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LOS DIVERSOS REGjMENES DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y SU CONSTANTE EVOLUCION EN EL DERECHO VENEZOLANO

Evolucion del Regimen de Responsabilidad del Estado en Venezuela

EI Oerecho Admlnlstrativo, como rama del Derecho Pllblico. viene a dar respuesta no s610 a la necesidad de organizaci6n juridica del accionar de la Administraci6n, sino tarnbien a las innumerables controversias que se plantean por su intervenci6n en el contexto social. juridico y econ6mico. EI Estado de Derecho supone la sujecion del aparato estatal a ciertas reglas de juego que, por darle previsibilidad, definen un arnbiente de mayor libsrtad para el desarrollo personal y social de los administrados; solo desde 18 consolidaci6n de un Sistema de Responsabilidad Pairimomal efectivo podra darse contenido verdadero a la afirmacion antes delineada. Seran los mecanismos y criterios de reparacion del dano que el Estado produzca por su accionar los que definan, en parte, el alcancede las libertades y derechos de las personas que con el mteractuan. desde una sujocion que no les resulta disponible.

En la antiqiiedad los monarcas (principes 0 reyes) poseian poder absolute sabre su remo Estado y gobernante se confundian en uno de origen divino, cuya presencia abarcaba las artes, la religion, la cieneia, la educacion y 81 derecho Los actos de los gobernantes se ten ian tarnbien pOI' divines, por 10 que el gobernante era incapaz de hacer dane 0 equivocarse, 18 irresponsabilidad del Estado era inciscutible para esta epoca y 13 capacidad de responder del Estado par sus actos era inconcebible gracias a una cultura que asi 10 establecia. Los fundamentos socioloqicos que mperaron en estas sociedades obliqaban al individuo a eonsiderar los aetos de los gobemados indubitablemente neeesarios y de buenos frnes.

Con el transcurso del tiempo el poder de estos monarcas a de la adrninistracion (absoluto y omnimodo) sufrio las consecuencras de nuevas concepciones socioculturales que Ie instauraron limites. Estos surgieron a partir de la desrnitificacion sobre el onqen del poder y del reconocirruento de derechos individuales como la propiedad, la libertad, marcando, el punto de partida de gobernantes sujetos a norrnas que limitaran sus actos. EI Eslado, poder social supremo, se trifurcaria en la funcion ejecutiva leqislativa y judicial: el hito de esta conslifucion del poder social es la suiecion de los gobernantes a limites en el ejercicio de su cargo, por 10 tanto, el concepto de soberania absoluta de los gobernantes se ha dejado alras. Estos son individuos que ostentan en determinado momenta 13 representacion de la voz popular y sus actos estan sujetos a fiscalizaciones.

La Responsabilidad del Estado es concepto antinomco a la idea de poder y soberania absolutade los gobernantes sobre los gobernados. La Responsabilidad del Estado por el ejercicio de sus funciones (Responsabilidad Extracontractual) os terna presente en la doctrina internacional. Es indudable que las primeras manifestaciones sobre el particular se hayan dado en el campo doctrinario y jurispruoencial, pero la conternplacion constifucional de la Responsabilidad Dlrecta del Estado represents, sin duda alquna, garantia fundamental del Estado de Derocho. Para probar 10 anterior es valiosa la contribuci6n al lerna realizada en Sentencia de la Sala Politico Administrative del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) de fecha 15 de Junio de 2000 (Caso: German Aviles vs ELEORIENTE), en la cual el Maximo Tribunal de la RepUblica declare que la Responssbilidad alcanza al Estado en su caracter de Poder PLlblico.

En la dernanda se reclamaba 01 pago de los danos causados por la explosion de un transformador de energia electrlca, ocasionada al detonar el swiche de un transformador subterraneo de energia electnca, colocado en plena via publica propiedad de 13 Cornpariia Anomrna de Electricidad de Oriente (ELEORIENTE) causandole al actor (a consecuencia de las llamas del swiche y el aceite caliente que 10 alcanzaron), quernaduras de segundo y tercer grado en un sesenta por ciento (60%) de la supeliicie corporal sequn informe medico de fccha 18 de Agosto de 1993. Mas concretarnente do nuncio el aetor 10 siguiente

La C.A. ELECTRICIDAo DE ORIENTE, (EL EORIEN TE) originante 0 causante del suceso explosivo narrado en el CAPITULO anterior, y en el eual se produjo la desfiguraci6n de GERMAN ERIBERTO AVILEZ PENA, incurri6 en el incumptimienio de un deber juridieo presupuestado en la Ley, eual es: FALTA DE SENALIZACION DE "PELIGRO ALTA TENSION Y ALTO VOLTAJE" Y FALTA DE MANTENIMIENTO 0 DE INSPECCION, EN LA TANQUILLA 0 SATANO DONDE SE ENCUENTRA COLOCADO EL TRANSFORMADOR DE ENERGfA ELECTRICA; YA QUE BASTO LA

~.

OCURRENCIA DE TAN LAMENTABLE HECHO, PARA QUE LA COMPANiA EL EORfEN TE, GEREN CIA BOLIVAR, REGION GUAYANA, CORRIG/ERA SUS FALLAS, SENALANDO DE INMEDfATO LA TANQUILLA SUBTERRANEA CON INDICAC/ONES DE "PELIGRO DE AL TA TENSION". (Subrayado y Negnflas de la Sa/a)

En este orden de ideas, la Sala resolvio que el Estado es responsable de esos danos, y que la conducta rncumplida par la demandada encuadra dentro de las previsiones del los Articulos 1185,1193 Y 1196 del Codiqo Civil, vale deer, la Responsabilidad Extracontractual 0 Aqui!iana par hecho ilicito, par guarda de casas y las posibles indemnizaciones par dana moral, respectivamente. Desde entonces. diversos tallos judiciales se han ocupado del tema abrrendo poco a poco la puerta a la adrnision de la Teoria de la Pesponsabilidad del Estado, se trata de una evolucion muy paulatina que fue reconocrendo gradualmente y a traves de los aries, una cada vez mas amplia Responsabilldad del Estado par el hecho de sus funcionarros y

empleados. -

EI Principia de Igualdad inspira tad a idea de resarcirniento: hay lugar a indemnizar, simplemente, por razones de equidad, pues de heche. 10 que se busca con la reparacion de uri perjucro. es equilibrar la desigualdad producida par el rrusrno; esto resulta loqico y justo, porque no podria exigirsele a nadie que se resigns a ver como sus bienes se deterioran, sin que haya alquien Ilamado a responder por ello. En este sentido, el Estado debera prornover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptara medidas en favor de grupos discnminados 0 rnarqinados, es decir, que se proieqera especialmente a aquellas personas que por su condicion econornica, fisica 0 mental, se encuentren en crcunstancia de debilldad rnanitiesta y sanclonara los abusos 0 maltratos que contra elias se cometan Las cargas y las molestias que se enrnarquen dentro de los limites de la justicia y la equidad, no constnuiran vulneracion el Derecho a la Igualdad, 10 que, a su vez, quiere decir, que no seran antijuridicas, motivo par el cual, el Estado no deb era indemnizar, pero, si el dafio excede esos limites, se tornara antiiuridico y se hara irnperativa la reparacion de parte del Estado, si concurren los dernas elementos de la Responsabilidad. La Responsabilldad Patrimonial del Estado esta establecida en el Articulo 140 de la Constitucion, el cual es del tenor siquienle:

Arlicufo 140_ Consiitucicr: de fa Republica Bolivariana de Venezuela (1_999): EI Estado respondera patrimonial mente por los danos que sufran los las particulates en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesion sea Imputable al funcionamiento de la Adminlstracion Publica.

Si bien era reconocida allegislador 18 potestad de aeordar indemnizaciones par los danos causados, esto no constituia un engranaje mas del sistema de Responsabilidad que rigi6 en el pais hasta 1999, sino una confirrnacion del desapego que rige en el rrusrno respecto del concepto de "Igualdad Ante fa Ley". En el caso referente a Gladys Josefina Jorge Saad (Vluda) de Carmona y Otros vs Republica de Venezuela, marca un punto de inflexion en la materia, toda vez que el Tribunal Supr-emo de Justicia, en Sala Politico Administrativa, serials que SI bien se dio 13 falla 0 falta del servicio 0 desde otro punto de vista el mal funcionamrento del rrusmo, que conlleve a la Responsabilidad patrimonial de la Republica; la Sala Politico Adrninistrativa declare sin lugar la demands interpuesta, por cuanto, entre otros pronunciamientos, si bien "(. .. ) qued6 demostrado en el juicio penal .. , la autoriade los agenles de la policia ... del hecho crimmal (. . .) " (homicidio), esros "(.) no estaba/J en cump/imiento del servicio PLlblico de polieia ... por 10 que os a ellos personalmente imputable. la Responsabilidad patr/monial ... y no a la Rep{)blica Boiivariana de Venezuela (.)

Pasterrormente, en virtud de las resultas de este fallo, se interpuso Recurso de Revision ante la Sala Consfitucional, quien al estudiar el caso preciso que el tema central se contrae a evaluar la decision de la Sala Politico Adrninistrativa que declare sin lugar la demanda por danos y perjuicos materiales y morales contra la Republica, interpuesta por los causahabientes del ciudadano Carmona Vasquez quien eI28/7/78 fuera vicfima de homicidio cometido por agentes policiales adscritos al Cuerpo Tecnico de Policia Judicial, en donde se declare proeedente el recurso de revision interpuesto, por 10 que se anulo la sentencia dictada el 15 de lVlayo de 2001 por la Sala Politico Adrninislrativa. por ser contrana a los principios constitucionales consagrados en la Constituci6n de la Replrblica Bollvariana de Venezuela que preven el establecirniento de un regimen Integral y objetrvo de la Responsabilidad del Esiado que se erige en garantia de los particulares frente a las actuaciones danosas de la Adrrunistracion.

Garcia de Enterria sen ala en cuanto a las dificultades que plantea la irnputacion de Responsabilldad y su relacion con la causalidad "e! ob}etivo {(!timo que se pefs/gue no es tanto e/ de identificar a una persona como au/ora del heeho lesivo, sino ef de loeafizar un patrimonio con cargo al eual podra hacerse efectiva la reparacion del dallo ceuseik:" Se infiere entonces, que la Responsabilidad Patrimonial del Estado, no debe ser considerada como una garantia a favor de los entes PllbIICOS, por el contrano, su consaqracion constitucional eXlge que la rrusma sea interpretada par los jueces en sentido am plio y progresista como una garantia patrimonial del administrado frente a las aciuaciones generadoras del dario.

Es!a finalidad garantizadora. que esta en la base de todo el sistema de Responsabilidad Patrimonial. produce con frecuencia una disociaci6n entre imputacion y causalidad: pro bar que existe un nexo causal entre el hecho que constituye la fuente normativa de la Responsabilidad y el dana producido sera siempre necesario para que la irnputacion pueda tener lugar y can ella pueda nacer la Responsabilioad, pero la mera relacion de causalidad entre el hecho (y su aulor) y el dana no basta para justificar la atribucion del deber de reparacion del sujeto a quen la ley califica de responsable. Se puede decir entonces, que la antiiuridicidad del dane, tiene una estrecha relacion con el concepto de desproporcion: si las incomodidades lrroqadas por 'el desarrollo de una actuacicn legitima orientada a laconsecucion del bienestar de la poblacion, se reparten entre los beneficiaries de la misma de rnanera proporcional al beneficio que van a reporter de la misma dichas molestias no seran antiJuridlcas y, por 10 tanto, deberan ser toleradas

Regimen Objetivo Absolute de Responsabilidad del Estado

Hoy en dia, luego de la entrada en vigencia de 13 Consntucion de 1999, no caben dudas sobre la naturaleza del regimen de Resp0!lsabilidad Patrimonial del Estado, el cual es definido como un sistema indemnizatorio que se divide en dos regirnenes coexistentes y complementarios como lo.son, par una parte el Regimen de Responsabi/idad Por Sacrificlo Particular 0 5111 Falla, en el cual el criterio especinco decisive para la Responsabilidad es la irnputacion ala actividad administrativa de un dana anormal y especial, entrance dentro de este regimen especial mente las actividades licitas 0 producto del funcionamiento normal de los servicios publicos o de cualquier actividad estatal 0 de interesqeneral, donde el funcionamiento principal va a encontrarse en el Principio de Igua/dad Ante las Cargas Pub/icas, en ciertos casos apoyado por 1'1 doctrna del nesgo, por otra parte, se encuentra el Regimen de Responsabilidad Par Funcionamiento Anormal 0 Por Falla de Servicio, en el cual el enteric especifico 0 decisive para determinar la Responsabllidad es esc luncionamiento anorrnal de los servicios publicos 0 de cualquier actividad estatal 0 de interes general.

EI fundamento general de todo el sistema es la inteqridad patrimonial: el criterio general de la Responsabilidad es la LeSion Antijuridica, es decir, el dana debe revestir caracter de antiiuricicad, bien porque la conducta del funcionario sea contraria a derecho, 0 porque el particular que la sufre no tiene el deber juridico de soportarlo sin inoemnizacion, de ccnfurrnidad con el principio de la inteqridad patrimonial EI discernirniento de la culpa utilizado pOI> el derecho civil para fundamentar la Responsabilid'1d patrimonial "Culpa In E/igendo" y "Culpa In Vigilando", result6 insuficiente para abarcar los casas de los 'Dai70S AnOnimos". que son aquellos donde no es posible individualizar al funcionario que caus6 el dana antiiuricico, ademas de otra serie de casos en que resulta imposible subsumir la actividad dariosa a los supuestos 0 tipos de culpa existentes, debido al gran mtervencionisrno del Estado en la prestacion de los servicios.

La Responsabifidad Objetiva, constituye un qran avance en materia de Responsabllidad, al desplazar el sustrato de la rrusma, del elemento subjetivo de 13 falla del servicio, al objetivo del dano antiiuridico Aunque esto 110 quiera decir que la RespoIJsabil/dad Por Falla haya quedado en el olv'do, la rmsma, ya no es indispensable, en todos los casas; el Dano Especial, es Lilla de las variantes del regimen objetivo de Responsabilidad, porque debido a ello, es indispensable, para su aplicacion: en primer lugar, que el Estado no haya incurndO en una falla del servicio, es decir, que no haya habido un funcionarniento anorrnal 0 tardio del servicio, () que esle, simplemente, no haya funcionado; pues de 10 contrario seria lmperativo analizar el caso desde la perspectiva de la Responsabilldad subjetiva

La actuacion del Estado no debe ser necesariamente una accion, bien puede suceder que se genere un detrimento particular con una omision legitim a de las autoridades, en esle sentido, resulta pertinente anotar ahora, que en la Teoria del DailO Especialla actividad leqltirna puede, eventualrnerue. ser riesgosa: pero el dano que dicha actividad produzca jamas sera consecuencia de los riesgos creados por la rrusrna La Sala Politico

Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en Senten cia de fecha 15 de Junio de 2000 (Caso: German Aviles - Compania Anonirna Electncidad de Oriente), realiza el siguiente postulado

Con el articulo 140 de la Constitucion Vigente se establece un mandata obliqatorio a los Tribunales de la Jurisdicci6n Conlencioso-Adrninistrativa a ordenar la indemnizacion de los darios sufridos por los particulares como cansecuencia de la actividad de la Administracion Dicha norma se encuentra - a su vez- camplementada por disposiciones cuyo origen inmediato puede ser encantrada en la Canstituci6n de 1961 y que el Canstituyente de 1999 no dudo en mcorporar al nuevo texta canstitucional dado su valor y alcance a la luz de los derechos de los cudadanos. Tales disposiciones son (1) el articulo 259 de la Constitucion vlgente (antiguo 206 de la Constitucion de 1961) relativo a la cornpetencia de la jurisdiccion conlencioso-adrninistrativa para "cotuiensr al pago de sumas de dinero y a la reparaci6n de deiios y perjuicios originados en Responsabilidad de la Administracion", as! como 'para "conocer de reclamos par la prestacion de servicios publicos" (resaltado de la Sala) y (2) los articulos 21, 133 Y 316 eiusdem (antiguos 61, 56 Y 223, respectivamente, de 13 Constitucion de 1961) en los cuales se fundamenta el Principio de Igua/dad a Equilibria ante las Cargas P/lblicas, conocida tam bien como la Teoria de la Raya. (Negrillas de la Sala).

Se debe tener en cuenta que la antjuncidad del dario ocasionado por una actuacion legitima del Estado, encuentra su sustento en el Principia de Igualdad Ante las Carges Pub//(;as, de manera que si se genera un ennquecimiento general a un beneficio de toda la comunidad a costa del menoscabo de una sola persona, el Estado debera indernnizarla Es normal y adernas necesario que el Estado imponga a los adrninistrados deterrninados sacrificios y restricciones a sus derechos, para asequrar su adecuado funcionamiento. En este orden de ideas, existen cierlas causas que pueden interterir en el nexo causal y son las siquientes:

1) Fuerza Mayor: La Fuerza Mayol" 0 Causa Mayor, tarnbien conocida como Mana de Dios, es un hecho que no S8 puede evitar y tampoco se puede prever el misrno, Ilene gran irnportancia, en Darecho, a la hora de establecer la RespDnsabllldad pDr los darios, pues se trala de acontecimientos inevitables, de caracter irresistibles imprevisibles, mevilables, y ajenos a la actuaci6n del funcionario. Por Ejemp/o. lnundacion, Maremotos, Incendio, los cuales son hechos causados por la naturaleza misma.

2) Caso Fortuiti»: Un Caso Fortuito es un even to que, a pesar de que se pudo prever, no se podia eviler.

DoclrinaFiamente, en Derecho, el casa for!uita es el escalon posterior a la fuerza mayor, que es aquel evento que nl pudo ser previsto IIi, de haberlo sido, pod ria haberse evitado La ley habitualmente les da un natamiento similar, e incluso a veces confunde ambos cases, pero existen diferencias, pues, en la Fuerza Mayor, 13 causa del dario es ajena al funcionarniento estatal, y en el Caso Fortuito, la causa esta aunada a la prestacion de un serVICIO publico 0 es interna al mrsmo, alii 110 estarla exonerado el Estado de la obliqacion de indemnizar al particular que sufra un dana par la prestacion del miSITlO

3) Hecho del Tercero: EI Estado, pudiera argumentar que se rornpio el vinculo causal por el heche de un sujeto alene distinto al perjudicado y al Eslado, que debora sar la unica causa del dario de 10 contrario el misrno, sera responsable.

4) Hecho de fa Victima: EI Estado, tarnbien puede alegar 13 culpa para exonerarse de Responsabilldad, que el afectado no actuo con la diligencia que se Ie exige, es decir, como un buen padre de familia y por tal motive tiene la culpa del origen del dana que se la ha ocasionado.

En consecuencia, el dana debe ser generado y por tal motive, existir una relacion de causalidad entre ese dana y un hecho generador el cual tiene que ser una actuacion materiel u otro tipo de actividad que sea Imputable al Estado. Para que pueda configurase la Respansabilidad Patrimonial del Estado, se necesita es el

nexo causal entre, el hecho que viene siendo la actividad, acto 0 situaei6n lieita 0 Ilieita, que va a causar la Responsabilidad y el dana 0 perjuieio par los cuales se demande indernnizacion, pues aunque haya una actuacion lieita y un rompimienlo de la igualdad frente a las cargas publicas, no habra Responsabllidad del Estado, si esto ultimo no es conseeuencia directs de 10 primero.

Regimen Mixto de Responsabilidad del Estado

La doctrina nacional, para estes efectos los prolesores de derecho administrativo, no estan de aeuerdo ace rea de si la Responsabilldad Extracontractual del Estado es obietiva 0 no, y ella ha tenido como consecuencia una cierta confusion en los fallos de los tribunales Como se ha manifestado en otras oportunidades, el problema parece ser, sin embargo, un asunto de terminologia mas que un asunto doctrinario: con la excepcion. clare esta,

de un grupo de acadernicos para quienes se trata de un asunto de fondo. -

En electo, el MaXimo Tribunal ha sentado como doctrine que la Responsabilidad Estatal y sus caracteres especificos no derivan de un determinado cuerpo constitucional sino son consecuencia necesana de la naturaleza del Estado, en cuanto orpanizacion juridica y politica de la comunidad y de las variadas actividades que debe dssarrollar en el amplio ambito de las funciones que Ie corresponde Ilevar a cabo, haciendo usa de potestades revestidas de Imperio y ejecutoriedad, cuya aplicacion esta enmarcada y regulada por normas de Dereeho Publico.Jo que hace que las distintas responsabJlidades que puedan causar esas acciones se sometan a norrnas y principles de esa rama del derecho. Se ha sostenido tarnbien que en nuestro ordenamiento juridico no existe, por regia general, una Responsabilldad Estatal Objetiva, por cuanto solo las actuaciones que merecieran reproche por causar injustaJ'nente un dana, 0 pOI' haberse ejecutado de manera arbitraria, podrian traer consigo una reparaoon patrimonial, en la medida que sean objeto de alqun reparo de ileqitirnidad.

Se infiere de 10 expuesto, que la Constitucion viqente establece un reqimen de Responsabilldad adrninistrativa de caracter objetivo que comporta tanto la Ilamada Responsabilidad por sacrificio particular 0 sin talta. como el regimen de Responsabilidad acministrativa derivada del funcionamiento anormal del servicio publico, segun 81 eual los usuaries de los servicios publicos deben ser indemnizados por los danos que puedan surgir del mal funcionarniento de estes Tarnbien la Exposlcron de Matlvos de la Constilucion de la Republica Bollvariana de Venezuela, al referirse al sistema de Respansabilidad patrimonial de la Adrninistracion Publica, seriala expresamente que en ella se consagra

La obliqacion directa del Estado de responder palrirnorualmente par los darios que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siernpre que la lesion sea imputable al funcionarniento, normal 0 anormal de los servicios publicos y por cualesquiera actividades publicae, adrninistrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales de los entes publicos 0 IIlciUSO de personas pnvadas en ejercicio de tales funciones

Esto es, que el sistema de Responsabilidad Patrirnonial del Estado consagrado en el Articulo 140 de la Constitucion, al referirse a la Responsabilidad derivada del "funcionamiento" de la Administracion, 10 hace en forma integral, Sin distincion, 10 hace respecto del funcionarniento normal como anormal, siendo 10 determinante, que los particulares no estan obligados a soportar Sin indernnizacion el dana sufrido, independienternente de la causa del dana, eximiendose solarnente esta Responsabilidad de existir y ser probado alqun supueslo de caso tortuito, fuerza mayor, hecha de un tercero 0 culpa de 18 victirna.

Cabe concluir entonces, que del Espiritu del Constituyente se denva inequlvocamente la voluntad de consaqrar un sistema integral de Responsabilidad patrimonial del Estado, que abarca tad os los dafios ocasionados pOI' cualquier actividad derivada del ejercicio de cualquiera de las funciones ejercidas par los orqanos del Poder PubliCO, ton las lirnitantes antes expueslas. Dicho 10 anterior, y de acuerdo a 10 establecido en el Articulo 140 del texto eonstitucional vigente, la Acmnistracion estaria obligada a reparar el dana presuntamente sufrido por la actora corno consecuencra de su funcionsrniento tanto normal como anormal, 10 eual comporta la nocion de Responssbiiicad objetiva de la Administracion, cuando se encuentren presentes tres elementos 0 condiciones, a saber: 1) La existencia de un dana constituido por una afecci6n a un bien 0 derecho lutelado par 81 ardenamiento juridico 0 disminucion patrimonial, 2) Una actuacion U ornision atribuible a la Adrninistracion: y, 3) La relacion de causalidad entre tales elementos

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