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La comunicazione pubblica di

r. grandi
Comunicazione Dell'industria Culturale
Università degli Studi di Roma La Sapienza
67 pag.

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(sintesi del testo)

Sommario
1. IL CONTESTO.................................................................................................................................4
1.1. I precedenti............................................................................................................................... 4
1.2. Le variabili di contesto più significative.................................................................................. 5
1.2.1. Lo Stato ed i cittadini........................................................................................................5
1.2.2. La Pubblica Amministrazione e l’emergere di una cultura del servizio...........................6
1.2.3. L’approccio culturale allo studio delle organizzazioni..................................................... 6
1.2.4. I media di massa nell’arena pubblica............................................................................... 7
1.2.5. Il diritto all’informazione e i diritti di cittadinanza.......................................................... 8
1.2.6. Il marketing va al sociale..................................................................................................9
1.2.7. Anche la pubblicità va al sociale.................................................................................... 10
1.2.8. Il marketing verso la relazione: Integrated Marketing Communication.........................11
2. LA COMUNICAZIONE PUBBLICA............................................................................................12
2.1. La comunicazione dell’istituzione pubblica........................................................................... 12
2.2. La comunicazione di solidarietà sociale................................................................................. 14
2.3. La comunicazione politica...................................................................................................... 15
2.3.1. Il sistema informativo oggi............................................................................................. 15
2.3.2. Le funzioni di autonomia del sistema politico entrate in crisi....................................... 16
2.3.3. Ridefinizione dei rapporti fra sistema politico e sistema dei media...............................16
3. GLI ANNI ’80: IL SISTEMA DEI MEDIA COME PRIORITA’...................................................17
3.1. La rivoluzione commerciale del sistema dei media................................................................17
3.1.1. La fine del monopolio pubblico radiotelevisivo............................................................. 17
3.1.2. Imprese, consumo e affermazione del duopolio televisivo............................................ 17
3.2. Il dibattito sulla comunicazione pubblica si fa strada nelle amministrazioni locali ed a livello
nazionale............................................................................................................................................. 18
3.2.1. Dalla propaganda al diritto all’esternazione nell’amministrazione pubblica nazionale. 18
3.2.2. Quarant’anni di informazione locale.............................................................................. 18
3.2.3. La comunicazione pubblica entra nell’agenda politica.................................................. 20
3.2.4. Dagli addetti stampa agli operatori dell’informazione................................................... 20
3.2.5. Il diritto all’informazione negli Statuti delle Regioni.................................................... 21
3.3. Provvedimenti legislativi per favorire la comunicazione dell’istituzione pubblica............... 21
3.3.1. La pubblicità pubblica per legge.................................................................................... 22
3.3.2. La trasparenza poco trasparente..................................................................................... 23
3.3.3. Spazi gratuiti per la comunicazione di utilità sociale..................................................... 23
4. GLI ANNI ’90: IL DECENNIO DELLA COMUNICAZIONE DELL’ISTITUZIONE
PUBBLICA............................................................................................................................................ 24
4.1. Informazione, partecipazione, semplificazione, accesso in uno Stato più leggero................ 24
4.1.1. Più diritti di informazione e più partecipazione............................................................. 24
4.1.2. Dall’affermazione dei principi alla loro concreta attuazione: gli Uffici per le Relazioni
con il Pubblico................................................................................................................................ 26
4.1.3. Un patto scritto tra utenti ed amministrazioni pubbliche sulla partecipazione e io
controllo della qualità dei servizi: la Carta dei servizi................................................................... 28
4.1.4. Semplificazione ed accesso ai documenti in uno Stato più leggero: le quattro leggi
Bassanini 30
4.2. L’introduzione e l’applicazione delle nuove tecnologie nelle pubbliche amministrazioni.... 33
4.2.1. Oltre l’URP..................................................................................................................... 33
4.2.2. Una rete unica per innovare la Pubblica Amministrazione............................................ 35
4.2.3. Dalla rete civica alla città digitale nella società dell’informazione................................36
5. OLTRE LE CITTA’ DIGITALI: le politiche per l’e-government e l’e-democracy........................ 39
5.1. E-government ed E-democracy.............................................................................................. 39
5.2. La diffusione di Internet ed il digital divide........................................................................... 40
5.3. Finalità dell’informatica nella pubblica amministrazione...................................................... 40
5.4. I soggetti decisori nell’e-government..................................................................................... 41
5.5. Il piano d’azione per l’e-government e gli obiettivi per il 2006............................................. 42
5.6. La seconda fase dell’e-government in Italia...........................................................................43
5.7. Le politiche per l’e-democracy...............................................................................................44
5.8. Il codice per l’amministrazione digitale................................................................................. 45

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5.9. Le politiche dell’e-government nelle organizzazioni internazionali...................................... 45


6. LE PROFESSIONI DELLE COMUNICAZIONE PUBBLICA....................................................47
6.1. La comunicazione dell’istituzione pubblica tra informazione e relazione............................. 47
6.2. L’Associazione italiana della comunicazione pubblica ed istituzionale, il COMPA ed i
tentativi di disciplinare l’attività......................................................................................................... 48
6.3. La disciplina delle attività di informazione e di comunicazione della P.A.: la Legge
150/2000............................................................................................................................................. 48
6.4. Problemi aperti....................................................................................................................... 50
7. MODELLI E STRUMENTI DI COMUNICAZIONE E RELAIZONE CON IL PUBBLICO..... 51
7.1. Modelli organizzativi degli URP. La Legge 150/2000 e le soluzioni adottate dalle
amministrazioni.................................................................................................................................. 51
7.1.1. Lo sportello informativo................................................................................................. 52
7.1.2. Lo sportello polifunzionale............................................................................................. 52
7.1.3. La struttura con funzioni di staff e funzioni di line: il modello secondo la Legge
150/2000 53
7.2. Condizioni organizzative e soluzioni di servizio....................................................................53
7.3. Comunicazione e coordinamento: un binomio difficile......................................................... 55
7.3.1. La struttura di coordinamento.........................................................................................55
7.3.2. Il Piano di comunicazione.............................................................................................. 56
8. PER UNA COMUNICAZIONE DELL’ISTITUZIONE PUBBLICA EFFICACE....................... 58
8.1. L’identità dell’istituzione pubblica......................................................................................... 58
8.1.1. Il processo di veicolazione dell’identità: dal modello della comunicazione pubblicitaria
al modello integrato........................................................................................................................ 59
8.2. Il modello comunicativo semiotico-enunciazionale............................................................... 61
8.3. Il testo efficace........................................................................................................................62
8.3.1. Tipologie di testi in relazione al rapporto fra enunciatore ed enunciatario.................... 62
8.3.2. Dall’antilingua al linguaggio efficace............................................................................ 65
8.4. L’immagine della Pubblica Amministrazione........................................................................ 68
8.4.1. Immagine attesa, immagine riscontrata, immagine diffusa............................................ 68
8.5. Dalla comunicazione integrata alla comunicazione totale..................................................... 68

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IL CONTESTO
I precedenti
Due temi hanno caratterizzato il dibattito sulla Comunicazione Pubblica (CP in seguito) a partire dalla
seconda meta degli anni 70:
1. Rapporto fra cittadini e Stato
2. Processo di sviluppo degli strumenti di comunicazione utilizzati nell’ambito della CP.
Rapporto fra cittadini e Stato
Jurgen HABERMAS: è a lui che si fa risalire l’evoluzione del concetto di SFERA PUBBLICA
(“Storia e critica dell’opinione pubblica” – 1962).
Habermas propone:
a. un ambito pubblico – la sfera del pubblico potere – che si limita al potere pubblico.
b. un campo riservato ai privati che comprende sia la vera e propria SFERA PUBBLICA sia la
SFERA PRIVATA (quest’ultima include la società civile in senso stretto: l’ambito del traffico
delle merci, del lavoro sociale ed anche lo spazio interno al nucleo familiare, l’intellettualità
borghese)
La SFERA PUBBLICA, che ha come propria dimensione la città, è il luogo dove si sviluppa una
COSCIENZA POLITICA che rivendica il concetto di leggi generali ed astratte ed impara ad affermare
se stessa, in quanto OPINIONE PUBBLICA, come unica fonte legittima di queste leggi.
La SFERA PUBBLICA è posta in crisi da due circostanze:
1. Ampliamento del pubblico che la compone, causato dalla diffusione della stampa e della
propaganda. I conflitti della sfera privata si spostano così nella sfera pubblica che, dovendo
mediare fra esigenze diverse, porta ad una REGOLAMENTAZIONE DELLO STATO.
2. Ampliamento della sfera dello Stato che alle tradizionali funzioni d’ordine aggiunge
FUNZIONI DI PIANIFICAZIONE ED ORGANIZZATIVE assumendo servizi che in
precedenza erano lasciati all’iniziativa privata.
Le circostanze che pongono in crisi la formazione della volontà generale attraverso la discussione
generale possono essere così sintetizzate:
• Indebolimento della distinzione privato/pubblico (per ingresso dello Stato nel privato)
• Concentrazione industriale e finanziaria
• La deviazione dei dispositivi istituzionali, fra i quali i mezzi di comunicazione di massa, da
momenti funzionali alla costruzione della sfera pubblica borghese a strumenti di
manipolazione per fini commerciali o di propaganda, in ogni caso di rafforzamento del
lealismo allo Stato.
Il venir meno dell’opinione pubblica borghese è determinato quindi dal dilatarsi dello Stato che
tende a gestire gli spazi di discussione pubblica e dallo sviluppo dei mass media che trasformano
l’opinione pubblica in AUDIENCE.
In Italia, come ha documentato Paolo MAGGIOLI (1992), fu lo Stato Pontificio che per primo utilizzò
la stampa per la propria comunicazione giuridica e di propaganda. Attraverso la censura ed il regime di
esclusiva il potere pubblico controllava lo sviluppo dell’informazione che, spinta da interessi di
carattere essenzialmente commerciale, veniva veicolata con pubblicazioni a cadenza periodica (le
Gazzette – la Gazeta era una moneta d’argento da due soldi che circolava a Venezia).
Per distinguere chiaramente il ruolo di portavoce ufficiale del potere pubblico da quello della società
civile, si dovette aspettare il 1854, quando nel Regno di Sardegna si affidò alla Gazzetta Ufficiale la
diffusione degli atti normativi.
Il controllo sia del governo che dell’autorità giudiziaria proseguì anche nel periodo che va dall’unità
d’Italia alla costituzione della Repubblica (sulla stampa, sul cinema, sulla radio).
Modalità comunicative
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Si passa da un’affissione che adottava quale modello il giornale a stampa, ad una cartellonistica che
adottò lo stile dei quel particolare genere di comunicazione conosciuto come Pubblicità.
Il potere pubblicò utilizzò, sia prima che durante il fascismo, per la veicolazione delle proprie
comunicazioni di carattere più propriamente sociale le tecniche elaborate dalla pubblicità commerciale
(definendo così una contiguità tra le modalità espressive della comunicazione pubblica e della
comunicazione commerciale che sarà ripresa dagli anni’80).
Con l’avvento della Repubblica le iniziative legislative si mossero ambiguamente perché
a. Si volevano mantenere forme di intervento nel settore
b. Ma si voleva dare l’impressione di un distacco dalle iniziative precedenti 8per evitare il
sospetto che vi fosse un interesse da parte delle nuove strutture amministrative a perpetuare
2. Le variabili di contesto più significative
Le variabili di contesto che saranno esaminate rappresentano:
• sia le condizioni che hanno permesso un certo tipo di sviluppo della pratica e della ricerca
sulla comunicazione pubblica in Italia,
• sia le caratteristiche storicamente determinate di questo stesso sviluppo.
Tenuto conto che il territorio da sondare è delimitato da tre vertici (lo Stato, i cittadini, i mezzi di
comunicazione di massa), è tutto ciò che fa riferimento alle rispettive relazioni che diventa
significativo.
2.1. Lo Stato ed i cittadini
Riprendendo da Habermas non si può non partire dalla constatazione di un incremento
degli ambiti di intervento dello Stato che, in questi ultimi decenni, è stato oggetto di
ripensamenti e contestazioni sia in Europa che, fin dagli anni ’30, negli USA.
L’affermarsi della dottrina del Welfare State ha dato luogo ad interventi nei settori
assistenziali, economici, educativi e culturali che hanno dato luogo a pareri discordanti
in quanto:
• Da un lato si sottolinea che lo Stato è intervenuto in settori che prima erano appannaggio di
una gestione privata (ingerenza dello Stato)
• Dall’altro che questo intervento ha reso di massa, continuativi e certi interventi prima
sporadici, ristretti, ecc.. prima affidati alla buona volontà di singoli o associazioni (dando
rilievo di interesse pubblico).
Questa crescita delle competenze portò all’interno dell’apparato pubblico nuove funzioni che
esigevano anche una COMUNICAZIONE ESTERNA per far conoscere le nuove opportunità. Nacque
quindi una COMUNICAZIONE PUBBLICA non solo normativa, ma anche aperta a contenuti sociali
(per promuovere cià che veniva proposto dallo Stato).
In questi ultimi anni si è venuto ampliando un movimento di direzione opposta: i servizi offerti dalla
P.A. vengono criticati per una presunta non-economicità o anti-economicità di gestione, specialmente
in presenza di un numero sempre maggiore di gruppi ed associazioni in grado di realizzare servizi
analoghi a costi e modalità giudicati migliori.
Sussidiarietà orizzontale: quando funzioni attribuite alle amministrazioni pubbliche sono dismesse o
perché inutili o perché attribuite a soggetti privati.
Sussidiarietà verticale: quando certe competenze sono trasferite all’ente più vicino al cittadino.
A livello internazionale si sta quindi elaborando un ripensamento dello Stato Sociale ed all’ingresso
del mondo dell’associazionismo e del no-profit.
Nonostante il moltiplicarsi degli attori, la comunicazione relativa mantiene il carattere pubblico, anche
se cambia la fonte degli interventi e della comunicazione relativa.
Contemporaneamente viene portata avanti un’azione di riforma della P.A. che interessa direttamente il
funzionamento dell’amministrazione stessa ed il rapporto con i cittadini. Il processo sta dando luogo:
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a. Al riconoscimento della centralità dei processi comunicativi, sia interni che esterni
b. Alla separazione, all’interno delle P.A., tra la sfera politica e quella amministrativa.

2.2. La Pubblica Amministrazione e l’emergere di una cultura del servizio


Alcune delle realizzazioni più rilevanti in questo ambito sono frutto dell’applicazione dei
risultati ottenuti nell’attività di ricerca all’interno di una disciplina relativamente
nuova: il marketing dei servizi.
Il servizio ha alcune caratteristiche peculiari:
1. Intangibilità: la prestazione, ovvero l’essenza di ciò che viene fornito, è intangibile.
2. Inseparabilità: tra produzione e consumo. Rende necessaria la presenza del fruitore nel
momento e talvolta nello spazio in cui il servizio è prestato
3. Eterogeneità: riscontrabile nei parametri di fornitura, soggetti ad una variabilità rispetto agli
standard. Molte delle prestazioni delle P.A. consistono in servizi ad alta componente umana
che genera una duplice categoria di problemi:
3.a. Difficoltà ad assicurare omogeneità qualora il cliente sia chiamato ad interagire con
differenti operatori dell’azienda (VARIABILITA’ FRA OPERATORI)
3.b.Impossibilità di garantire una costanza di rendimento fra le diverse prestazioni fornite
dal medesimo operatore (VARIABILITA’ ENTRO L’OPERATORE)
4. Deperibilità: impossibilità di rifondere i servizi percepiti dal cliente come inadeguati alle
aspettative, sia di immagazzinarli per utilizzarli in caso di incremento improvviso della
domanda.
Il marketing ha curato negli ultimi decenni i seguenti aspetti relativi ai servizi:
• Misurabilità della qualità dei servizi
• Interazione fra cliente ed il personale di contatto dell’ente erogatore del servizio (service
encounter)
• La progettazione in dettaglio di tutte le attività ed operazioni di Front Office e Back Office
dell’erogazione del servizio
• Il Service Design.

2.3. L’approccio culturale allo studio delle organizzazioni


Parallelamente allo studio della produzione dei servizi si sviluppavano nuovi approcci
agli studi delle organizzazioni. Fra questi in particolare l’APPROCCIO COGNITIVO
ALLO STUDIO DELL’AZIONE ORGANIZZATIVA.
La progettazione del modello organizzativo, secondo questo approccio, deve includere
AMBIGUITA’ e IMPREVEDIBILITA’, quel grado di INCERTEZZA che è costitutivo
della COMPLESSITA’ che appartiene al modello di costruzione.
Si tratta di progettare un modello di un fenomeno che lo esprima senza esaurirlo, e che renda
conto delle sue complessità possibili attraverso una complessità intellegibile.
La possibilità di rendere intellegibile il virtuale è legata all’uso di categorie quali PROCESSUALITA’,
INTERDIPENDENZA, RELAZIONI COMUNICATIVE.
Questa ridefinizione del modello di organizzazione aziendale in cui gli oggetti di studio non sono più
componenti singole, ma relazioni e relazioni di relazioni, è coerente con l’approccio cognitivo allo
studio dell’azione organizzativa, interessante in quanto:
a. Individua le realtà organizzative e sociali come il risultato, anche, di processi di costruzione
sociale
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b. Considera le organizzazioni come un sistema di significati condivisi


c. La costruzione di sistemi di significati, paradigmi, linguaggi e culture condivisi diviene una
delle attività gestionali centrali del management
d. Il linguaggio specifico, l’universo simbolico e il processo di ritualizzazione vengono di
conseguenza considerati centrali nel processo di costruzione di sistemi condivisi di credenze e
significati
e. I sistemi di credenze che caratterizzano un dato sistema organizzativo lo qualificano a tal
punto da divenire, proprio essi, oggetti di competizione e conflitto con altri sistemi
organizzativi con credenze diverse.
Chiaramente questo approccio ha conseguenze rilevanti anche sui PROCESSI COMUNICATIVI, in
primo luogo quelli interni all’organizzazione.
Le organizzazioni definiscono infatti la propria immagine interna attraverso processi di costruzione del
significato, che caratterizza “l’approccio cultuale delle organizzazioni, è la visione delle stesse come
forme espressive, di manifestazioni superiori come il linguaggio e la creazione di significato ….”
La cultura di un ente (o di una impresa) diviene quindi non tanto una caratteristica dell’ente che si
accompagna ad altre, ma ciò che l’organizzazione è, il suo essere pubblica. Da questo punto di vista si
può sostenere che la cultura di un’organizzazione si presenta come il frutto di un processo
d’interazione sociale, il cui sostrato è la condivisione di un sistema di credenze che è parte integrante
dell’organizzazione stessa.
2.4. I media di massa nell’arena pubblica
I mezzi di comunicazione di massa possono considerarsi un’Istituzione Sociale che in
competizione con altre (sistema politico, religioso, istituzione giuridiche, economiche,
educative…) agisce in un’arena pubblica dove ciascuna istituzione tende
Da strumenti utilizzati da altre istituzioni (religiose, politiche, ecc..) per comunicare le
proprie visioni del mondo, a sistemi che hanno elaborato una propria logica attraverso
la quale veicolano la propria interpretazione del mondo.
Il sistema di comunicazione di massa applica (secondo studi soprattutto di matrice
anglosassone) in modo routinario alcune categorie di analisi per definire il grado di
NOTIZIABILITA’ degli eventi:
1. Nella fase di selezione, quando si tratta di decidere quali accadimenti avranno la possibilità di
diventare “notizia”
2. Nella fase di presentazione, quando si tratta di decidere quale rilevanza dare al racconto
giornalistico.
Si parla quindi di DISTORSIONE INVOLONTARIA in quanto il sistema dei media applica criteri
diversi da quelli utilizzati dalle altre istituzioni.
In questi ultimi anni si è affermata una vera e propria LOGICA DEI MEDIA, che tende a diffondersi
a tanti ambiti della produzione culturale, dando luogo a quella che è stata definita come MEDIA
CULTURE, intendendo sottolineare che la pervasività della diffusione della logica dei media tende a
dissolvere o ad ibridare logiche in precedenza autonome.
Oggi, in quella che abbiamo definito “pubblica arena2, si assiste ad una competizione fra le varie
istituzioni: ciascuna vuol far prevalere la propria interpretazione del mondo , nella consapevolezza che
quelle interpretazioni, se veicolate dai mezzi di comunicazione di massa, subiscono quella Distorsione
Involontaria di cui si è parlato.
L’obiettivo di ciascuna istituzione, pur dovendo cedere in qualche aspetto nella logica della
competizione, è quella di incidere nella maniera più autonoma possibile nella COSTRUZIONE
SOCIALE DELLA REALTA’.
Domanda: fino a che punto l’arena pubblica è stata colonizzata dalla logica del sistema dei
media?
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Giampietro Mazzoleni, considerando le relazioni reciproche che nella sfera pubblica possono
realizzarsi fra i sistemi principali – sistema dei media, sistema politico e cittadini – propone due
modelli interpretativi:
1. Il modello PUBBLICISTICO-DIALOGICO: che ipotizza che i mass media siano solo uno
dei soggetti che contribuiscono alla costruzione dello spazio pubblico: la loro azione va a
sommarsi alla relazione dialogica fra gli altri due attori (cittadini e politici) che dunque
mantengono la loro capacità autonoma di veicolazione che possedevano già nella POLIS
greca;
2. Il modello MEDIATICO: che ipotizza che il peso dei Mass Media sia superiore a quello
degli altri due attori, tanto che si deve parlare di spazio pubblico mediato (lo spazio che si
dovrebbe creare con l’interazione fra i tre attori è in realtà lo spazio mediale).
In effetti i soggetti del sistema politico hanno bisogno dei messi di comunicazione di massa per
raggiungere i cittadini. Ma è pur vero che il sistema di comunicazione di massa è soggetto anche a
decisioni legislative ed amministrative promosse dal sistema politico. Inoltre i cittadini non sono
proprio il soggetto indifeso di questa arena, in quanto destinatari-consumatori del sistema dei mass
media, ed anche legittimazione ultima del sistema politico.
La competizione fra Istituzioni politiche e dei mass media ha portato negli ultimi tempi ad una perdita
di credibilità di entrambe, con conseguenze rilevanti sulla efficacia delle loro comunicazioni.
2.5. Il diritto all’informazione e i diritti di cittadinanza
Il diritto all’informazione
Oggi, quando si parla di diritto all’informazione, soprattutto in tema di Comunicazione Pubblica, si
tende NON soltanto a considerarlo nella triplice formula di
Diritto di informare, di informarsi, di essere informato
ma come una sorta di pre-condizione al diritto di cittadinanza (partecipazione consapevole ed
informata al processo decisionale pubblico).
L’articolo 21 della Costituzione tutela esplicitamente il diritto a diffondere liberamente le
informazioni (…tutti hanno diritto di manifestare direttamente il proprio pensiero con la parola, lo
scritto ed ogni altro mezzo di diffusione…).
Ma, a differenza di altre costituzioni europee, la nostra costituzione non prevede una tutela
altrettanto esplicita del diritto all’informazione, inteso come diritto a informarsi e ad essere
informati.
Questo diritto è previsto dall’art. 19 della Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo (ONU,
10.12.1948). e più recentemente inserito nell’Atto finale della Conferenza di Helsinki del 1975
(Conferenza sulla sicurezza e cooperazione in Europa – quando si parla dei diritti dell’uomo).
La mancata esplicitazione nella nostra Costituzione del diritto dei cittadini di informarsi e di essere
informati ha costituito per anni un alibi per negare l’esistenza di un dovere di attivare strutture e
processi di comunicazione delle istituzioni pubbliche.
I diritti di cittadinanza
L’attuazione dei diritti di cittadinanza si è espressa in questi anni come richiesta dei cittadini alla
pubblica amministrazione di un riconoscimento e una garanzia sostanziali del diritto
all’informazione.
Questo diritto all’informazione:
a. è stato considerato come una pre-condizione ad una partecipazione attiva al processo
decisionale ed ha contribuito al processo di modificazione del funzionamento della P.A..
b. si è esplicitato in quell’associazionismo civico che ha coinvolto sempre più persone portando
ad evidenziare la necessità di aggiornare i diritti garantiti introducendo quei NUOVI DIRITTI
(diritto alla salute, alla salubrità dell’ambiente, all’abitazione, all’identità personale, ecc…)
derivante dalla maggiore consapevolezza dell’essere cittadini

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La presenza di associazioni così varie ha inciso fortemente sui VALORI NOTIZIA che guidano sil
sistema della comunicazione di massa.
I diritti di cittadinanza si stanno esprimendo anche in relazione al loro adeguamento ai processi di
introduzione delle nuove tecnologie: affinché le nuove tecnologie possano essere utilizzate per
rendere i cittadini non tanto utenti passivi di una sempre maggiore quantità di servizi erogati, ma
cittadini in grado di esprimere in maniera attiva il proprio diritto di cittadinanza (inteso quale
possibilità di partecipare alla discussione collettiva in spazi sia virtuali che fisici).
Le istituzioni pubbliche dovrebbero ribadire la garanzia del diritto formale e sostanziale
all’uguaglianza attraverso il riconoscimento di questi nuovi servizi di telecomunicazione quali
SERVIZI UNIVERSALI, cioè godibili da tutti i cittadini (attraverso politiche di alfabetizzazione ai
nuovi media, politiche tariffarie adeguate, localizzazioni aperte dei servizi).

2.6. Il marketing va al sociale


Abbiamo già visto come negli ultimi anni si sia affermato il Marketing dei servizi che ha
consentito di rivedere la relazione Stato-cittadini che non sono più bersagli passivi delle
iniziative della P.A., ma veri e propri clienti di servizi.
Negli stessi anni si è anche affermato il MARKETING SOCIALE, ampliamento del
marketing tout court con ambito nel sociale che agisce con piani di azione strategici e
non più casuali.
Il passaggio dal marketing del prodotto al marketing del mercato è stato ufficializzato
nelle definizione dell’American Marketing Association (A.M.A.) :
“Il marketing è un processo di pianificazione e realizzazione dell’attività di concepimento,
attribuzione del prezzo, promozione e distribuzione di idee, beni e servizi destinati a creare scambi
allo scopo di soddisfare gli obiettivi degli individui e delle organizzazioni”.
Gli ambiti di intervento del marketing si ampliano quindi in almeno tre direzioni:
1. Accentuazione della funzionale direzionale, pianificatoria del marketing, che assume una
rilevanza strategica;
2. Riconoscimento della eterogeneità (prodotti, servizi ed idee) che sta alla base del processo di
scambio e che può quindi includere tutti gli output della comunicazione pubblica, che possono
consistere in beni tangibili, servizi ed idee;
3. Allargamento dei soggetti che partecipano alla scambio: le organizzazioni, a fini di lucro e
non, i singoli individui, oltre ai soggetti originari quali l’impresa ed i consumatori.
L’ampliamento del campo di azione del marketing oltre l’impresa è basato sul presupposto che
l’essenza del marketing sta appunto nella transazione, cioè nello SCAMBIO DI VALORI, non
necessariamente di natura economica, tra due parti.
Se il marketing consiste, dunque, nello scambio di valori assolutamente eterogenei, quindi di natura
non necessariamente economica, tra due parti (che possono essere costituite da individui, enti pubblici
e organizzazioni no-profit) l’estensione del marketing a ciò che viene definito come il SOCIALE,
appare una conseguenza quasi naturale.
Questa estensione non è stata immediata e si è affermata secondo modalità differenti.
In un primo tempo questa applicazione del marketing al sociale si è mostrata come una sorta di nuova
sensibilità manifestata dai responsabili di marketing di alcune imprese private, nei confronti delle
esigenze che promanavano da quei gruppi che chiedevano il riconoscimento sostanziale, anche da
parte delle imprese, di quei NUOVI DIRITTI di cui si è già parlato.

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Questa fase dello sviluppo del marketing è stata definita SOCIETAL MARKETING, ed è
caratterizzata dall’attenzione agli obiettivi dell’impresa non solo in termini di bisogni dei consumatori,
ma anche al benessere sociale più vasto.
In un secondo tempo, l’applicazione del marketing al sociale si è diffusa alle organizzazioni non-
profit.
Quando nel presente volume parleremo di MARKETING DI SOLIDARIETA’ SOCIALE, faremo
riferimento ad una definizione che si muove più nell’ambito del SOCIAL MARKETING:
“L’applicazione dei principi e delle tecniche di marketing per promuovere, attraverso idee e
comportamenti, cambiamenti sociali nell’interesse degli individui e della collettività nel suo insieme…
e per sostenere le cause sociali che raccolgono un elevato consenso generale”.
2.7. Anche la pubblicità va al sociale
Nei primi anni ’70 il mondo della pubblicità in Italia inizia a pensare ad un
allargamento degli interventi dall’ambito commerciale a quello sociale per due motivi:
1. Necessità di trovare nuovi mercati alla professione del pubblicitario
2. Esempi di pubblicità non commerciale che provenivano da altri paesi (Gran Bretagna o USA
dove operava l’Advertising Council).
Nel 1970 si era costituita l’organizzazione privata non profit PUBBLICITA’ PROGRESSO, come
Comitato di Pubblicità Progresso con questi obiettivi:
a. Realizzare campagne di utilità sociale
b. Dimostrare che le tecniche pubblicitarie potevano esser utili anche a fini pubblici
c. Promuovere un’immagine positiva della pubblicità che era in quegli anni contestata perché
induceva a falsi bisogni.
Nel 1985 l’International Advertising Association e Publitalia organizzarono il convegno
“Comunicazione e bisogni della gente” che si trasformò in una specie di appello dei media e delle
agenzie pubblicitarie alla P.A. per conoscere le intenzioni ed i progetti nel settore della comunicazione
pubblica.
Al convegno “Cultura della comunicazione, cultura dell’amministrazione” (1988) Stefano Rolando
definì le tre fasi che a suo parere avevano segnato lo sviluppo della comunicazione pubblica in Italia:
1. La presa di coscienza delle ragioni della comunicazione pubblica;
2. La predisposizione di strumenti normativi, professionali e organizzativi;
3. La traduzione di norme e cultura in processi (fase non ancora affrontata seriamente).
Alcune perplessità di questo ingresso dei professionisti della comunicazione nella P.A. si
manifestarono in merito all’approccio che questi avrebbero adottato in un ambito così diverso come la
P.A.. Un ulteriore punto era riferito al ruolo sociale sopravvalutato attribuito per tutti gli anni ’80 ai
pubblicitari che furono considerati dei maitres a penser del nostro paese.
Con l’inizio degli anni ’90 in Italia si evidenziò tutto lo spettro degli interventi che si fanno rientrare
nella categoria di PUBBLICITA’ SOCIALE, categoria che si presenta ambigua e che necessita di
ulteriori classificazioni.
E’ utile quindi riproporre la tripartizione tradizionale che segue:
1. ADVOCACY ADVERSTISING: forma di comunicazione persuasoria che promuove idee,
atteggiamenti, comportamenti su temi controversi, o in ogni caso non generalmente condivisi
nella società.
Associazioni Non profit, imprese private, associazioni di categoria, ecc.. sono i soggetti che
promuovono queste campagne che, pur muovendosi su terreni tematici di parte, ne accentuano
i valori di base universalistici, differenziandosi così dalle campagne commerciali.

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2. PUBBLICITA’ DELL’ISTITUZIONE PUBBLICA: soggetto proponente è pubblico.


Questa comunicazione è frutto di una diversa concezione sia dei rapporti fra Stato e cittadini,
sia della comunicazione, intesa non solo come informazione dovuta.
3. PUBBLICITA’ DI SOLIDARIETA’ SOCIALE: si caratterizza per la finalità socialmente
rilevante e di interesse generale che propone, a prescindere dal soggetto promotore (vedi
Pubblicità Progresso).

2.8. Il marketing verso la relazione: Integrated Marketing Communication


Accanto alle innovazioni concettuali che hanno interessato il marketing (illustrate nei
precedenti capitoli) si sono avanzate all’interno del marketing della comunicazione
alcune ipotesi che si caratterizzano per la centralità strategica attribuita alla categoria di
RELAZIONE.
Le riflessioni che si muovo in questo ambito hanno alimentato il dibattito su quella
specializzazione del marketing definita INTEGRATED MARKETING
COMMUNICATION. E’ significativa l’opinione di chi ha proposto di superare gli
obiettivi tradizionali del Marketing Communication (incentrati sulla persuasione e
costruzione della marca) per porre maggiore attenzione al processo di COSTRUZIONE
DI RELAZIONI con i clienti.
Alcuni studiosi hanno proposto (a fronte dell’assunto che il potere della competizione
massimizza l’efficienza economica) un approccio più UMANISTICO, focalizzato sulla
definizione di obiettivi comuni e sulla individuazione dei diversi aspetti significativi
dell’interazione personale. Alla terminologia militare del marketing competitivo, con i
suoi Target e le sue Forze-vendita, si sostituiscono concetti quali COLLABORAZIONE,
ALLEANZA e, non a caso, COOPERAZIONE.
Si torna ad alcune riflessioni che possono interessare la P.A. preoccupata del rapporto
con i cittadini, considerati anche in veste di Clienti: la condivisione di valori comuni tra
l’impresa (pubblica o privata) ed i clienti è considerata la pre-condizione per
l’instaurarsi di un rapporto di fiducia, momento centrale della relazione di successo.
La differenza rispetto al significato che le relazioni ricoprono nella prospettiva
competitiva, emerge quando il livello di analisi è quello del MEGAMARKETING, cioè
quando si presta maggiore attenzione al contesto ed all’ambiente più generale. In questo
caso è centrale non solo il rapporto con gli operatori interni, ma anche con i gruppi di
interesse esterni: i media, le autorità politiche, tutti quei pubblici che possono
enfatizzare il ruolo giocato dagli interessi condivisi, dai valori condivisi, dal mutuo
beneficio.
L’approccio comunicativo proposto in questo libro può essere meglio compreso se letto
all’interno di questo nuovo punto di vista., se non ancora nuovo paradigma del
marketing, che contrappone la PROSPETTIVA COMPETITITA (focalizzata su concetti
economici e sulla transazione) e la PROSPETTIVA UMANISTICA (focalizzata più su
concetti che si muovono in una dimensione interpersonale, quali valori, fiducia,
impegno, promesse e perdono).
Sul piano della operatività la contrapposizione fra queste due prospettive viene proposta
ridefinendo alcune domande che il responsabile marketing si pone:
• Alla domanda “quale è per noi il valore di un cliente” si sostituisce quella su “quali sono i
valori del cliente”
• Da “quale quota del valore di una marca deteniamo” si passa a “quale è la natura del valore
della marca”
• Da “Cosa pensa il cliente della marca” a “Che cosa pensa la marca del cliente”
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(sintesi del testo)

• Da “I nostri clienti sono leali” a “Siamo leali con i nostri clienti”


• Da “I nostri clienti ci tradiranno” a “I nostri clienti ci perdoneranno”.

LA COMUNICAZIONE PUBBLICA
L’illustrazione del Contesto in cui la Comunicazione Pubblica si sta sviluppando è una premessa
utile per giustificare ciò che intendiamo con tale termine in questo volume: “l’insieme dei processi
di comunicazione caratterizzati dai loro oggetti – di pubblico interesse – più che dai soggetti
agenti”.
Alcune ulteriori definizioni di diversi studiosi:
Franca Faccioli: Da un lato definisce la CP una “disciplina in progress, di recente attivazione sullo
scenario accademico, dall’altro “una disciplina di confine fra saperi diversi --- diritto pubblico e
amministrativo, sociologia e scienza dell’amministrazione, economia aziendale e marketing, ecc….”
Ciò che caratterizza la CP è il proprio OGGETTO, individuabile nell’INTERESSE
GENERALE. Il consenso che questa affermazione riscuote è talvolta espresso con sfumature, non
solo terminologiche, diverse.
Paolo Mancini: ritiene che due termini inglesi (non la loro traduzione) siano in grado di definire i
caratteri che lui attribuisce alla CP:
1. Public Affairs, intesi come affari che riguardano l’intera comunità
2. Publicness, cioè l’essere pubblico, inteso come una sorta di proprietà, delle istituzione e dei
loro argomenti.
Maria Piemontese: parla di CP come di una comunicazione che ha per oggetto “affari di interesse
generale”, quindi di una comunicazione caratterizzata più dagli oggetti che dai soggetti.
A volte l’interesse generale viene definito in contrapposizione ad un altro tipo di interesse
socialmente definito:
Stefano Rolando: parla di area pubblica contrapposta all’area di mercato
Paolo Mancini: di funzioni socialmente rilevanti contrapposte al campo del profitto o degli interessi
esclusivamente privati
Giorgio Fiorentini: enfatizza la contrapposizione fra il particolarismo dell’impresa privata e del
consumatore al quale si rivolge, ed il maggior universalismo dell’interesse generale, che è proprio
dell’ente pubblico.
Proprio perché la CP si caratterizza per gli OGGETTI, è possibile sostenere che i soggetti della CP
possono essere sia le Istituzioni Pubbliche che quelle Private, tenendo conto che non si tratta di cuna
contrapposizione tra due soggetti che da soli riempiono tutto il campo delle possibilità, ma di una
contrapposizione fra soggetti che si trovano ai due estremi di un Continuum, all’interno del quale vi
sono diverse istituzioni ed organizzazioni che presentano, a volte, caratteristiche di entrambi.

La comunicazione dell’istituzione pubblica


La definizione che proponiamo si articola sul Modello di comunicazione di Harold Laswell (Chi, dice
cosa, attraverso quali canali, a chi, con quali effetti):
• Chi: la comunicazione dell’istituzione pubblica è quella comunicazione realizzata da una
pubblica amministrazione centrale o periferica. Questa attribuzione deve risultare chiara ed
esplicita grazie a marche di riconoscibilità della fonte;
• Dice cosa: pubblicizza la produzione normativa, le attività, le funzioni ed il punto di vista
dell’amministrazione
• Attraverso quali canali: utilizza in maniera integrata tutti i media a disposizione, attraverso
una opportuna declinazione dei registri comunicativi
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• A chi: ai cittadini o alle organizzazioni, quando si presenta come organizzazione esterna


diretta; ai mass media, quando vuol raggiungere cittadini ed organizzazioni attraverso la
mediazione delle testate informative; a chi opera all’interno delle istituzioni, quando si
presenta come comunicazione interna.
• Con quali effetti: garantire ai cittadini il diritto d’informazione (quale diritto di informarsi e
di essere informati); costruire e promuovere l’identità dell’ente; offrire la possibilità ai
cittadini di esprimere in maniera attiva e sostanziale i diritti di cittadinanza, fino a diventare
corresponsabili della soluzione dei problemi di interesse generale; produrre un radicale
cambiamento di mentalità all’interno della P.A.. Questi effetti sono attualmente rintracciabili
più nei dettagli normativi e nelle intenzioni dei diversi enti che nei riscontri ottenuti mediante
ricerche ad hoc.
Stefano Rolando (Direttore Generale alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e Resp, Dipartimento
per l’Informazione e l’Editoria) ha classificato questa tipologia di comunicazione in 5 aree:
1. La Pubblicità istituzionale: bande arruolamenti, gare…
2. La Pubblicità di norme e leggi:
3. La Pubblicità di servizi pubblici nuovi o specifici
4. La Pubblicità di attività o di funzionamenti di strutture: enti, istituzioni o loro comparti
5. La Pubblicità di immagine e di promozione: collegata a turismo, cultura, identità.
Nel suo passaggio da COMUNICAZIONE DOVUTA a COSTRUZIONE DI IMMAGINE, la
comunicazione dell’istituzione pubblica si sintonizzava con la comunicazione commerciale, di cui
condivideva i mezzi espressivi e le professionalità.
Alessandro Rovinetti (esperienza al Comune di Bologna), preferiva sottolineare la
PROCESSUALITA’ della comunicazione dell’istituzione pubblica più che la definizione di tipi
(dall’attuazione del diritto ad essere informati, alla costruzione di una relazione dialogica, facendo
della comunicazione un servizio, fino a giungere a costruire e proporre una immagine coordinata
dell’amministrazione). Egli propose di non considerare più la comunicazione in esame come una delle
tante funzioni di un ente, ma come quella FUNZIONE STRATEGICA sulla quale orientare sia la
comunicazione esterna che interna.
Franca Faccioli, ritiene che la comunicazione promossa dalle istituzioni pubbliche risponde a due
esigenze tra loro distinte:
1. Informare i cittadini sui loro diritti e rispondere alle richieste di trasparenza avanzate
2. Promuovere i processi di innovazione istituzionale, in particolare nella erogazione di servizi
rispondenti alle esigenze degli utenti.
Anche Faccioli propone una classificazione di questa comunicazione in 5 dimensioni, parzialmente
sovrapponibili:
1. Comunicazione normativa: base della comunicazione pubblica, in quanto la conoscenza e
comprensione delle leggi è la pre-condizione di ogni possibile relazione consapevole fra enti
pubblici e cittadini. Gli aspetti della comunicazione Normativa si riferiscono sia all’oscurità
del linguaggio amministrativo, sia agli strumenti utilizzati per veicolare i testi ai cittadini
2. Comunicazione delle attività istituzionali: illustrazione delle attività delle istituzioni dello
Stato (incluso il Governo). La comunicazione delle attività del governo è quella che mostra
limiti di continuità, forse indotti dalla paura di cadere negli stili di propaganda.
3. Comunicazione di pubblica utilità: per facilitare i cittadini nel rapporto con la P.A. e
nell’utilizzo dei servizi pubblici (comunicazione che dovrebbe essere parte integrante del
servizio stesso).
4. Comunicazione per la promozione di immagine: si richiama alle politiche di costruzione
dell’immagine adottate nel privato. Faccioli rimprovera che non si tenga sempre conto della
stretta relazione della stretta relazione che vi deve essere tra ciò che una campagna di un ente
dice e ciò che lo stesso ente fa in realtà.

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5. Comunicazione sociale: posta fra le dimensioni della comunicazione dell’istituzione pubblica


perché sia qualificante il fatto che a promuoverla siano le istituzione dello Stato.
Gregoriano Arena, propone una classificazione ridotta su tre tipologie:
1. Comunicazione giuridico-formale: avendo per obiettivo la regolazione giuridica dei rapporti
tra i membri dell’ordinamento, serve per applicare norme, fornire certezze, ottenere la
conoscibilità giuridica di un atto ed altre simili attività. Include certificazioni, verbalizzazioni,
notificazioni, le affissioni agli albi, i registri e simili…
2. Comunicazione di servizio: diretta principalmente ad informare gli utenti sulle modalità di
funzionamento degli uffici, sulla normativa applicata, le prestazioni offerte. Sono informazioni
che costituiscono già un servizio (dovere dell’amministrazione di fornire informazioni agli
utenti più chiare e comprensibili sulle regole riguardanti la propria attività…) e
contemporaneamente sono parte integrante del servizio stesso (incidono sulla qualità del
servizio stesso, condizionandone le modalità di utilizzazione e la percezione del servizio
ottenuto da parte degli interessati.
3. Comunicazione amministrativa o comunicazione di cittadinanza: ritenuta quella più
significativa ai fini della realizzazione del modello dell’amministrazione condivisa. Serve per
risolvere un problema di interesse generale.
3.a. la definizione di Comunicazione amministrativa sottolinea il suo essere uno
strumento grazie al quale l’amministrazione può amministrare convincendo
3.b.la definizione di Comunicazione di cittadinanza enfatizza il fatto che attraverso
questo tipo di comunicazione l’amministrazione si rivolge non ad utenti né a clienti,
ma a cittadini…..
Esempi di problemi di interesse generale: la tutela ambientale, la sanità, la previdenza,
l’occupazione, la sicurezza stradale, lo smaltimento rifiuti …..Si tratta di Problemi di Sistema
che sono risolvibili solo con lo sforzo congiunto di più soggetti concreti che danno luogo ad
un soggetto collettivo astratto: il ruolo dell’amministrazione consiste non tanto nel risolvere il
problema, quanto nel mobilitare le risorse pubbliche e private necessarie per far ciò …
svolgendo il ruolo di imprenditrice delle capacità esistenti nella società.
3. La comunicazione di solidarietà sociale
L’incremento di questa tipologia è legato all’aumento, anche in Italia, di soggetti non
pubblici che si attivano per il raggiungimento di obiettivi di interesse generale
(associazionismo civico che richiede riconoscimento dei nuovi diritti, ed i nostrani single
issue movements).
• Tipo di offerta: l’oggetto principale dello scambio è costituito dalle idee piuttosto che da beni
tangibili e servizi. Le idee oggetto dello scambio sono alla base di valori, atteggiamenti e
comportamenti che diventeranno cause sociali nel momento in cui, diffondendosi,
diventeranno temi di rilevanza collettiva.
• Carattere dell’offerta: i temi di solidarietà sociale affrontati in queste campagne devono
avere un carattere non controverso (anche se la metodologia per arrivare a definire ciò che non
è controverso, ha generato molte controversie fra i ricercatori).
Alcune opinioni controverse sono di seguito riportate:
• Spesse volte si tratta di campagne che si propongono di modificare
comportamenti piuttosto che individuarne le radici all’interno dello stesso
sitema sociale
• Talvolta prevale la tendenza a colpevolizzare gli individui interpretando i
problemi sociali come se fossero problemi individuali
• L’efficacia delle campagne viene spesso valutata in funzione degli effetti di
breve periodo, magari positivi, e non si tiene conto degli effetti di medio e
lungo periodo, magari negativi.

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Questa tipologia di campagne si differenzia da quelle di comunicazione politica o delle


organizzazioni senza fini di lucro, perché queste si confrontano anche su temi assolutamente
controversi e, nel caso della comunicazione politica, sono promosse anche da partiti e
candidati.
• La finalità dell’offerta: obiettivo di queste campagne è la soluzione di problemi di interesse
generale e collettivo, ottenuta attraverso modificazioni degli atteggiamenti e comportamenti di
singoli individui o di precisi segmenti di popolazione. Ad esempio: campagne contro il fumo,
a favore dei caschi di sicurezza, ecc.. in cui l’interesse individuale si trova sempre connesso
all’interesse collettivo. Oppure campagne a favore del risparmio energetico in cui ci si rivolge
agli individui facendo appello ai benefici sociali che possono derivare dai cambiamenti
individuali.
4. La comunicazione politica
La comunicazione politica ha per oggetto temi di interesse generale, ma anche a
carattere esplicitamente controverso e che emana, principalmente, da istituzione private
particolari quali i PARTITI POLITICI, ed anche da altre istituzioni private e pubbliche.
Questa definizione individua i cittadini quali soggetti di comunicazione politica nella loro
veste non di utenti, ma di cittadini elettori.
Abbiamo già evidenziato come il sistema dei media abbiano elaborato una propria logica di
interpretazione degli accadimenti del mondo che si pone in competizione nel processo di costruzione
sociale della realtà con le logiche di altre istituzioni, in particolare con quelle del sistema politico.
Si è parlato di contrattazione fra sistemi e della presenza di opinioni diverse: alcuni studiosi paventano
una ormai realizzata massmediatizzazione della sfera pubblica, altri che la logica dei mass media sia
solo una fra le altre.

2.9. Il sistema informativo oggi


E’ utile delineare quelle caratteristiche principali e comuni al sistema informativo
internazionale che determinano ricadute significative sul sistema politico, in particolare
nel suo tentativo di difendere la propria autonomia in quanto istituzione della sfera
pubblica:
• la pervasività di un sistema di informazione che ha posto in discussione la separazione fra
una sfera pubblica (oggetto di informazione giornalistica) ed una sfera privata (riparata da tale
investigazione): negli USA ai due poli temporali troviamo il caso Watergate ed al caso Monica
Lewinsky.
• Una standardizzazione ed industrializzazione del sistema di produzione delle notizie,
rimodellato in funzione delle indicazioni fornite dalle concessionarie di pubblicità e dagli
esperti di marketing, con il risultato di privilegiare notizie sempre più leggere e brillanti a
discapito di inchieste e momenti di approfondimento
• Un incremento dei canali televisivi specializzati: che ha portato a canali di informazione
NON STOP che, anche a causa dei costi dell’informazione di inchiesta, sono affollati di mini-
testi informativi che giustappongono argomenti rilevanti ad argomenti banali.

2.10. Le funzioni di autonomia del sistema politico entrate in crisi


Le caratteristiche del sistema informativo sopra descritte hanno inciso su alcune delle funzioni che il
sistema politico manteneva per presidiare la propria autonomia. Fra queste:
1. Il controllo della propria visibilità: Fino alla prima parte del ‘900 il controllo era esercitato
dai leader politici attraverso la pianificazione degli incontri all’interno di circoli relativamente
chiusi. Nei casi di incontri di fronte ad un ampio pubblico si applicava una rigorosa sintassi
della distanza tale da creare un’aura che, attraverso la riaffermazione della irraggiungibilità del
potere, ne legittimasse la sacralità. Con lo sviluppo delle comunicazioni di massa (TV in
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particolare) i leader politici sono stati costretti ad incrementare le occasioni di visibilità ed a


gestire l’aspetto esteriore non più difeso dalla distanza.
2. La differenziazione basata su progetti e programmi diversi: Poiché le contrapposizioni si
basavano su una diversa visione del mondo, la retorica nei discorsi politici assumeva come
proprio modello narrativo il saggio. Con lo sviluppo dei mass media e l’affievolirsi della
rappresentatività dei partiti politici, la differenziazione non si basa più su diversità progettuali
complesse da spiegare e comunicare, ma su diversità che emergono dall’utilizzo degli
strumenti di marketing, primo fra tutti il sondaggio: il genere narrativo non è più il saggio, ma
la pubblicità. Il testo politico è composto da dichiarazioni sintetiche, brevi citazioni, battute ad
effetto tali da fissarsi nella memoria degli spettatori. Il giornalismo, che tende a costruire i
propri titoli come fossero slogan pubblicitari, è sia co-promotore di questo cambiamento che
mezzo funzionale alla sua veicolazione.
3. Il reclutamento e la selezione del proprio personale politico: il partito politico gestiva il
reclutamento del proprio personale, definendo modalità e tempi di reclutamento a partire dal
livello dei simpatizzanti e si garantiva, attraverso corsi di formazione specifici, il passaggio da
militanti di base a militanti fedeli e competenti fino al livello dei dirigenti. La selezione del
personale passa oggi attraverso meccanismi che devono tenere conto della logica del sistema
informativo: più le persone hanno caratteristiche di telegenicità meglio riescono a gestire le
esigenze poste dai formati dei mass media.
4. Il controllo della Privacy: al controllo della Privacy è sempre stata legata la costruzione
dell’autorità, intesa quale capacità di guadagnarsi la fiducia e l’obbedienza degli altri. Spesso
è la limitazione delle informazioni e la scarsa visibilità concessa ai subordinati di accedere al
retroscena che permette di interpretare con efficacia ruoli di autorità …. Anzi si nega proprio
l’esistenza di retroscena! Oggi è difficile pensare ad un processo di costruzione dell’autorità
basato sul retroscena: l’autorità dell’attuale leadership politica viene costruita attraverso una
visibilità pubblica che, quando è efficace, è in grado di simulare il proscenio ed il retroscena.
Nel caso in cui non si riesca a difendere da occhi indiscreti le proprie debolezze, si ricorre ad
un artificio retorico condividendo con il pubblico una comune normalità e possibilmente a
renderlo complice di un biasimo verso i mass media che mettono in piazza questa
normalità non tanto per informare, quanto per guardare dal buco della serratura (strategie
utilizzata anche da Bill Clinton nel caso Lewinsky)
2.11. Ridefinizione dei rapporti fra sistema politico e sistema dei media
A fronte dell’aggressività dei mass media registrata negli anni ’80, il sistema politico
tenta di orientare il processo di costruzione della realtà (sottraendolo alle logiche
discorsive e di routine produttiva dei mass media) attraverso due percorsi:
1. La gestione delle aumentate occasioni di visibilità: i leader politici, coadiuvati da consulenti
di comunicazione politica, tentano di conquistare popolarità attraverso i media, grazie ad una
strategia di mobilitazione e gestione dell’opinione pubblica permanente, utilizzando le
occasioni che i mass media amplificano presso il grande pubblico. Questa strategia funziona
meglio in uno scenario di campagna permanente (distinzione fra periodi di propaganda
elettorale e periodi di amministrazione del potere conquistato viene eliminata)
2. Forzatura dei formati dei media tradizionali: le occasioni tradizionali di visibilità televisiva
e radiofonica sono state affiancate da apparizioni in Talk Show televisivi, in trasmissione
radiofoniche, da interviste rilasciate a varie testate (trasformazione dell’entertainment show in
political show). Questa varietà, anche in Italia, potrebbe causare “reazioni di rigetto” da parte
dei pubblici.

GLI ANNI ’80: IL SISTEMA DEI MEDIA COME PRIORITA’


5. La rivoluzione commerciale del sistema dei media
Negli anni ’70 entrò in crisi in tutta Europa lo sviluppo del sistema radiotelevisivo
pubblico.

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2.12. La fine del monopolio pubblico radiotelevisivo


Le cause delle crisi del sistema erano sostanzialmente quattro:
1. Molte associazioni culturali ed organizzazioni politiche e sociali chiedevano agli enti
televisivi (in virtù del loro carattere pubblico) una maggiore partecipazione ed un reale diritto
di accesso,
2. Nelle emittenti nazionali cresceva la richiesta, talvolta corporativa, degli operatori interni di
ottenere una modifica dell’organizzazione del lavoro che tenesse maggiormente in
considerazione le loro competenze;
3. Le stesse classi dirigenti che tendevano ad utilizzare la radio e la TV come mezzi per
aumentare il loro consenso e per promuovere forme di propaganda si rendevano conto che
questo utilizzo era considerato un abuso da un numero crescente di persone;
4. Aumentavano le pressioni da parte delle istituzioni economiche contrarie al monopolio
pubblico e favorevoli alla libertà d’antenna, cioè ad un sistema radiotelevisivo commerciale.
Una serie di interventi della Corte Costituzionale e la legge di riforma del 1975 portarono ad un
sostanziale cambiamento dello scenario.
1960: la Corte Costituzionale con sentenza n. 59 ribadisce la costituzionalità del monopolio
pubblico, adducendo considerazioni tecniche sul limitato numero di bande di trasmissione via etere
disponibili
1974: la Corte Costituzionale, con sentenza 225, elenca le condizioni minime necessarie per una
gestione del servizio che garantisse il perseguimento dei fini di utilità generale.
1974: la Corte Costituzionale, con sentenza 226, afferma la non legittimità del monopolio sulle
televisioni via cavo.
1975: la Legge di Riforma n. 103 innova il funzionamento dell’ente riprendendo alcuni suggerimenti
della Corte Costituzionale.
1976: la Corte Costituzionale, con sentenza n. 202, afferma che non era più possibile sostenere la
limitatezza tecnica di canali di trasmissione via etere locali, concludeva che non sussistevano più
motivi di comprimere il principio di libertà sancito dall’art. 21 della Costituzione.
Nel giro di pochi anni in Italia nacquero oltre 500 emittenti televisive e 2000/2500 emittenti
radiofoniche.
2.13. Imprese, consumo e affermazione del duopolio televisivo
La liberalizzazione dell’etere costituì l’avvio di un periodo di esplosione del mercato
delle conoscenze.
Questa esplosione è stata determinata dall’evoluzione del mercato italiano.
Fino all’inizio degli anni ’70 la pubblicità coinvolgeva solo poche aziende dei settori di largo
consumo ed i prodotti di marca erano poco numerosi. Le imprese erano orientate al PRODOTTO.
La saturazione di alcuni mercati dei beni di consumo porta le aziende a chiedere un incremento degli
spazi televisivi: fra il 1970 ed il1975 gli investimenti pubblicitari televisivi raddoppiarono, con tassi di
crescita doppi di quelli della stampa.
All’inizio degli anni ’80 le imprese, che nel frattempo erano raddoppiate in numero rispetto al
decennio precedente, modificano il loro approccio al mercato utilizzando tecniche di marketing per
l’analisi dei bisogni e si inaugura così la stagione della CENTRALITA’ DELLA MARCA.
Con questo approccio la comunicazione veste di desiderio i prodotti (la marca contiene promesse,
rassicurazioni, ecc…).
Negli anni ’80 gli investimenti pubblicitari crebbero più di 5 volte, passando da 1,245 miliardi del
1980 agli 8.063 del 1990, con aumento diversificato fra i vari media (la televisione da 333 a 3.885!!!).
Proprio nel settore televisivo si è manifestata una distribuzione ineguale degli investimenti pubblicitari
che ha portato a creare quel duopolio di ferro che si è trascinato fino ad oggi.

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Con gli anni 80 inizia un processo di concentrazione del settore televisivo che porterà alla costituzione
di circuiti con palinsesti comuni e legami contrattuali ben definiti (nel 1982 nasce Canale 5 seguita poi
da Italia 1 e da Rete 4).
Le reti commerciali erano in concorrenza fra di loro e con la RAI. I risultati di questa concorrenza
furono sia la crescita del tempo medio di fruizione della TV che la sparizione di alcuni competitor
(Rusconi e Mondadori).
L’etere italiano per tutta la seconda parte degli anni ’80 fu un far west.
1990 – la Legge di riforma n. 223 introduce una nuova disciplina del sistema radiotelevisivo privato e
pubblico, e riconobbe e sancì l’esistenza del duopolio RAI-Fininvest.
Dopo tanti anni di indecorosa assenza di regole, questo fu il primo tentativo di regolamentare l’intera
materia riconoscendo, da un lato la presenza e la legittimità dell’emittenza commerciale e, dall’altro,
quella del servizio pubblico.

6. Il dibattito sulla comunicazione pubblica si fa strada nelle amministrazioni locali


ed a livello nazionale
2.14. Dalla propaganda al diritto all’esternazione nell’amministrazione pubblica
nazionale
Con l’inizio degli anni ’80 si passò da una concezione della comunicazione come
propaganda all’affermarsi di un “DIRITTO ALL’ESTERNAZIONE DELLE
ISTITUZIONI”.
A livello nazionale si intervenne sul processo di sviluppo dell’industria editoriale, per farla uscire
dall’assistenzialismo, anche attraverso obblighi imposti alle P.A. di pubblicare su testate
informative nazionali e locali le proprie comunicazioni.
Alla fine degli anni ’80 dalla comunicazione istituzionale più prettamente normativa si passò, con una
certa lentezza ed ambiguità, a comunicazioni finalizzate alla COSTRUZIONE DELL’IMMAGINE
DELL’ENTE, ed a comunicazioni di SOLIDARIETA’ SOCIALE.
A questa apertura di contenuti non corrispose alcuna apertura sull’unilateralità della
comunicazione, che mantenne un carattere divulgativo ed esternativo.
2.15. Quarant’anni di informazione locale
Le tappe di sviluppo dell’informazione locale sono state definite da Alessandro Rovinetti e
da Giancarlo Roversi (1988).
Fine della guerra > Inizio anni ‘60
L’informazione locale fu considerata una forma di PROPAGANDA in cui l’addetto stampa (con
caratteristiche professionali non ben definite) doveva illustrare elogiativamente l’attività dell’ente per
tentare di superare il distacco fra amministratori ed amministrati.
Inizio anni ‘60
Le amministrazioni comunali attribuirono agli Uffici Stampa le FUNZIONI DI INFORMAZIONE E
FORMAZIONE. L’Ufficio Stampa si fa strumento di conoscenza dei motivi che stanno alla base delle
decisioni degli amministratori e mezzo capace di migliorare i rapporti sociali …”
Metà anni ’60 e fine anni ‘70
Allo scopo di poter realizzare concretamente il processo partecipativo auspicato con il decentramento
amministrativo, all’informazione venne attribuito, almeno sulla carta, un ruolo centrale. Si avviarono
così le prime sperimentazioni non più solo unilaterali, si offrì la possibilità all’Ufficio Stampa di
valutare l’efficacia dei propri interventi.
Anni ‘80

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Si accentua quel processo che individua l’informazione locale come uno strumento all’interno di un
processo più allargato di comunicazione pubblica, per affermare quel concetto di INFORMAZIONE
COME DIRITTO DEI CITTADINI. Questo diritto venne garantito più dal punto di vista formale
(attraverso ad esempio la sua inclusione nello Statuto delle Regioni) che da un punto di vista
sostanziale.
Le testate informative degli enti locali: tra auto-celebrazione ed esternazione
All’interno del dibattito sulla comunicazione pubblica, nelle sue più ampie accezioni, si apre negli
anni ’80 una discussione sulla efficacia dei periodici editi direttamente dalle istituzioni locali, da anni
strumento attraverso il quale questi enti si rapportavano con l’esterno.
Una testimonianza sul tema è fornita dai risultati di una ricerca commissionata dalla Lega regionale
delle autonomie dell’Emilia Romagna (1983).
In premessa della ricerca si ricordavano gli obiettivi affidati a queste pubblicazioni:
1. Riempire lo spazio rimasto colpevolmente vuoto dagli organi di informazione del cosiddetto
mercato
2. Costituire strumenti di democrazia e partecipazione ….
Del mercato dell’informazione si criticava lo scarso interesse per le attività dell’ente locale (che
giustificava il periodico locale), dimenticando lo scarso livello di notiziabilità che veniva attribuito a
ciò che riguardava l’ente locale.
Delle potenzialità della partecipazione si sottolineava il loro esser anche funzione della maggiore o
minore conoscenza dell’attività dell’ente locale, tanto da giustificare investimenti cospicui per attuare
quello che veniva definito il diritto dei cittadini di essere informati.
Alcune tematiche della ricerca:
a. Scarsa cultura dell’informazione pubblica degli enti locali: le pubblicazioni erano più
frutto di atti amministrativi che di oculate decisioni politiche, mancando qualsiasi verifica
sull’effetto sui destinatari.
Si suggeriva quindi di:
• Produrre bollettini locali agili e puntuali destinati a costituire un servizio per i cittadini
• Abolire le pubblicazioni dirette ed incanalare queste informazioni sui mezzi già
esistenti (giornali, radio, televisioni locali)
b. Professionalità di chi opera nei periodici locali: questo dibattito apriva il tema
dell’autonomia redazionale (la necessità di figure professionali qualificate si contrapponeva
alla rigidità dell’apparato amministrativo ed all’ingerenza del politico-committente).
I risultati della ricerca si articolarono su due fronti:
1. Limiti delle pubblicazioni: si sottolineò che derivavano non soltanto dai VIZI della
POLITICA (Burocrazia, presenzialismo, pratiche censorie, ecc..), ma anche da alcuni VIZI
NEL SISTEMA DELL’INFORMAZIONE (opinionismo dei maestri del giornalismo,
considerare notizia solo l’eccezionale, ecc..).
2. Nuovi possibili approcci: la politica e la strategia dell’ente nel campo dell’informazione era
inquadrata su tre punti:
2.i. Informare: la necessità che l’ente locale informasse i cittadini veniva considerata un
vero e proprio obbligo istituzionale, che avrebbe dovuto essere considerato alla luce
del concetto di trasparenza.
2.ii.Informarsi: l’ente avrebbe dovuto porsi il problema del feedback, per verificare il
grado di impatto e l’efficacia delle iniziative e dell’attività dell’ente stesso.
2.iii. Informazione nel territorio: favorire la produzione e la circolazione
dell’informazione sul territorio implicava il confronto con il mercato e con
l’universo della comunicazione enfatizzando due criteri: multimedialità (confronto
con lo sviluppo telematico del tempo) e appropriatezza (coerenza fra forme e
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contenuti, fra risorse impiegate ed obiettivi che si volevano raggiungere: la forma e la


professionalità.
2.16. La comunicazione pubblica entra nell’agenda politica
Le varie discussioni ed iniziative favorirono l’inserimento nell’agenda politica di alcune
questioni inerenti la comunicazione pubblica, ed in particolare:
• Gli strumenti di esternazione: da testate edite in proprio a testate commerciali, fino alle
testate, pubbliche e private, radiotelevisive;
• Gli obiettivi: dal pubblicizzare (amministrativo) all’informare sulle iniziative
dell’amministrazione per accrescere il consenso e costruire l’immagine, fino all’informare
come parte integrante del servizio ed al comunicare per rendere i cittadini più consapevoli e
responsabili, creando i presupposti per una cittadinanza più attiva;
• La professionalità dei mediatori informativi: giornalisti assunti dall’amministrazione o
giornalisti con contratti a tempo? Esperti di comunicazione interni o esterni?
Gli anni 80 sono quelli in cui si sono poste le basi per le iniziative di maggiore spessore concettuale e
progettuale per il decennio successivo, pur in una situazione di grande confusione sul diritto di
informazione inteso di volta in volta, ma senza mai chiarire le differenze, come diritto ad essere
informati e diritto di informarsi. Confusione anche sugli obiettivi dello sviluppo della legislazione che
favorisse la comunicazione pubblica.
2.17. Dagli addetti stampa agli operatori dell’informazione
Alessandro Rovinetti e Giancarlo Roversi editarono nel 1988 un manuale per gli addetti stampa
degli enti pubblici. In alcuni paragrafi dell’opera si evidenziano le difficoltà e l’ambiguità che
permeavano il dibattito sulla professionalità di chi operava negli uffici stampa degli enti pubblici.
A metà degli anni ’80 si confrontavano due opinioni:
1. Chi riteneva che il suo compito fosse “fare comunicati e soprattutto farli pubblicare”
2. Chi pensava che il suo referente ultimo non fossero i mass media, ma i cittadini in quanto le
amministrazioni necessitavano di contatti e rapporti diretti con i cittadini.
Chi optava per questo punto di vista (come i due autori sopra citati) ipotizzava che all’interno di una
“funzione di supporto dell’attività dell’ente …” emergessero nuovi compiti:
i. Progettare l’informazione attraverso un’azione che definisca un rapporto equilibrato fra i tre
soggetti della CP: amministrazione, cittadini e messi di comunicazione di massa;
ii. Operare per l’affermarsi di una nuova cultura dell’informazione, che consideri in maniera
più critica le notizie;
iii. Fornire un’immagine coordinata tra tutte le componenti (uffici, assessorati, quartieri,
ecc…)
iv. Fare conoscere i processi decisionali ed eventualmente contribuire a modificare i criteri che
non favoriscono la partecipazione dei cittadini.
Nasceva quindi la necessità di una figura nuova, alla quale la tradizionale figura di Ufficio Stampa
stava stretta, tanto è vero che le amministrazioni locali costituirono nuovi uffici per marcare la attività
informativa non diretta solo ai giornalisti, ma anche ai cittadini.
A Bologna, nel 1987, si costituisce il primo CENTRO DI INFORMAZIONE COMUNALE, in cui
l’informazione era considerata un vero e proprio servizio. Chi veniva chiamato ad operare in questi
Centri venne definito “Operatore dell’Informazione”, oppure “Comunicatore Pubblico”.
All’inizio degli anni 90msi costituisce l’Associazione italiana della comunicazione pubblica, per
iniziativa di 100 Comunicatori che operavano sia nell’amministrazione centrale che locale.
2.18. Il diritto all’informazione negli Statuti delle Regioni
La quasi totalità degli Statuti delle Regioni include oggi esplicitamente il diritto
all’informazione del cittadino.
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Regione Lombardia: la Regione riconosce il diritto dei cittadini e delle organizzazioni sociali
all’informazione sull’attività politica, legislativa e amministrativa regionale come premessa ad una
effettiva partecipazione democratica.
Regione Toscana: la regione riconosce il diritto delle formazioni sociali e dei cittadini
all’informazione sull’attività regionale come premessa ad una effettiva partecipazione democratica”
La sensibilità del legislatore regionale verso il diritto all’informazione, come espressa negli Statuti, è
stata superiore a quella che all’epoca circolava negli ambienti politici nazionali.
A partire dagli anni ’90 sono state promulgate leggi regionali sulla comunicazione e l’informazione
che disciplinavano:
• La costituzione e la regolamentazione degli uffici stampa
• Il finanziamento del sistema radiotelevisivo ed editoriale locale, seguendo
l’esempio nazionale.
Dall’analisi degli Statuti e delle leggi emergono alcuni temi rappresentativi dello sviluppo del dibattito
e delle iniziative sulla comunicazione pubblica degli anni ’90:
• Il diritto all’informazione era inteso in tutte e tre le sue accezioni: Diritto di informarsi, diritto
di essere informati e diritto di informare (quest’ultimo in modo non sempre chiaro)
• La titolarità del diritto all’informazione era attribuita sia ai singoli cittadini che alle forme
organizzative nelle quali avrebbero potuto decidere di esprimersi
• L’attuazione del diritto all’informazione venne considerata come la pre-condizione di una
partecipazione non formale dei cittadini alla vita collettiva
• Gli strumenti per garantire ai cittadini la possibilità effettiva di attuare il diritto
all’informazione comprendevano sia mezzi di comunicazione gestiti dall’ente, sia di media
esterni
• Si individuarono modalità (da quelle informative a quelle pubblicitarie) per gestire in maniera
integrata gli interventi informativi e di comunicazione rivolti ai cittadini, caratterizzando
alcuni di questi esplicitamente come comunicazione dell’istituzione pubblica.
Come spesso avviene queste leggi faticano a trasformarsi in atti concreti
• per una scarsa cultura e volontà del ceto politico
• per una difficoltà, oggettiva e soggettiva, della macchina burocratica di operare per favorire
una maggiore accessibilità, se non proprio trasparenza.

7. Provvedimenti legislativi per favorire la comunicazione dell’istituzione pubblica


Il dibattito e le iniziative di comunicazione istituzionale degli anni ’80 era segnato da un
peccato originale relativo alla subordinazione nei confronti della supposta centralità, sia
politica che economica, attribuita al sistema di informazione.
2.19. La pubblicità pubblica per legge
La Legge 5 agosto 1981, n. 416 (Disciplina delle imprese editrici e provvidenze per l’editoria),
approvata con l’obiettivo di impedire la formazione di concentrazioni editoriali dominanti e di
regolamentare l’aiuto finanziario pubblico (anche attraverso l’assegnazione di una parte della
pubblicità della P.A.) prevede alcuni obblighi per le P.A. che incidevano sulla loro volontà e libertà di
fare comunicaizone pubblicitaria.
L’art. 13 prevedeva due obblighi ed un divieto:
• Obbligo di destinare una quota dei fondi per la pubblicità iscritti in bilancio alla pubblicità su
giornali quotidiani e periodici, in una percentuale non inferiore al 70%
• Obbligo di comunicare al Garante per l’editoria tutte le erogazioni pubblicitarie dei singoli
esercizi finanziari, anche se negative

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• Divieto di fornire qualsiasi contributo ai giornali in forme diverse da quelle previste da questo
articolo.
La norma, se positiva dal punto di vista del sostegno all’editoria, vincolava le P.A. alla scelta della
stampa per le proprie campagne, anche se in alcuni casi il target delle stesse richiedeva un medium
diverso.
Quindi appare chiaro che la norma non era tanto destinata a stimolare una comunicazione pubblica
efficace (che presupporrebbe una pianificazione dei mezzi non sottoposta a vincoli esterni alla logica
delle singole campagne), quanto al raggiungimento di due scopi:
1. Finanziamento all’industria editoriale
2. Maggior impegno a rendere un poco più trasparente il rapporto verso i cittadini: è infatti la
prima volta che il legislatore parla di Pubblicità.
La norma più disattesa fu quella relativa alla comunicazione al garante, anche per la definizione
fornita del concetto di pubblicità.
Legge 25 febbraio 1987, n. 67 che rinnova e specifica meglio la precedente.
Gli elementi di continuità della legge erano sia l’obbligo di pianificare la pubblicità sui giornali (con
quota ridotta però al 50%) sia di istituire nei bilanci un capitolo specifico per le spese pubblicitarie.
La discontinuità riguardava:
a. La costituzione del primo organo misto – a partecipazione pubblica e privata – istituito dal
governo per coordinare gli interventi ci comunicazione pubblicitaria pubblica
b. L’obbligo per le amministrazioni statali interessate di presentare entro 60 gg dall’approvazione
del bilancio dello Stato “progetti di massima con l’illustrazione della pubblicità da svolgere,
degli organi di stampa prescelti e delle coperture finanziarie
c. L’istituzione di un fondo costituito dal 20% delle somme complessivamente stanziate da tutte
le amministrazioni statali nel capitolo di bilancio, da assegnare, su indicazione della
commissione di cui al punto a), a progetti motivatamente prescelti
d. Una multa, al fine di diminuire le inadempienze alle disposizioni di legge, per la mancata
osservanza di queste disposizioni
e. L’obbligo, per una serie ampia di pubbliche amministrazioni, consorzi, aziende
municipalizzate e ASL di pubblicare in estratto i rispettivi bilanci su una serie di giornali a
diffusione nazionale e locale.
Alla promulgazione della legge seguì la pubblicazione di documenti di vario tipo e spessore legislativo
per fornire interpretazioni autentiche rispetto ad alcuni punti sui quali si concentravano le critiche del
Garante.
Stefano Rolando riassunse con efficacia sia i motivi che davano luogo a pratiche di eluzione della
legge, che le proposte che avrebbero potuto modificarle.
Il minor vincolo sulla pianificazione dei mezzi, indotto dall’abbassamento dal 70% al 50% della
percentuale di spesa da destinare ai quotidiani, fu successivamente reso vano dalla necessità di
finanziare le emittenti radio e televisive locali.
Ancora una volta la priorità era quella della riorganizzazione del sistema informativo ed il
provvedimento non faceva altri che individuare negli enti pubblici nuove fonti di finanziamento.

2.20. La trasparenza poco trasparente


L’obbligo di pubblicazione in estratto su alcuni organi di stampa del bilancio dell’ente
può essere considerato un primo passo nella direzione di imporre una maggiore
trasparenza nella gestione degli enti, grazie al controllo che i cittadini possono compiere
utilizzando l’informazione da cui sono raggiunti.

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Ma questa pubblicazione può essere effettivamente considerata uno strumento efficace


di controllo e di inizio di un nuovo modo più partecipativo di impostare il rapporto con i
cittadini?
Le maggiori perplessità si concentravano su alcuni punti:
1. Chi realizzava i testi da pubblicare non si poneva alcun problema di leggibilità e
comprensibilità. Si trattava di testi ancora burocraticamente poco chiari che non agevolavano
la nascita del nuovo tipo di rapporto con i cittadini
2. Le amministrazioni pubbliche non utilizzarono questa occasione per accompagnare il testo-
sintesi del bilancio con ulteriori comunicazioni che, libere da costrizioni burocratico-
ragionieristiche, potessero tenere in maggiore considerazione le necessità e le attese dei
destinatari.
3. Gli enti pubblici, di fronte ai costi rilevanti che questo obbligo comportava, si limitarono ad
una notarile ricezione del provvedimento senza valutare le possibilità di attivare un minimo di
contrattazione in merito (magari per ottenere spazi gratuiti per campagne promozionali per
musei, servizi sociali, manifestazioni culturali, ecc…)
2.21. Spazi gratuiti per la comunicazione di utilità sociale
Alla esigenza di ottenere spazi gratuiti vene fornita risposta, parziale, con
l’approvazione di due provvedimenti:
• Legge del 14 aprile 1975, n. 103 di riforma della RAI, nella quale si stabili il principio
dell’obbligo della RAI di trasmettere comunicati e dichiarazioni ufficiali degli organi
costituzionali, su richiesta dei medesimi, esplicitando prima e dopo l’emissione la
provenienza.
• All’art. 7 della convenzione del 1 agosto 1988 tra il Ministero delle Poste e
Telecomunicazioni e la RAI, si dispone che la RAI è tenuta a trasmettere gratuitamente i
messaggi di utilità sociale, ovvero di interesse dell’amministrazione dello Stato, che saranno
richiesti dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Era parere condiviso che la mancanza di una cultura della comunicazione da parte della P.A.
rischiava di bruciare i vantaggi indubbi derivati dalla possibilità di avere a disposizione spazi televisivi
nazionali: la gratuità accentuava la tentazione di veicolare comunicazioni occasionali ed episodiche a
discapito di quella pianificazione e progettualità proprie di ogni comunicazione che si ponga in
un’ottica di efficacia, anche nel tempo.
Questi anni, che avrebbero dovuto segnare l’inizio di un impegno costante nell’ambito della
comunicazione pubblica, grazie alle Leggi 416 e 67 e degli altri provvedimenti, si sono invece rivelati
complessi e di difficile interpretazione.
L’insieme dei provvedimenti era infatti segnato dalla necessità primaria di riorganizzare il sistema
informativo e solo in via secondaria ed indiretta di attivare gli stimoli per promuovere l’avvio di una
seria politica di comunicazione pubblica.

GLI ANNI ’90: IL DECENNIO DELLA COMUNICAZIONE DELL’ISTITUZIONE


PUBBLICA
In questo decennio, il rinnovamento dell’amministrazione pubblica divenne finalmente una priorità ed
al proprio interno la Comunicazione venne considerata la risorsa strategica per modificare quella
chiusura autoreferenziale che costituiva il freno maggiore a qualsiasi innovazione.
Le pagine di questo capitolo si propongono di rappresentare i percorsi sui quali si sono incrociate per
tutto il decennio le NORME, le loro ATTUAZIONI, e le INNOVAZIONI TECNOLOGICHE.

8. Informazione, partecipazione, semplificazione, accesso in uno Stato più leggero

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L’attività legislativa del decennio tese ad affermare quella che definiremo più avanti una
nuova identità della P.A., caratterizzata dal riconoscimento dei valori di trasparenza e
partecipazione (non senza ambiguità).
2.22. Più diritti di informazione e più partecipazione
Se è vero che non è sufficiente promulgare una legge per modificare rapporti che
affondano nella tradizione della nostra amministrazione, l’approvazione delle due leggi
che esamineremo più avanti ha permesso di modificare nel corso del decennio il
tradizionale rapporto di sudditanza dei cittadini nei confronti della P.A. e di avviare
quel processo di ripensamento dell’attività della P.A. considerato come pre-condizione di
qualsiasi iniziativa comunicativa.
I principi di partecipazione ed accesso: la legge 142/1990
La legge 8 giugno 1990, n. 142 Ordinamento delle autonomie locali, è il momento conclusivo del
percorso di riforma dell’assetto istituzionale in un’ottica di decentramento (iniziato negli anni 70 con
l’istituzione delle Regioni).
La legge 142/90 stabilì l’obbligo per le Province ed i Comuni di dotarsi di uno Statuto che
contemplasse anche il diritto all’informazione dei cittadini e forme di accesso e partecipazione ai
procedimenti amministrativi.
Il primo comma dell’art. 6 della legge riconosce le libere forme di associazione dei cittadini come
forze sociali intermedie, legittimate, in quanto veri e propri soggetti attivi della vita pubblica, ad
intervenire nel processo di presa di decisioni.
Sempre all’art. 6 ed al successivo art. 7 si precisarono le forme di partecipazione dei cittadini
(singoli o associati):
• Accesso alle strutture, ai servizi ed agli atti amministrativi ed alle informazioni di cui è in
possesso l’amministrazione,
• Consultazione della popolazione,
• Istanze, petizioni, proposte dirette a promuovere interventi per la miglior tutela di interessi
collettivi,
• Referendum consultivi anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini,
• Pubblicità di tutti gli atti dell’amministrazione comunale e provinciale con l’eccezione di
alcuni,
• Individuazione dei responsabili dei procedimenti,
• Informazione sullo stato degli atti e delle procedure.
La legge 142/1990 ipotizzò anche, per la prima volta, la separazione fra le funzioni di indirizzo e di
controllo, riservate agli amministratori, e le funzioni gestionali, riservate a dirigenti e funzionari. Pur
considerando la difficoltà di separare queste funzioni operativamente, si aprì quindi anche in Italia un
discorso sulla professionalità degli operatori della P.A.
La legge 142/1990 incrementava comunque le possibilità di auto-organizzazione interna
favorendo un approccio prima riservato solo alle imprese private. Questo processo si realizzò
all’interno di una cornice che ne ridefiniva la MISSION: accentuazione della prestazione di servizi
in funzione degli interessi dei cittadini, da un lato, e costituzione di un rapporto a due vie per favorire
la partecipazione, dall’altro.
Le perplessità sollevata dalla legge si riferivano a:
1. Possibilità concreta di applicazione della legge
2. Lentezza con cui i comuni e le Province promulgavano gli statuti.
Gli Statuti di Province e Comuni si adeguarono ai riconoscimenti ed alla garanzie offerti dagli Statuti
Regionali, superandoli nella definizione di appositi uffici ai quali rivolgersi per accedere agli atti e

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rendere più concreta l’istanza di partecipazione: Ufficio diritti e partecipazione dei cittadini (Milano),
Ufficio per la trasparenza (Firenze) Servizio Informazione (Torino)…
A tale creatività non corrispose altrettanta creatività nel rendere effettivo quanto promesso.
Non solo. L’attribuzione di obiettivi partecipativi a precisi uffici, fece dire a qualcuno che si rischiava
di deresponsabilizzare tutti gli altri…
Il principio di trasparenza nell’attività operativa: la legge 241/1990
La legge 7 agosto 1990 – Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi, regolò in modo innovativo i rapporti fra cittadini in quanto utenti
e la P.A., dando maggiore concretezza agli istituti di partecipazione ed accesso previsti dalla legge
142/1990.
La legge, oltre che precisare i criteri ai quali si sarebbe dovuta conformare l’attività
amministrativa (Economicità, efficacia e pubblicità), si propose di dare attuazione a tali criteri
attraverso disposizioni che garantissero:
• La partecipazione al provvedimento amministrativo
• La trasparenza
• L’accesso ai documenti
• La velocità dell’azione amministrativa, stabilendo il limite temporale per la conclusione
dell’iter di formazione di un atto e la chiusura del procedimento,
• L’obbligo di motivazione dei procedimenti amministrativi
• Il principio di consensualità.
La legge, per la sua rilevanza, fu definita da Gregorio Arena di “rango costituzionale” (come se fosse
stato aperto nella Costituzione un nuovo capitolo che non c’era perché al tempo non si potevano
prevedere queste problematiche), soprattutto per ciò che concerne la PUBBLICITA’ DEGLI ATTI E
DEI DOCUMENTI di una amministrazione che, fino ad allora, aveva fatto del segreto, del
clientelismo e della discrezionalità un paradigma dei rapporti con i cittadini.
In considerazione della rilevanza che la Pubblicità riveste nel percorso che stiamo sviluppando, vale la
pena di soffermarsi sul CHI, COSA, COME di questo processo.
CHI. La legge sostiene che chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente
rilevanti può prendere visione dei documenti amministrativi, attraverso una richiesta motivata.
Sui limiti di questa “motivazione” si è aperto un dibattito fra chi vedeva in questo un limite al diritto
del cittadino…
Un altro aspetto rilevante in relazione ai profili soggettivi di chi può prendere visione dei
documenti, è la non delimitazione di questo diritto ai soggetti privati, con l’auspicabile avvio di uno
scambio di dati anche fra le diverse amministrazioni e livello centrale e periferico.
COSA. Dal punto di vista del supporto non ci sono limitazioni (carta, pellicola, ecc…). Dal punto
di vista della tipologia delle informazioni il legislatore indica: contenuto di atti anche interni, formati
dalle P.A. o comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa.
A proposito dei limiti, considerato che in questa legge si considerò segreto amministrativo una
eccezione, è condivisibile l’opinione di Gregorio Arena che lo vorrebbe più controllato attraverso la
introduzione di:
1. Un parametro funzionale (si deve provare che è condizione necessaria per la protezione di
interessi da proteggere)
2. Un parametro temporale (nessun segreto dura per sempre)
3. Un parametro relativo alle circostanze concrete in cui viene posto il segreto su certe
informazioni.

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COME. L’esercizio del diritto di accesso era subordinato all’emanazione, da parte delle
amministrazioni locali, dei regolamenti in cui si sarebbero dovuti specificare i documenti che non
rientravano nel diritto di accesso.
Come spesso avviene nel nostro paese questa emanazione portò via anni ed anche dove furono
approvati, la loro applicazione divenne tutt’altro che prassi comunemente approvata.
Stefano Rolando riconduce a tre argomentazioni questi ritardi:
1. Argomentazioni procedurali: che vedevano nella legge un aumento di compiti
2. Argomentazioni di risorse: giudicate insufficienti per sopperire a questi nuovi compiti
3. Argomentazioni clientelari: figlie di una gestione personalistica delle relazioni con l’esterno.

2.23. Dall’affermazione dei principi alla loro concreta attuazione: gli Uffici per le
Relazioni con il Pubblico
Tra la metà del 1992 e la fine del 1994 il legislatore predispose un quadro normativo
specifico per incanalare e rendere più efficace quello sviluppo delle attività di
informazione e partecipazione sollecitate dalle leggi 142/1990 e 241/1990.
La comunicazione interna ed esterna e gli URP sono obbligatori: il decreto 29/1993
Il D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, in attuazione della Legge 241/1990 precisò il campo di
applicazione del diritto di accesso ai documenti amministrativi e soprattutto si riferì per la prima volta
all’opportunità di aprire un UFFICIO PER LE RELAZIONI CON IL PUBBLICO (URP), un ufficio
che fornisca tutte le informazioni sulle modalità di esercizio dei diritto di accesso e sui relativi costi.
Il dovere istituzionale della comunicazione interna ed esterna
Il passaggio dall’OPPORTUNITA’ alla OBBLIGATORIETA’ di istituire gli URP non prese più di
sette mesi: venne infatti previsto all’art. 12 del D.L. 3 febbraio 1993, n. 29, che definì in maniera
ancor più puntuale il contesto organizzativo della P.A. nell’ambito di un processo di riforma del
pubblico impiego.
Questa insistenza sulla necessità di interventi legislativi, non soltanto in materia di principi, ma anche
in riferimento alla struttura organizzativa, è dovuta alla necessità di portare tutte le amministrazioni ad
un livello minimo di attuazione dei principi.
Nel D.L. 29/1993 si precisarono CHI, COSA e COME.
CHI. La dizione Amministrazioni Pubbliche era usata in senso estensivo ed il dettaglio con il quale il
legislatore ne elencò le componenti ci fornisce una prima idea della ricaduta dell’applicazione di
questo decreto (tutte le amministrazioni dello Stato incluse scuole, istituti autonomi case popolari,
camere di commercio ecc…)
COSA. Gli obiettivi che, a livello organizzativo, l’azione amministrativa di tutti i soggetti pubblici
deve perseguire furono individuati in ECONOMICITA’, SPEDITEZZA e RISPONDENZA al pubblico
interesse.
COME. Per raggiungere quegli obiettivi il D.L. 29/1993 previde i criteri organizzativi che si
dovevano adottare con riferimento a:
• articolazione degli uffici per funzioni omogenee
• dovere di comunicazione interna ed esterna per collegare l’attività degli uffici stessi
• attuazione della trasparenza amministrativa
• armonizzazione dell’attività lavorativa in funzione delle esigenze degli utenti
• flessibilità dell’organizzazione degli uffici.
L’affermazione della obbligatorietà della comunicazione interna ed esterna fu accolta con grande
soddisfazione da chi già da alcuni anni cercava di far capire che questi processi non potevano essere
considerati un Optional applicabile saltuariamente.
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La comunicazione pubblica - Teorie, casi, profili – di Roberto Grandi
(sintesi del testo)

Questi provvedimenti sono ritenuti decisivi perché definiscono la comunicazione come una risorsa
strategica e il dovere di ascolto dell’utente.
La trasparenza delle amministrazioni pubbliche e l’obbligo di costituzione degli URP
Con l’art. 12 del D.L. 29/1993 gli URP vennero individuati come lo specifico strumento di
comunicazione di cui tutte le P.A. si sarebbero dovute dotare per attuare il principio di trasparenza più
volte espresso.
Nello stesso articolo si definiscono sia gli obiettivi da raggiungere, sia le modalità organizzative
attraverso le quali raggiungerli.
Nel secondo comma si prevedeva che gli URP, anche mediante l’utilizzo di tecnologie informatiche,
avrebbero dovuto provvedere:
• al servizio dell’utenza per l’esercizio dei diritti di partecipazione
• all’informazione all’utenza relativa agli atti ed allo stato dei procedimenti
• alla ricerca ed analisi finalizzate alla formulazione di proposte alla propria amministrazione
sugli aspetti organizzativi e logistici del rapporto con l’utenza.
Al terzo comma si faceva riferimento al personale da assegnare agli URP. Qualificato, capace di
relazionarsi con il pubblico, anche grazie a processi formativi.
Al quarto comma esplicitò la necessità di attivare iniziative di comunicazione di pubblica utilità per:
assicurare la conoscenza di normative, servizi e strutture.
La finalità, l’attività e l’organizzazione degli URP: la direttiva 11 ottobre 1994
Circolare del ministro per la Funzione pubblica n. 17/1993 del 27 aprile 1993: propose un modello
di URP al quale le amministrazioni avrebbero potuto riferirsi con gli opportuni adattamenti.
Direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 gennaio 1994 (Principi sull’erogazione
dei servizi pubblici) individuò nell’IMPARZIALITA’, UGUAGLIANZA, PARTECIPAZIONE,
DIRITTO DI SCELTA, EFFICACIA ED EFFICIENZA i principi ai quali avrebbe dovuto attenersi
l’erogazione dei servizi pubblici.
Direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri dell’11 ottobre 1994 (Principi per l’istituzione ed
il funzionamento degli URP) definisce attività di relazione e comunicazione degli URP (si veicolano
informazioni VERSO i cittadini utenti, ma anche informazioni DAI cittadini utenti).
Finalità:
• dare attuazione al principio della trasparenza dell’attività amministrativa
• dare attuazione al diritto di accesso alla comunicazione e ad una corretta informazione
• rilevare sistematicamente i bisogni ed il livello di soddisfazione dell’utenza per i servizi
erogati e collaborare per adeguare conseguentemente i fattori che ne determinano la qualità
• proporre adeguamenti e correttivi per favorire l’ammodernamento delle strutture, la
semplificazione dei linguaggi e l’aggiornamento delle modalità con cui le amministrazioni si
propongono all’utenza
Le Attività:
• servizi all’utenza per i diritti di partecipazione
• informazione all’utenza sugli atti amministrativi, sui responsabili, sullo svolgimento e sui
tempi di conclusione dei procedimenti e sulle modalità di erogazione dei servizi
• ricerca ed analisi finalizzate alla conoscenza dei bisogni e proposte per il miglioramento
dei rapporti con l’utenza
• promozione e realizzazione di iniziative di comunicazione di pubblica utilità per assicurare
la conoscenza di normative, strutture pubbliche e servizi erogati.
L’organizzazione
La Direttiva non delegò totalmente alla soggettività dei singoli URP la definizione della struttura
organizzativa e fornì le indicazioni seguenti:
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• la collocazione fosse ubicata in localo individuabili, accessibili, facili da raggiungere, anche


con trasporti pubblici
• le modalità di accesso fossero non solo note, ma adottassero un orario di ricevimento che si
estendesse anche all’orario pomeridiano
• il personale fosse altamente competente in relazione alla conoscenza dell’organizzazione,
all’accoglienza del pubblico ed all’utilizzo di tutti i sistemi tecnologici attraverso cui vengono
veicolate le informazioni.
La Circolare del Ministro della Funzione Pubblica del 21 aprile 1995 n. 14 incluse la formazione del
personale dell’URP tra gli interventi prioritari, privilegiando obiettivi operativi specifici:
1. capacità dei dipendenti pubblici di operare in realtà informatizzate
2. analisi delle procedure e dell’organizzazione che presupponga competenze proprie di una
cultura di tipo statistico
3. sviluppo di profili manageriali capaci di progettare le attività, di valutare i risultati di gestione
ed in grado di analizzare i costi ed i rendimenti
4. favorire l’apprendimento delle lingue straniere.
Per l’attuazione di quanto previsto fu istituita presso il Dipartimento per la Funzione pubblica una
Commissione con competenze diversificate.
Gli URP e la pubblica amministrazione in una prospettiva di marketing
La costituzione e l’operatività dell’URP avrebbero dovuto provocare una rottura nei confronti del
vecchio modo di procedere della P.A.. Una rottura che per realizzarsi avrebbe dovuto dare luogo,
quantomeno parallelamente alla costruzione dell’URP, ad un radicale cambiamento della cultura
dell’organizzazione che non poteva rimanere circoscritto solo a chi operava nell’URP.
I tempi lunghi che hanno accompagnato e che ancora accompagnano la costituzione degli URP
derivano appunto da questa sua centralità, che implica il coinvolgimento e l’acquisizione culturale del
cambiamento da parte dell’intera struttura, pena un isolamento di chi opera nell’URP.
Giorgio Fiorentini fornisce una rappresentazione, in ottica di marketing, dell’attività dell’URP in:
a. tre funzioni specifiche:
✓ l’accoglienza e l’ascolto (diretto ed indiretto)
✓ l’informazione e la risposta (ossia la capacità di selezionare le informazioni utili per la
popolazione)
✓ il marketing
b. una funzione trasversale, definita Gestionale ed Organizzativa, in quanto deve creare le
condizioni per lo svolgimento di tali funzioni.

2.24. Un patto scritto tra utenti ed amministrazioni pubbliche sulla partecipazione


e io controllo della qualità dei servizi: la Carta dei servizi
La riforma della P.A. non poté non confrontarsi con la necessità di modificare il
rapporto di non-equilibrio esistente fra il cittadino-utente e l’amministrazione.
Il tentativo si concretizzò nella proposta di un patto in cui le singole amministrazioni
(erogatrici dei servizi) si impegnano in merito alla definizione ed al mantenimento dello
standard di qualità dei servizi stessi, affidando al cittadino-utente un ruolo di controllo
e d’intervento nel ri-orientare i servizi in caso di scostamento dallo standard.
Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 gennaio 1994 (Principi sull’erogazione
dei servizi pubblici) definisce sia i servizi ai quali si applicava, sia i principi, gli strumenti e le
modalità di tutela dei cittadini che dovevano essere adottati.

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A CHI. I servizi pubblici erano quelli che erogavano servizi riferiti ai “diritti della persona
costituzionalmente tutelati, alla salute, all’assistenza ed alla previdenza sociale, all’istruzione, alla
libertà di comunicazione ed alla sicurezza della persona”.
I PRINCIPI. I principi fondamentali individuati furono: Eguaglianza, Imparzialità, Continuità, diritto
di scelta (che implica l’introduzione di correttivi di mercato), la Partecipazione, l’Efficienza e
l’Efficacia.
GLI STRUMENTI. Si individuarono i seguenti strumenti:
• Adozione di standard di qualità e possibilità di controllo da parte dei cittadini
• Semplificazione delle procedure
• Garanzia di una informazione corretta utilizzando i mezzi più adeguati per permettere agli
utenti di praticare anche diritti di reclamo e ricorso
• Rapporti di rispetto e cortesia con gli utenti
LE MODALITA’ DI TUTELA. Vennero previste le procedure di reclamo, l’istituzione di un Ufficio
di controllo interno ed una Commissione di controllo per l’osservanza di quanto pattuito con la Carta.
Questa direttiva fu importante per due motivi:
1. Sancì e legittimò ulteriormente il RUOLO RELAZIONALE DELL’URP, con attribuzione
delle funzioni di ricezione e risposta dei reclami, con la conseguente enfatizzazione di
costituire un canale di ritorno dell’informazione
2. Il Patto esplicitato dalla Carta dei servizi pose al centro del processo di riforma della P.A. la
comunicazione, intesa in tutta la sua complessità.
Decreto Legge 12 maggio 1995, n. 163 (Misure urgenti per la semplificazione dei procedimenti
amministrativi e per il miglioramento dell’efficienza delle P.A.) invitò il Dipartimento della Funzione
Pubblica, in accordo con le amministrazioni interessate, a predisporre “SCHEMI GENERALI DI
RIFERIMENTO DI CARTE DI SERVIZI PUBBLICI” e definì i tempi entro i quali gli enti erogatori
del servizio pubblico avrebbero dovuto adottare le rispettive carte.
Nel medesimo anno venne emanato il primo schema generale di riferimento: la CARTA DEI
SERVIZI SANITARI, alla quale seguirono le carte dei servizi scolastici, del settore gas, del settore
elettrico.
Il Comitato Permanente per l’attuazione della Carta (presso il Dipartimento della Funzione
Pubblica), che aveva il compito di valutare l’idoneità degli standard di qualità adottati dagli erogatori,
pubblicò nel Gennaio 1997 il documento “Criteri per la valutazione degli schemi generali di
riferimento predisposti ai sensi dell’art. 2 della legge 11 luglio 1995 n. 273”.
In questo testo il Comitato deliberò in merito ai criteri ai quali si sarebbe attenuto nella valutazione
degli schemi generali, elencando in tal modo le caratteristiche comunicative che gli schemi di
riferimento avrebbero dovuto avere,
Nonostante questa iniziativa del comitato, la sostanziale carenza di una cultura della comunicazione
diffusa ha reso la Carta dei servizi un’occasione ad ora parzialmente mancata. Anche quando l’ente ha
redatto la Carta, spesso si è trattato di una dichiarazione unilaterale di buona volontà, priva di
meccanismi reali ed efficaci di controllo, non permettendo così di regolare in modo paritario i rapporti
con i cittadini-utenti.

2.25. Semplificazione ed accesso ai documenti in uno Stato più leggero: le quattro


leggi Bassanini
Per uno Stato più leggero, più efficiente, rispettoso della sussidiarietà e meno costoso: la Legge
59/1997

Legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni
ed enti locali; per la Riforma della P.A. e per la semplificazione amministrativa).

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Aveva lo scopo di razionalizzare il funzionamento della macchina amministrativa statale


ridistribuendo le funzioni in ottica di decentramento federale. Gli obiettivi della legge furono:
1. Conferire alle Regioni ed agli enti locali funzioni detenute dalle amministrazioni statali (con
procedura innovativa: non si elencarono le funzioni trasferite, ma quelle che restavano in capo
allo Stato)
2. riformare le amministrazioni centrali, gli enti pubblici e le istituzioni scolastiche
3. delegiferare e semplificare i procedimenti amministrativi
4. completare la riforma del pubblico impiego.
Le leggi Regionali di trasferimento avrebbero dovuto rispondere ad una serie di “Principi” quali:
a. sussidiarietà: individuazione, per ogni funzione specifica dell’organismo più vicino
territorialmente ai cittadini
b. completezza: dovevano essere trasferiti alle Regioni/enti locali i compiti non assegnati alle
amministrazioni centrali
c. efficienza ed economicità
d. cooperazione
e. responsabilità ed unicità dell’amministrazione
f. autonomia

La semplificazione, la trasparenza e la riorganizzazione delle attività degli enti locali per migliorare
la qualità della vita dei cittadini: Legge 127/1997
Legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei
procedimenti di decisione e di controllo)
L’obiettivo era quello di rispondere alle richieste di semplificazione ed a quelle di maggiore autonomia
per le amministrazioni locali.
L’azione più pubblicizzata dai mass media fu la possibilità di eliminare o ridurre l’espletamento delle
pratiche burocratiche, con un netto miglioramento della qualità della vita dei cittadini (che prima
passavano più di 20 giorni l’anno alla presentazione di documenti già in possesso della P.A.).
Alcuni degli obiettivi della semplificazione:
• riduzione casi in cui era necessario presentare certificati ed allungamento della loro durata
• ampliamento ricorso all’autocertificazione con possibilità di sottoscrizione di fronte
all’impiegato che accetta il documento
La seconda parte della Legge trattò della possibilità di incrementare l’autonomia delle amministrazioni
locali, tenuto conto che il sistema di controlli fino ad allora vigente aveva dato solo luogo a
conseguenze negative (immobilismo, incapacità di prevenire comportamenti illegali).
I principi che guidarono il legislatore furono la distinzione fra gestione e controllo e tra politica ed
amministrazione, fornendo agli enti locali più autonomia e più poteri decisionali.
Due innovazioni assunsero una forte rilevanza simbolica quale volontà di avviarsi verso uno Stato
federale:
1. il luogo di giuramento di lealtà alla Costituzione del Sindaco spostato dalla Prefettura al
Consiglio comunale
2. la presenza dello stemma del Comune accanto a quello della repubblica nella fascia tricolore
indossata dal Sindaco.
Ma ben altre furono le innovazioni che incisero sulla introduzione della distinzione fra Gestione e
Controllo e fra Politica ed Amministrazione:
1. la creazione della figura del Direttore Generale o CITY MANAGER
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Per i comuni sopra i 15.000 abitanti, con ampi poteri amministrativi e di esecuzione degli
obiettivi decisi dagli organi politici
2. la possibilità di ricorrere anche a professionalità esterne
Anche in questo caso per i Comuni oltre 15.000
3. la trasformazione del ruolo dei segretari comunali e provinciali
Ampliamento delle funzioni come ad esempio: sovraintendere allo svolgimento delle funzioni
dei dirigenti (salvo la presenza di City Manager), partecipare alle riunioni di giunte e consigli
come consulente del sindaco, stipulare contratti, ecc…
Altri provvedimenti previsti dalla legge:
• punibilità dell’amministratore che dissesta il bilancio
• autonomia universitaria
• misure per facilitare la vendita degli immobili pubblici
• facoltà di attribuire ai controllori degli autobus la possibilità di fare multe per divieto di sosta
• possibilità di pagamento con carte di credito e bancomat
• semplificazione procedure per la privatizzazione di imprese pubbliche.
Un ultimo provvedimento faceva riferimento diretto alla comunicazione dell’istituzione
pubblica: considerata la difficoltà di lettura dei testi di legge si decise che tali testi dovevano essere
accompagnati da note sintetiche per spiegare in maniera chiara i contenuti degli articoli (note da
pubblicare anche in G.U.).
Si chiude una prima fase e se ne apre un’altra: le leggi 191/1998 e 50/1999
Legge 16 giugno 1998, n. 191 (Modifiche ed integrazioni alle Leggi 59/1997 e 127/1997, nonché in
materia di formazione del personale dipendente e di lavoro a distanza nelle P.A.)
La terza legge Bassanini conteneva modifiche alle precedenti, in particolare per quel che concerneva
la delegificazione, l’autocertificazione e la carta d’identità, oltre ad alcune diposizioni per la
formazione.
Il D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 403 (Regolamento di attuazione degli articoli 1, 2, 3 della Legge
127/1997 in materia di semplificazione delle certificazioni amministrative) segna la data dalla quale si
applicano le norme richiamate alle P.A. ed ai gestori dei servizi pubblici.
Legge 8 marzo 1999, n. 50 (Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti
amministrativi. Legge di semplificazione 1998).
La quarta legge Bassanini elencò 57 nuovi procedimenti amministrativi da semplificare e delegificare,
previde 5 procedure strumentali da disciplinare in modo uniforme. Individuò le materie sulle quali
intervenire per accorpare le leggi in Testi Unici ed istituì una unità composta da 25 esperti con il
compito di fornire consulenza al governo per l’attuazione dei processi di semplificazione.
La semplificazione amministrativa attraverso l’autocertificazione
Semplificazione vuol dire da un lato rendere chiaro e comprensibile ciò che è oscuro, dall’altro
eliminare passaggi procedurali e controlli, adempimenti inutili per il cittadino.
Giorgio Arena ha definito “il paradosso della semplificazione amministrativa” la contrapposizione tra
il bisogno del cittadino di eliminare inutili perdite di tempo e quello della P.A. di avere certezza
amministrativa.
La strategia della semplificazione si basò sulla ricerca di modalità di veicolazione delle informazioni
dei certificati alternative a quelle tradizionali, lasciando però alla PA la certezza di poter disporre di
tali informazioni.
Condizione per il successo del Decreto è la collaborazione attiva dei cittadini e dei soggetti
economici con il personale amministrativo.
Pre-condizione è che siano poste in atto comunicazioni efficaci e protratte nel tempo per rendere

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3.a. i potenziali fruitori consapevoli dei loro diritti e dei modi per
soddisfarli,
3.b.il personale dell’amministrazione informato, preparato e consapevole
che solo una modificazione della cultura del servizio può rendere
effettiva la semplificazione amministrativa.
Misure attivate per l’attuazione della semplificazione amministrativa
Nel gennaio 1999 il Dipartimento della Funzione Pubblica attivò il Progetto SEMPLIFICHIAMO per
non lasciare sole le PA nei vari progetti innovativi.
Obiettivo di Semplifichiamo: diventare uno strumento a disposizione delle P.A. e dei cittadini per
riuscire a superare gli ostacoli e le resistenze che si sarebbero incontrati nel processo innovativo.
Strumenti: vengono realizzate attività di monitoraggio sui risultati ottenuti e sulle difficoltà incontrate
dalle Amministrazione e dai Cittadini, con coinvolgimento anche di tutti gli attori istituzionali, di
associazioni dei cittadini, degli istituti di formazione e del mondo imprenditoriale.
Alle Amministrazioni si offrono materiali, esperienze, servizi che costituiscono un salto di qualità ed
un possibile modello di Piano di relazione e di comunicazione interna di nuova concezione:
• servizi di documentazione e supporto (manuali, newsletter… per diffondere la conoscenza e
le informazioni)
• materiali a disposizione su Internet
• Informazione, consulenza personalizzata alle Amministrazioni ed alle associazioni
• valorizzazione e diffusione delle innovazioni ed elaborazione di ulteriori proposte di
semplificazione
• risultati delle attività di monitoraggio e le statistiche sull’attuazione
Al fine di ottenere che tutti i soggetti interessati possano utilizzare queste opportunità e creare un
indispensabile canale di comunicazione a due vie Semplifichiamo ha:
1. Messo a disposizione delle amministrazioni uno sportello telefonico per raccogliere le
esigenze e fornire le risposte richieste
2. Attivato un apposito servizio di pagine telematiche
3. Contattato direttamente le amministrazioni pubbliche.
I primi risultati della semplificazione amministrativa
L’autocertificazione sta dando alcuni risultati positivi: la riduzione delle certificazioni dal 1996 al
1999 sono diminuite del 50% e le autentiche di firma del 80%. Al risparmio di tempo si aggiunge
anche un notevole risparmio di denaro.
Diverso è il discorso sulla percezione che i cittadini hanno sulla P.A.. Le % di miglioramento sono in
crescita, ma si mantengono sempre su livelli che non possono dirsi soddisfacenti.
Il 63% degli intervistati al febbraio 2000 dichiarava che le riforme sono qualcosa di positivo, ma di
difficile attuazione. Il 46% degli intervistati affermava che le riforme sarebbero state vanificate dal
comportamento dei dipendenti pubblici.

Il City manager fra mito e realtà


Nel libro si cita l’esempio della City Manager di Venezia, sulla base di un articolo apparso su Affari &
finanza (La Repubblica).
In questo articolo si riporta, oltre al profilo della City Manager Ilaria Bramezza (35 anni), l’immagine
da Lady di Ferro che si era costruita con provvedimenti molto severi e le critiche sui suoi compensi.
Ma anche sue dichiarazioni sullo stato del Comune di Venezia con un dirigente ogni 30 risorse, con
persone senza incarichi definiti, ecc…
In sostanza anche per la figura del City Manager si sono verificati rallentamenti dovuti alle resistenze
interne che hanno in parte vanificato lo spirito delle riforme Bassanini.
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Lo Sportello Unico
Anche le imprese, come i cittadini, perdevano tempo in pratiche burocratiche che, grazie alle leggi
Bassanini sono state semplificate.
La creazione dello SPORTELLO UNICO permette la unificazione di tutti i procedimenti
amministrativi relativi alle attività produttive che fanno capo a soggetti pubblici diversi.
Le maggiori difficoltà che si frappongono alla convergenza in un unico provvedimento autorizzatorio
riguardano sia la disomogeneità degli enti interessati, sia le modalità di organizzazione di uno
sportello di questo tipo.
In applicazione del DPR 31 ottobre 1999, furono censite dalle Prefetture 1649 Comuni con Sportello
Unico (27% dei Comuni e circa 50% della Popolazione, segno evidente che i maggiori comuni si
erano attrezzati).
Una ricerca ISPO del 2000 evidenziava che il 36% degli intervistati aveva cambiato atteggiamento
verso la P.A., mentre il 41% aveva risposto “non so”.
Nell’autunno 2000 il Governo lanciò un Action Plan con l’obiettivo di estendere in un anno gli
Sportelli su tutto il territorio nazionale, portando avanti iniziative volte a rimuovere gli ostacoli e le
resistenze.

9. L’introduzione e l’applicazione delle nuove tecnologie nelle pubbliche


amministrazioni
2.26. Oltre l’URP
L’utilizzo delle tecnologie ha permesso la costituzione di punti informativi in grado di
fornire informazioni comuni a più amministrazioni e di una Rete che faciliti il dialogo ed
il contatto permanente fra gli operatori degli URP.
Per una rete di punti informativi unificati: i Servizi polifunzionali di accesso
Il Dipartimento della Funzione Pubblica promosse un progetto pilota della durata di due anni (dal
giugno 1994 al giugno 1996) che coinvolse 9 città italiane (responsabile nazionale Alessandro
Rovinetti).
1. LE FASI DEL PROGETTO
Prima fase del progetto
Istituzione di punti informativi unificati presso singole amministrazioni e possibilità di scambio di
informazioni.
Nei due anni sono stati realizzati 63 URP da parte di 48 amministrazioni diverse.
Gli obiettivi di questa prima fase furono divisi in:
• Obiettivi Sostanziali: la costituzione, nei territori della sperimentazione, di un servizio di
comunicazione della P.A. quale unica interfaccia per i cittadini-utenti e la configurazione di
modelli di intervento efficaci, pertinenti, validati sia nei confronti dei cittadini, che sotto il
profilo dell’impatto organizzativo
• Obiettivi operativi: potenziamento delle esperienze nelle 4 città Tutor; costituzione di punti
informativi URP in ciascuna amministrazione …. Attivazione a Roma di 20 punti informativi
inter-istituzionali.
Le azioni poste in essere furono: fornitura da parte dei soggetti coinvolti delle informazioni di
competenza, individuazione dei responsabili delle informazioni, di un nucleo di rilevazione, codifica
ed aggiornamento delle informazioni, formazione del personale, ecc…
Le caratteristiche tecnico- funzionali fecero riferimento alla tipologia dei servizi, alla qualità
dell’informazione, alle tecnologie specifiche ed agli strumenti utilizzati.
Seconda fase del progetto

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Individuazione, unificazione e semplificazione di procedimenti complessi (32 procedimenti di rilevante


interesse).
Gli obiettivi furono divisi in:
• Obiettivi Sostanziali: razionalizzazione e riorganizzazione di quei procedimenti che
imponevano al cittadino di entrare in rapporto, per un medesimo motivo, con più
amministrazioni e configurazione dei nuovi modelli
• Obiettivi operativi: messa in atto di nuove procedure in grado di unificare, nell’ambito
territoriale prescelto, una molteplicità di procedimenti (fino ad allora frammentati e dispersi)
al fine di realizzare un’unica interfaccia.
Le azioni furono: analisi dei percorsi amministrativi, conseguente riduzione o semplificazione degli
adempimenti e sperimentazione di nuove procedure più efficienti
La tipologia del servizio si concretizzò con l’indicazione di un’amministrazione capo-fila, alla quale
far afferire tutte le operazioni svolte da altre amministrazioni che intervengono nelle procedure stesse,
quale interlocutore unico del cittadino.
Ecc…
2. LA CENTRALITA’ DELLA COMUNICAZIONE VERSO L’INTERNO E VERSO
L’ESTERNO
Da questo progetto sperimentale si possono trarre conclusioni che sono anche delle indicazioni su
come operare interventi di innovazione nelle amministrazioni pubbliche:
• Considerato il diverso grado di sviluppo delle A.P. distribuite sul territorio, l’applicazione di
un qualsiasi provvedimento legislativo dovrà procedere attraverso tappe che coinvolgano
tutti fin dall’inizio, nella speranza di raggiungere risultati uniformi;
• Per trarre vantaggio reale dall’applicazione di norme innovative è talvolta utile procedere
alla realizzazione di un progetto pilota. Al termine di ogni progetto pilota sarà infatti
possibile definire una metodologia d’intervento adattabile, successivamente, ad
amministrazioni tra loro diverse;
• Qualsiasi progetto di innovazione deve coinvolgere in primo luogo i dirigenti
• Il coinvolgimento deve anche interessare tutto il personale coinvolto, responsabilizzandolo
nella individuazione ed attivazione di norme e procedure per semplificare l’attività
• Mettere insieme personale di amministrazioni diverse che non ha mai dialogato di persona
(pre-condizione per lo sviluppo del dialogo in futuro)
• Le discussioni nella fase di avvio del progetto hanno costretto tutti a confrontarsi con
problematiche dell’identità e della mission della P.A. (non in astratto, ma all’interno di un
progetto).
• Nella P.A. vi sono competenze, intelligenze e volontà in grado di portare avanti processi di
innovazione, se si pongono in grado di trovare motivi e di ottenere gli strumenti necessari;
• In quei due anni gli operatori coinvolti parteciparono a corsi di formazione organizzati da
Università oltre che dalla Scuola superiore di formazione della P.A.
• Si provò la non efficacia di una applicazione meccanica di soluzioni sperimentate nel settore
privato al settore pubblico
• L’innovazione nella P.A. deve essere intesa come un lungo processo che necessità si di leggi e
finanziamenti, ma anche di un impegno che porti ad una nuova cultura dei servizi condivisa
sia all’interno della P.A. che all’esterno, tra i cittadini (che accettano disservizi convinti che
non ci sia nulla da fare).
• Per realizzare una riforma della P.A. che abbia capacità reale di incidere nel rapporto con i
Cittadini, è utile adottare uno schema che muova dalla comunicazione per garantire la
trasparenza.

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• Questo progetto sperimentale è stato in primo luogo un progetto di comunicazione: per


dialogare all’interno dell’Amministrazione, fra le Amministrazioni, verso l’esterno.
Comunicazione come pre-condizione per il raggiungimento dei singoli obiettivi della riforma.
Il confronto ed il dialogo tra gli operatori degli URP: l’URP degli URP
Lo sviluppo
Degli URP ha coinvolto un numero elevato di operatori. L’Obiettivo dell’iniziativa URPdegliURP
(avviata da Dipartimento per la Funzione Pubblica) è quello di trasformare questi operatori in una
Comunità di Professionisti.
L’iniziativa ha obiettivi precisi:
a. Diffondere informazioni, consulenze, strumenti di lavoro e di comunicazione
b. Favorire l’attivazione degli URP ancora non costituiti
c. Realizzare una rete di scambio degli operatori della comunicazione delle istituzioni pubbliche
d. Diffondere la collaborazione reciproca
Le nuove tecnologie sono utilizzate per rendere più rapidi e fruibili i contatti e le collaborazioni, ma
anche per l’interattività: tutte le amministrazioni sono in grado di partecipare alla messa in rete di
progetti, esperienze, competenze e bisogni.
Un’applicazione concreta di queste possibilità è stata la realizzazione di una MAPPA DELLE
ABILITA’ E DEI BISOGNI: da una parte il saper fare di alcuni che si esprime in competenze,
dall’altra il voler saper fare di altri che si esprime in bisogni.
Tra i servizi predisposti:
a. Una banca dati degli URP Nazionali
b. Una raccolta delle informazioni normative
c. Il forum telematico,
d. L’URPNews
e. Il Public@ndo, rivista on line su tutte le tematiche della comunicazione delle istituzioni
pubbliche.

2.27. Una rete unica per innovare la Pubblica Amministrazione


Condizione necessaria, anche se non sufficiente, per il raggiungimento degli obiettivi
espressi nei provvedimenti approvati negli anni ’90 era ed è il processo di
informatizzazione della P.A.e la integrazione dei sistemi a livello locale e nazionale.
D.L. n. 39 del 1993 (Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle P.A.) che dette il via
all’informatizzazione della P.A. istituendo anche l’Autorità per l’Informatica nella Pubblica
Amministrazione (AIPA).
Direttiva del Consiglio dei Ministri del 5 settembre 1995 (Rete Unitaria della Pubblica
Amministrazione) si parla per la prima volta di una rete unitaria (RUPA).
L’obiettivo della Direttiva era quello di garantire a ciascun utente che operare in rete la possibilità di
accedere, se autorizzato ed in condizioni di sicurezza, ai dati ed alle procedure residenti su altri sistemi
connessi indipendentemente dalle soluzioni tecniche adottate. Anche per evitare il rischio di creazione
di sistemi incapaci di dialogare fra di loro.

2.28. Dalla rete civica alla città digitale nella società dell’informazione
Gli antecedenti

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La data di nascita delle reti civiche in Italia è fatta risalire al 1995: in quell’anno nell’ambito del
Progetto CITY CARD ESPRIT viene inaugurata a Bologna IPERBOLE (acronimo di: Internet per
Bologna e l’Emilia Romagna).
La mission di IPERBOLE era rintracciabile nell’obiettivo di City Card Esprit: incrementare la
partecipazione dei cittadini alle attività dell’ente attraverso innovazioni nel campo della
comunicazione.
Il riferimento era alle COMMUNITY NETWORK statunitensi e, al loro interno, la government-
sponsored network, conosciuta come CIVIC NET.
La specificità delle CIVIC NET, rispetto alle altre tipologie di community network era data da:
a. Impulso proveniente dalle amministrazioni pubbliche
b. Accesso alle informazioni gestito dalle amministrazioni
c. La costruzione di un canale a due vie fra amministrazione e cittadini, attraverso forum,
dibattiti su temi d’interesse locale.
Parallelamente si stava sviluppando una riflessione sul nuovo ruolo della città.
Il ruolo delle città nel nuovo processo di globalizzazione
Saskia Sassen (1994) al termine della sua analisi sulle conseguenze della globalizzazione sulle città
sostenne che:
• Alla dispersione territoriale delle attività economiche corrisponde un accentramento delle
funzioni e della gestione: gli utenti più avanzati si accentrano nei centri di telecomunicazioni
più evoluti;
• Il controllo e la direzione centralizzati di attività economiche territorialmente disperse
richiedono città in cui sia presente la produzione di una vasta gamma di servizi
specializzati ed una infrastruttura di telecomunicazioni
• La globalizzazione economica ha contribuito alla formazione di una nuova geografia della
centralità e della marginalità. Oggi centralità e marginalità si presentano anche all’interno
delle principali città dei paesi più sviluppati.
Le città si presentano quindi come il terreno strategico dei mutamenti in atto, sono i luoghi dove si
svolgono in concreto le operazioni del sistema economico…. Sono città segnate dalla cultura
aziendale dominante, ma anche da una molteplicità di altre culture ed identità.
Le città sono il luogo della VALORIZZAZIONE economica, perché è qui che si concentra una
quota rilevante del potere aziendale, ma anche il luogo della SVALORIZZAZIONE, perché nelle
città si concentra una quota smisurata di individui svantaggiati.
Lo sviluppo delle reti civiche si è attuato in un contesto in cui la rinnovata centralità delle città ha
indotto la P.A. territoriale a ridefinire il proprio ruolo, con l’obiettivo sia di accentuare la
partecipazione dei cittadini, sia di migliorare i servizi offerti.

Le reti civiche in Italia


La RETE CIVICA è caratterizzata da suo essere un servizio in rete, promosso da amministrazioni
pubbliche o semi-pubbliche, offerto alla cittadinanza per:
• Aumentare la circolazione delle informazioni locali fornite da una pluralità di soggetti
• Incrementare la tipologia e la qualità dei servizi proposti alla cittadinanza
• Rendere possibile e facilitare il dialogo tra gli utenti dei servizio
• Porre in atto iniziative volte ad abbattere le barriere economiche, sociali e culturali che
impediscono un accesso generalizzato alla rete
• Promuovere dibatti e forum su vari argomenti di interesse locale, la partecipazione effettiva
dei cittadini e delle loro associazioni.

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In Italia si sono affermate due tipologie di Reti Civiche:


1. RETE STRETTAMENTE LOCALE
Si tratta di un ambiente chiuso ad Internet che non permette quindi accesso agli utenti. Offre
informazioni locali di carattere pubblico, un servizio e.mail e la possibilità di portare avanti
discussioni e forum per mettere in relazione cittadini attivi. La rete civica milanese, nata su
iniziativa universitaria, appartiene a questa prima tipologia.
2. RETE GLOBALE-LOCALE
Si è sviluppata su Internet di cui può fornire l’accesso escludendo providers locali.
IPERBOLE offriva l’accesso ad Internet gratuito ed ha favorito quindi la diffusione dell’uso
della rete.
Quale che sia la caratteristica della RETE CIVICA, questa si caratterizza sia per gli obiettivi di
razionalizzazione, sia di accesso alla rete e di partecipazione al processo decisionale.
Se il primo obiettivo fu affrontato con maggiore decisione vero la fine del decennio, grazie alle
iniziative di riforma già analizzate, le finalità partecipative vennero promosse fin dall’inizio con
risultati non totalmente soddisfacenti.
La speranza di ricreare una SFERA PUBBLICA attraverso le reti civiche è sostanzialmente rimasta
tale, in quanto l’opportunità offerta dalla tecnologia rimane potenziale, se non è accompagnata da
una precisa volontà politica di innovare i meccanismi della presa di decisione. E questa volontà è
stata quantomeno poco visibile.
Paola Bonora (1991), fra coloro che temevano facili entusiasmi, si soffermò sulla importanza della
relazione fra RETI COMUNICATIVE e l’AMBIENTE LOCALE che, nel caso delle reti civiche, è
fortemente condizionato dal ruolo svolto dal sistema politico.
Negli anni successivi molti studiosi sottolinearono come l’utilizzo delle nuove tecnologie da parte
delle P.A. per modificare il rapporto con i cittadini avrebbe potuto avere esito positivo solo se,
contemporaneamente, fossero state innovate l’organizzazione e le modalità di intervento della
macchina burocratica, e se fossero state organizzate campagne di formazione per avvicinare
all’utilizzo delle tecnologie quei segmenti di popolazione che ne sarebbero rimasti esclusi.
Le comunità virtuali e la città invisibile
La riflessione sulle COMUNITA’ VIRTUALI, una sorta di agorà elettronica, si è incentrata
soprattutto sul tipo di relazioni che accomunano gli appartenenti a questi gruppi e sulle funzioni alle
quali questa appartenenza risponde.
I gruppi si caratterizzano per una comune modalità di considerare:
1. Spazio: non spazio fisico, ma virtuale. Gli spazi virtuali hanno la caratteristica di essere
dinamici e mutevoli, frutto di un processo continuo di creazione, evoluzione e di distruzione.
2. Distanza: la distanza virtuale fa riferimento a categorie soggettive relative a “differenza,
alterità, rispetto ai luoghi di appartenenza, determinata da motivi linguistici o culturali.
3. Azioni: la tipologia delle azioni dipende sia dalla maggiore o minore strutturazione che dagli
obiettivi che si danno. Azioni collettive che hanno come riferimento il globalismo della rete
stessa, ed azioni collettive che si propongono di incidere sulla realtà esterna.
Il nostro interesse è proprio sui gruppi strutturati che sperimentano percorsi di azione sulla realtà
esterna alla rete.
E’ proprio dalla presenza di queste realtà (secondo Paolo Dell’Aquila), oggi numericamente limitate,
che dipende il futuro della Cittadinanza Telematica e lo sviluppo dell’agorà pubblica.
PeaceLink, Pegacity e la Città Invisibile sono esempi di gruppi virtuali ad alta coesione sociale che
hanno dimostrato buona capacità di incidere sulla realtà convenzionale
La Città Invisibile aveva lo scopo di individuare “soluzioni tipiche che si prestino ad essere
istituzionalizzate”.
La città digitale
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(sintesi del testo)

La storia delle reti civiche italiane e non, in questi ultimi anni, ha scelto un percorso che privilegia gli
aspetti di innovazione tecnologica legati al miglioramento dei servizi.
Questa scelta, mai formalizzata, ha portato a parlare sempre meno di RETE CIVICA e sempre più di
CITTA’ CABLATA e poi CITTA’ DIGITALE.
A parere di Giorgio Pacifici e Pieraugusto Pozzi, la sfida che le città devono affrontare riguarda un
processo innovativo per le funzioni specifiche pre-esistenti:
a. Funzione di scambio merci e capitali (città mercato)
b. Funzione della città centro di gestione economica, finanziaria e commerciale
c. Funzione istituzionale politico-amministrativa (città-capitale)
d. Funzioni più specializzate quali la Città-Museo o la Città Universitaria
Queste funzioni non hanno solo la necessità di adottare innovazioni tecnologiche, ma necessitano
anche di un ambiente con infrastrutture tecnologiche sviluppate ed adeguate: la città digitale è quindi
la necessità attuativa della città che voglia inserirsi in un circuito privilegiato della società
dell’informazione globale, e che è in grado di rinnovare il ruolo della città quale polo di
riferimento per l’area locale, distrettuale e regionale nella quale si trova.
La Città Digitale è quindi considerata:
• da alcuni: come la fase tecnologicamente avanzata delle reti civiche, che ne sarebbero state
l’embrione
• da altri: come una sorta di rete civica di seconda generazione
La Città Digitale è una realtà che nel 1999 interessava oltre 1150 città italiane con forme diverse di
sviluppo e di servizi prestati.
Citiamo l’esempio di BOLOGNA DIGITALE nella quale lo sviluppo fa riferimenti a 4 aree.
1. Semplificazione amministrativa
2. Riorganizzazione (per offrire da una unica fonte i servizi di più uffici e di più
amministrazioni)
3. Tecnologie (sviluppo servizi operativi su Internet, gestione banche dati, pagamenti in forma
elettronica, ecc…)
4. Comunicazione e Marketing (progetti e strumenti per far conoscere e promuovere le
iniziative dell’amministrazione.

OLTRE LE CITTA’ DIGITALI: le politiche per l’e-government e l’e-democracy


Le tecnologie alla base dell’E-government e dell’E-democracy sono prima di tutto strumenti di
comunicazione. Senza considerarne le implicazioni comunicative è davvero difficile comprenderne il
funzionamento e le implicazioni più generali.
La tecnologia ha poi in comune con la comunicazione il fatto di rappresentare una leva per la P.A. per
conseguire i suoi obiettivi di modernizzazione: orientamento al cittadino, processi partecipativi,
qualità, efficienza, ecc…
10. E-government ed E-democracy
E-government e E-democracy non sono sinonimi.
Di E-democracy si inizia a parlare nei tardi anni 80, prima di internet e del web. Allora si
enfatizzavano le possibilità che le nuove tecnologie avrebbero offerto per affermare una forma più

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forte di democrazia partecipativa, in cui tutti i cittadini fossero in grado di prendere parte alle
decisioni che li riguardavano.
Più che alla Grecia classica, si faceva riferimento ai TOWN MEETINGS del New England, una forma
di autogoverno locale che permetteva ai cittadini di discutere dei problemi che li riguardavano.
I promotori delle prime Community Networks statunitensi (le freenets) crearono nel 1989 la National
Public Telecomputing Network che diffuse le nuove tecnologie in ambito locale, come strumento di
partecipazione e democrazia.
L’E-government rappresenta invece l’applicazione delle nuove tecnologie alle transazioni fra
cittadini e P.A., con il fine di renderle in primo luogo più rapide ed efficienti.
La logica dell’E-goverment è legata agli studi sulle organizzazioni e sui processi aziendali.
In questo passaggio viene meno l’idea che le nuove tecnologie possono diventare uno spazio di
partecipazione politica e si fa strada il concetto che le reti informatiche siano piuttosto uno strumento
per l’erogazione dei servizi e l’ammodernamento della P.A.
Indubbiamente nel cambiamento di focus le applicazioni delle nuove tecnologie per l’E-democracy
rischiano di essere messe in secondo piano. Le cause sono molteplici, vediamole:
1. I principali esperimenti di e-democracy non sono stati esaltanti. Uno dei problemi principali è
stata la sottovalutazione del contesto sociale
2. Gli sperimentatori si sono trovati davanti alla difficoltà di applicare la democrazia alla rete. Il
concetto di democrazia è per molti versi un ideale che è difficile tradurre in soluzioni
operative. La situazione attuale, oltre a differire da quella riscontrabile nella Grecia classica,
prevede una democrazia rappresentativa, nella quale la partecipazione dei cittadini al governo
dello Stato non è prevista
3. L’informatizzazione della P.A. è stata presto collegata alla sua modernizzazione, tout court
4. Non possiamo non menzionare l’interesse delle grandi società di consulenza che con le loro
iniziative hanno contribuito ad aumentare l’interesse intorno all’e-government (oscurando una
più ampia riflessione sull’e-democracy).
5. Una ulteriore minaccia alla comprensione del concetto di e-democracy è stata portata dal
dibattito sul voto elettronico (soprattutto negli Stati Uniti, con le disastrose operazioni di voto
in Florida del 7 novembre 2000).
L’enfasi sull’e-government può avere delle conseguenze involontarie:
a. Si finisce per equiparare il cittadino ad un consumatore-utente
b. L’aumentato potere dato ai manager pubblici a scapito dei politici eletti (la dicotomia fra ruoli
politici e ruoli dirigenziali è stata di recente riconosciuta anche in Italia …, ma non bisogna
dimenticare che il legame primario tra cittadini e Stato è costituito dai loro rappresentanti
eletti).
Le conseguenze negative di cui si è detto derivano innanzitutto dalla percezione dei concetti di e-
government e di e-democracy come termini in dualismo. Ma essi debbono invece essere considerati
come STRETTAMENTE INTERPENETRATI: sono termini di una stessa equazione che vede
l’applicazione delle nuove tecnologie alla sfera pubblica.
Anche i progetti di governo elettronico, apparentemente finalizzati solo al recupero dell’efficienza, in
realtà hanno pesanti ripercussioni sulla costruzione del rapporto tra cittadini e P.A..
Come pure le iniziative volte a migliorare la partecipazione dei cittadini nei processi democratici
presentano benefici non trascurabili nel campo dell’efficienza della macchina amministrativa.
Inoltre bisogna considerare il valore del concetto di TRASPARENZA, che viene applicato sia per l’e-
government che per la e-democracy. In entrambi i casi la trasparenza si riferisce alla possibilità di
facilitare la disponibilità dell’informazione di interesse per il pubblico grazie alle tecnologie
telematiche.
Mirano alla trasparenza i progetti di protocollo informatico, la messa on line delle informazioni di voto
dei politici eletti nelle assemblee legislative.
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La trasversalità di questo concetto è una ulteriore prova di come le nuove tecnologie al servizio dei
processi della pubblica amministrazione e dei processi di funzionamento degli istituti democratici non
siano altro che due facce della stessa medaglia.
L’idea che trasparenza, efficienza e partecipazione siano strettamente connesse non è nuova. Basta
ricordare quanto previsto dalle leggi di riforma della P.A.
11. La diffusione di Internet ed il digital divide
Ogni volta che si parla di e-government e di e-democracy non si deve dimenticare che l’accesso e
l’uso delle nuove tecnologie non è patrimonio di tutta la popolazione.
Le dimensioni del fenomeno non possono tuttavia esser ignorate.
La diffusione di Internet, se paragonata a quella della TV ha avuto un avvio molto veloce, ma poi si è
rallentata (negli USA al 59,86% del 2000). Il tasso di penetrazione continuerà a crescere anche per
l’introduzione di nuovi apparati, ma rimane il fatto che Internet non è un mezzo di comunicazione
culturalmente e socialmente disponibile per tutti gli individui.
12. Finalità dell’informatica nella pubblica amministrazione
Una riflessione esplicita sul ruolo dell’informatica si comincia ad avvertire a partire
dagli anni ’90, quando sempre più l’informatica viene associata alla riforma della P.A.
Le nuove tecnologie vengono viste soprattutto come uno strumento per migliorare l’efficacia e
l’efficienza dell’azione amministrativa nei confronti dei cittadini.
Una prima riflessione sul tema si trova nel D.Lgs. 39/1993 recante Norme in materia di sistemi
informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche.
Un intero articolo del Decreto definisce proprio quali dovrebbero essere le finalità dell’informatica. Il
secondo comma definisce questi 4 obiettivi:
1. Miglioramento dei servizi (efficacia)
2. Trasparenza dell’azione amministrativa (maggiore democrazia nei flussi di informazione)
3. Potenziamento dei supporti conoscitivi per le decisioni pubbliche (nuovi sistemi per la presa
di decisioni pubbliche)
4. Contenimento dei costi dell’azione amministrativa (ricerca di efficienza)
Il fatto che il legislatore abbia messo insieme questi punti non è casuale: sin dall’inizio è stato
riconosciuto alle nuove tecnologie un ruolo strategico che va ben oltre il contenimento della spesa
pubblica, ma si sposa con i nuovi modelli di governance, cioè di gestione delle relazioni fra Stato e
cittadini.
Nel testo del decreto non c’è la parola e-governance, ma l’articolazione di questi obiettivi rappresenta
un primo tentativo di dare un senso all’informatica tale da farci parlare del primo esempio di
definizione delle politiche per l’e-government in Italia.
Il Decreto è importante perché al suo interno viene creata l’AIPA, un centro in grado di governare la
spesa informatica nella P.A.
13. I soggetti decisori nell’e-government
Il quadro dei soggetti deputati a definire le politiche per l’informatizzazione della P.A. si
evolve in tre fasi:
1. Dal 1993 al 2000: i protagonisti a livello centrale sono l’AIPA ed il Ministro per la Funzione
Pubblica
2. Dal 2001 al 2006: creazione del Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie e poi del CNIPA
3. Dal 2006: riassorbimento competenze del Ministero per l’Innovazione e le Tecnologie nel
Ministero della Funzione Pubblica e dell’Innovazione, lasciando invariata la presenza del
CNIPA all’interno del Dipartimento per l’Innovazione della Presidenza del Consiglio
AIPA (Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione)
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Costituita con D.Lgs. 39/1993, nasceva come soggetto deputato a funzioni sia di indirizzo che di
supporto tecnico
Aveva caratteristiche di soggetto parzialmente indipendente rispetto alla compagine governativa, in
quanto inserito presso la presidenza del Consiglio, con autonomia tecnica e funzionale e con
indipendenza di giudizio.
L’AIPA era un organo collegiale composto da Presidente e da quattro membri, scelti tra persone dotate
di alta e riconosciuta competenza e professionalità, di indiscussa moralità ed indipendenza, nominati
di fatto dal Presidente del Consiglio dei Ministri.
Fra i vari compiti, l’AIPA coordinava attraverso la redazione di un piano triennale i progetti ed i
principali interventi di sviluppo e gestione dei sistemi informativi, forniva consulenza al Presdiente del
Consiglio per la valutazione di progetti di legge, ecc..
Ministero per la Funzione Pubblica
Con la prima legge di semplificazione del Ministro Bassanini viene introdotto uno dei pilastri dell’e-
government: la validità legale della firma digitale.
Nel 2000, sempre Bassanini, firmerà il primo piano organico di azione dell’e-government italiano
(cfr. prossimo capitolo).
In questa prima fase (1997) viene anche costituito il CENTRO TECNICO (CT) presso l’AIPA (e poi
nel 2000 distaccato presso la presidenza del Consiglio come dipartimento autonomo), che è stato
responsabile della gestione di due grandi gare di appalto che hanno permesso di dare vita alla RUPA.
Ministero per l’Innovazione e le Tecnologie
Al Ministero vengono affidate molte deleghe della Funzione Pubblica e di altri ministeri, sempre in
tema di innovazione tecnologica.
Un capitolo fondamentale è proprio costituito dall’e-government che trova un particolare impulso con
il cofinanziamento di progetti presentati dagli enti locali (con fondi provenienti dalla vendita delle
licenze UMTS).
Per consentire un coordinamento fra centro e periferia di questi numerosi progetti viene creata una rete
di CENTRI DI COMPETENZA per l’e-government (CRC). Si tratta di una rete di strutture
territoriali che supporta le amministrazioni locali nella diffusione delle nuove tecnologie nel loro
territorio. Il progetto CRC, nato nel 2002, è attuato dal FORMEZ.
Al livello governativo era stato anche costituito un COMITATO DEI MINISTRI PER LA SOCIETA’
DELL’INFORMAZIONE per:
• Favorire lo sviluppo e l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazi0ne nei
diversi settori, con compiti di coordinare l’azione delle amministrazioni
• Assicurare la definizione e realizzazione di una strategia coerente per lo sviluppo della società
dell’informazione e delle politiche di settore collegate.
Accanto all’Amministrazione Centrale, resta fondamentale il ruolo degli Enti Locali che sia con
iniziative isolate, che con iniziative sulla base di piani regolatori dell’informatica a livello regionale e
provinciale.
Il Ministro per l’Innovazione ha anche provveduto all’unificazione dell’AIPA e del CT in un nuovo
organismo: il CENTRO NAZIONALE PER L’INFORMATICA NELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE (CNIPA).
Il CNIPA ha l’obiettivo primario di dare supporto alla P.A. nell’utilizzo efficace dell’informatica
per migliorare la qualità dei servizi e contenere i costi dell’azione amministrativa.
Dal punto di vista organizzativo il CMIPA rimane un organo collegiale costituito da Presidente e 4
membri, nominati dal Presidente del Consiglio.
Garante per la protezione dei dati personali

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(sintesi del testo)

Questo soggetto, istituito dalla Legge 675/1996, interviene regolarmente sulle materie che riguardano
le nuove tecnologie per il profondo impatto sulla privacy dei cittadini, sia nelle applicazioni pubbliche
che private.
Nel 2006, con il governo Prodi, tutte le deleghe del Ministero dell’Innovazione vengono riunificate nel
Ministero della Funzione Pubblica e dell’Innovazione.

14. Il piano d’azione per l’e-government e gli obiettivi per il 2006


Il primo documento strategico sull’e-government è stato il Piano d’azione per l’e-
government del 23 giugno 2000 (approvato con Decreto del presidente del Consiglio del 25 gennaio
2001).
Il Piano prevede un preciso arco di iniziative da concludere nel giro di due anni. Molti progetti sono
stati realizzati, ma molti sono ancora in cantiere ed altri non sono mai partiti.
Il documento rimane importante perché fissa una strategia ed una visione complessiva del ruolo
delle nuove tecnologie della comunicazione nel processo di modernizzazione della P.A.. Questa
visione è stata confermata dei successivi interventi a livello nazionale e pertanto + importante per
comprendere come l’e-government è stato pianificato in Italia.
Il Piano delinea due prospettive significative:
1. Il tipo di rapporto tra cittadini e P.A. da realizzare attraverso l’uso delle nuove tecnologie
2. Il coordinamento delle diverse tecnologie di e-government in un sistema coerente
Rapporto tra cittadini e P.A.
La visione di questo rapporto è contenuta nel secondo paragrafo del documento che recita:
• Il cittadino potrà ottenere ogni servizio pubblico cui a titolo rivolgendosi a qualsiasi
amministrazione di front-office abilitata al servizio, indipendentemente da ogni vincolo
territoriale o di residenza
• All’atto della richiesta del servizio, il cittadino, oltre agli strumenti di identificazione
personale, non dovrà fornire alcuna informazione che lo riguarda e che sia già in possesso di
una qualsiasi amministrazione dello Stato. …Il sistema informativo di front-office deve essere
in grado di reperire direttamente presso ogni amministrazione che le possiede, le informazioni
che consentono di autorizzare la erogazione del servizio richiesto
• Il cittadino non dovrà conoscere come lo Stato è organizzato per la erogazione del servizio o
a quali amministrazioni si deve rivolgere, ma potrà richiedere servizi esclusivamente in base
alle proprie esigenze, non in base alla conoscenza di quale amministrazione fa caso;
• Il cittadino dovrà poter comunicare solo una volta all’Amministrazione, nel momento in cui si
verificano, le variazioni che corrispondono ad eventi della sua vita o, quando ne ha titolo,
della vita di terzi. Questa comunicazione produrrà tutti gli effetti conseguenti…….
Questa visione ha almeno tre implicazioni:
1. Si tratta sicuramente di una visione di lungo termine che richiede tempo per attuarsi, in alcuni
casi per ragioni tecnologiche e organizzative, non potrà che essere un modello a cui tendere;
2. La sua realizzazione richiede una ristrutturazione organizzativa e tecnologica radicale delle
amministrazioni pubbliche,
3. L’idea di costruire un “profilo per ogni cittadino” con tutte le sue informazioni rilevanti
suscita ovviamente preoccupazione circa l’impatto sulla privacy degli interessati.
Il Piano indica anche alcune condizioni abilitanti di questa visione (che tutte le amministrazioni siano
dotate di sistemi informatici, che questi siano connessi, che chi possiede le informazioni in back office
le metta a disposizione del front office, che l’identificazione del cittadino avvenga in modo uniforme
con la carta identità elettronica.
Coordinamento delle diverse tecnologie
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Pilastri del sistema sono:


• Le tecnologie di identificazione dei cittadini (firma digitale, carta identità elettronica, carta
nazionale dei servizi)
• Le tecnologie di front-office costituite da siti e portali (ma anche altri dispositivi digitali
come telefonia mobile e digitale terrestre)
• Le tecnologie di back-office costituite dalle banche dati sempre più integrate
• Le tecnologie infrastrutturali che consentono in tutta sicurezza il trasporto dei dati.
Gli obiettivi del Piano sono stati aggiornati dalla definizione di 10 obiettivi di legislatura per la
digitalizzazione dell’amministrazione approvati dal Comitato dei ministri per la società
dell’informazione nella riunione del 23 febbraio 2002 (obiettivo temporale 2006).
Tra questi obiettivi anche la disponibilità on line di tutti i SERVIZI PRIORITARI.
Considerando che il numero dei servizi erogati dalla P.A. è piuttosto elevato (censiti circa 500 diversi
tipi di servizi principali) il Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie realizzò una selezione dei
SERVIZI PRIORITARI da portare on line dalla quale uscirono 40 servizi per i cittadini e 40 per le
imprese.
Fra questi Servizi Prioritari si indicarono: prenotazione visite mediche, scelta del medico di base,
iscrizioni scolastiche, pagamento imposte, dichiarazione dei redditi, ecc..
Un altro obiettivo fissato dal Comitato dei Ministri enunciava che “tutti gli uffici che erogano servizi
dovevano essere dotati di un sistema di Customer Satisfaction”.
Questo obiettivo è perfettamente coerente con quel collegamento fra e-government, comunicazione ed
efficienza che abbiamo anticipato essere elemento costituente dell’applicazione delle nuove tecnologie
nella sfera pubblica.
I dieci obiettivi fissati sono stati solo parzialmente raggiunti neo corso della legislatura (una
valutazione precisa non si è potuta fare anche per la mancanza di dati precisi….).

15. La seconda fase dell’e-government in Italia


A partire dal 2003 a livello istituzionale si parla della seconda fase dell’e-government in
Italia.
A livello politico il cardine di questa fase è l’idea che anche l’e-government possa
realizzarsi secondo un progetto federale, riconoscendo l’autonomia degli enti locali, ma in una
visione condivisa.
Per l’identificazione delle linee di azione è stata determinante l’approvazione (luglio 2003) in
Conferenza Unificata Stato-Regioni, città ed Autonomie Locali, del documento “L’e-government
per un federalismo efficiente. Una visione condivisa, una realizzazione cooperativa”
Nell’autunno 2003 è stato approvato, sempre dalla Conferenza Unificata Stato-Regioni, città ed
Autonomie Locali, il documento “L’e-government nelle Regioni e negli Enti Locali: II Fase di
attuazione” che assume come riferimento il DPC del 14 febbraio 2002 che contiene indicazioni sulla
distribuzione di risorse destinate all’e-government e definisce le azioni attuative della seconda fase.

16. Le politiche per l’e-democracy


Nell’ambito della seconda fase, fra gli obiettivi identificati c’è anche quello di avviare la
sperimentazione di modelli di utilizzo delle nuove tecnologie per favorire la partecipazione
dei cittadini alla determinazione delle scelte pubbliche. Per indicare questo ambito si utilizza il
termine di e-democracy.
Nel modello italiano l’attenzione alla soddisfazione dei cittadini è alla base del processo di
trasformazione e modernizzazione. Tale obiettivo può essere realizzato favorendo un rapporto di
collaborazione e di costante coinvolgimento dei cittadini alle decisioni pubbliche.

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Anche l’e-democracy viene associata al processo di modernizzazione della P.A.


Nel 2004 viene avviata la selezione dei progetti proposti dagli enti locali per la realizzazione di
soluzioni innovative volte a garantire la più ampia partecipazione dei cittadini lungo il ciclo di vita
delle politiche locali.
Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa, con Raccomandazione 19/2001 forniva specifiche
indicazioni per il rafforzamento del coinvolgimento dei cittadini nella vita pubblica a livello locale.
Punti qualificanti dei progetti proposti dagli enti locali:
1. Devono individuare uno o più ambiti di intervento e devono dichiarare su quali fasi del ciclo
di vita della politica considerata intendono intervenire
2. Devono esplicitare quali impegni si assume l’amministrazione perché i risultati del processo
partecipativo incidano davvero sulla politica individuata.
Nel modello proposto assume rilevanza anche la partnership con le ASSOCIAZIONI che deve
valorizzare i bacini di competenze ed esperienze significative depositate presso i cittadini rispetto
all’ambito delle politiche locali individuate….
L’analisi del modello italiano è contenuta nel documento “Linee guida per la promozione della
cittadinanza digitale: e-democracy” realizzato dal coordinamento dei CRC in collaborazione con
l’Università di Firenze.
L’approccio contenuto in queste linee strategiche ha sicuramente il merito di aver posto al centro del
dibattito l’e-democracy, ma ha anche due limiti:
1. Le iniziative di democrazie elettronica vengono vissute come un accessorio rispetto a quelle
di e-government (mentre abbiamo dimostrato che i due aspetti dovrebbero sempre essere
trattati come congiunti)
2. Nell’idea abbastanza generale di democrazia elettronica rischiano di finire in questo campo
anche iniziative puramente informative, mancanti di quegli stessi punti qualificanti definiti
nel modello.

17. Il codice per l’amministrazione digitale


Nella definizione delle politiche di e-government un passaggio importante è
rappresentato dalla approvazione del CODICE PER L’AMMINISTRAZIONE
DIGITALE, varato dal Consiglio dei Ministri con Decreto del novembre 2004 e
contenuto nel D.Lgs. 7 marzo 2005, n 82.
Il Codice è stato redatto dal Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie, in interazione
con Regioni ed Autonomie locali e con il contributo di personalità del mondo
universitario, dell’imprenditoria, degli ordini professionali e delle associazioni di
categoria.
Il testo mette insieme due livelli:
1. Uno tecnico, quasi operativo dove si disegna il sistema delle tecnologie di e-government
2. Uno più filosofico-giuridico, che presenta i nuovi diritti dell’era digitale per i cittadini.
Secondo il Ministero, con l’approvazione del CODICE andranno in soffitta le peregrinazioni
burocratiche dei cittadini e delle imprese da un ufficio all’altro per farsi rilasciare documenti e
certificati vari. Le Banche Dati della P.A. sono infatti obbligate a dialogare tra loro per accelerare le
procedure e garantire legalità e trasparenza. I documenti informatici avranno pieno valore probatorio;
documenti, repertori, libri, ecc… potranno essere conservati su supporto informatico.
A differenza del primo Piano d’azione per l’e-government, il CODICE è uno strumento normativo in
piena regola e dovrebbe consentire di superare le difficoltà istituzionali e organizzative presenti in
molte organizzazioni per la realizzazione delle politiche di e-government.
Alcuni punti del Codice:
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(sintesi del testo)

a. Obbligo per le P.A. di scambiarsi on line i dati relativi ai cittadini ed alle imprese…
b. Obbligo per le P.A. di riorganizzare i siti internet per inserire una serie di contenuti minimi e
necessari, compresa la disponibilità di moduli e formulari per via telematica
c. Obbligo per le P.A. di utilizzare la posta elettronica per lo scambio di documenti …
d. Obbligo di trasferire fondi per via telematica fra P.A. e fra P.A. e cittadini
e. Obbligo di accettare pagamenti on line da parte di cittadini ed imprese
f. Facoltà di conservare i documenti in formato elettronico
g. Riconoscimento del valore probatorio del documento informatico
Il Codice è stato oggetto di numerose critiche (soprattutto da Consiglio di Stato) che hanno portato ad
alcune integrazioni approvate ad inizio 2006 (anch’esse criticate).
Le critiche:
a. L’innovazione necessaria per garantire più ampia disponibilità dei servizi pubblici non doveva
solo essere ribadita dal Codice in linea teorica, ma doveva trovare modalità di concreta
attuazione
b. Mancanza di azioni collaterali per l’effettiva applicazione della legge: la questione della
fattibilità in senso tecnico del corpus normativo
c. Mancanza di indicazioni su innovazione organizzativa
d. Mancata considerazione dell’aspetto finanziario (non era prevista alcuna copertura…).
Punto essenziale era quello che stabiliva il DIRITTO del cittadino nei confronti dell’amministrazione
ad avvalersi delle nuove tecnologie per utilizzare i servizi pubblici,
Il Consiglio di Stato ridimensiona questa prospettiva, definendo il diritto in realtà un “MERO
INTERESSE LEGITTIMO”.
Irrisolte del tutto restano poi le problematiche relative al DIGITAL DIVIDE.
18. Le politiche dell’e-government nelle organizzazioni internazionali
Commissione Europea
Ha cominciato a definire obiettivi di sviluppo della società dell’informazione Al , a seguito del
Consiglio di Lisbona in cui fu stabilito che l’Europa dovesse diventare la più competitiva economia
della conoscenza entro il 2010.
Le prime linee guida sono state approvate dal Consiglio Europeo nel giugno 2000 con il nome di
eEUROPE 2002, ad indicare l’anno 2002 come l’anno limite per la realizzazione degli obiettivi in
esse contenuti.
Il Piano d’azione eEUROPE 2002 aveva come primo obiettivo quello di portare on line l’Europa il
più rapidamente possibile.
A fronte dei 64 obiettivi del piano, i risultati sono stati abbastanza soddisfacenti (90% delle scuole e
delle aziende era su Internet, i costi delle telecomunicazioni sono diminuiti, la concorrenza è
aumentata. Per il commercio elettronico è stata adottata una serie di direttive per migliorare la certezza
delle transazioni elettroniche.
Nel 2003 il Piano è stato aggiornato con eEUROPE 2005, il cui primo obiettivo è aumentare l’uso
efficace di Internet, per andare oltre la semplice disponibilità delle connettività.
Ciò significava un maggior numero di aziende nel commercio elettronico, scuole non solo collegate
ma in grado di utilizzare Internet, servizi della PA disponibili on line, ecc…
Sul fronte tecnologico, oltre allo sviluppo della BANDA LARGA, fondamentale anche le possibilità di
accesso MULTI-PIATTAFORMA (computer, smartphone, TV Digitale) e non più utilizzo della sola
tastiera, ma anche interfacce umane come la Voce.
La previsione per il 2005 stabilisce che l’Europa dovrà dotarsi di:

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2.a. Ampia disponibilità di accesso a banda larga a prezzi concorrenziali


e infrastrutture di protezione dell’informazione
2.b. Moderni servizi pubblici on line: e-government, e-learning, e-health
2.c. Un ambiente dinamico di e-business.
Sia in eEurope 2002 che in eEurope 2005, l’e-government riveste un ruolo importante come
acceleratore per un uso efficace di Internet da parte di cittadini ed imprese.
La Commissione ha chiarito il ruolo da essa attribuito all’e-government con la Comunicazione del 26
settembre 2003 dal titolo “Il ruolo dell’e-government per il futuro dell’Europa”. In particolare la
Commissione sottolinea l’importanza di coniugare l’applicazione delle tecnologie ad un cambiamento
organizzativo ed alla acquisizione di nuove competenze.
G8
Ha cominciato ad occuparsi di innovazione tecnologica al Summit di Okinawa del 2000.
Al termine del Summit è stato approvato l’Okinawa Charter on Global Information Society in cui
si afferma che l’ICT ha un impatto molto forte sul modo di vivere delle persone e sul modo in cui le
P.A. interagiscono con i cittadini.
Con questo documento si avvia un collegamento fra SVILUPPO UMANO ed INNOVAZIONE
TECNOLOGICA, che sarà portato avanti anche in altri ambiti.
Il vertice di Okinawa diede anche avvio al DIGITAL OPPORTUNITY TASK FORCE (DOT
Force) che formulò un piano d’azione contro il DIGITAL DIVIDE.
Le riflessioni elaborate sui risultati del piano hanno portato alla nascita di un tema ben preciso: quello
dell’e-government per lo sviluppo, cioè all’idea che le nuove tecnologie applicate al settore pubblico
possano esser fonte di sviluppo in paesi in transizione o in via di sviluppo. Contabilità,
approvvigionamento, giustizia e statistiche sono i campi di interventi privilegiati per queste iniziative.

ONU
Il vertice dell’ONU sulle tematiche dell’innovazione nasce su sollecitazione dell’ITU (International
Telecommunication Union) che arrivò a stabilire di articolare il summit in due fasi, una a Ginevra e
l’altra a Tunisi (nel 2005).
Obiettivo del vertice e suo impegno programmatico è stabilire principi e modalità per realizzare
una società dell’informazione per tutti.
La risoluzione ONU 56/163 che aveva approvato la proposta dell’ITU indicava come obiettivo del
vertice: lo sviluppo di una visione e di una comprensione comune della società dell’informazione e
l’adozione di una dichiarazione e di un piano di azione che sia implementato dai governi, dalle
organizzazioni internazionali e da tutti i settori della società civile.
L’intenzione era quella di pervenire ad una visione condivisa del futuro della società
dell’informazione e delle condizioni necessarie per assicurare che tutti i paesi possano trarre il
massimo beneficio dalla diffusione delle nuove tecnologie digitali.
A Ginevra sono quindi stati approvati due documenti:
1. Dichiarazione di principi
2. Piano di azione, che indica le iniziative concrete che la comunità internazionale si impegna ad
intraprendere.
A Tunisi si è effettuata una verifica delle politiche avviate e si è colta l’opportunità per sciogliere
alcuni nodi non sufficientemente affrontati nella prima fase, quali il governo di Internet.

LE PROFESSIONI DELLE COMUNICAZIONE PUBBLICA

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(sintesi del testo)

L’approvazione della Legge 10 maggio 2000, n. 150 ha segnato la conclusione di un percorso teso ad
affermare la centralità della comunicazione pubblica e la specificità della professione del
Comunicatore pubblico.
19. La comunicazione dell’istituzione pubblica tra informazione e relazione
I provvedimenti legislativi in materia di comunicazione pubblica furono condizionati
dall’obiettivo primario di rafforzare e ristrutturare il sistema dei mass media, l’interesse
era concentrato sull’informazione giornalistica, scritta ed audiovisiva.
Tuttavia le iniziative che furono prese sia a livello locale che nazionale posero all’ordine
del giorno alcuni temi nuovi che non potevano essere risolti facendo ricorso a strutture e
competenze tradizionali. Fra questi:
1. Il diritto all’informazione ed il dovere di comunicare dell’istituzione pubblica (che non
essendo previsti esplicitamente dalla Costituzione hanno fornito un comodo alibi alla P.A.)
2. La realizzazione di campagne di comunicazione definite di pubblica utilità
3. La promozione di iniziative comunicative per l’identità della pubblica amministrazione
L’emergere di questi temi generò una domanda di nuove competenze e sulla loro collocazione nella
pianta organica.
La professionalità eminentemente giornalistica di chi operava negli uffici stampa rispondeva alle
esigenze di una comunicazione di massa. Quando il compito iniziò più a concretizzarsi come capacità
di instaurare relazioni, di ascoltare le esigenze dei cittadini e di particolari segmenti del pubblico, ecc..
le competenze acquisite si sono rivelate fragili ed insufficienti.
Si cominciò quindi a guardare oltre il giardino del giornalismo e dell’ufficio stampa, su un terreno
nuovo per l’Italia: la COMUNICAZIONE PUBBLICA.
Nella seconda parte degli anni ’80 si formarono all’interna della P.A. alcune figure ibride, che
integravano le competenze giornalistiche con quanto offrivano le discipline che più si
interessavano di comunicazione da un lato, e di organizzazione e marketing dall’altro.
La necessità di comunicatori pubblici nasceva dai nuovi compiti che i provvedimenti di riforma dello
Stato affidavano alle P.A., a fronte della impossibilità di dare risposte efficaci con le sole competenze
giornalistiche.

20. L’Associazione italiana della comunicazione pubblica ed istituzionale, il COMPA


ed i tentativi di disciplinare l’attività
Nel 1990 fu costituita a Roma l’Associazione Italiana della comunicazione pubblica ed
istituzionale.
Gli obiettivi dell’associazione si concentravano e si concentrano sulla necessità di trovare ed
assicurare alla società risposte concrete e di servizio a bisogni informativi esterni ed interni
all’amministrazione….
Gli strumenti adottati:
• Una rete di relazioni per lo scambio di formazione, aggiornamento e nuova cultura tra i
comunicatori pubblici;
• Attività di confronto con le realtà straniere analoghe
• Iniziative costanti verso le istituzioni per l’approvazione e l’adeguamento delle norme del
settore
• Relazioni con il sistema dei media di massa, le associazioni ed i singoli operatori della
comunicazione d’impresa
• Promozione di iniziative e diffusione di materiali di conoscenza e formazione sul tema della
comunicazione pubblica.

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Nel 1992 l’Associazione pubblica il primo numero della rivista COMUNICAZIONE PUBBLICA.
Nel 1994 a Bologna la prima edizione del SALONE DELLA COMUNICAZIONE PUBBLICA E
DEI SERVIZI AL CITTADINO (COMPA).
Nel 1996 Scuola Superiore della P.A. e Università di Bologna promossero il primo Master per
Comunicatori Pubblici.
Nella seconda parte degli anni 90 l’Associazione è stata particolarmente impegnata in un’attività di
relazione e confronto in vista della approvazione di una legge che portasse al riconoscimento dele
acquisizioni ottenute sul campo dai propri membri .
Alla fine del 1997, grazie alla convergenza degli schieramenti politici ed alle azioni della
Associazione e dalla FNSI, venne approvata la prima legge quadro sulla comunicazione
dell’istituzione pubblica nel nostro paese.

21. La disciplina delle attività di informazione e di comunicazione della P.A.: la


Legge 150/2000
Legge 10 maggio 2000, n. 150 Disciplina delle attività di informazione e di comunicaizone delle
pubbliche amministrazioni.
La legge ha definito principalmente le aree di operatività e le rispettive finalità.
La AREE OPERATIVE sono state differenziate in relazione ai destinatari della comunicazione:
• Informazione veicolata ai mezzi di comunicazione di massa
• Comunicazione esterna, destinata a cittadini, collettività più ristrette, altri enti
• Comunicazione interna: destinatari coloro che operano all’interno di ciascun ente
Le FINALITA’ della attività informative e comunicative fanno riferimento agli obiettivi espressi nei
vari provvedimenti degli anni ’80: alle esigenze informative (far conoscere le disposizioni normative,
le attività delle istituzioni ed il loro funzionamento, come sfruttare ed attuare effettivamente l’accesso
ai servizi pubblici) sono state affiancate altre più relazionali (processi interni di semplificazione delle
procedure e di modernizzazione), fino a quelle di immagine.
Le FORME E GLI STRUMENTI che possono essere utilizzati ed adottati non sono più soggette ad
imposizione come negli anni ’80 (quando il finanziamento fra i vari mezzi erano definite per legge).
Oggi ci si limita ad affermare che “le attività siano attuate con ogni mezzo idoneo ad assicurare la
necessaria diffusione dei messaggi”.
Questa interpretazione della legge si è rivelata ottimista fino alla emanazione della Direttiva del
Presidente del Consiglio dei Ministri sul programma delle iniziative d’informazione e comunicazione
istituzionale delle Amministrazioni dello Stato.
La Direttiva impone infatti la seguente ripartizione degli investimenti:
1. 50% alla stampa nazionale e/o locale ed alle radio a questa equiparate con diffusione
nazionale
2. 15% alle emittenti radio e TV locali con effettivo utilizzo di entrambi i mezzi
3. 35% libero.
Le STRUTTURE proposte sono in stretta connessione con le aree operative individuate (mentre a
nostro avviso sarebbe stato meglio trovare una forma di integrazione degli interventi che fanno capo
alle tre aree). Domani sarà più difficile portare avanti interventi che necessitino di un coordinamento
strategico fra le tre strutture.
Un’altra variabile che è stata utilizzata per giungere alla definizione delle differenti strutture riguarda
il rapporto fiduciario tra chi porta avanti l’attività informativa dell’amministrazione e l’etica
professionale di chi realizza l’attività informativa. Se il giornalista dovrebbe porsi dal punto di vista
del cittadino nel rappresentare la realtà, quale sarà il punto di vista di chi è chiamato da una P.A. per
informare sulle sue attività?

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Dal confronto su questi temi il legislatore è uscito con tre strutture, due dele quali hanno come
destinatari i mass media, pur adottando punti di vista diversi. Alla terza struttura (URP) che già
conosciamo è stato affidato il monopolio dei pubblici interni ed esterni. Ecco le tre strutture:
1. Il PORTAVOCE: è la figura professionale che ha un rapporto di fiducia con l’organo di
vertice dell’amministrazione pubblica, di cui adotta il punto di vista nei rapporti politico-
istituzionali con gli organi di informazione.
2. L’UFFICIO STAMPA: pur avendo anch’esso quali destinatari i messi di informazione di
massa, si differenzia dal Portavoce perché, pur operando in base alle direttive dell’organo di
vertice dell’amministrazione pubblica, nel curare i suoi collegamenti deve assicurare “il
massimo grado di trasparenza, chiarezza e tempestività delle comunicazioni da fornire”. Il
personale deve essere iscritto all’Albo Nazionale dei Giornalisti e si dovrebbe caratterizzare
per un ruolo in qualche maniera meno politico-istituzionale e più amministrativo e di servizio
(= più autonomia professionale). La iscrizione all’Albo non appare una garanzia sufficiente
rispetto ad eventuali pressioni del vertice amministrativo.
3. L’UFFICIO RELAZIONI CON IL PUBBLICO (URP) e strutture analoghe (Sportelli del
cittadino, Sportelli polifunzionali, ecc..) individuate come le strutture nelle quali si dovranno
realizzare le “attività di comunicazione”. L’art. 8 della legge prevede che le amministrazioni
provvedano alla ridefinizione dei compiti ed alla riorganizzazione degli URP per renderli
idonei ad assolvere i compiti previsti dalla legge.
Nella elencazione delle caratteristiche delle attività si è voluto sottolineare finalità rimaste in
precedenza implicite, quali quelle dell’ascolto del cittadino e della verifica delle qualità e
del gradimento dei servizi, della promozione, dell’adozione di sistemi di interconnessione
telematici. Finalità tutte in astratto attribuibili agli URP, ma che si dovranno confrontare con
problemi si di accettazione e condivisione da parte della struttura interna, che di organici e di
formazione.
4. La FORMAZIONE PROFESSIONALE: le amministrazioni dovranno individuare
nell’ambito delle proprie dotazioni organiche il personale da adibire alle attività di
informazione e di comunicazione e dovranno programmare la loro formazione secondo
modelli formativi che saranno definiti nel regolamento… Si entra poi nel dettaglio delle
strutture legittimate a svolgere l’attività di formazione: Scuola Superiore della P.A., le
università, il Formez, ecc..
22. Problemi aperti
Alcuni punti (in attesa Regolamenti attuativi) rimangono problematici:
a. La distinzione fra l’attività quotidiana del Portavoce e quella degli Addetti stampa, in
relazione alla autonomia che hanno nei confronti di eventuali pressioni del vertice
amministrativo e della differenziazione dei punti di vista da adottare;
b. La formazione dell’addetto Stampa, fatta coincidere con quella del giornalista. L’obbligo di
iscrizione di entrambi all’Ordine dei giornalisti significa affermare che per attività
giornalistica si intende sia il processo di oggettivazione di primo livello (quando l’ente
pubblico è fonte e la testata giornalistica destinataria del flusso comunicativo), sia quello
(proprio della professione di giornalista) di secondo livello (quando la testata giornalistica
dovrebbe operare in ragione della referenzialità pubblica e collettiva del proprio punto di
vista), svalorizzando quella referenzialità pubblica e collettiva dell’attività giornalistica.
c. La distinzione in tre aree non solo in funzione dei destinatari, ma anche in relazione alle
funzioni specifiche di ognuna, non considerando che quanto viene veicolato da ognuna
contribuisce a costruire l’identità dell’ente, partecipando così alla costruzione della sua
immagine;
d. Visto che alcuni obiettivi strategici sono comuni alle tre strutture, a chi spetterà il
coordinamento strategico delle attività? Che competenze dovrà avere e dove sarà collocata
nell’organizzazione questa figura responsabile della strategia comunicativa complessiva?

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e. All’URP vengono confermati i compiti precedenti ed assegnati dei nuovi. Si tratta di un


accorpamento di competenze diverse che è difficile da trovare in professioni già presenti sul
mercato.
f. In relazione alle competenze Alessandro Rovinetti propone di distinguere tre figure:
f.a. il Responsabile delle Strategie e delle strutture di comunicazione, con ruolo di
dirigente ed una responsabilità più complessiva e che deve anche porsi il problema
degli effetti di immagine delle iniziative delle strutture rivolte ai media di massa
f.b. Il Tecnico delle relazioni con il pubblico, responsabile el front-office
f.c. Il Documentarista, chi dovrà adeguare l’architettura del sistema, che si fonda sulle
banche dati, alle nuove esigenze.
g. L’assenza dell’obbligo di attivare procedure di valutazione per verificare l’efficacia
comunicativa delle singole iniziative in relazione agli obiettivi specifici da raggiungere, ai
media utilizzati ed ai segmenti di pubblico destinatari.
Tutti noi, sulla base delle passate esperienze, siamo consapevoli che non è con una legge che si
cambiano le situazioni, soprattutto quando il cambiamento richiesto è anche un cambiamento profondo
di cultura e sensibilità. La legge è comunque una condizione necessaria anche se non sufficiente.
La formazione
La legge riconosce la realtà di alcune figure professionali e ne impone la presenza in tutte le P.A.. Ma
si tratta di professioni nuove, che fanno riferimento a competenze che oggi si ritrovano in discipline
diverse e distanti (da quelle amministrative ed organizzative, al marketing, alla comunicazione).
Sul mercato non vi sono attualmente neppure strutture formative in grado di rispondere in maniera
adeguata alle richieste.
Di seguito si riportano alcune riflessioni sulla situazione attuale dell’accesso alle professioni della
comunicazione pubblica.
L’accesso alla professione di giornalista
L’Albo professionale dei giornalisti prevede due elenchi:
1. Il primo per i giornalisti professionisti, coloro che esercitano la professione in modo
esclusivo e continuativo
2. Il secondo per i giornalisti pubblicisti, ossia per coloro che esercitano anche altre professioni.
Oltre l’Albo è previsto il Registro dei praticanti, cioè di chi, dopo un tirocinio di 18 mesi in
redazione o presso scuole di giornalismo riconosciute, può sostenere l’esame di Stato per ottenere
l’abilitazione ad esercitare la professione.
L’accesso alla professione è oggi possibile attraverso varie modalità, ma queste sono le principali:
1. Laurea in Scienze della Comunicazione (3 anni) con possibilità di iscrizione all’Albo dei
praticanti oppure al Master in giornalismo (1 anno con 12 mesi di pratica guidata) e accesso
all’esame di idoneità professionale;
2. Laurea in qualsiasi altro corso e possibilità di iscriversi alla Laurea specialistica in Editoria,
comunicazione multimediale e giornalismo (2 anni con 18 mesi di prativa guidata) e accesso
all’esame di idoneità professionale;
3. Una variante del caso uno, con iscrizione al secondo anno della Laurea Specialistica in
Editoria, comunicazione multimediale e accesso all’esame di idoneità professionale.
L’accesso alla professione di comunicatore pubblico
Il regolamento deve ancora individuare i titoli di accesso alla professione di Comunicatore pubblico.
Le istituzioni formative previste dalla Legge 150/2000 sono le seguenti:
a. Scuola Superiore della P.A. (che organizza, insieme all’università di Bologna, il Master per
comunicatori pubblici)
b. Università, con il Corso di Laurea in Scienze della Comunicazione
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c. Il FORMEZ

MODELLI E STRUMENTI DI COMUNICAZIONE E RELAIZONE CON IL PUBBLICO


23. Modelli organizzativi degli URP. La Legge 150/2000 e le soluzioni adottate dalle
amministrazioni
Non tutte le amministrazioni italiane hanno istituito un URP. Una certezza sul numero
degli URP attivi non si può avere perché:
a. Nessuno ha fatto recentemente un censimento
b. Gli URP presenti nella banca del progetto URPdegliURP erano circa 5000, dichiarati in modo
spontaneo
c. Una ricerca della Università IULM di Milano ha evidenziato che il 72,4% dei soggetti ha
dichiarato di aver istituito un URP
Inoltre occorre considerare che
a. non c’è un URP uguale all’altro
b. le funzioni di URP sono state attribuite ma non vengono svolte
c. nessuna della Amministrazioni che non ha attivato l’URP ha segnalato questo mancato rispetto
della legge.
Lo scarto fra indicazioni normative e stato dell’arte è riferibile anche alle tipologie di attività svolte
dagli URP, scarto che appare tanto più paradossale, quanto più le indicazioni mormative sono state non
solo prescrittive, ma anche molto dettagliate.
2.29. Lo sportello informativo
Il primo e più diffuso modello di URP è quello che fa riferimento alle due dimensioni
storiche delle relazioni con il pubblico, intese dal legislatore:
1. Quella della tutela dei diritti
2. Quella dell’informazione, considerata come opportunità ed accesso alla P.A.
Si tratta del nucleo originario delle relazioni con i cittadini, non solo perché fa riferimento alla prima
stagione normativa (il D.Lgs. 29/1993), ma anche perché è quello da cui molti Uffici sono partiti ed
hanno avviato i loro servizi.
Tutela dei diritti
Il diritto è riferibile sai all’accesso che alla partecipazione al procedimento amministrativo, derivando
interamente dai dispositivi previsti dalla Legge 241/1990.
Il diritto all’accesso prevede che presso l’URP esistano procedure che consentano di prendere visione
ed eventualmente copia della documentazione prodotta dall’ente. Per fare questo occorre che siano
ridefiniti i flussi informativi tra i diversi settori dell’ente ed il back-office dell’URP.
Non è sempre stato facile convincere i colleghi che la loro documentazione dovesse essere resa
disponibile (dal segreto alla trasparenza il salto è forte), ed inoltre sono anche intervenuti problemi di
Privacy.
Diritto di partecipazione
Le difficoltà di organizzazione del servizio sono state maggiori in riferimento alla possibilità ed
opportunità di accentrare presso l’URP la procedura relativa a tutti i servizi (e quindi a tutti i
procedimenti).
In molti casi si è preferito allocare le nuove modalità di partecipazione presso i responsabili dei singoli
procedimenti piuttosto che riorganizzare le procedure di lavoro dell’intera organizzazione.
Servizio Informativo

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Gli URP assolvono pienamente la funzione di informazione per quanto attiene l’ente di appartenenza:
persone, ruoli, strutture e servizi, ecc.. normative, luogi e tempi, ecc…
Dal primo nucleo di attività “consolidato”, cioè diritto di accesso e di informazione, gli URP hanno
imboccato due possibili direzioni di sviluppo:
1. Una Verticale, centrata sull’approfondimento e la personalizzazione della capacità di risposta
rispetto a specifici target di utenza e/o su temi e contenuti delimitati
2. Una Orizzontale, orientata a capire il raggio delle opportunità informative di primo livello
offerte dal sistema pubblico territoriale nel quale l’URP opera.
Nell’ambito degli URP si è vista la nascita di Sportelli dedicati (informagiovani, sportelli
sull’Europa, le donne, il lavoro, gli anziani, i diversamente abili, ecc…) in grado di erogare
informazioni specialistiche.
Ugualmente sono aumentati i casi di integrazione fra sportelli di P.A. diverse, ma territorialmente
contigue: gli URP hanno assunto il sistema pubblico territoriale come riferimento per l’erogazione dei
servizi e primo accesso alla P.A..
Ambedue le direzioni di sviluppo necessitano di una innovazione nella logica del servizio: in
particolare al criterio della competenza si sostituisce il criterio della centralità dell’utente (servizio
sempre più a misura del target), diventa importante dare la risposta giusta e non più e non solo
indirizzare all’ente a cui quella risposta appartiene.
2.30. Lo sportello polifunzionale
Lo sportello nasce dall’esigenza di sviluppare una politica di accesso
all’amministrazione di cui l’informazione costituisce uno solo dei possibili contenuti del
servizio: trasformazione degli sportelli URP da Uffici per le relazioni con il pubblico a
vere e proprie RECEPTION dell’ente risponde all’esigenza di offrire all’utente non solo
le informazioni relative ad un procedimento, ad una autorizzazione, ecc., ma anche
l’accesso stesso al procedimento, al servizio, al certificato eliminando quindi uno o più
passaggi nei meandri della burocrazia.
Questo modello di servizio, prefigurato già agli inizi degli anni 90 dal Ministro
Bassanini, si è progressivamente diffuso anche in Comuni di dimensioni medie e medio-
grandi, ed è stato anche sperimentato con successo nella soluzione SUAP (Sportello
Unico per le Attività Produttive).
In questo modello organizzativo
il core business è la SEMPLIFICAZIONE
AMMINISTRATIVA, dallo snellimento dei tempi e dei passaggi, alla riduzione degli oneri.
Per l’utente il vantaggio è notevole ed immediato, mentre per l’amministrazione lo sportello
polifunzionale comporta il ridisegno complessivo dell’organizzazione. Le fasi di competenza
restano a carico del Back office, mentre le fasi di relazione tendono a confluire allo Sportello, le cui
competenze specialistiche sono quelle di comunicazione e relazione con il pubblico.
Questa soluzione snatura un po' l’identità degli URP, in quanto la funzione comunicazione è solo una
delle componenti del servizio, non l’unica. Tuttavia questo modello è generato proprio dall’esperienza
e dalla logica che guida il loro lavoro, ha il vantaggio di riconoscere che l’attività di relazione presso
lo sportello è una componente del lavoro che richiede competenza specialistica e razionalizza gli
accessi alla PA.
L’orizzonte di sviluppo di questi modelli è rappresentato dalla possibilità di estendere il servizio di
accesso anche a procedimenti che non siano di esclusiva competenza della propria amministrazione,
ma che la possano interessare per alcuni passaggi o che siano utili per gli utenti.
Ipotesi di URP MULTIENTE che si scontra sulle difficoltà di integrazione organizzativa e di dialogo
fra enti.

2.31. La struttura con funzioni di staff e funzioni di line: il modello secondo la


Legge 150/2000
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Un ultimo modello è quello che coincide con l’art. 8 della Legge Quadro: in questi casi le
amministrazioni si sono dotate di una struttura organizzativa, coincidente con l’URP, cui affidare sia le
funzioni di supporto alle relazioni con i pubblici dell’organizzazione, sia quelle a supporto dei
settori per la gestione delle attività e dei prodotti di comunicazione.
Gli utenti di questa struttura sono sia i cittadini (per le attività classiche dell’URP come già illustrato),
sia i colleghi per quanto concerne la realizzazione di prodotti e/o strumenti di comunicazione, la
progettazione di campagne, la raccolta di reclami,, le indagini sulla soddisfazione degli utenti.
L’URP in queste amministrazioni svolge una funzione di LINE della comunicazione (relazione
interpersonale diretta tra i cittadini e gli operatori di sportello) sia il ruolo di STAFF (gestione della
comunicazione interna ed esterna ed ascolto degli utenti).
Nonostante la previsione normativa, si tratta di una soluzione poco diffusa ed in presenza di certe
condizioni. Come abbiamo visto negli altri modelli non sempre l’URP presidia la la realizzazione di
prodotti per la comunicazione a supporto delle politiche dell’ente, né è in grado di coordinare e
sovraintendere alla attività di comunicazione realizzate dai colleghi.

24. Condizioni organizzative e soluzioni di servizio


Esiste quindi una differenza fra quanto previsto dalla Legge e le decisioni ed i
comportamenti delle amministrazioni: tale iato è non è riferito solo all’aspetto
quantitativo (quante amministrazioni hanno istituito l’URP), ma anche quello
qualitativo, ovvero quali soluzioni personalizzate sono state realizzate rispetto all’uniformità
del modello indicato dalla Legge 150/2000.
E’ infatti indubbio che nel corso degli anni si sono affermati modelli diversi per la gestione della
comunicazione e relazione con l’utenza: ciascuna amministrazione, in funzione della propria mission
istituzionale, della complessità e dei vincoli organizzativi, del contesto socioeconomico e territoriale in
cui opera, nonché degli specifici indirizzi politici, tende ad autodeterminare il proprio modello
organizzativo per la gestione delle funzioni di comunicazione e relazione con il pubblico.
Questo giustifica la diversità fra i vari URP a vari livelli.
Da una indagine condotta dalla Regione Emilia Romagna, è emerso che il modello organizzativo di
URP è una variabile dipendente da alcune precise caratteristiche dell’organizzazione
La funzione di comunicazione che l’URP dovrebbe governare e gestire è una funzione complessa e
composita in cui convivono attività, strumenti, competenze e metodologie molto diverse.
Da una parte possiamo considerare tutte quelle attività che rientrano a pieno titolo nella dimensione
comunicazione e relazione, quella gestita prevalentemente dagli sportelli e prevalentemente
tramite la mediazione di un operatore e centrata sull’informazione. Quando prevalgono queste
attività, il ruolo dell’URP è quello di strumento di mediazione tra interno ed esterno
dell’organizzazione, in ottica di facilitazione di accesso ai servizi, alle opportunità ed alla tutela dei
diritti. La dimensione comunicativa prevalente è quella face to face con il cittadino presso lo sportello.
(Funzione di LINE)
Dall’altra parte la dimensione strategica della comunicazione: la redazione di piani o programmi di
comunicazione, la realizzazione di campagne, strumenti, eventi, prodotti editoriali o quant’altro,
finalizzato a promuovere l’immagine dell’organizzazione, a supportare l’efficacia delle politiche
pubbliche, ecc.. Una dimensione strategica la assume anche l’ascolto e valutazione della qualità dei
servizi che, quando condotta in modo sistematico e trasversale, colloca l’ufficio in una dimensione di
STAFF al management dell’organizzazione ed al quale restituisce importanti Input per il
miglioramento dei processi e per l’innovazione organizzativa. Questa dimensione non richiede
necessariamente competenze utili alla mediazione interpersonale tipica dello sportello.
Le due dimensioni possono coesistere, come nel modello di URP proposto dalla normativa, oppure
essere alternative: i modelli che si generano sono diversi e diverse sono le ragioni che determinano
l’affermarsi di uno piuttosto che l’altro.

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La medesima ricerca ha dimostrato che esiste una correlazione fra determinate condizioni
organizzative ed i diversi profili degli URP e che le indicazioni di legge valgono più come quadro di
riferimento e non come prescrizioni vincolanti per uniformare, in Italia, i servizi di relazione con il
pubblico.
La prima correlazione riguarda la tipologia istituzionale e la complessità organizzativa: il
modello di URP in grado di associare funzioni di front line e funzioni di Staff è presente solo nei
comuni oltre 50.000 abitanti, nelle Province e in altre tipologie di organizzazioni pubbliche con un
unico settore di intervento (Università, ASL, Istituti Previdenziali).
I Comuni fino a 20.000 abitanti e gli uffici periferici dello Stato adottano una soluzione di servizio
URP ancorata solo alla dimensione di sportello, con una certa propensione alla polifunzionalità solo
nei comuni fra 20.000 e 50.000 abitanti.
Nella sostanza il ruolo di STAFF è presente sopra una certa soglia dimensionale, oppure quando l’ente
opera in unico settore.
Una seconda correlazione riguarda è riferita alla collocazione organizzativa quando per l’ente la
comunicazione assume un ruolo strategico rispetto all’implementazione delle proprie politiche.
L’URP è in questo caso collocato in Staff al vertice dell’organizzazione oppure nell’organigramma è
previsto un settore specifico per le attività di informazione e comunicazione.
Quando l’URP assolve prevalentemente funzioni di sportello, la collocazione organizzativa è presso
un settore amministrativo non dedicato (Segreteria Affari Generali).
Si tenga anche presente che in taluni casi esiste una significativa correlazione fra il profilo di ruolo
dell’ufficio e la provenienza del responsabile. Il che testimonia che, pur non escludendo scelte
organizzative consapevoli da parte dell’amministrazione, anche le storie personali, in termini di
competenze, saperi, curricula e percorsi professionali sono fattori che possono incidere sul profilo del
servizio erogato ed in definitiva sulla stessa identità delle organizzazioni alle quali queste persone
appartengono.
Nessuno dei modelli esaminati è migliore o peggiore dell’altro in senso assoluto, ma è più o meno
conforme alla normativa ed è più o meno in grado di rispondere alle esigenze della propria
organizzazione e della propria utenza.

25. Comunicazione e coordinamento: un binomio difficile


Tra le condizioni organizzative più importanti perché la funzione comunicazione possa
operare al meglio vi è quella delle relazioni fra le diverse strutture specialistiche di
comunicazione (relazioni intra-organizzative) e fra le strutture di comunicazione e le
altre strutture dell’ente (relazioni inter-organizzative).
Occorre quindi dare una risposta al problema del coordinamento della comunicazione.
La legislazione ha fornito indicazioni più o meno vincolanti e più o meno tradotte in
pratica, ma anche in questo caso le amministrazioni hanno assunto il dettato normativo
come riferimento in qualche caso adattabile al contesto, in altri solo parzialmente
riproducibile, in altri non fattibile, ecc..
2.32. La struttura di coordinamento
Il problema del coordinamento si manifesta con l’approvazione della Legge 150/2000 che
prevede tre diverse strutture organizzative all’interno delle amministrazioni pubbliche:
il Portavoce e l’Ufficio Stampa (comunicazioni ai mass media) e l’URP per
comunicazione ai cittadini e nell’ambito dell’organizzazione.
Per colmare la lacuna della mancata indicazione di come le amministrazioni potessero
garantire reciprocità ed interdipendenze fra le tre strutture, viene emessa la Direttiva (Direttiva
Frattini) del 7 febbraio 2002, che esortava le amministrazioni a prevedere, in fase di applicazione
della Legge 150/2000, anche meccanismi di coordinamento fra le strutture e modalità organizzative di

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raccordo tra le diverse attività, allo scopo di massimizzare efficienza ed efficacia della gestione delle
relazioni con l’utenza.
L’indicazione della Direttiva è quella di formalizzare una vera e propria Struttura di
Coordinamento, costituita dai responsabili delle tre strutture.
Cosa hanno fatto le varie amministrazioni? Una ricerca condotta da URPdegli URP nel 2004 ha fatto
emergere quanto segue:
a. la diffusione della struttura di coordinamento non è generalizzata,
b. la diffusione della struttura di coordinamento non è uniforme (è presente più nelle grandi
organizzazioni ed in quelle che si occupano di un solo settore);
c. che dove esiste è qualcosa di diverso da una modalità formale di raccordo fra le tre funzioni
d. che il problema del coordinamento è più stringente e complesso da risolvere quando riguarda
le relazioni fra tutti i settori di una organizzazione piuttosto che solo fra i servizi di
comunicazione in senso stretto.
Come dire che la questione vera è come coordinare le comunicazioni delle diverse strutture
dell’organizzazione per realizzare un’unica politica di comunicazione dell’ente che sia
riconoscibile e riconosciuta, più che integrare la comunicazione dell’URP con quella dell’Ufficio
Stampa e/o del Portavoce.
La struttura di coordinamento quando esiste è collocata in STAFF alla Direzione Generale. Questo
conferisce autorevolezza di ruolo e potenziale trasversale di intervento. Garantisce inoltre
l’integrazione delle diverse attività e prodotti di comunicazione principalmente attraverso la redazione
del Piano di comunicazione annuale.
La struttura di coordinamento, in questi casi, non è solo una modalità di raccordo fra le tre funzioni
previste dalla Legge 150/2000, ma un’area dell’organizzazione molto più complessa di cui URP e
Ufficio Stampa fanno parte (il Portavoce è escluso in quanto slegato dai processi di comunicazione
istituzionale).
Un’ultima considerazione: il coordinamento riguarda le attività di comunicazione svolte dagli uffici
dedicati o investe trasversalmente tutta l’organizzazione? (Domanda che si è posta la ricerca).
La gestione integrata delle attività di comunicazione non riguarda infatti solo le relazioni intra-
organizzative (ovvero le relazioni fra le strutture dedicate e contigue come URP, Ufficio Stampa e
Portavoce) quanto e più le relazioni fra tali strutture e gli altri settori dell’organizzazione, perché
ciascuno è dotato di una propria comunicazione, centrata sul proprio prodotto e sui propri destinatari,
sorretta da logiche interne al segmento di mercato in cui agisce.
La dimensione del coordinamento si pone dunque su due livelli diversi:
1. uno riguarda le relazioni fra le competenze specialistiche
2. l’altro le relazioni fra queste e tutti gli altri colleghi dell’ente.
Insomma: come e chi decide cosa nella comunicazione di un’organizzazione?
Rispetto al primo livello, la soluzione rappresentata dalla struttura di coordinamento appare
efficace: essa è infatti la semplice formalizzazione delle forti interdipendenze che caratterizzano
processi di lavoro necessariamente condivisi.
Immediatamente dopo si tratta anche di stabilire condizioni per lo sviluppo di relazioni reciproche,
stabili e permanenti anche fra la struttura di comunicazione e le altre strutture dell’organizzazione.
A questo secondo livello la struttura di coordinamento non appare sufficiente, perché le
interdipendenze si fanno più deboli, prevalgono autonomie settoriali, sopravvivono logiche di potere e
di ruolo della gestione decentrata della comunicazione. Per questo non si tratta tanto di agire sulla
formalizzazione dei rapporti, quanto di modificare profondamente la cultura organizzativa che è
all’origine di questa situazione. Quindi non solo misure di tipo tecnico-strutturale, ma anche
potenziamento di leve che hanno impatti positivi sulle persone, come la valorizzazione del capitale
umano, delle professionalità, la condivisione della cultura della comunicazione, il senso di
appartenenza all’organizzazione…
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Coordinare la comunicazione è una questione che riguarda soprattutto la cultura organizzativa,


le relazioni interpersonali, il riconoscimento dei singoli ruoli, la valorizzazione delle
professionalità e la cultura del servizio del servizio verso i colleghi, la condivisione di valori, ma
anche la disponibilità a mettersi in gioco ed a rendicontare i risultati del proprio lavoro.
La ricerca ha dimostrato che le amministrazioni che più si avvicinano al risultato di una
comunicazione efficace e coordinata sono quelle che sanno mettere in campo tutta questa pluralità di
strumenti, che assumono il coordinamento come un obiettivo di medio-lungo periodo, che sanno
motivare l’organizzazione al raggiungimento di obiettivi condivisi.

2.33. Il Piano di comunicazione


Uno strumento che agevola il coordinamento è il Piano di comunicazione, previsto dalla
stessa Direttiva Frattini per le amministrazioni centrali dello Stato.
Costruire un Piano di comunicazione significa realizzare una mappa intelligente di ciò che si
dovrebbe fare, da parte di chi, con quali risorse ed utilizzando quali artefatti …………La realizzazione
del Piano è una occasione per vedere tutti gli attori compiere le diverse azioni comunicative
finalizzate al raggiungimento di un obiettivo definito. Come ogni pianificazione, anche quella
comunicativa non riduce la complessità, ma ne facilita la lettura e la comprensione (Levi).
Come si attua concretamente il piano di coordinamento del Piano e quali ambiti riguarda?
Coordinamento attraverso il Piano
Con il termine di coordinamento possiamo intendere:
1. il Coordinamento Organizzativo (integrazione fra gli attori)
2. il Coordinamento dei contenuti (integrazione dei messaggi)
3. il Coordinamento delle forme (integrazione delle scelte stilistiche e formali)
Il coordinamento organizzativo è possibile con due diverse modalità.
La prima è quella che investe la funzione di comunicazione della responsabilità di redazione e
gestione di un Piano generale che individua le scelte di comunicazione più coerenti e
potenzialmente più efficaci per supportare gli obiettivi dell’ente, valuta quale azioni realizzare e
quali strumenti utilizzare.
In questo caso il livello di autonomia dei settori tende a ridursi progressivamente, ma non vengono
esclusi dal processo comunicativo: vi partecipano nelle varie fasi di costruzione del Piano, anche se le
scelte strategiche restano a capo
La seconda modalità, probabilmente la più praticata, è quella che invece conserva il tradizionale
decentramento della funzione: al responsabile della funzione non spetta di decidere le strategie ed i
contenuti, ma quello di costruire la cornice metodologica che renderà possibili processi comunicativi
diffusi, ma uniformi. Il Piano non compie scelte strategiche di comunicazione, ma suggerisce ai
responsabili delle politiche come scegliere e gestire la propria comunicazione in modo da evitare
comportamenti comunicativi discordanti, inefficaci o scorretti. La condivisione è quindi su alcune
regole.
Coordinamento dei contenuti
Il potenziale di coordinamento del Piano riguarda anche gli aspetti di contenuto, perché coordinando la
comunicazione di tutte le politiche è possibile costruire quella cornice di senso che dovrebbe
corrispondere e veicolare l’ispirazione politica del governo di quell’amministrazione (valenza
identitaria).
La valenza identitaria del Piano è proprio quella che consente di individuare i messaggi e meta-
messaggi fra loro coerenti perché riferiti a valori condivisi che sottendono le politiche pubbliche: il
Piano, superando le frammentazioni delle comunicazioni di settore, costruisce e veicola quel disegno
di identità e di ispirazione politica che corrisponde alla filosofia di governo a cui
quell’amministrazione si richiama.

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Il risultato atteso è la comunicazione dell’identità politica di quell’organizzazione. Risultato che


riguarda sia la comunicazione interna che quella esterna.
Coordinamento delle forme
Il coordinamento del Piano contribuisce a realizzare anche le scelte comunicazione relative a stili,
canali e strumenti, cioè le modalità con le quali l’organizzazione sceglie di utilizzare per entrare in
relazione con i propri pubblici, con i destinatari delle politiche, con gli stakeholders.
Conclusioni
Il Piano crea complessivamente sulla carta e realizza la politica di comunicazione dell’ente che crea le
condizioni per:
a. determinare le scelte dell’organizzazione in rapporto a ciò che l’organizzazione è ed intende
fare
b. realizzare azioni di comunicazione coerenti con i presupposti di partenza, i valori, le finalità e
gli obiettivi dell’ente
c. gestire le relazioni che li sostengano e li veicolino
d. creare integrazione, omogeneità, sinergia, uniformità dell’intera organizzazione …
e. diffondere la cultura della comunicazione perché diventi un fattore distintivo.
Questi obiettivi non dipendono solo dalla funzione comunicazione, ma anche da chi ha responsabilità
decisionali e di governo dell’intera organizzazione.

PER UNA COMUNICAZIONE DELL’ISTITUZIONE PUBBLICA EFFICACE


26. L’identità dell’istituzione pubblica
L’IDENTITA’ DI UNA ISTITUZIONE PUBBLICA può essere definita come ciò che i
responsabili dell’istituzione intendono in un primo tempo VALORIZZARE, ed in un
secondo tempo COMUNICARE, tenendo conto di alcuni VINCOLI che devono, da essi
stessi, essere opportunamente interpretati.
Tali VINCOLI sono:
a. Quelli definibili impropriamente VINCOLI FATTUALI DELL’ISTITUZIONE: dalla struttura
organizzativa adottata allo sviluppo delle nuove tecnologie, dalle leggi e regolamenti, alla
distribuzione spaziale sul territorio
b. Il complesso dei discorsi che hanno avuto ad oggetto l’istituzione pubblica e che hanno
sedimentato PRODUZIONE SIMBOLICHE sia RETROSPETTIVE (la storia
dell’organizzazione, fatta di riti, tabù, ed abitudini che hanno dii fatto teso ad accentuare i
meccanismi della riservatezza e della distanza fra l’amministrazione ed i cittadini) sia
CORRENTI (principalmente l’annuncio della ridefinizione della Mission – che dovrebbe
incarnarsi in valori quali l’informazione, la partecipazione, la semplificazione, l’accesso - e
dell’organizzazione del tempo e dello spazio, sulla via di un lento adeguamento alle esigenze
poste dai nuovi valori), sia PROSPETTIVE (in particolare la progettazione strategica per
un’affermazione piena dei nuovi valori).
c. Il posizionamento della categoria di servizio pubblico, in generale, e dei singoli servizi
pubblici.
Con questa definizione si vuole sottolineare che:
• Il definire l’identità dell’istituzione pubblica è un compito che ricade totalmente sotto la
responsabilità di chi guida l’istituzione stessa, senza possibilità di delega ad altri.
• Che tale scelta deve tenere conto della situazione e del modo in cui l’istituzione pubblica
si è sviluppata fino ad ora.

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Oggi i vincoli che influenzano la ridefinizione della filosofia dell’amministrazione pubblica spingono
in due direzioni:
1. Da un lato quelli NEGATIVI, frutto di una struttura organizzativa, un abito mentale,
produzioni discorsive retrospettive che tendono ad affermare un’identità chiusa verso i
cittadini utenti
2. Dall’altro quelli posti dalle nuove disposizioni legislative e regolamentari e dalle innovazioni
organizzative e comunicative che tendono verso l’affermazione di un’identità più aperta.
Considerato che, come già detto:
a. l’identità della P.A. è in primo luogo ciò che i responsabili della stessa intendono valorizzare
b. la scelta fatta è a favore di un’amministrazione aperta,
i valori dell’informazione, della partecipazione, della semplificazione e dell’accesso diventano
qualificanti e costituiscono già oggi “quello specifico sistema filosofico che viene dai responsabili
considerato come il principio di unicità dell’organizzazione ed a cui è affidato quel principio di
permanenza ed invarianza che permette la persistenza del suo essere, nonostante i cambiamenti ai
quali è sottoposta”.
La regione Lombardia ha inserito le caratteristiche della propria identità nella CARTA DEI VALORI
(al cui processo di redazione possono partecipare anche i dipendenti).
Molte delle difficoltà che si impongono al processo di cambiamento in corso della P.A. vengono dalla
decisione di cambiare radicalmente i valori profondi che hanno costituito l’essere della P.A. fino
ad oggi.
A parere di Cristina Demaria (che ritiene che la crisi di un’organizzazione debba essere considerata
come una situazione destabilizzante caratterizzata da un processo di discredito dei valori e, di
conseguenza, delle autorità deputate a garantirli) il superamento della crisi lo si ottiene anche
attraverso una strategia comunicativa in grado di legittimare o rilegittimare il soggetto della
comunicazione, nel nostro caso la P.A..
La definizione dell’identità di un’istituzione deve essere considerata un processo da intraprendere e
concludere prima di passare alla veicolazione all’esterno: la chiara definizione dell’identità della
istituzione è la pre-condizione del processo di comunicazione.

2.34. Il processo di veicolazione dell’identità: dal modello della comunicazione


pubblicitaria al modello integrato
Una volta concluso il processo di definizione dell’IDENTITA’ dell’istituzione, si può
procedere alla sua veicolazione, fase che contribuirà alla costruzione dell’IMMAGINE.
Questo processo può essere definito in due modi:
1. Quando l’accento è posto su ciò che è veicolato, si parla di processo di comunicazione
dell’identità della istituzione
2. Quando si accentua il momento terminale, si parla di processo di costruzione d’immagine.
Carmagnola: i modelli all’interno dei quali si possono far rientrare le regole e le metafore che
strutturano i comportamenti pratici e le strategie delle imprese nel processo di veicolazione
dell’identità sono tre. Questo modelli si adattano solo parzialmente alla comunicazione della P.A., a
causa della scarsa rilevanza attribuita all’attività comunicativa.
1. Modello della comunicazione pubblicitaria: l’immagine è fatta coincidere con l’attività
pubblicitaria affidata ad agenzie esterne. Modello mai affermato nella P.A.
2. Modello funzionale: caratterizzato dalla presenza di uno specifico sottosistema interno la cui
funzione esclusiva è la comunicazione esterna. E’ stato adottato in maniera spesso implicita
quale modello interpretativo della realtà della P.A., specialmente in relazione all’attività
degli URP

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3. Modello integrato: connotato come il solo in grado di confrontarsi con la complessità


dell’organizzazione di impresa attuale, in cui il processo di costruzione dell’immagine non
viene delegato quale funzione esclusiva ad un sottosistema interno, ma viene considerato
come un’attività che deve integrare vari sottosistemi interni, in quanto deve essere garantita
“la qualità come esigenza presente nell’intera sequenza di elaborazione del prodotto/servizio
… e l’immagine vista come riflesso esterno della identità globale, percepibile” (Carmagnola).

Integrare testi diversi, veicolati da media diversi e rivolti a pubblici diversi


Il Modello Integrato è quello che meglio si adatta alla complessità della struttura amministrativa
dell’attuale P.A., ma è anche quello che pone in evidenza le opportunità e le difficoltà proprie di una
comunicazione efficace.
L’efficacia della comunicazione è infatti legata alla capacità dell’enunciatore di integrare tutti i TESTI
prodotti in funzione dei diversi TIPI DI PUBBLICO, e ei MEZZI di comunicazione utilizzati.
Testi
Una prima distinzione può essere ipotizzata in funzione dei materiali segnici propri dei diversi
linguaggi utilizzati:
1. La scrittura, da quella stampata su carta a quella che appare sul PC
2. L’oralità, sia della comunicazione faccia a faccia sia della comunicazione registrata a
distanza, spesso correlata con manifestazioni gestuali, comportamentali, …
3. Il materiale visivo, sia statico che in movimento
4. Il materiale audiovisivo, sia statico che in movimento
La scelta dei diversi materiali espressivi è subordinata anche alle forme che questi materiali verranno
ad assumere nelle varie configurazioni testuali: a quelle che potremmo definire come FORMA
DELL’ESPRESSIONE.
Ciascun materiale espressivo ha poi diverse possibilità di enfatizzazione di quanto comunica:
intonazioni della voce, tecniche di ripresa e montaggio, ecc..
Pubblici
I pubblici destinatari di questi testi si distinguono in PUBBLICI INTERNI e PUBBLICI ESTERNI.
Negli ultimi anni si è enfatizzato il ruolo di chi opera all’interno della P.A., non solo come titolari di
diritti, ma anche come destinatario di una comunicazione specifica al fine di:
1. Rendere più efficaci le relazioni interne
2. Contribuire alla costruzione di uno spirito di gruppo
3. Far prendere consapevolezza dei valori e della cultura sui quali si basa la nuova identità
dell’amministrazione
4. Ottenere che le componenti interne comunichino questi nuovi valori attraverso i loro
atteggiamenti e comportamenti, anche al di fuori dell’ambiente di lavoro (questa azione deve
risultare coerente ed integrata con le iniziative comunicative ricolte dall’istituzione
all’esterno).
La categoria del Pubblico esterno includeva, fino a poco tempo fa, solo i cittadini-utenti. Ora si deve
ampliare per comprendere quella pluralità di pubblici che, a parere di Kotler, costituiscono una delle
condizioni del passaggio da una prospettiva di marketing ad una di MEGAMARKETING.
L’obiettivo centrale del MEGAMARKETING è l’applicazione e l’integrazione delle competenze
economiche, politiche e di relazione a disposizione dell’impresa, per ottenere la cooperazione del
numero maggiore di componenti sociali al fine di operare con successo in un mercato
dinamicamente in movimento.
Per il passaggio al Megamarkting occorre aggiungere alle 4 P del Marketing (Price, Product, Place
e Promotion) altre due P: PUBLIC RELATIONS e POLITICS.
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Di seguito un elenco delle principali categorie di pubblici per il processo di veicolazione dell’identità:
• Le istituzioni pubbliche locali, nazionali ed internazionali
• I gruppi di opinione e di influenza (istituzionali e non)
• I gruppi che operano nel settore economico-finanziario
• Le associazioni degli utenti
• Le associazioni professionali e di categoria
• I mezzi di comunicazione di massa
• I cittadini-utenti
• Il grande pubblico (anche non utenti)
I mezzi di comunicazione
I mezzi di comunicazione sono scelti in funzione dei Pubblici e delle sostanze espressive testuali che
si ritengono più efficaci. Di seguito alcuni esempi:
• Mezzi destinati a pubblici interni: house organ, pubblicazioni interne, circolari, corsi di
aggiornamento, ricerche sulla soddisfazione, eventi, manifestazioni;
• Mezzi destinati a pubblici esterni:
• Giornalisti e organi informativi
• Utenti del servizio pubblico e gli altri pubblici
• Mezzi che ospitano testi di altri: come nel caso delle testate giornalistiche che ospitano testi
pubblicitari
• Mezzi che comportano un possibile feedback o mezzi undirezionali
La scelta dei mezzi e del loro particolare utilizzo diventa anche un elemento costitutivo dell’identità. I
mezzi sono quindi veicoli dell’identità e parti costitutive dell’identità dell’ente. Un esempio è
costituito dalla ipotesi di trasformazione del sito della Regione Emilia Romagna in Portale: ci
troviamo nella strana congiuntura in cui l’identità è, contemporaneamente, ciò da cui deriva la
pretesa di inaugurare un proprio portale, ma anche ciò a cui porta il funzionamento di un proprio
portale.
Quanto fin qui detto porta a ritenere che l’obiettivo del Modello integrato si possa raggiungere solo si
si propongono modelli organizzativi in grado di aumentare la nostra consapevolezza e possibilità
di controllo dei meccanismi che intervengono a determinare l’efficacia dei processi comunicativi.

27. Il modello comunicativo semiotico-enunciazionale


Come ricordato la P.A. si trova in situazione di crisi comunicativa in quanto deve
rilegittimarsi come soggetto credibile in relazione a ciò che comunica su se stessa e,
contemporaneamente, su ciò che fa.
Perché la comunicazione sia efficace è importante non solo far conoscere i contenuti
(valori cognitivi) ai destinatari, ma anche e soprattutto farglieli credere e fargli
assumere un determinato atteggiamento comunicativo (valori pragmatici).
Le nozioni che hanno permesso di superare il Modello comunicativo dell’informazione
elaborato da Shannon & Weaver sono state quelle di DECODIFICA, TESTO ED
ENUNCIAZIONE.
La centralità del processo di DECODIFICA ha permesso di enfatizzare il ruolo attivo di interprete
attribuito al destinatario, la cui decodifica poteva divergere dalla codifica operata dall’emittente.
La centralità data al TESTO piuttosto che al messaggio, quale unità del processo comunicativo, ha
permesso di trattare processi comunicativi in cui vengono veicolati testi sincretici, il cui significato
complessivo è costituito appunto dalla somma dei linguaggi delle diverse sostanze.
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(sintesi del testo)

Note su Enunciazione: i mezzi di comunicazione di massa sono “di massa” in quanto non prevedono
la possibilità di quel rapporto diretto nell’hic et nunc (qui ed ora) di un’interazione faccia a faccia che
caratterizza la comunicazione interpersonale. Nella comunicazione di massa tutto avviene
necessariamente nel testo enunciato (non si può modificare la situazione di enunciazione come nel
caso del faccia a faccia).
Ma se la situazione di enunciazione costituisce un PLUS che incrementa le possibilità di efficacia del
processo comunicativo, sarà proprio questa situazione che sarà introdotta (necessariamente a livello di
simulacro) all’interno del testo enunciato veicolato dalle comunicazioni di massa in modo da
incrementarne l’efficacia.
E’ nel testo che devono essere da una parte introdotti e dall’altra reperiti, sia le immagini o
simulacri, tanto dell’emittente, quanto del destinatario, sia il simulacro di uno scambio
interazionale.
Per far ciò la P.A. deve darsi degli strumenti conoscitivi che le permettano di delineare le
caratteristiche dei pubblici destinatari della comunicazione: le loro supposte conoscenze linguistiche,
enciclopediche e comunicative. Questo le permetterebbe di fare inferenze sulle possibili
interpretazioni che i pubblici opereranno sui testi che intende diffondere.
Il testo così ultimato avrà, sia in relazione al Dictum, ossia al contenuto, che al Modus, ovvero a come
quel contenuto è organizzato, una stretta relazione con la rappresentazione che l’emittente si è fatta dei
destinatari: ovvero l’insieme delle proprietà ad essi attribuite, nonché gli espliciti riferimenti ad essi,
cioè il SIMULACRO DEL DESTINATARIO iscritto nel testo.
Ma l’enunciatore deve introdurre nel testo anche IL SIMULACRO DELL’EMITTENTE, e cosa non
meno importante del rapporto fra simulacro dell’enunciatore e dell’enunciatario.
Fattori critici.
a. Conoscenza della P.A. dei pubblici destinatari delle singole comunicazioni
b. Omogeneità delle competenze linguistiche, enciclopediche, ecc… dei pubblici destinatari
inscritti nel testo
c. Conoscenza che i pubblici destinatari hanno della P.A.
d. Omogeneità della conoscenza della P.A. da parte dei pubblici destinatari
Quanto detto porta a concludere che la conoscenza approfondita dei destinatari e la loro
omogeneità costituiscono delle pre-condizioni che possono favorire l’ideazione, realizzazione e
veicolazione di testi efficaci.
L’efficacia comunicativa si raggiunge dunque a condizione che le rappresentazioni dell’enunciatore,
dell’enunciatario e della loro relazione, inscritte nel testo, siano giudicate credibili ed accettate dagli
attori del processo comunicativo.

28. Il testo efficace


Di seguito alcuni esempi di testi fatti circolare dalla P.A. che hanno un obiettivo
esplicitamente persuasorio, e testi che hanno un obiettivo comunicativo esplicitamente
informativo.
In alcuni casi le istituzioni pubbliche si impegnano in campagne persuasorie il cui
obiettivo immediato è “Far fare” o “Non far fare”, altre è “Far sapere” (in quest’ultimo caso
l’attenzione dovrebbe essere volta all’adozione di un linguaggio amministrativo, improntato a principi
di chiarezza, univocità …).

2.35. Tipologie di testi in relazione al rapporto fra enunciatore ed enunciatario


Strategie persuasorie e contratto enunciazionale

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La comunicazione si presenta come uno spazio in cui si attua uno scambio – contrattuale o polemico
– tra soggetti: nel caso tra la P.A. che sollecita un consenso ed il cittadino che può accettare o rifiutare.
E’ fra le istanze contrattuali – la proposta e l’accettazione – che si effettuano il fare persuasivo ed il
fare interpretativo dei due soggetti e si realizza un contratto voluto o imposto.
Le strategie persuasorie si possono dividere in:
1. Strategie con intento fattivo: persuadere qualcuno con fine di far fare o non far fare.
In questo caso si parla di Manipolazione secondo il Volere (mediante tentazione o seduzione)
e di Manipolazione secondo il Potere (mediante minaccia o provocazione)
2. Strategie in cui predomina il sapere: l’intento fattivo lascia il posto al convincimento
attraverso argomentazioni di carattere logico.
In questo caso si parla di Manipolazione secondo il Sapere (caratterizzata da argomentazioni
logiche e dimostrazioni scientifiche).
Nell’analisi delle strategie di persuasione ci concentreremo sul CONTRATTO ENUNCIAZIONALE,
cioè sulla relazione tra enunciatore ed enunciatario inscritta nel testo.
In questa analisi terremo conto anche delle variazioni enunciative individuabili nei testo e che danno
luogo (Veron, 1984) a due tipi principali di strategie:
1. Strategia della complicità
2. Strategia della distanza, che a sua volta include
2.a. Strategia della distanza pedagogica
2.b.Strategia della distanza non pedagogica
La strategia della complicità o di implicazione
Ha per obiettivo la costruzione di un simulacro dell’enunciatario come una sorta di co-
enunciatore: il cittadino o l’organizzazione che si identifica in questo simulacro diventa complice
dell’amministrazione. Le figure che può assumere l’enunciatario sono:
a. Colui che parla in prima persona
b. Colui che partecipa ad un dialogo con l’enunciatore
c. Colui che viene interpellato.
Si tratta di una strategia molto utilizzata anche nella comunicazione commerciale, per esempio
attraverso le rappresentazioni di telespettatori nelle trasmissioni TV.
La strategia della distanza pedagogica
L’enunciatore e l’enunciatario NON sono posti sullo stesso piano:
a. L’enunciatore è rappresentato come dotato di una competenza specifica, intesa come l’oggetto
di valore che l’enunciatario sa di non possedere ed a cui vorrebbe congiungersi;
b. Questa congiunzione è resa possibile dal consiglio dell’enunciatore che si impegna a fornirgli
gli strumenti per poterlo seguire.
L’enunciatario quando viene interpellato non parla mai in prima persona e le priorità dell’universo di
discorso sono tenute dall’enunciatore, come colui che è disposto a guidarti (per compilare un modulo,
per altre circostanze in cui l’enunciatario non ritiene di avere sufficienti competenze per fare o non
fare).
La strategia della distanza NON pedagogica
Costruisce l’enunciatario alla terza persona attribuendogli una certa competenza, un sapere che
pretende sia rispettato e che venga tenuto in considerazione all’interno del testo: un lettore che, anche
se attaccato alla sua autonomia di giudizio, mostra una certa tendenza ed un’inesplicabile attrazione
nei riguardi di un enunciatore influente…dal sapere netto e sicuro, dal potere stabilito ed
indiscutibile.

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Il testo avrà le marche formali del genere giornalistico di attualità…

Le campagne sociali dell’Istituzione pubblica


Alla fine degli anni ’80 vennero approvati provvedimenti che permettevano alla P.A. di promuovere
vere e proprie campagne sociali che si affiancavano a quelle già realizzate da PUBBLICITA’
PROGRESSO.
Campagne con strategia di persuasione secondo il volere basata sulla distanza pedagogica
La Presidenza del consiglio dei Ministri diede vita ad una serie di sei spot sul problema della
droga…
Lo spot rappresentava scene di vita di ragazzi nella vita ordinaria (a scuola, in discoteca, alla partita di
calcio, ecc..) e si chiudeva con una voce che diceva “Ragazzi la vita è questa, non bruciatela con la
droga”.
Il simulacro dell’enunciatario è rappresentato in modo positivo grazie all’effetto realtà delle scene di
vita ordinaria.
Questa strategia di comunicazione risulta efficace se si soddisfano due condizioni:
1. L’enunciatario empirico si identifica nel simulacro positivo e si fa sedurre dal fascino
dell’effetto realtà positivo (critica allo spot: troppo stile pubblicitario…)
2. L’enunciatario empirico riconosce all’enunciatore empirico (La Presidenza del Consiglio) quel
sapere pratico e quella competenza sulla droga che lui non ha…(critica allo spot: ma non
viene comunicato nulla per legittimare la competenza sulla droga della Presidenza del
Consiglio ….in alcuni casi si utilizzano testimonial per questa funzione referenziale).
Campagne con strategia di persuasione secondo il potere basata sulla complicità
Una serie di 4 spot sempre sul problema della droga, con il viso di un giovane in primo piano, con
alternanza di tratti maschili e femminili, che al suono di un carillon ruota di 360 gradi per tornare nella
posizione di partenza privato degli occhi.
In ciascuno degli spot la parola è data in prima persona al simulacro dell’enunciatario che diventa un
vero e proprio co-enunciatore.
Il pay off finale è “Se ti droghi ti spegni”, oppure “Chi ti droga ti spegne” (a seconda del tipo di spot).
L’enunciatore non si caratterizza per la sua competenza pratica, quanto per la sua competenza
assiologica che lo pone in grado di distinguere comportamenti con valori positivi o negativi.
Questa strategia di comunicazione risulta efficace se si soddisfano due condizioni:
1. L’enunciatario empirico se già si droga si identifica con il simulacro negativo che gli viene
proposto, cioè fa proprie alcune delle motivazioni addotte nel filmato; oppure riconosce come
plausibili le motivazioni che potrebbero portare ad adottare u comportamento che giudica
moralmente negativo;
2. Tra l’enunciatore e l’enunciatario vi è una condivisione dei valori proposti all’interno dello
spot; solo in questo caso infatti l’enunciatario empirico è disposto ad assumere su di sé il
senso di colpa , reale o potenziale, per il proprio comportamento moralmente deviante e
decidere così di riscattarsi, modificandolo.
Criticità:
1. L’enunciatario empirico che si comporta nella maniera connotata dallo spot può porre in atti
meccanismi difensivi del genere illustrato nella teoria della Dissonanza Cognitiva; questi
meccanismi vengono posti in atto frequentemente: basti pensare allo scaso successo delle
campagne antifumo;
2. L’enunciatario empirico che si comporta nella maniera connotata dallo spot, può non
condividere le motivazioni addotte, oppure concorda ma non trova una descrizione delle
modalità per uscire dal suo stato

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3. L’enunciatario empirico che NON si comporta nella maniera connotata dallo spot, può non
condividere le motivazioni e ritenere che lo spot non è a lui riferito

Campagne con strategia di persuasione secondo il volere basata sulla complicità


Spiaggia, la camera da presa segue un ragazzo che corre sulla spiaggia e la cui voce dice “Non facevo
che scappare dagli altri, da me stesso. Volevo fermarmi ma non ci riuscivo ……
Pay off finale: Uscire dalla droga: se vuoi, insieme, possiamo.
I meccanismi di persuasione vengono rafforzati sia dal dare all’enunciatario la possibilità di parlare in
prima persona, che da costruire un effetto di realtà positivo (una situazione che è stata segnata
negativamente dalla droga e che, grazie a vari coadiuvanti, torna ad essere positiva).
Il simulacro dell’enunciatario iscritto nel testo (ex drogato) è garante della possibilità di questo
risultato.
Questa modalità di dare la parola a chi ha vissuto comportamenti devianti è molto utilizzata nelle
comunicazioni sociali per mostrare il nuovo comportamento positivo che è possibile ottenere.
Anche in questo caso effetti possibili della Dissonanza Cognitiva.
Campagne con strategia di persuasione secondo il potere basata sulla distanza pedagogica
Le scene mostrano vari soggetti che attuano comportamenti connotati negativamente:
• Gettare rifiuti per terra, non pagare il biglietto dell’autobus
• Abbandonare cane su autostrada
• Utilizzo di droghe o assunzione di alcoolici prima della guida di un auto
La strategia prevede in questo caso l’illustrazione dei comportamenti nelle conseguenze più negative,
spesso rappresentate esplicitamente, talvolta lasciate intuire.
Come già detto l’efficacia di questa strategia si basa su:
1. Condivisione dei valori morali alla base dei testi
2. Attribuzione all’enunciatario empirico di quel sapere pratico in merito al da farsi o da non fare
più o mai. L’enunciatore può contrattare questo suo ruolo di guida rafforzandolo con
riferimento alle sanzioni civili e penali che la legge prevede a carico di chi si comporta come
sopra.
Campagne con strategia di persuasione secondo il sapere basata sulla distanza pedagogica
Il più delle volte la comunicazione si fa forte di dati presentati come scientificamente validi,
utilizzando anche accorgimenti grafici in grado di illustrare classifiche e comparazioni (numero e %
delle persone che soffrono di malattie polmonari ao causa del fumo, …)
L’efficacia di questa strategia dipende anche dal riuscire ad inscrivere nel testo una rappresentazione
dell’enunciatore come di un soggetto che è esso stesso un soggetto autorevole, oppure che intrattiene
relazioni privilegiate con le fonti autorevoli ai cui dati può accedere.
Questa strategia è utilizzata principalmente in queste circostanze.
• Quando l’obiettivo è far conoscere i contenuti di provvedimenti assunti dall’istituzione
pubblica, come nel caso di approvazione di leggi che innovano gli interventi in certi settori.
• Quando le istituzioni pubbliche vogliono rendere consapevoli i cittadini attraverso
l’informazione dell’emergere di un problema nuovo o del nuovo rilievo che ha assunto un
problema conosciuto
• Quando si vuole affiancare a strategie persuasorie già in atto, una serie di comunicazioni che
aggiornino la rilevanza oggettiva assunta dal fenomeno, rafforzando la possibilità di effeicacia
delle altre strategie.

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2.36. Dall’antilingua al linguaggio efficace


Cinque punti di vista sul linguaggio amministrativo
Italo Calvino ha coniato il termine ANTILINGUA per quel modo di parlare e di scrivere caratterizzato
da TERRORE SEMANTICO. Parole e frasi di uso comune vengono aborriti e sostituiti da vocaboli
che non vogliono di re niente p vogliono dire qualcosa di vago e sfuggente.
Molti, anche nel linguaggio di tutti i giorni, tendono a privilegiare termini dotti, paludati, aulici in
sostituzione di formule che appaiono impersonali, distaccate, sciatte.
Al riguardo occorre ricordare le MASSIME CONVERSAZIONALI del filosofo Paul GRICE:
1. Massima della quantità: tanto informativo quanto richiesto (né più, né meno)
2. Massima delle qualità: fornire un contributo vero (non dire ciò che credi falso, non dire ciò
per cui non hai le prove adeguate)
3. Massima della relazione: pertinenza all’argomento
4. Massima di modo: essere chiari, brevi ed ordinati nell’esposizione
Nel caso della comunicazione amministrativa e istituzionale, il problema non è mai quello di un
eccesso di oralità, ma semmai quello di un eccesso di scrittura. Chi deve comunicare a livello
pubblico si trova di fronte ad un linguaggio invecchiato, dove la preoccupazione per la precisione si
sposa con un’estetica tardo-ottocentesca.
Un esempio di questa tendenza è riportato da Sabino Cassese (nella Prefazione al Manuale di Stile del
1993) che cita una frase ripresa da una circolare ministeriale in cui si lamenta “la eccessiva incidenza
della pendenza (durata) dei procedimenti amministrativi sulla esplicabilità delle posizioni di vantaggio
(cioè i diritti) degli amministrati (i cittadini)
Non si deve peraltro dimenticare un aspetto ETICO altrettanto cruciale: Franco Bassanini nella sua
Prefazione al MANUALE DI STILE del 1997 ricorda “scrivere in maniera oscura e incomprensibile,
spesso ambigua, significa di fatto negare un diritto ed ostacolare il rispetto delle leggi. Significa
inoltre ampliare in modo improprio la discrezionalità di chi interpreta e attua le norme”.
In sintesi possiamo individuare 5 diversi punti di vista sul linguaggio amministrativo:
1. TECNICO: vi sono elementi che non si possono variare, come ad esempio i riferimenti a
Leggi o altre formule a valenza giuridica
2. PRAGMATICO: oltre alla correttezza, ci si deve preoccupare dell’EFFICACIA della
comunicazione, in relazione ad uno scopo
3. IDEOLOGICO: uso di un determinato linguaggio per il mantenimento di uno Status Quo
politico-sociale, per difendere interessi di parte, per escludere di fatto dalla comprensione
alcune fasce culturali, per sottolineare l’appartenenza ad una minoranza, ecc..
4. ESTETICO: giudizio di gusto sul linguaggio (bello/brutto, ricercato/sciatto, ecc…)
5. ETICO: giudizio morale sul linguaggio (buono/cattivo, giusto/ingiusto, democratico/elitario,..)
Questi punti di vista costituiscono altrettanti livelli di analisi.
Prima di procedere ad un miglioramento pratico effettivo del nostro linguaggio, chiediamoci
seriamente che cos’è un bel modo di scrivere per noi. Non solo l’abitudine ad usare un certo lessico o
sintassi, ma il gusto di farlo possono costituire infatti uno degli ostacoli al cambiamento.
La consapevolezza linguistica
Occorre quindi essere prima consapevoli delle proprie abitudini linguistiche per poter poi migliorare il
proprio modo di comunicare.
Spesso nella nostra cultura di massa, bombardati come siamo da messaggi e da linguaggi livellati, non
ci accorgiamo che aderiamo supinamente ad una serie di formule stereotipate che inquinano ed
impoveriscono e tolgono individualità alla comunicazione.

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(sintesi del testo)

Esempio: esperimento di U. Eco con la sua classe di studenti ai quali chiedeva di riscrivere il testo che
gli era sottoposto eliminando ogni espressione standardizzata. Il risultato non fu eccezionale perché gli
studenti non identificarono formule e luoghi comuni che furono ritenuti quindi accettabili..
La conclusione che emerge da questo esempio è che bisogna stare attenti allo specifico contesto d’uso:
adagirasi su formule che sono andate bene in passato può portare in casi diversi a risultati non
altrettanto soddisfacenti.
Il linguaggio va pensato e progettato, mai subito. Come sosteneva il filosofo Ludwig Wittgenstein
bisogna pensare al linguaggio “come ad una cassetta degli attrezzi” con i quali mettere a punto
ogni volta un gioco linguistico adatto alla forma di vita in cui si colloca.
I manuali di stile
Nel paragrafo precedente abbiamo visto come NON si dovrebbe scrivere. Di seguito esamineremo
alcuni modi per migliorare lo stile.
Il CODICE DI STILE del 1993 indica diverse forme linguistiche che andrebbero evitate al fine di
migliorare il linguaggio delle amministrazioni pubbliche.
Le osservazioni del testo vertono più sulla costruzione grammaticale della frase che sul lessico. Uno
degli aspetti problematici che emergono da queste norme è, per esempio, la STRATEGIA DI
ENUNCIAZIONE.
Per esempio le forme passive o riflessive denotano nel linguaggio burocratico una sottrazione
discorsiva di responsabilità. Questo è funzionale soprattutto in normative di carattere sanzionatorio o
di prelievo fiscale. Se si percorrono le autostrade francesi si vede che il problema è stato qui risolto
brillantemente: si è scelta una strategia discorsiva soggettivante sul destinatario. Le scritte dicono
“Tengo la destra”, “Allaccio le cinture” …in modo da proporre la norma come già assunta e
introiettata dall’utente.
Lo stesso approccio forse non andrebbe bene per il pagamento delle imposte …
Una riflessione più approfondita sul LESSICO Burocratico la troviamo in un libro di nella quale
vengono indicate alcune espressioni da evitare (arzillo vecchietto, bianca coltre, lamiere contorte,
ecc..). Secondo l’autrice il linguaggio burocratico tende ad avvalersi di formule più complesse del
necessario.
Molte di queste inutili complicazioni lessicali e sintattiche nascono da un’esigenza, ancora molto
radicata nella società e nella scuola, di mantenere un malinteso scarto stilistico fra il linguaggio
quotidiano ed il bel parlare, il bello scrivere.
Nel caso del linguaggio amministrativo, la situazione è resa ancor più difficile dall’influenza del
linguaggio giuridico.
Maria Elena Piemontese, nella prima parte del MANUALE DI STILE 1997 insiste giustamente
sull’importanza del contesto: In teoria nessuno dei tanti modi di dire è di per sé migliore dell’altro.
Per decidere quale di essi, a certe condizioni, è preferibile a tutti gli altri, occorre considerare una
serie di cose. Innanzi tutto chi sono i destinatari, in secondo luogo qual è l’obiettivo che attraverso il
testo si intende raggiungere.
La Guida alla redazione dei documenti amministrativi di Piemontese intende fornire regole chiare
al fine di rendere comprensibili al vasto pubblico le comunicazioni delle P.A..
Per raggiungere questo scopo è decisivo il lavoro di progettazione a monte di quello che si deve dire:
raccogliere appunti, fare la scaletta, ordinare i punti della scaletta…
Scrivere frasi brevi, lineari; preferire tempi e modi verbali semplici; usare parole comuni, concrete,
dirette; limitare termini tecnico-specialistici, sigle ed abbreviazioni.
Il testo riporta gli esempi su due colonne: una per “Invece di scrivere così” e l’altra per “meglio
scrivere così”.
Nel Manuale è anche incluso un Glossario in cui viene data la definizione di circa 500 parole che non
possono essere evitate dal linguaggio amministrativo nonostante non siano di uso comune.

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(sintesi del testo)

Naturalmente la semplificazione del linguaggio amministrativo ha dei limiti che derivano, non solo
dalla parte specialistica del lessico, ma anche dalla COMPLESSITA’ DELLE PROCEDURE che
stanno dietro i discorsi.
La valenza persuasiva della comunicazione
Esempi di lettere …pag, 285 del testo (si può evitare)

29. L’immagine della Pubblica Amministrazione


2.37. Immagine attesa, immagine riscontrata, immagine diffusa
Immagine attesa: è l’insieme di valori che l’amministrazione pubblica è convinta di porre alla base
della propria comunicazione e che vorrebbe vedere riconosciuti come tali dai vari pubblici destinatari:
chi comunica si aspetta in primo luogo di comunicare i tratti che ha individuato come quelli
caratterizzanti della propria identità
Immagine riscontrata: è l’insieme dei modi in cui i diversi pubblici percepiscono l’identità della
Pubblica Amministrazione; questi modi vengono individuato e definiti sulla base di ricerche
qualitative e quantitative.
Immagine diffusa: è l’insieme dei tratti di immagine dell’amministrazione che i ricercatori in analisi
testuali rintracciano nell’insieme dei discorsi tenuti da e sull’organizzazione indipendentemente dalla
forma di espressione utilizzata.
Distinguere tra Immagine Attesa, Riscontrata, Diffusa permette di verificare la corrispondenza o meno
tra l’immagine attesa e quelle riscontrate e di fare supposizioni sulle ragioni di tale divergenza con
l’obiettivo di correggere la strategia comunicativa per giungere ad una riduzione del gap.
Le funzioni principali dell’immagine sono:
1. Porsi come cornice di senso all’interno della quale sia l’amministrazione pubblica che i
diversi segmenti di pubblici interpretano gli atteggiamenti ed i comportamenti, direttamente
comunicativi o non, della P.A.. Quando un medesimo provvedimento amministrativo o un
medesimo comunicato è interpretato in maniera diversa da uno stesso segmento di pubblico al
mutare delle istituzioni che lo hanno prodotto, significa che l’immagine che i pubblici hanno
di tali istituzioni sono tra loro diverse.
2. Ciascuna immagine specifica di un’istituzione definisce il sistema di attese che quel
determinato segmento di pubblico ha nei confronti di quella precisa istituzione.

30. Dalla comunicazione integrata alla comunicazione totale


Quando abbiamo parlato del processo di costituzione d’immagine, abbiamo sottolineato
che si tratta di un processo determinato non soltanto da ciò che l’istituzione pubblica
comunica su di sé, ma anche di quanto le altre istituzioni, compresi i cittadini-utenti,
comunicano direttamente o indirettamente sull’istituzione stessa.
Il modello integrato di comunicazione al quale abbiamo affidato la veicolazione dell’identità
dell’istituzione e la costruzione della sua immagine, mostra i propri limiti in quanto non considera
che:
• I discorsi veicolati dall’A.P. si muovono in un ambiente affollato, come detto, dai discorsi fatti
da un elevato numero di altri soggetti dell’amministrazione stessa;
• L’A.P comunica la propria identità non soltanto attraverso ciò che veicola direttamente
mediante i canali che in qualche modo gestisce, ma anche attraverso il proprio essere ed il
proprio fare: dalla distribuzione più o meno decentrata degli uffici sul territorio,
all’organizzazione del lavoro, dai servizi che gestisce ai prodotti che propone
L’A.P. in quanto struttura organizzata, prende tutta una serie di decisioni che rispondono a logiche
specifiche: da quelle economico-finanziarie a quelle giuridiche, da quelle gestionali a quelle
legislative.
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(sintesi del testo)

Decentrare o meno gli uffici può essere una decisione presa in funzione di logiche gestionali che ha
però delle conseguenze più o meno rilevanti sulla percezione da parte dei diversi segmenti di pubblico
dell’immagine dell’amministrazione (come pure le decisioni su orario prolungato o meno,
sull’arredamento degli uffici, sull’utilizzo delle nuove tecnologie, ecc…).
Quando questi tratti di immagine sono percepiti dai pubblici di riferimento come coerenti con quelli
inscritti nella comunicazione della P.A., si otterrà un effetto di rafforzamento ; quando invece sono
percepiti come non coerenti, il risultato sarà un indebolimento dell’efficacia comunicativa dei tratti
comunicati direttamente dall’amministrazione.
Introdurre il concetto di COMUNICAZIONE TOTALE significa dunque, in primo luogo, allargare
il numero dei portatori d’immagine della P.A.: dai discorsi sociali portati avanti direttamente
dall’amministrazione, ai discorsi sociali portati avanti da altri soggetti, fino alle scelte che la P.A.
opera e che, di fatto, comunicano sempre qualcosa sull’amministrazione stessa.
Passare dal Modello Integrato al Modello di Comunicazione totale, dovrebbe significare per la
P.A. integrare tutta la comunicazione prodotto direttamente dai vari sottosistemi interni, nella
consapevolezza però che l’efficacia comunicativa dipende da altri fattori, alcuni dei quali gestiti
direttamente dall’amministrazione, altri da altre istituzioni.
Diventa quindi necessario che ad ogni livello decisionale della P.A. sia presente ed operante una
sensibilità nuova sugli effetti comunicativi di ogni decisione presa. Occorre cioè tenere presente le
conseguenze che le decisioni potranno avere dal punto di vista comunicativo verso i pubblici di
riferimento.
E’ evidente che ci saranno delle decisioni dettate da ragioni finanziarie, normative, gestionali, che
comunicheranno inevitabilmente dei tratti di identità divergenti da quelli che caratterizzano
l’immagine stessa. In questi casi, prima di prendere qualsiasi decisione, si dovranno fare delle ipotesi
precise su come saranno influenzate le percezioni di immagine di ciascun segmento di popolazione.
Da tali ipotesi si faranno discendere precise strategie comunicative in grado di contrastare tali effetti.
Il modello di comunicazione totale è utile perché enfatizza il ruolo strategico ricoperto dal punto
di vista comunicativo, senza però sostituirlo ad altri punti di vista che guidano il processo
decisionale. Si tratta di un punto di vista che deve affiancare gli altri, e deve essere attivato ad ogni
livello del processo decisionale per raggiungere la consapevolezza degli effetti comunicativi di
ciascuna decisione presa.
Di conseguenza, non si tratta puramente e semplicemente di affidare ad una struttura interna o
a degli specialisti il monopolio della comunicazione, ma di attivare meccanismi interni
all’amministrazione che, a partire dal vertice, rendano l’intera struttura consapevole delle
conseguenze che l’assunzione della centralità strategica della comunicazione comporta per
un’amministrazione pubblica che cerca e trova la norma più intima del proprio agire in un orizzonte
che è prima di tutto sostanzialmente etico.

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