stato, Sez. VI, 20 novembre 2013, n. 5513, in cui si rileva che
l'installazione di una barra elettrificata, retrostante un cancello di accesso ad un
parcheggio, con impianto elettrico, rientra tra gli interventi di attività edilizia libera e
costituiscono interventi di manutenzione ordinaria; e, ancora, T.A.R. Firenze, Sez. III,
21 marzo 2014, n. 566, dove la risistemazione di una strada bianca, a mezzo di posa
di materiale stabilizzato e ghiaia è inquadrabile come manutenzione ordinaria, mentre
la realizzazione di una nuova strada o il mutamento di destinazione d'uso, necessità
del titolo abilitativo.

Eliminazione di barriere architettoniche

Si considera barriera architettonica ogni ostacolo o qualsiasi altro elemento


costruttivo (scale, pendenza eccessiva, spazio ridotto) che possa limitare o rendere
difficoltoso lo spostamento o la fruizione dei servizi da parte di qualunque soggetto con
ridotte capacità motorie.

L'eliminazione delle barriere architettoniche, prevista dal comma 1, lett. b) dell'art. 6,


D.P.R. 380/2001, è compresa tra le attività di edilizia libera nei limiti in cui l'intervento
necessario alla rimozione non comporti la realizzazione di rampe o di ascensori esterni
o di manufatti che alterino le geometrie dell'edificio [4].

[4] Non può essere ricondotta nell'ambito delle attività di edilizia libera di cui
all'art. 6, comma 1, lett. b), D.P.R. 380/2001, la realizzazione di una piattaforma
elevatrice, destinata alla eliminazione delle barriere architettoniche, assimilabile al
servo scala e distinta dall'ascensore, anche se dotata, a differenza di quest'ultimo, di
una struttura facilmente amovibile e temporanea, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II,
4 gennaio 2012, n. 16. Le opere funzionali all'eliminazione delle barriere
architettoniche sono solo quelle tecnicamente necessarie a garantire l'accessibilità,
l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e non anche le opere dirette alla
migliore fruibilità dell'edificio e alla maggior comodità dei residenti, T.A.R.
Abruzzo Pescara, Sez. I, 24 febbraio 2012, n. 87.

299
Le opere per la rimozione di barriere architettoniche, dunque, rientrano nel regime
dell'attività edilizia libera solo se sono destinate a mutare le parti interne degli edifici,
quando vanno a incidere nelle aperture già esistenti, oppure consistono in innovazioni
che non comportano addizioni o modificazioni della sagoma dell'immobile. Dunque, la
ratio della differente disciplina adottata per l'abbattimento delle barriere
architettoniche, rispetto alle opere ordinariamente sottoposte al regime della denuncia,
risiede proprio nel rispetto della preesistente fisionomia del fabbricato.

Tale disposizione tende a favorire il superamento e l'abbattimento delle barriere


architettoniche negli edifici già esistenti, per rendere accessibile l'uso degli spazi
edificati a qualsiasi persona ed a prescindere dalla residenza nell'edificio del non
deambulante [5].

[5] L. 13/1989 "Disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle


barriere architettoniche negli edifici privati"; Decreto del Ministero dei Lavori
Pubblici, 14 giugno 1989, n. 236 " Prescrizioni tecniche necessarie a garantire
l'accessibilità, l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e di edilizia
residenziale pubblica, ai fini del superamento e dell'eliminazione delle barriere
architettoniche "; D.P.R. 24 luglio 1996, n. 503 " Regolamento recante norme per
l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici, spazi e servizi pubblici".

Possono essere assoggettati ad abbattimento delle barriere architettoniche anche gli


edifici pubblici o di carattere storico-artistico, trattandosi di una normativa volta a
favorire, in termini oggettivi, l'uso dei luoghi da parte di tutti. La giurisprudenza ritiene
che possano beneficiare della normativa concernente il superamento e l'eliminazione
delle barriere architettoniche anche gli anziani che abbiano superato i sessantacinque
anni e che, pur non avendo specifiche difficoltà motorie, si trovano in condizioni fisiche
minori, o anche i portatori di handicap che occupano l'immobile anche se non in qualità
di proprietari, i soggetti esterni frequentatori dello stabile e gli invalidi civili.

Le innovazioni tese all'attuazione degli interventi di eliminazione delle barriere

300
architettoniche non devono, in ogni caso, rendere inservibili all'uso e al godimento degli
altri soggetti le porzioni comuni degli edifici.

Gli interventi devono comunque essere realizzati nel rispetto delle disposizioni dettate
dalle normative di settore, di sicurezza, antincendio, igenico-sanitarie, efficienza
elettrica e del codice dei beni culturali e del paesaggio.

L'attività temporanea di ricerca del sottosuolo

Questa categoria di interventi prevista nella lett. c) del comma 1 dell'art. 6, D.P.R.
380/2001 si riferisce agli interventi temporanei di ricerca effettuati sul territorio a scopi
geognostici. Possono pertanto essere realizzate in regime di attività edilizia libera le
opere di natura temporanea, siano esse di carattere scientifico o meramente pratico, che
attengono alla raccolta di elementi conoscitivi del sottosuolo, come la consistenza o le
caratteristiche fisiche, purché eseguite in aree esterne al centro edificato. Sono escluse
le attività di ricerca di idrocarburi.

I movimenti di terra e le serre mobili

I movimenti di terra realizzati in regime di attività edilizia libera sono solo quelli
strettamente collegati all'esercizio dell'attività agricola e delle pratiche agro-silvo-
pastorali, comprese le opere su impianti idraulici agrari.

Le serre mobili invece possono essere realizzate senza titolo abilitativo quando hanno
il carattere della stagionalità e sono sprovviste di strutture in muratura. Devono inoltre
risultare strettamente funzionali allo svolgimento delle attività di natura agricola.

2.1.3 Attività edilizia eseguita senza titolo abilitativo, previa


comunicazione inizio dei lavori
Riferimenti normativi

301
D.P.R. 380/2001 (artt. 3, 6)

L'inizio della realizzazione degli interventi di cui all'art. 6, comma 2 del T.U
dell'edilizia, fatto salvo il rispetto delle prescrizioni degli strumenti urbanistici
comunali e delle altre normative di settore, deve essere comunicato all'amministrazione
comunale, anche per via telematica, da parte dell'interessato.

Tra queste sono comprese le attività di manutenzione straordinaria di cui al comma 1,


lett. b) dell'art. 3, D.P.R. 380/2001. Si tratta di opere o di modifiche necessarie a
spostare le pareti interne o di interventi per l'apertura di porte interne, che però non
vanno ad interessare le parti strutturali dell'edificio [1].

[1] La giurisprudenza comprende tra gli interventi di manutenzione straordinaria: la


demolizione, ricostruzione e spostamento di tramezzi e pareti divisorie anche
comportanti modifiche alla divisione interna degli appartamenti; il ripristino o la
sostituzione di infissi esterni con materiali diversi da quelli preesistenti; la
realizzazione di vani scala interni anche con eliminazione di scale preesistenti; la
creazione di nuovi locali tecnici o di nuovi servizi igienici; la ricostruzione di solai e
coperture a tetto; la realizzazione di soppalchi. In sostanza, gli interventi di
manutenzione straordinaria pur consistendo in opere di una certa consistenza si
concretano in una attività di conservazione che non determina una diversa qualità
dell'immobile (Cass., 11 aprile 2013, n. 8909). Non può essere considerata un
intervento di manutenzione straordinaria se la realizzazione di una tettoia consiste
nell'aggiunta di un elemento strutturale dell'edificio, con modifica del prospetto
(Cons. Stato, Sez. VI, 26 gennaio 2015, n. 319).

Limitatamente agli interventi di cui al comma 2 lett. a), e a quelli che attengono alle
modifiche interne di carattere edilizio realizzate sulla superficie coperta dei fabbricati
adibiti ad esercizio di impresa e alle modifiche della destinazione di uso dei locali
destinati a esercizio di impresa, di cui alla lett. e-bis) del comma 2, dell'art. 6, D.P.R.
380/2001, l'interessato deve trasmettere all'amministrazione comunale l'elaborato

302
progettuale, oltre alla comunicazione di inizio dei lavori asseverata da un tecnico
abilitato, che attesti sotto la propria responsabilità che i lavori sono conformi agli
strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti, e che sono compatibili
con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico nell'edilizia.
È necessario inoltre dichiarare che non vi è interessamento delle parti strutturali
dell'edificio. La comunicazione deve anche contenere i dati identificativi dell'impresa
alla quale intende affidare la realizzazione dei lavori [2]. Inoltre, la comunicazione di
inizio lavori per gli interventi di cui all'art. 6 comma 2, se integrata con la
comunicazione di fine dei lavori, va tempestivamente inoltrata da parte
dell'Amministrazione comunale ai competenti uffici dell'Agenzia delle Entrate.

[2] Il comma 4 dell'art. 6, D.P.R. 380/2001, è stato sostituito con L. 164/2014, art.
17, comma 1.

La mancata comunicazione dell'inizio dei lavori di cui al comma 2 o della mancata


comunicazione asseverata dell'inizio dei lavori di cui al comma 4 dell'art. 6, comporta
l'applicazione di una sanzione pecuniaria. Tale sanzione può comunque essere ridotta,
nel caso in cui, detta comunicazione venga effettuata spontaneamente nel corso
dell'esecuzione dell'attività edilizia [3].

[3] La sanzione pecuniaria è pari a 1.000 euro e può essere ridotta di due terzi in
caso di comunicazione spontanea quando l'intervento è in corso di esecuzione (art. 6,
comma 7 D.P.R. 380/2001).

Le regioni a statuto ordinario possono estendere la disciplina di cui all'art. 6, D.P.R


380/2001 ad attività edilizie ulteriori rispetto a quelle previste dai commi 1 e 2, e
devono disciplinare con legge le modalità per l'effettuazione dei controlli.

2.2 Attività edilizia delle P.A.

303
2.2.1 Introduzione
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 7)

Le disposizioni dettate dal titolo II sui titoli abilitativi non sono applicabili alle opere
pubbliche individuate nell'art. 7, D.P.R. 380/2001 e precisamente:

a) alle opere e interventi pubblici che richiedono per la loro realizzazione l'azione
integrata e coordinata di una pluralità di amministrazioni pubbliche allorché l'accordo
di tali amministrazioni, raggiunto l'assenso del comune interessato, sia pubblicato ai
sensi dell'art. 34, comma 4 D.Lgs. 267/2000;

b) le opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su


aree del demanio statale e le opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli
enti istituzionalmente competenti, ovvero dai concessionari dei servizi pubblici, previo
accertamento di conformità con le prescrizioni urbanistiche ed edilizie ai sensi del
D.P.R. 383/1994 e successive modifiche;

c) le opere pubbliche dei comuni deliberate dal consiglio comunale o dalla giunta
comunale, assistite dalla validazione del progetto, ai sensi dell'art. 47, D.P.R.
554/1999.

L'esigenza di realizzare lavori pubblici è continua e va ad incidere sugli strumenti


urbanistici già esistenti i quali, essendo di natura rigida non consentono un rapido
inserimento al loro interno delle nuove opere.

La verifica della conformità delle opere pubbliche [1] agli strumenti urbanistici viene
allora condotta mediante l'adozione di procedimenti a "valenza urbanistica".
Procedimenti a cui fanno ricorso le amministrazioni pubbliche e atti a produrre effetti
urbanistici di rilievo, proprio perché vanno ad incidere sui piani già esistenti. Si tratta
di regimi c.d. speciali, la cui introduzione è stata resa possibile dalle normative statali,
ma anche regionali, dettate in virtù della potestà legislativa concorrente in materia di

304
governo del territorio esercitata dalle regioni ai sensi dell'art. 117, comma 3 Cost.

[1] Sono opere pubbliche quelle eseguite da un ente pubblico e destinate al


conseguimento di un "pubblico interesse" mentre quelle poste in essere da privati
vengono definite di "pubblica utilità".

Le leggi di settore consentono alle amministrazioni pubbliche di giungere, attraverso


procedimenti definiti atipici, all'approvazione del progetto non previsto o non conforme
alle previsioni del piano regolatore generale [2]. Tale approvazione assume il valore di
variante, generalmente definita come atipica o anomala, in considerazione del differente
iter con il quale viene assunta.

[2] La legislazione di settore ha consentito di superare l'obbligo di conformità


anche dell'opera pubblica al piano urbanistico dando vita alla c.d. sovrapposizione
dei progetti delle opere.

Proprio attraverso la legislazione di settore, più semplificata e veloce, si è reso


possibile superare l'obbligo di conformità al piano urbanistico dell'opera pubblica da
realizzare. E in tal modo è stato raggiunto quel grado di flessibilità necessario a far sì
che sia possibile procedere nell'attuazione di opere pubbliche che, diversamente,
attraverso il procedimento ordinario e stante la rigidità degli strumenti urbanistici
pianificati, non avrebbero potuto avere esecuzione.

Tali regimi devono ritenersi derogatori rispetto alla disciplina ordinaria in quanto le
decisioni assunte dalle pubbliche amministrazioni vanno a sostituire il titolo abilitativo
che dovrebbe essere concesso in base alle norme edilizie. E nel caso in cui un'opera
risulti difforme dalle previsioni del piano regolatore generale, tali decisioni assumono
il valore di varianti automatiche dello strumento urbanistico e di dichiarazione implicita
di pubblica utilità dell'opera, che diviene necessaria ai fini dell'eventuale avvio del
procedimento espropriativo [3].

305
[3] Rispetto al previgente regime in cui la procedura espropriativa aveva una
disciplina autonoma e priva di collegamento con la regolamentazione urbanistica del
territorio, con il D.P.R. 327/2001, recante il T.U. delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità, si è inteso creare un
collegamento genetico - funzionale fra lo strumento espropriativo e l'urbanistica,
intesa quale materia che disciplina l'assetto e l'utilizzazione del territorio e che trova,
appunto, nello strumento urbanistico generale, la manifestazione più immediata ed
onnicomprensiva. Il procedimento espropriativo viene così disciplinato come
unitario e in esso si articolano tre fasi, costituenti altrettanti subprocedimenti, di cui
il primo è proprio costituito dall'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio
(mentre gli altri sono da individuarsi nella dichiarazione di pubblica utilità e nel
decreto di esproprio), con il quale viene localizzata l'opera pubblica o di pubblica
utilità da realizzare, con la correlata individuazione del bene da espropriare.
Dovendosi assicurare la conformità della predetta opera (alla stessa stregua delle
opere realizzate da privati) alla normativa urbanistica di riferimento, il vincolo
espropriativo si può legittimamente apporre unicamente quando diventa efficace
l'atto di approvazione del piano urbanistico generale o, in mancanza, in caso di
approvazione di una variante del piano urbanistico generale, T.A.R. Campania,
Napoli, Sez. V, 17 aprile 2009, n. 2025.

2.2.2 Interventi conseguenti ad accordo di programma


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 7)

L'art. 7 lett. a) esclude dall'ambito applicativo delle disposizioni sui titoli abilitativi
le opere e gli interventi pubblici che richiedono per la loro realizzazione l'azione
integrata e coordinata di una pluralità di amministrazioni pubbliche, allorché l'accordo
di tali amministrazioni, raggiunto con l'assenso del comune interessato, sia pubblicato ai
sensi dell'art. 34, comma 4 D.Lgs. 267/2000.

306
La lett. a) fa espresso richiamo alla disciplina generale del Testo unico degli enti
locali in merito all'accordo di programma inteso come strumento di azione concertata
tra diverse amministrazioni, tutte coinvolte nella stessa opera pubblica, e capace di
produrre l'effetto sostitutivo dei titoli abilitativi altrimenti necessari.

L'accordo di programma è una forma di intervento nel procedimento amministrativo


che richiede l'azione coordinata di uno o più soggetti pubblici, quali Comuni, Province,
Regioni, amministrazioni statali e soggetti pubblici.

L'accordo, consistente nel consenso unanime del presidente della regione, del
presidente della provincia, dei sindaci e delle altre amministrazioni interessate,
costituisce uno strumento di semplificazione dell'attività delle diverse amministrazioni
pubbliche ed è finalizzato a consentire l'esercizio coordinato di funzioni
programmatiche, pianificatorie, urbanistiche e finanziarie.

Competente a promuovere la conclusione dell'accordo è il presidente della regione o


il presidente della provincia o il sindaco, a seconda di chi, tra tali soggetti, abbia la
competenza primaria sull'opera (art. 34, commi 1 e 3).

L'accordo deve essere stipulato per atto scritto, a pena di nullità ed approvato con atto
formale del presidente della regione o del presidente della provincia o del sindaco e
deve essere pubblicato nel bollettino ufficiale della regione [1].

Tale accordo produce effetti obbligatori tra le parti stipulanti ed è idoneo ad incidere
sui piani urbanistici, determinando le eventuali e conseguenti variazioni degli strumenti
urbanistici e, quindi, la sostituzione delle concessioni edilizie [2].

[1] La pubblicazione svolge la funzione di pubblicità legale e di tutela dei terzi e


segna il momento in cui inizia a decorrere il termine previsto a pena di decadenza
per l'impugnazione dell'accordo da parte di coloro che non siano parti o comunque
soggetti contemplati nell'accordo, Consiglio di Stato, 30 luglio 2002, n. 4075.

[2] Gli effetti prodotti dall'accordo sono:

intrinseci, quelli che derivano dalla natura contrattuale dell'accordo;


estrinseci, quelli che la legge ricollega in via automatica all'approvazione

307
dell'accordo ossia la sostituzione del permesso di costruire, la variazione
automatica del piano urbanistico, la dichiarazione implicita di pubblica utilità,
l'indifferibilità ed urgenza delle opere. La dichiarazione di pubblica utilità,
indifferibilità e urgenza delle opere pubbliche, non esonera l'ente dall'obbligo
della comunicazione ai soggetti privati interessati, ai sensi dell'art. 7, L.
241/1990 dell'avvio del relativo procedimento prima dell'approvazione
dell'accordo, salvo particolari esigenze di celerità, Cons. Stato, Sez. IV, 14
giugno 2001, n. 3169; Cons. Stato 11 febbraio 2003, n. 736.

È però sempre richiesto il consenso del Comune interessato, che deve essere prestato
dal Sindaco e ratificato dal consiglio comunale entro trenta giorni a pena di decadenza.

L'approvazione svolge la funzione di controllo degli aspetti formali e sostanziali


dell'accordo di programma e comporta anche la dichiarazione di pubblica utilità [3],
indifferibilità e urgenza delle opere oggetto dell'accordo.

[3] La dichiarazione di pubblica utilità, implicita nell'approvazione di un accordo


di programma da valere ai fini della procedura di acquisizione delle aree necessarie
alla sua realizzazione, deve essere preceduta dall'avviso dell'inizio del
procedimento, in modo che i soggetti interessati all'occupazione non abilitati a
partecipare all'accordo, possono far valere, attraverso scritti o altri documenti, le
proprie ragioni, T.A.R., Sez. I, n. 1816/2002.

Nel caso in cui si provveda ad approvare il progetto di un'opera pubblica alla


quale è riconnessa, anche per implicito, la dichiarazione di pubblica utilità
dell'opera, si rende necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, Cons.
Stato, Sez. IV, 31 marzo 2015, n. 1671.

La vigilanza sull'esecuzione dell'accordo e degli eventuali interventi sostitutivi è


demandata a un collegio composto dai rappresentanti degli enti locali partecipanti, dal
commissario del Governo della Regione o dal Prefetto della Provincia interessata, se
parti dell'accordo sono amministrazioni statali o enti pubblici nazionali ed è presieduto
dal presidente della Regione, dal Presidente della Provincia o dal Sindaco.

308
2.2.3 Opere pubbliche statali o di interesse statale
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 7)

L'art. 7 lett. b) prevede la seconda ipotesi di opere esentate dal regime ordinario,
ossia le opere pubbliche che devono essere eseguite dalle amministrazioni statali (o che
insistono su aree del demanio statale) e le opere pubbliche di interesse statale da
realizzarsi ad opera dei soggetti istituzionalmente competenti o di concessionari di
servizi pubblici, previo accertamento di conformità con le prescrizioni urbanistiche ed
edilizie.

La nozione di opera pubblica accolta dalla norma fa riferimento non solo alle opere
pubbliche eseguite dalle amministrazioni statali, ma anche a quelle opere di interesse
statale realizzate dagli enti competenti o dai concessionari di pubblici servizi
nell'ambito dei quali possono essere compresi anche i concessionari privati.

Nel regime speciale devono, quindi, ritenersi incluse tutte le opere di interesse
pubblico come le linee elettriche, le autostrade, [1] ecc., realizzate da società private
concessionarie.

[1] L'opera pubblica oltre a essere inclusa nel programma triennale e nel relativo
aggiornamento annuale dei lavori che si intendono eseguire, deve essere corredata di
uno specifico studio sull'incidenza urbanistica, territoriale e ambientale e sulle
misure necessarie per il suo inserimento nel territorio comunale.

La realizzazione delle opere deve essere preceduta dalla presentazione annuale alla
regione, da parte dell'amministrazione pubblica interessata, della previsione degli
interventi compresi nella programmazione triennale ed è assoggettata allo speciale
procedimento dell'accertamento di conformità dello Stato, d'intesa con la regione
interessata, entro sessanta giorni dalla richiesta.

309
La difformità della localizzazione delle opere rispetto allo strumento urbanistico,
produce l'automatico effetto di variante, purché l'opera sia stata deliberata all'unanimità
dalla conferenza dei servizi delle amministrazioni coinvolte, alla quale partecipano
anche gli enti locali interessati.

Tale conferenza di servizi ha a oggetto solo le opere di interesse pubblico e solo in


presenza di consenso unanime va ad incidere sul piano regolatore [2].

[2] Nella conferenza di servizi possono validamente esprimere la propria volontà i


soggetti che sono muniti del potere di rappresentanza in relazione agli interessi che
rientrano nelle proprie competenze.

2.2.4 Opere pubbliche dei Comuni


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 7)

Nel novero degli interventi edilizi delle pubbliche amministrazioni, non assoggettati
alla disciplina dei titoli abilitativi, sono comprese anche le opere pubbliche dei comuni,
deliberate dal consiglio comunale, ovvero dalla giunta comunale e assistite dalla
validazione del progetto [1].

Viene così ricondotta a sistema anche l'attività edilizia dei Comuni, quando è rivolta
alla realizzazione di opere pubbliche. Ne consegue che la deliberazione comunale di
approvazione del progetto va a sostituire il permesso di costruire.

[1] Le opere eseguite dai Comuni sono soggette all'obbligo di conformarsi alle
disposizioni urbanistiche vigenti e ai relativi controlli, salvo il fatto che tali opere
sono esonerate dalla necessità di uno specifico titolo edilizio in applicazione dell'art.

310
7, lett. c), D.P.R. 380/2001 (a norma del quale "non si applicano le disposizioni del
presente titolo per le opere pubbliche dei comuni deliberate dal consiglio comunale,
ovvero dalla giunta comunale, assistite dalla validazione del progetto, ai sensi
dell'art. 47, D.P.R. 21 dicembre 1999 n. 554"), cui deve ritenersi equipollente,
infatti, la delibera del consiglio o della giunta comunale accompagnata da un progetto
riscontrato conforme alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie, T.A.R. Catania, Sez. I,
19 settembre 2013, 2248.

L'atto di validazione del progetto richiesto dalla lett. c) dell'art. 7 del T.U.
dell'edilizia è rivolto a verificare la conformità dell'opera alla normativa vigente e,
quindi, anche al contenuto del piano urbanistico.

2.3 Attività edilizia dei privati su aree demaniali

2.3.1 Nozione di demanio


Riferimenti normativi

Codice civile (artt. 160, 822) D.Lgs. 85/2010

All'art. 822 c.c. è stabilito che "Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio
pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade, e i porti; i fiumi, i torrenti, i laghi e le
altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia; le opere destinate alla difesa
nazionale.

Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le
autostrade e le strade ferrate; gli aeroporti; gli acquedotti; gli immobili riconosciuti
d'interesse storico archeologico e artistico a norma delle leggi in materia; le raccolte
dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine i beni che dalla
legge sono assoggettati al regime proprio del demanio pubblico".

311
Ne consegue, secondo l'elencazione contenuta nel primo comma, la bipartizione del
demanio in demanio marittimo e demanio idrico-fluviale, mentre al secondo comma
sono indicati i beni appartenenti al demanio stradale, a seguire quelli del demanio
storico-artistico ed infine, con un rimando "residuale", quelli direttamente tipizzati dalla
legge in quanto soggetti al regime del demanio pubblico.

- Demanio marittimo. I beni del demanio marittimo sono identificati, oltre che dal
Codice Civile, anche dal Codice della Navigazione (R.D. 30 marzo 1942, n. 327) e
sono costituiti da:

a) il lido, la spiaggia, le rade e i porti; b) le lagune, le foci dei fiumi che sboccano in
mare, i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell'anno
comunicano liberamente col mare; c) i canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo.

Per decretare l'appartenenza di un bene al demanio marittimo valgono i seguenti


criteri, sanciti anche come idonei elementi di giudizio dalla giurisprudenza (Cass. pen.,
Sez. III, 7 settembre 1983, n. 7393): l'iscrizione del bene nel demanio dello Stato; la sua
prossimità al mare; l'inserimento fra altri beni demaniali; la mancanza di un
provvedimento esplicito di sdemanializzazione da parte della Pubblica
Amministrazione o di un comportamento manifestamente incompatibile con la volontà di
mantenere il carattere demaniale del bene medesimo.

Il concetto di "demanialità" si estende anche alle c.d. pertinenze, ossia alle


costruzioni ed alle altre opere appartenenti allo Stato che, se esistenti entro i limiti del
demanio marittimo e del mare territoriale, sono soggette allo stesso regime previsto per
il demanio. A norma degli artt. 817, 818 e 819 c.c., infatti, le pertinenze "seguono" la
sorte del demanio a cui accedono, con la conseguenza che fintantoché permane la
demanialità dell'area, anche le costruzioni su di essa presenti sono da considerarsi del
demanio statale e dunque appartengono allo Stato. Di converso, all'esito di un'eventuale
sdemanializzazione, la proprietà pubblica statale viene meno tanto per il bene
principale (l'area) quanto per le pertinenze.

- Demanio idrico-fluviale. Secondo l'art. 822 c.c. ne fanno parte i fiumi, i torrenti, i
laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia.

Anche il terreno, interessato dallo scorrimento delle acque pubbliche di un fiume, è

312
demaniale.

In questo caso la demanialità discende dalla "funzione" che il terreno assume a


supporto e contenimento del fiume medesimo, funzione che, automaticamente, viene
meno in conseguenza di fenomeni naturali quali fenomeni "di piena" e "di magra", che
non abbiano carattere transitorio, ma che siano in grado di determinare in modo
irreversibile la cessazione di quella funzione. Ciò che si verifica, per esempio, nel caso
di ritiro delle acque da una riva verso l'altra, ovvero nel caso dell'abbandono dell'alveo
(Cass., Sez. II, 9 ottobre 1991, n. 10607).

Inoltre, fanno parte del demanio idrico-fluviale le sponde e le rive interne dei fiumi, in
quanto rientranti nel concetto di alveo. Il discrimine rispetto alle sponde e rive esterne è
dato dall'essere, le zone interne, soggette a immersione nel caso di piene ordinarie, a
differenza delle esterne che possono essere invase dalle acque solo nell'ipotesi di piene
straordinarie. Queste zone esterne, proprio perché escluse dall'alveo, sono private e
appartengono ai proprietari dei fondi rivieraschi.

Quanto alle acque pubbliche, esse, salvo diversa previsione legale, fanno parte del
demanio dello Stato in considerazione tanto del citato art. 822 c.c. quanto del R.D. 11
dicembre 1933 n. 1775 [1].

[1] V. anche D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 che ribadisce la demanialità delle acque
pubbliche.

La riorganizzazione dal punto di vista delle funzioni amministrative della tutela delle
acque e della difesa del suolo avvenuta con la legge 18 maggio 1989, n. 183, che ha affi
ato ai Comuni gran parte delle suddette funzioni, non ha scalfi to la regola della
demanialità, restando inalterata la titolarità del diritto dominicale in capo allo Stato.

- Demanio stradale. Nel demanio stradale sono compresi i beni quali strade,
autostrade e strade ferrate, sempreché appartenenti allo Stato (art. 822, comma 2 c.c.)
[2].

313
[2] Anche qui alcune sentenze della Suprema Corte hanno sancito l'essenzialità, ai
fini dell'accertamento della natura pubblica della strada, di "un atto o di un fatto in
base al quale la proprietà del suolo su cui essa sorge sia di proprietà di un ente
pubblico territoriale ovvero che a favore del medesimo ente sia stata costituita una
servitù di uso pubblico e che la stessa sia destinata all'uso pubblico con una
manifestazione di volontà espressa o tacita dell'ente medesimo, senza che sia
sufficiente, a tal fine, l'esplicarsi di fatto del transito del pubblico né la mera
previsione programmatica della sua destinazione a strada pubblica o l'intervento di
atti di riconoscimento da parte dell'amministrazione medesima circa la funzione da
essa assolta" (Cass., Sez. II, 7 aprile 2006, n. 8204).

Con riferimento alle strade ferrate, la giurisprudenza (Cass. civ., Sez. I, 4 marzo 1993,
n. 2635) ha specificato l'inclusione, nel concetto, del suolo e delle strutture essenziali
necessarie al funzionamento della linea, estromettendo invece il materiale rotabile e gli
edifici, non inerenti alla strada ferrata, facenti parte del patrimonio indisponibile ai
sensi dell'art. 826, ultimo comma c.c.

Oltre al demanio pubblico statale, l'art. 824 c.c. prevede il demanio pubblico c.d.
provinciale e quello c.d. comunale, laddove i beni indicati al comma 2 dell'art. 822
appartengano alle province o ai comuni.

La tripartizione dei beni demaniali in statali, provinciali e comunali è ricondotta a


unità nel momento in cui il Codice Civile prevede per tutti lo stesso regime, statuendo
all'art. 823 la loro inalienabilità; e l'impossibilità che formino oggetto di diritti a favore
di terzi, "se non nei modi e limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano".

Federalismo Demaniale

Con il D.Lgs. 28 maggio 2010, n. 85 il Governo, in attuazione del "federalismo


fiscale", ha dato vita al c.d. federalismo demaniale prevedendo il trasferimento dei beni
dello Stato a Regioni, Province, Comuni e Città Metropolitane, secondo il criterio di
valorizzazione funzionale.

314
L'oggetto del trasferimento è rappresentato dai beni "demaniali" e dai beni
"patrimoniali", con l'eccezione di alcune tipologie espressamente contemplate all'art. 5
comma 2 (immobili aventi comprovate finalità istituzionali, porti e aeroporti di
rilevanza nazionale e internazionale, beni del patrimonio culturale, beni oggetto di
accordi o intese con gli Enti territoriali, le reti di interesse statale comprese quelle
energetiche, le strade ferrate in uso).

Quanto ai beni demaniali, saranno trasferiti alle Regioni i beni appartenenti al


demanio marittimo e relative pertinenze, come definiti dall'art. 822 c.c. e dall'art. 28 del
Codice della Navigazione, con esclusione di quelli direttamente utilizzati dalle
amministrazioni statali [art. 5 comma 1 lett. a)], mentre alle Province andranno i beni
del demanio idrico e relative pertinenze [art. 5 comma 1 lett. b)], limitatamente ai laghi
chiusi privi di emissari di superficie che insistono sul territorio di una sola Provincia,
nonché le miniere di cui allo stesso art. 5, comma 1 lett. d).

La parte residuale dei beni demaniali, non assegnata a Regioni e Province, potrà
dunque essere assegnata agli altri Enti, unitamente ai beni patrimoniali.

In concreto, il trasferimento avverrà attraverso l'adozione di uno o più Decreti del


Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanarsi, ai sensi dell'art. 3, comma 3, entro
centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto.

L'Agenzia del Demanio ha pubblicato on line la procedura informatizzata per la


richiesta da parte degli Enti Locali di trasferimento dei beni (Federalismo Demaniale -
Domanda di attribuzione agli enti Locali ai sensi dell'art. 3, comma 4 D.Lgs. 28 maggio
2010 n. 85 - Procedura Informatizzata), ed ha pubblicato l'Elenco dei beni di cui all'art.
5, comma 1, lett. e) aventi natura patrimoniale suscettibili di trasferimento a Regioni ed
Enti Locali ("altri beni immobili dello Stato, ad eccezione di quelli esclusi dal
trasferimento") [3].

[3] Nell'ambito delle attività propedeutiche all'attuazione del "Federalismo


Demaniale", l'Agenzia, per quanto riguarda gli immobili di natura patrimoniale
ritenuti suscettibili di trasferimento a Regioni ed Enti Locali ai sensi dell'art. 3,
commi 3 e 4 del D.Lgs. 85/2010, ha provveduto alla redazione dell'elenco dei beni

315
appartenenti alla tipologia prevista dall'art. 5, comma 1, lettera e): "altri beni
immobili dello Stato, ad eccezione di quelli esclusi dal trasferimento".

Tale attività costituisce un momento prodromico all'adozione di uno o più


D.P.C.M., previsti dall'art. 3, comma 3 del D.Lgs. n. 85/2010, contenenti gli elenchi
ufficiali dei beni trasferibili.

È, inoltre, disponibile una sezione che contiene gli immobili appartenenti al


patrimonio statale in uso per comprovate ed effettive finalità istituzionali alle
Amministrazioni dello Stato. Non sono al momento ricompresi in detta sezione gli
immobili che, nonostante risultino assegnati in uso per finalità istituzionali, non hanno
ancora formato oggetto di comunicazione da parte delle Amministrazioni.

L'art. 56, D.L. 21 giugno 2013 n. 69, convertito con modificazioni dalla L. 9 agosto
2013 n. 98 ha introdotto procedure semplificate per il trasferimento agli Enti
territoriali di immobili, in attuazione del D.Lgs. 28 maggio 2010 n. 85. La procedure
prevede un sistema semplice e diretto di interlocuzione tra Enti territoriali e Agenzia
del Demanio, in grado di verificare e valorizzare le effettive esigenze ovvero le
opportunità di utilizzo degli immobili.

L'enucleazione delle tipologie dei beni trasferibili - tanto demaniali quanto


patrimoniali - è contenuta nel citato art. 5, comma 1, che completa il quadro
indicando alla lettera c) gli aeroporti di interesse regionale o locale appartenenti
al demanio aeronautico civile statale e le relative pertinenze, diversi da quelli di
interesse nazionale, ed alla lettera e) gli altri beni immobili dello Stato, a
eccezione di quelli esclusi dal trasferimento.

Il decreto apre la strada ad un significativo ampliamento del demanio degli Enti


Territoriali trasferendo loro l'appartenenza dei beni dello Stato. Il regime giuridico
demaniale rimane, per espressa previsione normativa, lo stesso di prima, ossia quello
previsto dal Codice Civile, dal Codice della Navigazione e dalle Leggi Regionali,
statali e comunitarie di settore (art. 4). La sola eccezione possibile riguarda i beni
demaniali diversi da quelli del demanio marittimo, idrico e aeroportuale e dovrà farsi
risalire al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di attribuzione dei beni con

316
il quale, eventualmente, sarà consentito disporre, ove ne ricorrano i presupposti,
l'inclusione del bene nel patrimonio indisponibile.

Dal punto di vista della cura, gestione e tutela del demanio restano vigenti le norme
civilistiche, prima fra tutte l'art. 823 c.c.

Il decreto prevede altresì l'iniziativa degli Enti interessati per vedersi attribuito il
bene. L'assegnazione, è detto, avviene a titolo non oneroso ed è sorretta da alcuni criteri
fondamentali quali a) sussidiarietà, adeguatezza e territorialità, b) semplificazione, c)
capacità finanziaria, d) correlazione con competenze e funzioni, e) valorizzazione
ambientale (art. 2).

I beni possono essere attribuiti agli Enti anche in quote indivise (art. 2, comma 5),
sempre nell'osservanza dei criteri anzidetti, e ciò varrà per quegli immobili a vocazione
territoriale "esterna" la cui valorizzazione è in grado di generare benefici che vanno al
di là dei confini di una sola giurisdizione [4].

[4] Art. 6 comma 1: "Al fine di favorire la massima valorizzazione dei beni e
promuovere la capacità finanziaria degli enti territoriali (...) i beni trasferiti agli
enti territoriali possono (...) essere conferiti ad uno o più fondi comuni di
investimento immobiliare (...)". Il legislatore sembra voler incentivare non solo la
capacità finanziaria ma anche quella più generale di tipo "imprenditoriale" degli enti
territoriali. Ciò si desume anche dal successivo art. 9, comma 5, in base al quale "Le
risorse nette derivanti a ciascuna Regione ed ente locale dalla eventuale
alienazione degli immobili del patrimonio disponibile loro attribuito (...) nonché
quelle derivanti dalla eventuale cessione di quote di fondi immobiliari cui i
medesimi beni siano stati conferiti sono acquisite dall'ente territoriale per un
ammontare pari al settantacinque per cento delle stesse. Le predette risorse sono
destinate alla riduzione del debito dell'ente (...)".

2.3.2 Interventi edilizi sulle aree demaniali

317
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 8)

Il demanio può essere concesso ai privati per la realizzazione di opere edilizie.

Posto che l'art. 822 c.c. pone a carico dell'autorità amministrativa (statale,
provinciale, comunale ecc.) la gestione delle aree demaniali, compresa la funzione di
concessione delle stesse, è nel Testo Unico dell'Edilizia - D.P.R. 380/2001 - all'art. 8
che trova accoglimento il principio della edificabilità privata dell'area demaniale,
disciplinata dalla norme ivi contenute [1].

[1] Il principio in base al quale l'attività edificatoria sul demanio deve dirsi
sottoposta al preliminare permesso a costruire è da riferirsi alla L. 765/1967 c.d.
legge Ponte che, innovando l'art. 31, comma 3 della legge urbanistica vigente (legge
1150/1942), introdusse la norma per cui "Per le opere da costruirsi da privati su aree
demaniali deve essere richiesta sempre la licenza del sindaco".

In considerazione, però, della natura pubblica e degli interessi sottesi alla sua tutela,
la realizzazione degli interventi edilizi sul demanio è generalmente sottoposta ad una
serie di vincoli e restrizioni speciali, inesistenti nei casi di edificazione "ordinaria".

I regimi giuridici speciali vengono a diversificarsi, poi, in relazione alla specifica


tipologia di bene interessato, appartenente al demanio marittimo, o a quello idrico-
fluviale, o a quello stradale ecc.

Se si considera il demanio marittimo, come si dirà più diffusamente a breve, la


disciplina speciale è costituita dal Codice della Navigazione nonché dalla legge
Galasso 431/1985 e dal Codice dei beni culturali e del paesaggio - c.d. Codice Urbani -
approvato con D.Lgs. 42/2004.

Lo stesso Codice dei beni culturali e del paesaggio ha fortemente influenzato anche

318
l'attività ad edificandum sul demanio idrico-fluviale a causa del vincolo paesaggistico
posto a tutti i beni di tale demanio (art. 142). Questi sono assoggettati primariamente al
piano paesaggistico nonché ad una pianificazione speciale a difesa del suolo e delle
acque costituita dai piani di bacino. Nell'insieme, i piani sono sovraordinati agli
strumenti urbanistici comunali e prevalgono sulle disposizioni eventualmente difformi,
stanti i valori e gli interessi da essi tutelati tutti di rilievo costituzionale (art. 145,
D.Lgs. 42/2004; art. 65, D.Lgs. 152/2006, c.d. Codice dell'Ambiente - Consiglio di
Stato, Sez. II, 20 maggio 1998, n. 548, TAR Sardegna, Sez. II, 13 dicembre 2007, n.
2241).

Quanto al demanio stradale e autostradale, la disciplina speciale è rinvenibile nella a


legge quadro 151/1981 concernente la pianificazione speciale dei trasporti e della
viabilità.

Edilizia privata sul demanio marittimo costiero

In considerazione del duplice rapporto che si instaura tra privato e Pubblica


Amministrazione (P.A.) relativo, da un lato, all'occupazione dell'area demaniale per uso
privato e, dall'altro, alla costruzione dell'opera, discende che:

- la sottrazione all'uso pubblico dell'area costiera per un prevalente interesse privato


meritevole di tutela è subordinata al rilascio di apposita concessione demaniale;

- la realizzazione dell'opera è, invece, subordinata al possesso da parte del privato di


idoneo titolo abilitativo (permesso a costruire, DIA/SCIA, Superdia, ecc.) tra quelli
previsti dal TUE.

La concessione demaniale è atto conclusivo del procedimento amministrativo con il


quale l'autorità amministrativa, prima coincidente con quella mercantile oggi con quella
regionale o comunale [2], concede al privato di occupare uno spazio del demanio
marittimo, prescrivendo una serie di condizioni, di regola "generali" e "speciali",
disciplinanti il rapporto ed il regime di responsabilità delle parti. Essa, in quanto
diretta a sottrarre all'uso pubblico il "dominus soli" altrimenti destinato per sua natura e

319
vocazione al godimento di tutti, ha una durata temporanea e può subire, anche in corso
di vigenza, brusche interruzioni dovute a pronunce di decadenza o revoca.

[2] La concessione demaniale veniva rilasciata dagli organi periferici dello Stato,
quali le Capitanerie di Porto, sino al D.Lgs. 112/1998 che, all'art. 105, comma 2,
lett. l) stabilisce di conferire alle Regioni le funzioni relative al "rilascio di
concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e
di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di
fonti di energia; tale conferimento non opera nei porti e nelle aree di interesse
nazionale individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 21
dicembre 1995". Successivamente al decreto, molte Regioni delegano con proprie
leggi le funzioni di rilascio delle concessioni demaniali, soprattutto per attività
turistico-ricreative, ai Comuni.

Rappresentando l'atto legittimante l'occupazione e l'utilizzo del bene demaniale, la


concessione riveste carattere pregiudiziale rispetto al titolo abilitativo. In sua
assenza, infatti, il privato, pur se in possesso del permesso a costruire, non può avviare
i lavori, restando senza effetto il titolo ottenuto.

È dunque prioritaria la richiesta di rilascio della concessione rispetto a quella del


titolo abilitativo, dovendo, a stretto rigore, l'autorità amministrativa rilasciare il titolo
edificatorio solo al soggetto che sia già concessionario del bene. In ogni caso, la
compresenza dei due provvedimenti è indispensabile al fine del concreto inizio dei
lavori.

Sulla natura del diritto che il privato acquista per effetto dell'intervento edilizio
operato sull'area demaniale, la Suprema Corte ha sancito il configurarsi di un diritto di
superficie in capo a colui che ha costruito (Cass., Sez. Unite, 13 febbraio 1997, n.
1324). L'acquisto avviene a titolo originario ed il diritto, di consistenza reale ma
temporaneo, ha la stessa durata limitata della concessione del bene demaniale su cui
l'opera insiste e, pertanto, con l'estinzione della concessione si estingue anche il diritto.

A differenza, però, dell'istituto previsto nel Codice Civile, il diritto di superficie del

320
concessionario può cessare non solo per scadenza della concessione ma anche per
revoca, decadenza, estinzione, rinuncia a morte del concessionario.

Vincoli

Tra le restrizioni specifiche cui è soggetta l'attività edilizia sulle aree demaniali
marittime, vi è quella riconducibile all'art. 49 Codice della Navigazione dal titolo
"devoluzione di opere non amovibili".

E' previsto che alla scadenza della concessione, salvo che non sia diversamente
stabilito nell'atto, le opere "non amovibili" restano acquisite allo Stato (o Regione,
Comune ecc.) senza alcun compenso o rimborso. Ne deriva una particolare e
specialissima caratteristica tecnica riguardante tutte le opere costruite sulle zone
costiere che, secondo il Codice, dovrebbero quindi realizzarsi in modo tale da potersi
definire di facile rimozione (senza essere incardinate al suolo, fatte con materiali privi
di c.a. ecc.).

Ciò, vista la necessaria osservanza, in sede di realizzazione dell'opera, delle


normative antisismiche e di tutela della sicurezza pubblica, può comportare delle
difficoltà di "armonizzazione" in sede interpretativa ed applicativa, e pertanto sarebbe
auspicabile un intervento chiarificatore in grado di puntualizzare la dimensione
strutturale degli interventi, nel pieno rispetto delle diverse esigenze e dei bacini di
competenza delle autorità preposte al controllo e alla verifica.

Altro vincolo è rappresentato dall'autorizzazione paesaggistica, introdotta con la legge


Galasso 431/1985. Oggi la prescrizione è contenuta all'art. 142 del D.Lgs. 42/2004
(Codice dei beni culturali e del paesaggio) che prevede che "i territori costieri
compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i
terreni elevati sul mare" sono direttamente assoggettati al vincolo paesistico, con
conseguente obbligatorietà della relativa autorizzazione prima di costruire su dette zone.

L'autorizzazione, definita quale atto autonomo e presupposto tanto del permesso a


costruire quanto degli altri titoli che legittimano l'intervento edilizio, potrebbe essere

321
richiesta anche dopo l'ottenimento del titolo edificatorio ma, nel caso, quest'ultimo
rimane inefficace sino al rilascio dell'autorizzazione, della quale peraltro deve recepire
eventuali prescrizioni e limiti (Consiglio di Stato, Sez. V, 20 novembre 1989, n. 738)
[3].

[3] Cons. Stato, Sez. VI, 6 maggio 2013 n. 2409 pone l'attenzione
sull'autorizzazione paesaggistica e sulla sua stretta necessità nell'ipotesi di domanda
di sanatoria di un intervento realizzato su area demaniale marittima.

I Giudici amministrativi, muovendo dal presupposto che il demanio, nella porzione


compresa fino a 300 metri dalla linea di battigia, è assoggettato a vincolo,
stigmatizzano la fattispecie come risalente nel tempo, atteso che, se attualmente è il
D.Lgs. 42/2004 (art. 142) a prevederla, prima il D.M. 21 settembre 1984, poi la L.
431/1985 e infine il D. Lgs. 490/1999 l'avevano sancita.

Secondo, dunque, un principio di continuità sostanziale, il vincolo si è protratto


nel tempo.

Ciò posto, il Supremo Consesso ravvisa nel predetto vincolo l'inderogabile


necessità di chiedere ed ottenere anche il parere da parte dell'autorità preposta al
vincolo medesimo, nell'ipotesi di intervento edilizio realizzato su area demaniale per
il quale viene presentata la domanda di sanatoria.

Nel caso specifico, sull'area in questione insiste un vincolo di inedificabilità


assoluta direttamente collegabile alla legge (che ha imposto, secondo
l'excursus normativo predetto, il vincolo paesistico sui territori costieri), ed in tale
contesto, per le argomentazioni enunciate, deve applicarsi la norma di cui all'art.
32,L. 47/1985 ("Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie") con conseguente
subordinazione del rilascio del titolo in sanatoria al favorevole parere paesaggistico.

Al fine di snellire e semplificare l'attività amministrativa, è possibile, per


l'amministrazione procedente (Comune, ad esempio) ricorrere allo strumento della
Conferenza dei Servizi di cui all'artt. 14 e ss. L. 241/1990 (come modificata dalla L.

322
15/2005 e dalla L. 69/2009) per esaminare contestualmente tutti gli interessi coinvolti
nella procedura di rilascio del permesso a costruire e per acquisire da parte delle altre
amministrazioni i relativi atti di assenso comunque denominati (art. 14, comma 3).

Nell'ambito di applicazione della conferenza rientra anche l'autorizzazione


paesaggistica. L'art. 14-quater con le novelle introdotte nella riforma del 2005 e con le
modifiche di cui all'art. 49 D.L. 31 maggio 2010, n. 78 e all'art. 5, D.L. 13 maggio 2011,
n. 70, prevede, infatti, che nell'ipotesi di dissenso espresso dall'amministrazione
preposta alla tutela ambientale o paesaggistico-territoriale (nonché del patrimonio
storico-artistico o della tutela della salute e della pubblica incolumità) la decisione
assunta in conferenza venga rimessa dall'amministrazione procedente ad un organo
superiore per la decisione definitiva (Cons. Stato, ad. plen., 14 dicembre 2001, n. 9).

SID, Sistema Informativo Demanio

La realizzazione del Sistema Informativo Demanio Marittimo (SID) affidata dal


Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti al Consorzio COGI (Consorzio Generale
per l'Informatica) è stata avviata nel 1993. Il Sistema nasce con la finalità di consentire
una efficace gestione dei beni del demanio marittimo attraverso la puntuale
identificazione e conoscenza del loro reale stato d'uso disponendo, per l'intero territorio
nazionale, di una cartografia catastale aggiornata e revisionata.

L'obiettivo è quello di fornire un supporto condiviso alle PP.AA. interessate allea


gestione e tutela dei beni demaniali marittimi, oltre al trasparente accesso ai cittadini
interessati alla loro fruizione.

L'area di intervento interessa la zona demaniale marittima per uno sviluppo di circa
7.500 km di costa, con riferimento alla quale è stata realizzata la cartografia catastale
aggiornata e revisionata, attualmente in conservazione presso gli Uffici provinciale
dell'Agenzia del Territorio.

L'utilizzo del sistema è gratuito per le PP.AA. e per i cittadini.

Il provvedimento dell'Agenzia delle Entrate n. 2012/59763 del 3 maggio 2012

323
conferma il SID come unico strumento per tutte le Amministrazioni, centrali e
periferiche, per la gestione amministrativa dei beni demaniali marittimi.

A livello giurisprudenziale, l'orientamento è quello di ritenere le rilevazioni del SID


quali documenti ufficiali dotati di particolare certezza e univocità consistendo
essenzialmente in sovrapposizioni tra gli estratti di mappa catastale e le
aerofotogrammetrie (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, n. 624/2012).

2.4 Attività edilizia in assenza di pianificazione


urbanistica

2.4.1 Inquadramento
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 9)

Nei Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici, fatti salvi i più restrittivi limiti fissati
dalle leggi regionali e nel rispetto delle norme previste dal d.lgs. n. 490/2004 (ora
D.Lgs. 42/2004 "Codice dei beni culturali e del paesaggio"), secondo quanto stabilito
dall'art. 9,D.P.R. 380/2001, è possibile eseguire:

- gli interventi edilizi previsti dalle lett. a) b) e c) del primo comma dell'art. 3, D.P.R.
380/2001 che riguardano le singole unità immobiliari o parti di esse;

- gli interventi di nuova edificazione, fuori dal perimetro dei centri abitati, nel limite
della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadro. Nel caso di
interventi a destinazione produttiva, la superficie coperta non può superare un decimo
dell'area di proprietà.

Relativamente alle aree in cui non siano stati approvati gli strumenti urbanistici
attuativi, previsti da quelli urbanistici generali, come presupposto per l'edificazione,
sono consentiti:

324
- gli interventi indicati dal comma 1, lett. a) dell'art. 9, D.P.R. 380/2001;

- gli interventi di ristrutturazione edilizia che riguardano singole unità immobiliari o


parti di esse.

Tali ultimi interventi (lett. d) art. 3 D.P.R. 380/2001) sono rivolti alla trasformazione
degli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad
un organismo edilizio, in tutto o in parte diverso dal precedente [1]. In tali interventi è
compreso anche il ripristino o la sostituzione di elementi costitutivi dell'edificio,
l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti.

[1] L'art. 9, D.P.R. 380/2001 consente il controllo sull'edificazione negli spazi privi
di pianificazione urbanistica e funge da parametro per l'accertamento della
conformità e per la sanatoria degli abusi edilizi. E sempre a tale disposizione è
necessario riferirsi ai fini dell'eventuale asservimento delle volumetrie. Secondo
quanto stabilito dalla giurisprudenza, infatti, l'asservimento della volumetria
realizzabile su un lotto a favore di un altro, per consentire in quest'ultimo una
maggiore edificabilità, è consentito solo per lotti aventi la medesima destinazione
urbanistica, in quanto l'opposta soluzione comporterebbe una evidente alterazione
delle norme urbanistiche che mirano a realizzare determinate caratteristiche
tipologiche della zona. Cons. Stato, Sez. V, 3 marzo 2003, n. 1172; T.A.R. Lazio, Sez.
II-ter, 13 marzo 1996, n. 1531.

2.4.2 Interventi su singole unità immobiliari


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 9)

Per singole unità immobiliari deve essere inteso ogni edificio che risulta composto da
uno o più alloggi, compresi i locali commerciali o di uso diverso.

325
Nel silenzio della norma, sembra doversi ritenere che il disposto dell'art. 9, comma 1,
lett. a) si riferisca e, quindi, sia applicabile ai soli interventi su singole unità
immobiliari, o parte di esse, poste all'interno della perimetrazione del centro abitato
essendo, al contrario, la disposizione normativa contenuta nella lett. b) espressamente
destinata a regolamentare gli interventi edilizi realizzati all'esterno del centro abitato.

Gli interventi edilizi cui si fa riferimento sono quelli a cui rimanda la lett. a) dell'art.
9, attinenti la manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché quelli di restauro e di
risanamento conservativo.

2.4.3 Interventi fuori dal perimetro dei centri abitati


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 9)

Il comma 1, lett. b) dell'art. 9 detta le regole applicabili all'edificazione, di tipo


residenziale e produttivo, al di fuori del perimetro dei centri abitati. Per i manufatti
qualificati come residenziali, la capacità edificatoria che può essere sfruttata è pari a
0,3 metri cubi per metro quadrato [1]. Nell'ambito di tale computo volumetrico sono
esclusi i volumi interrati, ad eccezione del caso in cui vi sia la capacità di questi ultimi
a generare un aggravio dell'insediamento edilizio (Cons. Stato n. 790/2001).

[1] Edificazione residenziale: per tutti i manufatti qualificati come residenziali è


sfruttabile la capacità edificatoria di 0,03 mc per metro quadrato. La base per il
computo volumetrico è la superficie fondiaria che costituisce un limite di natura
restrittiva in quanto va computata al netto delle superfici dedicate alle opere di
urbanizzazione, alle fasce di rispetto ecc. Ai fini volumetrici non sono computabili i
volumi interrati sempre che i locali siano collocati al di sotto dell'originario piano di
campagna (Cons. Stato 15 novembre 1989, n. 600).

Edificazione produttiva: il limite massimo di edificazione produttiva pari al


decimo di superficie coperta fuori dal centro abitato, è rapportata all'area di

326
proprietà. La fissazione di un indice non volumetrico risponde sostanzialmente alle
esigenze costruttive di edifici da adibire a stabilimenti industriali che non di rado
necessitano di elevate altezze e che se autorizzati sulla base di indici di superficie
risulterebbero notevolmente penalizzati nella fissazione delle volumetrie, T.A.R.
Molise, 4 luglio 2003, n. 517, T.A.R. Napoli, Sez. II, 5 dicembre 2007, n. 15765.

La superficie massima destinabile alle edificazioni di impianti produttivi non deve


superare il limite di un decimo dell'area di proprietà. Devono intendersi interventi a
destinazione produttiva quelli di tipo tradizionale, ma anche quelli destinati ad
accogliere le attività di tipo direzionale, commerciale, turistico.

In aggiunta ai limiti dettati dalla norma sono poi applicabili, se necessario, quelli
derivanti dalle normative di interesse edilizio, urbanistico e paesistico-culturale.

2.4.4 Interventi nelle aree sprovviste di strumenti attuativi


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 9)

Il comma 2 dell'art. 9, D.P.R. 380/2001 disciplina le attività edilizie che possono


essere realizzate nel caso in cui il comune, pur avendo adottato uno strumento
urbanistico generale, non si sia dotato anche degli strumenti urbanistici attuativi. In tali
aree sono ammessi gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di restauro e
risanamento conservativo richiamati nella lett. a) comma 1 dell'art. 9 e anche gli
interventi di cui alla lett. d) dell'art. 3, D.P.R. 380/2001 che riguardano singole unità
immobiliari o parti di esse.

Come stabilito dal comma 2 dell'art. 9 T.U. dell'edilizia, tali ultimi interventi sono
consentiti anche se attengono a più edifici globalmente e non vanno a modificare oltre il
venticinque per cento delle destinazioni preesistenti. La possibilità di eseguire detti
interventi è, tuttavia, subordinata alla condizione che il titolare del permesso assuma
"l'obbligo" di praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, i

327
prezzi di vendita e i canoni di locazione concordati con il Comune e di concorrere alle
spese per la realizzazione degli oneri di urbanizzazione. L'impegno deve essere assunto
dal titolare del permesso attraverso un atto trascritto, a proprie spese, in favore del
comune [1].

[1] L'obbligo di trascrizione imposto all'interessato di trascrivere a sue spese e


cura l'atto di impegno denota l'obiettivo delle amministrazioni di costituire un vero e
proprio vincolo obbligatorio, a evidenti fini di tutela, in caso di inadempienza da
parte dell'interessato stesso.

È comunque necessario assicurare, anche nei casi di assenza o carenza di


pianificazione urbanistica che si realizzi un sistema infrastrutturale adeguato a un
ordinato vivere civile. Ciò comporta per gli enti la necessità di verificare che il rilascio
del permesso di costruire sia accompagnato dalla preesistenza o dalla contemporanea
realizzazione almeno delle opere di urbanizzazione primaria come viabilità, reti
idriche, fogniarie, tecnologiche ecc.) per poter ritenere che la zona possa essere idonea
all'intervento edilizio richiesto (Cons. Stato, Sez. IV, 25 novembre 2013, n. 5592).

2.5 Permesso di costruire

2.5.1 Caratteristiche
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (artt. 11, 12, 15)

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Lazio, Latina, T.A.R. Liguria, Sez. I, T.A.R. Campania, Salerno, Sez.
3/2010 3559/2009 I, 7921/2009

328
Cass., Sez. Unite, Cass., Sez. II,
Cons. Stato, Sez. V, 699/1997
15812/2003 7892/1999

Cass. pen., Sez. Unite, Cons. Stato, Sez. V,


Cons. Stato, Sez. V, 718/1996
673/1996 931/1996

Consiglio di Stato, Sez.


V, 609/1981

Il permesso di costruire si atteggia come autorizzazione amministrativa, in quanto non


attribuisce nuovi diritti, ma presuppone facoltà preesistenti (c.d. ius aedificandi)
inerenti il diritto di proprietà [1].

[1] Il permesso di costruire rientra nella categoria degli atti amministrativi


qualificati come autorizzazioni, perché la sua funzione è tipica di tali atti, essendo
diretta a rimuovere il limite posto dalla legge all'esercizio del c.d. ius
aedificandi connesso al diritto di proprietà. Il procedimento diretto al rilascio del
titolo edilizio è diretto ad accertare la ricorrenza delle condizioni previste
dall'ordinamento per l'esercizio del diritto di costruire, nei limiti in cui il sistema
normativo ne riconosce e tutela la sussistenza (cfr. Corte Cost. 30 gennaio 1980, n.
5).

Con l'imposizione dell'obbligo di munirsi del permesso di costruire, per determinati


interventi edilizi, l'ordinamento persegue la finalità di controllo del territorio e di
corretto uso del medesimo.

Nell'ambito del procedimento diretto al rilascio del permesso di costruire il Comune


esercita una funzione di controllo della legittimità della progettata attività edilizia
rispetto alla normativa urbanistica ed edilizia vigente, rimuovendo un ostacolo
pubblicistico all'esplicazione del diritto di edificare (cfr. Cass., Sez. II, 22 luglio 1999,
n. 7892 e Cass. pen., Sez. Unite, 20 novembre 1996, n. 673). Il permesso di costruire è

329
atto vincolato nell'an e nel quid, dovendo il Comune limitarsi a verificare se il progetto
di edificazione, avanzato da colui che ne abbia titolo, rispetti le previsioni urbanistiche
edilizie vigenti ed in itinere.

Il rispetto delle previsioni urbanistiche in itinere

Dal combinato disposto degli artt. 12, comma 3 e 15, comma 4, D.P.R. 380/2001 si
ricavano le seguenti regole:

- se il progetto di costruzione contrasta con gli strumenti urbanistici vigenti ed


adottati la richiesta del titolo edilizio deve essere rigettata;

- se il progetto di costruzione contrasta con gli strumenti urbanistici adottati,


scattano le c.d. misure di salvaguardia, dovendo il Comune emanare un
provvedimento soprassessorio

- sospensione di ogni decisione sulla domanda avanzata dal richiedente il permesso


di costruire.

Nel caso in cui il titolo edilizio fosse stato rilasciato prima che venissero adottate
delle previsioni urbanistiche contrastanti il titolare ha la facoltà di realizzare l'opus
novi.

Tuttavia qualora le previsioni urbanistiche contrastanti, rispetto a quelle vigenti al


momento del rilascio del titolo edilizio, fossero approvate, il permesso di costruire
decade se, rispetto all'entrata in vigore del c.d. jus novum, i lavori edilizi non erano
stati iniziati e qualora non venissero conclusi nel termine di tre anni dal loro inizio.

Caratteristiche

Le caratteristiche del permesso di costruire sono definite dall'art. 11 del D.P.R. 6


giugno 2001, n. 380: "1. Il permesso di costruire è rilasciato al proprietario

330
dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo. 2. Il permesso di costruire è
trasferibile, insieme all'immobile, ai successori o aventi causa. Esso non incide sulla
titolarità della proprietà o di altri diritti reali relativi agli immobili realizzati per
effetto del suo rilascio. È irrevocabile ed è oneroso ai sensi dell'articolo 16. 3. Il
rilascio del permesso di costruire non comporta limitazione dei diritti dei terzi". Per
quel che concerne la c.d. legittimazione soggettiva all'ottenimento del titolo edilizio
[1], può aspirare al rilascio del permesso di costruire il proprietario dell'immobile su
cui verrà realizzata la progettata attività edilizia e colui che abbia titolo per richiederlo.

[1] E' onere dell'Amministrazione accertare, secondo un ordinario criterio di


diligenza la titolarità da parte del richiedente del permesso di costruire dei sedimi
oggetto dell'intervento (Cfr. TAR Liguria, Sez. I, 9 dicembre 2009, n. 3559).

Il Comune non è tenuto a svolgere indagini particolari in presenza della richiesta


edificatoria prodotta da un comproprietario, al contrario, qualora uno o più
comproprietari si attivino per denunciare il proprio dissenso rispetto al rilascio del
titolo edificatorio, l'Amministrazione deve verificare se, dietro l'istanza di permesso,
sia riconoscibile l'effettiva disponibilità del bene oggetto dell'intervento edificatorio
(Cfr. TAR Campania, Salerno, Sez. I, 16 dicembre 2009, n. 7921).

La giurisprudenza ammette che ha titolo per ottenere il rilascio del permesso di


costruire:

- il rappresentante del proprietario dell'area oggetto di intervento (Cfr. Consiglio di


Stato, Sez. V, 20 ottobre 1994, n. 1200); il comproprietario per gli interventi
strettamente pertinenziali alla sua unità immobiliare (Cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 23
giugno 1997, n. 699); il superficiario (Cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 20 agosto 1996, n.
931); l'usufruttuario purché non alteri la destinazione economica del bene oggetto del
suo diritto (Cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 maggio 2006, n. 3201);

- il promissario acquirente purché sia stato immesso nel possesso e nel godimento
dell'immobile oggetto di intervento (Cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 18 giugno 1996, n.
718) [2].

331
[2] Nel vigore dell'art. 4, legge 28 gennaio 1977, n. 10 (sostanzialmente
corrispondente all'art. 11, dPR 6 giugno 2001, n. 380), la concessione edilizia
(oggi permesso di costruire), potendo essere rilasciata "al proprietario
dell'area o a chi abbia titolo per richiederla " poteva essere chiesta anche
dal promissario acquirente dell'immobile, purché avesse a ciò consentito il
proprietario (Cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 18 gennaio 2010, n.
144 contra Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 ottobre 2009, n. 6545 per il quale
sarebbe sufficiente l'esistenza di un preliminare di acquisto del terreno, avuto
riguardo all'esperibilità della tutela in forma specifica ex art. 2932 c.c. in caso
di inadempimento della controparte.

Il permesso di costruire è trasferibile insieme all'immobile ai successori o aventi


causa, i quali hanno interesse a che il Comune emani il provvedimento di volturazione
del titolo edilizio (Cfr. Cass. civ., s.u., 22 ottobre 2003, n. 15812) [3].

[3] La voltura del permesso di costruire

La voltura del permesso di costruire non richiede una nuova verifica in ordine alla
compatibilità del progetto con la normativa urbanistico edilizia in quanto non implica
il rilascio di un nuovo e autonomo titolo edilizio, ma dà luogo ad una mera novazione
soggettiva del rapporto che richiede soltanto una verifica, a contenuto non
discrezionale, in ordine alla trasferibilità del titolo ai successori. Pertanto è
illegittimo il diniego di voltura del permesso di costruire basato sul contrasto
dell'opera con la normativa sopravvenuta e la necessità di applicare le misure di
salvaguardia;
ciò in quanto l'assentibilità del progetto è stata già valutata al tempo
dell'originario assentimento, mentre l'applicazione delle misure di
salvaguardia si riferisce a progetti non ancora assentiti che si pongono in
contrasto con uno strumento urbanistico in itinere; (Cfr. TAR Lazio, Latina, 12
gennaio 2010, n. 3).

332
Il permesso di costruire è irrevocabile, in quanto, trattandosi di atto vincolato diretto
al mero riscontro della conformità del progetto con la normativa urbanistica edilizia,
non è suscettibile di revoca: il permesso di costruire non può essere caducato per
ragioni di opportunità o per sopravvenute circostanze che lo renderebbero inidoneo alla
ottimale causa dell'interesse pubblico (Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 gennaio 1997, n. 28).

Il permesso di costruire è annullabile d'ufficio, qualora, a seguito di avvio di un


procedimento di secondo grado (c.d. autotutela decisoria), risulti illegittimamente
rilasciato, ossia contraddistinto da vizi che lo rendevano invalido ex tunc (Cfr.
Consiglio di Stato, Sez. V, 27 novembre 1981, n. 609).

Il permesso di costruire non produce effetti nei rapporti di diritto privato con i
terzi, i quali possono agire, a tutela dei propri diritti soggettivi incisi dall'attività
edilizia del concessionario, dinanzi all'A.G.O. senza, peraltro, dover domandare, ai
sensi dell'art. 5 della L.A.C. (legge 20 marzo 1865, n. 2248, All. E), la disapplicazione
del permesso di costruire.

In sintesi gli elementi essenziali del permesso di costruire

una volta rilasciato non può essere ritirato o diventare inefficace


Irrevocabilità
se non nei casi previsti di decadenza o per annullamento;

può essere trasferito insieme all'immobile ai successori o aventi


Trasferibilità
causa

viene rilasciato dietro versamento di un contributo, salvo alcuni


Onerosità
casi di gratuità

Validità
del permesso di costruire sono indicati i termini di inizio e di
limitata nel
ultimazione dei lavori
tempo

333
della sua emissione ne è data notizia al pubblico mediante
Pubblicità
affissione all'Albo Pretorio del Comune

Non limita i Disciplina soltanto il rapporto concessorio tra il titolare e il


diritti dei terzi Comune

2.5.2 Interventi subordinati a permesso di costruire


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 10) D.Lgs. 42/2004,

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII,


T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 548/2009
1286/2010

T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI,


Cass. pen., Sez. III, 42521/2008
7049/2009

L'art. 10, D.P.R. 380/2001 prevede che "costituiscono interventi di trasformazione


urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire:

a) gli interventi di nuova costruzione [1];

b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica;

c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto


o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari,
modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che,

334
limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti
della destinazione d'uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della
sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 e
successive modificazioni.

[1] Ampliamento

È di nuova costruzione l'intervento che determina la trasformazione di un


edificio rurale in uno residenziale, un aumento significativo di superficie e
volumi, la creazione di nuovi vani, la completa alterazione dei caratteri
strutturali e architettonici del complesso colonico per effetto della modifica
delle aperture dei prospetti, la totale modifica dei tratti distintivi dell'area
pertinenziale all'esito di lavori di sbancamento, scavo, livellamento, aggiunta
di plurimi elementi di arredo e altro (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 2 novembre
2009, n. 6784).

2. Le regioni stabiliscono con legge quali mutamenti, connessi o non connessi


a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a
permesso di costruire o a denuncia di inizio attività.

3. Le regioni possono altresì individuare con legge ulteriori interventi che, in


relazione all'incidenza sul territorio e sul carico urbanistico, sono sottoposti al
preventivo rilascio del permesso di costruire. La violazione delle disposizioni regionali
emanate ai sensi del presente comma non comporta l'applicazione delle sanzioni di cui
all'articolo 44". Le prime due categorie richiamano gli interventi definiti dall'art. 3 del
D.P.R. 380/2001 al cui commento si rinvia [...] [2].

[2] La ricostruzione costituisce ristrutturazione se il risultato finale coincide


nella volumetria e nella sagoma con il preesistente edificio demolito. La
ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione non può giammai
implicare anche la traslazione dell'edificio, importando, in tal caso, una
oggettiva trasformazione dell'esistente incompatibile con la nozione stessa di

335
ristrutturazione (cfr. T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 14 dicembre 2009, n. 548).

La terza categoria evoca, all'interno del genus della ristrutturazione edilizia, la c.d.
ristrutturazione pesante, in cui l'intervento edilizio oltre ad integrare un organismo
edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, comporta un aumento di unità
immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici,
ovvero, limitatamente agli immobili compresi nei centri storici, mutamenti della loro
destinazione d'uso [3].

[3] Ampliamento

L'art. 10, comma 2 del T.U. Edilizia conferisce alle Regioni la facoltà di
stabilire con legge quali mutamenti di destinazione d'uso dei singoli immobili
strutturali (con opere edilizie) o funzionali (senza opere) siano assoggettati al
permesso di costruire o alla DIA.

La ricostruzione di un rudere è nuova costruzione

La ricostruzione di un rudere è nuova costruzione e non dà luogo ad un intervento di


restauro e risanamento conservativo, il quale presuppone la preesistenza di un
"organismo edilizio", cioè di una struttura fornita di copertura, tamponature esterne e
strutture orizzontali interne, mentre un rudere può essere soltanto oggetto di
ripristino, vale a dire di vera e propria ricostruzione, sia pure utilizzando i resti
ancora esistenti, il che costituisce effettivamente una nuova costruzione. La
ricostruzione di un rudere non è ascrivibile ad ipotesi di ristrutturazione edilizia e
meno che meno di risanamento conservativo, integrando in sostanza un'attività di
nuova costruzione, attesa la mancanza di elementi sufficienti a testimoniare le
dimensioni e le caratteristiche dell'edificio da recuperare (Cfr. TAR Campania,
Napoli, Sez. VIII, 4 marzo 2010, n. 1286 e TAR Campania, Napoli, Sez. VI, 9

336
novembre 2009, n. 7049). In presenza di un rudere, non si può parlare di risanamento
conservativo o di ristrutturazione, in quanto tali interventi presuppongono un
organismo dotato di muri perimetrali, strutture orizzontali e copertura. Costituisce
nuova costruzione l'intervento di ricostruzione di un rudere, in quanto il risanamento
conservativo, ed in genere gli interventi di ristrutturazione con o senza demolizioni,
devono essere contestualizzati temporalmente nell'ambito di un intervento unitario
volto nel suo complesso alla conservazione di un edificio che deve essere esistente e
strutturalmente identificabile al momento di inizio dei lavori (Cfr. Cass. pen., Sez. III,
21 ottobre 2008, n. 42521).

2.5.3 Presupposti per il rilascio


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 12)

I presupposti (ossia le circostanze che devono essersi già verificate) affinché il


permesso di costruire possa essere rilasciato sono menzionati nell'art. 12 T.U. Edilizia.

Infatti il titolo edilizio:

- "è rilasciato in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti
edilizi e della disciplina urbanistico- edilizia vigente";

- "è subordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla


previsione da parte del comune dell'attuazione delle stesse nel successivo triennio,
ovvero all'impegno degli interessati di procedere all'attuazione delle medesime
contemporaneamente alla realizzazione dell'intervento oggetto del permesso" [1] [2].

[1] Misure di salvaguardia

337
L'art. 12, comma 3, T.U. Edilizia prevede che "in caso di contrasto dell'intervento
oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti
urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda. La
misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione
dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell'ipotesi in cui lo strumento
urbanistico sia stato sottoposto all'amministrazione competente all'approvazione
entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione".

[2] Sospensione dell'intervento disposta dalla Regione:


L'art. 12, comma 4, T.U. Edilizia dispone che a "richiesta del sindaco, e per lo
stesso periodo, il presidente della giunta regionale, con provvedimento motivato
da notificare all'interessato, può ordinare la sospensione di interventi di
trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio che siano tali da
compromettere o rendere più onerosa l'attuazione degli strumenti urbanistici caso
di contrasto dell'intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le
previsioni di strumenti urbanistici".

I presupposti de quibus mirano, anzitutto, a garantire che la progettata attività edilizia,


oltre che legittima dal punto di vista formale, sia accompagnata dalla realizzazione (o
quantomeno la previsione di realizzazione) delle opere di urbanizzazione primaria
definite dall'art. 16, commi 7 e 7-bis, D.P.R. n. 380/2001 [3].

[3] Certificazione energetica

La certificazione energetica dell'edificio è una delle condizioni essenziali


per il rilascio del permesso di costruire.

L'art. 1, comma 288, legge 24 dicembre 2007, n. 244 (c.d. Finanziaria


2008) subordina il rilascio del permesso di costruire alla certificazione

338
energetica dell'edificio, così come prevista dall'art. 6 del D.Lgs. 19 agosto
2005, n. 192 nonché delle caratteristiche strutturali dell'immobile finalizzate al
risparmio idrico ed al reimpiego delle acque meteoriche.

In sintesi

- il titolo edilizio deve essere conforme alla disciplina urbanistica vigente ed adottata
contenuta negli strumenti urbanistici, nei regolamenti edilizi e nelle leggi statali e
regionali;

- la concreta edificabilità postula l'adeguata urbanizzazione della zona interessata


dall'attività costruttiva;

- il progettato intervento edilizio non può porsi in contrasto con gli strumenti
urbanistici adottati, dovendo, in tal caso, il Comune emanare un provvedimento
soprassessorio (sospensione dell'esame della domanda di rilascio del permesso di
costruire);

- in via eccezionale la Regione, se richiesta dal Comune, può inibire la continuazione


e, comunque, sospendere gli interventi edilizi già assentiti che potrebbero
compromettere o rendere più onerosa l'attuazione delle previsioni contemplate negli
strumenti urbanistici adottati.

2.5.4 Competenza al rilascio


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 13)

Il permesso di costruire è rilasciato dal dirigente o dal responsabile del competente


ufficio tecnico comunale.

339
L'art. 13, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 prevede infatti che il "permesso di costruire è
rilasciato dal dirigente o responsabile del competente ufficio comunale nel rispetto
delle leggi, dei regolamenti e degli strumenti urbanistici". Tale norma deve essere
coordinata con le previsioni contenute negli artt. 107 e 109 del D.Lgs. 18 agosto 2000,
n. 267 (c.d. TUEL - Testo unico enti locali). Pertanto il permesso di costruire è
rilasciato dal dirigente (cfr. art. 107, comma 3, lett. f) del D.Lgs. 267/00) e nei Comuni
privi di personale di qualifica dirigenziale, ai sensi dell'art. 109, comma 2, D.Lgs.
267/2000, dal Responsabile dell'ufficio o del servizio [1].

[1] L'esercizio dei poteri sostitutivi regionali

L'art. 13, comma 2, T.U. Edilizia va letto in combinato disposto con i commi 1 e 2
dell'art. 21 del D.P.R. 380/2001 conferendo alla Regione la disciplina dell'esercizio
del potere sostitutivo nel caso di silenzio inadempimento del Comune, vale a dire
nelle ipotesi di mancato rilascio del permesso di costruire o di mancata esternazione
del diniego nei termini stabiliti.

2.5.5 Deroga agli strumenti urbanistici


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 14)

Riferimenti giurisprudenziali

Cons. Stato, Sez. VI, 4568/2003 Cons. Stato, Sez. IV, 439/1996

Il permesso di costruire può essere emanato in deroga (rectius in violazione) degli


strumenti urbanistici generali esclusivamente per interventi edilizi su edifici ed

340
impianti pubblici o di interesse pubblico.

L'art. 14, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 sancisce che il "permesso di costruire in
deroga agli strumenti urbanistici generali è rilasciato esclusivamente per edifici ed
impianti pubblici o di interesse pubblico, previa deliberazione del consiglio
comunale, nel rispetto comunque delle disposizioni contenute nel decreto legislativo
29 ottobre 1999, n. 490, e delle altre normative di settore aventi incidenza sulla
disciplina dell'attività edilizia".

Per la realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico il Comune può


assentire l'intervento in contrasto con la propria normativa edilizia urbanistica, senza
dover variare il proprio strumento urbanistico, al fine di contemperare le esigenze dei
singoli con quelle dell'intera collettività [1].

[1] La norma in commento deve essere oggetto di stretta interpretazione, trattandosi


di disciplina eccezionale non suscettibile di estensione analogica ed espressione di
un potere fortemente discrezionale che deve essere contemperato con altri interessi
pubblici, quali quello paesistico ed ambientale, urbanistico ed edilizio (cfr. Cons.
Stato, Sez. VI, 7 agosto 2003, n. 4568 e Consiglio di Stato, Sez. IV, 2 aprile 1996, n.
439).

2.5.6 Efficacia temporanea e decadenza


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 15)

Riferimenti giurisprudenziali

Cass. pen., Sez. T.A.R. Marche Cons. Stato, Sez.


Cons. Stato Sez. IV, 1747
III, 7114/2010 4/2010 V, 2408/2001

341
T.A.R. Campania, Cons. Stato, Sez. Cons. Stato, Sez. Cons. Stato, Sez.
Salerno, Sez. II, IV, 4423/2007 V, 1414/1996 V, 343/1990
7923/2009

L'art. 15, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 dispone che "1. Nel permesso di costruire
sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori. 2. Il termine per l'inizio
dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di
ultimazione, entro il quale l'opera deve essere completata non può superare i tre anni
dall'inizio dei lavori. Entrambi i termini possono essere prorogati, con provvedimento
motivato, per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso.
Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne
che, anteriormente alla scadenza venga richiesta una proroga. La proroga può essere
accordata, con provvedimento motivato, esclusiva- mente in considerazione della
mole dell'opera da realizzare o delle sue particolari caratteristiche tecnico-
costruttive, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia
previsto in più esercizi finanziari. 3. La realizzazione della parte dell'intervento non
ultimata nel termine stabilito è subordinata al rilascio di nuovo permesso per le
opere ancora da eseguire, salvo che le stesse non rientrino tra quelle realizzabili
mediante denuncia di inizio attività ai sensi dell'articolo 22. Si procede altresì, ove
necessario, al ricalcolo del contributo di costruzione. 4. Il permesso decade con
l'entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già
iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio".

I termini di inizio e di fine lavori fanno parte del contenuto tipico del provvedimento
abilitativo comunale.

I lavori devono essere iniziati entro un anno dal rilascio del titolo edilizio e devono
deve ultimati entro tre anni dal loro inizio salvo che, anteriormente alla scadenza, venga
richiesta ed accordata una proroga [1].

[1] Il termine di inizio

L'art. 15, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 prevede che nel permesso di

342
costruire siano indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori e, in
particolare, il termine per l'inizio dei lavori non possa essere superiore ad un
anno dal rilascio del titolo. La nozione legislativa fa quindi riferimento alla
data della consegna del titolo in mani del destinatario quale dies a quo del
computo dell'anno di tempo per l'inizio dei lavori comprensivo quindi
dell'avvenuta notifica che perfeziona la fattispecie (cfr. T.A.R. Campania,
Salerno, Sez. II, 16 dicembre 2009, n. 7923).

Per i titoli edilizi rilasciati o formatisi prima del 21 agosto 2013, il comma 3
dell'art. 30, L. 9 agosto 2013, n. 98 (come modificato dall'art. 3-quater, comma 2, L. 7
ottobre 2013, n. 112) consente, previa richiesta del titolare, una proroga biennale per i
termini di inizio e di ultimazione dei lavori, salvo che i suddetti termini non siano già
decorsi al momento della comunicazione dell'interessato e sempre che i titoli abilitativi
non risultino in contrasto, al momento della comunicazione dell'interessato, con nuovi
strumenti urbanistici approvati o adottati.

Per inizio dei lavori [2] si intende l'esecuzione di opere dalle quali possa
desumersi in modo univoco l'effettiva volontà del titolare del permesso di
costruire di realizzare la costruzione progettata (Cfr. Consiglio di Stato, Sez. V,
6 ottobre 1986, n. 495).

[2] È integrato il presupposto dell'inizio dei lavori qualora gli scavi di


sbancamento siano caratterizzati da un cospicuo movimento di terra anche in
profondità, idoneo a contenere la platea di fondazione. I lavori di
sbancamento del terreno non accompagnati dalla compiuta organizzazione
del cantiere e da altri indizi idonei a confermare l'effettivo intendimento del
titolare del permesso di costruire di addivenire al compimento effettivo
dell'opera assentita, attraverso un concreto e continuo impiego di risorse
finanziarie e materiali, non possono ritenersi idonei a dare dimostrazione
dell'esistenza di presupposti indispensabili per configurare un effettivo inizio
dei lavori.

343
La nozione di "inizio dei lavori" di cui all'art. 15, comma 2, del T.U. edilizia deve
intendersi riferita a concreti lavori di carattere edilizio, di tal che i lavori possono
intendersi iniziati quando consistano nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè
nell'impianto del cantiere, nell'innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di
muri e nell'esecuzione di scavi coordinati al gettito delle fondazioni del costruendo
edilizio (cfr Cass. pen., Sez. III, 23 febbraio 2010, n. 7114).

Se i lavori non vengono iniziati entro il termine iniziale (c.d. dies a quo) ovvero non
risultano completati nel termine finale (c.d. dies ad quem) il permesso di costruire
decade (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 aprile 2001, n. 2408) [3].

[3] Il termine di fine lavoro

Il termine di tre anni per la conclusione dei lavori assentiti con permesso di
costruire, di cui all'art. 15, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, è un termine
massimo, che ben può essere ridotto in occasione del rilascio del singolo
titolo (cfr. T.A.R. Marche 25 gennaio 2010, n. 4).

L'ultimazione dei lavori è connessa al completamento dell'opera, la quale può


intendersi in senso strutturale (esecuzione del rustico e della copertura) o funzionale
(il fabbricato deve essere dotato anche degli impianti, dovendo risultare idoneo ad
espletare le funzioni contemplate negli elaborati di progetto).

Il provvedimento di decadenza è atto vincolato, a carattere meramente dichiarativo


(cfr. Cons. Stato Sez. IV, 11 aprile 2014, n. 1747 e Cons. Stato, Sez. V, 23
novembre 1996, n. 1414), in ordine al quale spetta al Comune fornire la prova
del mancato inizio o della mancata ultimazione, in base al generale principio
giusta il quale i presupposti dell'atto adottato devono essere accertati
dall'autorità emanante (cfr. Cons.Stato, Sez. V, 11 aprile 1990, n. 343).

Il permesso di costruire decade con l'entrata in vigore di contrastanti previsioni


urbanistiche.

La ratio che conduce alla decadenza del titolo per contrasto con il c.d. jus

344
superveniens è diretta ad assicurare l'attuazione delle nuove previsioni urbanistiche
differenti rispetto a quelle vigenti al momento del rilascio del titolo edilizio (cfr. Cons.
Stato, Sez. IV, 10 agosto 2007, n. 4423).

2.5.7 Procedimento per il rilascio: la fase di avvio


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 5)

Riferimenti giurisprudenziali

Cons. Stato, Sez. IV, 889/2007 Cass. pen., Sez. III, 19315/2011

La domanda per il rilascio del permesso di costruire va presentata allo Sportello


Unico per l'edilizia [1] con modalità telematica, secondo il "modello unico per
l'edilizia", giusta il comma 4-bis dell'art. 5 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 aggiunto
dall'art. 5,comma 2, lett. a), n. 1-bis del D.L. 13 maggio 2001, n. 70 convertito, con
modificazioni, dalla L. 12 luglio 2011, n. 106, secondo cui "Lo sportello unico per
l'edilizia accetta le domande, le dichiarazioni, le segnalazioni, le comunicazioni e i
relativi elaborati tecnici o allegati presentati dal richiedente con modalità telematica
e provvede all'inoltro telematico della documentazione alle altre amministrazioni che
intervengono nel procedimento, le quali adottano modalità telematiche di
ricevimento e di trasmissione in conformità alle modalità tecniche individuate ai
sensi dell'articolo 34-quinquies del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4, convertito,
con modificazioni, dalla legge 9 marzo 2006, n. 80. Tali modalità assicurano
l'interoperabilità con le regole tecniche definite dal regolamento ai sensi
dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni. Ai
predetti adempimenti si provvede nell'ambito delle risorse umane, strumentali e
finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico
della finanza pubblica".

345
[1] Lo Sportello unico per l'edilizia

L'istituzione dello Sportello unico rappresenta uno degli esempi più eclatanti dello
sforzo di attuazione dei principi di coordinamento e di semplificazione dell'azione
amministrativa.

L'art. 5 del T.U. Edilizia che prevede l'obbligo per i Comuni di istituire un ufficio
denominato (Sportello Unico per l'edilizia) è norma di carattere regolamentare, per
cui la natura cedevole della medesima lascia intatto il potere legislativo regionale.

La ratio di tale istituto è destinata a garantire, in un'ottica di concentrazione,


l'individuazione dell'unico ufficio (Sportello unico) con cui interloquire (cfr. Cons.
Stato, Sez. IV, 19 febbraio 2007, n. 889).

Lo Sportello Unico per l'edilizia ha unicamente finalità di semplificazione


procedimentale ed organizzativa, con la conseguenza che la mancata istituzione da
parte dell'amministrazione comunale non ha alcuna incidenza sul regime
autorizzatorio dell'attività edilizia e non esonera, pertanto, dal conseguimento dei
necessari titoli abilitativi (cfr. Cass. pen., Sez. III, 27 aprile 2011, n. 19315).

La domanda per il rilascio del permesso di costruire, sottoscritta da uno dei soggetti
legittimati, va presentata al S.U.E. corredata:

i) da un'attestazione concernente il titolo di legittimazione;

ii) dagli elaborati di progetto richiesti dal R.E.C. (Regolamento edilizio comunale)
redatti da un professionista abilitato (geometra, architetto ed ingegnere);

iii) dagli altri documenti previsti dal T.U. Edilizia, in particolare da un dichiarazione,
in luogo dell'autocertifi cazione, che sostituisca, ai sensi dell'art. 5, comma 3, lett. a)
del D.P.R. 380/2011, il parere della Azienda Sanitaria Locale;

iv) da una dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del
progetto agli strumenti urbanistici approvati ed adottati, ai regolamenti edilizi vigenti, e
alle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia e, in

346
particolare, alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie nel
caso in cui la verifica in ordine a tale conformità non comporti valutazioni tecnico-
discrezionali, alle norme relative all'efficienza energetica.

È fuor di dubbio che l'innovazione più rilevante del nuovo procedimento di rilascio
del permesso di costruire consiste nella responsabilità attribuita al progettista -
penalmente sanzionata (cfr. art. 20, comma 13 D.P.R. 380/2011) - di asseverare la
conformità del progetto [2].

[2] Al progettista abilitato viene attribuita la qualità di "persona esercente un


servizio di pubblica necessità", ai sensi degli artt. 359 e 481 c.p., ossia destinatario
di potestà pubblica, in quanto soggetto qualificato.

Va poi considerato che, ai sensi del comma 13 dell'art. 20, D.P.R. 380/2011, "ove il
fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o
asseverazioni di cui al comma 1, dichiara o attesta falsamente l'esistenza dei
requisiti o dei presupposti di cui al medesimo comma è punito con la reclusione da
uno a tre anni. In tali casi, il responsabile del procedimento informa il competente
ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari".

Nell'atto di asseverazione il progettista dovrà dichiarare la conformità del progetto -


oltre che agli strumenti urbanistici approvati ed adottati, ai regolamenti edilizi vigenti -
alle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia.

Occorre poi rilevare che i progettisti hanno l'obbligo di rappresentare in maniera


fedele lo stato dei luoghi prima del richiesto intervento edilizio, essendo punibili, in
caso contrario del delitto di falso ideologico per induzione, ai sensi degli artt. 48 e 480
c.p.

In altri termini il progettista dovrà compiere una vera e propria "istruzione


preventiva", la quale, pur tuttavia, non sostituisce l'attività istruttoria istituzionalmente
demandata al Responsabile del procedimento.

347
Le norme di settore aventi incidenza sull'attività edilizia

Vi sono numerose norme di settore, non totalmente disciplinate nel T.U. Edilizia,
che condizionano l'attività edilizia.

All'uopo colui che domanda il rilascio del permesso di costruire deve presentare
degli elaborati che dimostrino il rispetto anche di tali norme di settore, le quali si
atteggiano, a ben vedere, come condictiones sine qua non (o presupposti) rispetto al
rilascio del permesso di costruire.

A seconda della tipologia di intervento troveranno pertanto applicazione:

- le norme in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio (cfr. artt. 22 e 146
D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42);

- le norme in materia di tutela ambientale (Via, scarichi delle acque, smaltimento


dei rifiuti) (cfr. D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152);

- le norme di sicurezza statica e antisismiche (cfr. Parte II del T.U. Edilizia);

- le norme antincendio (cfr. art. 15, D.Lgs. 8 marzo 2006, n. 139);

- le norme di sicurezza stradale (cfr. D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285);

- le norme sulla sicurezza nei luogo di lavoro (cfr. D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81)

- le norme sulla sicurezza degli impianti (cfr. D.M. 22 gennaio 2008, n. 37);

- le norme in materia igienico sanitaria e agibilità (cfr. R.D. 27 luglio 1934, n. 1265
e T.U. Edilizia);

- le norme in materia di superamento delle barriere architettoniche (cfr. D.M. 14


giugno 1989, n. 236 e art. 82 del T.U. Edilizia);

- le norme in materia di efficienza energetica (cfr. D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 192);

- le norme in materia di accatastamento (cfr. legge 1° ottobre 1969, n. 679).

348
2.5.8 Integrazione documentale
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 20)

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII,


Cass. pen., Sez. III, 19315/2011
8628/2009

Una volta che la domanda di rilascio del permesso di costruire sia stata inoltrata al
S.U.E., il Dirigente o Responsabile di tale ufficio comunica, nei dieci giorni successivi,
al richiedente il nominativo del Responsabile del procedimento, il quale può, entro i
quindici giorni successivi alla presentazione della domanda, richiedere documenti
ulteriori che integrino o completino la documentazione presentata e che non siano già
nella disponibilità dell'amministrazione o che questa non possa acquisire
autonomamente (art. 20, comma 5, D.P.R. 380/2001) [1].

[1] Ampliamento

L'accertata incompletezza della domanda (per assenza del grafico


dimostrativo della distanza dei manufatti da realizzarsi) non è di per sé
idonea a giustificare il diniego del titolo abilitativo, ove in precedenza non sia
stata attuata da parte dell'Amministrazione la fase procedimentale volta
all'integrazione della documentazione mancante, fermo restando il limite
fondamentale nel principio di autoresponsabilità del privato (cfr. T.A.R.
Campania, Napoli, Sez. VIII, 10 dicembre 2009, n. 8628).

349
Se tale tipo di intervento è diretto ad ovviare e sopperire ad una pratica edilizia
incompleta, l'art. 20, comma 4, D.P.R., n. 380/2001 conferisce al Responsabile del
procedimento la facoltà di intervenire nel merito della soluzione progettuale, qualora
reputi che, ai fini del rilascio del permesso di costruire, sia necessario apportare
modifiche di modesta entità rispetto al progetto originario.

A tal fine "l'interessato si pronuncia sulla richiesta di modifica entro il termine fissato
e, in caso di adesione, è tenuto ad integrare la documentazione nei successivi quindici
giorni".

Nel caso di pratica incompleta, ossia carente della documentazione necessaria per il
rilascio del titolo e che non sia nella disponibilità dell’Amministrazione o che questa,
ai sensi dell’art. 9-bis, D.P.R. 380/2011, possa acquisire ex officio, il Responsabile del
procedimento, nel termine di trenta giorni dalla presentazione della domanda, deve,
giusta l’art. 20, comma 5, D.P.R. 380/2001, richiedere la documentazione integrativa.
In tal caso il termine per il compimento dell’istruttoria e per la formulazione della
proposta viene interrotto e ricomincia, dalla data di ricezione della documentazione
integrativa, a decorrere ex novo.

2.5.9 Istruttoria
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 20)

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 8628/2009

L'istruttoria è curata dal Responsabile del procedimento il quale, ai sensi del comma 3
dell'art. 20, D.P.R. 380/2001, "acquisisce, avvalendosi dello sportello unico, i prescritti
pareri dagli uffici comunali, nonché i pareri di cui all'art. 5, comma 3, sempre che gli
stessi non siano già stati allegati alla domanda dal richiedente e, valutata la conformità

350
del progetto alla normativa vigente, formula una proposta di provvedimento, corredata
da una dettagliata relazione, con la qualificazione tecnico-giuridica dell'intervento
richiesto" [1].

[1] Pareri della Commissione edilizia

Tra i pareri da richiedere agli Uffici comunali vi è quello della Commissione


edilizia (Cfr. art. 4 T.U. Edilizia), se non soppressa, ai sensi dell'art. 96,D.Lgs. 18
agosto 2000, n. 267. In parte qua si è precisato che il parere negativo espresso dalla
Commissione edilizia è un atto endoprocedimentale che serve all'autorità ai fini
dell'adozione del provvedimento conclusivo del procedimento, e solo quest'ultimo
provvedimento è impugnabile, eventualmente, insieme al parere, se sfavorevole al
privato (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 10 dicembre 2009, n. 8628).

Il Responsabile del procedimento - nel caso in cui per la realizzazione dell'intervento


sia necessario acquisire atti di assenso, comunque denominati, di altre amministrazioni,
diverse dall'A.S.L. e dai Vigili del Fuoco - "convoca una conferenza di servizi ai sensi
degli artt. 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater , L. 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni".

La conferenza di servizi decisoria (o esterna)

L'art. 20 T.U. edilizia assegna al Responsabile del procedimento o, comunque, al


Dirigente dello Sportello Unico, il compito di organizzare una conferenza di servizi
decisoria (cfr. art. 14, comma 2 L. 7 agosto 1990, n. 241) allorquando occorra
acquisire il consenso di Amministrazioni diverse dai Vigili del Fuoco e dall'ASL.

Tale figura di conferenza, la quale si presenta come modulo procedimentale di


semplificazione e di accelerazione dell'azione amministrativa, è definita anche
esterna, in quanto relativa a più procedimenti funzionalmente collegati e diretti
all'adozione di una decisione pluristrutturata, destinata a sostituire le
determinazioni delle Amministrazioni partecipanti. L'atto finale è adottato
dall'Amministrazione procedente, ma è previamente concordato, attraverso atti di

351
assenso con tutte le Amministrazioni partecipanti (decisione pluristrutturata).

2.5.10 Termini del procedimento


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 20)

Entro i dieci giorni successivi alla presentazione della domanda di permesso di


costruire il S.U.E. comunica, al richiedente, il nominativo del Responsabile del
procedimento.

Il Responsabile del procedimento cura l'istruttoria, nei sessanta giorni successivi alla
presentazione della domanda acquisendo, tramite il S.U.E., i pareri dagli uffici
comunali, nonché i pareri della A.S.L. e dei Vigili del Fuoco, sempre che gli stessi non
siano già stati allegati alla domanda dal richiedente e, valutata la conformità del
progetto alla normativa vigente, formula una proposta di provvedimento, corredata da
una dettagliata relazione, con la qualificazione tecnico-giuridica dell'intervento
richiesto.

I termini per la formulazione della proposta di provvedimento finale (cfr. comma 8


dell'art. 20. D.P.R. 380/2001) da parte del Responsabile del procedimento e per la
richiesta di integrazione documentale sono raddoppiati (rispettivamente 120 e 60
giorni) per i Comuni con più di 100.000 abitanti, nonché per i progetti particolarmente
complessi secondo la motivata risoluzione del responsabile del procedimento.

Il Responsabile del procedimento, sempre nei 60 giorni successivi alla presentazione


della domanda, può richiedere che l'interessato apporti al progetto originario modifiche
di modesta entità, ma necessarie, illustrandone le ragioni, per il rilascio del titolo
edilizio.

352
In tal caso la richiesta di modifica sospende, fino al relativo esito, il decorso del
termine per la formulazione della proposta di provvedimento.

Il termine per la formulazione della proposta di provvedimento (60 giorni dalla


presentazione al S.U.E.) può essere interrotto una sola volta dal responsabile del
procedimento, entro 30 giorni dalla presentazione della domanda, esclusivamente per la
motivata richiesta di documenti che integrino o completino la documentazione
presentata e che non siano già nella disponibilità dell'amministrazione o che questa non
possa acquisire autonomamente. In tal caso, il termine ricomincia a decorrere dalla data
di ricezione della documentazione integrativa.

Il provvedimento finale (rilascio del titolo o suo diniego), che lo sportello unico
provvede a notificare all'interessato, è adottato dal dirigente o dal responsabile
dell'ufficio, nei 30 giorni successivi, dalla formulazione della proposta di
provvedimento formulata dal Responsabile del procedimento. Nel caso in cui il
responsabile del procedimento abbia indetto la conferenza di servizi per acquisire i
pareri, assensi necessari e per superare i dissensi, la determinazione motivata di
conclusione del procedimento sostituisce e costituisce titolo per la realizzazione
dell'intervento (Cfr. i commi 5 e 6 dell'art. 20, D.P.R. 380/2011).

Il termine per l'emanazione del provvedimento finale è aumentato sino a 40 giorni, con
la medesima decorrenza, qualora il dirigente o il responsabile del procedimento
abbiano comunicato all'istante i motivi che ostano all'accoglimento della domanda, ai
sensi dell'art. 10-bis L. 7 agosto 1990, n. 241.

2.5.11 Provvedimento finale: silenzio-assenso


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 20)

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 2083/2012 Cons. Stato, Ad. Plen., 15/2011

353
Il provvedimento finale che conclude il procedimento diretto al rilascio del permesso
di costruire può realizzare l'interesse pretensivo del richiedente (permesso di
costruire) ovvero frustrarlo (diniego di permesso di costruire).

Nel caso di conseguimento del bene della vita aspirato (permesso di costruire) trova
applicazione l'art. 20, comma 6 D.P.R. 380/2001: "Il provvedimento finale, che lo
sportello unico provvede a notificare all'interessato, è adottato dal dirigente o dal
responsabile dell'ufficio, entro il termine di trenta giorni dalla proposta di cui al comma
3. Qualora sia indetta la conferenza di servizi di cui al comma 5-bis, la determinazione
motivata di conclusione del procedimento (…) è, ad ogni effetto, titolo per la
realizzazione dell'intervento …".

Il termine di cui al primo periodo del presente comma è fissato in quaranta


giorni con la medesima decorrenza qualora il dirigente o il responsabile del
procedimento abbia comunicato all'istante i motivi che ostano
all'accompagnamento della domanda, ai sensi dell'art. 10-bis, L. 7 agosto 1990,
n. 241 e successive modificazioni. Dell'avvenuto rilascio del permesso di
costruire è data notizia al pubblico mediante affissione all'albo pretorio. Gli
estremi del permesso di costruire sono indicati nel cartello esposto presso il
cantiere, secondo le modalità stabilite dal Regolamento edilizio".

Il comma 8 dell'art. 20,D.P.R. n. 380/2001 disciplina il caso del cd. silenzio-assenso:


"Decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento conclusivo, ove il
dirigente o il responsabile dell'ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla
domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i
casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si
applicano le disposizioni di cui ai commi 9 e 10".

La fattispecie del silenzio-assenso è regolata dall'art. 20. L: 7 agosto 1990, n. 241, il


quale contempla, come chiarito di recente dal Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, Ad.
Plen., 29 luglio 2011, n. 15) un "modello procedimentale semplificato finalizzato al
rilascio di un pur sempre indefettibile titolo autorizzatorio" (cfr. T.A.R. Lombardia,
Milano, Sez. II, 25 luglio 2012, n. 2083). In maniera icastica il titolo autorizzatorio c'è,
anche se non si vede, ed è conseguito per silentium [1].

354
[1] Il silenzio-assenso è stato già sperimentato in materia di titoli ad
aedificandum per effetto del D.L. 22 gennaio 1982, n. 9, convertito in legge
25 marzo 1982, n. 9. Tale modello procedimentale trova applicazione in
materia di condono edilizio e nella legislazione regionale (cfr. L.R. Sicilia 31
maggio 1994, n. 17, L.R. Umbria 18 febbraio 2004, n. 1 e L.R. Emilia
Romagna 25 novembre 2002, n. 31).

Ai sensi del comma 9 dell'art. 20, D.P.R. 380/2011, il silenzio-assenso non trova
applicazione (ed il silenzio resta privo di effetti significativi) in presenza di vincoli
ambientali, paesaggistici e culturali gravanti sul lotto o sul fabbricato oggetto
dell'intervento: quando entrano in gioco tali interessi differenziati a protezione
rafforzata (v. artt. 26 e 146, D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) è richiesto l'atto espresso.

Va poi rilevato che l'introduzione di tale modulo procedimentale del silenzio-assenso


non esonera il RUP dal dovere di provvedere in termini espliciti (e tempestivi) sulla
domanda del richiedente, giusta il comma 9 dell'art. 2, L. 7 agosto 1990, n. 241.

Nell'ipotesi in cui il Responsabile del procedimento, ai sensi del comma 3 dell'art.


20, D.P.R. 380/2001, formulasse una proposta di provvedimento ostativa al rilascio
del titolo edilizio, l'organo competente all'emanazione del provvedimento finale deve,
ai sensi dell'art. 10-bis, L. 7 agosto 1990, n. 241, comunicare al richiedente i motivi
ostativi all'accoglimento, pena, in difetto, l'annullamento giurisdizionale del
provvedimento espresso di diniego (cfr. T.A.R. Lazio, Latina, 21 gennaio 2013, n. 71 e
T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 21 maggio 2012, n. 973) ed emanare, entro il termine
di quaranta giorni dalla formulazione della proposta, il provvedimento di diniego di
permesso di costruire.

Il diniego di permesso di costruire deve indicare le reali ragioni di


contrasto tra il progetto presentato e la normativa urbanistica edilizia
vigente.

In sintesi

355
Il provvedimento finale in sintesi

Il provvedimento finale può essere rappresentato dal:

- rilascio del permesso di costruire;

- diniego di rilascio del permesso di costruire: in tal caso il provvedimento finale


deve essere preceduto dalla comunicazione al richiedente dei motivi ostativi
all'accoglimento, ai sensi dell'art. 10-bis, L. 7 agosto 1990, n. 241, e deve indicare, in
maniera chiara e circostanziata, le reali ragioni di contrasto tra il progetto presentato e
la normativa urbanistica edilizia vigente.

2.5.12 Intervento sostitutivo regionale


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 21)

L'art. 21, D.P.R. 380/2001 è stato sostituito dall'art. 5, comma 2, lett. a), n. 3 del D.L.
70/2011 convertito dalla L. 106/2011, secondo cui "1. Le Regioni, con proprie leggi,
determinano forme di modalità per l'eventuale esercizio del potere sostituivo nei
confronti dell'ufficio dell'amministrazione comunale competente per il rilascio del
permesso di costruire".

La riscrittura dell'art. 21, D.P.R. 380/2001 si è resa necessaria, dopo la reintroduzione


del modello di silenzio-assenso come epilogo normale del procedimento per il rilascio
del permesso di costruire.

A tal fine il legislatore statale demanda a quello regionale, nella materia in esame
("governo del territorio" - legislazione concorrente) la funzione di individuare le
modalità per l'eventuale esercizio del potere sostitutivo regionale nei confronti
dell'ufficio dell'amministrazione comunale competente per il rilascio del permesso di
costruire.

356
2.6 Contributo di costruzione

2.6.1 Onerosità del permesso di costruire


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 16)

Riferimenti giurisprudenziali

Tar Toscana, Sez. III, Tar Piemonte, Sez. II, Cass. Pen., Sez. III,
288/2014 1009/2013 11544/2013

Cons. Stato, Sez. IV, Cass. Pen., Sez. III,


4320/2012 40033/2011

Il rilascio del permesso di costruire comporta, ai sensi dell'art. 16, comma 1 D.P.R. 6
giugno 2001, n. 380 e salvo le ipotesi di esonero, la corresponsione di un "contributo
commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione"
[1].

[1] L'obbligo di pagare gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria in


caso di esecuzione di un certo tipo di opere edilizie è sorto con l'entrata in
vigore della L. 6 agosto 1967, n. 765 (c.d. Legge Ponte), al quale si è
aggiunto quello inerente il contributo commisurato al costo di costruzione con
l'art. 6, L. 28 gennaio 1977, n. 10 (c.d. Legge Bucalossi). Queste disposizioni
sono state trasfuse nell'art. 16, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (c.d. T.U.
edilizia).

357
Presupposto del contributo di costruzione è, oltre al rilascio del titolo, l'esecuzione
dei lavori.

Il contributo di costruzione comprende, quindi, una quota relativa agli oneri di


urbanizzazione ed un'altra inerente il costo di costruzione.

Il contributo per oneri di urbanizzazione è collegato al maggior carico urbanistico


[2] che la zona subisce a causa del nuovo insediamento ed è dovuto a prescindere dalla
situazione urbanizzativa della zona in cui ricade l'intervento edilizio [3].

[2] Carico urbanistico

La nozione di "carico urbanistico" deriva dall’osservazione che ogni insediamento


umano è costituito da un elemento c.d. primario (abitazione, uffici, opifici, negozi) e
da uno secondario di servizio (opere pubbliche in genere, uffici pubblici, parchi,
strade, fognature, elettrificazione, servizio idrico, condutture di erogazione del gas)
che deve essere proporzionato all’insediamento primario, ossia al numero degli
abitanti insediati ed alle caratteristiche dell’attività da costoro svolte. Il carico
urbanistico si identifica nell’effetto che viene prodotto dall’insediamento primario
come domanda di strutture ed opere collettive, in dipendenza del numero delle
persone insediate su di un determinato territorio (cfr. Cass. Pen., Sez. III, 12 marzo
2013, n. 11544 e Cass. Pen., Sez. III, 4 novembre 2011, n. 40033).

[3] Gli oneri di urbanizzazione stabiliti in via generale sono dovuti a prescindere
dalla situazione urbanizzativa delle zone in cui ricadono i singoli interventi,
adempiendo essi all'esigenza di tutela della partecipazione patrimoniale dei privati
interessati al pregiudizio economico gravante sulla collettività comunale per effetto
della trasformazione del territorio (Cfr. Tar Toscana, Sez. III, 11 febbraio 2014, n.
288; Tar Piemonte, Sez. II, 16 settembre 2013, n. 1009 e Cons. Stato, Sez. IV, 30
luglio 2012, n. 4320).

Secondo la giurisprudenza amministrativa il contributo de qua ha natura di


corrispettivo di diritto pubblico non tributario dovuto dal titolare del permesso di
costruire a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione, in maniera

358
proporzionale all'insieme dei benefici che l'opus novi ne trae.

La partecipazione del privato a tali spese si atteggia, quindi, come assunzione di una
quota dei costi della vocazione edificatoria impressa al territorio, e trova
giustificazione nel beneficio, economicamente rilevante in termini di valore del suolo,
che il privato medesimo riceve per effetto della concreta attuabilità del suo progetto di
costruzione (Cfr. Tar Calabria, Reggio Calabria, 10 aprile 2013, n. 215; Consiglio di
Stato, Sez. IV, 24 aprile 2009, n. 2581; Consiglio di Stato, Sez. V, 23 gennaio 2006, n.
159).

La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione non comprende il rimborso


delle spese sostenute, a costruzione ultimata, per l'allacciamento ai c.d. servizi a rete
(rete fognaria od agli altri servizi pubblici locali): tali impianti o lavori non sono
qualificabili come opere di urbanizzazione in quanto non trasformano il territorio
conferendogli destinazione edificatoria, ma si inseriscono successivamente, nell'ambito
di un'edificabilità già conseguita, nel consentire il godimento delle relative infrastrutture
(Cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 novembre 2009, n. 7432 e Consiglio di Stato, Sez.
V, 23 gennaio 2006, n. 159).

Il contributo per il costo di costruzione, invece, è commisurato alla superficie ed alla


tipologia dell'edificando fabbricato (Cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 28 novembre 2012,
n. 6033 e TAR Campania, Napoli, Sez. II, 14 dicembre 2006, n. 1198).

La quota di contributo pertinente al costo di costruzione ha natura tributaria, in quanto


colpisce l'incremento di ricchezza generata dallo sfruttamento del territorio, non
essendo collegata all'obbligo del Comune di realizzare le opere di urbanizzazione (Cfr.
Cons. Giust. Amm. 5 maggio 1999, n. 203).

L'intero contributo di costruzione (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione)


rappresenta un'obbligazione propter rem, ossia di natura reale, in quanto oggetto di
un'obbligazione inerente la res immobile costituita dall'area edificabile e costruzione
eseguita in forza della concessione (Cfr. TAR Abruzzo, Pescara, 23 ottobre 2003, n.
879). Ne consegue che colui che realizza opere di trasformazione edilizia o urbanistica,
valendosi del titolo edilizio rilasciato al suo dante causa, ha nei confronti del Comune
gli stessi obblighi che gravavano sull'originario concessionario ed è con quest'ultimo

359
solidalmente obbligato per il pagamento degli oneri di urbanizzazione (Cfr. Cass. civ.,
Sez. II, 27 agosto 2002, n. 12571).

In sintesi

Nell'ambito del c.d. contributo di costruzione si distinguono:

- gli oneri di urbanizzazione afferiscono alle destinazioni di zona (c.d. z.t.o. -


zone territoriali omogenee) previste negli strumenti urbanistici vigenti (PrG -
Piano regolatore generale) in cui vengono realizzati i manufatti (Cfr. art. 16,
comma 4, lett. c) t.u. edilizia);

- il costo di costruzione è ancorato alla destinazione d'uso del quid novi, ponendosi
in stretta correlazione con l'intervento edilizio oggetto di permesso di costruire.

2.6.2 Determinazione e corresponsione della quota


L'entità del contributo di costruzione, sia per la quota inerente gli oneri di
urbanizzazione che per quella concernente il costo di costruzione, è determinata, ai
sensi dell'art. 16, commi 2 e 3, T.U. Edilizia, secondo le tariffe ed i parametri vigenti
alla data di rilascio del titolo edilizio (Cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 giugno 2014,
n. 3009 e Consiglio di Stato, Sez. V, 13 giugno 2003, n. 3332). Infatti il fatto costitutivo
dell'obbligo di pagare il contributo di costruzione si identifica con il rilascio
dell'autorizzazione edificatoria (Cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 15 ottobre 2003, n.
6295): "è necessario far riferimento al momento del rilascio del permesso di costruire
per la determinazione della prestazione contributiva da calcolare sulla base dei
parametri vigenti in tale momento" (Cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 giugno 2014, n.
3010 e Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 luglio 2004, n. 5197) [1].

[1] Fattispecie costitutiva dell'obbligo

Il fatto costitutivo dell'obbligo giuridico del titolare della concessione edilizia


di versare il contributo previsto è rappresentato dal rilascio della concessione

360
edilizia, ed è a tale momento, quindi, che occorre aver riguardo per la
determinazione dell'entità del contributo, divenendo il relativo credito certo,
liquido o agevolmente liquidabile ed esigibile (Cfr. da ultimo TAR Sicilia,
Palermo, SEz. II, 9 gennaio 2014, n. 34 e TAR Campania, Napoli, Sez. VIII,
18 novembre 2009, n. 7632).

L'art. 16, comma 4, T.U. Edilizia, a proposito della quantificazione degli oneri di
urbanizzazione, dispone che l'incidenza "degli oneri di urbanizzazione primaria e
secondaria è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base alle tabelle
parametriche [2] che la regione definisce per classi di comuni in relazione:

a) all'ampiezza ed all'andamento demografico dei comuni;

b) alle caratteristiche geografi che dei comuni;

c) alle destinazioni di zona previste negli strumenti urbanistici vigenti;

d) ai limiti e rapporti minimi inderogabili fissati in applicazione dell'art. 41-


quinquies, penultimo e ultimo comma, della L. 17 agosto 1942, n. 1150, e successive
modifiche e integrazioni, nonché delle leggi regionali". L'art. 16, comma 5 del T.U.
Edilizia precisa inoltre che nel "Nel caso di mancata definizione delle tabelle
parametriche da parte della regione e fino alla definizione delle stesse, i comuni
provvedono, in via provvisoria, con deliberazione del consiglio comunale".

d-bis) alla differenziazione tra gli interventi al fine di incentivare, in modo particolare
nelle aree a maggiore densità del costruito, quelli di ristrutturazione edilizia di cui
all’art. 3, comma 1, lett. d), anziché quelli di nuova costruzione

d-ter) alla valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in
variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d'uso. Tale maggior valore,
calcolato dall'amministrazione comunale, è suddiviso in misura non inferiore al 50 per
cento tra il comune e la parte privata ed è erogato da quest'ultima al comune stesso sotto
forma di contributo straordinario, che attesta l'interesse pubblico, in versamento
finanziario, vincolato a specifico centro di costo per la realizzazione di opere pubbliche
e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l'intervento, cessione di aree o

361
immobili da destinare a servizi di pubblica utilità, edilizia residenziale sociale od
opere pubbliche.

Il comma 4-bis dell’art. 16, D.P.R. 380/2001, con riguardo a quanto previsto dal
secondo periodo della lettera d-ter) del comma 4, fa salve le diverse disposizioni delle
legislazioni regionali e degli strumenti urbanistici generali comunali.

Le lettere d-bis), d-ter) e il comma 4-bis dell’art. 16 sono state introdotte dal c.d.
Decreto Sblocca Italia (D.L. 12 settembre 2014, n. 133 convertito, con modificazioni,
nella L.11 novembre 2014, n. 164).

La norma contenuta nella lett. d-bis), comma 4 dell’art. 16, D.P.R. 380/2001 è
chiaramente volta a introdurre delle c.d. riduzioni incentivali per gli interventi di
recupero del patrimonio edilizio esistente. Pertanto lo scopo della norma è quello di
premiare, mediante riduzione del contributo di costruzione, gli interventi che non
comportano ulteriore consumo di suolo.

La lett. d-ter) del comma 4 dell’art. 16, D.P.R. 380/2001 introduce la figura del c.d.
contributo straordinario di natura perequativa che la parte privata, beneficiaria di una
misura di favore singolare (es. variante urbanistica ad hoc, permesso di costruire in
deroga, mutamento di destinazione d’uso), dovrà versare al Comune per la realizzazione
delle opere pubbliche e servizi nel contesto in cui ricade l’intervento. Tale norma fa
salve le diverse disposizioni delle legislazioni regionali e degli strumenti urbanistici
generali comunali.

[2] Tabelle parametriche

Le tabelle parametriche regionali per essere applicabili devono essere


recepite dai Comuni con propria deliberazione (c.d. atto amministrativo
generale) e poi concretamente applicate con il provvedimento di
determinazione del contributo, il cui presupposto è comunque da individuare
nel rilascio del titolo edilizio.

Infine, ma non da ultimo, il comma 6 dell'art. 16, D.P.R. 380/2001 chiarisce che "ogni

362
cinque anni i comuni provvedono ad aggiornare gli oneri di urbanizzazione primaria e
secondaria, in conformità alle relative disposizioni regionali, in relazione ai riscontri e
prevedibili costi delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e generale".

L'importo del contributo di costruzione

L'importo del contributo di costruzione per gli oneri di urbanizzazione corrisponde


al costo per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e
generale nella z.t.o. in cui verrà localizzato il manufatto e deve essere
periodicamente aggiornato. Gli oneri di urbanizzazione devono essere aggiornati ogni
quinquennio dai comuni, in conformità alle relative disposizioni regionali, in
relazione ai riscontri dei prevedibili costi delle opere di urbanizzazione primaria,
secondaria e generale, con la conseguenza che, una volta intervenuta questa delibera
comunale di determinazione, ogni concessione edilizia rilascianda può essere
legittimamente assoggettata al pagamento degli oneri di urbanizzazione indicati da
questo provvedimento comunale ed applicati in relazione alla localizzazione del
manufatto (cfr. Cons.Stato, Sez. IV, 24 dicembre 2009, n. 8757).

La determinazione della quota di contributo inerente al costo di costruzione è


differente a seconda che si versi nell'ipotesi di:

- edilizia residenziale;

- edilizia non residenziale;

- edilizia abitativa convenzionata.

Per i nuovi edifici residenziali il costo di costruzione è determinato, giusta il comma


9 dell'art. 16, D.P.R. 380/2001 [3], "periodicamente dalle regioni con riferimento ai
costi massimi ammissibili per l'edilizia agevolata, definiti dalle stesse regioni a norma
della lettera g) del primo comma dell'art. 4, L. 5 agosto 1978, n. 457. Con lo stesso
provvedimento le regioni identificano classi di edifici con caratteristiche superiori a
quelle considerate nelle vigenti disposizioni di legge per l'edilizia agevolata, per le
quali sono determinate maggiorazioni del detto costo di costruzione in misura non

363
superiore al 50 per cento. Nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali,
ovvero in eventuale assenza di tali determinazioni, il costo di costruzione è adeguato
annualmente, ed autonomamente, in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di
costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT). Il contributo afferente
al permesso di costruire comprende una quota di detto costo [4], variabile dal 5 per
cento al 20 per cento, che viene determinata dalle regioni in funzione delle
caratteristiche e delle tipologie delle costruzioni e della loro destinazione ed
ubicazione".

[3] La determinazione del costo di costruzione nel caso di nuovi edifici

Il D.M. 10 maggio 1977 ha determinato i metodi ed i coefficienti per la


determinazione del costo unitario di costruzione degli alloggi al fine di quantificare il
contributo sul costo di costruzione. Base del computo è la superficie complessiva
composta dalla su (superficie utile abitabile) e dal 60% del totale della SNR
(superficie non residenziale). Il contributo di costruzione è dato dal prodotto Tra la
superficie complessiva (SUA + SNR) espressa in mq., eventualmente integrata da
ulteriori coefficienti correttivi, ed il Costo di costruzione al mq. per l'edilizia
agevolata. Nella prassi amministrativa il costo di costruzione al mq. per l'edilizia
agevolata è periodicamente aggiornato dalle Regioni, le quali considerano la
tipologia della costruzione (unifamiliare, a schiera, fino a 4 piani, edifici a torre,
case isolate), le sue caratteristiche e la destinazione di Z.T.O.

[4] La determinazione del costo di costruzione nel caso di interventi su edifici


residenziali esistenti

La quota di contributo in tal caso è rimessa all'autonomia regolamentare del


Comune.
Nella pratica il dato da cui partire è il computo metrico estimativo dell'intervento
edilizio che il progettista include tra gli allegati alla domanda di rilascio di permesso
di costruire.
Premesso che, come è noto, gli interventi sull'esistente sono più onerosi di quelli sul
nuovo, al fine di evitare che il contributo per il costo di costruzione disincentivi il
recupero del patrimonio edilizio esistente, la norma consente al Comune di

364
considerarlo come se fosse di nuova costruzione. Il c.d. Decreto Sblocca Italia (D.L.
12 settembre 2014, n. 133 convertito, con modificazioni, nella L. 11 novembre 2014,
n. 164) ha previsto per i Comuni la facoltà, per gli interventi sull’esistente, di
deliberare che i costi di costruzione siano inferiori ai valori determinati per le nuove
costruzioni (cfr. comma 10 dell’art. 16 D.P.R. 380/2001).

Ad ogni buon conto una volta determinato il costo di costruzione al m2 del nuovo
edificio, il contributo è ricompreso in un range variabile tra il 5% ed il 20% del
medesimo.

Nel caso di interventi su edifici residenziali esistenti il costo di costruzione, ai sensi


dell'art. 16, comma 10, T.U. Edilizia "è determinato in relazione al costo degli interventi
stessi, così come individuati dal Comune in base ai progetti presentati per ottenere il
permesso di costruire. Al fine di incentivare il recupero del patrimonio edilizio
esistente, per gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 3, comma 1,
lettera d), i Comuni hanno comunque la facoltà di deliberare che i costi di costruzione
ad essi relativi non superino i valori determinati per le nuove costruzioni ai sensi del
comma 6".

Nel caso di edilizia non residenziale occorre considerare l'ipotesi:

- di costruzione destinata ad attività industriale o artigianale [5] (Cfr. art. 19, comma
1, T.U. Edilizia secondo cui "1. Il permesso di costruire relativo a costruzioni o
impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni
ed alla prestazione di servizi comporta la corresponsione di un contributo pari alla
incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo
smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione
dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche. La incidenza di tali opere è stabilita
con deliberazione del consiglio comunale in base a parametri che la regione definisce
con i criteri di cui al comma 4, lettere a) e b) dell'articolo 16, nonché in relazione ai
tipi di attività produttiva");

- di costruzione destinata ad attività turistiche, commerciali e direzionali o allo


svolgimento di servizi [6] (Cfr. art. 19, comma 2, T.U. Edilizia "2. Il permesso di

365
costruire relativo a costruzioni o impianti destinati ad attività turistiche, commerciali e
direzionali o allo svolgimento di servizi comporta la corresponsione di un contributo
pari all'incidenza delle opere di urbanizzazione, determinata ai sensi dell'articolo 16,
nonché una quota non superiore al 10 per cento del costo documentato di costruzione da
stabilirsi, in relazione ai diversi tipi di attività, con deliberazione del consiglio
comunale").

[5] La determinazione del c.d. onere ecologico

Nel caso di costruzione o impianti destinati ad attività industriali ed


artigianali oltre agli oneri di urbanizzazione, è necessaria la corresponsione del
c.d. onere ecologico, ossia una misura anti-inquinamento, deliberato dal Comune in
base ai parametri regionali. In particolare il contributo è ancorato al costo delle
opere e dei conseguenti oneri gravanti sulla collettività necessari per eliminare
l'impatto ambientale negativo che la realizzazione degli impianti o stabilimenti può
comportare (Cfr. consiglio di stato, Sez. V, 15 aprile 1996, n. 426).

[6] La determinazione del costo di costruzione nel caso di destinazione


turistica e direzionale

In tali ipotesi (destinazioni turistiche, commerciali, direzionali o allo svolgimento


di servizi) oltre agli oneri di urbanizzazione, il costo di costruzione è pari al
massimo al 10% del costo di costruzione determinato dal comune.

Anche in tal caso il costo di costruzione dell'intervento viene documentato mediante


la redazione di computo metrico estimativo ad hoc. Per attività direzionale si
intende l'attività di erogazione di servizi strettamente amministrativi e gestionali.

La determinazione del contributo di costruzione, trattandosi del risultato di un mero


calcolo matematico, non ha natura di provvedimento discrezionale autoritativo né
necessita di specifica motivazione [7].

[7] La procedura amministrativa volta alla liquidazione e al pagamento del

366
contributo di costruzione attiene ad attività non autoritativa, che si fonda
sull'applicazione automatica di regole di calcolo previste da fonte normativa,
senza alcun contenuto di discrezionalità per l'amministrazione: pertanto la
liquidazione degli oneri di urbanizzazione non necessita di una specifica
motivazione (T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 1° dicembre 2009, n. 2382).

Premessa la sussistenza della giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, ai


sensi dell'art. 34, D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, la giurisprudenza, dopo la pronuncia
dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 26 marzo 2003, n. 4, distingue:

- l'ipotesi nella quale la contestazione verte su un atto paritetico, determinazione del


contributo affetto da vizi propri (errore di calcolo) ed in tal caso lesivo di un diritto
soggettivo impugnabile nell'ordinario termine prescrizionale;

- la fattispecie in cui la censura è diretta nei riguardi dell'atto amministrativo


generale (delibera comunale di determinazione del contributo di costruzione)
allorquando si contesta l'assoggettabilità al contributo di costruzione di un titolo
edilizio che dovrebbe esserne esente. In tal caso vi è l'onere di impugnare, nel termine
decadenziale, la delibera comunale e l'atto di determinazione del contributo (cfr. T.A.R.
Lombardia, Milano, Sez. II, 17 settembre 2013, n. 2161 e Cons. Stato, Sez. V, 23 maggio
2006, n. 2463).

La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione, giusta l'art. 16, comma 2,
D.P.R. 380/2001, deve essere corrisposta al Comune all'atto del rilascio del permesso
di costruire [8] e, su richiesta dell'interessato, può essere rateizzata. La parte di
contributo afferente al costo di costruzione, determinata anch'essa all'atto del rilascio
del permesso di costruire, è corrisposta, ai sensi del comma 3 dell'art. 16 D.P.R.
380/2001, in corso d'opera, con le modalità e le garanzie stabilite dal Comune e,
comunque, non oltre sessanta giorni dall'ultimazione della costruzione.

[8] L'obbligazione di garanzia prestata in relazione all'adempimento


dell'obbligo di pagamento degli oneri di urbanizzazione ha natura autonoma;
pertanto, deve escludersi che la mora del fideiussore produca ulteriori effetti

367
(nella fattispecie, ai fini dell'imputabilità del ritardo del pagamento anche al
concessionario, debitore principale dell'obbligo di pagamento degli oneri di
urbanizzazione) rispetto all'obbligo di corresponsione degli interessi, ex art.
1224 c.c., sulla somma tardivamente corrisposta (cfr. TAR Sardegna, Sez. II,
11 novembre 2009, n. 1723).

L'art. 16, comma 2, D.P.R. 380/2001 non prevede, diversamente dal comma 3 per il
costo di costruzione, il rilascio di garanzie per la rateizzazione della parte di contributo
inerente gli oneri di urbanizzazione.

Dal testo della norma si può desumere l'esistenza, in capo al soggetto passivo
dell'obbligazione di pagamento del contributo, di un diritto soggettivo alla rateizzazione
per gli oneri di urbanizzazione non assistita da alcuna forma di tutela del credito del
Comune. Il versamento del contributo, poi, non incide sulla validità o sull'efficacia del
titolo edilizio, non esistendo al riguardo alcuna norma ad hoc. In tal caso l'atto
amministrativo ampliativo resterà valido ed efficace, mentre il soggetto passivo
dell'obbligo di pagamento del contributo dovrà pagare anche le relative sanzioni
pecuniarie.

Le agevolazioni: edilizia abitativa convenzionata, prima casa ed immobili di


proprietà dello Stato

L'art. 17 T.U. edilizia prevede:


- (comma 1) nel caso di edilizia abitativa convenzionata, relativa anche a edifici
esistenti, il pagamento della quota di contributo relativa ai soli oneri di
urbanizzazione, qualora il titolare del permesso di costruire si impegni, a mezzo di
convenzione urbanistica con il comune ad applicare prezzi di vendita e canoni di
locazione calmierati e determinati ai sensi della convenzione tipo (art. 18 T.U.
edilizia);
- (comma 2) per la realizzazione della prima abitazione il contributo è pari a quanto
stabilito per la corrispondente edilizia residenziale pubblica (rectius edilizia
sovvenzionata), purché sussistano i requisiti indicati dalla normativa di settore.

368
Tali disposizioni sono dirette a favorire l'accesso dei cittadini alla proprietà
dell'abitazione (art. 47, comma 2 Cost.) rendendo meno gravoso il relativo costo di
acquisto (caso del comma 1) o di realizzazione (ipotesi del comma 2).

Altra ipotesi di agevolazione è prevista dall'art. 17, comma 4 del T.U. Edilizia
secondo cui il contributo di costruzione è limitato alla quota inerente gli oneri di
urbanizzazione per gli interventi da realizzarsi su immobili di proprietà dello Stato.

Il Decreto Sblocca Italia (D.L. 12 settembre 2014, n. 133 convertito, con


modificazioni, nella L. 11 novembre 2014, n. 164) ha introdotto, nell’art. 17, D.P.R.
380/2001) ha previsto due ulteriori ipotesi di riduzione del contributo i costruzioni:

comma 4) “Per gli interventi da realizzarsi su immobili di proprietà dello Stato,


nonché per gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all'articolo 6,
comma 2, lettera a), qualora comportanti aumento del carico urbanistico, il
contributo di costruzione è commisurato alla incidenza delle sole opere di
urbanizzazione, purché ne derivi un aumento della superficie calpestabile”
comma 4-bis) “Al fine di agevolare gli interventi di densificazione edilizia, per
la ristrutturazione, il recupero e il riuso degli immobili dismessi o in via di
dismissione, il contributo di costruzione è ridotto in misura non inferiore al
venti per cento rispetto a quello previsto per le nuove costruzioni nei casi non
interessati da varianti urbanistiche, deroghe o cambi di destinazione d'uso
comportanti maggior valore rispetto alla destinazione originaria. I comuni
definiscono, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della presente
disposizione, i criteri e le modalità applicative per l'applicazione della relativa
riduzione”.

In tale ultimo caso la riduzione del contributo di costruzione, per l’intervento


sull’esistente, presuppone che l’immobile o l’area nel quale lo stesso insiste non siano
interessati dalle misure di favore singolare (es. variante urbanistica ad hoc, permesso
di costruire in deroga, mutamento di destinazione d’uso) previste dal comma 4, lett. d-
ter) dell’art. 16, D.P.R. 380/2001. Spetterà ai Comuni definire i criteri e le modalità
applicative per determinare le relative riduzioni.

2.6.3 Rideterminazione, restituzione ed esonero


Il contributo di costruzione, ai sensi dell'art. 16, commi 2 e 3, D.P.R. 380/2001, deve

369
essere determinato all'atto del rilascio del permesso di costruire.

Il Comune può rideterminare il contributo, dopo il rilascio del titolo edilizio,


soltanto se inserisce nel titolo una clausola di rideterminazione. La riliquidazione può
consentirsi solo quando vi sia rilascio di nuovo titolo edilizio in relazione alla scadenza
dell'efficacia temporale del precedente e per il completamento con mutamento di
destinazione d'uso delle opere assentite in origine (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12 giugno
2014, n. 3009, Cons. Stato, Sez. IV, 30 luglio 2012, n. 4320).

L'esercizio di tale potere correttivo è però giustificabile in relazione alla


determinazione del costo di costruzione, il quale impone di accertare, al momento di
ultimazione dei lavori, l'onere effettivamente sostenuto per la realizzazione
dell'intervento edilizio (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 13 marzo 2006, n. 2900
e T.A.R. Lazio, Latina, 18 marzo 2003, n. 271).

Si può parlare di rideterminazione del contributo di costruzione anche nel


caso di mutamento della destinazione d'uso dell'edificio non residenziale [1]
(cfr. art. 19, comma 3 T.U. Edilizia "3. Qualora la destinazione d'uso delle opere
indicate nei commi precedenti ... venga comunque modificata nei dieci anni
successivi all'ultimazione dei lavori, il contributo di costruzione è dovuto nella
misura massima corrispondente alla nuova destinazione, determinata con
riferimento al momento dell'intervenuta variazione").

[1] Il mutamento della destinazione d'uso dell'edificio non residenziale

In tali ipotesi il contributo viene determinato nella misura massima della classe
contributiva diversa e più onerosa corrispondente alla nuova destinazione, purché il
mutamento della tipologia di attività determini un maggior carico urbanistico.

il conguaglio è richiesto in tutti quei casi in cui il cambio di destinazione sia


riconducibile a una classe diversa e più onerosa, tale per cui se il permesso di
costruire fosse stato richiesto ab initio per la nuova destinazione avrebbe comportato
un maggior esborso per assolvere l'obbligo contributivo (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 7
aprile 1989, n. 194).

370
L'effettuato versamento del contributo afferente il permesso di costruire può dar luogo
a restituzione nelle ipotesi in cui il titolare non effettua la costruzione autorizzata, o
non può più effettuarla per il sopravvenire di nuove previsioni urbanistiche o per
l'annullamento della concessione (cfr. Cass., Sez. I, 27 settembre 1994, n. 7874).

Il titolare del permesso di costruire può domandare al Comune la restituzione del


contributo di costruzione versato qualora non abbia eseguito le opere autorizzate o vi
abbia rinunciato, evidente essendo che il pagamento del contributo si giustifica in
funzione dell'effettiva realizzazione di un'attività "comportante trasformazione
urbanistica ed edilizia del territorio comunale" (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 8
febbraio 2007, n. 383) [2].

[2] Jus aedificandi

In materia di jus aedificandi non sono ravvisabili precetti normativi che


sanciscono l'irrinunciabilità del permesso edificatorio o che subordinino il
potere di rinunciare al consenso dell'Amministrazione. È anzi pacifico in
giurisprudenza che tale potere sia tranquillamente esercitabile e che comporti
per l'Amministrazione l'obbligo della restituzione dei contributi di costruzione
già versati (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 19 gennaio 2010, n. 75).

In tal caso, però, il Comune può subordinare la restituzione del contributo al ripristino
dello stato dei luoghi e alla ricomposizione ambientale (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. I, 21
dicembre 2005, 4358).

Il contributo di costruzione deve essere poi restituito nei casi di decadenza del
permesso di costruire, ai sensi dell'art. 15, comma 4, D.P.R. 380/2001, per il
sopravvenire di nuove previsioni urbanistiche (Cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II-bis, 12
marzo 2008, n. 2294). Infine, ma non da ultimo, il contributo va restituito nel caso di
annullamento del titolo legittimante, il quale comporta la rimessione in pristino (cfr.
Cass., Sez. I, 27 settembre 1994, n. 7874) [3]. L'art. 17, comma 3 D.P.R. n. 380/2001
prevede dei casi di esonero dal contributo di costruzione [4]. Il contributo di
costruzione "non è dovuto:

371
a) per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in
funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell'imprenditore agricolo a titolo
principale, ai sensi dell'articolo 12 della legge 9 maggio 1975, n. 153;

b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al


20%, di edifici unifamiliari;

c) per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate


dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite
anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici;

d) per gli interventi da realizzare in attuazione di norme o di provvedimenti emanati a


seguito di pubbliche calamità;

e) per i nuovi impianti, lavori, opere, modifiche, installazioni, relativi alle fonti
rinnovabili di energia, alla conservazione, al risparmio e all'uso razionale dell'energia,
nel rispetto delle norme urbanistiche, di tutela artistico-storica e ambientale".

[3] Il diritto di credito dell'Amministrazione comunale, avente ad oggetto il


pagamento degli oneri dovuti per il rilascio del permesso di costruire, è
soggetto all'ordinario termine decennale di prescrizione, fissato dall'art.
2946 c.c., decorrente dalla data del rilascio del titolo edilizio, con cui il relativo
credito diviene certo, agevolmente liquidabile ed esigibile (Cfr. Cons. Stato,
Sez. IV, 10 giugno 2014, n. 2950 e TAR Marche 22 dicembre 2009, n. 1451).

[4] Le ipotesi di esclusione dal contributo di costruzione del titolo edilizio


sono tassative. nel caso degli imprenditori agricoli il D.Lgs. 29 marzo 2004, n.
99 (modificato dall'art. 1 D.Lgs. 27 maggio 2005, n. 101) estende anche alle società
di persone o di capitali l'esenzione dal contributo, a condizione che:
a) la zona di intervento abbia nel PRG la destinazione e (agricola);
b) l'intervento sia funzionale allo sfruttamento del fondo;
Occorre poi considerare che il mutamento della destinazione d'uso di una costruzione
agricola in quella residenziale, nei dieci anni successivi all'ultimazione dei lavori,
comporta che, ai sensi dell'art. 19, comma 3, T.U.
Edilizia, il contributo di costruzione è dovuto nella misura massima corrispondente

372
alla nuova destinazione.

Le ulteriori ipotesi di esenzione

L'art. 17, comma 3 T.U. edilizia prevede l'esenzione:

(lett. b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non


superiore al 20%, di edifici unifamiliari. È necessario che dopo l'intervento
edilizio l'organismo edilizio mantenga la destinazione unifamiliare;
(lett. c) riguarda le opere pubbliche, nel cui novero sono ricomprese le opere di
urbanizzazione a scomputo. in particolare per queste ultime occorre che l'opera
debba essere contemplata dallo strumento urbanistico generale (PRG) o da
quello attuativo (piani particolareggiati);
(lett. d) per gli interventi da realizzare in attuazione di norme o di
provvedimenti emanati a seguito di pubbliche calamità;
(lett. e) per gli interventi di recupero energetico e per la realizzazione delle
infrastrutture necessarie alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili
(cfr. D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387).

2.6.4 Oneri di urbanizzazione primaria e secondaria


Il contributo di costruzione per gli oneri di urbanizzazione è funzionale alla
realizzazione delle opere di urbanizzazione, consentendo al Comune di reperire le
necessarie risorse finanziarie.

L'art. 16 del T.U. Edilizia distingue gli oneri di urbanizzazione primaria dagli oneri
di urbanizzazione secondaria [1].

[1] Il contributo per oneri di urbanizzazione è funzionale, come è noto, alla


progettazione e realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e
secondaria. Le opere di urbanizzazione, previste dall'art. 4, legge 29
settembre 1964, n. 847, garantiscono ed assicurano ad un territorio, prima
sprovvisto, le condizioni indispensabili per l'insediamento umano, favorendone

373
la fruibilità e la convivenza.

Gli oneri di urbanizzazione primaria sono relativi ai seguenti interventi (Cfr. art. 16,
commi 7 e 7-bis del D.P.R. 380/2001): strade residenziali, spazi di sosta o di
parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell'energia elettrica e del gas,
pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato, cavedi multiservizi e cavidotti per il
passaggio di reti di telecomunicazioni, salvo nelle aree individuate dai comuni sulla
base dei criteri definiti dalle regioni.

La norma citata individua le opere di urbanizzazione primaria, le quali hanno una


funzione servente rispetto ai singoli interventi edilizi e ne garantiscono le condizioni
minime di fruibilità, assicurando i servizi pubblici indispensabili alla convivenza civile
[2].

[2] Opere di urbanizzazione primaria

Le opere di urbanizzazione primaria sono:

- opere pubbliche in senso stretto sin dalla loro origine anche se eseguite su
proprietà privata e se formalmente di proprietà privata prima del passaggio al
patrimonio pubblico;

- se realizzate dai privati acquisite gratuitamente al patrimonio indisponibile del


comune (Vedi il comma 2 dell’art. 16 DPR 380/2001 e l’art. 828 c.c. nonché TAR
Abruzzo, Pescara, 14 novembre 2012, n. 475).

- costituiscono un presupposto legale e di fatto dell'edificazione, in quanto la loro


mancanza impedisce l'attività costruttiva (Cfr. art. 28 legge 17 agosto 1942, n. 1150)
ovvero il rilascio del permesso di costruire (Cfr. art. 12 T.U. Edilizia), salvo la
previsione del comune di attuarle nel triennio o l'impegno del titolare del titolo
edilizio di realizzarle contemporaneamente all'intervento assentito.

- assoggettate al rilascio del permesso di costruire.

374
Gli oneri di urbanizzazione secondaria riguardano (Cfr. art. 16, comma 8, T.U.
Edilizia): asili nido e scuole materne, scuole dell'obbligo nonché strutture e complessi
per l'istruzione superiore all'obbligo, mercati di quartiere, delegazioni comunali, chiese
e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri
sociali e attrezzature culturali e sanitarie. Nelle attrezzature sanitarie sono ricomprese
le opere, le costruzioni e gli impianti destinati allo smaltimento, al riciclaggio o alla
distruzione dei rifiuti urbani, speciali, pericolosi, solidi e liquidi, alla bonifica di aree
inquinate.

La disposizione in esame individua le opere di urbanizzazione secondaria, le quali


assolvono la funzione di garantire migliore vivibilità a un ambito territoriale più vasto
di quello oggetto dell'intervento edilizio e sono al servizio dell'intera comunità [3].

[3] Opere di urbanizzazione secondaria

Le opere di urbanizzazione secondaria:

- possono essere sia opere pubbliche in senso stretto che opere di pubblica utilità
di proprietà privata (chiesa, ospedale);

- non condizionano il rilascio del permesso di costruire.

In estrema sintesi le opere di urbanizzazione primaria c.d. tecnologiche sono al


servizio di un ambito territoriale ben determinato (isolato, comparto) indicato nei Piani
particolareggiato o nei Piani di lottizzazione, mentre quelle di urbanizzazione
secondaria c.d. sociali sono dirette a garantire la migliore vivibilità di un intero
quartiere.

Le opere equiparate a quelle di urbanizzazione primaria

sono equiparate alle opere di urbanizzazione primaria:

- le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione elettronica per impianti


radioelettrici (Cfr. D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259), comprese le reti e impianti di

375
comunicazione elettronica in fibra ottica;

- gli impianti cimiteriali (Cfr. art. 26-bis, dl 28 dicembre 1989, n. 419 convertito
con modificazioni dalla legge 28 febbraio 1990, n. 38;

- i parcheggi realizzati nel sottosuolo o nei locali siti al piano terreno di fabbricati
esistenti (Cfr. art. 11, legge 24 marzo 1989, n. 122, c.d. Legge Tognoli).

2.6.5 Opere a scomputo oneri di urbanizzazione


Il titolare del permesso di costruire invece di pagare al Comune l'importo del
contributo di costruzione inerente le opere di urbanizzazione, primaria e secondaria,
può rimpiazzare tale prestazione pecuniaria obbligandosi a realizzare direttamente le
opere di urbanizzazione [1]. L'art. 16, comma 2, D.P.R. 380/2001 dispone che: "a
scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a
realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, nel rispetto dell'articolo 2, comma 5,
della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, con le modalità e le
garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al
patrimonio indisponibile del Comune".

[1] La ratio dell'istituto, che ha avuto vasta applicazione nella pratica, va


individuata nella possibilità offerta all'amministrazione locale di dotarsi delle
opere di urbanizzazione senza assumere direttamente i rischi legati alla loro
realizzazione.

L'esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione costituisce una facoltà del titolare
del permesso di costruire e non può essergli imposta dal Comune.

Il Comune conserva, da par suo, il potere discrezionale di non accettare la proposta


del privato di eseguire l'opera in luogo di pagare il contributo. L'assenso del Comune
viene consacrato mediante la stipula, con il richiedente, di una convenzione

376
urbanistica (Cfr. art. 11, legge 7 agosto 1990, n. 241) accessiva al permesso di
costruire (o al Piano di lottizzazione) in cui vengono precisate il tipo e l'entità delle
opere, le modalità di esecuzione e le relative garanzie (Cfr. TAR Campania, Napoli,
Sez. IV, 13 settembre 2004, n. 11949) [2].

[2] Il consenso dell'Amministrazione comunale allo scomputo può anche ricavarsi


per implicito dall'accettazione che il Comune abbia manifestato a fronte di
un'esecuzione diretta delle predette opere da parte del concessionario (Cfr. Cons.
Stato, Sez. IV, 6 agosto 2012, n. 4449). E' ammissibile lo scomputo solo parziale del
valore delle opere (Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 29 settembre 1999, n. 1209) oppure lo
scomputo indistinto tra opere di urbanizzazione primaria e secondaria (Cfr. Cons.
Stato, Sez. IV, 30 dicembre 2006, n. 8254 e TAR Marche 22 dicembre 2009, n.
1451). Dal contributo per gli oneri di urbanizzazione va scomputato soltanto il valore
delle opere eseguite e non il valore delle aree cedute gratuitamente per la
realizzazione di opere di urbanizzazione in esecuzione di un piano di lottizzazione
(Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 giugno 1998, n. 807).

La realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione costituisce - dopo la pronuncia


della CGCE 12 luglio 2001 (proc. C 399/98) "Scala 2011" - un appalto pubblico di
lavori disciplinato dal D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (c.d. Codice dei contratti
pubblici). Sulle questioni connesse all'applicazione del Codice dei contratti pubblici
alle opere di urbanizzazione è intervenuta di recente, con la determinazione 16 luglio
2009, n. 7 (in G.U. 1° agosto 2009, n. 177), l'Autorità per la Vigilanza sui contratti
pubblici di lavori, servizi e forniture.

Al riguardo occorre distinguere le opere di urbanizzazione di importo inferiore, pari o


superiore alla soglia comunitaria, corrispondente, ai sensi dell'art. 28, primo comma,
lett. c) del Codice, ad Euro 5.278.000.

Nel caso di opere di importo pari o superiore alla soglia comunitaria valgono le
norme contenute nell'art. 32, primo comma, lett. g) del D.Lgs. 163/2006 [3].

377
[3] L'art. 32, comma 1, lett. g) del D.Lgs. 163/2006 dispone che il Codice si
applica anche ai "lavori pubblici da realizzarsi da parte dei soggetti privati,
titolari di permesso di costruire, che assumono in via diretta l'esecuzione
delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo
previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell'articolo 16, comma 2, del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dell'articolo
28, comma 5, della legge 17 agosto 1942, n. 1150. L'amministrazione che
rilascia il permesso di costruire può prevedere che, in relazione alla
realizzazione delle opere di urbanizzazione, l'avente diritto a richiedere il
permesso di costruire presenti all'amministrazione stessa, in sede di richiesta
del permesso di costruire, un progetto preliminare delle opere da eseguire,
con l'indicazione del tempo massimo in cui devono essere completate,
allegando lo schema del relativo contratto di appalto. L'amministrazione, sulla
base del progetto preliminare, indice una gara con le modalità previste
dall'articolo 55, oggetto del contratto, previa acquisizione del progetto
definitivo in sede di offerta, sono la progettazione esecutiva e le esecuzioni di
lavori. L'offerta relativa al prezzo indica distintamente il corrispettivo richiesto
per la progettazione definitiva ed esecutiva, per l'esecuzione dei lavori e per
gli oneri di sicurezza".

La norma in questione prevede due ipotesi:

- gara indetta dal privato.

Il Codice attribuisce al privato, titolare del permesso di costruire (o del Piano di


lottizzazione), la funzione di stazione appaltante, il quale, in quanto "altro soggetto
aggiudicatore", deve appaltare a terzi le opere in esame rispettando le norme
dell'evidenza pubblica.

Il privato dovrà applicare le medesime norme cui è tenuta l'Amministrazione quando


affida l'esecuzione di lavori pubblici di corrispondente tipologia ed importo [4].

[4] La gara può avere ad oggetto la sola esecuzione ovvero la progettazione e

378
l'esecuzione. Si deve poi considerare che l'art. 53 del Codice troverà applicazione
soltanto ai bandi pubblicati dopo l'entrata in vigore del regolamento ex art. 5 e che
nelle more troverà applicazione la disciplina dell'appalto integrato (Cfr. art. 19,
legge 11 febbraio 1994, n. 109 - gara sul progetto definitivo) ovvero dell'appalto
concorso (Cfr. art. 20, legge 11 febbraio 1994, n. 109 - gara sul progetto
preliminare). Il titolare del permesso di costruire non può partecipare alla gara, ma
fa propri gli eventuali risparmi di spesa risultanti da ribassi d'asta e procede alla
collaudo delle opere sotto la vigilanza del Comune.

- gara bandita dal Comune.

In tale eventualità il privato: (i) deve presentare un progetto preliminare di tali opere;
(ii) deve indicare il termine massimo per l'esecuzione dei lavori; (iii) deve depositare
uno schema di contratto di appalto.

Il Comune procede poi ad indire una gara per l'affidamento in appalto, mediante
procedura aperta o ristretta, dei lavori definiti nel progetto preliminare [5].

[5] Ampliamento

Un caso particolare di ampliamento è costituito da quello senza aumento di


carico urbanistico, che si verifica nei seguenti casi:

- realizzazione di stanze o pertinenze, per adeguamenti di natura igienica,


funzionale, dimensionale;

- copertura dei parcheggi di dotazione obbligatoria;

- realizzazione di pensiline a copertura di superfici di deposito di materiali o


attrezzature, nonché modesti interventi di adeguamento igienico, tecnologico o
funzionale che non comportino, anche indirettamente, incremento della capacità
dell'immobile di accogliere addetti e/o utenti;

- realizzazione di passaggi protetti di collegamento fra corpi edilizi separati.

379
Nel caso di opere di importo inferiore alla soglia comunitaria, l'art. 45, 1° comma,
Decreto Legge 6 dicembre 2011, n. 201 (cd. Decreto salva Italia), convertito nella
Legge 22 dicembre 2012, n. 214, introducendo il nuovo comma 2-bis all'art. 16 del
DPR 6 giugno 2001, n. 380, prevede, nell'ambito degli strumenti attuativi dei piani
urbanistici e degli atti equivalenti comunque denominati nonché degli interventi in
diretta attuazione dello strumento urbanistico generale, larealizzazione diretta, a
carico del titolare del permesso di costruire, delle opere di urbanizzazione
primaria, escludendo l'applicazione dell'art. 32 del D. Lgs. 12 aprile 2006, n. 163
(cd. Codice dei contratti pubblici).

La norma in esame consente al titolare del permesso di costruire di realizzare,senza


dover applicare il Codice dei Contratti, in via diretta soltanto le opere di
urbanizzazione primaria, mentre quelle di urbanizzazione secondaria restano
comunque disciplinate dal D. Lgs. 163/2006 [6].

[6] La possibilità per il titolare del permesso di costruire di realizzare direttamente


le opere di urbanizzazione primaria sotto soglia, senza essere obbligato a dover
applicare il Codice dei Contratti, dovrebbe evitare i problemi di compatibilità con
l'ordinamento comunitario. Sul punto la CGCE 12 luglio 2001 (proc. C 399/98), cit.,
si era espressa affermando che la normativa comunitaria «osta ad una normativa
nazionale che consenta al titolare di una concessione edilizia o di un piano di
lottizzazione approvato la realizzazione diretta di un'opera di urbanizzazione a
scomputo totale o parziale del contributo dovuto per il rilascio della concessione,
nel caso in cui il valore di tale opera eguagli o superi la soglia” comunitaria.

Trattandosi, all'evidenza, di una norma derogatoria è chiaro che, nel caso di


realizzazione mista di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, debba
applicarsi l'art. 122 del Codice dei Contratti pubblici. per il quale "per l'affidamento
dei lavori pubblici di cui all'articolo 32, comma 1, lettera g), si applica la procedura
prevista dall'articolo 57, comma 6; l'invito è rivolto ad almeno cinque soggetti se
sussistono in tale numero aspiranti idonei".

Si tratta della procedura negoziata senza preventiva pubblicazione del bando

380
di gara, in cui vanno individuati almeno cinque operatori economici
adeguatamente qualificati, da invitare simultaneamente a presentare offerta.

Anche in tale eventualità si può assistere alla:

- gara indetta dal privato.

Il privato titolare del permesso di costruire applica la procedura negoziata ex art. 57,
comma 6, del Codice dei Contratti;

- gara bandita dal Comune.

Il Comune acquisisce dal privato il progetto preliminare e bandisce la gara per la


realizzazione delle opere a scomputo applicando la procedura prevista dall'art. 57 del
Codice.

Le gare per la realizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo

- Opere di importo pari o superiore alla soglia comunitaria [art. 32, primo
comma, lett. g) del D.Lgs. 163/2006]

La norma in questione prevede due ipotesi:

- Gara indetta dal titolare del permesso di costruire.

Il codice attribuisce al privato, titolare del permesso di costruire (o del Piano di


lottizzazione), la funzione di stazione appaltante, il quale, in quanto "altro soggetto
aggiudicatore", deve appaltare a terzi le opere in esame rispettando le norme
dell'evidenza pubblica. il privato dovrà applicare le medesime norme cui è tenuta
l'Amministrazione quando affida l'esecuzione di lavori pubblici di corrispondente
tipologia ed importo.

- Gara bandita dal Comune.

In tale eventualità il privato: (i) deve presentare un progetto preliminare di tali


opere; (ii) deve indicare il termine massimo per l'esecuzione dei lavori; (iii) deve
depositare uno schema di contratto di appalto. il comune procede poi ad indire una

381
gara per l'affidamento in appalto, mediante procedura aperta o ristretta, dei lavori
definiti nel progetto preliminare.

- Opere mister (primarie e secondarie) di importo inferiore alla soglia


comunitaria (art. 122, comma 8, D.Lgs. 163/2006).

Anche in tal caso posso verificarsi due casi:

- Gara indetta dal titolare del permesso di costruire.

Il privato titolare del permesso di costruire applica la procedura negoziata ex art.


57, 6° comma, del Codice dei Contratti (si tratta della procedura negoziata senza
preventiva pubblicazione del bando di gara) individuando almeno cinque operatori
economici adeguatamente qualificati, da invitare simultaneamente a presentare
offerta.

- Gara bandita dal Comune.

Il Comune acquisisce dal privato il progetto preliminare e bandisce la gara per la


realizzazione delle opere a scomputo applicando la procedura prevista dall'art.
57 del Codice.

2.7 SCIA edilizia

2.7.1 Inquadramento
Riferimenti normativi

D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 art. 22 e 23

Riferimenti giurisprudenziali

Adunanza Plenaria Consiglio di Stato n. 15 del 2011

382
Il legislatore ha attribuito alla Dia/Scia una forte connotazione abilitativa
privilegiandola, nel tempo, rispetto al permesso a costruire e consentendone l'uso anche
nei casi in cui l'attività edilizia produca una trasformazione sensibile dell'esistente.

Ciò è avvenuto sulla spinta delle riforme di semplificazione amministrativa e di


snellimento dell'attività delle P.A. che hanno condotto, in più settori, ad un'azione
amministrativa sempre più blanda e ad un'opposta attività privata sempre più
significativa.

La querelle dottrinaria e giurisprudenziale sulla natura giuridica della Dia/Scia è stata


definitivamente sopita da un recente intervento legislativo, il D.L. 13 agosto 2011 n. 138
(Decreto anticrisi) convertito nella Legge 14 settembre 2011 n. 148.

La riforma, in modo molto chiaro, ha stabilito che "la segnalazione certificata di


inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono
provvedimenti taciti direttamente impugnabili" (comma 6-ter art. 19 L. 241/1990).

Ancor più recentemente, il D.L. 22 giugno 2012 n. 83 convertito nella Legge 7 agosto
2012 n. 134 ed il Decreto Semplificazioni D.L. 24 giugno 2014 n. 90 hanno apportati
modifiche lievi nel segno della semplificazione e dell'implementazione di moduli
standard per la SCIA.

Per una migliore analisi dell'intervento occorre però fare riferimento all'importante
pronuncia del Consiglio di Stato - Adunanza Plenaria n. 15 del 2011 - dalla quale
l'intervento legislativo sembra, in parte, aver preso le mosse.

Il Supremo Consesso ha infatti stabilito la natura privatistica dell'istituto, in quanto la


denuncia di inizio attività non è un provvedimento amministrativo a formazione tacita e
non dà luogo, in ogni caso, ad un titolo costitutivo. Costituisce, invece, un atto privato
volto a comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla
legge, rispetto alla quale sussiste un potere amministrativo di divieto, da esercitare a
valle della presentazione.

La Plenaria, confutando la teoria del silenzio-rifiuto, ha riconosciuto al terzo la

383
possibilità di esperire l'azione di annullamento (art. 29 c.p.a.) del provvedimento
tacito negativo formatosi a seguito del mancato esercizio del potere inibitorio.

I Giudici di Palazzo Spada hanno individuato anche la possibilità di proporre,


congiuntamente all'istanza di annullamento, l'azione di condanna dell'Amministrazione
all'esercizio concreto del potere interdittivo.

Oltre a ciò, l'ulteriore rimedio esperibile è stato focalizzato nell'azione di


accertamento, proponibile medio tempore prima della scadenza del termine di legge
entro cui l'Amministrazione è tenuta all'esercizio del potere di verifica (e quindi tra la
presentazione della Scia e la scadenza del termine per l'esercizio del potere inibitorio).

Poco tempo dopo l'Adunanza Plenario vi è stato l'intervento del legislatore con il
Decreto anticrisi.

Ebbene, se da un lato il legislatore ha aderito e accolto la tesi della natura privatistica


della segnalazione stigmatizzata dal Consiglio di Stato, dall'altro si è discostato dai
mezzi di tutela riconosciuti al terzo leso.

Il comma 6-ter del predetto decreto legge, infatti, afferma che "gli interessati possono
sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di
inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'articolo 31 commi 1, 2 e 3 del
d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104".

La norma prevede, dunque, solamente un unico strumento di tutela esperibile a


vantaggio del terzo leso e cioè l'azione avverso il silenzio inadempimento.

2.7.2 SCIA e procedimento


Riferimenti normativi

D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 art. 22 e 23

Il Decreto Sviluppo, con le modifiche apportate in sede di conversione, ha introdotto


la disposizione generale in base alla quale la Scia si applica anche in materia edilizia

384
[art. 5 numero 1 lett. b)].

Dal tenore letterale della norma, in base alla quale "Per liberalizzare le costruzioni
private sono apportate modificazioni alla disciplina vigente nei termini che seguono:
(...) b) estensione della segnalazione certificata di inizio attività (Scia) agli interventi
edilizi precedentemente compiuti con denuncia di inizio attività (DIA)..." oltre a
stabilirsi con certezza che la "nuova" segnalazione varrà anche per gli interventi edilizi
prima assoggettati a DIA, si deduce chiaramente che per il passato la DIA doveva dirsi
quale titolo abilitativo unico al quale fare riferimento per gli interventi di cui all'art. 22
D.P.R. 380/2001.

Il valore legale della Scia in materia edilizia acquista dunque efficacia solo con la
decretazione d'urgenza del 2011.

Grazie all'interpretazione autentica di cui all'art. 5 numero 2 lett. c) del Decreto, è


possibile definire i contorni applicativi della Scia edilizia ed i casi eccezionali che
continuano ad essere assoggettati al regime DIA.

Secondo la norma, la regola generale della Scia ed il suo procedimento - come


previsto all'art. 19 L. 241/1990 - trovano un limite per i seguenti casi:

1) denunce di inizio attività che secondo la normativa statale o regionale siano


alternative o sostitutive del permesso di costruire (c.d. SuperDia) (art. 22 commi 3 e 7
D.P.R. 380/2001);

2) denunce di inizio attività previste dalla normativa regionale ampliativa del novero
degli interventi di cui all'art. 22 comma 3 D.P.R. 380/2001;

3) interventi soggetti a vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali la Scia


non sostituisce gli atti di autorizzazione o nulla osta delle amministrazioni preposte alla
tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale.

L'iter inizia con la presentazione della segnalazione all'Amministrazione, secondo le


seguenti fasi (art. 19 Legge 241/90).

- l'interessato produce una segnalazione all'Amministrazione competente;

385
- la segnalazione è corredata da una relazione asseverata del tecnico abilitato,
completata con gli elaborati tecnici;

- alla segnalazione si accompagnano anche le dichiarazioni sostitutive di certificazioni


e dell'atto di notorietà per quanto concerne gli stati, le qualità personali, e i fatti previsti
negli artt. 46 e 47 del Testo Unico in materia di documentazione amministrativa (D.P.R.
445/2000).

La segnalazione, corredata dalla documentazione, può essere presentata a mezzo posta


con raccomandata con avviso di ricevimento ed in tal caso la segnalazione si perfeziona
nel momento della ricezione da parte dell'amministrazione (art. 19 come modificato dal
D.L. 70/2011 numero 2 della lett. b) del comma 2 art. 5). Il solo limite all'invio per
posta è rappresentato dai procedimenti in cui è previsto esclusivamente l'utilizzo
della modalità telematica.

L'amministrazione ha tempo 30 giorni per espletare le verifiche e gli accertamenti del


caso.

Il Decreto Sviluppo, con l'introduzione del comma 6-bis, ha infatti stabilito un termine
per la Scia edilizia diverso da quello "generale" dei 60 giorni di cui al comma 3.

A mente dello stesso comma è previsto che "Fatta salva l'applicazione delle
disposizioni di cui al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla
vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste
dal Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001 n. 380, e dalle leggi
regionali".

Il regime dei controlli continua dunque ad essere quello risultante dal D.P.R.
380/2001, art. 23, mentre per le responsabilità e correlate sanzioni continuano a trovare
applicazione le disposizioni di cui agli artt. 37 e 44.

Per gli interventi sottoposti a vincoli, per i quali siano necessari autorizzazioni o nulla
osta dalle autorità preposte alla tutela ambientale e paesaggistico-culturale, valgono le
disposizioni di cui all'art. 22 D.P.R. 380/2001 e occorrerà dunque sempre, prima della
realizzazione dell'intervento, acquisire la prescritta autorizzazione o parere.

386
2.7.3 Poteri della P.A.
Riferimenti normativi

D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 art. 22 e Legge 7 agosto 1990 n. 241 art.
23 19

Riferimenti giurisprudenziali

Corte Costituzionale sentenza 188 del 2012

L'Amministrazione ha la potestà di intervenire vietando la prosecuzione dei lavori nei


30 giorni successivi alla presentazione della segnalazione.

Secondo l'art. 19 Legge 241/90, commi 3 e 4 come novellati dal decreto, "è fatto
comunque salvo il potere dell'amministrazione competente di assumere
determinazioni in autotutela, ai sensi degli artt. 21 quinquies e 21 nonies". Oltre a
ciò, il quarto comma dell'art. 19 prevede che "decorso il termine per l'adozione dei
provvedimenti di cui al primo periodo del comma 3 (…) all'amministrazione è
consentito intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio
artistico e culturale, per l'ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica e la
difesa nazionale".

Dalla lettura generale della norma non risultava chiaro quale fosse il potere in capo
alla P.A. una volta trascorso il termine previsto per l'attività di controllo, se si trattasse
di potere inibitorio o del potere di autotutela.

La valutazione non è di poco conto, considerato che se i poteri dovessero essere


inquadrati nell'ambito di quelli inibitori, trascorsi i trenta giorni la P.A. non avrebbe più
la possibilità di esercitarli. Sul punto la Corte Costituzionale, con sentenza n.
188/2012, ha chiarito la normativa in esame, fornendo un'interpretazione
costituzionalmente orientata.

387
La Consulta ha stabilito che il mancato rispetto del termine previsto "comporta la
definitiva preclusione dell'esercizio del potere vincolato di controllo inibitorio
potendo venire in rilievo soltanto il discrezionale potere di autotutela". Ciò
ovviamente vale a livello generale tranne che nei casi, espressamente contemplati dal
comma 4 dell'art. 19, di "pericolo di un danno" per il patrimonio artistico e culturale,
per l'ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale.

In tali suddette ipotesi il legislatore non prevede un termine ad hoc per l'esercizio del
potere inibitorio, con la conseguenza che in capo alla P.A., alla luce della pronuncia
costituzionale, è possibile attualmente individuare:

1) il potere inibitorio di carattere generale esercitabile nel termine di 30 gg.;

2) la specifica potestà d'intervento, sempre a carattere inibitorio, esercitabile


anche dopo il termine di 30 gg., ma unicamente nel caso di pericolo di danno per:

a. Il patrimonio artistico e culturale,

b. l'ambiente,

c. la salute,

d. la sicurezza pubblica,

e. la difesa nazionale;

3) il generale potere di autotutela esercitabile dopo lo scadere dei 30 gg. e nel


rispetto dei presupposti indicati dagli artt. 21 quinquies e 21 nonies Legge n. 241/1990.

Non può dirsi del tutto risolta la questione del termine entro cui, nei casi specifici
d'intervento, sia esercitabile il potere inibitorio, non essendoci una puntuale previsione
normativa; secondo un'interpretazione analogica, potrebbe farsi riferimento al principio
generale relativo all'esercizio dell'autotutela, da compiersi entro un termine
ragionevole, non potendosi ritenere privo di qualsiasi riferimento temporale il potere in
mano alla P.A..

2.7.4 Interventi assoggettati a SCIA

388
Riferimenti normativi

D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 art. 22

L'art. 22, primo comma contiene una definizione c.d. in negativo degli interventi
realizzabili mediante DIA, oggi SCIA. Li individua, infatti, facendo riferimento a quelli
"non riconducibili all'elenco di cui all'articolo 10 e all'articolo 6", purché siano
conformi alla previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della
disciplina urbanistico-edilizia vigente.

Pertanto, tolti i casi di attività edilizia libera (art. 6) e quelli per i quali è necessario il
permesso a costruire, riconducibili a tre macro-tipologie di interventi, in tutti gli altri
l'intervento è subordinato a SCIA edilizia.

Il permesso di costruire permane per gli interventi di trasformazione urbanistica ed


edilizia del territorio tra cui si annoverano: le nuove costruzioni, le demolizioni e
ricostruzioni con sagome diverse dalla preesistente, le opere di ristrutturazione
urbanistica e le opere di ristrutturazione edilizia che comportino aumento delle unità
immobiliari e ampliamenti volumetrici. E' bene ricordare che a seguito del decreto
sviluppo del 2011, in mancanza di vincoli, il permesso di costruire è soggetto alla
disciplina del silenzio-assenso.

Non avendo, però, il legislatore dato una definizione chiara ed esaustiva degli
interventi assoggettabili a segnalazione, ne deriva un'incertezza in ordine all'effettivo
titolo occorrente per l'avvio dell'attività edilizia privata che può superarsi solo in base
alla consistenza concreta dell'intervento [1].

[1] Il criterio della consistenza

Il criterio di consistenza è quello utilizzato dalla giurisprudenza penale per stabilire


l'applicazione della disciplina sanzionatoria di cui all'art. 44 del D.P.R. 380/2001
(cfr. Cass. pen., Sez. III, 26 ottobre 2007, n. 47046).

389
L'art. 22 comma 2 considera altresì realizzabili mediante DIA le varianti a permessi a
costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non
modificano la destinazione d'uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma
dell'edificio e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso a costruire.
Ai fini dell'attività di vigilanza urbanistica ed edilizia, nonché del rilascio del
certificato di agibilità, le denunce di inizio attività costituiscono parte integrante del
procedimento relativo al permesso di costruzione dell'intervento principale e possono
essere presentate prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori.

Può dirsi che l'attività assoggettata a Scia e quella subordinata a permesso a costruire
differiscono principalmente per l'impatto recato al territorio e per il correlato
interesse pubblico ad un equilibrato sviluppo. Nel caso del permesso è innegabile che
l'attività edilizia privata comporti una trasformazione considerevole del territorio e
dell'assetto esistente, mentre nel caso della Scia l'interessato intende realizzare
l'intervento al fine di aumentare il godimento dell'immobile, con un impatto poco
sensibile sul territorio. Seppur valida in termini "assoluti", la distinzione de quo
subisce alcuni ritocchi in forza dell'introduzione della "Superdia" con la legge n.
443/2001, dell'assoggettamento all'iniziativa privata di maggiori interventi prima
eseguibili solo con permesso, della liberalizzazione dell'attività edilizia. Per tali
interventi (Dia in variante al permesso/Superdia) continua ad applicarsi, come in
precedenza ricordato, la Dia "tradizionale".

2.7.5 Principio di facoltatività e contributo di costruzione


Riferimenti normativi

D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 art. 22

Alcuni interventi soggetti a permesso a costruire possono essere realizzati mediante


Scia.

E' ciò che prevede l'art. 22 al comma 3, stabilendo il principio di facoltatività. Tali
sono gli interventi citati all'art. 10 comma 1 lett. c) che comportano modifiche

390
sostanziali all'immobile esistente, variandolo in tutto o in parte, apportando o un
aumento delle unità immobiliari oppure modifiche al volume o alla sagoma o ai
prospetti o alle superfici.

Rientrano nella categoria anche gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione


urbanistica, qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati, e gli
interventi di nuova costruzione se sono di diretta esecuzione di strumenti urbanistici
generali contenenti precise disposizioni plano volumetriche [1].

[1] "Interventi subordinati a permesso a costruire o a dia/scia" secondo la


giurisprudenza

Nella nozione di ristrutturazione edilizia rientrano gli interventi di demolizione e


ricostruzione dell'entità edilizia preesistente purché con la stessa volumetria e
sagome, e dunque, se queste ultime non coincidono con le precedenti, l'intervento è di
"nuova costruzione" assoggettabile a permesso a costruire e non a dia (Cass. Pen.,
Sez. III, n. 47046 del 26.10.2007).

1 - L'esecuzione di soppalchi nel corso di lavori di ristrutturazione interna, anche


se non realizza un mutamento di destinazione d'uso, costituisce opera che richiede il
permesso di costruire, o in alternativa, la dia perché comporta mutamento delle
superfici interne che, ai sensi dell'art. 10 comma 1 lett. c) fa sorgere tale obbligo
anche in assenza di modifiche della sagoma e del volume (Cass. Pen., Sez. III, n.
37705 del 22.09.2006).

2 - In tema di reati edilizi, l'installazione di una antenna radiofonica e del relativo


traliccio necessitano del permesso di costruire in quanto rientranti negli interventi di
nuova costruzione (art. 3 comma primo, lett. e) D.P.R. 380/2001) per i quali non è
applicabile né la disciplina semplificata dell'art. 22 né la procedura prevista dall'art.
87 del d. lgs. n. 259/2003 (Cass. Pen., Sez. III, n. 45243 del 26.10.2007).

3 - In tema di reati edilizi, l'apertura di una porta al posto di una preesistente


finestra necessita del preventivo rilascio del permesso a costruire, non essendo
sufficiente la mera denuncia di inizio attività poiché si tratta di un intervento edilizio
di modifica dei prospetti, in quanto tale non qualificabile come ristrutturazione

391
edilizia "minore" (Cass. Pen. Sez. III, n. 834 del 4.12.2008).

4 - Il mutamento di destinazione d'uso realizzato attraverso l'esecuzione di lavori,


anche se di modesta entità, configura una ipotesi di ristrutturazione edilizia ai sensi
dell'art. 3 comma 1 DPR 380/2001, atteso che comporta la creazione di un organismo
edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente (Cass. Pen. Sez. III, n. 39860 del
17.10.2006).

La c.d. Superdia relativa al comma 3 è stata introdotta con la legge n. 443/2001 la


quale è intervenuta modificando sostanzialmente il modello della Dia ed introducendo
alcuni suoi nuovi impieghi, posti come alternativi al permesso. Il D.Lgs. n. 301/2002,
che in più punti ha modificato il testo unico dell'edilizia, ha, soprattutto, coordinato le
sue norme con quelle sopraggiunte della legge n. 443.

Il legislatore ha reso la Dia alternativa al permesso di costruire in quanto il privato


dichiara di voler effettuare un intervento per il quale la progettata trasformazione del
territorio è perfettamente in linea con i pregressi piani di programmazione urbanistica.

Quanto alla disciplina sanzionatoria, per espresso rimando dell'art. 44 comma 2-bis
all'art. 22 comma 3, per gli interventi eseguiti in assenza o in totale difformità dalla Dia
valgono le sanzioni penali ivi previste.

Dal principio di facoltatività, per cui gli interventi di cui al comma 3 possono essere
realizzati mediante Dia, discende l'applicazione del contributo di costruzione, previsto
all'art. 16 TUE.

Trattandosi di interventi che incidono sull'assetto del territorio, il legislatore


nazionale ha voluto porre sullo stesso piano le innovazioni eseguite in virtù di permesso
a costruire e quelle abilitate con Scia, decretando per tutte lo stesso sforzo da
richiedere ai cittadini.

Oltre alla normativa statale, l'art. 22 comma 5 stabilisce un altro livello di


regolazione, che è quello regionale, attraverso il quale prevedere una ulteriore
"casistica" in grado di captare quegli eventuali ulteriori interventi, diversi da quelli del
comma 3, da assoggettare a contributo di costruzione in base a criteri e parametri

392
predeterminati.

2.7.6 Interventi su immobili tutelati


Riferimenti normativi

D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 art. 22

Il comma 6 dell'art. 22 prevede il rilascio preventivo del parere o dell'autorizzazione


da parte delle competente autorità per gli immobili sottoposti a tutela storico-artistica o
paesaggistica-ambientale.

Laddove la DIA (tanto quella vincolata quanto quella facoltativa - commi 1, 2 e 3 art.
22) riguardi gli immobili tutelati vi è, dunque, l'obbligo di ottenere preliminarmente il
parere da parte della competente autorità, soprattutto se si tratta beni di cui al D.Lgs.
490/1999, oggi D.Lgs. 42/2004 c.d. Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Ciò è ulteriormente rafforzato dalla previsione, citata, di cui all'art. 5 numero 2 lett. c)
del Decreto Sviluppo relativa agli immobili sottoposti a vincoli, per i quali "la SCIA
non sostituisce gli atti di autorizzazione o nulla osta, comunque denominati, delle
amministrazioni preposte alla tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale".

La norma del comma 6 art. 22 si collega poi a quella prevista al successivo art. 23,
commi 3 e 4, che annuncia l'iter preocedimentale nell'ipotesi di DIA relativa ad un bene
sottoposto a vincolo.

Dalla lettura combinata dei commi si deduce che nell'ipotesi di DIA presentata senza
il preventivo parere, l'amministrazione comunale, sempre che non sia essa stessa
competente all'emissione dell'atto, è tenuta ad indire una conferenza di servizi ai sensi
degli artt. 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater della legge 241/1990. Ne deriva, chiaramente,
un adempimento essenziale in capo all'amministrazione procedente la quale è in grado
di ovviare all'eventuale presentazione di una DIA, carente di tale documentazione.

La norma in questione vale ovviamente anche per le aree dichiarate per legge di

393
interesse paesaggistico (vedi art. 142 Codice dei beni culturali) quali i territori costieri
(demanio marittimo), i fiumi, i torrenti (demanio fluviale) ecc.

2.7.7 Presentazione denuncia e documentazione


Riferimenti normativi

D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 art. 23

In primis, l'art. 23 comma 1 individua i soggetti legittimati a presentare la denuncia di


inizio attività, che sono il "proprietario " o "chi abbia titolo" alla suddetta
presentazione. In aggiunta al proprietario, vanno individuati quali aventi titolo:
l'usufruttuario, il titolare di un diritto reale d'uso, di abitazione o il conduttore
dell'immobile [1].

[1] Cfr. TAR Campania, Sez. II, 22 settembre 2006, n. 8243, secondo cui
"l'ampia formula utilizzata dall'art. 11 comma 1 D.P.R. 380/2001 e dall'art.
23 dello stesso D.P.R. induce a ritenere che la legittimazione ad
edificandum non resti circoscritta al solo proprietario dell'immobile ma si
estenda ance ad ogni altro soggetto titolare di un diritto - non importa se
reale o personale - che lo legittimi nei confronti del proprietario dell'area e, di
conseguenza, nei confronti dell'autorità, ad eseguire le previste
trasformazioni urbanistico-edilizie del suolo".

Nel caso di attività edilizia su aree demaniali, l'individuazione del soggetto avente
titolo va riferita al titolare della concessione demaniale in quanto soggetto in grado di
occupare il demanio e di utilizzarlo per il proprio interesse.

Per le modalità di presentazione, a questo punto, valgono le disposizioni relative


all'art. 19, L. 241 relativa alla Scia.

E' indispensabile l'asseverazione resa dal professionista il quale è tenuto a:

394
- attestare la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati;

- attestare che le opere non sono in contrasto con gli strumenti urbanistici adottati e
con i regolamenti edilizi vigenti;

- attestare il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie.

Il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità


(con conseguente regime di responsabilità secondo l'art. 29) ed in caso di falsa
attestazione il dirigente, o il responsabile dell'ufficio competente, ne dà informazione
all'autorità giudiziaria ed al consiglio dell'ordine di appartenenza.

L'interessato deve indicare anche l'impresa a cui intende affidare i lavori oggetto della
Scia.

Le sanzioni previste nel D.P.R. 380 trovano integrazione con quelle dell'art. 19 comma
6 L. 241/1990 in base al quale "Ove il fatto costituisca più grave reato, chiunque,
nelle dichiarazioni o attestazioni o osservazioni che corredano la segnalazione di
inizio attività, dichiara o attesta falsamente l'esistenza dei requisiti o dei presupposti
di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni".

2.7.8 Termine per gli interventi e il collaudo


Riferimenti normativi

D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 art. 23 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 art. 37

Entro il termine di tre anni gli interventi della Scia devono essere ultimati, pena la
realizzazione dell'eventuale parte conclusiva attraverso la presentazione di una nuova
segnalazione.

Il certificato di collaudo finale è l'atto conclusivo che deve essere rilasciato dal
progettista o tecnico abilitato e va presentato allo Sportello Unico Edilizia una volta
ultimato l'intervento.

395
Il comma 7 ne sancisce la valenza, determinando che con esso si attesta la conformità
dell'opera al progetto presentato con la segnalazione.

Vi anche un altro eventuale onere da osservare. Se l'intervento ha prodotto una


variazione catastale, è necessario presentare allo Sportello l'atto di variazione, oppure,
se non vi è stata variazione alcuna, la dichiarazione relativa alla mancata produzione di
modificazioni del classamento.

L'inosservanza della disposizione comporta la sanzione di cui all'art. 37 comma 5


DPR 380/2001.

2.7.9 Project bond e defiscalizzazione dei lavori di


ristrutturazione
Riferimenti normativi

D.L. 83/2012 artt. 1, 2 e 3

Gli artt. 1, 2 e 3 del D.L. 83/2012 contengono disposizioni normative volte a dare un
nuovo impulso al partenariato pubblico. In particolare il governo è intervenuto sui
project bond prevedendo alcune disposizioni volte a favorirne la loro collocazione sul
mercato. La finalità della nuova norma è quella di rilanciare gli investimenti e sostenere
lo sviluppo nei settori delle infrastrutture e del project financing cercando di non dover
ricorrere ai prestiti bancari oggi difficilmente accessibili.

I project bond sono obbligazioni di scopo emesse da società che realizzano un


progetto infrastrutturale o un servizio di pubblica utilità per finanziarne la realizzazione.

Il D.L. 83/2012 ha inoltre previsto: il rifinanziamento del debito precedentemente


contratto, un regime fiscale agevolato per le obbligazioni sottoscritte nei tre anni
successivi all'entrata in vigore del decreto e la defiscalizzate delle opere portuali.

Sempre nell'ottica di incentivare la ripresa del settore edilizio, il Decreto Sviluppo ha


previsto delle agevolazioni fiscali per chi effettua lavori di ristrutturazione di immobili

396
e per coloro che hanno acquistato immobili già ristrutturati da imprese di costruzione.

I lavori per i quali spettano le agevolazioni fiscali sono quelli indicati nell'art. 3 T.U.
edilizia; in particolare la detrazione Irpef riguarderà le spese sostenute per eseguire gli
interventi di manutenzione straordinaria, le opere di restauro e risanamento
conservativo e i lavori di ristrutturazione edilizia.

Le principali condizioni per poter fruire dell'agevolazione sono:

- limite massimo di spesa sul quale calcolare la detrazione è di 48.000 euro per unità
immobiliare;

- la detrazione deve essere ripartita in 10 quote annuali di pari importo.

Accanto all'opera di semplificazione e snellimento dei procedimenti in materia


edilizia, il Governo ha cercato di incentivare la realizzazione di infrastrutture e opere di
ristrutturazione attraverso forme di finanziamento e misure di defiscalizzazione. Ad oggi
però la ripresa del mercato edilizio, cui era volta la disciplina in esame, tarda ancora
ad arrivare.

397
3. AGIBILITÀ DEGLI EDIFICI

Marco Longoni

3.1 Agibilità

3.1.1 Inquadramento normativo


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 24) D.P.R. 425/1994 L. 241/1990

R.D. 1265/1934 (art. 221) L. 1150/1942 (art. 33) R.D. 636/1907 (art. 69)

Il Testo Unico dell'Edilizia, nell'ottica dello snellimento delle procedure burocratiche,


ha soppresso definitivamente il concetto di abitabilità, che tradizionalmente era distinta
dall'agibilità. Si distingueva infatti, in precedenza, fra il "certificato di abitabilità",
riferito alle unità immobiliari ad uso di abitazione, ed il "certificato di agibilità" riferito
agli edifici da destinare ad altro uso.

L'autorizzazione di abitabilità era definita già dall'art. 221, comma 1 del T.U. Leggi
Sanitarie (R.D. 27 luglio 1934, n. 1265), che riprendeva un ancor più risalente Regio
Decreto [1], e in cui si stabiliva che "gli edifici o parti di essi indicati nell'articolo
precedente non possono essere abitati senza autorizzazione del Sindaco, il quale la
concede quando, previa ispezione dell'ufficiale sanitario o di un ingegnere a ciò

398
delegato, risulti che la costruzione sia stata eseguita in conformità del progetto
approvato, che i muri siano convenientemente prosciugati e che non sussistano altre
cause di insalubrità".

[1] L'art. 69, R.D. 636/1907 statuiva che "le case di nuova costruzione, o in
parte rifatte, non possono essere abitate se non dopo l'autorizzazione del
sindaco".

A tale normativa rimandava anche la Legge Urbanistica (L. 1150/1942) che, all'art. 33
comma 9, disponeva altresì l'inclusione del regolamento d'igiene all'interno nel
regolamento edilizio; tuttavia, con l'evoluzione culturale e sociale nei decenni
successivi al dopoguerra, si avvertiva già la necessità di svincolare il concetto di
abitabilità o agibilità dalla semplice nozione di igiene e salubrità, in quanto si riteneva
opportuno ricomprendere anche le verifiche su altre caratteristiche delle costruzioni
come la sicurezza e la stabilità.

L'evoluzione normativa degli anni '90 ha portato (con il D.P.R. 22 aprile 1994, n. 425,
regolamento recante la disciplina dei procedimenti di autorizzazione all'abitabilità, di
collaudo statico e di iscrizione al catasto) ad adeguare il procedimento amministrativo
di abitabilità e agibilità ai principi sul nuovo procedimento amministrativo, dettati dalla
L. 241/1990, ma anche ad introdurre la necessità di verificare altresì le caratteristiche
costruttive mediante il collaudo statico.

Per quali interventi deve essere richiesta l'agibilità?

Per nuove costruzioni, per ricostruzioni o sopraelevazioni totali o parziali, per


interventi sugli edifici esistenti qualora incidano o si ritenga che possano incidere
sulle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità e risparmio energetico.

La distinzione tra abitabilità e agibilità, che già in dottrina e giurisprudenza venivano


utilizzati comunemente come sinonimi, è venuta meno col passare del tempo ed è stata
definitivamente abbandonata con il D.P.R. 380/2001, che introduce al Titolo III

399
"Agibilità degli edifici", facendo tabula rasa della nozione di abitabilità.

Il nuovo concetto di agibilità concerne quindi la verifica delle condizioni di igiene e


la salubrità, ma anche il risparmio energetico e la sicurezza statica e dinamica di
impianti ed edifici.

Agibilità e abitabilità

Abrogando le precedenti disposizioni del D.P.R. 425/1994, l'art. 24 del T.U.


edilizia ha ricondotto a unità i termini "abitabilità" ed "agibilità", in precedenza
utilizzati per immobili ad uso abitativo (abitabilità) e per immobili a uso diverso da
quello abitativo (agibilità). ora rimane la categoria unica dell'agibilità.

3.1.2 Natura giuridica


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (artt. 24, 25, 26)

Sotto il profilo amministrativo, la dottrina maggioritaria ritiene che l'agibilità possa


considerarsi un'autorizzazione, ossia un provvedimento amministrativo di rimozione di
un limite legale (il divieto di utilizzare gli edifici in assenza dell'accertamento, dei
requisiti prescritti) e di "certificazione" della sussistenza dei requisiti medesimi.

Vi è però parte della dottrina (Sandulli) che ritiene si tratti di un provvedimento di


abilitazione, in quanto l'amministrazione è vincolata a rilasciare il provvedimento una
volta verificata l'assenza di motivi impeditivi.

Per ciò che concerne il livello gerarchico delle norme, quanto disposto dall'art. 24 del
T.U., che definisce il certificato di agibilità e che ne delinea i presupposti oggettivi e la
legittimazione a richiederlo, è da considerare fonte legislativa (primaria) così come la

400
disposizione di cui all'art. 26 che definisce la dichiarazione di inagibilità, mentre la
norma procedurale contenuta nell'art. 25, che descrive il procedimento di rilascio del
certificato di agibilità, può essere considerata fonte regolamentare (secondaria,
derogabile da norme regionali), in quanto detta i termini temporali ed elenca i
documenti da allegare nonché le verifiche che devono essere compiute.

3.1.3 Scopo
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 24) D.P.R. 425/1994 R.D. 1265/1934 (art. 220)

Riferimenti giurisprudenziali

Cass. 14586/2004 Cass. 5153/2002

Cass. 13925/2002 Cass. 2712/1999

Il certificato di agibilità è richiesto in tutti i casi in cui si termini una nuova


costruzione, anche costituente solo un ampliamento o la sopraelevazione di un edificio
già esistente, allo scopo di verificare la sussistenza di condizioni ritenute dallo Stato
inderogabili per consentirne il regolare utilizzo.

Viene richiesto altresì nel caso in cui vengano effettuati interventi, su edifici esistenti,
che possano influire sulle condizioni di sicurezza, salubrità, risparmio energetico. Per
tutti gli altri edifici non è richiesto invece il certificato, o perché già in possesso del
certificato di agibilità o abitabilità previsto dal D.P.R. 425/1994, o perché si tratta di
costruzioni o ricostruzioni molto risalenti nel tempo.

Le condizioni richieste per il rilascio del certificato di agibilità vengono elencate dal
primo comma dell'art. 24 del T.U. dell'Edilizia e sono proprio la sicurezza, l'igiene, la
salubrità, il risparmio energetico degli edifici e degli impianti in essi installati.

401
Diversamente da quanto era disposto dall'art. 220, R.D. 27 luglio 1934, n. 1265,
abrogato, l'art. 24 ora in vigore non fa più alcun riferimento alla necessità di avere un
parere preventivo dell'ufficiale sanitario né della commissione edilizia.

Anche ai fini civilistici, la presenza del certificato di agibilità riveste un'importanza


primaria, in quanto in caso di compravendita dell'immobile, si ritiene che, a norma
dell'art. 1477, comma 3 c.c., sia onere del venditore consegnare all'acquirente (tra "i
titoli e i documenti relativi alla proprietà e all'uso della cosa venduta") il certificato di
agibilità.

La giurisprudenza si è pronunciata più volte in tal senso, stabilendo che la mancanza


del certificato di agibilità imputabile alla violazione delle norme di edilizia e di igiene
può abilitare l'acquirente a chiedere la risoluzione del contratto ex artt. 1453, 1476 e
1477 c.c., in quanto la cosa venduta sarebbe del tutto inidonea ad assolvere alla sua
destinazione economico sociale e, quindi, a soddisfare in concreto le esigenze che
determinarono l'acquirente a contrarre. L'inadempimento in parola è altresì presupposto
per un'azione risarcitoria.

In ipotesi, nel caso in cui manchi l'agibilità ma i contraenti intendano ugualmente


procedere con la compravendita, si potrà esplicitare nell'atto notarile tale carenza e i
motivi per cui si intenda contrarre; in tal caso, la commerciabilità è fatta salva ma
bisognerà verificare le conseguenze sugli obblighi delle parti, valutando se l'assenza del
certificato era conosciuta da entrambe e se entrambe ne abbiano accettato
anticipatamente le conseguenze.

La medesima considerazione può valere anche in caso di stipula di un contratto di


locazione, per cui la mancanza del certificato di agibilità dell'edificio concesso in
locazione potrebbe essere invocata dal conduttore contro il locatore quale causa di
mancato godimento dell'immobile, giustificando, in presenza di particolari condizioni,
anche una domanda risarcitoria.

L'assenza dell'agibilità è causa di risoluzione nel contratto di locazione

La giurisprudenza ha riscontrato nella locazione di un immobile privo


dell'abitabilità (ora agibilità), la presenza di un vizio che, diminuendo in modo

402
apprezzabile l'idoneità della cosa locata all'uso, giustifica la risoluzione del
contratto ovvero la riduzione del canone ai sensi dell'art. 1578 c.c. (Cass. 23 luglio
1994, n. 6892; Cass. 12 settembre 2000, n. 12030).
Fermo quanto sopra, la cassazione ha tuttavia precisato che "allorquando il
conduttore, all'atto della stipulazione del contratto di locazione, non abbia denunziato
i difetti della cosa da lui conosciuti o facilmente riconoscibili, deve ritenersi che
abbia implicitamente rinunziato a farli valere, accettando la cosa nello stato in cui
risultava al momento della consegna, e non può, pertanto, chiedere la risoluzione del
contratto o la riduzione del canone, né il risarcimento del danno o l'esatto
adempimento, né avvalersi dell'eccezione di cui all'art. 1460 c.c." (Cass. 7 marzo
2001, n. 3341).
Inoltre, è legittimo il rifiuto del promissario acquirente di stipulare la vendita
definitiva se l'immobile non è agibile (Cass. 10 marzo 2001, n. 5745).

3.1.4 Soggetti competenti al rilascio


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 24) D.Lgs. 267/2000 R.D. 1265/1934 (art. 220)

Mentre la precedente normativa, ein particolare l'art. 220, R.D. 27 luglio 1934,
n. 1265, attribuiva la competenza del rilascio dell'agibilità (allora era l'abitabilità)
al Sindaco, il comma 2 dell'art. 24 dispone che "il certificato di agibilità viene
rilasciato dal dirigente o dal responsabile del competente ufficio
comunale". Tale disposizione trova giustificazione nel principio stabilito nel Testo
Unico degli Enti Locali, D.Lgs. 267/2000, che nel titolo IV Capo III attribuisce ai
dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi, secondo i criteri e le norme dettati
dagli statuti e dai regolamenti. Secondo il principio sancito nel Testo Unico degli
Enti Locali, infatti, "i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo
spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e

403
tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione
delle risorse umane, strumentali e di controllo".

3.1.5 Presentazione della domanda e documentazione


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (artt. 24, 25, 67) L. 98/2013

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Umbria, Perugia, 594/2008 T.A.R .Umbria, Perugia, Sez. I, 512/2010

I soggetti tenuti a presentare la domanda per il rilascio del certificato di agibilità,


come previsto dall'art. 24, comma 3 del T.U., sono il titolare del permesso di costruire
o il soggetto che ha presentato la segnalazione certificata di inizio attività o la
denuncia di inizio attività, o i loro successori o aventi causa.

La giurisprudenza, tuttavia, ha ritenuto legittimo il rilascio del certificato di agibilità


anche a soggetti diversi da quelli sopra indicati, ossia a tutti quei soggetti che abbiano
un interesse giuridicamente apprezzabile [1].

[1] L'agibilità - a differenza del titolo edilizio, che amplia la sfera giuridica
dell'intestatario e che deve dunque essere ben determinato se non altro in
ragione del rapporto di esclusività che si crea con il bene oggetto del
provvedimento abilitativo - si limita ad attestare una situazione oggettiva (ed
in particolare la corrispondenza dell'opera realizzata al progetto assentito,
dal punto di vista dimensionale, della destinazione d'uso e delle eventuali

404
prescrizioni contenute nel titolo, nonché attesta la sussistenza delle condizioni
di sicurezza, igiene, salubrità degli edifici, di risparmio energetico e di
sicurezza degli impianti negli stessi installati, alla stregua della normativa
vigente). Ne deriva che deve essere rilasciata a chiunque abbia un
interesse giuridicamente apprezzabile ad utilizzare l'edificio al quale si
riferisce (T.A.R .Umbria, Perugia, Sez. I, 18 novembre 2010, n. 512).

Il termine entro cui deve essere presentata la domanda, ai sensi dell'art. 25 del T.U., è
di 15 giorni dall'ultimazione dei lavori di finitura dell'intervento. La domanda deve
essere corredata dalla seguente documentazione:

a) richiesta di accatastamento dell'edificio, come modificato in esito ai lavori


effettuati;

b) dichiarazione attestante la conformità dell'opera rispetto al progetto approvato,


nonché in ordine all'avvenuta prosciugatura dei muri e alla salubrità degli ambienti;

c) dichiarazione dell'impresa installatrice che attesta la conformità degli impianti,


ovvero il collaudo degli stessi ove previsto, ovvero ancora la certificazione della loro
conformità ai sensi degli artt. 111 e 126, D.P.R. 380/2001.

Come stabilito dall'art. 67 comma 8 del T.U., che meglio verrà esaminato in seguito,
per gli interventi edilizi che abbiano comportato la realizzazione di opere in
conglomerato cementizio armato, la cui sicurezza può quindi interessare la pubblica
incolumità, ai documenti da allegare alla domanda di rilascio del certificato di agibilità
dovrà essere allegata altresì copia del certificato di collaudo.

Nel caso di interventi realizzati tramite DIA, il certificato di collaudo deve essere
rilasciato dal progettista o dal tecnico abilitato e deve attestare la conformità dell'opera
al progetto presentato al Comune.

La conformità dell'opera realizzata, che deve essere dichiarata nella domanda di


certificato di agibilità, riguarda esclusivamente il progetto autorizzato, pertanto la
comparazione dovrà essere effettuata con riferimento alle norme vigenti al momento del
rilascio del permesso di costruire o al momento della presentazione della DIA. Qualora

405
le norme nel frattempo siano mutate e le opere non siano più conformi alle nuove norme,
non potrà quindi essere negata l'agibilità.

Il certificato di agibilità, infatti, si fonda su un semplice atto di controllo oggettivo tra


quanto è stato autorizzato e quanto è stato effettivamente realizzato.

Chi può richiedere l'agibilità

T.A.R. Umbria, Perugia, 9 ottobre 2008, n. 594 ha stabilito che il certificato di


agibilità possa essere richiesto e quindi rilasciato "a chiunque abbia un interesse
giuridicamente apprezzabile, e nulla vieta, dal punto di vista concettuale, che venga
rilasciato reiteratamente, qualora vi sia una molteplicità di richieste".

La presentazione della domanda per l'ottenimento del certificato di agibilità non è


considerata una semplice facoltà, ma un obbligo, il cui mancato rispetto viene
sanzionato con l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 77 a 464
euro.

La L. 98/2013 (legge di conversione del c.d. "Decreto del fare", D.L. 69/2013),
nell'ottica dello snellimento delle procedure burocratiche e per favorire la ripresa del
mercato immobiliare, introducendo il comma 4-bis nell'art. 24 del T.U. Edilizia, ha
previsto espressamente la possibilità di richiesta e di rilascio di un certificato di
agibilità parziale, in due casistiche distinte:

"a) per singoli edifici o singole porzioni della costruzione, purché funzionalmente
autonomi, qualora siano state realizzate e collaudate le opere di urbanizzazione
primaria relative all'intero intervento edilizio e siano state completate e collaudate
le parti strutturali connesse, nonché collaudati e certificati gli impianti relativi alle
parti comuni;

b) per singole unità immobiliari, purché siano completate e collaudate le opere


strutturali connesse, siano certificati gli impianti e siano completate le parti comuni
e le opere di urbanizzazione primaria dichiarate funzionali rispetto all'edificio
oggetto di agibilità parziale."

406
Qualora ricorra una di queste ipotesi, pertanto, i soggetti tenuti a presentare la
domanda potranno ottenere la c.d. "agibilità parziale" dei singoli edifici, singole
porzioni o singole unità immobiliari facenti parte di un più ampio complesso.

3.1.6 Termini
Riferimenti normativi

L. 98/2013 D.P.R. 380/2001 (artt. 25) L. 241/1990

La domanda deve essere presentata entro 15 giorni dall'ultimazione dei lavori di


finitura dell'intervento edilizio.

Con la presentazione della domanda si dà avvio a un procedimento amministrativo la


cui disciplina non si discosta da quanto stabilito, in generale, per ogni procedimento
amministrativo, dalla L. 241/1990.

Pertanto, lo sportello unico dell'edilizia, ricevuta la domanda, provvede ai sensi


dell'art. 25, comma 2 del T.U., dando notizia all'interessato dell'avvio del procedimento
e comunicando il nominativo del responsabile del procedimento.

Il dirigente o il responsabile dell'ufficio comunale competente (che generalmente è lo


sportello unico per l'edilizia) dispone di un termine di 30 giorni entro i quali deve
rilasciare il certificato di agibilità, previa eventuale ispezione dell'edificio e dopo
aver verificato la documentazione elencata nell'art. 25, comma 3 del T.U. Edilizia.

Tale termine, come si vedrà in seguito, può essere interrotto una sola volta, entro 15
giorni dalla proposizione della domanda, qualora vi sia la necessità di acquisire
documentazione integrativa e non sia possibile provvedervi d'ufficio; in tal caso, i 30
giorni per il rilascio del certificato di agibilità decorrono nuovamente dal deposito dei
documenti integrativi.

407
Termini per il rilascio dell'agibilità

Termine ordinario: 30 giorni.


Silenzio-assenso: 30 giorni (se è stato già rilasciato parere favorevole dell'ASL), 60
giorni (in mancanza di parere preventivo dell'ASL).

L'agibilità si intende attestata, pur in assenza del rilascio del certificato, qualora il
dirigente o il responsabile dell'ufficio comunale competente non abbia provveduto nel
rispetto dei termini di 30 giorni dalla presentazione della domanda (60 giorni nel caso
in cui non sia stato rilasciato il parere dell'ASL).

Tali termini, così come i vincoli procedurali posti dall'art. 25 del T.U. Edilizia,
possono ora essere derogati mediante la c.d. "autocertificazione di agibilità", prevista
dalla L. 98/2013 (Legge di conversione del c.d. "Decreto del fare") mediante
l'introduzione dei commi 5-bis e 5-ter nel medesimo art. 25.

3.1.7 Istruttoria
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (artt. 25, 62, 67, 77, 82)

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Roma, Lazio, Sez. II, 178/2012 Cons. Stato, Sez. IV, 5450/2012

L'istruttoria condotta da parte dei competenti uffici della P.A., come anzidetto,
riguarda in prima battuta la verifica della documentazione a corredo della
domanda del certificato di agibilità, ed in particolare deve essere verificata la
presenza e la conformità dei seguenti documenti:

a) certificato di collaudo statico (di cui all'art. 67, D.P.R. 380/2001) laddove

408
richiesto;

b) certificato del competente ufficio tecnico della Regione, di cui all'art. 62, D.P.R.
380/2001, attestante la conformità delle opere eseguite nelle zone sismiche alle
disposizioni di cui al capo IV della parte II del medesimo decreto;

c) la documentazione indicata al comma 1 dell'art. 25 del T.U. (ossia la richiesta di


accatastamento dell'edificio, la dichiarazione di conformità dell'opera rispetto al
progetto approvato e in ordine alla salubrità degli ambienti, la dichiarazione di
conformità degli impianti);

d) dichiarazione di conformità delle opere realizzate alla normativa vigente in materia


di accessibilità e superamento delle barriere architettoniche di cui all'art. 77 (per gli
edifici privati), nonché all'art. 82 (per gli edifici pubblici).

Oltre alla verifica documentale, il dirigente o il responsabile dell'ufficio comunale


può disporre un'ispezione dell'edificio, atta a verificare la corrispondenza al vero di
quanto dichiarato dal richiedente all'atto della proposizione della domanda di agibilità.

Nella prassi comune, è difficile che l'Ufficio disponga il sopralluogo, limitandosi


quasi sempre alla sola verifica della documentazione prodotta dal richiedente o, in rari
casi, effettuando ispezioni a campione.

Tuttavia, nel caso in cui negli edifici per i quali si richiede l’agibilità siano state
effettuate opere che abbiano comportato modifiche strutturali, implicanti anche
cambiamento d’uso, il potere di verifica del Comune permane, anche in ipotesi di
condono edilizio.

"Ai sensi degli art. 24 e 25, D.P.R. 380/2001, il certificato di abitabilità delle
costruzioni costituisce un'attestazione da parte dei competenti uffici tecnici
comunali in ordine alla sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità
e risparmio energetico degli edifici e degli impianti tecnologici in essi installati,
alla stregua della normativa vigente. Ne deriva la legittimità, in via generale,
dello svolgimento da parte degli organi comunali competenti di ogni indagine utile
al fine di effettuare una consapevole valutazione sulla sussistenza di dette

409
condizioni, soprattutto quando in un edificio siano state realizzate modifiche
strutturali implicanti anche un cambiamento dell'uso degli spazi. In tal caso il
Comune non perde, neppure per l'ipotesi di rilascio implicito del certificato ovvero
per effetto di condono, il potere-dovere di verifica nonché quello di intervento
laddove siano riscontrate carenze" (T.A.R. Roma, Lazio, Sez. II, 10 gennaio 2012,
n. 178).

"Ai sensi dell'art. 24 comma 1 del T.U. 6 giugno 2001, n. 380 il certificato di
agibilità attesta la sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, ma
tale accertamento fa proprio anche l'integrale conformità delle opere realizzate al
progetto approvato come attestato dalla licenza di abitabilità; al tempo stesso
l'accertamento della piena conformità dei manufatti alle norme urbanistico-
edilizie ed alle prescrizioni del permesso di costruire, nonché alle disposizioni di
convenzione urbanistica, costituisce il presupposto indispensabile per il legittimo
rilascio del certificato di agibilità"
(Cons. Stato, Sez. IV, 24 ottobre 2012, n. 5450).

3.1.8 Integrazione documentale


Il termine di 30 giorni, entro cui il dirigente o il responsabile dell'ufficio deve
procedere al rilascio del certificato di agibilità, può essere interrotto una sola
volta, entro quindici giorni dalla domanda, esclusivamente per la richiesta di
documentazione integrativa, che non sia già nella disponibilità
dell'amministrazione o che non possa essere acquisita autonomamente. In tal
caso, il termine di trenta giorni ricomincia a decorrere dalla data di ricezione
della documentazione integrativa.

L'unico soggetto abilitato a interrompere il termine è il responsabile del


procedimento, restando preclusa tale facoltà a ogni altro funzionario della P.A.

3.1.9 Autodichiarazione
Riferimenti normativi

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D.P.R. 380/2001 (art. 25)

L'autodichiarazione di cui all'art. 25, comma 1, lett. b) del D.P.R. 380/2001, che
tra i documenti da produrre all'atto della domanda del certificato di agibilità cita:
"Dichiarazione sottoscritta dallo stesso richiedente il certificato di agibilità di
conformità dell'opera rispetto al progetto approvato, nonché in ordine
all'avvenuta prosciugatura dei muri e della salubrità degli ambienti", non manca
di suscitare alcune perplessità, in quanto risulta evidente che una dichiarazione
di siffatta portata richieda competenze tecniche che non possono essere
sempre possedute dal dichiarante.

L'autodichiarazione, peraltro, rimane soggetta al controllo da parte dell'ufficio tecnico


comunale, in fase di istruttoria, prima del rilascio del certificato di agibilità.

Tuttavia, nella prassi, l'ostacolo viene aggirato dal dichiarante che, con la domanda
del certificato di agibilità, non produrrà una propria autodichiarazione, ma la
dichiarazione del direttore dei lavori (che, ancor più del progettista, ha le necessarie
competenze avendo seguito la costruzione dell'opera sino al termine delle finiture)
attestante la conformità del progetto approvato, l'avvenuta prosciugatura dei muri e la
salubrità dell'ambiente.

La dichiarazione assolve a una duplice funzione:

conformità al progetto approvato: trasferisce sui lavori effettivamente eseguiti il


positivo accertamento compiuto sulla progettazione dallo stesso interessato,
dalla Asl e dai Vigili del fuoco, con riferimento ai profili di sicurezza, igienici e
sanitari valutabili su base documentale;
prosciugatura dei muri e salubrità degli ambienti: completa l'accertamento
preliminare compiuto sul progetto mediante la verifica delle condizioni che
rendono il manufatto realizzato concretamente utilizzabile.

L'effettiva corrispondenza della situazione dichiarata dall'interessato alla realtà, è


soggetta alla eventuale verifica del comune, il quale vi provvede prima del rilascio
del certificato di agibilità.
In questo contesto, non trova alcuno spazio la richiesta di un nuovo parere Asl o un

411
nuovo parere dei Vigili del fuoco.

Ciò vale anche per l'autodichiarazione prevista dall'art. 25, comma 4 del T.U., che
prevede che, in luogo del parere dell'ASL di cui all'art. 5, comma 3, lett. a) del T.U., nel
caso in cui il progetto riguardi interventi di edilizia residenziale, possa essere
presentata un'autodichiarazione circa la conformità del progetto alle norme igienico-
sanitarie. Anche tale autodichiarazione, nella prassi, viene redatta e sottoscritta dal
progettista e/o direttore dei lavori.

3.1.10 Rilascio del certificato


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 25)

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 546/2010 Cons. Stato, Sez. V, 2760/2009

Cons. Stato, Sez. V, 365/2004 Cass. pen., Sez. Unite, 72/1994

Il certificato di agibilità, secondo quanto stabilito dalla norma (art. 25, comma 3
del T.U.), deve essere rilasciato entro 30 giorni dalla proposizione della
domanda. Ove la domanda sia stata presentata corredata dalla
documentazione richiesta dall'art. 25 e sia trascorso il termine previsto senza
che l'ufficio tecnico abbia espresso il diniego, l'agibilità si intende attestata e
farà fede la copia dell'istanza presentata con l'attestazione di ricezione da parte
dell'ufficio comunale.

Può essere richiesto dalla P.A., all'atto della presentazione della domanda, il
versamento di un'imposta comunale per il rilascio del certificato di agibilità, solo se

412
previsto da apposito regolamento comunale.

Secondo la maggioranza della dottrina [1], la valutazione di agibilità da parte della


P.A. deve riguardare solo gli aspetti igienico-sanitari degli edifici e non anche quelli
urbanistici.

[1] La giurisprudenza fino ad alcuni anni fa si presentava divisa: mentre per una
parte della giurisprudenza amministrativa il Comune, ai fini della concessione del
certificato di agibilità, deve prescindere dalla conformità dell'opera alla disciplina
urbanistica e deve tener conto soltanto di quegli elementi del progetto incidenti sui
profili igienico-sanitari, per cui non può negare il certificato per motivi urbanistico-
edilizi a pena di illegittimità per eccesso di potere (Cons. Stato, Sez. V, 4 febbraio
2004 n. 365), la Cassazione ha affermato che il controllo effettuato ai fini
dell'agibilità deve consistere nell'accertamento sia della conformità della costruzione
alla concessione edilizia ed agli strumenti urbanistici vigenti, sia della esistenza
delle condizioni igienico-sanitarie per la concreta abitabilità (Cass. pen., Sez. Unite,
10 gennaio 1994, n. 72).
Tuttavia le sentenze più recenti hanno ribadito che è presupposto imprescindibile,
per il rilascio del certificato di agibilità, la regolarità del manufatto sotto il profilo
urbanistico ed edilizio (Cons. Stato, Sez. V, 30 aprile 2009, n. 2760; T.A.R. Lazio,
Latina, Sez. I, 19 aprile 2010, n. 546).

Tuttavia, un'interpretazione letterale della norma (e in tal senso si è espressa anche la


giurisprudenza più recente) porterebbe a far ritenere che l'ufficio tecnico comunale
debba altresì verificare (con la verifica documenti e, nel caso, anche disponendo
un'ispezione) eventuali difformità edilizie ed, in tal caso, possa legittimamente negare il
rilascio dell'agibilità.

Ciò che appare certo è che sia da escludersi, in ogni caso, il legittimo rilascio del
certificato di agibilità per costruzioni realizzate in assenza del permesso di costruire: in
tale ipotesi, infatti, manca ab origine un progetto approvato, in relazione al quale
possano effettuarsi gli accertamenti di conformità.

413
3.1.11 Formazione del silenzio-assenso
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 25) L. 241/1990 (art. 20)

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Veneto, Sez. II, 2899/2006

Decorso il termine di 60 giorni dalla proposizione della domanda [che si riducono a


30 giorni nel caso in cui sia già stato reso parere favorevole da parte dell'ASL, ai sensi
dell'art. 5, comma 3 lett. a) del T.U.] o dal deposito di documentazione integrativa
richiesta ai sensi dell'art. 25, comma 4, l'agibilità si intende attestata.

Quanto previsto dall'art. 25, comma 4 D.P.R. 380/2001 sembrerebbe quindi, a una
prima analisi, riprodurre il meccanismo di formazione del silenzio-assenso,
disponendo: "Trascorso inutilmente il termine di cui al comma 3, l'agibilità si intende
attestata nel caso sia stato rilasciato il parere dell'ASL di cui all'art. 5, comma 3, lett.
a). In caso di autodichiarazione, il termine per la formazione del silenzio-assenso è di
sessanta giorni".

La giurisprudenza, tuttavia, non ha mancato di sottolineare che nella fattispecie non sia
del tutto corretto parlare di silenzio-assenso, che è invece disciplinato diversamente
dall'art. 20, comma 1 L. 241/1990, che così recita: "Fatta salva l'applicazione dell'art.
19, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti
amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento
di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la
medesima amministrazione non comunica all'interessato, nel termine di cui all'art. 2,
commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi del comma 2".

414
Il silenzio dell'amministrazione, infatti, autorizza di fatto l'istante ad utilizzare i locali
di cui ha chiesto l'agibilità, ma non fa venir meno il potere di controllo e verifica
dell'effettiva sussistenza dei requisiti richiesti per l'agibilità (T.A.R. Veneto, Sez. II, 8
settembre 2006, n. 2899).

Termine per il silenzio-assenso in caso di autocertificazione

Il termine più lungo (60 giorni) previsto dal T.U. per la formazione del silenzio-
assenso in caso di autodichiarazione deriva dalla necessità di consentire un termine
più ampio per effettuare controlli, rispetto all'altra ipotesi in cui sussiste già un
accertamento da parte dell'ASL. Il rilascio del certificato costituisce, infatti,
l'occasione per la verifica della veridicità dell'autocertificazione resa sul progetto,
quindi per l'accertamento delle condizioni di igiene e di salubrità del fabbricato,
oltre che dell'avvenuta prosciugatura dei muri e della salubrità degli ambienti, anche
tenuto conto dei dati già riscontrabili su base documentale (come ad esempio
l'altezza dei locali o la sufficiente superficie finestrata).
A fronte della duplicità di termini previsti per la formazione del silenzio-assenso, il
testo unico assegna comunque al dirigente 30 giorni di tempo per il rilascio del
certificato (art. 25, comma 1).
Il più lungo termine previsto per la formazione del silenzio-assenso in caso di
autocertificazione si giustifica con un maggiore interesse pubblico all'effettivo
esercizio del controllo da parte del comune.
Il termine di 60 giorni impedisce, infatti, che si consolidi immediatamente
l'aspettativa del privato e consente al dirigente di effettuare il controllo anche oltre i
30 giorni assegnati.

3.1.12 Dichiarazione di conformità


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (artt. 20, 25, 77, 82)

415
Per l'ottenimento del certificato di agibilità, secondo quanto prescritto dall'art.
25 D.P.R. 380/2001, è necessario fornire più dichiarazioni di conformità: la
dichiarazione (o autodichiarazione, come sopra detto) di conformità dell'opera
rispetto al progetto approvato (art. 25, primo comma, lett. b), la dichiarazione di
conformità degli impianti (art. 25, primo comma, lett. c), la dichiarazione di
conformità delle opere alla normativa in materia di accessibilità e superamento
delle barriere architettoniche (art. 25, comma 3, lett. d), l'eventuale
autodichiarazione di conformità alle norme igienico-sanitarie qualora l'opera
consista in interventi di edilizia residenziale (art. 20, primo comma).

La dichiarazione di conformità dell'opera rispetto al progetto approvato, di cui


all'art. 25, primo comma, lett. b) del Testo Unico, deve essere sottoscritta dal soggetto
che richiede il certificato di agibilità. La dichiarazione deve altresì dare atto
dell'avvenuta prosciugatura dei muri e della salubrità degli ambienti.

La dichiarazione di conformità degli impianti installati negli edifici adibiti ad uso


civile deve essere rilasciata, ai sensi dell'art. 25, primo comma, lett. c), da ciascuna
impresa che abbia installato tali impianti (impianto elettrico, di riscaldamento e/o
climatizzazione, idrico-sanitario).

Tale dichiarazione può essere sostituita da un certificato di collaudo degli impianti,


rilasciato dai soggetti abilitati, ovvero da una certificazione di conformità rilasciata
dall'azienda installatrice se regolarmente abilitata.

La dichiarazione di conformità delle opere alla normativa in materia di accessibilità


e superamento delle barriere architettoniche, prevista dall'art. 25, comma 3, lett. d)
del T.U., redatto in conformità e nel rispetto di quanto stabilito dall'art. 77 del T.U. (in
caso di edifici privati) o dall'art. 82 (nel caso di edifici pubblici e privati aperti al
pubblico), dovrà invece essere redatta da un professionista abilitato e, nel caso degli
edifici pubblici, è prevista una verifica del progetto preventiva al rilascio del permesso
per costruire da parte dell'ufficio tecnico comunale.

Infine, l'autocertificazione circa la conformità del progetto alle norme igienico-


sanitarie è prevista dall'art. 20 del T.U. e può essere presentata in sostituzione del

416
parere dell'ASL, solo nel caso in cui il progetto riguardi interventi di edilizia
residenziale ovvero la verifica in ordine a tali conformità non comporti valutazioni
tecnico-discrezionali.

3.1.13 Autocertificazione
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. 25) D.L. 69/2013 convertito in L. 98/2013

La L. 98/2013 (di conversione del c.d. "Decreto del fare", D.L. 69/2013), nell'ottica
dello snellimento delle procedure burocratiche e per favorire la ripresa del mercato
immobiliare, introducendo i commi 5-bis e 5-ter nell'art. 25 del T.U. Edilizia, ha
previsto che anche in materia di agibilità possa essere demandata al professionista
(direttore dei lavori o professionista abilitato) l'autocertificazione in merito alla
sussistenza dei requisiti per l'agibilità degli edifici, in alternativa al procedimento già
previsto dal medesimo art. 25 del D.P.R. 380/2001.

Tale autocertificazione deve contenere l'attestazione, da parte del direttore dei lavori
o di altro professionista abilitato, della conformità dell'opera al progetto presentato,
nonché la dichiarazione della sua agibilità.

L'autocertificazione deve essere corredata dalla seguente documentazione:

a) richiesta di accatastamento dell'edificio che lo sportello unico provvede a


trasmettere al catasto;

b) dichiarazione dell'impresa installatrice che attesta la conformità degli impianti


installati negli edifici alle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio
energetico valutate secondo la normativa vigente.

Il legislatore, con l'introduzione nell'art. 25 del T.U. Edilizia del comma 5-ter, ha

417
previsto un rinvio alla legislazione regionale in merito alla disciplina delle modalità di
attuazione dell'autocertificazione di agibilità, nonché all'effettuazione dei controlli in
materia.

3.2 Inagibilità

3.2.1 Diniego dell'agibilità


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (artt. 24, 25, 26) L. 241/1990 (art. 10-bis)

R.D. 1265/1934 (art. 218)

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Trieste, Sez. I, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II,
146/2012 1540/2012

T.A.R. Veneto 2899/2006 Cons. Stato, Sez. V. 2140/2004

Il dirigente o il responsabile dello sportello unico o dell'ufficio competente al


rilascio del certificato di agibilità, dopo aver compiuto le verifiche di cui all'art.
25, comma 3 del T.U. o dopo aver disposto l'eventuale ispezione, qualora ravvisi
la mancanza di una delle caratteristiche prescritte dalla legge per il rilascio del
certificato di agibilità (sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità,
risparmio energetico degli edifici e degli impianti in essi installati), o la carenza
di uno o più dei documenti richiesti, o ancora l'irregolarità di uno o più di tali
documenti, dopo aver esperito inutilmente l'eventuale richiesta di integrazione

418
documentale ai sensi dell'art. 25, comma 5, può esprimere il diniego
dell'agibilità.

Il diniego, in ogni caso, dovrà essere sempre preceduto dalla comunicazione di cui
all'art. 10-bis della legge 241/1990, che stabilisce: "Nei procedimenti ad istanza di
parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale
adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi
che ostano all'accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal
ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le
loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La comunicazione di cui al
primo periodo interrompe i termini per concludere il procedimento che iniziano
nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza,
dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo. Dell'eventuale mancato
accoglimento di tali osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento
finale [...]".

Il certificato di agibilità, infatti, è rilasciato a seguito di istanza dell'interessato (artt.


24, comma 3, e 25, comma 1, D.P.R. 380/2001). La formazione del silenzio-assenso con
il decorso di 30 giorni senza risposta da parte dell'amministrazione costituisce una
eventualità che nulla toglie alla natura di procedimento su istanza di parte. Prima del
rigetto dell'istanza occorrerà pertanto la comunicazione dei motivi ostativi, con
riconoscimento all'interessato del termine di 10 giorni per la presentazione delle
osservazioni che ritenga utili.

Il rilascio del certificato di agibilità può essere, quindi, negato, solo con
provvedimento motivato e dopo adeguata verifica in merito alla presenza di violazioni
della normativa urbanistica o edilizia.

"E' legittimo, ai sensi degli art. 24 e 25 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, il diniego di
rilascio del certificato di agibilità, motivato con riferimento a violazioni della
normativa urbanistica o edilizia."

"La violazione delle norme urbanistiche ed edilizie non è di per sé ostativa al


rilascio dell'agibilità, a meno che, come prevede la legge, non si ravvisino differenze
tra l'autorizzato (o il dichiarato) ed il realizzato, ovvero nel caso in cui la d.i.a.

419
rappresenti cose diverse rispetto a quanto poi (in pretesa applicazione delle norme
sull'edilizia libera) di fatto è stato posto in essere" (T.A.R. Friuli Venezia Giulia,
Trieste, Sez. I, 30 aprile 2012, n. 146).

"Le norme di riferimento, per quanto riguarda il certificato di agibilità, sono gli
artt. 24 e 25, D.P.R. 380/2001: il primo stabilisce che il certificato di agibilità attesta
la sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico
degli edifici e degli impianti negli stessi installati, valutate secondo quanto dispone
la normativa vigentee, quindi pare renderlo del tutto indipendente dal rapporto che il
manufatto ha con la disciplina urbanistica; tuttavia il successivo art. 26 impone che
tra la documentazione presentata vi sia anche una dichiarazione, sottoscritta dallo
stesso richiedente il certificato di agibilità, di conformità dell'opera rispetto al
progetto approvato, nonché in ordine alla avvenuta prosciugatura dei muri e della
salubrità degli ambientii, il che può far, invece, ritenere che la mancata conformità di
quanto edificato al relativo progetto (e, quindi, anche alle norme che disciplinano
l'edificabilità nella zona) sia, di per sé, ostativa al rilascio dell'abitabilità" (T.A.R.
Lombardia, Milano, Sez. II, 1 giugno 2012, n. 1540).

Agibilità degli edifici condonati

Una menzione a parte merita la certificazione di agibilità degli edifici condonati.


La giurisprudenza ha precisato che il rilascio del certificato di agibilità di un
fabbricato conseguente all'intervenuto condono edilizio non è atto dovuto, ma
scaturisce dai controlli sulle condizioni igienico-sanitarie, che possono avere esito
negativo, e può legittimamente avvenire in deroga solo a norme regolamentari e non
anche quando siano carenti le condizioni di salubrità richieste da fonti normative di
livello primario (Cons. Stato, Sez. V, 15 aprile 2004, n. 2140; T.A.R. Veneto, 8
settembre 2006, n. 2899).

In particolare, la giurisprudenza richiede l'osservanza delle disposizioni dell'art.


218 del R.D. 1265/1934 (Testo unico delle leggi sanitarie) che rinvia ai regolamenti
locali di igiene e sanità le norme dirette ad assicurare nelle abitazioni la salubrità
degli ambienti nonché dell'art. 221 dello stesso Testo unico, oggi sostituito dagli artt.
24 e 25 del D.P.R. 380/2001 (e in precedenza all'art. 4 del D.P.R. 425/1994), in base

420
ai quali il rilascio è subordinato all'avvenuta prosciugatura dei muri e alla salubrità
degli ambienti, nonché al rispetto delle norme sulla statica dell'edificio, sulla
sicurezza degli impianti, sul risparmio energetico.

Con l'introduzione della c.d. "autocertificazione di agibilità", prevista dal comma 5-


bis dell'art. 25 del T.U. Edilizia (introdotto con la L. 98/2013 di conversione del
"Decreto del fare"), in caso di autocertificazione non si potrà più parlare, quindi, di
diniego, ma semmai di possibile revoca dell'agibilità da parte dei competenti uffici
comunali, in seguito ai controlli che verranno disciplinati dalle singole legislazioni
regionali come previsto dall'art. 5-ter.

3.2.2 Mantenimento dei presupposti del rilascio


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/20001 (art. 24)

Il possesso del certificato di agibilità non costituisce garanzia del fatto che
l'edificio per cui si è ottenuto tale certificato mantenga costantemente i
presupposti dell'agibilità. Ben può accadere, ad esempio, che l'insorgere di vizi
costruttivi o la cattiva manutenzione dell'edificio possano far mancare le
condizioni richieste dal primo comma dell'art. 24 del T.U. Edilizia: sicurezza,
igiene, salubrità, risparmio energetico degli edifici o degli impianti.

Il certificato di agibilità, infatti, fotografa in qualche modo la sussistenza delle


caratteristiche dell'immobile al momento in cui viene rilasciato, per l'effetto abilitando i
proprietari o gli utilizzatori dell'edificio a farne uso.

Tale abilitazione, qualora venga accertato che i presupposti dell'agibilità siano venuti
a mancare, può essere revocata mediante un espresso provvedimento amministrativo di
competenza degli uffici comunali: la dichiarazione di inagibilità.

3.2.3 Inagibilità sopravvenuta: effetti e conseguenze

421
Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (artt. 24, 25, 26) R.D. 1265/1934 (art. 222)

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 1643/2012 T.A.R. Bolzano 425/2008

T.A.R. Piemonte, Sez. I, 3243/2007 Cons. Stato, Sez. V, 3732/2005

L'art. 26 del D.P.R. 380/2001 intitolato "Dichiarazione di inagibilità", così recita:


"Il rilascio del certificato di agibilità non impedisce l'esercizio del potere di
dichiarazione di inagibilità di un edificio o di parte di esso ai sensi dell'art. 222 del
regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265".

Tale norma fa riferimento altresì all'art. 222 (uno dei pochi articoli ancora in vigore),
R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, che recita: "Il Podestà, sentito l'ufficiale sanitario o su
richiesta del medico provinciale, può dichiarare inabitabile una casa o parte di essa per
ragioni igieniche o ordinarne lo sgombero".

Il potere riservato dal Regio Decreto al Podestà, è stato in seguito attribuito al


Sindaco ed ora, con le riforme Bassanini, il nuovo Testo Unico degli Enti Locali (artt.
107 e ss.) ed infine il Testo Unico dell'Edilizia (artt. 24-26), sono stati accresciuti,
insieme alle responsabilità, anche i poteri che fanno capo ai dirigenti degli uffici.

Rientra pertanto tra le prerogative del dirigente o del responsabile dell'ufficio


comunale competente al rilascio del certificato di agibilità, l'esercizio del potere di
dichiarare inagibile un edificio o parte di esso, e per l'effetto di ordinarne lo
sgombero.

422
Lo sgombero

"Lo sgombero dell'immobile o di parte di esso per ragioni igieniche deve oggi
ritenersi di competenza del dirigente: si tratta di un potere che ha fini e caratteri
tipicamente non sanzionatori ma di tutela del pubblico interesse.

L'abitazione nonché l'esercizio di attività in locali per i quali non è stata accertata e
dichiarata l'agibilità, potendo nuocere a chi vi soggiorna e anche a chi vi dimora nei
pressi, non sono infatti, tollerabili, in quanto contrastanti con l'interesse generale"
(Cons. Stato, Sez. V, 7 luglio 2005, n. 3732).

Non si tratta solamente di una facoltà: il dirigente, avendo l'obbligo di esercitare la


vigilanza sanitaria sull'intero territorio comunale, dovrà provvedere costantemente al
controllo sugli edifici, a prescindere dal fatto che essi abbiano ottenuto o meno il
certificato di agibilità. Nell'esercizio di tali funzioni, il dirigente o il responsabile
dell'ufficio competente può in ogni momento accertare l'inabitabilità di una costruzione,
sia contestando irregolarità presenti dall'origine (ad esempio, la mancanza di una
specifica autorizzazione), ma anche in conseguenza di accadimenti successivi
all'ottenimento del certificato (ad esempio, il crollo di una soletta).

In tal caso, la dichiarazione di inagibilità di tutto l'edificio e o di parte di esso, che


l'ufficio comunale potrebbe emanare a norma dell'art. 222 sopra citato, non costituisce
sanzione (l'unica sanzione prevista dal legislatore è una sanzione amministrativa
pecuniaria, conseguenza della mancata richiesta del certificato di agibilità ai sensi
dell'art. 24 comma 3 ultimo periodo), ma provvedimento amministrativo motivato dalla
necessità di garantire la sanità e l'igiene pubblica [1].

[1] Se la funzione che assolve il certificato di abitabilità è quella di attestare la


sussistenza delle necessarie condizioni igienico-sanitarie di un immobile, a tutela
della salute, appare del tutto giustificato, in qualunque momento, l'intervento volto a
tutelare dette condizioni" (T.A.R. Bolzano, 19 dicembre 2008, n. 425).

Tale controllo, evidentemente, si estende a tutti i fabbricati esistenti, anche a quelli

423
edificati precedentemente all'entrata in vigore del T.U. edilizia.

Al contrario, un'ordinanza di sgombero di un edificio non potrà mai essere motivata


con la sola mancanza del certificato di agibilità [2].

[2] "Il potere [di ordinare lo sgombero, ndr] non potrà mai essere applicato in
conseguenza della mera formale mancanza di certificato di agibilità, dal momento che
costituisce principio consolidato nella giurisprudenza amministrativa che la carenza
del certificato di agibilità e della documentazione occorrente per il suo rilascio,
rileva ai fini dell'ordinaria dichiarazione di inagibilità del fabbricato ma non può
fondare di per sé un provvedimento contingibile e urgente a tutela della pubblica
incolumità" (T.A.R. Piemonte, Sez. I, 25 ottobre 2007, n. 3243).

"Ai sensi dell'art. 26, T.U Edilizia approvato con D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 il
rilascio del certificato di agibilità non impedisce il successivo esercizio del potere di
dichiarazione di inagibilità di un edificio o di parte di esso ai sensi dell'art. 222,
R.D. 27 luglio 1934, n. 1265" (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 5 ottobre 2012, n. 1643).

Tale disposizione vale anche nel caso in cui l'agibilità non sia stata rilasciata dal
competente Ufficio Comunale ma sia stata dichiarata dal professionista mediante la c.d.
“autocertificazione di agibilità” prevista dal comma 5-bis dell'art. 25 del T.U. Edilizia
(introdotto con la L. 98/2013 di conversione del “Decreto del fare”); in tal caso,
pertanto, oltre all'ipotesi di possibile revoca dell'agibilità da parte dei competenti uffici
comunali (in seguito ai controlli che sono disciplinati dalle singole legislazioni
regionali, come previsto dall'art. 5-ter del T.U. Edilizia), sarà sempre possibile, per il
competente dirigente o responsabile dell'ufficio, esercitare il potere di dichiarare
inagibile un edificio o parte di esso, ai sensi dell'art. 26 del D.P.R. 380/2001.

3.3 Collaudi

3.3.1 Soggetto competente


Riferimenti normativi

424
L. 98/2013 D.P.R. 380/2001 (artt. 23, 25, 81, 65, 67, 113, 127)

L. 10/1991 (art. 1)

Ai fini del rilascio del certificato di agibilità, è necessario che la domanda sia
corredata della documentazione prevista dall'art. 25 del D.P.R. 380/2001, tra cui
figurano due tipi di certificati di collaudo:

- il certificato di collaudo degli impianti (previsto dagli artt. 113 e 127 nonché
dall'art. 1, legge 9 gennaio 1991, n. 10), di competenza dell'impresa installatrice degli
impianti, in possesso delle prescritte abilitazioni; tali certificazioni possono essere
sostituite dalla dichiarazione dell'impresa abilitata;

- il certificato di collaudo statico (previsto dall'art. 25 comma 3 lett. a) del T.U., che
rimanda all'art. 67), richiesto nel caso di costruzioni in conglomerato cementizio armato
normale o precompresso o in caso di opere a struttura metallica con elementi statici in
metallo, di esclusiva competenza di un ingegnere o architetto, iscritto all'albo da
almeno dieci anni, che non sia intervenuto in alcun modo nella progettazione, direzione,
esecuzione dell'opera. Il collaudatore deve essere scelto dal committente ed il suo
nominativo deve essere comunicato agli uffici comunali già all'atto della denuncia
prevista dall'art. 65.

Inoltre, per gli interventi realizzati in regime di denuncia di inizio attività, il


certificato di collaudo deve essere rilasciato dal progettista o dal tecnico abilitato (art.
23, comma 7). Esso attesterà la conformità dell'opera al progetto presentato con la DIA
e sarà presentato allo sportello unico.

Anche nel caso in cui si proceda alla "autocertificazione di agibilità" ai sensi del
comma 5-bis dell'art. 25 del T.U. Edilizia (introdotto dalla L. 98/2013, legge di
conversione del c.d. "decreto del fare"), permane l'obbligo di presentazione della
documentazione di cui al comma 3, lettere a), b) e d) del medesimo articolo, tra cui,
appunto, il certificato di collaudo.

La procedura di collaudo è altresì richiamata dal legislatore per altri interventi, tra cui

425
meritano menzione gli interventi volti a eliminare le barriere architettoniche, con
particolare riferimento al rispetto delle norme antisismiche, antincendio e di
prevenzione infortuni (art. 81).

3.3.2 Collaudo statico


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (artt. 53, 67, 74, 75)

Secondo le previsioni della seconda parte del D.P.R. 380/2001, sono sottoposte a
collaudo statico "tutte le costruzioni di cui all'art. 53 comma 1, la cui sicurezza possa
comunque interessare la pubblica incolumità".

Come previsto dall'art. 67 comma 3, la nomina del collaudatore, scelto dal


committente, dev'essere comunicata allo sportello unico da parte del direttore dei
lavori, già nel momento in cui viene effettuata la denuncia dell'esecuzione di opere in
conglomerato cementizio armato.

Qualora non esista alcun committente ed il costruttore esegua i lavori in proprio, il


costruttore stesso, prima della presentazione della denuncia di inizio lavori, deve
effettuare una richiesta all'ordine provinciale degli ingegneri o a quello degli architetti,
affinché venga designata una terna di nominativi fra i quali verrà scelto il collaudatore.

L'obbligo di procedere al collaudo statico decorre dal momento in cui la struttura


dell'edificio viene completata con la copertura: a quel punto, la norma prevede che il
direttore dei lavori ne dia comunicazione scritta allo sportello unico e al collaudatore,
il quale dovrà effettuare il collaudo entro 60 giorni.

Non è stabilito l'obbligo di effettuare collaudi intermedi in corso d'opera, ma qualora


la costruzione presenti difficoltà tecniche e particolari complessità esecutive dell'opera,
è previsto che si possano effettuare collaudi parziali.

Al termine delle operazioni di collaudo, il collaudatore redige, sotto la propria

426
responsabilità, il certificato di collaudo. In caso di mancato adempimento di tale
obbligo, il collaudatore è sanzionato penalmente (art. 74) con un'ammenda da 51 a 516
Euro.

In caso di mancanza del certificato di collaudo, non è consentita l'utilizzazione delle


costruzioni: chiunque contravvenga a tale disposizione, è punito ai sensi dell'art. 75 con
l'arresto fino ad un mese o con l'ammenda da 103 a 1032 Euro.

Il collaudo statico

Il collaudo statico riguarda il giudizio sul comportamento e le prestazioni di quelle


parti dell'opera che svolgono funzione portante. Salvo casi particolari, va eseguito in
corso d'opera quando vengono posti in opera elementi strutturali non più
ispezionabili, controllabili e collaudabili a seguito del proseguire della costruzione.

Le opere realizzate non possono essere poste in esercizio (né può essere rilasciata
l'agibilità) prima del collaudo statico.

L'ispezione dell'opera deve essere eseguita dal collaudatore, di norma alla


presenza del direttore dei lavori e del costruttore, confrontando in contradditorio il
progetto depositato in cantiere con il costruito.

Nell'ambito della propria discrezionalità, il collaudatore potrà chiedere di


effettuare tutti gli accertamenti, studi, indagini, sperimentazioni e ricerche utili per
formare il convincimento sulla sicurezza, stabilità e curabilità dell'opera, quali in
particolare: prove di carico, prove su materiali messi in opera, monitoraggio
programmato del comportamento dell'opera da proseguire, eventualmente, anche
dopo il collaudo della stessa.

427
4. VIGILANZA SULL'ATTIVITÀ
URBANISTICO EDILIZIA E LA
RESPONSABILITÀ

Masini Maria Stefania

4.1 Vigilanza sull'attività urbanistico edilizia

4.1.1 Soggetti competenti


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (art. D.Lgs. 267/2000 (artt. 107 e Costituzione (art. L.


27) 109) 97) 241/1990

Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 178/2001 T.A.R. Lombardia, Sez. II, 99/201

Cons. Stato, Sez. VI, 1021/2007

L'art. 27 del D.P.R. 380/2001 attribuisce le funzioni di vigilanza sull'attività


urbanistico-edilizia nel territorio comunale al "dirigente o il responsabile del
competente ufficio comunale" [1]. La norma è coerente con l'art. 107, comma 3, lett. g)
del T.U. delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (D.Lgs. 267/2000), che attribuisce

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ai dirigenti degli uffici la competenza ad adottare "tutti i provvedimenti di sospensione
dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri
di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente
legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell'abusivismo
edilizio e paesaggistico-ambientale". Si tratta di una competenza dei dirigenti comunali
attribuita in via esclusiva: quindi, oltre che al Sindaco (organo politico), anche al
segretario comunale è preclusa la possibilità di emanare un ordine di demolizione di
opere abusive (T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 27 febbraio 2001, n. 178).

[1] Il T.U. distingue tra funzioni di vigilanza sull'attività edilizia ed urbanistica -


attribuite ai dirigenti o responsabili dell'Ufficio tecnico comunale - e le funzioni
gestionali, amministrative e di informazione attribuite allo SportelloUnico per
l'edilizia.

Nei comuni privi di personale con qualifica dirigenziale trova applicazione l'art. 109,
comma 2, del T.U., in base al quale le funzioni di vigilanza possono essere attribuite,
con provvedimento motivato del Sindaco, ai responsabili degli uffici o dei servizi
indipendentemente dalla loro qualifica funzionale.

L'attività di vigilanza costituisce espressione di un potere gestionale amministrativo,


e soggiace quindi alle regole ed ai principi in materia di attività amministrativa: in
primo luogo, dunque, ai principi di pubblicità, trasparenza, buon andamento
dell'azione amministrativa (art. 97 Cost. e L. 241/1990).

I soggetti accertatori di presunte violazioni urbanistiche ed edilizie dovranno essere


individuati dalle norme di organizzazione dell'ente; tra questi rientrano i componenti
della polizia municipale, i quali hanno il dovere di procedere, di propria iniziativa o su
segnalazione di terzi, ai necessari accertamenti per poi comunicarne l'esito al
responsabile dell'ufficio comunale.

Il comma 4 dell'art. 27 individua l'obbligo di denuncia in capo a tutti gli ufficiali ed


agenti di polizia giudiziaria in due ipotesi tipizzate (mancata esibizione del permesso di
costruire e mancata apposizione del prescritto cartello), e "in tutti gli altri casi di

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presunta violazione urbanistico-edilizia".

La segnalazione deve essere "immediata", e deve essere indirizzata alla Procura della
Repubblica competente per territorio, al competente organo regionale e al dirigente del
servizio comunale, per i provvedimenti di rispettiva competenza.

4.1.2 Vigilanza su opere di amministrazioni statali


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (artt. 27, 28)

Anche le opere eseguite da amministrazioni statali sono soggette alla pianificazione


urbanistica comunale, e devono rispettarne le prescrizioni. Tuttavia, la vigilanza e in
genere la competenza ad emettere i provvedimenti sanzionatori in caso di violazione
non è attribuita ai dirigenti comunali ma, in base all'art. 28, al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, al quale compete, d'intesa con il presidente della giunta
regionale, l'adozione dei provvedimenti previsti dall'art. 27.

In questo caso, dunque, la funzione del dirigente comunale o del responsabile del
servizio è una funzione di impulso e di denuncia alla regione ed al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, al quale compete, d'intesa con il presidente della giunta
regionale, l'adozione dei provvedimenti sanzionatori.

La norma in discorso riguarda le opere statali in senso proprio e, quindi, le opere


eseguite dallo Stato nelle sue articolazioni centrali e periferiche, sia direttamente che
tramite concessioni di costruzione e gestione.

4.1.3 Strumenti repressivi


Riferimenti normativi

D.P.R. 380/2001 (artt. 27 e 31) D.Lgs. 42/2004 (art. 167)

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Riferimenti giurisprudenziali

T.A.R. Sicilia,
T.A.R. Lazio, Sez. II, T.A.R. Lazio, Sez. Cass., Sez. III,
Palermo, Sez. III,
5810/2005 II, 6900/2008 17278/2007
2979/2006

T.A.R. Lazio, Roma, T.A.R. Campania,


Cons. Stato, Sez. V, Cass., Sez.
Sez. I-quater, Napoli, Sez. II,
1900/2006 III,1693/2006
9494/2006 2294/2009

Cons. Stato, Sez. V, Cons. Stato, Sez. V, Cons. Stato, Sez. V, Cons. Stato, Sez. I
3443/2002 3270/2006 883/2008 2705/2008

T.A.R. Campania, Sez. T.A.R. Campania, Cons. Stato, Sez. V, T.A.R. Campania,
II, 816/2005 Sez. II, 10128/2004 3847/2013 VII, 629/2013

L'ordinamento ha interesse alla repressione degli abusi edilizi, anche minimi: così, a
seguito dell'accertamento dell'avvenuta commissione di interventi edilizi abusivi,
l'Amministrazione comunale (e per essa i soggetti incaricati dell'attività di vigilanza e
repressione dell'abusivismo edilizio) deve adottare i previsti provvedimenti
sanzionatori.

La repressione può però avvenire con differenti modalità, a seconda delle concrete
caratteristiche che contraddistinguono il singolo abuso edilizio. Le differenti modalità
di repressione dipendono in larga parte dalla disomogeneità delle fonti che si sono
succedute in passato in tema di abusi edilizi.

La prima forma di repressione è disciplinata dall'art. 27, rubricato "vigilanza