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LA CONSTRUCCION DE LO PÚBLICO
DESDE LA GESTION LOCAL:
Aciertos y Dificultades en el sur de Colombia

OMAR ARANGO CAMPAÑA1

Docente ESAP
Territorial Nariño –Alto Putumayo

1. INTRODUCCION
Esta propuesta intenta generar elementos de reflexión, discusión y lectura de la
realidad local sobre los avances que están ocurriendo en algunos municipios del sur de
Colombia en materia de construcción de lo publico, más allá de la conceptualización
histórica de la Administración Publica, pero si en el marco del contexto de las
comunidades locales y de la gestión publica local.

Desde esta aproximación y con posibilidades exploratorias, la única intensión de estas

apreciaciones, es aportar a la discusión que permita repensar el quehacer de los
gobiernos municipales, los actores locales y la institucionalidad nacional en la
construcción de lo público.

El abordaje de la temática esta propuesto desde los siguientes elementos: Construcción

del futuro, Legitimidad y liderazgo para el cambio, relación propositiva entre actores,
Capacidad institucional, Participación ciudadana y Resultados de desarrollo humano.

2. GENERALIDADES
La Constitución Política de Colombia define al Estado Colombiano como “un Estado
Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista...”
esta caracterización implica una estructura especial de Estado, en el cual la gestión
pública orientada a resultados representa la base para la deconstrucción y
construcción de lo publico, y el logro de los propósitos de desarrollo local como aporte
a la construcción de región.

Por tanto, el municipio, es el escenario propicio para el cumplimiento de los fines y

deberes esenciales que un Estado de Derecho. Según el artículo 311 de la Constitución
Política, le corresponde al municipio –como entidad fundamental de la división político
administrativa– la prestación de los servicios públicos que determine la ley, construir
las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,
promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

1
Especialista en Gestión y Planeación del Desarrollo urbano y Regional
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Es precisamente, en el municipio donde se puede medir la eficacia, eficiencia,

efectividad y equidad de las políticas públicas en términos de mejoramiento de la
calidad de vida de la población, del fortalecimiento de los canales democráticos para
la resolución de conflictos y la consolidación de los procesos públicos al servicio de los
diferentes actores.

Otro componente interesante para la construcción de lo publico local, es la

gobernabilidad; entendida como “la capacidad de un sistema social de enfrentar los
retos y aprovechar las oportunidades en términos positivos para satisfacer las
expectativas y necesidades de sus miembros conforme a un sistema de reglas y de
procedimientos formales e informales dentro del cual formulan sus expectativas y
estrategias”2

La gobernabilidad es la capacidad del sistema social de desarrollar procesos exitosos,

lo que la convierte en un estado por alcanzar y preservar, y por tanto, la construcción
de capacidades del sistema social, es la tarea primordial de los líderes locales. Aquí
radica la importancia y pretende identificar esas condiciones por alcanzar y propone
criterios de medición del quehacer administrativo local.3

Los gobiernos locales alcanzan importancia significativa con la política de

descentralización política y administrativa. Desde entonces el Gobierno local
representa el agente estatal al que el ciudadano acude para satisfacer sus necesidades
públicas básicas. Los gobiernos locales administran, así sea parcialmente, los servicios
de salud y educación en los primeros niveles de atención, y tienen el deber de
garantizar el acceso a servicios de agua potable, energía y telefonía. De la actividad
del gobierno local, depende en buena medida la seguridad de los ciudadanos y la
eficiencia de los sistemas de transporte. Para muchos ciudadanos la acción estatal que
requieren se concentra en el espacio municipal.

Vale la pena advertir, que ese proceso no ha sido homogéneo en la región y que
muchos gobiernos locales continúan siendo débiles en relación con su ámbito
competencial o con su capacidad fiscal versus las competencias atribuidas
formalmente. Además, el proceso de traslado de competencias a lo local no ha
representado una sincrónica disminución del poder central, lo que genera
superposiciones y duplicidades estimuladas desde lo nacional en la competencia por el
apoyo ciudadano.

En este sentido, el reconocimiento de la autonomía local, entendida como la asignación

de cierto grado de competencias a los gobiernos locales que puedan ejercer con
independencia de los otros niveles de gobierno sigue siendo un propósito por alcanzar
en la nación.

2
UNDP. Guía metodología para el análisis de la gobernabilidad
3
UNDP. Agenda para el fortalecimiento de la Gobernabilidad
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En Colombia los alcaldes de municipios pequeños y en algunos medianos enfrentan

cada vez mayores dificultades para cumplir con sus agendas públicas de gobierno, en
particular, sus programas de gobierno, sus planes de desarrollo y la oferta de bienes y
servicios públicos. Las causas de este incumplimiento no solamente se hallan en
factores histórico-hereditarios de conflicto armado y de estructuras sociales,
culturales, políticas institucionales subdesarrolladas, adicional a ello, tales causas se
derivan de la imposición de modelos de desarrollo desde niveles supramunicipales y
supranacionales.

Uno de los principales objetivos de las políticas de estado es avanzar sustancialmente

en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes nacionales, con
sostenibilidad en el largo plazo, con participación activa de los actores sociales de
cada una de las localidades y fortaleciendo los procesos de gestión publica municipal.

3. CONSTRUCCION DE FUTURO
Partiendo que cada municipio debe tener una visión estratégica, entendida esta como
la condición para el fortalecimiento de la gobernabilidad local, definir y buscar un
norte conceptual que identifica “hacia donde” debe ir el municipio. Vista como la
carta de navegación que los gobiernos locales deben seguir, en el cumplimiento de las
políticas, programas y proyectos, que han de considerar los actores involucrados y
comprometidos den el desarrollo local y regional. Permite imponer mayor coherencia
a las acciones prioritarias y pertinentes para ir al encuentro de ese desarrollo deseado;
incrementa la interdependencia y complementariedad entre las diversas políticas
públicas lo que permite lograr un mayor impacto en el desarrollo humano y disminuir
costos en términos de tiempo, dinero y recursos humanos. Adicionalmente, en la
medida en que se trata de una visión concertada con todos y cada unos de los actores
municipales, la apropiación y socialización de la misma contribuye de manera
determinante a la sostenibilidad de las iniciativas.

Así, se encuentran elementos que el gobierno central ofrece y en el ámbito local se

hallan muchas debilidades. Si se construye una visión y queda plasmada en los planes
de desarrollo, no es tenida en cuenta debido a que los procesos de planificación que se
hacen en los municipios del departamento, particularmente en los municipios de sexta
categoría, es cortoplacista. Generalmente la visión estratégica no es concertada, es
diseñada por los técnicos que lideran los procesos de formulación del Plan Municipal
de Desarrollo; aquí se evidencia la escasa o ausente participación ciudadana. Ya
diseñada, los gobiernos locales desechan esta parte importante del plan por
considerarla sin importancia o por que no logran una verdadera interpretación como
herramienta importante y termina ejecutándose los criterios someros de los alcaldes.

Así, no es posible hallar conexión entre las tareas, más aún, cuando no se diseñan
políticos locales de desarrollo, y en consecuencia no hay impacto ni avances
significativos en la construcción del desarrollo local. Los recursos no se optimizan y
por ende no llegan con efectividad a los usuarios y comunidad en general, lo cual
conlleva a la no superación de paradigmas tradicionales de la administración publica
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local y conceptos de gobiernos de turno, sin competencias para asumir esta gran
responsabilidad.

Lo mismo ocurre con los planes sectoriales; donde no esta clara la participación y
competencia de los actores públicos y privados, y en muchos casos este tipo de planes
no se diseñan, menos se ejecutan así el gobierno central proponga estas herramientas.
En los municipios que se avanza en esta parte, se limitan a considerar los recursos de
transferencia.

Los planes de desarrollo, en su estructura estratégica no guardan correspondencia con

el plan plurianual de inversiones, de ahí que, muchos alcaldes dejan de lado el
documento plan como guía y abordan sus criterios personales abandonando las ideas
expresadas en su programa de gobierno y desde luego en lo contemplado en el plan de
desarrollo municipal. El argumento más común para liberarse de esas
responsabilidades es que “el presupuesto no alcanza, o la plata que nos da el gobierno
es escasa”, sin considerar el esfuerzo fiscal que cada uno debe hacer en su municipio y
la consecución de recursos propios.

En conclusión, no hay consenso en los procesos de planificación, por no haberse

propiciado la discusión, tampoco se discutieron políticamente temas de interés
comunitario en las pasadas elecciones, ni las acciones de la sociedad civil se enmarcan
en la visión estratégica del municipio; muchas veces no hay coherencia entre el
discurso de los alcaldes y la realidad de las ejecuciones, no hay opiniones o criterios
ciudadanos sobre el plan, por que la gran parte de los habitantes del municipio lo
desconocen. No existen procesos de evaluación continuada de parte de las
administraciones locales, ni se propicia el control ciudadano; algunos alcaldes
propician espacios –asiendo alusión a lo exigido por el gobierno central- para la
rendición de cuentas, informes diseñados a su manera donde cuentan los que ellos
quieren contar y no lo que las comunidades desean saber. Por eso, probablemente, no
es posible conocer si se cumplieron las metas propuestas en el documento plan o los
resultados esperados de parte de los actores sociales municipales. La efectividad ha
sido mínima y el fenómeno de la corrupción es muy amplio.

No se conocen, ni se vislumbran alianzas estratégicas entre lo público y lo privado a

largo plazo para construir un modelo de municipio en torno a lo deportivo, cultural y
ambiental, ni propósitos de reactivación de sectores económicos benéficos que hayan
entrado en crisis, es el caso especifico del cultivo de la palma aceitera, cría de
camarón en cautiverio y la pesca, en los municipios costeros del Departamento de
Nariño.

En estos municipios y en otros también, las partes urbanas y semiurbanas carecen de

los servicios básicos, y los pocos municipios que los poseen, los ofrecen sin de calidad:
no hay agua potable, rellenos sanitarios, alcantarillados eficientes y monitoreados, no
hay promoción de proyectos productivos que generen valor agregado, la
infraestructura es débil y escasa. A pesar de ser una zona rica en microambientes de
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gran riqueza biótica y abiótica, no se ejecutan programas y proyectos ambientales

encaminados a la preservación, buen uso y aprovechamiento de esa riqueza natural.

Para algunos alcaldes, los tres años de gobierno resultaron insuficientes para dar
cumplimiento a las políticas centrales y sus propósitos, de ahí que desde el gobierno
central, previa discusión se decidió incrementar el periodo de gobierno a cuatro años.
Con gran expectativa se espera que los resultados sean mejores, dejando propuesto el
beneficio de la duda. Si bien, el tiempo y el espacio son elementos importantes en la
construcción del desarrollo, también de pende de las capacidades de la administración
local y de las competencias de los alcaldes. Esta abierta la discusión sobre la
reelección de los buenos y efectivos mandatarios locales, como también se abre la
discusión sobre la conciencia social local para la elección de personas idóneas, sin
intereses y ambiciones personales, que saquen de la crisis a estos municipios.

La continuidad adquieren valides, solo si los procesos éxitos avanzan, con el riesgo que
tiene la continuidad política para las comunidades, frente al clientelismo, burocracia y
estabilidad laboral de los funcionarios públicos con amplias responsabilidades
administrativas. Vale la pena anotar que en la mayoría de los municipios de la costa
pacifica nariñense no hay idoneidad en los funcionarios ni se adelantan procesos de
capacitación y formación de los mismos; aduciendo que esto se convierte en un gasto
presupuestal y olvidando que es una buena inversión social.
Por otro lado, se presenta una situación dividida frente a la opinión de los ciudadanos
sobre los gobiernos locales, que puede ser tema de discusión. Sus parientes, amigos
cercanos de politiquería y personas que han recibido favores personales de parte del
alcalde opinan que “es buena persona y ha hechos cosas buenas; pos su parte, los
contradictores, ciudadanos menos favorecidos y consientes de la responsabilidad
social que implica ser alcalde, manifiestan que “siempre son visitados en periodo de
campaña electoral y después desaparecen”. Argumentos que dejan claro que no hay
una verdadera valoración de la gestión local y de los avances en materia de desarrollo
local; pues siempre siguen visibles las necesidades básicas insatisfechas y es más
visible el mejoramiento económico de los alcaldes y ex -alcaldes, cuando antes, eran
personas comunes y con posibilidades económicas similares. Indagando se encontró
que muchos de los candidatos, para efectos de campaña, hipotecan sus casas, obtiene
créditos y son favorecidos por narcotraficantes para invertir en la contienda electoral;
una vez termina sus periodo de gobierno se radican en ciudades del interior del país,
compran apartamentos en otras ciudades, compran fincas y vehículos de alto costo.
¿Será que a los alcaldes de estos municipios les pagan salarios altos?

3.1 VISION DE DESARROLLO LOCAL A LARGO PLAZO

En apartes anteriores se comentaban sobre los modelos de planificación cortoplacista
que existen en los municipios de la costa pacifica de Nariño. Al respecto, no se les
pregunta a las comunidades locales “lo que quisieren, que fuera su municipio” para
construir conjuntamente un proyecto de municipio encamando al cumplimiento de los
deseos de los actores sociales locales y no del señor alcalde; de ahí la importancia que
reviste la discusión publica y política de ese tipo de proyectos y establecer estrategias
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para el seguimiento y evaluación del cumplimiento de de los mismos y de las políticas

contenidas en ellos.

4. LEGITIMIDAD Y LIDERAZGO PARA EL CAMBIO

La legitimidad y el liderazgo para el cambio como condiciones de gobernabilidad local
implican la existencia de actores estratégicos, comprometidos, con capacidad para
convocar, concertar y movilizar a otros actores en pro de un objetivo. Este tipo de
liderazgos deben estar basados en la legitimidad, la credibilidad y la confianza que en
ellos se depositan y que proceden, no de las cualidades personales de los líderes sino
de la percepción de consistencia entre su discurso, sus acciones y los resultados de
estas. Un liderazgo transformacional puede provenir de actores tanto políticos como
económicos, sociales, culturales, religiosos, ambientales, y comunitarios. Lo
importante es su capacidad para generar respuestas positivas por parte de los actores
locales y lograr cambios de comportamiento en los mismos.

Estas condiciones juegan un papel muy importante en el éxito de una iniciativa de

desarrollo local dado que del liderazgo, depende la promoción efectiva de la iniciativa
y la canalización de un apoyo ciudadano determinante para garantizar la
sostenibilidad de la misma. Adicionalmente, el apoyo de la participación ciudadana
garantiza que la iniciativa responde realmente al interés general y que podrá generar
correspondencia entre el discurso y la ejecución real del gobierno y la comunidad con
respecto a los objetivos de la iniciativa. Por último, “La emergencia de los nuevos
modelos mentales, percepciones o aprendizajes, el cambio de actitudes, la adquisición
de nuevas competencias, son procesos que pueden darse más rápidamente y mejor
cuando se dispone de liderazgo”4

Si bien, se identifican actores con liderazgo, muchas veces no son tenidos en cuenta por
que sus apreciaciones y el discurso riñe con el discurso del alcalde; este tipo de actores
hacen control social, algo que a los mandatarios locales no les favorece ni les interesa.
Las ONGs, se han convertido en actores dinamizadores de procesos localizados, con
mucha credibilidad de parte de las comunidades; credibilidad que la Organizaciones
no Gubernamentales no tienen frente al quehacer del gobierno municipal, por estar
cubriendo espacios que estos han abandonado.

Otro tipo de organizaciones como los sindicatos están presentes en los municipios, con
criterios sesgados y en función de intereses de grupo y personales, más no de la
comunidad; aunque la cobertura puede ser amplia su representatividad en la
construcción de un nuevo proyecto municipal, no es significativa y gozan de poca
credibilidad, particularmente, es el caso de los maestros sindicalizados.

Las organizaciones comunitarias son débiles y de escasa cobertura, y en la mayoría de

las veces son efímeras, todas con buenas intensiones pero con bajos niveles de

4
UNDP. Guía metodología para el análisis de la gobernabilidad
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formación, con escasos recursos y esperanzadas a que el gobierno les aporte recursos
económicos. Generalmente se conforman como una opción laboral, no saben gestionar
proyectos, en sus inicios entran en proceso de aprendizaje; cuando no colman sus
expectativas poco a poco se van diluyendo. Las que logran sobrevivir, es porque han
soportado el largo camino de esfuerzos personales, aprendizaje, han tenido
acompañamiento y la organización interna mejora paulatinamente.

En cuanto a los partidos políticos, se recuerdan cuando se avecina la temporada

electorera, son reanimados por líderes politiqueros que tienen determinados sus
intereses en la administración local y por líderes externos, regionales o nacionales
convertidos en jefes de los líderes locales. Esta tarea se multiplica cuando se pretende
elegir alcaldes y concejales, situación que es vista como una posibilidad laboral o
económica y no de responsabilidad social. De ahí, la gran afluencia de candidatos,
pues pueden llegar a tener hasta diez candidatos a una alcaldía y mil candidatos ha ser
concejales.

La aparición de nuevas fuerzas políticas en los municipios tiene correspondencia a la

presencia de jefes políticos –senadores o representantes-, la aceptación de estos, el
discurso de apoyo que ofrezca a las comunidades, y el mantenimiento y continuidad
que tenga con el accionar de los políticos locales. Cabe anotar que en estos
municipios la compra de votos se ha convertido en tradición.

Otros actores, como los religiosos, los culturales, económicos y deportivos, son escasos
y esporádicos. Los párrocos suelen ser invitados a algunas reuniones, peros sus
opiniones no son tenidas en cuenta, en algunos municipios se convierte en críticos de
los mandatarios locales, situación que conduce a conflictos personales y exclusión. En
la parte cultural son pocos los que se apersonan de procesos y solo lideran eventos
ocasionales patrocinados por la misma administración local, lo mismo ocurre en el
ámbito deportivo. Los actores económicos cuidan sus intereses económicos, pocas
veces patrocinan eventos locales y muchas veces se alían al pensamiento del alcalde,
quizá porque apoyaron la campaña política camino a la alcaldía. No hay que olvidar
que el narcotráfico con su poder económico soterradamente hace presencia, aunque en
los últimos años parece haber disminuido. Tampoco se pude dejar de lado la
influencia que ha tenido la insurgencia de izquierda y de derecha, en la “elección
popular” de alcaldes, con presiones e intimidaciones.

Existe una actitud relativa frente al futuro del municipio. Hay quienes dicen que el
municipio esta bien, pero una gran mayoría reconocen que pudo estar mejor, una
minoría dicen que va por buen camino y que los avances del procesos de desarrollo
depende del gobierno central, por el abandono que este los tiene sumidos. Valoran la
participación ciudadana pero no la asumen. No respetan las normas, ni cuidan lo
público. Los comportamientos frente al futuro la asocian a la cultura propia,
negándose a desaprender elementos, aspectos y costumbres que hacen daño y en nada
aportan a la construcción prospectiva. Apelan al inmediatismo y facilismo para
resolver sus problemas y satisfacer necesidades.
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Son pocos los habitantes que tienen conocimiento sobre los procesos que se abordan en
el municipio, son los más cercanos a la administración local, aunque se generan falsas
expectativas frente a la nueva administración, por que esperan resultados inmediatos
en su favor, aunque opinan que “esta situación no la arregla nadie”. Quizá por eso el
apoyo ciudadano se ve reflejado solo en las elecciones de alcaldes y concejales y poco
o nada en otras situaciones, por ende la falta de correspondencia entre la actuación del
gobierno y la comunidad de cara al desarrollo local. Dejan ver indiferencia,
conformismo e inconformismo a las acciones del alcalde, a la crisis social, política y
administrativa del ente territorial.

Con un trabajo programático y arduo, es posible mejorar tal actitud a favor de todos;
que quede plasmado en el plan de desarrollo municipal y exista amplia voluntad
política del gobernante de turno y voluntad social de parte de las comunidades para
cambiar.

Cuando los inconvenientes que se presentan son de tipo técnico o logístico, son fáciles
de solucionar, simplemente, supliendo la necesidad existente. No obstante, cuando se
trata de oposición por parte de la ciudadanía, hay que generar estrategias que
promuevan el dialogo entre actores, lo cual es, definitivamente, mucho mas complejo.
En estos casos algunas acciones pueden ser útiles:
 Involucrar y comprometer actores de diferente naturaleza que permitan jalonar las
iniciativas propuestas.
 Socializar la propuesta y buscar el apoyo de todos y cada uno de los actores
existentes en el municipio.
 Realizar pruebas piloto para que los ciudadanos identifiquen los beneficios del plan
o de la propuesta.
 Promover el proyecto mostrando experiencias exitosas en proceso, realizadas en
otras partes del país o del departamento.

5. RELACION PROPOSITIVA ENTRE ACTORES

La relación propositiva entre actores define una forma específica de relación entre
actores estratégicos. Actores estratégicos que no solo incluyen a los actores locales –
gobierno local, Concejo Municipal, sector privado, organizaciones sociales, etc.- sino
a los actores nacionales, regionales y de otros entes del poder, como los senadores y
representantes, ministros, que cada vez logran mayor influencia en las decisiones
políticas. Esta condición está ligada a la aceptación y cumplimiento de reglas formales
e informales, legales y legitimas, que rigen las relaciones entre los actores.
Adicionalmente, una relación propositiva es aquella que permite la interacción de los
actores bajo una lógica asociatividad y de cooperación que reconoce que las
relaciones de poder son dispares pero que no existe un actor que pueda determinar por
completo las acciones de los demás, y que no se puede actuar por separado sin
afectarse mutuamente. El éxito de una relación propositiva depende en gran medida de
la autonomía y capacidades de los actores para interactuar.
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Para favorecer el éxito de una iniciativa de desarrollo es indispensable contar con una
relación propositiva entre los actores. Por un lado, una mayor autonomía de actores
como el gobierno local permite un manejo más adecuado de la iniciativa en la medida
en que son quienes están más cerca del contexto, aquellos que por su conocimiento
pueden incidir mejor sobre él. También, es muy importante que exista una buena
relación con los otros actores locales para que los procesos no se paralicen y puedan
ser sostenibles, o el proyecto aborte. Igualmente, una relación propositiva con los
niveles nacional y regional permite que exista mayor coordinación de las acciones y
que exista coherencia entre las acciones nacionales, regionales y locales.

Históricamente, en la discusión dicotómica de gobernarse y de autogobernarse, de

administrarse y de hacer política – en el buen sentido del concepto-, es dejar de lado el
orden jerárquico que existe en la estructura administrativa de Colombia y claro,
también lo es en los municipios, con una regulación institucional de aplicación poco
clara en muchas localidades, cuya aplicación tampoco es muy efectiva; de serlo no
habría tanta corrupción y abuso del poder; pero si hay, recursos escaso entre los
diversos niveles territoriales, escasos, porque siempre hace falta o los hacen faltar.

El ámbito constitucional y normativo en Colombia y sus entes territoriales es muy claro

aunque no siempre preciso por las diversas interpretaciones que suele dársele; las
competencias en los ámbitos nacional, regional y local son concretos, existe una
reglamentación nacional para la apropiación de recursos en el ambiente local y
regional, se conoce como ley de transferencias o sistema general de participaciones. A
pesar de toda esa gama de normas, muchas veces su aplicación no es efectiva, la
violación es permanente y continua la impunidad.

En ese espacio jerárquico, no siempre las relaciones entre los gobierno local, regional
y nacional son armónicas, bien sea por las discrepancias políticas y de partido, de
apropiación de recursos, o por gestión administrativa sesgada, mal hecha o corrupción
descarada y en algunos casos se llega hasta la confrontación.

En ese orden de poder, las instituciones encargadas de administrar la justicia deben

actuar por iniciativas populares para que se cumplan las responsabilidades
administrativas, teniendo que apelar a la tutela, al derecho de petición, acciones de
grupo, etc. Cuando esto ocurre y se hacen efectivas estas acciones se concluye que
muchas veces las decisiones administrativas son vulnerables frente a las decisiones
judiciales.

Continuando con los niveles de competencias, desde hace algunas décadas se inicia un
proceso de modernización del estado y en ella la propuesta de descentralización
política y administrativa, fenómeno que se hace realidad con la elección popular de
alcaldes y de gobernadores para dar mayor participación y autonomía a las
territorialidades, reconfigurando las competencias para los municipios y
departamentos con la intensión de tomar las decisiones de interés local según el
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contexto. Hasta ahí, parece que todo esta bien, pero el proceso queda inconcluso
cuando no hay descentralización financiera, aclarando que los administradores locales
deben gestionar recursos propios para sumarlos a los recursos de participación. En
esta parte, la financiación de los municipios y departamentos con recursos propios es
débil, amplio reflejo de la débil gestión impositiva y de proyectos de inversión. Si los
recursos propios son escasos, las posibilidades de endeudamiento municipal también es
baja, situación que niega las posibilidades de obtención de créditos.

El esbozo sobre las dificultades municipales y las limitaciones de sus administradores

públicos, permiten aseverar que los alcaldes no cumplen con todas y cada una de las
funciones encomendadas por el Estado, la ley y sus comunidades.

En lo referente a las relaciones horizontales de poder, en Colombia si existe

independencia entre las ramas del poder, al menos eso dice la teoría y el discurso
repetido de los padres de la patria; en la informalidad siempre se ha sospechado que
existen amaños y componendas. No es extraño que un alcalde tenga la mayoría de los
concejales en su favor por pertenecer al mismo partido político, y si en el proceso
electoral no ocurre así, en el ejercicio administrativo y burocrático se van acomodando
a la defensa de intereses particulares y salen en juego las atracciones para ponerlos de
su lado. A simple vista las reglas ente el alcalde y el concejo municipal son claras por
tener definidas sus competencias y responsabilidades, pero, estas se ven vulneradas
cuando entablan sus alianzas y componendas a favor o en contra de laguna de las
partes, con la gran ventaja que poseen los concejales que repiten para manipular a los
nuevos o hacer creer que saben mucho sobre administración publica. De acurdo a esas
nuevas reglas de juego algo clandestinas, el concejo puede o no apoyar a las
iniciativas del alcalde. Para legalizar este tipo de componendas se promulga la ya
famosa ley de bancadas.

En este tipo de municipios con alta fragilidad gubernativa, no es fácil encontrar

organizaciones privadas que participen en la construcción de lo público, no hay
disposición para ello, por la apatía, desconocimiento, conformismo, negligencia y
hasta por temor. Además no es costumbre que los alcaldes convoquen a estas
organizaciones para el diseño y construcción de políticas publicas locales. Ya se
decía, que en el caso de existir este tipo de organizaciones, son pocas y débiles para
actuar frente al poder del ejecutivo local, claro esta que en sus comienzos despiertan
gran interés. Si la administración local goza de aprecio y credibilidad puede convocar
a la ciudadanía para que asista a las reuniones y discutir sobre la problemática local,
proponga alternativas de solución con la enorme dificultad de no contar con el poder
de decisión. En el espacio personal y hasta familiar si existe predisposición a ayudar a
los demás, aunque en casos extremos de calamidad si acuden y sienten el sentido de
pertenencia cultural y local, más no regional.

Cuando se presentan tenciones y conflictos entre comunidades y ciudadanos,

dependiendo de los intereses que tenga el alcalde, puede entrar a mediar, negociar e
intentar solucionar las diferencias. A menudo los alcaldes ofrecen resistencia al
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comienzo, ante paros ilegales y manifestaciones de fuerza, pero después buscan

acompañamiento para dirimir este tipo de situaciones con ofertas y propuestas que
difícilmente cumplen.

6. CAPACIDAD INSTITUCIONAL
Otra de las condiciones de éxito para la implementación de una iniciativa de desarrollo
local se encuentra la capacidad institucional, la cual se refiere a la estructura y
funcionamiento del aparato estatal, más que a las reglas establecidas. También
llamada “buen gobierno”, esta condición valora la eficiencia y transparencia de las
actuaciones de las autoridades locales, la racionalidad en su organización y la
competencia y calidad de sus funcionarios. Igualmente examina las condiciones
financieras y fiscales del ente territorial, las cuales permitan la sostenibilidad de una
iniciativa.

Para que esta condición de éxito se cumpla, es necesario que los gobiernos cuenten con
mecanismos de seguimiento y control por medio de los cuales puedan rendir cuentas a
la ciudadanía sobre su gestión y cumplimiento de las prioridades. Un “buen
Gobierno” atiende de manera eficiente las demandas de sus ciudadanos e informa a
estos sobre sus actuaciones de manera clara y constante. La existencia de sistemas de
excelencia gubernativa, facilitan esta labor y logran aumentar la cobertura de la
información y la calidad de la misma.

Contrariamente, algunos actores se inclinan por el sometimiento de las actividades

exclusivas del estado a un régimen gerencial y contractual característico del sector
privado, que instaure reglas precisas e instrucciones claras. De esta forma, el control
de resultados no es necesario para el cumplimiento de las actividades.

Los niveles de corrupción y la percepción ciudadana, al respecto pueden tanto

entorpecer como facilitar la eficiencia y transparencia de los gobiernos locales. El
establecimiento de un sistema de méritos para acceder a cargos públicos hace que el
grado de profesionalización de los funcionarios sea más alto y el otorgamiento de los
cargos sea realmente ajeno a presiones de agentes externos.

Otro componente básico a la hora de valorar la capacidad institucional es la existencia

de un sistema judicial independiente y eficaz que proteja los derechos de los
ciudadanos y garantice la estabilidad jurídica. Durante la última década, los jueces en
la mayoría de municipios del país han adquirido una importancia vital. Son ellos
quienes toman las decisiones y pueden, incluso en determinados casos, actuar
modificando las costumbres institucionales, con el fin de proteger los derechos de las
personas. Acciones de prestar mejores servicios a los ciudadanos. Acción de tutela y
derecho de petición, las cuales pueden ser interpuestas sin intermediarios, permiten
que en corto tiempo los jueces realicen su trabajo, descongestionando los juzgados y
evitando largos procesos que solo entorpecen el ejercicio de la justicia.
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Cabe destacar que la capacidad institucional, no solo se refiere a las funciones que el
estado efectivamente este ejerce, sino también, a la capacidad que él tiene para
disminuir su tamaño, reducir cargas y trasladar o compartir funciones originalmente
suyas con el sector privado, esto con el fin de prestar mejores servicios a los
ciudadanos.

En esta parte se busca la transparencia en la gestión pública; muchos son los

programas y mecanismos propuestos por el gobierno central para avanzar en la
reducción y exterminio de tan grande flagelo: la corrupción. Muchas normas son
consideradas para ello, de donde permite concluir que pareciera que las reglas están
claras, sin embargo el problema subsiste con descaro.

Aparentemente los instrumentos aplicados para la selección de contratistas son legales

y legítimos; se abren los concursos para proponentes, se adelantan interventorías, y a
pesar de todo esto muchos proyectos quedan inconclusos, se siguen utilizando
materiales de mala calidad y se fraccionan contratos. Elementos suficientes para
permitir manifestar que los niveles de corrupción están en los contratados y en los
contratantes, particularmente en los contratos de infraestructura que se desarrollan.
Las comunidades no hacen control social, por desconocimiento de esas posibilidades o
por temor.

El gobierno central ha abierto las puertas para que se haga la oferta de servicios
públicos domiciliarios, de parte de empresas privadas y de economía mixta, algo que
en los municipios objeto de análisis no ocurre, por carecer de la logística publica y por
que la potencialidad privada local para este tipo de proyectos es débil e inexistente.
Además, no es bien visto que lleguen capitales de otros sitios del país o del
departamento para abordar estas responsabilidades sociales. En muchos municipios ni
siquiera se han constituido las empresas de servicios públicos domiciliarios de
acueducto, alcantarillado, recolección de basuras y tratamiento de los residuos sólidos.

Ampliando un poco más acerca del control social, existen herramientas como la
Constitución Política, Ley 850 de 2003 y la rendición de cuentas, entre otros. La
rendición de cuentas no se lleva a cabo, cuando se hace no es efectivo frente al control
social y por los demás las comunidades municipales desconocen o conocen muy poco
sobre veedurías ciudadana y rendición de cuentas.

Como no hay un concreto seguimiento a los planes, programas y proyectos, los

administradores locales no se manifiestan en la construcción de indicadores de gestión
publica, si lo hacen ocurre de manera general sin contar con líneas de base y metas de
resultado. No siempre son veraces en los informes que presentan a instituciones del
Estado. Tampoco han consolidado un mecanismo de comunicación y retroalimentación
con los actores sociales.

Siempre los actores municipales se han percatado de actos de corrupción pero no

actúan por temor, porque por amistad o favores recibidos se convierten cómplices
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indirectos de los actos ilegales. Por otra parte, las políticas del gobierno central no
son efectivas para combatir el problema, las penas son cortas, y muchas veces es
tolerante con estas actitudes, hasta el punto que, las personas comunes, consideran que
este es un problema de nunca acabar. Reiterando, todos saben de los actos corruptos
de su alcalde, al tiempo que entienden que la inversión efectiva se ve obstaculizada por
el fenómeno.

Otro inconveniente municipal en la costa de Nariño es, la débil capacitación técnica

del equipo de trabajo, no se hace selección de personal por competencias, se escoge al
personal por burocracia, trafico de influencias y amiguismo. La existencia de la
carrera administrativa ha facilitado la estabilidad laboral, no obstante, muchos de los
funcionarios no se capacitan, otros creen ser ampliamente conocedores de la
administración y gestión publica, y una minoría asume una posición de prepotencia
frente al usuario, no se esfuerzan por mejorar, no les gusta trabajar en equipo y bajo
presión.

En atención a la selección de asesores municipales, suele hacerse por experiencia, por

posibilidades logísticas, cuando estos suelen ofrecer sus instalaciones en calidad de
despachos de los alcaldes, particularmente con los asesores jurídicos y financieros.
Suele ocurrir que muchos alcaldes toman decisiones previa consulta a estos
profesionales con el riesgo de que éstos terminen gobernado y el ejecutivo solo
firmando, dado que el conocimiento se convierte en un poder interesante frente a
personas incompetentes y limitadas para el ejercicio de la gestión publica.
La capacidad técnica instalada no es suficiente ni adecuada, no siempre se cuenta con
información adecuada y oportuna, porque muchas alcaldías no cuentan con recursos
tecnológicos actualizados y oportunos a los requerimientos pertinentes de una
administración local.

En cuanto a la sostenibilidad financiera de los procesos, entendidos estos como, el

nivel de ingresos que recibe y recauda la administración, cómo lo hace y cómo los
invierte. De esta manera se hace un balance de su sostenibilidad financiera y la
capacidad que posee para emprender iniciativas sostenibles de desarrollo local.

Al respecto, el esfuerzo para recaudar ingresos propios es mínimo; no se actualizan las

cartas catastrales; por otro lado, el hecho de poseer resguardos indígenas y
asociaciones comunales de afrodescendientes según Ley 70, niegan posibilidades de
captura de recursos por concepto de impuesto predial, además una gran mayoría de los
propietarios no poseen títulos de propiedad o escritura publica por haber invadido
predios del Estado, sumando a esto, la cultura de no pago. La capacidad de gestión de
recursos a través de proyectos de inversión hacia el gobierno central, del exterior o la
búsqueda de recursos no reembolsables es mínima. Solo consideran los recursos del
Sistema General de Participaciones. De ahí que las limitantes economías se convierten
en una gran necesidad y obstaculizan las iniciativas.
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Continuando con la crítica, no puede quedar de lado la calidad de prestación de los

servicios públicos, referidos en dos aspectos: la existencia y eficacia de sistemas de
información y atención que permitan prestar mejores servicios a la población, y la
capacidad de las autoridades locales para prestar servicios públicos de manera
eficiente y eficaz. En la primera parte, normalmente el alcalde es quien atiende a las
comunidades o delegados de estas, y si crea una oficina para atención al cliente, los
funcionarios no tienen poder resolutorio; todos los municipios poseen una pagina
electrónica pero las dificultades de conectividad que poseen estos municipios impide
establecer un gobierno en línea para atender quejas y reclamos. No hay agilidad para
atender estos casos. En el segundo aspecto, las alcaldías no poseen técnica para
prestar eficientemente los servicios públicos; al no haber disponibilidad de recursos
propios y esperar los recursos de transferencia, se argumenta que “no hay recursos
suficientes para ofrecer los servicios públicos de manera efectiva”.

7. PARTICIPACION CIUDADANA
La participación ciudadana debe entenderse como condición importante para la
construcción de lo publico y está ligada a la importancia de que la gobernabilidad
promovida sea democrática. En sentido, más allá de la expresión democrática
tradicional, el voto, lo que se pretende es una implicación real de los ciudadanos en las
decisiones que los afectan. La participación ciudadana tiene dentro de sus objetivos la
legitimación de las decisiones públicas y la inclusión en ellas de los diversos actores
sociales. Existen diversos niveles de participación que incluyen la necesidad de
mantener informados a los ciudadanos, la importancia de consultarlos y hacerlos parte
de las decisiones, la convocatoria al control y los mecanismos de cogestión y por ende
corresponsabilidad en la ejecución de las políticas y programas.

La participación ciudadana como parte de un proceso incrementa las posibilidades de

éxito de las iniciativas de desarrollo local no solo porque genera legitimidad de las
acciones y permite construir consenso, sino porque aumenta la sostenibilidad de las
iniciativas en la medida en que funda un sentido de propiedad y pertenencia de la
población hacia las acciones en el largo plazo.

Adicionalmente, la participación amplía las posibilidades de control de los resultados

de los proyectos lo que implica una mayor presión para que se lleven a cabo las
acciones. Incluir esta condición de gobernabilidad en un proyecto de desarrollo
permite que las comunidades locales adquieran habilidades, construye capacidades
para el trabajo en equipo, aumenta la coherencia entre las acciones y la comprensión
ciudadana de los problemas locales, incrementa la creatividad en la búsqueda de
soluciones y la pertinencia de las mismas, y aumenta el apoyo ciudadano en la medida
en que elimina el malestar que producen los proyectos impuestos.

Por último, el fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones sociales y

comunitarias y la creación de instancias que permitan la participación de grupos
tradicionalmente marginados son elementos decisivos para la sostenibilidad y
legitimidad de toda iniciativa de desarrollo.
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Desde esta mirada, en el ámbito nacional y frente a la potencialidad electoral, la

abstención es amplia, lo mismo ocurre en los ámbitos regional y local. El optimismo
de los votantes sobre el proceso electoral, se centra en las posibilidades de hallar
beneficios personales y posos son los que analizan la situación social general de cara a
la elección de uno u otro candidato. Los votantes no tienen capacidad de elección
basados en las propuestas plasmadas en los programas de gobierno; el voto de opinión
es poco decisorio y la mayoría vota por la persona.

Están establecidos en la normatividad colombiana los mecanismos y escenarios de

participación ciudadana pero no son aprovechados por falta de iniciativa popular;
raras veces se convoca audiencias publicas para debatir periódicamente la situación
del municipio. Los escenarios locales de consulta para el diseño e implementación de
políticas locales de desarrollo no se dan, por la misma razón no hay espacios de
negociación y consenso entre el gobierno local y la ciudadanía municipal. En algunos
municipios se han propiciado este tipo de espacios, solo cuando se presentan
situaciones complejas y coyunturales, cuyas conclusiones se fundamentan en
exigencias al ejecutivo central y a las críticas destructivas sobre el presidente o
gobernador de turno.

La vinculación directa de los ciudadanos en el diseño y ejecución de las acciones de

desarrollo local no es amplia y se visibiliza en actividades de recreación y culturales,
sin ser elemento de cogestión, sino como iniciativa gubernamental y no comunitaria.
El quehacer de los consejos sectoriales es limitado por la poca convocatoria y por la
poca valides de las decisiones que estos toman. Los comités que se conforman resultan
efímeros, pues paulatinamente se diluyen por falta de convocatoria y por las
limitaciones en los recursos para su desempeño.

No hay disposición de la ciudanía para promover la participación, las agrupaciones

intersectoriales se reducen al accionar de las Cámaras de Comercio y Federación
Nacional de Comerciantes, quienes actúan a favor de sus afiliados solo en las
cabeceras municipales donde estas tienen asiento.

Los medios de comunicación locales predican sobre la importancia de la participación

ciudadana, generan opinión, pero no practican ni difunden experiencias exitosas.

No existen programas de formación ciudadana en mecanismos y espacios de

participación, de ahí el desconocimiento de las mismas: no existen mecanismos de
divulgación y difusión de estos derechos, sean revistas, folletos, etc., por carecer de
presupuesto anual significativo para este tipo de procesos. En algunos municipio
probablemente si existe recurso humano para ofrecer asesoramiento y
acompañamiento a la ciudadanía, pero no se asumen por considerar tareas no
prioritarias. En resumen, no hay promoción de la participación ciudadana y del
control social.
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La confianza y credibilidad de los mecanismos de participación es baja, por que las

propuestas que salen de las comunidades no son acogidas y muchas veces presentan
sesgos a favor de unos cuantos, perdiendo importancia de esta modo, si bien, existe una
opinión generalizada sobre la importancia de la participación social.

8. RESULTADOS EN DESARROLLO HUMANO

Más que hablar de otra condición para el éxito de una iniciativa de construcción de lo
público en el marco del desarrollo local, los resultados en desarrollo humano se
configuran como un efecto positivo de las condiciones anteriores. Toda iniciativa en
desarrollo local busca alcanzar resultados en desarrollo humano, fortaleciendo a su
vez la gobernabilidad democrática.

De esta manera, la parte de desarrollo humano es básicamente el establecimiento de

metas de la iniciativa en estos términos. Al establecer mecanismos de medición de las
metas planeadas y contrastarlas con los resultados alcanzados, se logrará tener
conocimiento sobre el éxito alcanzado en la iniciativa. (Plantearse metas para la
iniciativa en términos de desarrollo humano y establecer los mecanismos de medición
de estas).

La concepción de desarrollo, durante las últimas décadas, ha pasado de ser

económica, a incluir aspectos como la equidad, la sostenibilidad, la productividad, la
participación, y en últimas, desarrollar el potencial humano proporcionando la
capacidad de elegir. De esta manera, un proceso exitoso en materia de gobernabilidad
es aquel que busca brindar esas posibilidades y mostrar resultados tangibles.

El objetivo de la gobernabilidad es precisamente el mejoramiento de los indicadores de

desarrollo humano de los habitantes del municipio y de la región, pero a su turno, los
avances que en este campo se logren son una condición de gobernabilidad.

Para la construcción del desarrollo humano, son incipientes los esfuerzos locales:

En los procesos de planificación no se establecen metas de desarrollo humano, si bien

se colocan diferentes indicadores de educación, salud, ingresos y acceso a servicios
públicos para establecer un diagnóstico de la situación en desarrollo humano, muchas
veces no corresponden a la realidad, ni se hacen análisis comparativos de estos con
otras partes del país con características similares y menos con departamentos o
municipios que están avanzando con mayor firmeza en la búsqueda del desarrollo y
mejoramiento de calidad de vida de los habitantes. Por política de Estado y a través
del Sistema General de Participaciones, aparecen los porcentajes de personas
incluidas en los sistemas de salud, educación básica; los procesos preventivos de la
enfermedad son mínimos, las tasas de analfabetismos aún son altas, la deserción del
sistema de educación secundaria es igualmente alta, y el ingreso de los bachilleres a la
educación superior sigue siendo reducido dada la respuesta a las pruebas de Estado,
como requisito parcial para ello. La población que se halla por debajo de la línea de
pobreza es muy representativa.
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Tener acceso a los servicios de agua potable y saneamiento básico es un privilegio

para unos y un castigo para otros; el servicio de energía es medianamente ofrecido en
las cabeceras municipales en tanto que en el ámbito rural es prácticamente inexistente.

La actitud de los gobiernos locales se centra en dar cumplimiento a programas,

proyectos y actividades propuestos por el gobierno central, como suelen plasmarlo en
los panes de desarrollo municipal donde se expresan intensiones de solucionar los
principales problemas de desarrollo humano identificados en las comunidades locales;
al terminar los periodos de gobierno los indicadores de resultado no son consecuentes
con la realidad observada. Quizá se deba a los escasos recursos económicos y a la
poca participación social. Las propuestas inmediatistas giran en resolver problemas y
necesidades prioritarias de los habitantes sin contemplar una real visión con
resultados para el desarrollo humano; así es como lo perciben los ciudadanos y no en
el mejoramiento perceptible de sus condiciones de vida gracias a las acciones de los
gobiernos locales.

9. CONCLUSIONES
En la iniciativa de repensar y reconstruir lo publico, para seguir la construcción de un
futuro mejor, en los municipios que contextualiza la propuesta, se encontró que lo que
más afecta a estas comunidades son lo siguientes componentes, resumidos así:

Desempleo
Pobreza
Violencia
Corrupción
Deficiencia en la Educación
Falta de acceso a la prestación del servicio de salud
Deficiencia en servicios públicos
Deficiencia en infraestructura vial
Contaminación
Ineficiencia en la gestión pública
Falta de inversión social

La Gestión Municipal en la Costa Pacifica de Nariño es débil, permeada por altos

niveles de negligencia, incompetencias de parte del Ejecutivo local, corrupción y
escasa participación social. Al Tener unos niveles de gestión pública, bajos, los niveles
de gobernabilidad igualmente son frágiles y viciados.

La lucha por alcanzar la gobernabilidad local debe continuar desde las comunidades
locales, con la confluencia de todos y cada uno de los actores, previo trabajo para la
consecución de los siguientes ingredientes:

 La construcción de una visión colectiva del desarrollo local, en la que se refleja

el propósito colectivo por alcanzar y que anime a los actores locales.
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 El reconocimiento de liderazgos individuales o colectivos con capacidad para

convocar el compromiso de la sociedad con el proceso que se promueva para
llegar al mejoramiento colectivo.

 El desarrollo de relaciones constructivas entre los actores comprometidos en el

proceso. La importancia de la identificación de los actores, su roles y
potencialidades. Esto, supone la precisión de la manera como juegan los
distintos factores de poder, tanto nacionales, regionales y municipales, públicos
y privados, la consecución de consensos, la legitimidad y el liderazgo.

 La construcción de capacidades institucionales que garanticen la eficacia de

las políticas públicas necesarias en el proceso. Pretende profundizar y discutir
sobre instrumentos de eficiencia administrativa, de transparencia en la gestión
publica, de prácticas innovadoras, y de sostenibilidad financiera de las
experiencias.

 La participación ciudadana en las diversas etapas del proceso. En la medida en

que se subraya el concepto de gobernabilidad democrática, se busca precisar
su alcance y especialmente su condición de herramienta. Se requiere señalar y
discutir sobre los riesgos de su práctica, la manera de enfrentarlos, así como
sus limitaciones.

 La obtención de resultados que reflejen mejoría en los indicadores de

desarrollo humano en la sociedad en la que se realiza la intervención. Con el
propósito de subrayar el concepto de gobernabilidad para el desarrollo
humano y de la identificación de los criterios de “inversión en las comunidades
para beneficio directo de la gente”. Pretende discutir los elementos de este
criterio de identificación y aportar elementos para precisar cómo realizar su
evaluación.

Es importante comenzar la construcción de conciencia social para elegir a sus

gobernantes, con competencias para la gestión pública, con sentido comunitario y
prospectivo.

Referencias Bibliográficas
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con Candidato a la Alcaldías Municipales, 2003.