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Comunicazione pubblica

Comunicazione Professionale
Università degli Studi di Messina
61 pag.

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COMUNICAZIONE PUBBLICA

Parte prima: storia, concetti e leggi

1) IL CONTESTO
C'è un disaccordo sul termine comunicazione pubblica, che si focalizza da un lato sulla descrizione
dei contenuti e sulla definizione della materia, dall'altro sull'utilizzo del termine stesso.
La comunicazione pubblica rappresenta un ampio campo sviluppata negli anni 90 e definita negli
anni 2000; essa fa riferimento a un contesto globalizzato e cosmopolita, in cui non ci sono stati
nazione ma attori globali. Ci sono due concezioni di comunicazione pubblica:
 Comunicazione proveniente da enti pubblici (forma comunicazione pubblica): prospettiva
dominante negli anni 90 in ambito professionale (promozione iniziative, attività, servizi e
opportunità)
 Comunicazione in ambito più generale: si concentra sull’oggetto della comunicazione e
non sugli emittenti, pubblica non perché proviene da enti pubblici ma perché riguarda
l'interesse generale; prospettiva che prevale nell’ambito teorico, storico e interpretativo
(promozione servizi , iniziative, valori e idee che riguardano la società). Riguarda un
insieme molto vasto di scambi simbolici che avvengono in pubblico e che riguardano
l'interesse pubblico, in cui sono coinvolti una molteplicità di organizzazioni/istituzioni che
interpretano l'interesse pubblico in relazione alla propria identità e visione del mondo.
o Emittenti:
1) Soggetti pubblici: emanazioni dello stato (regioni, ministeri) centrale e periferico
2) Soggetti semipubblici: istituzioni intermedie tra stato e cittadini, che ne
organizzano gli interessi rappresentandoli stabilmente (partiti, sindacati ecc..)
3) Soggetti privati: organizzazioni spontanee di cittadini, spesso su specifiche
questioni (no profit/imprese)
o Interesse generale:
1) Problema della controversialità
2) Differenti attori sociali possono esprimere visioni contrastanti dell’interesse
generale
3) Cambiamento sociale, progresso tecnologico/scientifico, nuovi diritti ed esigenze
Sfera pubblica critica (Habermas)
- Privati riuniti come pubblico che rivendicano la regolamentazione da parte dell'autorità della
sfera privatizzata ma pubblicamente rilevante dello scambio di merci e di lavoro sociale.
- Spazio intermedio tra potere politico e società civile.
- Condizioni di borghesia, capitalismo, mercato delle idee punto.
- Funzione critica (autorità) ed emancipativa (borghesia).

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- Modello idealtipico storicamente delimitato che lascia spazio ad altre forme.
Sviluppo sfera pubblica
- Prima metà del 700.
- Dibattito teorico sul rapporto tra stato e cittadini.
- Processo di sviluppo degli strumenti della comunicazione.
Contesto sviluppo comunicazione pubblica
Gli elementi che caratterizzano lo sviluppo della comunicazione pubblica fanno riferimento a
variabili socioculturali e teorico-concettuali, le quali rappresentano sia le condizioni dello sviluppo
sia le caratteristiche storicamente determinate:
 Stato e cittadini: incremento degli ambiti di intervento dello Stato in settori prima di
gestione privata, queste nuove modalità di intervento portò funzioni e competenze che
esigevano una comunicazione esterna, e nacque una comunicazione pubblica non solo
normativa ma aperta a contenuti sociali e funzionale ai servizi propri dello Stato sociale.
Ingresso dell’associazionismo e del no profit, dal punto di vista delle comunicazioni si
mantiene il carattere pubblico e quindi il loro appartenere alla comunicazione pubblica,
cambia quindi la fonte degli interventi e della comunicazione relativa, da PA ad associazioni
private e organizzazioni no profit. Viene inoltre portata avanti un'azione di riforma della PA
per quanto riguarda il funzionamento dell’amministrazione stessa e il rapporto con i
cittadini, seppur con difficoltà viene riconosciuto la centralità dei processi comunicativi
interni ed esterni e la separazione tra sfera politica e amministrativa.
 Mass media nell’arena pubblica: i mezzi di comunicazione di massa possono essere
considerati un'istituzione sociale che agisce in un’arena pubblica dove ciascuna istituzione
tende ad affermare il proprio punto di vista per acquistare il dominio in relazione a
tematiche di interesse generale. Da strumenti utilizzati da altre istituzioni per veicolare le
loro visioni del mondo, a sistemi con una propria logica attraverso la quale veicolano le loro
interpretazioni. Il sistema dei mezzi di comunicazione di massa definiscono il grado di
notiziabilità attraverso la fase di selezione, nella quale applicano criteri di rilevanza per
decidere quale accadimento debba diventare notizia, e la fase di presentazione, con la quale
decidono la rilevanza da dare al racconto degli accadimenti; l'applicazione di questi valori
avviene in ogni momento del processo informativo arrivando a parlare di distorsione
involontaria. Il rapporto tre diversi generi proposti dai mezzi di comunicazione di massa
hanno portato all' affermarsi di una logica dei media dando luogo alla media culture. oggi
nell'arena pubblica si assiste a una competizione tra le diverse istituzioni, le quali vogliono
far prevalere le proprie interpretazioni, con la consapevolezza che subiscono la distorsione
involontaria se veicolate dai mezzi di comunicazione di massa. Uno dei risultati della
competizione tra istituzioni politiche e mass media è il decremento della loro credibilità, la
quale perdita ha conseguenze sull' efficacia delle loro comunicazione.
 Diritti di cittadinanza: in parallelo allo sviluppo delle nuove tecnologie della
comunicazione si è voluta la consapevolezza della rilevanza dei diritti di cittadinanza,
richiesti alla pubblica amministrazione come riconoscimento e garanzia del diritto
all'informazione, considerato una precondizione a una partecipazione attiva al processo
decisionale. Questi diritti, esplicitati all'associazionismo civico evidenziano la necessità di
aggiornare diritti garantiti introducendo nuovi diritti. La presenza di associazioni no profit è
significativa al fine di dar voce ai detentori dei singoli diritti, la presenza di associazioni così
varie ha inciso sui valori notizia che guidano il sistema dei media di massa nella selezione
degli accadimenti; i diritti di cittadinanza si sono inoltre espressi in relazione al loro

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adeguamento ai processi di introduzione delle nuove tecnologie, affinché queste possono
essere utilizzate per rendere i cittadini utenti in grado di esprimere in maniera attiva il
proprio diritto di cittadinanza , è necessario che i pubblici poteri prendono decisioni che
orientino l'offerta delle nuove tecnologie verso la soddisfazione di una domanda sociale
attualmente allo stato nascente. Rodotà suggerisce che le istituzioni pubbliche dovrebbero
ribadire la garanzia del diritto formale e sostanziale all’uguaglianza attraverso il
riconoscimento di questi nuovi servizi di telecomunicazione come servizi universali e quindi
godibili da tutti i cittadini attraverso politiche di alfabetizzazione ai nuovi media. Le
istituzioni pubbliche devono però distinguere tra informazioni definibili pubbliche anche se
possedute da privati, su cui fondare la partecipazione attiva alla vita democratica e le
informazioni di carattere privato. Devono inoltre garantire la natura dell’accessibile
ponendosi il problema della completezza attraverso garanzie minime quali il diritto di
accedere e inserire dati e informazioni in banche dati e archivi.
 Diritto dell’informazione: all'interno di un discorso sulla comunicazione pubblica il diritto
all'informazione viene considerato nella triplice forma di diritto di informare, di informarsi e
di essere informato, come una precondizione all' espressione del diritto di cittadinanza inteso
come partecipazione consapevole e informata al processo decisionale pubblico. L’art.21
della costituzione tutela il diritto di diffondere liberamente le informazioni, tutti hanno
diritto di manifestare il proprio pensiero tramite la parola, l'ho scritto e ogni altro mezzo di
diffusione, non prevede tutela esplicita del diritto all'informazione, inteso come diritto
informarsi ed essere informati; questo diritto è previsto nell'art. 19 della Dichiarazione
universale dei diritti dell'uomo delle Nazioni unite. La differenziazione sociale e
l'ampliamento degli interventi dello Stato hanno determinato un incremento delle relazioni
con soggetti esterni e l'emergere del riconoscimento dei cittadini sia come singoli che come
individui associati titolari dei nuovi diritti, frutto di una maggiore consapevolezza dell'essere
cittadini. Rientrano in questa categoria il diritto alla salute, il diritto dei disabili alla
partecipazione della vita sociale, il diritto all'abitazione, all'identità personale e sessuale, i
diritti dei minori e degli anziani. Quando la richiesta di informazioni ha come destinatario la
PA è possibile individuare principi costituzionali che forniscono un contenuto specifico a
questo diritto, in quanto strumentale alla realizzazione di altri principi costituzionali quali
l'inviolabilità dei diritti, la democrazia e la partecipazione alla vita democratica e
l'uguaglianza tra cittadini.
 Emersione cultura del servizio: vengono attuati dei tentativi di migliorare i rapporti con i
cittadini da un punto di vista quantitativo e qualitativo, e nasce così una disciplina nuova , il
marketing dei servizi, che ha come scopo l'approfondimento della qualità nei servizi (service
encounter), l'attenzione all' interazione tra cliente e personale dell'ente erogatore del
servizio, la progettazione di attività e operazioni di front office/back office e il service
design.
 Approccio culturale allo studio delle organizzazioni : le organizzazioni definiscono la
propria immagine interna attraverso processi di costruzione del significato, ciò che
caratterizza l' approccio culturale alle organizzazioni e la visione delle stesse come forme
espressive, manifestazione di funzioni com'è il linguaggio e la creazione di significato. La
cultura di una data impresa diventa ciò che l'organizzazione è e il suo essere pubblica, e si
può sostenere che questa cultura sia il frutto di un processo di interazione sociale il cui
sostrato è la condivisione di un sistema di credenze, il quale è parte integrante dell'identità
dell'organizzazione stessa.
 Marketing e pubblicità sociale: Si è affermato parallelamente al marketing dei servizi il
marketing sociale, con l'applicazione dei principi e delle tecniche del marketing per
promuovere, attraverso idee e comportamenti cambiamenti sociali nell’interesse della

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collettività nel suo insieme, e per sostenere cause sociali che raccolgono elevato consenso
generale, attraverso piani di azione strategici e non più casuali; dal marketing rivolto al
prodotto si passa a un marketing rivolto al mercato, che riconosce la natura eterogenea degli
elementi alla base dello scambio: bene, servizi o idee. Viene inoltre allargato il campo dei
soggetti che partecipano allo scambio, Kotler afferma che l'essenza del marketing sta nella
transazione, cioè lo scambio di valori non necessariamente di natura economica.
Inizialmente l'applicazione del marketing al sociale si è mostrata come una nuova sensibilità
manifestata dei gruppi che richiedevano i riconoscimento di nuovi diritti, si riconfigura la
piramide delle responsabilità sociale:
1) Responsabilità economica: fa riferimento alla generazione di profitto da parte
dell'impresa.
2) Responsabilità legale: impone all'impresa di attenersi alle leggi.
3) Responsabilità etica: comportarsi secondo le aspettative della società.
4) Responsabilità filantropica: fa girare l'impresa come il buon cittadino che si impegna a
promuovere il bene delle persone e dell'ambiente.
Questa fase di sviluppo è conosciuta come societal marketing, caratterizzata dall’attenzione
che si attribuisce al raggiungimento degli obiettivi dell'impresa e il benessere sociale più
vasto; in un secondo momento questa applicazione è stata adottata dalle organizzazioni no
profit (marketing for no profit organization). Il fine consiste nell’aumento dell'
accettabilità di una causa o di un idea sociale.
[ societal marketing  benessere sociale
social marketing  promozione cause sociali
marketing for no profit organization  uso non solo da parte di attori economici ]
Nei primi anni 70 la pubblicità italiana inizia ad allargare gli interventi dall’ambito
commerciale e quello sociale, l'organizzazione no profit pubblicità progresso aveva come
obiettivi la realizzazione di campagne di utilità sociale, dimostrare che le tecniche
pubblicitarie potevano essere adottate anche a fini pubblici e promuovere un'immagine
positiva della pubblicità. Con il crescere della necessità di affermare nuovi diritti altri
soggetti affiancarono pubblicità progresso e la PA nella promozione di idee, atteggiamenti e
comportamenti di forte valore sociale. L’advocacy advertising è la forma di comunicazione
persuasoria che promuove idee e comportamenti su temi controversi o ritenuti non condivisi
nella società. La pubblicità dell’istituzione pubblica è caratterizzata dalla caratteristica
pubblica del soggetto proponente, individuato come la fonte della comunicazione stessa, la
quale è frutto di una diversa concezione dei rapporti tra stato e cittadini e della
comunicazione. La pubblicità di solidarietà sociale si caratterizza per la finalità
socialmente rilevante di interesse generale, come l'attività di pubblicità progresso, i criteri
per selezionare le cause da promuovere sono determinati dall' interesse su scala nazionale e
da un carattere non commerciale o confessionale.
 Integrated marketing communication: approccio focalizzato sulla definizione di obiettivi
comuni e sull’individuazione dei diversi aspetti significativi dell’interazione personale; alla
terminologia target e forze-vendita si sostituiscono i concetti di cooperazione, alleanza e
collaborazione, questo può interessare anche le PA e il rapporto con i cittadini, considerati in
veste di clienti. La condivisione di valori comuni tra l’impresa e i clienti è considerata pre-
condizione per l’instaurarsi di un rapporto di fiducia, momento centrale di una relazione di
successo.

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- Welfare state
1) Intervento dello stato per modificare le forze di mercato:
o Redistribuzione reddito
o Servizi sociali
o Riduzione insicurezza
Associazionismo volontario con funzioni di integrazione o supplenza dello stato
2) Affermazione logiche mediali:
o Costruzione realtà sociale
o Notiziabilità: attitudine degli eventi ad essere trasformati in notizia se seguono
determinati criteri (criteri notizia  selezione e presentazione eventi)
o Forme di distorsione involontaria (risultato fisiologico dei processi di produzione
dell’informazione giornalistica)

2) LA COMUNICAZIONE PUBBLICA
 Comunicazione pubblica: insieme dei processi di comunicazione caratterizzati dai loro
oggetti di pubblico interesse più che dei soggetti agenti. Può essere considerata il
confronto tra più saperi e, ciò che la caratterizza è principalmente l'oggetto di interesse
generale. Mancini ritiene la comunicazione pubblica public affairs, intesi come gli affari
che riguardano l'intera comunità, e publicness, cioè l'essere pubblico, e inteso come una
sorta di proprietà delle istituzioni e dei loro argomenti. Rolando parla di area pubblica
contrapposta all’area di mercato, e proprio perché la comunicazione pubblica si
caratterizza per gli oggetti è possibile sostenere che i soggetti della comunicazione
pubblica possono essere sia le istituzioni pubbliche sia quelle private.
I 3 ambiti della comunicazione pubblica
Comunicazione dell’istituzione pubblica
La definizione si articola al campo della comunicazione di massa proposta da Lasswell:
 Chi: comunicazione realizzata da una pubblica amministrazione sia centrale che periferica,
attribuzione che può essere operata da chiunque grazie alla presenza di Marche di
riconoscibilità della fonte.
 Dice cosa: pubblicizza la produzione normativa, le funzioni, l'identità è il punto di vista
dell’amministrazione.
 Attraverso quali canali: utilizza tutti i media a disposizione attraverso una declinazione dei
relativi registri comunicativi.
 A chi: ai cittadini o alle organizzazioni (comunicazione esterna diretta), ai mass media
quando vuole raggiungere i cittadini o le organizzazioni attraverso la mediazione delle
testate informative e a chi opera all’interno delle pubbliche amministrazioni
(comunicazione interna).
 Con quali effetti: garantire ai cittadini il diritto di informazione, costruire e promuovere
l'identità dell'ente pubblico per rafforzare i rapporti tra dipendenti pubblici e

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amministrazione e tra cittadini e l'ente stesso, la possibilità ai cittadini di esprimere in
maniera attiva i diritti di cittadinanza e produrre un cambiamento di mentalità all'interno
della PA, che dovrà riconoscere la comunicazione come risorsa strategica per la definizione
dei rapporti con i cittadini.
Rolando indica 18 tipi di comunicazione istituzionale che illustrano i diversi ambiti di intervento
raggruppati in 5 aree:
 pubblicità istituzionale
 pubblicità di norme e leggi
 pubblicità dei servizi pubblici nuovi o specifici
 pubblicità di attività o di funzionamenti di strutture
 pubblicità di immagine e di promozione
Rovinetti propose di non considerare più la comunicazione dell’istituzione pubblica come una delle
funzioni di un ente ma come funzione strategica sulla quale orientare la comunicazione esterna e
interna, tende a privilegiare come obiettivo la veicolazione dell’identità dell’ente attraverso la
qualità della comunicazione delle norme e delle iniziative.
Faccioli afferma che la comunicazione delle istituzioni pubbliche risponde a due esigenze,
Informare i cittadini sui loro diritti rispondendo alle richieste di trasparenza, e promuovere i
processi di innovazione istituzionale con l' erogazione di servizi rispondenti alle esigenze degli
utenti. Nel raggiungere questi obiettivi la comunicazione risponde a delle funzioni precise:
informare sul proprio operato, ascoltare le esigenze dei cittadini, contribuire a rafforzare la
relazione sociale, valorizzare il cittadino e accompagnare il cambiamento dei comportamenti e
dell'organizzazione sociale. Individua 5 dimensioni parzialmente sovrapponibili:
 Comunicazione normativa: base della comunicazione pubblica in quanto la conoscenza e
la comprensione delle leggi è precondizione di una relazione consapevole tra enti pubblici e
cittadini punto
 Comunicazione delle attività istituzionali: illustrazione delle attività delle istituzioni dello
Stato, in particolare delle amministrazioni e della comunicazione del governo.
 Comunicazione di pubblica utilità : specifica dimensione di servizio che si rivolge a
facilitare i cittadini nel rapporto con la PA e nell’utilizzo dei servizi pubblici.
 Comunicazione per la promozione d'immagine : richiama alle politiche di costruzione
dell'immagine di impresa del mercato privato punto
 Comunicazione sociale: pur trattandosi di grandi temi sociali per sensibilizzare l'opinione
pubblica, è qualificante il fatto che a promuoverla siano le istituzioni dello Stato, che si
propongono di dare elementi di conoscenza e consapevolezza ai cittadini anche nella
prospettiva di convincerli a modificare i loro comportamenti.
Arena individua invece tre tipi di comunicazione:
 Comunicazione giuridico-formale: ha come obiettivo la regolazione giuridica dei rapporti
tra i membri dell’ordinamento, serve per applicare norme e ottenere conoscibilità giuridica
di un atto; viene usata all'interno del modello tradizionale di amministrazione (di
regolazione/ certificazioni, verbalizzazioni).
 Comunicazione di servizio: diretta di informare gli utenti sulle modalità di funzionamento
degli uffici, sulla normativa applicata e le prestazioni offerte; il carattere di servizio si

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presenta sotto informazioni che costituiscono un servizio agli utenti e che sono parte
integrante del servizio offerto. È responsabilità dell’amministrazione fornire il servizio e le
istruzioni per l'uso senza dare per scontato che l'utente debba essere già conoscenza delle
regole. Inoltre si tratta di comunicazioni che incidono sulla qualità del servizio stesso
condizionandone le modalità di utilizzazione e la percezione da parte degli interessati.
 Comunicazione amministrativa o di cittadinanza : la più significativa ai fini della
realizzazione del modello dell’amministrazione condivisa, si differenzia per l'obiettivo in
quanto serve per risolvere un problema di interesse generale. La comunicazione
amministrativa è uno strumento grazie al quale si può amministrare convincendo, la
comunicazione di cittadinanza invece enfatizza il fatto che attraverso questo tipo di
comunicazione l'amministrazione si rivolge ai cittadini in quanto membro di una comunità
titolo i diritti e doveri, fra cui quello di contribuire alla soluzione di problemi di interesse
generale.
Comunicazione di solidarietà sociale
L'incremento di questo tipo di comunicazione pubblica è funzione diretta dell’aumento di soggetti
non pubblici che si attivano per il raggiungimento di obiettivi di interesse generale (associazionismo
civico e no profit), questi soggetti talvolta insieme all'amministrazione pubblica realizzano
campagne di comunicazione di solidarietà sociale attraverso l'adattamento dei principi del
marketing e della pubblicità commerciale. Ciò che la compone sono:
 Tipo di offerta: l'oggetto principale è costituito da idee piuttosto che da beni e servizi, le
idee oggetto dello scambio sono alla base di valori, atteggiamenti e comportamenti che
diventeranno poi cause sociali.
 Carattere dell'offerta: i temi di solidarietà sociale devono rivestire un carattere non
controverso.
 Finalità dell'offerta: la soluzione di problemi di interesse generale e collettivo e l'obiettivo
che distingue queste campagne da altre, ottenuta attraverso modificazioni di atteggiamenti e
comportamenti di singoli individui o segmenti di popolazione. Nei casi di campagne di
solidarietà sociale in difesa della salute, per esempio contro il fumo, l'interesse individuale si
trova connesso all' interesse collettivo in quanto i benefici individuali che derivano dall'
adozione di un comportamento si risolve nella soluzione di un problema collettivo; in altre
campagne, per esempio contro l'inquinamento, ci si rivolge agli individui facendo appello ai
benefici sociali che possono derivare dai cambiamenti individuali.
Comunicazione politica
La comunicazione politica in questo caso viene intesa come forma di comunicazione che ha per
oggetto temi di interesse generale ma anche di carattere controverso, che emana da istituzioni
privati particolari come partiti e altre istituzioni sia pubbliche che private. Mazzoleni la definisce
come la comunicazione delle istituzioni pubbliche e considerata una sottospecie della
comunicazione politica.
E’ utile delineare le caratteristiche principali comuni al sistema informativo internazionale attuale
che determinano le ricadute più significative sul sistema politico e in particolare sul suo tentativo di
difendere la propria autonomia in quanto istituzione della sfera pubblica:
 Pervasività di un sistema dell'informazione che ha posto in discussione la separazione tra
sfera pubblica e una privata (caso Watergate/caso Lewinski).
 standardizzazione e industrializzazione del sistema di produzione delle notizie rimodellato
in funzione delle indicazioni fornite, dalle concessionarie di pubblicità e degli esperti di

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marketing con il risultato di privilegiare notizie sempre più leggere a discapito di inchiesta e
momenti di approfondimento.
 Incremento dei canali televisivi specializzati che ha portato a canali di informazione lo stop
affollati da mini testi informativi che giustappongono argomenti rilevanti ad argomenti
banali diventando fonte di informazione legittimate dall' élite di tutti i paesi.
Queste caratteristiche hanno inciso su alcune delle funzioni che il sistema politico manteneva per
presidiare la propria autonomia, tra le quali:
 Controllo della propria visibilità: fino alla prima parte del 900 esercitato da leader politici e
governanti attraverso la pianificazione di occasioni di incontri all'interno di Circoli chiusi,
con lo sviluppo delle comunicazioni di massa leader e governanti sono stati costretti a
incrementare le occasioni di visibilità mediate dai mas media.
 Differenziazione basata su progetti e programmi diversi : la retorica dei discorsi politici
assumeva come proprio modello narrativo il saggio, con lo sviluppo dei media di massa e
l'affievolirsi della rappresentatività dei partiti la differenziazione si basa su diversità che
emergono dall' utilizzo di strumenti del marketing tra cui il sondaggio, il genere narrativo
non è più il saggio ma la pubblicità.
 Reclutamento selezione del proprio personale politico: prima il partito gestiva in proprio il
reclutamento del personale politico, la macchina del partito definiva le modalità e tempi di
reclutamento e si garantiva il passaggio da militanti di base i militanti fedeli. Si è passati a
una logica eteroreferenziale con la quale la selezione del personale passa oggi attraverso
meccanismi che devono tenere conto della logica del sistema informativo.
 Controllo della privacy: l'autorità della leadership politica viene costruito attraverso una
visibilità pubblica che è in grado di simulare il proscenio e retroscena, quando non si riesce
a difendere i propri momenti di debolezza si è portata a tentare di usare la rappresentazione
mass mediatica delle debolezze come un artificio retorico per riuscire a condividere con il
pubblico una comune normalità e a renderlo complice di un biasimo condiviso nei confronti
dei media che mettono in piazza questa normalità.
Oggi si assiste a un processo di contrattazione tra sistema dei media di massa e il sistema
dell'informazione, il cinismo del giornalismo statunitense ha generalizzato una copertura negativa
nei confronti del sistema politico contribuendo a minare ulteriormente la già bassa credibilità delle
istituzioni presso l'opinione pubblica. Gli anni 80 hanno visto affermarsi un giornalismo aggressivo,
e in parallelo il sistema politico tenta di orientare il processo di costruzione della realtà sottraendolo
alle logiche discorsive e di routine produttiva dei mass media attraverso la gestione delle occasioni
di visibilità e la forzatura dei formati dei media tradizionali. I leader politici aiutati dai consulenti di
comunicazione politica tentano di conquistare popolarità attraverso i media e una strategia di
mobilitazione e gestione dell’opinione pubblica permanente; inoltre si assiste ad un ampliamento
delle occasioni di visibilità televisiva e radiofonica, le occasioni tradizionali sono state affiancate da
apparizione dei candidati in talk show, trasmissioni radiofoniche e interviste, generando dei nuovi
format e la trasformazione degli entertainment show in political show.

3) GLI ANNI ’80: IL SISTEMA DEI MEDIA COME PRIORITA’


All'inizio degli anni 80 l'attenzione del sistema politico italiano erano concentrate sull’industria dei
mass media, il sistema radiotelevisivo passava dal monopolio pubblico al sistema misto e la stampa
chiedeva misure specifiche in proprio favore. Questi avvenimenti hanno influenzato il dibattito e le
prime iniziative della comunicazione pubblica, tre fattori più rilevanti troviamo:

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- Dibattito sul servizio pubblico radiotelevisivo che anticipò quello sulla comunicazione dell’
istituzione pubblica.
- Lo sviluppo influenzò la ridefinizione del sistema dei media di massa funzionale alle
esigenze commerciali dell'industria stessa e favorendo lo stesso sviluppo.
- L'aumento della quantità e della tipologia dei canali commerciali incrementò l'offerta e
aumentò la domanda.
- Si rafforza un clima culturale e politico caratterizzata dal riconoscimento del ruolo del
sistema delle imprese e una maggiore attenzione socioculturale alle tematiche incentrate
sull’ individuo.
- Aumenta la produzione di comunicazione sostenuta dalle entrate pubblicitarie.
Questi fattori costituirono l'ambiente in cui, a partire dalla seconda metà degli anni ’80, il dibattito
sulla necessità di ripensare il rapporto tra PA e cittadini dette luogo a misure specifiche di avvio di
processi di comunicazione pubblica, pensate in funzione della volontà politica di fornire aiuti al
sistema dei media di massa.
Rivoluzione commerciale del sistema dei media
Negli anni 70 entrò in crisi in tutta Europa lo sviluppo del sistema radiotelevisivo pubblico, le cause
furono quattro:
1) Associazioni culturali e organizzazioni politiche e sociali richiedevano ai responsabili degli
enti televisivi maggiore partecipazione e un reale diritto di accesso.
2) Nell emittente nazionale cresce la richiesta gli ottenere una modificazione
dell’organizzazione del lavoro che tenesse maggiormente in considerazione le loro
competenze.
3) Le classi dirigenti che utilizzavano le stazioni radio e televisive come mezzi per aumentare il
proprio consenso si rendevano conto che questo utilizzo era considerato un abuso dai
cittadini.
4) Aumentarono le pressioni delle istituzioni economiche contrario al monopolio pubblico e
favorevoli alla libertà d'antenna, c'è un sistema che avrebbe creato spazi in cui promuovere e
pubblicizzare prodotti che avevano come veicoli di promozione i media stampa.
Il sistema pubblico radiotelevisivo fu scossa nella seconda metà degli anni 70 e nella prima parte
degli anni 80 da processi di riforma che ne modificarono anche la forma statuaria.
Italia:
- Sentenza n. 59/1960 C.Cost.  ribadì la costituzionalità del monopolio pubblico della
radiotelevisione a 200 considerazioni tecniche sul numero limitato di bande di trasmissione
via etere e disponibili; si precisava che la legittimità costituzionale del monopolio si
giustificava se fosse stato garantito l'utilizzo del mezzo radiotelevisivo a tutte le forze sociali
in condizioni di imparzialità e obiettività.
- Sentenza n. 225/1974 C.Cost.  elencò le condizioni minime necessarie per una gestione
che garantisse il perseguimento dei fini di utilità generale.
- Sentenza n. 226/1974 C.Cost.  affermò la non legittimità del monopolio sulle televisioni
via cavo ritenendo che, in regime di libera iniziativa l'attività radiotelevisiva via cavo non
sarebbe stata predestinata a quelle forme di oligopolio che giustificavano il monopolio
pubblico delle trasmissioni via etere.

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- Sentenza n. 202/1976 C.Cost.  affermò che non era possibile sostenere la limitatezza
tecnica dei canali per trasmissioni via etere locali, e la presenza del rischio di costituire
monopoli o oligopoli, e quindi non sussisteva alcun motivo di comprimere il principio di
libertà sancito dall'art. 21 della Costituzione, ed estendeva quindi la possibilità di trasmettere
ai privati.
Questa liberalizzazione portò alla fase di esplosione del numero di emittenti. La liberalizzazione
dell'etere costituì l' avvio del periodo di esplosione del mercato delle conoscenze, la precondizione
fu l'evoluzione del mercato italiano. All'inizio degli anni 70 le imprese erano orientate al prodotto e
il consumo era considerato funzione passiva della produzione, successivamente politiche di
differenziazione dell'offerta e di costruzione della marca portarono le imprese a richiedere un
incremento degli spazi televisivi. All'inizio degli anni 80 si passava a una situazione in cui
attraverso le tecniche del marketing si analizzavano i bisogni del mercato, a cui veniva offerto ciò
che richiedeva; si inaugura così la stagione della centralità della marca: da un punto di vista
commerciale il prodotto di marca si differenza da prodotti analoghi in quanto la prestazione è
standardizzata, la distribuzione è nazionale o internazionale e la confezione e il nome sono
pubblicizzati, da un punto di vista comunicazionale si rileva che nella marca i produttori tendono a
iscrivere promesse, anticipazioni e rassicurazioni che fanno riferimento a bisogni di carattere
materiale e a esigenze di carattere simbolico. E’ l'inizio del processo con cui la comunicazione veste
di desiderio i prodotti. Negli anni 80 gli investimenti pubblicitari crebbero più di 5 volte con un
aumento diversificato tra i vari media, il sistema dei mass media iniziò un processo lento ma
progressivo di cambiamento inaugurando nuovi mezzi e canali, progettandoli come contenitori più
adeguati ad accogliere nuove richieste di promozione e regolazione pubblicitaria delle marche delle
imprese; questo momento dell'investimento pubblicitario però si distribuì in maniera ineguale, nel
settore televisivo questa distribuzione ineguale ha impedito il consolidarsi di una pluralità di
soggetti a favore dei due più forti, in grado di creare quel duopolio di ferro che si è trascinato fino a
oggi. Negli anni 80 iniziò un complesso processo di concentrazione del settore televisivo attraverso
tre fasi:
1) Prima fase: caratterizzata dalla costituzione di concessionarie di pubblicità nazionale che
tentarono di realizzare circuiti di emittenti locali che veicolassero la loro pubblicità
nazionale.
2) Seconda fase: tentativo delle concessionarie di diventare distributrici di programmi con
pacchetti distribuiti con cassette preregistrate.
3) Terza fase: caratterizzata da un incremento dei processi di concentrazione degli acquisti in
funzione dei clienti attraverso la costituzione di circuiti con palinsesto comuni e legami
contrattuali ben definiti.
Le reti commerciali erano in concorrenza tra loro e con la Rai, solo alla fine del decennio con
l'approvazione della legge n. 223 la nuova disciplina del sistema radiotelevisivo privato e pubblico
riconobbe e sancì il duopolio Rai-Fininvest. Questo fu il primo tentativo di regolamentare l'intera
materia riconoscendo la presenza e la legittimità dell' emittenza commerciale e del servizio
pubblico, l'informazione di entrambi avrebbe dovuto rispondere a criteri di pluralismo, obiettività,
completezza e imparzialità, in quanto la diffusione di programmi radiotelevisivi riveste carattere di
interesse generale.
Dibattito sulla comunicazione pubblica nelle amministrazioni locali e a livello nazionale
La crescita della sensibilità nei confronti del rapporto tra PA e cittadini si diversificò da livello
locale a nazionale, agli inizi degli anni 80 si passò da una concezione della comunicazione come
propaganda all' affermarsi di un diritto all’esternazione delle istituzioni in quanto tali. A livello
nazionale si intervenne sul processo di sviluppo dell'industria editoriale per immetterla nell’ambito

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della concorrenza di mercato attraverso obblighi imposti alle PA di pubblicare su testate
informative nazionali e locali proprie comunicazioni. Nella seconda metà degli anni 80 dalla
comunicazione istituzionale prettamente normativa si passò a comunicazioni finalizzate alla
costruzione di immagini dell’ente e di solidarietà sociale, la comunicazione però mantenendo un
carattere divulgativo ed esternativo.
- Dopoguerra/inizio anni 60: l'informazione locale era considerata una forma di propaganda
incentrata sulla figura dell' addetto stampa, che doveva illustrare l'attività dell'ente nei
momenti più significativi per superare il distacco tra amministratori e amministrati.
- Inizio anni 60: le amministrazioni comunali attribuirono agli uffici stampa le funzioni di
informazione e formazione, l'ufficio stampa si fa strumento di conoscenza dei motivi che
stanno alla base delle decisioni degli amministratori e mezzo capace di migliorare i rapporti
sociali collegando l'interesse dell'ente con quello del suo pubblico.
- Metà anni 60/fine anni 60: a livello di enti locali si attuò il processo di decentramento che
pose al centro la partecipazione come garanzia di nuovo modo di governare,
all'informazione venne attribuito un ruolo centrale ai fini di realizzare completamente il
processo partecipativo, le prime sperimentazioni di informazioni non furono soltanto
unilaterali e se offri la possibilità all’ufficio stampa di valutare l'efficacia dei propri
interventi.
- Anni 80: a livello locale si accentuò il processo che individua l'informazione locale come
strumento all'interno di un processo più ampio di comunicazione pubblica per fermare
l'informazione come diritto dei cittadini.
Dalla seconda metà degli anni 60 e per la prima parte degli anni 80 si aprì negli enti locali un
dibattito in merito all' efficacia dei periodici pubblicati, una testimonianza significativa è
rintracciabile nella ricerca commissionata dalla Lega regionale delle autonomie dell'Emilia
Romagna. Nella presentazione venivano ricordati gli obiettivi affidati a queste pubblicazioni:
riempire lo spazio lasciato vuoto dagli organi di informazione che operano sul mercato e costruire
strumenti di democrazia e partecipazione. Gli intenti si collocavano su due piani, il mercato
dell’informazione e quello della partecipazione dei cittadini alla vita politica e amministrativa: del
mercato dell'informazione si criticava lo scarso interesse nei confronti delle problematiche che
riguardano le attività degli enti locali, mentre delle potenzialità della partecipazione si sottolineava
il loro essere funzione della maggiore o minore conoscenza delle attività degli enti locali. La ricerca
adottò una doppia metodologia, analisi testuale delle pubblicazioni e formulazione ed elaborazione
di un questionario; unanime era il riconoscimento di una scarsa cultura dell’informazione pubblica
presente negli enti locali, e a questa scarsa cultura si imputavano i limiti delle pubblicazioni che
erano più il frutto di atti amministrativi, mancando così anche una qualsiasi verifica dell'effetto che
hanno sui destinatari. Partendo dalla consapevolezza della necessità di offrire la cittadinanza
informazioni precise sui servizi forniti dalla PA scaturirono due proposte per produrre bollettini
locali e puntuali destinati a costituire un servizio per i cittadini e ad abolire le pubblicazioni dirette
degli enti locali per tentare di incanalare queste informazioni sui mezzi già esistenti o sui nuovi. Un
altro tema faceva riferimento alla professionalità di chi opera all'interno dei periodici degli enti
locali, alcuni ritenevano che l' immissione di professionisti capaci avrebbe portato un salto
qualitativo delle pubblicazioni, altri sostenevano invece che già vi erano professionisti, i quali però
sostenevano di non riuscire ad applicare completamente questa loro professionalità. I risultati della
ricerca si articolano su due fronti: approfondiranno tematiche del dibattito dell'epoca e indicarono
nuovi possibili approcci, sottolineò inoltre la presenza di vizi della politica italiana nel suo
complesso, facendo riferimento al burocratismo, alle pratiche censorie e alla ricerca del consenso a
tutti i costi, e del sistema dell'informazione, facendo riferimento all’opinionismo dei maestri del
giornalismo, al considerare notizia solo l’eccezionale e al mantenere ristretto a poche voci ufficiali

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il numero delle fonti. Vennero definiti gli obiettivi della politica e della strategia dell’ente locale nel
campo dell'informazione, informare, informarsi, favorire la produzione e la circolazione di
informazioni sul territorio.
- Informare: veniva considerato obbligo istituzionale che l' ente locale informasse i cittadini,
considerato alla luce del concetto di trasparenza. L'informazione avrebbe dovuto esaurirsi
nella comunicazione delle decisioni prese e dei pareri delle opposizioni, descrivere mettere
pubblicamente in discussione i diversi elementi che concorrono alla formazione di
decisioni , dei problemi e delle loro motivazioni; il concetto di trasparenza in quegli anni era
più ristretto rispetto a quello del decennio successivo perché si poneva il problema di
rendere visibili conflitti e le contraddizioni interne alle attività dell’ente locale. L'obiettivo
era quello di attrezzare l' ente locale come fondo efficace e credibile di informazione.
- Informarsi: l'ente locale avrebbe dovuto porsi il problema del feedback, cioè la possibilità
che uno strumento ho un canale destinato a diffondere informazione possa anche servire a
portare informazioni all’ente locale; il feedback avrebbe dovuto essere utilizzato per
verificare il grado di impatto e l'efficacia delle iniziative e delle attività dell'ente.
- Informazione nel territorio: favorire la produzione e la circolazione di informazioni sul
territorio implicava un confronto con il mercato ecco l'universo della comunicazione
enfatizzando la multimedialità e l' appropriatezza; per multimedialità si intende il confronto
con lo sviluppo telematico del tempo, per appropriatezza la coerenza tra forma e contenuti e
tra risorse impiegate e obiettivi da raggiungere. Si assisteva all’affermazione e allo sviluppo
dell'informazione diffusa, le cui funzioni erano di legittimare l'amministrazione locale,
promuovere le azioni, cioè iniziative e servizi, motivare il pubblico e indirizzarne i
comportamenti e rispondere a questioni di interesse collettivo. Su questo si sollevarono dei
dubbi, in quanto si ci chiedeva se l'estensione dei servizi telematici avrebbe dovuto
incrementare l'accesso diretto dell'utente all'informazione, o se invece bisogna prevedere un
accesso tramite strutture dotate di personale per aiutare l’utente.
Queste iniziative favorirono l' inserimento nell’agenda politica di alcune questioni inerenti la
comunicazione pubblica:
- Strumenti di esternazione: da testate informative edite in proprio a testate informative a
stampa commerciali, testate pubbliche e private e radiotelevisive.
- Obiettivi: dal pubblicizzare a informare sulle iniziative dell’amministrazione per accrescere
il consenso e costruire una buona immagine, informare come parte integrante del servizio e
comunicare per rendere i cittadini più consapevoli e responsabili per creare i supposti per
una cittadinanza più attiva.
- Professionalità dei mediatori informativi: si ci chiedeva se bisognasse assumere giornalisti
iscritti all’Albo, personale amministrativo o esperti di comunicazione operanti all’esterno o
all’interno all’ente.
Gli anni 80 possono essere considerati il decennio in cui sono state poste le basi per le iniziative di
maggiore spessore concettuale e progettuale del decennio successivo, manifestando una grande
confusione tra gli obiettivi ai quali avrebbe dovuto tendere lo sviluppo di una legislazione che
favorisse la comunicazione pubblica.
Sulle funzioni dell'ufficio stampa si confrontavano a metà degli anni 80 due diverse opinioni: chi
riteneva che il suo compito fosse fare comunicati e farli pubblicare, e chi pensava che il suo recente
referente ultimo non fossero i mass media ma i cittadini in quanto le amministrazioni necessitavano
di contatti e rapporti diretti con essi. Chi optava per quest'ultimo punto di vista , come Rovinetti e

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Roversi, ipotizzava che all'interno di una funzione di supporto all'attività degli enti locali, da
realizzarsi con un'azione interna ed una esterna, emergessero nuovi compiti:
- Progettare l'informazione attraverso un azione che definisca un rapporto equilibrato tra tre
soggetti.
- Affermare una nuova cultura dell’informazione che considera in maniera più critica le
notizie.
- Fornire un'immagine coordinata tra tutte le componenti dell’ente locale.
- Far conoscere i processi decisionali e contribuire a modificare i criteri che non favoriscono
la partecipazione dei cittadini.
A partire dall'inizio degli anni 90 sono state promulgate leggi regionali sulla comunicazione e
l'informazione che riprendevano approfondivano i temi affrontati dagli enti locali territoriali.
Vennero costituiti e regolamentati gli uffici stampa, caratterizzati da una professionalità
giornalistica cui si affidava il rapporto con il sistema dell'informazione; venne inoltre previsto un
finanziamento del sistema radiotelevisivo ed editoriale locale da attuarsi con modalità dirette o
indirette seguendo l'esempio nazionale.
- Il diritto all'informazione rendese in tutte e tre le sue accezioni: diritto di informarsi, diritto
di essere informati e diritto di informare.
- La titolarità del diritto all'informazione era attribuita ai singoli cittadini e alle forme
organizzative.
- L'attuazione del diritto all'informazione venne considerata come precondizione di una
partecipazione non formale dei cittadini alla vita collettiva.
- Gli strumenti per garantire ai cittadini la possibilità effettiva di attuare il diritto
all'informazione comprendevano sia mezzi di comunicazione gestiti direttamente dall’ente
regionale e sia all'utilizzo di testate informative presenti sul territorio.
- Si individuarono modalità per gestire in maniera integrata gli interventi informativi e di
comunicazione rivolti ai cittadini caratterizzando alcuni di questi come attività di
comunicazione dell’istituzione pubblica.
Provvedimenti legislativi per favorire la comunicazione dell’istituzione pubblica
Lo sviluppo delle iniziative di comunicazione istituzionale degli anni 80 era segnato da un problema
relativo alla subordinazione nei confronti della centralità sia politica che economica attribuita al
sistema dell’informazione.
- Legge n. 416/1981 (disciplina delle imprese editrici e provvidenze per l'editoria) :
approvata con l'obiettivo di impedire la formazione di concentrazioni editoriali dominanti e
di regolamentare l'aiuto finanziario pubblico all'industria editoriale, anche attraverso
l'assegnazione di una parte della pubblicità della PA. Prevedeva la destinazione di una quota
dei fondi per la pubblicità sui giornali quotidiani e periodici, la comunicazione al garante
per l'editoria le erogazioni pubblicitarie anche se negative e il divieto di fornire qualsiasi
contributo ai giornali in forme diverse da quelle previste dalla legge.
Limiti  mancanza di cultura della comunicazione da parte delle PA; limiti del testo
legislativo a proposito degli obblighi imposti alle amministrazioni.
- Legge n. 67/1987: Vennero destinati parte dei fondi delle PA per la pubblicità e i giornali,
venne costituito il primo organo misto a partecipazione pubblica e privata istituito dal
governo per coordinare gli interventi di comunicazione pubblicitaria pubblica, l'obbligo per

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le amministrazioni statali interessate di presentare progetti di massima con l'illustrazione
della pubblicità da svolgere, degli organi di stampa prescelti e della copertura finanziaria;
l'istituzione di un fondo da assegnare a progetti motivatamente prescelti, una multa al fine di
diminuire le inadempienze alle disposizioni di legge e l'obbligo di pubblicare in estratto su
almeno due giornali con particolare diffusione nel territorio e su un quotidiano nazionale i
rispettivi bilanci.
L'obbligo di pubblicare il bilancio di alcuni enti pubblici può essere considerato un passo
nell’imporre maggiore trasparenza nella gestione degli enti, ma questo sollevò parecchi dubbi in
quanto:
- Chi realizzava i testi da pubblicare non si poneva problema di leggibilità e comprensibilità,
si trattava di testi burocraticamente poco chiari che non connotavano la visibilità necessaria
per instaurare un rapporto di maggiore fiducia con i cittadini.
- Le amministrazioni pubbliche non utilizzarono questa occasione per accompagnare il
bilancio con ulteriori comunicazioni che potessero tenere maggiormente in considerazione la
necessità e le attese dei destinatari.
- Gli enti pubblici interessati di fronte ai costi che l'obbligo di legge comportava, si limitarono
ad una formale ricezione del provvedimento senza valutare la possibilità di attivare un
minimo di contrattazione in merito.
All' esigenza di ottenere spazi gratuiti venne fornita una risposta limitata ai soli canali Rai con
l'approvazione di due provvedimenti:
- Legge n. 103/1975 (legge di riforma della Rai) : si stabilì il principio dell'obbligo per la
concessionaria del servizio pubblico di trasmettere comunicati e dichiarazioni ufficiali degli
organi costituzionali su richiesta dei medesimi, esplicitando la provenienza dei comunicati e
delle dichiarazioni.
- Decreto n. 367/1988: la concessionaria è tenuta a trasmettere gratuitamente i messaggi di
attualità sociale di interesse delle amministrazioni dello Stato, alla trasmissione dei messaggi
sono riservati tempi non eccedenti il 2% di ogni ora di programmazione e l' 1% dell’orario
settimanale di programmazione.
Era parere condiviso che la mancanza di una cultura della comunicazione da parte della PA
rischiava di bruciare i vantaggi derivati dalla possibilità di avere a disposizione spazi televisivi
nazionali, la gratuità accentuava la veicolazione di comunicazioni occasionali a discapito della
pianificazione e progettualità proprie di ogni comunicazione che si ponga in un’ottica di efficacia.
Questi anni si sono rivelati complessi, problematici e di difficile interpretazione, l'insieme dei
provvedimenti presi era segnato dalla primaria necessità di riorganizzare il sistema
dell'informazione proponendo di attivare stimoli per promuovere l' avvio di una seria politica di
comunicazione pubblica.

4) GLI ANNI ’90: IL DECENNIO DELLA COMUNICAZIONE


DELL’ISTITUZIONE PUBBLICA
Nel decennio precedente l'interesse per la comunicazione delle istituzioni pubbliche era subordinato
a quello per il sistema informativo, in questo decennio il rinnovamento della PA divenne una
priorità e la comunicazione venne considerata risorsa strategica per modificare la chiusura
autoreferenziale che costituiva il freno a qualsiasi intervento innovatore. Da questa nuova
consapevolezza derivarono provvedimenti legislativi che legittimarono la centralità della

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comunicazione, interventi e strutture organizzative; lo sviluppo delle nuove tecnologie inoltre si è
incrociato con quello della comunicazione delle istituzioni pubbliche.
Informazione, partecipazione, semplificazione, accesso in uno Stato più leggero
L'attività legislativa tese ad affermare alcuni caratteri della nuova identità della PA, caratterizzata
dal riconoscimento e dell'attuazione dei valori della trasparenza e della partecipazione. Vennero
approvate due leggi sulle autonomie locali (142/1990) e le innovazioni dei procedimenti
amministrativi (241/1990) che modificarono profondamente il rapporto tra PA e cittadini, da quel
momento i cittadini furono considerati detentori di precisi diritti di informazione e partecipazione
come singoli e come associazioni.
- Legge n. 142/1990 (ordinamento delle autonomie locali ): stabilì per le province e i
comuni l'obbligo di dotarsi di uno statuto che contemplasse oltre alle norme per
l'organizzazione dell'ente, anche il diritto all'informazione dei cittadini e forme di accesso e
partecipazione ai procedimenti amministrativi. Si precisarono le forme di partecipazione dei
cittadini come singoli o associati:
 Accesso alle strutture, ai servizi, agli atti amministrativi e alle informazioni in
possesso dell'amministrazione.
 Consultazione della popolazione.
 Istanze, petizioni e proposte diretta promuovere interventi per la miglior tutela di
interessi collettivi.
 Referendum consultivi.
 Pubblicità degli atti dell'amministrazione comunale e provinciale.
 Individuazione dei responsabili dei procedimenti.
 Informazione sullo stato degli atti e delle procedure.
La legge ipotizzò per la prima volta la separazione tra funzioni di indirizzo e di controllo
riservate agli amministratori, e funzioni gestionali riservato a dirigenti e funzionari; la legge
favorì l'adozione da parte di Comuni e Province di modalità organizzative considerata
esclusive delle imprese private. Le uniche perplessità che la legge sollevò riguardano le
possibilità concrete di applicazione e la lentezza con la quale Comuni e Province
promulgavano gli statuti; gli statuti di Provincie e Comuni si adeguarono alle garanzie
offerte dagli statuti regionali con la definizione di appositi uffici a cui rivolgersi per
accedere agli atti dell'amministrazione e rendere concreta l' istanza di partecipazione.
- Legge n. 241/1990 (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e diritto
di accesso ai documenti amministrativi): regalò i rapporti tra cittadini in quanto utenti e la
PA, dando maggiore concretezza agli istituti di partecipazione e accesso già previsti nella
legge 142. I criteri ai quali si sarebbe dovuta conformare l'attività amministrativa erano
quelli di economicità, efficacia e pubblicità; questa legge si propose di dare attuazione a tali
criteri attraverso disposizioni che garantissero partecipazione al provvedimento
amministrativo, trasparenza, accesso ai documenti, velocità dell’azione amministrativa,
obbligo di motivazione dei procedimenti amministrativi e principio di consensualità.
 Chi: legge sostiene che chiunque abbia interesse per la tutela di situazioni
giuridicamente rilevanti può prendere visione dei documenti amministrativi
attraverso una richiesta motivata. Le amministrazioni potrebbero trarre vantaggio da
questa legge se la utilizzassero come un’opportunità in quanto si ha la possibilità di
organizzare la quantità di dati e informazioni in possesso che giacciono nel

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disordine, di utilizzare i dati e le informazioni come risorsa significativa per una
gestione dei servizi più efficace; un altro aspetto rilevante è la non delimitazione ai
soggetti privati, con la conseguenza che anche soggetti pubblici usufruiscono di tale
diritto dando luogo a un traffico di dati e informazioni tra amministrazioni sia in
orizzontale che in verticale.
 Cosa: il documento amministrativo di cui si può prendere visione è da intendersi in
un' accezione piuttosto vasta, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica,
elettromagnetica o di qualunque altra specie; dal punto di vista della tipologia delle
informazioni il legislatore fa riferimento al contenuto di atti anche interni formati
dalle PA o utilizzati ai fini dell'attività amministrativa.
 Come: l'esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi era subordinato
all' emanazione dei regolamenti in cui si sarebbe dovuto specificare i documenti che
non rientravano nel diritto di accesso, l'approvazione di tali regolamenti però porto B
anni e dove furono approvati l'applicazione divenne tutt’altro che prassi
comunemente applicata.

Tra la metà del 1992 alla fine del 1994 il legislatore ha predisposto un quadro normativo specifico
per rendere più efficace lo sviluppo delle attività di informazione e partecipazione.
- Decreto presidente della Repubblica n. 352/1992: Precisò il campo di applicazione del
diritto di accesso ai documenti amministrativi e si riferì per la prima volta all'ufficio per le
relazioni con il pubblico (Urp) che fornisca tutte le informazioni sulle modalità di esercizio
del diritto di accesso e sui relativi costi.
- Decreto legislativo n. 29/1993: definì il contesto organizzativo delle PA nell'ambito di un
processo di riforma del pubblico impiego, si precisarono i soggetti ai quali il decreto si
rivolgeva, gli obiettivi da raggiungere e i modi per farlo.
 Chi: si fa riferimento a tutte le amministrazioni dello Stato compresi istituti e scuole,
aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, a Regioni,
Province e Comuni, alle camere di commercio, alle aziende e agli enti del servizio
sanitario nazionale.
 Cosa: gli obiettivi furono individuati nell'economicità, speditezza e rispondenza al
pubblico interesse.
 Come: i criteri organizzativi da adottare fanno riferimento all' articolazione degli
uffici per funzioni omogenee, al dovere di comunicazione interna ed esterna ,
all'attuazione della trasparenza amministrativa, all'armonizzazione dell'attività
lavorativa in funzione delle esigenze dell'utente e alla flessibilità dell'organizzazione
degli uffici.
Il fatto che la comunicazione interna ed esterna costituivano un obbligo istituzionale venne
accolto con grande soddisfazione da chi tentava di far capire che questi processi dovevano
essere considerati delle attività con la stessa dignità di quella che veniva riconosciuta alle
strutture organizzative. L'allargamento del concetto interessò anche la comunicazione
extraistituzionale, che ha come destinatari altri enti, e la comunicazione di pubblica utilità
finalizzata a far conoscere norme, servizi e strutture.
Gli Urp vennero individuati come specifico strumento di comunicazione di cui tutte le PA si
sarebbero dovute dotare per attuare il principio di trasparenza, Mediante l'utilizzo di
tecnologie informatiche avrebbero dovuto provvedere:

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o Al servizio dell’utenza per i diritti di partecipazione.
o All'informazione all'utenza relativa agli atti e allo stato dei procedimenti.
o Alla ricerca e ad analisi finalizzate alla formulazione di proposte alla propria
amministrazione sugli aspetti organizzativi e logistici del rapporto con l'utenza.
Inoltre il personale da assegnare agli Urp doveva essere qualificato, capace di relazionarsi
con il pubblico anche grazie ad appositi processi formativi, si ebbe la necessità di attivare
iniziative di comunicazione di pubblica utilità e assicurare la conoscenza di normative,
servizi e strutture. Il legislatore intendeva Urp come un nuovo servizio che implicava e
conduceva verso una riorganizzazione di tutta la struttura dell’amministrazione.
- Direttiva presidente del Consiglio dei ministri 11 ottobre 1994 : individuò
nell’imparzialità, uguaglianza, partecipazione, diritto di scelta, efficacia ed efficienza i
principi ai quali avrebbe dovuto attenersi l' erogazione dei servizi pubblici. L'attività di
relazione comunicazione degli Urp venne disegnata e precisata in relazione alle finalità,
attività e organizzazione, col tentativo di qualificare gli obiettivi degli Urp come una doppia
apertura, in quanto si veicolano informazioni ai cittadini-utenti e dai cittadini-utenti.
 Finalità
o Attuazione principio di trasparenza
o Attuazione diritto di accesso alla documentazione e corretta informazione
o Rilevamento bisogni e livello di soddisfazione dell’utenza per i servizi
erogati
o Proporre adeguamenti per l' ammodernamento delle strutture, semplificazioni
dei linguaggi e aggiornamento delle modalità con cui le amministrazioni si
propongono all’utenza
 Attività per raggiungere gli obiettivi
o Servizi all'utenza per i diritti di partecipazione
o Informazioni all'utenza sugli atti amministrativi, sui responsabili, sullo
svolgimento e sui tempi di conclusione dei procedimenti e sulle modalità di
erogazione dei servizi
o Ricerca ed analisi per la conoscenza dei bisogni e proposte per il
miglioramento dei rapporti con l'utenza
o Promozione di iniziative di comunicazione di pubblica utilità per assicurare
la conoscenza di normative, strutture pubbliche e servizi erogati
 Organizzazione per svolgere in maniera efficiente ed efficace le attività previste
o Collocazione dei locali individuabili, accessibili e facili da raggiungere
o Modalità di accesso con un orario di ricevimento esteso alle ore pomeridiane
o Personale altamente competente in grado di accogliere il pubblico virgola di
conoscere l'organizzazione a cui appartiene e di utilizzare i sistemi
tecnologici con cui vengono veicolate le informazioni
 Formazione personale dell’Urp

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o Capacità dei dipendenti pubblici di operare in realtà amministrative
informatizzate
o Competenza di una cultura del dato statistico
o Sviluppo di profili di managerialità capace di progettare attività, valutare i
risultati di gestione, analizzare i costi e rendimenti, formazione della
dirigenza
o Favorire l'apprendimento delle lingue straniere
Per l’attuazione di quanto previsto venne istituita una commissione con competenze di
consulenza e assistenza tecnico organizzativa, monitoraggio sulle iniziative di formazione e
aggiornamento del personale, promozione di iniziative di comunicazione agli utenti e
promozione di ricerche sui bisogni dell’utenza e sulla qualità dei servizi erogati.
L' Urp era stata configurata anche per riproporre la dialettica presente nelle imprese private
adottando anche la disciplina del marketing per far sì che l' erogazione del servizio si configurasse
con modalità in grado di modificarsi, adattarsi e implementarsi continuamente in funzione dei dati
ricavabili dal processo comunicativo virgola che avrebbe dovuto porre in contatto l'ufficio erogatore
e il cittadino utente. I tempi lunghi che hanno accompagnato la costituzione degli Urp derivano
dalla centralità che implica il coinvolgimento e l' acquisizione culturale del cambiamento dall’intera
struttura; fiorentini descrive l'attività dell' Urp in tre funzioni specifiche è una funzione trasversale:
- funzioni specifiche: accoglienza e ascolto, informazione e risposta, marketing
- funzione trasversale: definita gestionale e organizzativa in quanto deve creare le condizioni
per lo svolgimento di tali funzioni
Carta dei servizi:
La riforma della PA degli anni 90 si confrontò con la necessità di modificare il rapporto di non
equilibrio tra cittadino-utente e amministrazione, tentativo che si concretizzò nella proposta di un
patto in cui le singole amministrazioni si impegnano nella definizione e nel mantenimento dello
standard di qualità dei servizi, affidando al cittadino utente un ruolo di controllo ed intervento nel
riorientare i servizi.
- Direttiva presidente del Consiglio dei ministri 1994 (principi sull’erogazione dei servizi
pubblici): definì i principi, gli strumenti e le modalità di tutela dei cittadini da applicare ai
servizi.
 A chi: servizi pubblici che erogavano servizi riferiti ai diritti della persona
costituzionalmente tutelati, alla salute, all'assistenza e previdenza sociale,
all'istruzione, alla libertà di comunicazione e alla sicurezza della persona.
 Principi: eguaglianza, imparzialità (criteri di obiettività, giustizia e imparzialità),
dritto di scelta, continuità, partecipazione, efficienza ed efficacia.
 Strumenti: per il raggiungimento degli standard di erogazione dei servizi che
soddisfino i principi si individuarono standard in grado di garantire la qualità e la
quantità dei servizi, la possibilità per i cittadini-utenti di esercitare effettivamente il
controllo, la semplificazione delle procedure e la garanzia di un’informazione
corretta utilizzando i mezzi più adeguati e rapporti di rispetto e cortesia con gli
utenti.
 Modalità di tutela: vennero previste procedure di reclamo, l'istituzione di un ufficio
di controllo interno e di una commissione di controllo. Questa direttiva sancì è

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legittimo ulteriormente il ruolo relazionale dell’Urp con la conseguente necessità di
costituire un canale di ritorno dell’informazione, solo una progettualità comunicativa
efficace avrebbe potuto porre il cittadino utente in grado di conoscere i diritti e la
predisposizione di procedure di comunicazione efficaci avrebbe potuto porre il
cittadino tende in grado di comunicare i propri pareri e giudizi, attivando così un
vero e proprio processo comunicativo a due vie.
- Decreto legge n. 163/1995: invitò a predisporre schemi generali di riferimento di carattere
dei servizi pubblici. Lo schema di riferimento si sarebbe dovuto aprire ricordando la
funzione innovativa della carta e richiamando la finalità e i contenuti dello schema.
 Principi fondamentali: declinati rispetto alle caratteristiche specifiche del settore in
esame.
 Struttura tipo delle carte: facile consultazione della carta.
 Indicatore di qualità comparabili: lista di indicatori di fattori di qualità del servizio
per consentire la conoscenza e la valutazione delle modalità con le quali viene
fornito il servizio, modalità di raccolta di osservazioni degli utenti.
 Procedure di reclamo: procedura di reclamo con le modalità di raccolta dei reclami,
l'iter di risoluzione ai tempi massimi di risposta.
 Modalità di ristoro e rimborso: diritto dell'utente al rimborso per i casi di
disservizio tenendo conto anche della partecipazione economica dell’utenza.
 Modalità di pubblicizzazione delle carte: le modalità dovrebbe prevedere gli
strumenti e i canali di comunicazione più adeguati al tipo di utenza e al tipo di
prestazioni erogate.
 Modalità di monitoraggio dell'attuazione: devono essere indicati i soggetti di
riferimento responsabili di tutte le fasi di attuazione.
La carenza di una cultura della comunicazione ha reso la carta dei servizi un'occasione
personalmente mancata in quanto ci sono ancora amministrazioni pubbliche che non hanno
ancora ridato la carta.
Tra il 1997 e il 1999 vennero promulgate quattro leggi (leggi Bassanini), che conferivano nuovi
poteri e maggiore autonomia, rispettose del principio di sussidiarietà, agli enti locali, e che posero
una serie di interventi di semplificazione e trasparenza al fine di innovare, attraverso nuove
tecnologie il ruolo delle PA. L'applicazione del principio di semplicità all'azione amministrativa è
molto significativa nel nostro paese a causa di alcune caratteristiche della società e del sistema
amministrativo:
- La pratica di tutti i giorni pone davanti ad un agire amministrativo pesante e complesso
confermando nei cittadini la percezione di un apparato parassitario, e nei dipendenti pubblici
la percezione di un sistema che li mortifica.
- Al pluralismo della società corrisponde un sistema amministrativo che ha subito un processo
di specializzazione e frammentazione che ne ha reso più complesso il funzionamento.
- La presenza di una cultura amministrativa più attenta agli aspetti formali e l'abitudine di
stratificare modelli organizzativi, procedure ecc.
Leggi Bassanini
1) Legge n. 59/1997: compito di razionalizzare il funzionamento della macchina
amministrativa statale ridistribuendo le funzioni.

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 Obiettivi
-Conferire alle regioni e agli enti locali funzioni detenute fino ad allora dalle
amministrazioni statali.
-Riformare le amministrazioni centrali, gli enti pubblici e le istituzioni scolastiche.
-Delegificare e semplificare i procedimenti amministrativi.
-Completare la riforma del pubblico impiego.
 Principi
-Sussidiarietà: individua azione per ogni funzione dell'organismo territorialmente
più vicino ai cittadini.
-Completezza: attribuzione alle regioni dei compiti e delle funzioni non assegnati
alle amministrazioni centra.
-Efficienza ed economicità: sopprimere funzioni e compiti superflui.
-Cooperazione: coordinamento delle attività di Stato, regioni ed enti locali per
garantire un' adeguata partecipazione.
-Responsabilità ed unicità dell'amministrazione: un solo responsabile ad ogni
servizio o attività amministrativa.
-Omogeneità: possibilità di poter esercitare funzioni correlate tra loro.
-Autonomia: piena autonomia e responsabilità agli enti locali.
2) Legge n. 127/1997: pensata per il piano dell’innovazione rispondendo alle richieste di
semplificazione e di maggior autonomia per le amministrazioni locali, ci fu la possibilità di
eliminare o ridurre l' espletamento delle pratiche burocratiche con un netto miglioramento
della qualità della vita dei cittadini.
 Obiettivi
-Ridurre i casi in cui è necessario presentare certificati e allungarne la durata.
-Ampliare il ricorso all' autocertificazione.
-Sottoscrivere la dichiarazione di autocertificazione di fronte all' impiegato
Con questa legge venne data la possibilità di incrementare l'autonomia delle amministrazioni
locali attraverso provvedimenti che avevano come fine il rendere più rapide le decisioni e
meno passivi i controlli.
 Principi
-Distinzione tra gestione e controllo.
-Distinzione Tra politica e amministrazione.
-Maggiore autonomia e potere decisionale agli enti locali.
La legge portò inoltre delle innovazioni: il luogo del giuramento di lealtà alla costituzione
del sindaco venne spostato dalla prefettura al consiglio comunale, e la presenza dello
stemma del comune accanto a quello della Repubblica nella fascia tricolore indossata dal
sindaco; venne inoltre creata la figura del direttore generale (City manager) e la
possibilità di ricorrere a professionalità esterne e la trasformazione del ruolo dei segretari

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comunali e provinciali. Ai segretari vennero conferite funzioni più ampie, la figura si
trasformò in uno stretto collaboratore del sindaco e del presidente della Provincia, gli si
domandò di sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di partecipare a
giunte e consigli, stipulare contratti e autenticare le scritture le certificazioni nell’interesse
dell’ente. Altri provvedimenti facevano riferimento alla punibilità dell’amministratore che
dissesta il bilancio consapevolmente o per leggerezza, all'autonomia universitaria, all'
introduzione di misure per facilitare la vendita di immobili di proprietà di enti pubblici e la
possibilità di pagare alle amministrazioni locali con carte di credito o bancomat. Un altro
provvedimento faceva riferimento alla comunicazione dell’istituzione pubblica, Si decise
che i testi di legge avrebbe dovuto essere corredati di note sintetica per spiegare in maniera
più chiara e comprensibile e contenuti degli articoli e dei singoli commi, venendo poi
pubblicati Sulla Gazzetta Ufficiale.
3) Legge n. 191/1998: conteneva modifiche e integrazioni alle precedenti in maniera di
delegificazione, autocertificazione e carta d'identità, e alcune disposizioni sulla formazione
del personale.
4) Legge n. 50/1999: elencò 57 nuovi procedimenti amministrativi da semplificare e
delegificare, previde 5 procedure strumentali da disciplinare in modo uniforme, individuo le
materie sulle quali intervenire per scorporare le leggi in testi unici e istituì un'unità composta
da 25 esperti con il compito di fornire al governo un aiuto per l'attuazione dei processi di
semplificazione, dell'edificazione, codificazione e analisi dell'impatto. l'apertura di questa
nuova fase dovrà portare a un apparato pubblico sempre più apparato di regolazione e non di
gestione.
L’attuazione pratica della semplificazione nel processo di riforma della PA fu resa più difficile dal
paradosso della semplificazione amministrativa, in quanto da un lato semplificare significa rendere
chiaro e comprensibile ciò che è oscuro, e dall'altro eliminare passaggi procedurali, controlli e
documenti inutili dal punto di vista del cittadino, spesso però si tratta di adempimenti finalizzati alla
protezione di interessi pubblici o privati che devono essere tutelati, ponendo così uno stop alla loro
eliminazione. Il paradosso amministrativo si definisce in contrapposizione tra il bisogno del
cittadino eliminare inutili perdite di tempo e quello della PA di avere certezza amministrativa; è un
paradosso figlio di una società complessa, pluralista ed estremamente articolata che richiede un
sistema governativo sofisticato ma al tempo stesso un' amministrazione semplice ed efficiente, la
cui complessità non grava sui cittadini e sui soggetti economici. Solo una modificazione di
atteggiamento e di cultura del servizio può rendere effettiva la semplificazione amministrativa in
quanto senza la presenza di cittadini consapevoli e di personale responsabile la semplificazione
rimarrebbe sulla carta.
Il dipartimento della funzione pubblica attivo nel 1999 il progetto Semplifichiamo, che si pose
come obiettivo diventare uno strumento a disposizione delle PA, delle associazioni dei cittadini e
delle imprese per riuscire a superare gli ostacoli e le resistenze che si sarebbero incontrati nel
processo innovativo. Bene realizzate attività di monitoraggio e analisi sui risultati ottenuti e sulle
difficoltà incontrate dalle amministrazioni, dei cittadini e delle imprese, l'attivazione di questi
strumenti però presuppone un intervento che coinvolga direttamente tutti gli attori istituzionali e
associativi interessati. Per le PA si offrono servizi e materiali che costituiscono un salto di qualità e
un possibile modello di piano di relazione e di comunicazione interna di nuova concezione:
- Servizi di documentazione e supporto (manuale d'istruzione/newsletter/organizzazione di
incontri seminari con la partecipazione degli esperti del progetto)
- Materiali a disposizione su internet (raccolte di leggi/circolari/risposte ai quesiti più
frequenti)

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- Informazione e consulenza personalizzata alle amministrazioni e alle associazioni (risposte a
problematiche interpretative-suggerimenti sulle modalità operative)
- Valorizzazione diffusione delle innovazioni ed elaborazione di proposte di ulteriore
semplificazione (tutorship nei percorsi di attuazione/costituzione gruppi di lavoro su
problematiche specifiche)
- Risultati delle attività di monitoraggio e statistiche sull'attuazione (rilevazione a campione
sulla riduzione dei certificati/indagini sulle percezioni dei cittadini e dell'oro livello di
informazione e consapevolezza)
Al fine di ottenere che tutti i soggetti possono creare un canale di comunicazione a due vie
semplifichiamo ha messo a disposizione delle amministrazioni uno sportello telefonico per
raccogliere le esigenze e fornire le risposte richieste, attivato un apposito servizio di pagine
telematiche e contattato direttamente le PA.
La semplificazione si serve dello strumento tecnico della delegificazione perché è attraverso
quest'ultima che il Parlamento attribuisce la potestà normativa, in quanto in questo modo, esso può
concentrarsi con maggiore efficacia sulle questioni di grande rilevanza politica e sociale dettando le
linee generali della disciplina di una materia e lasciando ai regolamenti governativi la disciplina
organizzativa e procedimentale. Il regolamento di semplificazione si sostituisce alla legge nella
disciplina di una determinata procedura e la modifica riducendone le fasi, i tempi e il peso su
cittadino; la riduzione delle certificazioni anagrafiche e di Stato civile e delle autentiche costituiva
un primo importante obiettivo della semplificazione, dal 1996 al 1999 le certificazioni sono
diminuite del 50% e le autentiche di firma dell'80%.
Sportello Unico
La creazione di uno Sportello unico, che unifichi i procedimenti delle attività produttive che fanno
capo a una pluralità di soggetti pubblici, fu reso possibile dall’approvazione delle leggi n.241/59,
del Decreto legislativo n. 112/1998 e del Decreto del presidente della Repubblica n. 447/1998. Per
verificare quanto l’apertura degli Sportelli unici abbia inciso sulla percezione dell’immagine della
PA si possono considerare i risultati della ricerca condotta su imprenditori e commercianti
dall’ISPO (Istituto per gli studi della pubblica opinione), su otto città campione:
- 36%  cambiato positivamente atteggiamento verso PA
- 1%  cambiato negativamente atteggiamento
- 22%  non ha modificato alcunché
- 41%  non so
Considerato lo sviluppo ineguale degli Sportelli, con esperienze però di eccellenza a Palermo e
Bologna, il governo lanciò un action plan sullo Sportello Unico con l’obiettivo di estendere in un
anno gli sportelli a tutto il territorio nazionale, portare avanti iniziative per rimuovere ostacoli e
resistenze, promuovere interventi di sostegno per migliorare la qualità e programmi di formazione
del personale.
Introduzione e applicazione delle nuove tecnologie nelle PA
L'adozione di tecnologie informatiche dalle PA ha permesso lo sviluppo degli Urp e ha reso
possibile andare oltre e attivare una rete che faciliti il dialogo il contatto permanente degli operatori
degli Urp.
Il Dipartimento della funzione pubblica promosse un progetto pilota che coinvolse 9 città italiane e
che si sviluppa attraverso due fasi:

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1) Prima fase: istituzione di punti informativi unificati presso singole amministrazioni e
possibilità di scambiarsi informazioni.
 Obiettivi sostanziali: costituzione di un servizio di comunicazione della PA come
interfaccia per i cittadini-utenti, configurazione di modelli di intervento efficaci nei
confronti dei cittadini e sotto il profilo dell’impatto organizzativo interno.
 Obiettivi operativi: potenziamento dell’esperienza in corso nelle quattro città tutor,
costituzione di punti informativi Urp in ciascuna amministrazione, attivazione rom di
20 punti informativi interistituzionali.
 Azioni: fornitura da parte dei soggetti coinvolti delle informazioni di rispettiva
competenza, individuazione dei responsabili delle informazioni, un nucleo di
rilevazione , codifica e aggiornamento delle informazioni.
 Caratteristiche tecnico-funzionali: tipologia del servizio, qualità dell'informazione,
tecnologie e strumenti utilizzati.
2) Seconda fase: individua azione, unificazione e semplificazione di procedimenti complessi.
 Obiettivi sostanziali: razionalizzazione e riorganizzazione dei procedimenti
burocratici che imponevano al cittadino utente di entrare in rapporto con piu
amministrazioni, configurazione di modelli di intervento efficaci nei confronti dei
cittadini e sotto il profilo dell’impatto organizzativo interno.
 Obiettivi operativi: messa in atto di nuove procedure in grado di unificare una
molteplicità di procedimenti al fine di realizzare un’unica interfaccia, rilevazione e
quantificazione degli interventi di innovazione tecnologica.
 Azioni: analisi dei percorsi amministrativi, riduzione o semplificazione degli
adempimenti , sperimentazione di procedure più efficaci ed efficienti.
 Criteri (tennero conto del punto di vista del cittadino-utente): frequenza dei
procedimenti, difficoltà dei percorsi.
 Tipologia del servizio: indicazione di un amministrazione capofila come
interlocutore unico del cittadino.
 Modalità d’interazione: invia casa di certificazione e modulistica, comunicazione e
acquisizione di dati o documenti sui cittadini evitando loro di rivolgersi alle diverse
amministrazioni.
Da questo progetto sperimentale si possono trarre conclusioni che sono anche indicazioni su come
operare interventi di innovazione nelle PA:
- L’applicazione di un provvedimento legislativo dovrà procedere attraverso tappe che
coinvolgono tutti fin dall'inizio.
- Per trarre vantaggio dall' applicazione di norme innovative e utile procedere alla
realizzazione di un progetto pilota al termine del quale sarà possibile definire una
metodologia d'intervento adattabile ad amministrazioni diverse tra loro.
- Qualsiasi progetto di innovazione deve coinvolgere in primo luogo i dirigenti.
- Il coinvolgimento dovrà interessare inoltre il personale coinvolto responsabilizzando per
ciascuna fase.

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- Precondizione necessaria per costruire un dialogo tra amministrazioni è mettere insieme
personale proveniente da PA diverse.
- L'innovazione della PA deve essere intesa come un processo che necessita di leggi
finanziamenti ma anche di un impegno che porti a una nuova cultura dei servizi, condivisa
all'interno dell'amministrazione, al suo esterno e tra i cittadini-utenti.
- Per realizzare una riforma che abbia una reale capacità di incidere nel rapporto i cittadini, e
utile adottare uno schema che garantisca la trasparenza.
- Questo progetto sperimentale è stato in primo luogo un progetto di comunicazione per
dialogare all'interno dell'amministrazione, tra amministrazioni e verso l'esterno.
Il Dipartimento della funzione pubblica in collaborazione con la Regione Emilia-Romagna
promosse l'iniziativa UrpdegliUrp, che aveva come obiettivo la trasformazione di un insieme di
professionisti in una comunità di professionisti.
 Obiettivi: diffondere informazioni, consulenze, strumenti di lavoro e comunicazione;
favorire l'attivazione degli Urp non ancora istituiti; realizzare una rete di scambio degli
operatori della comunicazione delle istituzioni pubbliche; diffondere la collaborazione
reciproca.
Il metodo di lavoro privilegia lo scambio tra persone che condividono la stessa situazione,
valorizzato dall’utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, utilizzate
per rendere più rapidi e fruibili i contatti e le collaborazioni per utilizzare le potenzialità
offerte dall' interattività. Un'applicazione concreta di questa possibilità è stata realizzata con
la costituzione della mappa dell’abilità e dei bisogni.
 Abilita segnalate: informazioni sull'attività e sull’ente, rilevazione della soddisfazione e dei
bisogni degli utenti, monitoraggio dell'utenza , informazioni sulle opportunità di lavoro.
 Bisogni segnalati: riorganizzazione dei servizi tramite i feedback, gestione dei sistemi di
valutazione.
 Servizi: banca dati degli Urp nazionali, raccolta delle informazioni normative, forum
telematico.
La condizione necessaria per raggiungere gli obiettivi dei provvedimenti è il processo di
informatizzazione della PA, riuscendo ad integrare i sistemi informativi adottati dai diversi uffici a
livello locale e nazionale, per consentire a ciascuno di accedere ai dati di tutti. Nella direttiva del
presidente del Consiglio dei ministri del 1995 si parlò per la prima volta della rete unitaria, venne
preceduto dal Decreto legislativo n.39/1993, che dette il via all’informatizzazione della PA:
 Obiettivo: garantire a ciascun utente la possibilità di accedere ai dati e alle procedure
residenti su tutti gli altri sistemi connessi; il raggiungimento avrebbe dovuto evitare il
rischio che il processo di informatizzazione delle diverse PA portasse alla creazione di
sistemi informatizzati incapaci di dialogare tra loro a causa di un’inerzia presente in molti
amministrazioni, e dall’adozione di sistemi operativi non tecnicamente abilitati a cooperare.
 Ambiti di intervento: interconnessioni telematiche con la definizione di un’architettura
idonea alla veicolazione di dati e messaggi in forma affidabile, scambio di informazioni tra
reti e sistemi tra loro non omogenei, programmi che permettono a ciascuna amministrazione
di utilizzare servizi applicativi delle altre amministrazioni.
La data di nascita delle reti civiche in Italia risale al 1995 e venne inaugurata a Bologna
IPERBOLE (internet per Bologna e l'Emilia Romagna), con l'obiettivo di City card e esprit per
incrementare la partecipazione dei cittadini all'attività dell'ente locale attraverso innovazioni nel

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campo della comunicazione. Questo obiettivo privilegiò la partecipazione rendendo esplicito il
riferimento adottato: community networks, government-sponsored network (Civic net). Lo sviluppo
delle reti civiche si è attuato in un contesto in cui la centralità della città ha indotto la PA territoriale
a ridefinire il proprio ruolo con l'obiettivo di accentuare la partecipazione dei cittadini e migliorare i
servizi offerti. Tra il 1995 al 1996 furono costituite le prime reti civiche e le prime community
network, da un punto di vista generale la rete civica è caratterizzata dal suo essere un servizio in
rete promosso da amministrazioni pubbliche o semi pubbliche e offerto alla cittadinanza per:
- Aumentare la circolazione di informazioni.
- Incrementare la tipologia e la qualità dei servizi.
- rendere possibile e facilitare un dialogo tra gli utenti del servizio e i promotori pubblici e
semi pubblici dell'iniziativa.
- Porre in atto iniziative volte ad abbattere le barriere economiche, sociali e culturali che
impediscono un accesso generalizzato alla rete.
- Promuovere la possibilità di partecipazione effettiva dei cittadini e delle associazioni
economiche e sociali alle prese di decisione delle PA e al controllo delle loro realizzazioni.
Le reti civiche italiane si svilupparono secondo due tipologie:
 Rete strettamente locale/modello a rete: comprende sistemi analoghi a quelli delle BBS,
un ambiente chiuso internet che non permette l'accesso agli utenti offrendo informazioni
locali di carattere pubblico, un servizio email e la possibilità di portare avanti discussioni e
forum per mettere in relazione cittadini attivi con altri cittadini attivi in un ambiente che
favorisce il consolidamento di un senso di collettività. La rete civica milanese si fonda
sull’interesse degli utenti a colloquiare liberamente tra loro.
 Rete globale-locale/rete internet oriented: si caratterizza per l’essersi sviluppata sulla rete
internet e l'accesso gratuito, come IPERBOLE, che determinò un incremento degli utenti
della rete nelle città che lo adottarono; essersi sviluppata in internet ha garantito una
maggiore facilità tecnica di collegamento con quanto offerto dalla rete e l'utilizzo di un
software più sofisticato in quanto sviluppato per la rete.
A qualsiasi categoria la rete civica appartenga si caratterizza per l'adozione di obiettivi di
razionalizzazione virgola di accesso alla rete e partecipazione al processo decisionale inteso come
progettazione di uno spazio comunitario. In parecchie città furono posti in atto progetti per facilitare
l'accesso alla rete con attività formativo-pedagogiche specifiche, senza però che implicasse il
superamento dei meccanismi di esclusione; anche per quanto riguarda il senso del dialogo in rete si
è spesso configurato come uno spazio per dibattiti fini a se stessi perché non sono state attivate
procedure che prevedevano la possibilità reale di incidere da parte degli utenti della rete sul
processo decisionale politico-amministrativo. La relazione tra reti comunicative e ambiente locale
nel caso delle reti civiche, è fortemente condizionato dal ruolo svolto dal sistema politico, l'utilizzo
delle nuove tecnologie da parte delle PA per modificare il rapporto con i cittadini-utenti avrebbe
potuto avere un esito positivo solo se fossero state innovate l'organizzazione e le modalità di
intervento della macchina burocratica, e se fossero state organizzate campagne, anche di
formazione, per avvicinare all’utilizzo di queste tecnologie i segmenti di popolazione che ne
sarebbero rimasti esclusi. Il discorso ritorna così a quella tematica sull’attuazione dei diritti di
cittadinanza, in particolare al concetto di cittadinanza elettronica che fa riferimento alla possibilità
che si sviluppino sulle reti nuovi soggetti collettivi creando sfere pubbliche virtuali.
Si parla spesso di comunità virtuali come gruppi di persone che intrattengono rapporti reciproci
attraverso dibattiti e scambi di informazioni mediati da rete telematiche, rendendo irrilevante la

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località geografica di residenza e dove l'interesse comune prevale su una comune appartenenza dei
territoriale. La riflessione sulle comunità virtuali incentrata soprattutto sull’analisi dei fenomeni di
relazioni che accomunano gli appartenenti a questi gruppi e sulle funzioni alle quali questa
appartenenza risponde, è spesso posto in discussione l'utilizzo del termine comunità che viene
attribuita a tutti i gruppi che si definiscono per il loro esistere unicamente in rete e che si
caratterizzano per una comune modalità di considerare lo spazio, distanza e l'azione.
 Spazio: il concetto di spazio fisico e irrilevante in quanto la presenza fisica è disgiunta da
quelle rete, gli spazi virtuali sono dinamici e mutevoli in quanto sono frutto di un processo
continuo di creazione, evoluzione e distruzione.
 Distanza: la distanza virtuale non fa riferimento a categorie spaziali fisiche o temporali
oggettive e misurabili, ma a categorie soggettive relative a una differenza rispetto ai luoghi
di appartenenza determinata da motivi linguistici o culturali.
 Azioni: la tipologia di azioni che possono essere intraprese dipende dal tipo di
organizzazione che gruppi virtuali adottano e dagli obiettivi che si danno, in questi ultimi
anni si sono sviluppati gruppi virtuali strutturati che riescono a ideare e realizzare azioni che
incidono anche sulla realtà esterna alla rete attraverso momenti di mobilitazione fisica e
nella rete.
Il gruppo virtuale “La Città Invisibile” ha inciso sulla realtà grazie a un progetto condiviso e
all'adozione di un alto livello di strutturazione che permise di adottare pratiche teleorganizzative e
tecnopolitiche sperimentali. Il fine era individuare soluzioni tipiche che si prestavano ad essere
istituzionalizzate, in quanto i soggetti impegnati nella realizzazione di strategie di virtualizzazione
hanno un incentivo a istituzionalizzare le loro realizzazioni rendendole stabili e durature.
La storia delle reti civiche è andata verso una direzione che ha posto in primo piano i temi della
democrazia elettronica in ambito locale e si è preferito un percorso che accentua gli aspetti
dell’innovazione tecnologica legati al miglioramento dei singoli servizi. Questa scelta ha avuto
anche una ricaduta linguistica poiché si è parlato meno di rete civica e più di città cablata e di città
digitale, la sfida che le città devono affrontare e investire con un processo innovativo le funzioni
specifiche e pre-esistenti quali la funzione di scambio propria delle citta-mercato, la funzione della
città-centro di gestione economica e commerciale, la funzione istituzionale politico-amministrativa
in quanto città-capitale più le funzioni specializzate com'è la città-museo o la città-universitaria. Si
tratta di funzioni che hanno la necessità di adottare innovazioni tecnologiche e che necessitano di un
ambiente con infrastrutture tecnologiche adeguate, la città digitale e la necessità attuativa della città
che voglia inserirsi nel circuito della società dell’informazione globale e che è in grado di rinnovare
il ruolo delle città quale polo di riferimento per l'area locale, distrettuale regionale nella quale si
trova. La città digitale viene quindi considerata come la fase tecnologicamente avanzata del reti
civiche, che ne sarebbero state l'embrione e come una sorta di rete civica di seconda generazione.
La capostipite delle reti civiche e delle città digitali è stata Bologna, lo sviluppo di Bologna digitale
fa riferimento a quattro aree:
- Semplificazione amministrativa: introduce elementi di una nuova cultura per migliorare le
prestazioni di un’amministrazione sempre più accessibile ed efficiente.
- Riorganizzazione: modificazioni da introdurre a livello organizzativo per poter fornire da
un'unica fonte informazioni che coinvolgono le attività dipiù uffici e più amministrazioni.
- Tecnologie: sviluppo della tecnologia dell'informazione unificando i servizi operativi su
internet, automazione e diffusione della gestione delle banche dati, garanzia aumento delle
soluzioni sicure per certificare la firma e i pagamenti in forma elettronica.

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- Comunicazione e marketing: predisposizione di progetti e strumenti per far conoscere e
promuovere le iniziative dell’amministrazione definendo anche i costi dei nuovi servizi,
ottimizzando l'utilizzo dei canali distributivi e facendo di Bologna digitale un ulteriore
occasione di marketing della città e del territorio.

5) OLTRE LE CITTA’ DIGITALI: LE POLITICHE PER


L’E-GOVERNMENT E L’E-DEMOCRACY
Lo sviluppo delle politiche sull’e-government e l’e-democracy si sviluppano sulla base di
tecnologie che sono prima di tutto strumenti di comunicazione, inoltre la tecnologia ha in comune
con la comunicazione il fatto di rappresentare una leva per conseguire gli obiettivi di
modernizzazione.
E-government ed e-democracy
E-government ed e-democracy non sono sinonimi, di e-democracy si inizia a parlare nei tardi anni
80 negli Stati Uniti prima del web e del successo commerciale di internet, si enfatizzano le
possibilità che le nuove tecnologie avrebbero potuto offrire per affermare una forma più forte di
democrazia partecipativa, in cui i cittadini fossero in grado di prendere parte direttamente alle
decisioni che li riguardavano. Le nuove tecnologie dovevano servire per costruire dei nuovi istituti
di partecipazione tali da abbattere le barriere di accesso che tradizionalmente scoraggiano a
prendere parte ai processi democratici, internet sarebbe dovuto diventare il luogo per l'affermazione
di una nuova forma di democrazia diretta. I promotori delle prime community networks statunitensi
crearono la National Public Telecomputing Network, che diffuse l'uso delle nuove tecnologie in
ambito locale come strumento di partecipazione e democrazia, e si parlava delle nuove tecnologie
come fattori di espansione e rilancio della sfera pubblica. L’e-government rappresenta
l'applicazione delle nuove tecnologie alle transazioni fra cittadini e PA con il fine di renderle più
rapide ed efficienti, non si preoccupa delle transazioni che fanno parte dei processi democratici in
quanto tali e la sua logica è legata agli studi sulle organizzazioni e sui processi aziendali; la logica
dell’e-democracy invece è ancorata alla riflessione su democrazia e nuove tecnologie. In tutto il
mondo i governi nazionali hanno lanciato invece i piani di azione con la premessa di mettere a
disposizione online dei propri cittadini quanti più servizi possibili, in questo passaggio viene meno
l'idea che le nuove tecnologie possono diventare uno spazio di partecipazione politica e si fa strada
il concetto che le reti informatiche sia uno strumento per l' erogazione di servizi e l'
ammodernamento della PA. Nel cambiamento di focus però le applicazioni delle nuove tecnologie
per l’e-democracy rischiano di essere messa in secondo piano, le cause sono molteplici:
- I risultati dei principali esperimenti sull’e-democracy sono stati deludenti in termini di
partecipazione e uno dei problemi è stata la sottovalutazione del contesto sociale.
- Gli sperimentatori si sono trovati davanti alla difficoltà di applicare il concetto di
democrazia alla rete e questo dipende dal fatto che il concetto di democrazia è per molti
versi un ideale che si lascia difficilmente tradurre in soluzioni operative.
- C'è stato inoltre un grande interesse nei confronti dell’ammodernamento della PA attraverso
le nuove tecnologie, prima il computer e poi internet, il quale è diventato la panacea per
molti dei mali delle PA troppo burocratica e inefficienti. E’ particolarmente significativa Per
l'Italia, dove criteri di efficienza e trasparenza sono state introdotte ufficialmente nel 1990, e
dove l'aumento dell'importanza delle funzioni di comunicazione degli uffici pubblici nel
migliorare il servizio ai cittadini ha proprio coinciso con l' affermarsi nel settore privato di
internet.

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- L'interesse delle grandi società di consulenza con le loro iniziative hanno contribuito ad
aumentare l'interesse intorno all’e-government.
- Un'altra minaccia alla comprensione del valore del concetto di e-democracy e stata portata
dal dibattito sul voto elettronico, esploso a seguito della disastrosa operazioni di voto in
Florida nelle elezioni del 2000. Per voto elettronico si intendono tre cose diverse:
1) l'elaborazione in tempo reale dei voti attraverso dispositivi informatizzati sul luogo del
voto
2) la diffusione di simili dispositivi i luoghi pubblici per aumentare la facilità di votare
3) voto attraverso internet che chiunque può effettuare da casa
A seguito delle lezioni una task force ha sottolineato i rischi della mancanza di sicurezza,
vista come fattore che potrebbe delegittimare il processo elettorale.
Nelle riflessioni sulla e-democracy il concetto di cittadinanza era fondamentale, si parlava di
netizen e delle implicazioni dell'uso delle nuove tecnologie sullo stesso futuro della cittadinanza,
nei discorsi sull’e-government l'accento è sull’offrire i migliori servizi possibili agli utenti;
soluzioni sperimentate nel settore privato sono articolate con scarsa consapevolezza delle
conseguenze nel settore pubblico, parlare di utenti/consumatori come paragone può essere
fuorviante, in quanto se la PA finisse per trattare i cittadini come consumatori non si vede perché
dovrebbe farsi carico delle spese economiche necessarie per assicurare un servizio universale. Una
seconda conseguenza è l'aumento del potere dei manager pubblici a scapito dei politici eletti, non è
però negativo che i cittadini conoscono meglio il braccio operativo dello Stato e che gli impiegati
pubblici possono guadagnarsi maggiore rispetto e considerazione, tuttavia non bisogna dimenticare
che legame primario tra cittadini e stato e costituito dai loro rappresentanti eletti; per questo è
negativo che questi ultimi non si avvantaggiano delle nuove tecnologie per migliorare questo
legame. Le conseguenze negative derivano dalla percezione dei concetti di e-government ed e-
democracy come termini di un dualismo, ma piuttosto sono termini di una stessa equazione che
vede l'applicazione delle nuove tecnologie alla sfera pubblica. Nel delineare la visione per la PA del
futuro contenuta nel primo Piano di azione per l’e-government, si riconosce come le nuove
tecnologie debbono essere messa al servizio della costruzione di un rapporto tra stato e cittadino che
mette al centro quest'ultimo come previsto dalla stessa carta costituzionale. Anche le iniziative volte
a migliorare la partecipazione dei cittadini nei processi democratici presentano benefici non
trascurabili nel campo dell'efficienza della macchina amministrativa, gli esercizi di e-democracy
sono in grado di migliorare il coinvolgimento dei cittadini nella definizione delle politiche
pubbliche e di aumentare il grado di soddisfazione come dettano i principi e-government.
Buonasera bisogna considerare il valore del concetto di trasparenza che viene applicato sia quando
al centro della discussione c'è l’e-government sia quando a dominare è l’e-
democracy, in entrambi i casi la trasparenza si riferisce alla possibilità di facilitare la disponibilità
dell’informazione di interesse per il pubblico grazie alle tecnologie telematiche.
La diffusione di Internet e il digital divide
Ogni qualvolta si parla di e-government ed e-democracy non si può fare a meno di pensare, che
anche nelle società più evolute l’accesso e l’uso delle nuove tecnologie non è patrimonio di tutta la
popolazione, negli Stati Uniti internet interessa più di una persona su due; in Italia il tasso di
penetrazione si aggira intorno al 30-40% della popolazione a seconda della definizione dell’utente.
Difficilmente nel breve periodo di internet diventerà un mezzo di comunicazione universalmente
diffuso come la televisione. La televisione negli Stati Uniti passò da una penetrazione del 9%
all’87%, la curva di penetrazione di internet ha invece raggiunto un primo punto di saturazione in
un periodo più breve, si è passato in cinque anni dal 6,7% al 59,86%. Negli anni successivi tale
percentuale è salita di pochi punti, non è da escludere che il tasso di penetrazione continuerà a

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crescere nei prossimi anni, ma rimane il fatto che internet non è un mezzo di comunicazione
culturalmente e socialmente disponibile a tutti gli individui. Questa situazione è definita digital
divide, cioè il divario digitale fra chi ha i mezzi per accedere e chi no.
Finalità dell’informatica nella pubblica amministrazione
L’introduzione dell’informatica nella PA non è una novità, le prime reti telematiche vennero create
negli anni 70 e per tutti gli anni 80 furono ingenti gli investimenti in software e hardware, tuttavia si
può iniziare a parlare di politiche solo quando i soggetti preposti a prendere decisioni in merito
all’informatizzazione della PA esplicitano le finalità di questo processo. A lungo l’informatica è
stata vissuta come una necessità dettata dalla modernizzazione dei sistemi aziendali ed è mancata
una riflessione sul suo impatto all’interno delle organizzazioni pubbliche. Una riflessione esplicita
si comincia ad avvertire a partire dagli anni 90 quando l’introduzione dell’informatica viene
associata alla generale riforma della PA, in questo collegamento le nuove tecnologie vengono viste
come uno strumento per migliorare l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa nei
confronti dei cittadini.
Una prima formalizzazione si trova all’interno del Decreto Legislativo n.39/1993 (norme in
materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche), dove si
definisce quali dovrebbero essere le finalità dell’informatica nella PA, si afferma che l’utilizzazione
dei sistemi informativi automatizzati nella PA deve rispondere a quattro obiettivi:
1) miglioramento dei servizi
2) trasparenza dell’azione amministrativa
3) potenziamento dei supporti conoscitivi per le decisioni pubbliche
4) contenimento dei costi dell’azione amministrativa
Le finalità vanno oltre la ricerca di efficienza e sono collegate alla ricerca di maggiore democrazia
nei flussi di informazione e di nuovi sistemi per la presa di decisioni pubbliche, fin dall’inizio di
una riflessione sul tema è stato riconosciuti alle nuove tecnologie un ruolo strategico che va oltre
l’obiettivo del contenimento della spesa pubblica ma si sposa con nuovi modelli di governance tra
Stato e cittadini. Il decreto rappresenta un primo tentativo di dare un senso all’informatica nella PA
tanto da far parlare del primo esempio di politiche per l’e-government in Italia, inoltre è importante
per altre due ragioni:
- viene creata l’AIPA e viene collegata la necessità di avere un centro in grado di governare la
spesa in informatica della PA; venne stabilito che l’AIPA esprimesse pareri obbligatori sugli
schemi dei contratti concernenti l’acquisizione di beni e servizi relativi ai sistemi
informativi automatizzati per quanto concerne la congruità tecnico-economica
- viene applicato un approccio centrato sulla spesa nell’affrontare il tema dell’innovazione
I soggetti decisori nell’e-government
A partire dal 1993 si comincia a definire un quadro dei soggetti deputati a definire le politiche per
l'informatizzazione della PA, in questo quadro si possono individuare tre fasi:
1) 1993/2000: protagonisti AIPA e ministro della Funzione pubblica
2) 2001/2006: creazione del ministro per l'Innovazione e le Tecnologie e del CNIPA
3) dal 2006: riassorbimento delle competenze del ministero per l'Innovazione e le Tecnologie
all'interno della Funzione pubblica attraverso la creazione del ministero per la Funzione
pubblica e l'Innovazione.

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Il primo soggetto istituzionale creata in Italia per governare l'introduzione lo sviluppo
dell'informatica nella PA e l’AIPA (autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione),
nasceva come soggetto deputato a funzioni di indirizzo e di supporto tecnico, aveva caratteristiche
di soggetto parzialmente indipendente in quanto si stabiliva che operasse presso la presidenza del
Consiglio dei ministri con autonomia tecnica e funzionale e con indipendenza di giudizio. Il decreto
legislativo 39/1993 stabiliva che l'AIPA fosse un organo collegiale costituito dal presidente e da
quattro membri dotati di alta competenza e professionalità e di discussa moralità e indipendenza,
nominati dal presidente del Consiglio dei ministri; il presidente quattro membri durano in carica
quattro anni e poi devono essere confermati una sola volta, per l'intera durata dell' incarico non
potevano esercitare alcuna attività professionale e di consulenza e dovevano astenersi dall' operare
nel settore dell'informatica per i due anni successivi alla conclusione dell’incarico. I compiti
spaziavano dal coordinare i progetti e i principali interventi di sviluppo e gestione dei sistemi
informativi automatizzati, al fornire consulenze al presidente del Consiglio per la valutazione dei
progetti di legge in materia di sistemi informativi automatizzati. Il suo ruolo si basava anche sulla
valutazione dei risultati conseguiti nella definizione delle politiche formative inerenti i sistemi
informativi e di norme tecniche e criteri in tema di pianificazione, progettazione e gestione dei
sistemi informativi. In questa prima fase è il ministro della Funzione pubblica a intervenire in modo
decisivo nella definizione delle politiche per l’e-government, e in particolare Bassanini con la sua
prima legge di semplificazione del 1997 introduce uno dei pilastri dell’e-government in Italia, ossia
la validità legale della firma digitale; nel 2000 firmerà il primo piano organico di azione sull’e-
government. In questa fase viene anche istituito un altro soggetto tecnico per sovrintendere un
importante progetto di informatizzazione con la creazione della RUPA (rete unitaria della
pubblica amministrazione), si tratta del cosiddetto Centro tecnico (CT), istituito presso l’AIPA e
poi distaccato come dipartimento autonomo.
La seconda fase istituzionale dell’e-government prende il via nel 2001 all'interno del governo
Berlusconi con la creazione di un ministero dedicato ai temi della società dell’informazione, il
ministero per l'Innovazione e le Tecnologie, al quale vengono affidate delle deleghe appartenute
alla Funzione pubblica e ad altri ministeri riguardanti l'innovazione tecnologica in diversi campi
della società. Le politiche fondamentali gestite dal nuovo ministero sono rappresentate proprio
dall’e-government, in quanto nella loro gestione diventa rilevante il piano di azione approvato dal
precedente governo, poiché vengono assegnate al ministero importanti risorse che verranno
destinate a cofinanziare progetti presentati dagli enti locali. I cofinanziamenti costituiscono una
parte importante nell’evoluzione dell’e-government in quanto per la prima volta vengono instaurati
rapporti sistematici di collaborazione prendi locali e livelli diversi della PA e in particolare tra
quella centrale e gli enti territoriali. Il ministero ha iniziato a stimolare queste collaborazioni con
una serie di avvisi:
1) Stanziamento di 120 milioni di euro per il cofinanziamento in misura non superiore al 50%
dei progetti proposti da regioni ed enti locali, aventi per obiettivo la realizzazione di servizi
online rivolta ai cittadini alle imprese e l'implementazione di servizi infrastrutturali. Questo
ha consentito l' avvio di 134 progetti in tutta Italia.
2) Sviluppo dei servizi infrastrutturali locali e SPC, con il fine di promuovere progetti di reti e
servizi realizzati dalle Regioni; sviluppo della cittadinanza digitale, con l'obiettivo di
promuovere sostenere iniziative locali che intendono adottare le nuove tecnologie per
potenziare o introdurre forme di partecipazione alla vita istituzionale e della comunità
locale; sviluppo dei servizi di e-government sulla piattaforma digitale terrestre per l'
erogazione di servizi attraverso la piattaforma tecnologica digitale terrestre.
Per consentire un coordinamento tra centro e periferia nell’esecuzione di questi progetti è stata
creata una rete di Centri di competenza per l’e-government e la società dell'informazione
(CRC), tramite la creazione di una rete di strutture territoriali che supporta le amministrazioni locali

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nella diffusione delle nuove tecnologie del territorio. Il progetto CRC attuato dal FORMEZ (Centro
di formazione e studi per il Mezzogiorno) ha le finalità di:
- Sviluppare la cooperazione tra le strutture di cui si avvale il ministero per l'innovazione e le
tecnologie e sistemi regionali mettendo in rete i CRC in un network nazionale.
- supportare le attività della commissione permanente per l'innovazione e le tecnologie.
- Supportare gli enti locali e rafforzare le competenze nella definizione di attuazione di
programmi e progetti per l’e-government e la società dell'informazione.
- Definire diffondere modelli, approccio strumenti condivisi e integrati sugli aspetti critici
della realizzazione dei processi di innovazione.
- Sviluppare la cooperazione e il coordinamento tra i diversi livelli di governo nei sistemi
regionali e favorire scambi azioni comuni su scala interregionale.
La rete organizzata di uno staff centrale che garantisce l'attuazione del progetto e in 20 centri
costituiti sulla base di apposite convenzioni tra il ministro per l'Innovazione e le Tecnologie e i
presidenti delle regioni e delle province autonome. I CRC sono strutture fortemente operative
attivate da gruppi locali di funzionari e dirigenti di diversi livelli di governo e affiancati da
personale messo a disposizione sia dal FORMEZ sia da società convenzionate su incarico delle
Regioni; svolgono dunque un ruolo di raccordo fornendo servizi informativi, formativi e di
assistenza progettuale. A livello governativo è stato costituito un comitato dei ministri per la società
dell'informazione per:
- Favorire lo sviluppo e l'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nei
diversi settori per coordinare l'azione delle amministrazioni.
- Assicurare la definizione e realizzazione di una strategia coerente per lo sviluppo della
società dell'informazione e delle politiche di settore collegate.
Accanto al ruolo dell'amministrazione centrale rimane fondamentale quello degli enti locali in
quanto sono stati in prima linea nella diffusione delle nuove tecnologie della comunicazione il
rapporto ai cittadini. Nella riconfigurazione dei soggetti istituzionali posti a decidere le politiche per
l’e-government, il ministro per l'Innovazione e le Tecnologie ha proceduto all' unificazione
dell’AIPA e del CT in un nuovo organismo, il CNIPA (centro nazionale per l'informatica nella
pubblica amministrazione), con l'obiettivo primario di dare supporto alla PA nell’utilizzo efficace
dell’informatica per migliorare la qualità dei servizi e contenere i costi dell’azione amministrativa.
Il CNIPA:
- Contribuisce alla definizione della politica del governo e del ministro per l'Innovazione e le
Tecnologie e fornisce consulenza per la valutazione dei progetti di legge nel settore
informatico.
- Coordina il processo di pianificazione I principali interventi di sviluppo, detta norme e
criteri per la progettazione, realizzazione e gestione dei sistemi informatici delle
amministrazioni.
- Controlla che gli obiettivi risultati dei progetti di innovazione siano coerenti con la strategia
del governo.
- Cura l'attuazione di importanti progetti per l'innovazione tecnologica nella PA, la diffusione
dell’e-government e lo sviluppo delle grandi infrastrutture per consentire agli uffici pubblici
di comunicare tra loro.

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- cura la formazione dei dipendenti pubblici nel settore informatico utilizzando le nuove
tecnologie per favorire l'apprendimento continuo.
Dal punto di vista organizzativo rimane come l’AIPA un organo collegiale costituito dal presidente
e da quattro membri, nel nominare i soggetti decisori bisogna menzionare il Garante per la
protezione dei dati personali, istituito dalla legge n.675/1996, il quale interviene regolarmente
sulle materie che riguardano le nuove tecnologie a testimonianza del loro profondo impatto sulla
privacy dei cittadini, sia nell’applicazione pubbliche che in quelle private. Durante il governo Prodi
le deleghe della Funzione pubblica e dell'Innovazione vengono attribuite a un solo ministro
sottolineando il ruolo significativo dell’innovazione tecnologica per la PA.
Il Piano di azione per l’e-government e gli obiettivi per il 2006
Il primo documento strategico sull’e-government nazionale è il Piano di azione del 2000, che
prevede un preciso arco di iniziative da concludere nel giro dei due anni successivi, molti progetti
sono stati realizzati altri ancora in cantiere o mai partiti; tuttavia il documento rimane un punto di
riferimento importante, dal momento che fissa una strategia e una visione complessiva del ruolo
delle nuove tecnologie della comunicazione nel processo di modernizzazione della PA. Il Piano
delinea due prospettive significative: il tipo di rapporto tra cittadini e PA da realizzare attraverso
l'uso delle nuove tecnologie e il coordinamento delle diverse tecnologie di e-government in un
sistema coerente. Grazie alle nuove tecnologie il cittadino:
- potrà ottenere ogni servizio pubblico rivolgendosi ad una qualsiasi amministrazione di front
office abilitata al servizio indipendentemente da ogni vincolo di competenza territoriale o di
residenza.
- una volta che sia stato identificato il sistema informativo di front office deve essere in grado
di reperire tutte le informazioni che consentono di autorizzare l'erogazione del servizio
richiesto.
- potrà richiedere servizi esclusivamente in base alle proprie esigenze.
- dovrà poter comunicare solo una volta all'amministrazione le variazioni che corrispondono
ad eventi della propria vita, questa comunicazione produrrà automaticamente tutti gli effetti
conseguenti.
Si tratta di una missione che richiede tempo per attuarsi nella sua realizzazione richiede una
ristrutturazione organizzativa e tecnologica radicale delle PA, inoltre l'idea di costruire un profilo
per ogni cittadino suscita preoccupazione per quanto riguarda l'impatto sulla privacy degli
interessati. Nel Piano sono state elencate tutte le condizioni abilitanti di questa visione:
- che tutte le amministrazioni gli enti siano dotati di un sistema informativo progettato non
solo per l'automazione delle funzioni delle procedure ma anche per l'erogazione dei servizi
direttamente sistemi informatici delle altre amministrazioni
- che tutti i sistemi informativi di tutte le amministrazioni siano connessi tramite una rete tra
pari senza gerarchie che riflettono sovrastrutture istituzionali o organizzative
- che tutte le amministrazioni che svolgono un ruolo di back office rendano accessibili i propri
servizi sulla rete a tutte le amministrazioni che svolgono un ruolo di front office, per
consentire l’erogazione del servizio senza richiedere al cittadino informazioni già in
possesso dell’amministrazione
- che l’identificazione del richiedente il servizio avvengano secondo una modalità uniforme
su tutto il territorio nazionale utilizzando mezzi di identificazione indipendenti dal servizio
richiesto allo scopo di garantire la possibilità di accesso ad ogni servizio in ogni luogo.

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Queste condizioni consentono di tratteggiare la seconda prospettiva, che riguarda il sistema di
tecnologie di e-government, che si trovano coordinate per realizzare la visione di lungo termine. I
pilastri sono:
- tecnologie di identificazione dei cittadini (firma digitale, carta d’identità elettronica)
- tecnologie di front office costituite da siti e portali
- tecnologie di back office costituite da banche dati sempre più integrate
- tecnologie infrastrutturali che consentono in tutta sicurezza il trasporto dati
Questo coordinamento è ribadito nel modello di e-government delineato dal ministero per
l’Innovazione e le Tecnologie, composto da sei elementi chiave:
1) Erogazione servizi: insieme di servizi che dovranno essere resi disponibili attraverso
modalità innovative e a un livello di qualità elevato a utenti-clienti; questi servizi saranno
forniti con un unico punto di accesso anche se implicano l’intervento di più amministrazioni.
Le complessità interne alla PA verranno in questo modo mascherate all’utente-cliente.
2) Riconoscimento digitale: modalità sicure di riconoscimento dell’utente e di firma sicure
attraverso la Carta di identità elettronica e la firma digitale.
3) Canali di accesso: pluralità di canali innovativi attraverso cui l’utente accede ai servizi
offerti.
4) Enti erogati: un back office efficiente ed economicamente ottimizzato.
5) Interoperabilità e cooperazione: standard di interfaccia tra le amministrazioni che consenta
comunicazioni efficienti e trasparenza verso l’esterno.
6) Infrastruttura di comunicazione: infrastruttura di comunicazione che colleghi tutte le
amministrazioni.
Gli obiettivi contenuti nel Primo piano di azione sono stati aggiornati dalla definizione di 10
obiettivi di legislatura per la digitalizzazione dell’amministrazione per la società dell’informazione:
1) Servizi prioritari disponibili online.
2) 30 milioni di Carte d’identità elettroniche e Carte nazionali dei servizi distribuite.
3) 1 milione di firme digitali diffuse.
4) 50% della spesa per beni e servizi tramite e-procurement.
5) Tutta la posta interna alla PA via email.
6) Tutti gli impegni e mandati di pagamento gestiti online.
7) Alfabetizzazione certificata di tutti i dipendenti pubblici eleggibili.
8) 1/3 della formazione erogata via e-learning.
9) 2/3 degli uffici della PA con accesso online all’iter delle pratiche da parte dei cittadini.
10) Tutti gli uffici che erogano servizi devono essere dotati di un sistema di customer
satisfaction.
Il processo di selezione della priorità per i servizi si basò sulla frequenza dell’utilizzo, il valore
aggiunto per l’utente utilizzando una classificazione europea privilegiando servizi di tipo return e
licence, la predisposizione all’utilizzo di internet da parte degli utenti, la compatibilità delle somme

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da pagare con modalità disponibili online e l’eliminazione di falsi servizi (realizzati senza bisogno
di chiedere nulla al cittadino). Tra i servizi selezionati sono stati inclusi prenotazione di visite
mediche, scelta del medico di base, iscrizioni scolastiche e pagamento tasse e dichiarazione dei
redditi. Per comprendere cosa si intende per servizi online e utile fare riferimento all'iniziativa
europea di benchmarking eEurope, finalizzata a monitorare la messa online dei servizi nei diversi
paesi, nell'ambito della quale sono stati identificati quattro livelli di presenza online:
- livello 1 Informativo: disponibili solo le informazioni necessarie per avviare la procedura
che porta all' erogazione del servizio
- livello 2 Interazione a una via: è possibile scaricare i moduli per avviare la procedura
- livello 3 Interazione a due vie: è possibile avviare online la procedura che porta all'
erogazione del servizio attraverso l' inoltro di una richiesta
- livello 4 Esecuzione online dell’intera procedura: possibilità di effettuare l'intera procedura
online compresi eventuali pagamenti, consegne e notifiche
Sulla base di questi livelli bisogna intendere per servizi online il servizio è stato digitalizzato fino al
massimo livello conseguibile, ma non tutti i servizi possono essere erogati interamente online.
L'ultimo punto annuncia l'obiettivo di avere tutti gli uffici che erogano servizi dotati di un sistema
di customer satisfaction, inteso come ascolto e monitoraggio della soddisfazione dei cittadini nell’
erogazione dei servizi, che diventa parte fondamentale della strategia auspicata dal comitato
interministeriale. I 10 obiettivi sono stati raggiunti solo parzialmente: per quanto riguarda i servizi
prioritari è difficile valutarne la realizzazione, perché molti servizi sono diventati utilizzabili
digitalmente ma con grandi variazioni territoriali e spesso con l'introduzione di intermediari, la carta
d'identità elettronica invece rimaneva ancora sperimentale e la carta nazionale dei servizi diffuso
solo in alcune regioni, per quanto riguarda le firme digitali l'obiettivo è stato raggiunto per via delle
firme digitali distribuite dalle camere di commercio; e per quanto riguarda la posta interna via mail
anche se ne sono state poste le basi la PA al suo interno comunica ancora in modo misto.
La seconda fase dell’e-government in Italia
A partire dal 2003 a livello istituzionale si parla della seconda fase dell’e-government, indicando un
evoluzione delle strategie provate in cui si prevede il potenziamento e l' estensione territoriale delle
esperienze avviate nella prima fase e una serie di nuove iniziative. A livello politico il cardine è
l'idea che l’e-government possa realizzarsi secondo un progetto federale riconoscendo l'autonomia
degli enti locali intorno a una visione condivisa, secondo le indicazioni del ministero i temi devono
riguardare un piano di realizzazione cooperativa che si attuerà attraverso la definizione di standard
comuni e la definizione concertata delle architetture di sistema condivise, che costituiranno gli
elementi di riferimento dei progetti in corso ma anche dei progetti che saranno avviati in futuro. Per
l'identificazione delle linee di azione da intraprendere è stata determinante l'approvazione del
documento L’e-government per un federalismo efficiente. una visione condivisa. Una realizzazione
cooperativa, che ha posto le basi per uno sviluppo coerente e sostenibile dell’e-government nella
PA avviata verso un sistema federale.
 Punti proposti
o Interconnessione tra tutte le PA e tra PA e cittadini attraverso la definizione di standard
di sicurezza e performance comuni.
o Individuazione di caratteristiche sicure per gli strumenti di accesso ai servizi erogati in
rete.
o Definizione di un modello comune per la creazione desideri dei portali che erano con i
servizi online.

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o Garanzia dell’interoperabilità dei fornitori di servizi online.
o Realizzazione dei più importanti sistemi federati quali sistema del lavoro, della sanità e
del fisco.
o Realizzazione di architetture di sistema condivisa che sarà oggetto di specifici gruppi
tecnici di lavoro.
La seconda fase dell’e-government prevede 7 linee di azione:
 Sviluppo dei servizi infrastrutturali locali.
 Diffusione territoriale dei servizi per cittadini e imprese.
 Espansione territoriale e completamento dei servizi per lavoro e sanità.
 Inclusione dei piccoli comuni nell’attuazione dell’e-government.
 Avviamento di progetti per lo sviluppo della cittadinanza digitale (e-democracy).
 Promozione dell’utilizzo dei nuovi servizi presso cittadini e imprese.
 Formazione e assistenza per gli enti locali.

Le politiche per l’e-democracy


Nell'ambito della seconda fase delle politiche di e-government tra gli obiettivi c'è avviare la
sperimentazione di modelli di utilizzo delle nuove tecnologie per favorire la partecipazione dei
cittadini alla determinazione delle scelte pubbliche. Nel modello italiano l'attenzione alla
soddisfazione dei bisogni dei cittadini è alla base del processo di trasformazione e modernizzazione
in atto nelle PA, tale obiettivo può essere realizzato favorendo un rapporto di collaborazione e
costante coinvolgimento dei cittadini alle decisioni pubbliche, e ponendo maggiore enfasi sul ruolo
propositivo dei cittadini. Anche l’e-democracy viene associata al processo di modernizzazione della
PA, iniziativa italiana si inquadra in un contesto europeo attento al tema della partecipazione a
partire dalla Raccomandazione 19/2001 del comitato dei ministri del Consiglio d'Europa, con la
quale sono state fornite specifiche indicazioni per il rafforzamento del coinvolgimento dei cittadini
nella vita pubblica a livello locale.
 primo punto: processo partecipativo in cui si devono individuare uno o più ambiti di
intervento essi devono dichiarare su quali fasi del ciclo di vita della politica considerata
intendono intervenire
 secondo punto: retroazione sulle politiche, i progetti devono esplicitare quali impegni si
assume l’amministrazione perché i risultati incidano davvero sulla politica individuata
Il Codice per l’amministrazione digitale
Nella definizione delle politiche per l’e-government italiano un passaggio importante è stato
rappresentato dall’approvazione del Codice per l'amministrazione digitale del 2004, il quale è il
risultato di continue interazioni con tutti i livelli istituzionali, con le Regioni e le autonomie locali.
Il testo mette insieme due diversi livelli, uno tecnico dove si disegna il sistema delle tecnologie di e-
government, è uno più filosofico-giuridico che presenta nuovi diritti dell’era digitale per i cittadini.
Tutto questo è contenuto nel Decreto legislativo 82/2005, che prevede che le banche dati e le
anagrafi elettroniche delle PA siano obbligate a dialogare tra loro per accelerare le procedure e
garantire legalità e trasparenza, documenti, libri, repertori scrittura anche contabili potranno essere
conservati su supporti informatici eliminando così un enorme quantità di carta ottenendo rilevanti

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risparmi. Il Codice chiarisce le regole che disciplinano l'uso delle tecnologie per l'informazione e la
comunicazione anche tra i privati, a differenza del primo Piano di azione il Codice e uno strumento
normativo in piena regola e dovrebbe consentire di superare le difficoltà istituzionali e
organizzative presenti molte organizzazioni per la realizzazione delle politiche di e-government.
 Principali contenuti
o Obbligo per le PA di scambiarsi online i dati relativi alle pratiche di cittadini e
imprese evitando il peregrinaggio da un ufficio all'altro per ottenere i documenti e
certificati, o di dover aspettare mesi affinché si svolga il trasferimento cartaceo delle
pratiche
o Obbligo per le PA di riorganizzare i propri siti internet in modo da individuare una
serie di contenuti minimi e necessari, devono essere resi disponibili organigramma
con articolazione degli uffici e relative attribuzioni virgola non mi dai responsabili
dei vari procedimenti e relativa durata, scadenze e modalità di adempimento dei
procedimenti
o Obbligo per le PA di utilizzare la posta elettronica per lo scambio di documenti e
informazioni verificandone la provenienza
o Obbligo per le PA di adottare quale unico standard di accesso ai servizi erogati
online esclusivamente la carta d'identità elettronica e la carta nazionale dei servizi
o Sistematico allargamento dello sportello unico telematico delle imprese verso
l'utenza snellendo in facilitando il disbrigo online delle pratiche
o Obbligo per le PA di accettare da cittadini e imprese pagamenti online
o Diritto di trasmettere i documenti alla PA con qualsiasi mezzo telematico o
informatico purché sia accertata la fonte di provenienza
Il Codice è stato soggetto a numerose critiche, in particolare da parte del Consiglio di Stato, in
quanto si ritiene che l'innovazione necessaria dovesse trovare modalità di concreta attuazione,
inoltre viene anche segnalata la mancanza delle azioni collaterali ed essenziali per l' effettiva
applicazione della legge, un altro punto importante riguarda il diritto dei cittadini all'utilizzo della
tecnologia nell’ambito dei servizi pubblici, e il Consiglio definisce il diritto un mero interesse
legittimo, non potendosi definire un diritto soggettivo nei confronti dell'autorità amministrativa
pubblica e restano inoltre irrisolte le problematiche per affrontare il digital divide, e ancora una
volta manca la concretezza dell’azione.
Le politiche per l’e-government nelle organizzazioni internazionali
Per completare il quadro delle politiche sull’e-government è importante menzionare le riflessioni
maturate nei principali organismi internazionali a cui l'Italia partecipa:
 Commissione europea: ha cominciato a definire obiettivi per lo sviluppo della società
dell'informazione tra il 1999 e il 2000 a seguito del consiglio di Lisbona in cui fu stabilito
che l'Europa dovesse diventare la più competitiva economia della conoscenza entro il 2010.
Lo sviluppo della società dell'informazione e dell’e-government rappresenta una priorità per
realizzare questo obiettivo. Le prime linee guida europee sono state approvate dal Consiglio
europeo di Feira con il nome eEurope 2002, ad indicare il 2002 come anno limite per la
realizzazione degli obiettivi. Il piano d'azione eEurope 2002 aveva come primo obiettivo di
portare l'Europa online il più rapidamente possibile e comprendeva in tutto 64 obiettivi,
ognuno dei quali avrebbe dovuto essere raggiunto entro la fine del 2002, infatti in quell'anno
più del 90% delle scuole e delle aziende era su internet e il 43% delle famiglie europee

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online. L'Europa poi dispose della rete dorsale per la ricerca più veloce del mondo e tra il
2000 e il 2002 è stato adottato un quadro legislativo per le comunicazioni elettroniche e per
il commercio elettronico, con conseguente calo dei prezzi delle telecomunicazioni e
l'aumento della concorrenza che poi continuerà ad intensificarsi. Nel 2003 il piano è stato
aggiornato con eEurope 2005, il cui primo obiettivo è aumentare l'uso efficace di internet
per andare oltre la semplice disponibilità della connettività, con un numero maggiore di
aziende attive nel commercio elettronico, scuole in grado di fare un uso completo di internet
in classe e servizi della PA disponibile online e pienamente interattivi; il piano d'azione allo
scopo di creare un contesto favorevole agli investimenti privati e alla creazione di nuovi
posti di lavoro, accrescere la produttività, modernizzare i servizi pubblici e garantire a tutti i
cittadini la possibilità di essere partecipi della società dell'informazione globale. eEurope
2005 punta a stimolare l'innovazione sia per quanto attiene ai servizi pubblici online che per
l’e-business, al fine di migliorare le condizioni economiche e la qualità di vita dei cittadini
europei; sul fronte tecnologico oltre sviluppo della banda larga e fondamentale l'accesso
multi piattaforma, cioè la possibilità per cittadini e imprese di collegarsi in rete utilizzando
non solo il computer ma anche dispositivi quali tv digitale e sistemi di comunicazione di
terza generazione. Il piano d'azione è strutturato intorno a quattro assi interdipendenti:
o Misure di politica generale volte a riesaminare adattare la normativa nazionale ed
europea, a rafforzare la concorrenza e l' interoperabilità.
o Sviluppo, analisi e diffusione di esempi di buone prassi e verranno lanciati progetti
per l'installazione di applicazioni e infrastrutture d'avanguardia.
o Misure di politica generale ri-orientate grazie alla verifica del raggiungimento degli
obiettivi e delle politiche di sostegno.
o Coordinamento generale delle politiche al fine di generare sinergie tra le varie
azioni.
La previsione per il 2005 stabilisce che l'Europa dovrà dotarsi di ampia disponibilità di
accesso a banda larga a prezzi concorrenziali e infrastrutture di protezione
dell'informazione, moderni servizi pubblici online (e-government, servizi di e-learning,
servizi di e-health), e un ambiente dinamico di e-business. Sia all'interno di eEurope 2002 e
2005 l’e-government riveste sempre un ruolo importante come acceleratore per un uso
efficace di internet da parte di cittadini e imprese.
 G8: ha cominciato a occuparsi del tema dell’innovazione tecnologica nel summit di
Okinawa del 2002, in cui è stato approvato l’Okinawa Carter on Global Information Society,
con il quale si avvia un collegamento tra innovazione tecnologica e sviluppo umano; questo
diede avvio alla Digital Opportunity Task Force, che formula un piano di azione contro il
digital divide e viene incoraggiata la messa a punto di un piano d'azione sull’e-government
come strumento di rafforzamento della democrazia e dello Stato di diritto, che conferisce
potere ai cittadini e rende più efficiente l'offerta di servizi pubblici essenziali. L'Italia si è
proposta per la realizzazione di progetti di e-goverment nei paesi in via di sviluppo, è questo
ha portato alla nascita del tema di e-government per lo sviluppo, con cui ci si riferisce
all'idea che le nuove tecnologie applicate al settore pubblico possono essere fronte di
sviluppo in paesi in transizione o in via di sviluppo. I campi di intervento in queste iniziative
riguardano la contabilità, le tasse, i pagamenti, le reti, l' anagrafe, i catasti e le dogane.
 ONU: ha varato un mondiale per riflettere sull’agenda per la società dell'informazione, il
vertice dell’ONU nasce come idea nell’assemblea dell'International Telecommunication
Union (ITU), dove si propone di cominciare ad esplorare la possibilità di tenere un vertice

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mondiale sul tema della società dell'informazione. Nel 2001 l’ITU stabilì di articolare il
summit in due fasi:
o L'Assemblea generale delle Nazioni Unite approvò il piano raccomandando un
ampio coinvolgimento di tutti gli attori e della società civile nel processo decisionale
del vertice. Una delle caratteristiche sulla società dell'informazione è stato lungo
processo preparatorio scandito da numerosi incontri e il coinvolgimento attivo di
attori della società civile, obiettivo del vertice e suo impegno e stabilire principi e
modalità per realizzare una società dell’informazione per tutti; in particolare la
Risoluzione 56/163 indica come obiettivo lo sviluppo di una visione ed una
comprensione comune della società dell'informazione virgola e l'adozione di una
dichiarazione e di un piano di azione che sia implementato dei governi, dalle
organizzazioni internazionali ed a tutti i settori della società civile. L' intenzione è
quindi di pervenire a una visione condivisa sul futuro della società dell'informazione
e sulle condizioni necessarie per assicurare che tutti i paesi possono trarre il massimo
beneficio dalla diffusione delle nuove tecnologie digitali. Al termine di questa prima
fase sono stati approvati due documenti: la Dichiarazione dei principi che devono
presiedere allo sviluppo della società dell'informazione nel mondo e il Piano di
azione, che indica le iniziative concrete che la comunità internazionale si impegna
ad intraprendere per dare corpo a tali principi e realizzare una società
dell'informazione veramente alla portata di tutti.
o La seconda fase costituisce l'occasione di verifica delle politiche avviate e
l'opportunità per sciogliere alcuni nodi an sufficientemente affrontati nella prima
quali il governo di internet.

Parte seconda: per una comunicazione pubblica efficiente

6) LE PROFESSIONI DELLA COMUNICAZIONE PUBBLICA


L'approvazione della legge. 150/2000 ha segnato la conclusione di un percorso teso ad affermare la
centralità della comunicazione pubblica e la specificità della professione del comunicatore pubblico.
La comunicazione dell’istituzione pubblica tra informazione e relazione
I provvedimenti legislativi in materia di comunicazione pubblica negli anni 80 furono condizionati
dall’obiettivo prioritario di rafforzare ristrutturare il sistema dei mass media, l'interesse era
concentrato sull’informazione giornalistica sia scritta che audiovisiva. Nonostante questa
focalizzazione vennero prese iniziative e decisioni che direttamente o indirettamente posero
all'ordine del giorno alcuni temi nuovi che non potevano essere risolti facendo ricorso a strutture e
competenze tradizionali, tra questi:
- Diritto all'informazione e dovere di comunicare dell’istituzione pubblica, non previsti
esplicitamente nella Costituzione.
- Realizzazione di campagne di comunicazione definite di pubblica utilità.
- Promozione di iniziative comunicative che promuovevano l'identità di una PA che voleva
essere percepita più vicina ai bisogni dei cittadini.
L'emergere di questi temi generali nuove domande sulle competenze che avrebbero dovuto avere le
relative figure professionali per affrontare efficacemente questi nuovi compiti. Una professionalità

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eminentemente giornalistica posseduta da chi operava negli uffici stampa, rispondeva alle esigenze
informative di PA che individuava nei mezzi di comunicazione di massa i destinatari esclusivi della
loro comunicazione. Quand'è il compito di chi avrebbe dovuto comunicare a nome della PA iniziò a
concretizzarsi le competenze fine da loro acquisite si rivelarono spesso insufficienti virgola e si
cominciò a guardare oltre il campo del giornalismo e dell’ufficio stampa, e si ci trovò nella seconda
metà degli anni 80/1 terreno nuovo, quello della comunicazione pubblica. E’ nella seconda parte
degli anni 80 che all'interno delle PA si formarono alcune figure ibride, caratterizzate da
competenze di carattere giornalistico ma che integrarono con quanto offrivano le discipline che si
interessavano di comunicazione pubblica e di organizzazione e marketing dei servizi. Il dibattito per
tutto il decennio successivo è stato segnato dalla necessità di comunicatori pubblici, che nasceva dai
nuovi compiti che i provvedimenti di riforma dello Stato affidavano alle PA e dal bisogno di
formare figure professionali nuove, in quanto le competenze fino ad allora utilizzate erano
impossibilitate a dare risposte efficaci. La riforma dello Stato portato avanti negli anni 90 apposta al
centro dell’interesse la comunicazione delle istituzioni pubbliche come risorsa strategica.
L’Associazione italiana della comunicazione pubblica e istituzionale, il COMPA e i tentativi di
disciplinare l’attività
Nel 1990 venne costituita A Roma l'Associazione italiana della comunicazione pubblica e
istituzionale, 100 soci approvarono un documento programmatico incentrato sulle tematiche della
comunicazione pubblica.
 Obiettivi
o Necessità di trovare assicurare alla società risposte concrete e di servizio ha bisogno
informativo esterni ed interni all'amministrazione, sforzandosi di attivare mantenere
le azioni costanti tra le istituzioni e gli ambiti sociali in cui cresce e si forma la
domanda.
 Strumenti
o Rete di relazioni per lo scambio di formazione, aggiornamento e nuova cultura tra i
comunicatori pubblici.
o Attività di confronto con le realtà straniere analoghe.
o Iniziative costante verso le istituzioni per l'approvazione e l' adeguamento delle
norme del settore.
o Relazioni con il sistema dei media di massa, le associazioni e i singoli operatori della
comunicazione d'impresa.
o Promozione di iniziative e diffusione di materiali di conoscenza e formazione sul
tema della comunicazione pubblica.
Nel 1992 l'Associazione editò il primo numero di “Comunicazione pubblica”, una rivista dedicata
alle problematiche della comunicazione nella PA, due anni dopo a Bologna si inaugurò la prima
edizione del Salone della comunicazione pubblica e dei servizi al cittadino (COMPA). I
provvedimenti legislativi facilitarono la realizzazione di iniziative nel campo della comunicazione
pubblica, che ne approfondirono i diversi aspetti fino a quello della formazione. Nel 1996 venne
promosso il primo master per comunicatori pubblici, riservato a dirigenti e alti funzionari della PA
statale e degli enti locali, con la convinzione che la consapevolezza della centralità dei processi
comunicativi per innovare l’amministrazione dovesse diventare patrimonio della dirigenza. Nello
stesso periodo nell’ambito della PA si tenne il primo corso sulla comunicazione pubblica (Da Urp a
internet). Nella seconda parte degli anni 90 l’Associazione è stata impegnata in un’attività di

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relazione e confronto in vista dell’approvazione di una legge che portasse al riconoscimento delle
acquisizioni ottenute sul campo dai propri membri, e che definisse come affrontare le problematiche
poste dai diversi tipi di comunicazione che le PA sono tenute a realizzare.
La disciplina delle attività di informazione e di comunicazione della pubblica
amministrazione: legge 150/2000
Il Senato ha approvato la legge n. 150/2000 (disciplina delle attività di informazione e di
comunicazione delle pubbliche amministrazioni), che ha definito le aree di operatività e le
rispettive finalità , le forme, gli strumenti i prodotti, le strutture e le necessità formative. Le aree
operative sono state differenziate in relazione ai destinatari della comunicazione:
- Informazione veicolata ai mezzi di comunicazione di massa.
- Comunicazione esterna, i cui destinatari sono cittadini collettività più ristrette e altri enti.
- Comunicazione interna, i cui destinatari sono le persone che operano all'interno di ciascun
ente.
Le finalità fanno riferimento agli obiettivi specifici espressi nei vari provvedimenti deliberati dalla
metà degli anni 80, ad esigenze informative sono state affiancate altre più relazionali, fino a quelle
che fanno riferimento alla categoria d’immagine. Si tratta di finalità che per essere attuata in
maniera efficace dovrebbero essere portate avanti attraverso strategie di comunicazione in grado di
integrare le tre aree individuate:
- Informazioni e comunicazioni finalizzate a far conoscere le disposizioni normative.
- Informazioni e comunicazioni di servizio che illustro le attività delle istituzioni e il loro
funzionamento.
- Informazioni e comunicazioni finalizzate a promuovere una conoscenza che permette di
sfruttare e attuale effettivamente l'accesso ai servizi pubblici.
- Informazione e comunicazione che promuovono conoscenze allargate e approfondite su temi
di rilevante interesse pubblico e sociale e che danno forma ai diritti di cittadinanza.
- Informazione e comunicazione in grado di favorire l'attivazione di processi interni di
semplificazione delle procedure.
- Informazioni e comunicazioni in grado di promuovere l'immagine delle amministrazioni e
quella dell’Italia in Europa e nel mondo.
Le forme e gli strumenti che possono essere adottati non sono più sottoposti alle imposizioni degli
anni 80, oggi si afferma la necessità che le attività di informazione e comunicazione siano attuate
con ogni mezzo idoneo ad assicurare la necessaria diffusione di messaggi.
La direttiva del presidente del Consiglio dei ministri sul programma delle iniziative di
informazione e comunicazione istituzionale delle amministrazioni dello Stato del 2000 sostiene
che le amministrazioni sono tenute a rispettare il modello di riparto tre mezzi di comunicazione di
massa, il 50% alla stampa nazionale o locale e alle radio a questa equiparate a diffusione nazionale
con effettivo utilizzo dei mezzi indicati, 15% ad emittenti radio emittenti televisive locali con
effettivo utilizzo di entrambi i mezzi e il 35% libero. La direttiva coinvolge solo le amministrazioni
dello Stato ma considerato che gli enti pubblici ai quali la legge 150 si rivolge sono tenuti anch'essi
a definire dei propri regolamenti, è probabile che in relazione alle comunicazioni pubblicitarie
introducono quote ispirata a questa direttiva. Le strutture proposte sono in stretta connessione con le
aree operative individuate e quindi con i destinatari dell'informazione e comunicazioni, i mass
media i pubblici esterni e interni. Un'altra variabile utilizzata per giungere a definire le differenti

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strutture riguarda il rapporto fiduciario tra chi porta avanti l'attività informativa
dell'amministrazione e l'amministrazione di riferimento e l'etica professionale di chi realizza questa
attività. Alla domanda su quale punto di vista dovrà adottare che chiamato da una PA per informare
sulle sue attività, il legislatore ha proposto tre strutture, due delle quali hanno entrambe destinatari i
mas media oppure adottando punti di vista professionale diversi. All'altra struttura è stata affidata il
monopolio dei pubblici interni ed esterni nel loro ruolo di destinatario della comunicazione:
- Portavoce: figura professionale che un rapporto fiduciario con l'organo di vertice della PA,
anche esterno all’amministrazione, di cui adotta il punto di vista nella sua attività di
collaborazione diretta nei rapporti di carattere politico-istituzionale con gli organi
dell’informazione. La figura del portavoce, presente nelle amministrazioni complesse,
sviluppa un'attività di relazioni con gli organi di informazione in stretto collegamento ed alle
dipendenze del vertice "pro tempore" delle amministrazioni. Si è voluta sanzionare la
presenza di una figura che sarà di aiuto nella gestione dei rapporti di carattere politico e
istituzionale che l'amministrazione intrattiene con le testate informative.
- Ufficio stampa: pur avendo come destinatari i mezzi di comunicazione di massa si
differenzia dal portavoce per il punto di vista adottato che, pur operando in base alle
direttive del vertice dell'amministrazione, deve assicurare il massimo grado di trasparenza,
chiarezza e tempestività delle comunicazioni da fornire nelle materie di interesse
dell'amministrazione. Il personale di questo ufficio deve essere iscritto all'Albo nazionale
dei giornalisti professionisti o pubblicisti, che intrattengono i rapporti con la stampa o i
media, o può essere formata anche da personale dipendente delle PA o da personale
estraneo, che può svolgere ruoli di informazione e comunicazione anche se non i possesso
dei titoli richiesti. Si caratterizza per un ruolo meno politico-istituzionale e più
amministrativo e di servizio ed è diretto da un coordinatore (capo u.s). Si tratta di un
personale che esercita ed afferma nella quotidianità della propria attività un’autonomia
professionale rispetto al vertice dell'amministrazione e che si concretizza nella tempestività,
chiarezza e trasparenza dell'informazione. Si occupa di:
o redazione di comunicati riguardanti sia l'attività dell'amministrazione e del suo
vertice istituzionale sia quella di informazione, promozione e lancio dei servizi
o organizzazione di conferenze, incontri ed eventi stampa
o realizzazione di una rassegna stampa quotidiana o periodica, anche attraverso
strumenti informatici
o coordinamento e realizzazione della newsletter istituzionale e di altri prodotti
editoriali
- Ufficio per le relazioni con il pubblico, Sportelli per il cittadino e Sportelli
polifunzionali: individuati come strutture nelle quali si dovranno realizzare le attività di
comunicazione, un' attenzione particolare è dedicata agli Urp, che le PA dovranno
provvedere a ridefinire nei compiti e alla riorganizzazione secondo precisi criteri che
rendono tali uffici in grado di assolvere i compiti che gli vengono affidati dalla Direttiva.
Devono garantire l'esercizio dei diritti d'informazione, di accesso e partecipazione,
agevolare l' utilizzazione dei servizi offerti anche attraverso l'illustrazione delle disposizioni
normative e amministrative e informare sulle strutture e sui compiti delle amministrazioni,
promuovere l'adozione di sistemi di interconnessione telematica e coordinare le reti civiche,
attuare processi di verifica della qualità dei servizi e di gradimento da parte degli utenti,
garantire la reciproca informazione fra l'ufficio per le relazioni con il pubblico e le altre
strutture operanti nell'amministrazione , nonché fra gli uffici per le relazioni con il pubblico
delle varie amministrazioni.

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La formazione professionale si richiede alle PA secondo modelli formativi definiti nel regolamento,
le strutture formative legittimate a svolgere l'attività di formazione sono la Scuola superiore della
pubblica amministrazione, le scuole specializzate, l'università ed in particolare i corsi di laurea in
scienze della comunicazione e materie assimilate e il Centro di formazione e studi (FORMEZ).
Altre disposizioni sono previste per i messaggi di utilità sociale e di pubblico interesse: per
messaggi di utilità sociale si fa riferimento ai messaggi che il servizio pubblico radiotelevisivo può
trasmettere a titolo gratuito e che le emittenti private hanno facoltà di utilizzare per passaggi
gratuiti; mentre per messaggi di pubblico interesse si fa riferimento alla regolamentazione dei
tempi, dei modi e delle procedure di gara dei programmi annuali delle iniziative di comunicazione
delle amministrazioni statali e delle campagne di comunicazione a carattere pubblico.
Ci sono però alcuni punti e problemi che rimangono ancora aperti:
- Distinzione tra attività quotidiana del portavoce e degli addetti all'ufficio stampa in relazione
all' autonomia che hanno nei confronti delle eventuali pressioni del vertice amministrativo e
la differenziazione dei punti di vista da adottare.
- Formazione del addetto dell'ufficio stampa che fatta coincidere con quella del giornalista
virgola in questo caso è stato operato una forzatura da parte dell'organizzazione dei
giornalisti che ottenendo l'obbligo di iscrizione all'Albo nazionale hanno pensato di risolvere
un problema occupazionale della categoria, senza rendersi pienamente conto che hanno
aperto un problema rilevante in relazione allo statuto della professione. La professionalità
giornalistica è definita come quell’attività specialistica di costruzione della realtà sociale e
che si presenta come un' oggettivazione di secondo grado e cioè come un ulteriore
costruzione di realtà che si aggiunge ad altre costruzioni di realtà, integrandole
generalizzando le in ragione di una referenzialità pubblica e collettiva. L'obbligo d'iscrizione
all'Ordine dei giornalisti significa affermare che per attività giornalistica si intende sia il
processo di oggettivazione di primo livello (ente pubblico fonte e testata giornalistica
destinatario di flusso comunicativo) sia quello di secondo livello (testa giornalistica che ho
pure ragione della referenzialità pubblica e collettiva del proprio punto di vista)
valorizzando in questo modo quella referenzialità pubblica e collettiva dell'attività che
giustifica i diritti che la società riserva esclusiva questa professione.
- All' Urp vengono confermati i compiti precedenti e assegnati dei nuovi trasformandolo in un
vero e proprio centro coordinatore che eroga e gestisce i servizi di comunicazione dell'ente
secondo una logica che coniuga attività informative e di promozione, l' ascolto con la
costruzione dell’immagine dell’ente e la comunicazione interna con quella esterna. Si tratta
di competenze difficile da trovare in professioni già presenti sul mercato del lavoro. In
relazione a questi nuovi compiti si pongono dei problemi a livello di competenze richieste,
relazione tra comunicazione esterna e interna, metodologie di analisi da utilizzare,
formazione specificatamente orientata e di aggiornamento permanente. In relazione alle
competenze Rovinetti propone la distinzione tra tre figure: il responsabile delle strategie e
delle strutture di comunicazione con il ruolo dirigente all'interno dell' Urp, il tecnico delle
relazioni con il pubblico con il ruolo di responsabile del front office e il documentarista, che
dovrà adeguare l'architettura complessiva del sistema che si fonda sulle banche dati e alle
nuove esigenze.
La legge non solo riconosce la realtà di alcune figure professionali che già sono attive nell’ambito
dell’informazione e comunicazione pubblica, ma ne impone la presenza a tutte le PA dando luogo al
crescere di una domanda che si indirizza anche all'esterno virgola non trovando però sul mercato del
lavoro attuale figure già formate per questi ruoli virgola in quanto si tratta di professioni nuove e di
professioni che fanno riferimento a competenze che oggi si ritrovano in discipline tra loro diverse e
distanti. Non ci sono attualmente sul mercato strutture formative sufficienti per rispondere in

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maniera adeguata alle richieste che possano domanda pone. Si distinguono il personale iscritto
all’Albo dei giornalisti e comunicatori pubblici.
Accesso alla professione giornalistica: l'Albo professionale dei giornalisti prevede due elenchi, i
giornalisti professionisti che esercitano la professione in modo esclusivo e continuativo, e i
giornalisti pubblicisti, che pur svolgendo un'attività giornalistica non occasionale e retribuita
esercitano anche altre professioni o impieghi. Accanto all' Albo è previsto il registro dei praticanti,
cioè chi dopo aver trascorso un tirocinio di 18 mesi in redazione o presso una delle scuole di
giornalismo riconosciute dall’Ordine può sostenere l'esame di Stato e ottenere l'abilitazione ad
esercitare la professione giornalistica. Un tempo l' appartenere a una famiglia di giornalisti ed avere
le conoscenze giuste spianava la strada alla possibilità di essere accolti in una redazione, oggi la
crisi delle testate giornalistiche rende più difficile l'accesso alle redazioni sia per chi ha le
conoscenze giuste sia per chi non le ha, rendendo più appetibile la strada che passa per le scuole di
giornalismo riconosciute dall’Ordine. All'Istituto per la Formazione del Giornalismo (IFG), si sono
aggiunte negli ultimi 10 anni altre scuole: una ad Urbino promossa dall’associazione per la
formazione al giornalismo e delle Marche, le scuole post-laurea dell'università Cattolica di Milano,
dell'università di Bologna, della Luiss di Roma e la Scuola di studi superiori per la formazione e
l'aggiornamento per il giornalismo radiotelevisivo di Perugia. La situazione si sta modificando in
seguito all'entrata in vigore nell'anno accademico 2000-2001 della riforma degli ordinamenti
universitari che porta la durata dei corsi di laurea a tre anni con la possibilità di corsi di
specializzazione successivi di due, in questo nuovo contesto l'accesso alla professione giornalistica
si configura attraverso varie modalità tra cui una laurea in scienze della comunicazione di durata
triennale e con sei mesi di pratica guidata con possibilità poi di iscrizione all'Albo dei praticanti
oppure il master in giornalismo e accesso all'esame d'idoneità professionale, laurea in qualunque
corso di laurea ad esclusione di Scienze della comunicazione, e la possibilità di iscriversi alla laurea
specialistica in editoria, comunicazione multimediale e giornalismo e accesso all’esame d'idoneità
professionale, oppure con una laurea in scienze della comunicazione di durata triennale e un master
in giornalismo e successiva iscrizione al secondo anno di specialistica in editoria, comunicazione
multimediale e giornalismo con specializzazione in settori specifici del giornalismo e l'accesso
finale all'esame di idoneità.
Accesso alla professione del comunicatore pubblico: possiamo far riferimento alle principali
istituzioni formative previste dalla legge 150/2000. La Scuola superiore della pubblica
amministrazione è un'istituzione culturale e formativa che opera con una propria autonomia
all'interno del Dipartimento della Funzione pubblica, ed è presente sul territorio nazionale con sede
centrale a Roma e sedi decentrate a Bologna, Caserta, Acireale e Reggio Calabria; la scuola
promuove attività formative a diversi livelli , ricerche e consulenze per fare amministrazioni
pubbliche ed organizza insieme all’università di Bologna il master per comunicatori pubblici. Il
decreto ministeriale del 1991 istituì il corso di laurea in scienze della comunicazione legittimando
una tradizione accademica che risale all'inizio degli anni 70. Nel primo periodo questi corsi vennero
attivati in poche sedi universitarie e prevedevano il numero programmato annuale 340 e 250
studenti, attualmente si è assistito a un incremento del numero delle sedi e del numero degli studenti
ammessi con quote programmate o situazioni di libero accesso. Con l' avvio della riforma
universitaria i comunicatori pubblici potranno essere formati sia all'interno di questo corso di laurea
sia all'interno del corso di studi che prevede una laurea specialistica in scienze della comunicazione
sociale e istituzionale. Il FORMEZ (Centro di formazione e studi), e un'associazione che risponde
della propria attività alla presidenza del dipartimento della funzione pubblica, di cui coadiuva il
coordinamento del sistema formativo pubblico, oltre a svolgere attività di formazione e assistenza
soprattutto verso le amministrazioni locali. Molte poi sono le strutture formative private con corsi
formativi nell'ambito della comunicazione della pubblica amministrazione rivolti a chi opera già al
suo interno e per chi aspira ad entrarvi.
7) MODELLI E STRUMENTI DI COMUNICAZIONE

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E RELAZIONE CON IL PUBBLICO
Modelli organizzativi degli Urp. La legge 150/2000 e le soluzioni adottate dalle
amministrazioni
Non tutte le amministrazioni italiane hanno istituito un Urp, e una certezza sul numero effettivo di
Urp attiva è impossibile perché nessun soggetto ha svolto un censimento nazionale per contarli. La
seconda difficoltà è riferito alla presenza non formale di questa unità organizzative virgola in molti
casi le funzioni del corpo sono state attribuite solo nominalmente ma di fatto non vengono svolte e
garantita ai cittadini quant'è, si può sostenere che una parte degli uffici è attivato in maniera
puramente formale. Le amministrazioni che non segnalano la presenza del proprio Urp potrebbero
comunque averlo, è certo però che nessuno ha chiesto loro perché nel caso non abbia attivato questo
servizio non abbiano ottemperato alle disposizioni di legge; tendono a prevalere modelli anche
diversi da quelli suggeriti nella legge in ragione di vincoli o caratteristiche di contesto che appaiono
più stringenti dell' adempimento normativo, sull’esito di servizio delle relazioni con il pubblico
pensano fattori indipendenti dalla legge come la storia degli uffici, delle persone e le caratteristiche
di contesto.
- Sportello informativo: il modello più diffuso, fa riferimento alle dimensioni storiche delle
relazioni con il pubblico, quella della tutela dei diritti e quella dell'informazione considerata
come opportunità e accesso alla PA. Si tratta del nucleo originario che fa riferimento alla
prima stagione normativa e quello da cui molti Urp sono partiti e hanno avviato i propri
servizi. L'aspetto della tutela dei diritti è riferibile sia il diritto di accesso che è quello di
partecipazione al procedimento amministrativo in quanto derivano dei dispositivi previsti
dalla legge 241/1990; il diritto di accesso agli atti dell'amministrazione prevede presso l’Urp
l'esistenza delle procedure che consentono di prendere visione ed eventualmente copia della
documentazione prodotta dall' ente. Per fare questo occorre ridefinire flussi informativi tra i
diversi settori dell’ente e il back Office dell’Urp per la raccolta della documentazione e la
successiva messa a disposizione in sede di sportello; non è sempre stato facile per i presidi
informativi convincere i colleghi che la documentazione dovesse essere resa disponibile e
che per farlo occorre trasmettere all’Urp le relative informazioni. Nel corso degli anni la
materia del diritto di accesso si è complicata perfetto della legislazione sulla privacy in
quanto ai responsabili delle relazioni con il pubblico si è imposto di rivedere il concetto di
trasparenza e di contemperare il diritto all'informazione con la tutela della riservatezza dei
dati personali. Per quanto riguarda il diritto di partecipazione le difficoltà di organizzazione
del servizio sono state maggiori soprattutto in riferimento alla possibilità di accentrare
presso l'ufficio urp la procedura di partecipazione al procedimento amministrativo per conto
di tutti i servizi dell’ente. In molti casi è perso più conveniente allocare le nuove modalità di
partecipazione presso i responsabili dei singoli procedimenti piuttosto che riorganizzare
completamente le procedure di lavoro dell'intera organizzazione. Per quanto riguarda il
servizio informativo loop assolvono pienamente la funzione di informazione per quanto
riguarda l' ente di appartenenza, lo scopo è rendere conoscibile e fruibile la PA ai cittadini e
agli utenti dei servizi, facilitarne la relazione educare gli apparati pubblici alla trasparenza ai
cittadini ha un rapporto consapevole con la propria amministrazione. Garantire il diritto di
accesso e di informazione è il minimo comune denominatore degli Urp, caratterizzati da un
profilo giuridico sia perché ancorato alla primissima normativa di riferimento e in
particolare al decreto legislativo 29/1993 , sia perché riferito alla caratteristica tipica della
PA che adempie alla normativa come condizione di vincolo nella progettazione strategica
delle proprie prestazioni. Da questo primo nucleo di attività Urp hanno imboccato due
possibili direzioni di sviluppo: Una verticale perché centrava sull’approfondimento e la
personalizzazione delle capacità di risposta rispetto a target specifici di utenza o su temi e
contenuti dei limitati, l'altra di tipo orizzontale perché orientato a coprire il raggio delle
opportunità informative di primo livello offerto dal sistema pubblico territoriale nel quale

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l’Urp opera. Così nel corso degli ultimi anni si è assistito frequentemente alla nascita dei
cosiddetti sportelli dedicati virgola in grado sia di erogare informazioni di natura
specialistica coerenti con i bisogni dei target a cui si indirizzano, sia di assumere la presa in
carico degli utenti fino alla personalizzazione del servizio. Sono aumentati i casi di
integrazione fra sportelli di PA diverse ma territorialmente contigue virgola in questo modo
l'informazione sia estesa dall' ambito di competenza (la propria amministrazione) alle altre
amministrazioni, fino ad abbracciare tutte le amministrazioni e gli enti regolatori di servizi
di informazione di quel territorio a beneficio degli utenti e degli standard di prestazione
degli sportelli pubblici. L' un'altra direzione di sviluppo comporta un' innovazione nella
logica del servizio ed in particolare al criterio della competenza si sostituisce il criterio della
centralità dell'utente, perché diventa importante saper dare una risposta esaustiva. La logica
delle azioni di sistema tra soggetti a forte interdipendenza tende a prendere il sopravvento
rispetto alla logica tradizionale degli interventi settoriali tra di loro separati e fortemente
disomogenei. Il miglioramento delle prestazioni comporta il profilarsi di nuove sfide, in
quanto per alzare gli standard di servizi occorre abbattere muri e cambiare le culture
organizzative, perché sportelli a forte specializzazione sono possibili solo se le politiche
diventano interdipendenti, se le decisioni vengono condivise, e se si integrano gli strumenti
fra le diverse istituzioni pubbliche, fra diversi livelli istituzionali e fra le istituzioni
pubbliche e soggetti privati.
- Sportello polifunzionale: nasce dall’esigenza di sviluppare una politica dell’accesso
all’amministrazione di cui l'informazione costituisce uno solo dei possibili contenuti di
servizio, la trasformazione degli sportelli Urp a vera e propria reception dell’ente risponde
all'esigenza di offrire all'utente dove possibile non solo le informazioni relative al
procedimento amministrativo o un servizio pubblico, ma anche l'accesso stesso al
procedimento eliminando uno più passaggi nei cosiddetti mondo della burocrazia. Questo
modello di servizio prefigurato da Bassanini si va diffondendo all'interno delle
amministrazioni italiane, e se fino a qualche anno fa riguardava solo i comuni di piccole
dimensioni oggi tende ad interessare altre tipologie istituzionali dei comuni di dimensioni
medie e medio-grandi. Il core business dello sportello è rappresentato dalla semplificazione
amministrativa, dallo snellimento dei tempi e dei passaggi e dalla riduzione degli oneri,
ottenuti grazie alle razionalizzazioni procedimentali in sede di back Office unita all'
accentramento della relazione di sportello in sede di front Office. Lo sportello
polifunzionale offre anche l' avvio del procedimento stesso ho il ritiro del provvedimento
finale, per l'utente il vantaggio è notevole e immediato mentre per l'organizzazione la
creazione di sportelli polifunzionali comporta un ridisegno complessivo degli iter
procedimentali, distinguendo fra step di competenza a carico del back Office, e step di
relazione che invece tendono a confluire in un'unica sede, le cui competenze sono appunto
di comunicazione e relazione con il pubblico. Tendenzialmente l'esito è la creazione di un
unico front end allargato in cui diventa possibile espletare le pratiche burocratiche più
semplici rimandando al back Office solo nelle azioni destinate all' approfondimento alla
soluzione di casi personali di natura specialistica complessa. In questo modello
organizzativo lo sportello svolge prevalentemente una funzione di semplificazione
amministrativa di cui la comunicazione rappresenta una delle componenti del servizio, è un
modello spesso generato dall' esperienza che urlano al regime e dalla logica del loro lavoro e
ha il vantaggio di riconoscere che l'attività di relazione verso lo sportello è una componente
del lavoro che richiede una competenza specialistica, e razionalizza gli accessi alla PA,
liberando i diversi settori dalla necessità di organizzare i propri presidi di relazione con il
pubblico che rischiano di sovrapporsi e confondere gli utenti. L'adozione di queste soluzioni
avviene in modo progressivo in quanto trattandosi di un cambiamento complesso non può
prodursi in tempi brevi e difficilmente riguarda da subito tutti i settori dell'organizzazione e
incontra altre forti resistenze. L'orizzonte di sviluppo degli sportelli polifunzionali

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rappresentato dalla possibilità di estendere il servizio di accesso anche ai procedimenti che
non siano di esclusiva competenza della propria amministrazione, ma che la possa
interessare per alcuni passaggi oppure che è utile per gli utenti trovare presso questo
sportello. L'aspetto che rende difficile la realizzazione di sportelli polifunzionali è il
presupposto di riorganizzazione dei processi di lavoro unito alla volontà di dialogo e
collaborazione interistituzionale, si tratta infatti di una logica avanzata di snellimento delle
procedure e di semplificazione dell'accesso alla burocrazia pubblica virgola che per essere
realizzata richiederebbe condivisione e diffusione di informazioni, svolgimento coordinato
ed omogeneo di procedimenti amministrativi ed erogazione congiunta e integrata di servizi.
- Funzioni di staff e di line: l'ultimo modello coincide con l'articolo 8 della legge quadro, in
questi casi le amministrazioni sono dotate di una struttura organizzativa a cui affidare sia le
funzioni di supporto alle relazioni dell'organizzazione con i propri pubblici sia quel supporto
dei settori per la gestione delle attività e dei prodotti di comunicazione defunti gli utenti di
queste strutture sono perciò se i cittadini si e colleghi. In sostanza l’Urp diverse
amministrazioni svolge completamente sia il ruolo di line della comunicazione (relazione tra
operatore di sportello e cittadini) si è il ruolo di staff (gestione della comunicazione interna
ed esterna; ascolto degli utenti). Sarebbe quanto previsto dalla legge quadro ma nonostante
la previsione normativa si tratta di una soluzione diffusa solo parzialmente e unicamente in
presenza di determinate condizioni, infatti mentre le funzioni tipiche del frontline sono
ormai appannaggio della maggioranza degli uffici virgola non si può dire altrettanto per le
funzioni di tipo più strategico, come la comunicazione interna ed esterna e l' ascolto degli
utenti dei servizi. Non sempre l’Urp presidia la realizzazione di prodotti di comunicazione a
supporto delle politiche dell’ente e la funzione di ascolto può essere considerata strategica se
si limita alla sola gestione dei reclami e dei disservizi. Perciò non in tutto l'universo
costituito dagli Urp è possibile parlare di un felice binomio tra funzioni di staff e funzioni di
line.
Condizioni organizzative e soluzioni di servizio
Il quadro composito delle soluzioni organizzative adottate dalle amministrazioni per quanto
riguarda l’Urp, ci dice che esiste una frattura, non solo riferita all’aspetto quantitativo, e quindi
quante amministrazioni hanno assunto il dettato di legge, ma anche a quello qualitativo, cioè riferito
a quali soluzioni sono state adottate dalle amministrazioni rispetto all’uniformità del modello di
relazioni con il pubblico e comunicazione istituzionale indicato nella legge 150/2000. Nel corso
degli anni infatti si sono affermati modelli diversi per la gestione delle funzioni di comunicazione e
relazione con l’utenza, ciascuna amministrazione tende ad autodeterminare il proprio modello
organizzativo per la gestione delle funzioni di comunicazione e relazione con il pubblico. Per
questo gli Urp si differenziano fra di loro in relazione alla collocazione e alla complessità
organizzativa, alle funzioni attribuite, a livello di articolazione sul territorio, a livello di trasversalità
dei servizi erogati, a livello di regolazione e sistematizzazione dei processi interni e a livello di
personale interno. Le ragioni della molteplicità delle soluzioni di servizio possono essere diverse,
secondo uno studio condotto dalla Regione Emilia Romagna è emerso che il modello organizzativo
di Urp è una variabile dipendente da alcune precise caratteristiche dell'organizzazione. E’ stato
possibile dimostrare che la funzione di comunicazione che l’Urp dovrebbe governare e gestire è una
funzione complessa in cui convivono attività, strumenti, competenze e metodologie molto diverse
tra loro. Se le attività rientrano nella dimensione di comunicazione e relazione interpersonale il
ruolo dell' Urp è di strumento di mediazione tra interno ed esterno dell’organizzazione, in un' ottica
di facilitazione dell’accesso ai servizi, alle opportunità e alla tutela dei diritti; il prodotto principale
è l'informazione, la dimensione comunicativa prevalente è la relazione face to face con il cittadino e
il contenuto della relazione una comunicazione di servizio. Se le attività rientrano nella dimensione
strategica della comunicazione quali redazione di piani o programmi di comunicazione o
realizzazione di campagne o eventi finalizzati a promuovere l'immagine dell'organizzazione, o

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rientrano nella funzione di ascolto e valutazione della qualità dei servizi, l'ufficio si colloca in una
dimensione di staff al management dell’organizzazione. In questo caso la funzione di
comunicazione dell’Urp è al servizio dell'organizzazione con un ruolo di supporto alle funzioni di
governo e la dimensione comunicativa è centrata sulla realizzazione di supporti per la diffusione di
messaggi o per la determinazione di regole valide per la comunicazione dell'intera comunità
organizzativa. Perciò nel ruolo di line la comunicazione agisce per il cittadino e per l'efficacia della
relazione fra cittadino e PA, nel ruolo strategico invece la comunicazione agisce per
l'organizzazione come strumento di supporto e non richiede necessariamente le competenze utili
alla mediazione interpersonale tipica dello sportello; le due dimensioni possono coesistere oppure
essere alternative. In secondo luogo la ricerca ha dimostrato che esiste una correlazione fra
determinate condizioni organizzative e diversi profili di Urp, e che le indicazioni di legge valgono
più come quadro concettuale di riferimento con cui è possibile adottare soluzioni specifiche. La
prima correlazione riguarda la tipologia istituzionale e la complessità organizzativa, il modello di
Urp in grado di associare ai servizi di front line la complessità delle funzioni di staff è presente nei
comuni con una popolazione oltre i 50.000 abitanti, nelle province e in tipologie di amministrazioni
che operano in un unico settore di intervento, come le aziende sanitarie ed ospedaliere o le
università; i comuni fino a 20.000 abitanti e gli uffici periferici dello Stato adotta una soluzione di
servizio quasi esclusivamente ancorata alla dimensione di sportello con una certo propensione alla
polifunzionalità solo nei comuni fra 20 mila e i 50 mila abitanti. In sostanza il ruolo di staff è
presente un certo livello di complessità dell'organizzazione , oppure quando l' ente opera in un
unico settore e ha una missione specifica. Una seconda correlazione è riferita alla collocazione
organizzativa, quando per l' ente la comunicazione assume anche un ruolo strategico l'ufficio è
collocato in staff al vertice dell'organizzazione, oppure è previsto un settore specifico dedicato alle
attività di informazione e comunicazione; quando l’Urp assolve prevalentemente alle funzioni di
sportello e relazione diretta con l'utenza la collocazione organizzativa e presso un settore
amministrativo non dedicato. La tipologia dei servizi erogati e prestazioni rese è dunque
riconoscibile anche dalla sua collocazione nell'ambito del disegno organizzativo generale
dell’amministrazione a cui appartiene. Altre caratteristiche riguardano il livello di legittimità e
complessità della funzione e la specializzazione e formazione delle competenze, quando l'Urp
assolve il ruolo di staff l'organizzazione provvede a stendere i regolamenti indispensabili al suo
riconoscimento e funzionamento nell'ambito dell'organizzazione e sono inoltre presenti altre
strutture dedicate all'informazione e alla comunicazione; quando l’Urp è prevalentemente una
struttura a supporto della relazione di mediazione interno ed esterno il livello di legittimazione
formale si abbassa e l'ufficio e quindi l'unica modalità di relazione tra l'organizzazione e i suoi
pubblici e la formazione degli operatori è bassa o quasi nulla. In sostanza emerge che l'esito di
servizio che si realizza nell’Urp è determinato da vincoli organizzativi e di contesto che
condizionano le scelte di un'organizzazione.

Comunicazione e coordinamento: un binomio difficile


L'efficacia della funzione di comunicazione dentro le organizzazioni non dipende solo dall' averne
chiarito il ruolo, tra le condizioni più importanti vi è quella delle relazioni fra le diverse strutture
specialistiche di comunicazione (relazioni intraorganizzative) e fra le strutture specialistiche e le
altre strutture dell’ente (relazioni interorganizzative). Occorre risolvere il problema
dell'integrazione, del coordinamento e dell’omogeneità della comunicazione di un ente partendo
dalla consapevolezza che non si è mai al tempo zero della comunicazione, e che la comunicazione è
per definizione una funzione distribuita; la legislazione ha marcato il proprio intervento con
indicazioni più o meno vincolanti e più o meno tradotte in pratica, ma anche in questo caso
l'amministrazione nessuno il dettato normativo come riferimento adattabile al proprio contesto.

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- Struttura di coordinamento: il problema del coordinamento si pone dopo la
promulgazione della legge 150/2000, che indica infatti quelle strutture sono deputate alla
gestione delle attività di informazione e comunicazione, in particolare prevede tre principali
strutture organizzative, portavoce, ufficio stampa e Urp. Ciò che la legge non chiarisce era
come le amministrazioni potessero garantire reciprocità e interdipendenza tra le strutture
organizzative previste, e per colmare questa lacuna la direttiva sulle attività di
comunicazione delle PA del 2002 conosciuta come direttiva Frattini , esortava le
amministrazioni a prevedere anche meccanismi di coordinamento tra le strutture e modalità
organizzative di raccordo tra le diverse attività, allo scopo di massimizzare efficienza ed
efficacia della gestione delle relazioni con l'utenza. L'indicazione della direttiva e per la
formalizzazione di una vera e propria struttura organizzativa, la struttura di coordinamento ,
costituita dal responsabile dell’Urp, dal responsabile dell'ufficio stampa e del portavoce per
garantire il necessario raccordo operativo tra i segmenti di comunicazione attivati e le forme
organizzative di coordinamento delle loro attività. Nel 2004 il progetto UrpdegliUrp ha
condotto una ricerca su un campione di amministrazioni allo scopo di verificare il livello di
attuazione della struttura di coordinamento come suggerito dalla direttiva: le considerazioni
emerse dimostrano che indicazioni di carattere generale non costituiscono una soluzione
sempre valida ma che il dato di realtà è infinitamente più complesso, infatti dalla ricerca
emerge che la diffusione della struttura di coordinamento non è generalizzata né uniforme e
dove esiste è qualcosa di diverso da una modalità formale di raccordo fra Urp, ufficio
stampa e portavoce virgola e che il problema del coordinamento è più complesso da
risolvere quanto riguarda le relazioni fra tutti i settori di un'organizzazione piuttosto che solo
fra i servizi di comunicazione in senso stretto. Il primo risultato della ricerca ha messo in
evidenza come la diffusione della struttura di coordinamento non sia generalizzata, i dati
infatti mostrano un quadro di un sistema pubblico diviso in due parti, un 41% di
amministrazioni che ha fatto ricorso all'istituzione della struttura assumendo le indicazioni
contenute nella direttiva , il restante 59% che non ha adottato alcuna soluzione formale o
adottato soluzioni alternative. La seconda considerazione è che la diffusione della struttura
non è uniforme, infatti la scelta organizzativa di istituire la struttura è una variabile che
dipende da diverse caratteristiche dell'organizzazione e in particolare dal livello di
complessità e dalla finalità dell'ente; infatti la struttura di coordinamento è presente più nelle
organizzazioni grandi che in quelle piccole e più in quelle che si occupano di un solo settore
di intervento piuttosto che in quelle che hanno una pluralità di compiti e prestazioni da
erogare. Ancora una volta le indicazioni normative trovano applicazione concreta solo
quando esistono determinate condizioni, mentre in altri contesti non sono percorribili o
possono essere insufficienti. La struttura organizzativa esercita il coordinamento della
funzione attraverso differenti modalità e strumenti, quando esiste è collocata in staff alla
direzione generale, il che garantisce l'integrazione delle diverse attività e prodotti di
comunicazione principalmente attraverso la redazione del piano di comunicazione annuale,
e governa gli Urp e ufficio stampa e altre strutture di comunicazione come gli uffici
marketing e relazioni esterne gli sportelli per il cittadino. Dunque nelle amministrazioni che
l'hanno istituita la struttura di coordinamento non è soltanto una modalità di raccordo fra
comunicazione ai cittadini informazioni mass media, ma un area dell’organizzazione più
complessa di cui Urp e ufficio stampa fanno parte e che tende ad escludere il portavoce,
potendosi considerare slegato dei processi di comunicazione istituzionale e di rapporti
professionali che lo originano. Nelle organizzazioni che non hanno istituito la struttura di
coordinamento la funzione di comunicazione appare più dispersa nell’ambito dei diversi
settori dell'organizzazione, e la dispersione è tale da mettere in evidenza come la gestione di
prodotti e servizi di comunicazione sia allocata anche presso strutture specializzate e gli
strumenti per agire il coordinamento sono più informali e sporadici limitandosi alle riunioni
o alla condivisione dei canali di comunicazione. Per l'ultima considerazione la ricerca si è

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posta la domanda se il coordinamento dovesse riguardare le attività di comunicazione svolta
dagli uffici dedicati o se investisse trasversalmente tutta l'organizzazione, e viene rilevato
che questo è il problema più stringente del coordinamento. La gestione integrata delle
attività di comunicazione infatti non riguarda solo le relazioni interorganizzative, quanto le
relazioni fra tali strutture e gli altri settori dell'organizzazione, perché ciascuna è dotata di
una propria comunicazione centrata sul prodotto e sui propri destinatari e sorretto da
specifiche culture organizzative. L'esigenza di comunicare nasce prima della disponibilità di
competenze specialistiche nell'ambito dell'organizzazione e indipendentemente dalla loro
formalizzazione in organico; la dimensione del coordinamento si pone dunque su due livelli
diversi a ciascuno dei quali corrisponde un diverso livello di complessità e quindi diverse
possibili soluzioni: uno che riguarda le relazioni fra le competenze specialistiche e l'altro le
relazioni fra queste tutti gli altri colleghi dell'ente virgola in altri termini si tratta di stabilire
come e chi decide nella comunicazione di un'organizzazione. Rispetto al primo livello la
soluzione della struttura di coordinamento è la semplice formalizzazione delle forti
interdipendenze che caratterizzano i processi di lavoro necessariamente condivisi, dopo si
tratta di creare condizioni favorevoli allo sviluppo di relazioni reciproche, stabili e
permanenti anche fra la struttura di comunicazione e le altre strutture organizzative dell'ente,
ed è a questo secondo livello di complessità che la struttura non appare sufficiente perché le
interdipendenze si fanno più deboli e prevalgono le economie settoriali e sopravvivono le
logiche di potere e di ruolo. Per questo si tratta di modificare profondamente la cultura
organizzativa che è all'origine di questa situazione, in questo senso sarebbe opportuno
adottare soluzioni di tipo tecnico-strutturale come un disegno organizzativo e potenziare
tutte quelle leve che hanno impatti positivi sulle persone, come la valorizzazione del capitale
umano, delle professionalità e dei singoli ruoli e la condivisione della cultura della
comunicazione. Coordinare la comunicazione di un organizzazione è una questione quindi
che riguarda soprattutto la cultura organizzativa, le relazioni interpersonali e il
riconoscimento dei singoli ruoli, la valorizzazione della professionalità e la cultura del
servizio verso i colleghi. La ricerca ha dimostrato che le amministrazioni che più si
avvicinano al risultato di una comunicazione efficace e coordinata sono quelle che sanno
mettere in campo tutta questa pluralità di strumenti e che assume il coordinamento come
obiettivo di medio lungo periodo e che sanno motivare l'intera organizzazione al
raggiungimento di obiettivi condivisi.
- Piano di comunicazione: strumento che aiuta agevole il coordinamento ed è previsto dalla
direttiva Frattini per le amministrazioni centrali dello Stato ma costituisce anche per le
amministrazioni territoriali e locali la modalità più efficace per l'integrazione dei soggetti e
delle azioni di comunicazione di un'organizzazione. Costruire un piano di comunicazione
significa realizzare una mappa intelligente e ragionata di ciò che si dovrebbe fare, da parte di
chi, con quali risorse e utilizzando quali artefatti. Il piano di comunicazione è il tentativo di
coordinare la comunicazione tra gli attori di un’organizzazione e la realizzazione dei
prodotti di comunicazione, assumendo un punto di vista complessivo e generale. Con il
termine coordinamento possiamo intendere sia il coordinamento organizzativo sia quello
delle forme: il coordinamento organizzativo è possibile secondo due diverse modalità, una
investe la funzione di comunicazione della responsabilità di redazione e gestione di un piano
generale che individua le scelte di comunicazione più carenti e potenzialmente efficaci per
supportare gli obiettivi dell'ente e valuta quale azioni realizzare e in direzione di quelli
pubblici; il presupposto è che l'organizzazione abbia attribuito alla struttura dedicata la
responsabilità sulle scelte e le strategie che attengono alle attività di comunicazione. Il
disegno organizzativo tende all' accentramento della comunicazione presso la struttura
dedicata che attraverso la redazione del piano esercita la propria autonomia e competenza al
servizio dell'intera organizzazione, ma le scelte strategiche restano in capo alla struttura
dedicata ed è questa unicità del centro di decisione che assicura il coordinamento. La

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seconda modalità è probabilmente quella più praticata e che conserva il tradizionale disegno
di decentramento della funzione: al responsabile della comunicazione spetta il compito di
costruire la cornice metodologica che renderà possibili processi comunicativi diffusi ma
uniformi, in questi casi il Piano ha una funzione di tipo organizzativo e decide non cosa ma
come le diverse articolazioni organizzative dovrebbero comportarsi per comunicare
ciascuno i propri temi e le proprie politiche. In questi piani gli obiettivi riguardano la
comunicazione stessa, come migliorare i prodotti e facilitare il passaggio interno di
informazioni quant'è, in sostanza il Piano non compie scelte strategiche di comunicazione
ma suggerisce al responsabile delle politiche come scegliere e gestire la propria
comunicazione in modo da evitare comportamenti comunicativi discordanti, e il
coordinamento è assicurato dalla condivisione di regole comuni che dovrebbero assicurare
comportamenti omogenei e coralli. Comunque venga scritto il Piano ha una forte valenza
identitaria per l'organizzazione che lo assume, il potenziale di coordinamento riguarda anche
gli aspetti di contenuto, poiché coordinando la comunicazione di tutte le politiche
dell’amministrazione, è possibile costruire la cornice di senso che dovrebbe corrispondere e
veicolare l’ispirazione politica del governo di quell’amministrazione. Infatti se la
comunicazione aiuta le organizzazioni a raggiungere i propri obiettivi e i contenuti di
comunicazione traggono ispirazione dalle politiche con cui l’organizzazione li persegue,
allora il piano diventa lo strumento per individuare e mantenere coerenza in esso in termini
di comunicazione tra l'obiettivo dell'organizzazione e le decisioni politiche che lo
perseguono e tra queste i singoli interventi con cui si concretizzano. Il Piano superando la
frammentazione delle comunicazioni di settore costruisce e veicola quel disegno d'identità e
ispirazione politica che corrisponde alla filosofia di governo a cui l'amministrazione si
richiama, e il risultato è la comunicazione dell'identità politica dell'organizzazione, ovvero
del mandato di governo durante l'arco del suo compiersi. Il coordinamento che il Piano
contribuisce a realizzare riguarda anche le scelte stesse di comunicazione, quali stili, quali
canali, strumenti e modalità l'amministrazione sceglie di utilizzare: in sostanza ciò che il
Piano crea e realizza è una politica di comunicazione dell’ente che crea le condizioni per:
o Determinare le scelte di comunicazione dell'organizzazione.
o Realizzare azioni di comunicazione coerenti con il presupposto di partenza, i valori e
gli obiettivi.
o Gestire relazioni che li sostengono e veicolino.
o Creare integrazione, omogeneità e uniformità dell'intera organizzazione.
Questi obiettivi non dipendono in via esclusiva dalla funzione di comunicazione ma anche
da chi ha la responsabilità decisionale e di governo dell’intera amministrazione, è
indispensabile che coloro che si occupano di comunicazione possiedono il necessario
bagaglio di competenze specialistiche e capacità manageriali, ma che i decisori garantiscano
ha la funzione di comunicazione una legittimità ad operare le proprie scelte perché la
comunicazione sia uno strumento per l'efficacia delle politiche pubbliche e il miglioramento
delle prestazioni. Per questo è fondamentale che la comunicazione si affermi dentro
l'organizzazione in modo diffuso e trasversale; valori, atteggiamenti e competenze
comunicative devono diventare caratteristiche di amministratori, dirigenti e dipendenti
pubblici se si vuole costruire un’amministrazione comunicante e relazionale.
8) PER UNA COMUNICAZIONE DELL’ISTITUZIONE PUBBLICA EFFICACE
Un assioma della comunicazione sostiene che non si può non comunicare, questa comunicazione
non evitabile ha sempre a che fare con l'identità di chi viene individuato come la fonte anche

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inconsapevole di questa comunicazione. Il concetto di identità è quella corporate identity della
quale si sono occupati molti studiosi dell’organizzazione e della comunicazione d'impresa.
L'identità dell'istituzione pubblica
Dei molti caratteri attribuiti all’identità dell'impresa i più pertinenti fanno riferimento al campo
semantico dell'invarianza, della coerenza e del controllo, in questa prospettiva l'identità
dell'istituzione pubblica può essere definita come ciò che i responsabili dell'istituzione intendono
prima valorizzare e poi comunicare, tenendo conto di alcuni vincoli che devono essere
opportunamente interpretati:
- Vincoli fattuali dell'istituzione pubblica: dalla struttura organizzativa allo sviluppo delle
nuove tecnologie, delle leggi e dai regolamenti alla distribuzione spaziale sul territorio.
- Complesso dei discorsi che hanno avuto ad oggetto l'istituzione pubblica e che hanno
sedimentato produzioni simboliche retrospettive (storia dell'organizzazione fatta di riti e
abitudini che hanno accentuato riservatezza e distanza tra amministrazione e cittadini),
correnti (annuncio di ridefinizione della mission e dell' adeguamento ai nuovi valori),
prospettive (progettazione strategica per l'affermazione piena dei nuovi valori).
- Posizionamento della categoria di servizio pubblico e dei singoli servizi pubblici.
La definizione dell'identità dell'istruzione pubblica è un compito che ricade totalmente sotto la
responsabilità di chi guida l'istituzione stessa e senza possibilità di delegare tale compito ad altri,
tale scelta deve tenere conto della situazione e del modo in cui l’istituzione si è sviluppata. Si tratta
di vincoli che influiscono sulla scelta dell’identità ma non devono essere accettati come un dato di
fatto immutabile, ma devono piuttosto essere considerati come dati da interpretare; oggi i vincoli
che influenzano la ridefinizione della filosofia dell'amministrazione pubblica spingono in direzioni
diverse: da un lato quelli negativi frutto di una struttura organizzativa le produzioni discorsive che
tendono ad affermare un' identità chiusa verso i cittadini-utenti, dall'altro quelli posti dalle nuove
disposizioni legislative e dalle innovazioni organizzative e comunicative che spingono verso
l'affermazione di un' identità più aperta. Sono valori come l'informazione, la partecipazione, la
semplificazione e l'accesso che diventano qualificanti e che costituiscono il sistema filosofico che
viene considerato come il principio di unicità dell’organizzazione a cui è affidato quel principio di
permanenza e invarianza che permette la persistenza del suo essere nonostante i cambiamenti a cui
è sottoposta. Molte difficoltà che si manifestano attualmente per il processo di cambiamento
derivano dalla decisione di modificare radicalmente i valori profondi che hanno costruito l'essere
della PA fino ad oggi, a parere di Cristina Demaria il superamento della crisi lo si ottiene anche
attraverso una strategia comunicativa in grado di legittimare o rilegittimare il soggetto della
comunicazione; la definizione dell'identità di un'impresa o di un’istituzione deve essere considerata
un processo da intraprendere e concludere prima di passare alla veicolazione dell'identità verso
l'esterno, la definizione dell'identità è quindi una precondizione del processo di comunicazione. Se
l'identità dell'istituzione non è patrimonio cognitivo e affettivo condiviso la comunicazione
dell’istituzione non potrà essere efficace perché manca il termine con cui definire l'appartenenza o
meno delle singole decisioni adottate.
Una volta concluso il processo di definizione dell’identità dell’istituzione pubblica si può procedere
alla sua veicolazione, quando l' accento è posto su ciò che è veicolato si parla di processo di
comunicazione dell’identità dell'istituzione, quando ora si accentua il momento terminale si parla
di processo di costruzione di immagine. Secondo Carmagnola i modelli in cui si possono far
rientrare le regole che strutturano i comportamenti pratici e le strategie nel processo di veicolazione
dell'identità sono tre, questi modelli però si adattano parzialmente all' evoluzione della
comunicazione della PA In Italia a causa della scarsa rilevanza attribuita all’attività comunicativa.

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 Modello della comunicazione pubblicitaria: l'immagine è fatta coincidere con l'attività
pubblicitaria affidata ad agenzie esterne, non si e mai affermato in quanto la comunicazione
pubblicitaria dell’istituzione pubblica non è mai stata considerata strategicamente rilevante.
 Modello funzionale: caratterizzata dalla presenza di uno specifico sotto sistema interno la
cui funzione è la comunicazione esterna, modello adottato come interpretativo in relazione
alle attività degli Urp.
 Modello integrato: connotato come modello più recente e come il solo in grado di
confrontarsi con la complessità dell'organizzazione dell'impresa attuale, in cui il processo di
costruzione di immagine viene considerato come un'attività che deve integrare vari
sottosistemi interni, in quanto deve essere garantita la qualità come esigenza presente
nell'intera sequenza di elaborazione del prodotto/servizio e l'immagine vista come riflesso
esterno dell'identità percepibile.
Il modello integrato è anche quello che pone meglio in evidenza le opportunità e le difficoltà di una
comunicazione efficace, l'efficacia della comunicazione è legata alla capacità dell’enunciatore di
integrare tutti i testi prodotti in funzione dei diversi tipi di pubblico ai quali sono destinati pubblici
destinatari e mezzi di comunicazione utilizzati.
 Testi: una prima distinzione può essere ipotizzata in funzione dei materiali segnici propri
dei diversi linguaggi della comunicazione utilizzata.
-scrittura: da quella supporto cartaceo a quella supporto digitale
-oralità: comunicazione faccia a faccia, comunicazione registrata o a distanza, spesso
correlata con manifestazioni gestuali e comportamentali
-materiale visivo statico o in movimento
-materiale audiovisivo statico o in movimento
La scelta dei diversi materiali espressivi è subordinata alle forme che questi materiali vanno
ad assumere nelle diverse configurazioni testuali, e che semioticamente possiamo definire
come forma dell'espressione; ciascun materiale espressivo prevede possibilità proprio di
enfatizzazione di quanto comunica (varietà delle soluzioni offerte, caratteri della scrittura,
intonazione di voce).
 Pubblici destinatarie: si suddividono in pubblici interni all'amministrazione e pubblici
esterni, in questi ultimi anni si è mirato ad enfatizzare il ruolo di chi opera all'interno della
PA in quanto soggetto di diritti giuridicamente e sindacalmente riconosciuti, e in quanto
pubblico a cui si deve destinare un apposita comunicazione, con lo scopo di rendere più
efficaci le relazioni tra le diverse componenti dell’amministrazione, di contribuire a
determinare le condizioni necessarie per la costruzione di uno spirito di gruppo, di far
prendere consapevolezza dei valori e della cultura sui quali si basa la nuova identità della
PA e ottenere che tutte le componenti interne comunichino questi nuovi valori attraverso
atteggiamenti e comportamenti anche al di fuori dell'ambiente di lavoro, che per essere
efficace deve risultare coerente con le iniziative comunicative dell'istituzione verso l'esterno.
La categoria di pubblico esterno un tempo era identificata con i cittadini nel momento in cui
assumevano il ruolo di utenti, oggi però si deve ampliare fino a comprendere quella pluralità
di pubblici che costituiscono una delle condizioni del passaggio da una prospettiva di
marketing a una prospettiva di megamarketing , il cui obiettivo centrale è l'applicazione e
l'integrazione delle competenze economiche, politiche e di relazione a disposizione
dell'impresa per ottenere la cooperazione del numero maggiore di componenti sociali al fine
di operare con successo nel mercato. Presupposto del passaggio al megamarketing è

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l’aggiunta alle quattro p del marketing di altre due p (price-product-place-promotion-public
relations-politics), per sottolineare la crescente dipendenza dall' ambiente esterno e la
necessità di elaborare strategie focalizzate sulla centralità della categoria di relazione. Le
principali tipologie di pubblici esterni comprendere istituzioni pubbliche locali, nazionali ed
internazionali, gruppi di opinione e d’influenza istituzionali e non istituzionali, gruppi che
operano nel settore economico-finanziario, associazioni professionali e di categoria, mezzi
di comunicazione di massa, cittadini-utenti. Ciascuno di questi pubblici di riferimento è
caratterizzato da precise relazioni di ruolo di potere e funzioni nei confronti delle diverse
istituzioni pubbliche, qualità e tipologia di relazioni e funzioni dovranno essere tenute in
considerazione poiché sono in grado di incidere sull’efficacia del processo di comunicazione
dell’identità.
 Mezzi di comunicazione: sono scelte in funzione dei pubblici destinatari delle diverse
comunicazioni, vengono proposte alcune tipologie di mezzi individuate in relazione a
diverse variabile, a seconda delle esigenze comunicative si possono moltiplicare le tipologie
introducendo altre variabili:
-mezzi destinati ai pubblici interni (house organ): pubblicazioni interne, circolari, corsi di
aggiornamento, sondaggi di opinione e varie attività
-mezzi destinati ai pubblici esterni: si tende a distinguere tra pubblico costituito da
giornalisti e organi informativi, pubblico costituito dagli utenti del servizio e gli altri
pubblici
-mezzi che ospitano testi di altri: nel caso di testate giornalistiche che ospitano testi
pubblicitari di cui la PA ha la completa responsabilità
-mezzo che comportano un possibile feedback o mezzi unidirezionali: distinzione che
appare particolarmente rilevante se si ritiene strategica la qualità della relazione con i
pubblici, l'utilizzo di certe sostanze espressive rispetto ad altre può qualificare il feedback
quale rapporto faccia a faccia, fisico o simulato. La scelta dei mezzi e del loro particolare
utilizzo diventa un elemento costitutivo dell'identità, in quanto i media sono allo stesso
tempo mezzi che veicolano l'identità dell'ente e parti costitutive dell’identità dell’ente com’è
percepito dai destinatari.
Il modello comunicativo semiotico-enunciazionale
Dagli anni 70 si sono succeduti vari modelli comunicativi che hanno superato i limiti del modello
comunicativo della teoria dell'informazione di Shannon e Weaver, in particolare le nozioni che
hanno portato al superamento sono state quelle di decodifica, testo ed enunciazione; la centralità
attribuita al processo di decodifica ha permesso di enfatizzare il ruolo attivo di interprete attribuito
al destinatario della comunicazione, la cui decodifica, si sosteneva, potesse divergere dalla codifica
operata dall’emittente. La centralità data al testo piuttosto che al messaggio ha permesso di trattare i
processi comunicativi in cui vengono veicolati testi sincretici, il cui significato complessivo è
costituito dalla somma dei linguaggi delle diverse sostanze. Il passo successivo ha portato al
recupero di acquisizioni che partivano dalla constatazione che mezzi di comunicazione di massa
sono di massa in quanto non prevedono la possibilità di quel rapporto diretto di un'interazione
faccia a faccia che caratterizza la comunicazione interpersonale, la possibilità di realizzare una
comunicazione efficace indotta dalla copresenza fisica di emittente e destinatario, e che permette di
modificare ciò che viene enunciato nella situazione, è assente nella comunicazione di massa, in cui
tutto avviene necessariamente nel testo enunciato. Dato che la presenza della situazione di
enunciazione incrementa le possibilità di efficacia del processo comunicativo, sarà questa situazione
che verrà introdotta all’interno del testo enunciato e veicolato dalle comunicazioni di massa in
modo da incrementarne l’efficacia; nel testo infatti devono essere introdotti e reperiti immagini e

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simulacri sia dall’emittente che dal destinatario. La PA quando realizza la propria comunicazione
dovrà innanzitutto darsi degli strumenti conoscitivi che le permettano di delineare le caratteristiche
dei pubblici destinatari, e quindi le loro competenze linguistiche, enciclopediche e comunicative;
partendo da questa acquisizione l'amministrazione ha la possibilità di realizzare dei testi che la
mettono in grado di dare delle inferenze sulle possibili interpretazioni che pubblici destinatari
opereranno. Il testo ultimato avrà così sia in relazione al contenuto che come è organizzato, una
stretta relazione con la rappresentazione che l'emittente si è fatta dei destinatari, in poche parole
l'insieme delle proprietà attribuite ipoteticamente ai destinatari costituiscono un simulacro del
destinatario inscritto nel testo. Maggiore è la conoscenza da parte della PA dei pubblici destinatari
maggiori la possibilità di scrivere all'interno del testo un simulacro dei destinatari in cui pubblici si
possono identificare, maggiore è l'omogeneità delle competenze linguistiche, enciclopediche e
comunicative dei pubblici destinatari e più facilmente si otterrà il loro identificarsi, e inoltre
maggiore è la conoscenza che l'amministrazione ha della percezione che pubblici destinatari hanno
della PA stessa e maggiore sarà la possibilità di scrivere un simulacro dell’emittente che i
destinatari possono riconoscere come credibile. La conoscenza approfondita dei destinatari e la loro
omogeneità costituiscono delle precondizioni che possono facilitare l' ideazione, realizzazione e
veicolazione di testi efficaci. La comunicazione si presenta non come un canale attraverso il quale
un emittente informa un enunciatario, ma come uno spazio in cui si confrontano attraverso uno
scambio contrattuale reso possibile dai processi di produzione, identificazione riconoscimento di
simulacri posti in atto; è nei test enunciati che l'amministrazione pubblica in quanto enunciatore
cerca di far credere e di far agire i pubblici destinatari, in quanto nei testi si iscrivono doveri e
consigli, si creano aspettative e si contratta la fiducia. L'efficacia comunicativa si raggiunge dunque
a condizione che le rappresentazioni dell'enunciatore, dell'enunciatario e della loro relazione siano
giudicate credibili e accettate dagli attori del processo comunicativo.
Il testo efficace
Distinguiamo testi fatti circolare dalla PA che hanno l'obiettivo comunicativo esplicitamente
persuasorio, e testi che hanno obiettivo comunicativo esplicitamente informativo, è una distinzione
che fa riferimento alla volontà espressa dall’enunciatore. E’ possibile sostenere che alcune volte le
istituzioni pubbliche si impegnino in campagne persuasorie il cui fine è un far fare o un non far fare,
altre volte si impegnino nella produzione di materiale il cui fine immediato è far sapere, la cui
attenzione dovrebbe essere volta innanzitutto all'adozione di un linguaggio amministrativo
improntato ai principi di chiarezza e riconoscimento dell' interlocutore. In questo caso la
comunicazione si presenta come uno scambio tra la PA che sollecita un consenso, e il cittadino o
l'organizzazione che può accettare o rifiutare, fra le istanze contrattuali , ossia proposta e
accettazione, si situa un luogo fatto di tensioni e scontri impliciti in cui si effettuano il fare
persuasivo e il fare interpretativo dei due soggetti, e si realizza un contratto voluto o imposto. Le
strategie persuasorie si possono suddividere in strategia in cui predomina l' intento fattivo ,
persuadere col fine di far fare o non far fare, e strategia in cui predomina il sapere, in cui si vuole
convincere attraverso argomentazioni di carattere logico.
 Intento fattivo
-manifestazione secondo il volere: si manifesta attraverso la tentazione la seduzione
-manifestazione secondo il potere: riconoscibile nella minaccia nella provocazione
I simulacri costruiti sottendono una strategia che tende ad influenzare l'interpretazione
dell’enunciatario attraverso procedure che devono costruire attraverso un far sapere un far
credere inteso come effetto di senso.
 Sapere

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-manipolazione secondo il sapere: caratterizzata da argomentazioni logica e dimostrazioni
scientifiche che dovrebbero portare ad un accordo tra enunciatore ed enunciatario sul dire
vero dell' enunciato, inteso come effetto di senso.
La relazione che si viene a creare tra enunciatore ed enunciatario prende il nome di contratto
enunciazionale, inoltre le variazioni enunciative individuabili nei testi danno luogo a due tipi di
strategie: strategia della complicità e strategia della distanza, a sua volta caratterizzata in
distanza pedagogica e distanza non pedagogica.
- Strategia della complicità o di implicazione: ha come obiettivo la costruzione del
simulacro dell’enunciatario come una sorta di co-enunciatore, il cittadino che si identifica in
questo simulacro diventa complice dell’amministrazione. L'enunciatario può assumere le
figure di colui che parla in prima persona, di colui che partecipa a un dialogo con
l'enunciatore e di colui che viene interpellato, il complesso di queste figure costruisce il
sincretismo di un discorso comune, che può apparire più chiaramente per mezzo dell'uso del
noi inclusivo. È una strategia molto utilizzata anche nella comunicazione commerciale.
- Strategia della distanza pedagogica: enunciatore ed enunciatario non sono posti sullo
stesso piano, l'enunciatore è rappresentato come dotato di una competenza specifica e intesa
come quell’oggetto che l’enunciatario sa di non possedere e a cui vorrebbe congiungersi;
l'enunciatario non parla mai in prima persona e le priorità del discorso sono tenute
dall’enunciatore, inteso come colui che è disposto a guidare.
- Strategia della distanza non pedagogica: costruisce l’enunciatario alla terza persona
attribuendogli una certa competenza, un sapere che pretende sia rispettato e che venga
tenuto in considerazione all’interno del testo. Il testo in questo caso avrà le marche formali
del genere giornalistico di attualità e privo di interpellazione.
Campagne sociali dell'istituzione pubblica: alla fine degli anni 80 vennero approvati
provvedimenti che permettevano alla PA di promuovere campagne sociali che si affiancavano a
quelle che venivano già realizzate da Pubblicità progresso e organizzazioni no profit. Nel 1990 la
presidenza del Consiglio dei ministri diede il via a una campagna di comunicazione sociale sul
problema della droga e rivolto ai giovani, le varie fasi della campagna rispondevano a una strategia
unitaria:
- prima si introdusse il problema enfatizzando i valori positivi della vita (1990)
- sottolineò poi il rischio di rimanere coinvolti lanciando un ammonimento più severo (1991)
- successivamente si passò alla speranza sostenendo che è possibile abbandonare la droga
(1992)
- infine sì richieste agli studenti italiani di dare proporre messaggi sul tema della droga ed
elaborati giudicati più efficaci vennero diffusi attraverso vari canali (1992)
Questa campagna per le metodologie adottate verrà utilizzato nella costruzione di alcune tipologie
di campagne sociali.
- Strategia di persuasione secondo il volere basata sulla distanza pedagogica: una serie di
sei spot si differenza per il contesto rappresentato, di volta in volta si susseguono scene di
felicità e spensieratezza con protagonisti ragazzi a scuola, a una gita in campagna e in
discoteca e tutte con sottofondo le stesse musiche seduttive. Al termine dello spot una voce
fuori campo afferma “ragazzi, la vita è questa. Non bruciatela con la droga. Il simulacro
dell’enunciatario è rappresentato in modo positivo grazie all’effetto di realtà ottenuto dal
modo di far sembrare vero il modello pubblicitario, definito referenziale in quanto si affida a
discorsi narrativi, figurativi e descrittivi. Questa strategia persuasoria rafforzata dall'

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illusione referenziale caratterizza il fenomeno droga a livello enunciazionale come
conseguenza di una rinuncia dei valori positivi rappresentati nello spot. Attivando
meccanismi del contratto enunciativo della strategia della distanza pedagogica l’enunciatario
viene interpellato per fornirgli un consiglio. Questa comunicazione risulta efficace quando
l’enunciatario empirico si identifica nel simulacro positivo e si fa sedurre dal fascino
dell’effetto di realtà positivo rappresentato, e quando l’enunciatario empirico riconosce
all’enunciatore quel sapere pratico e quella competenza che lui non ha, che sa di non avere e
che lo porta ad accettare di farsi consigliare in relazione al comportamento da adottare in
futuro. I principali aspetti critici si rilevano quando il segmento di giovani che si possono
identificare nel simulacro esclude tutti quelli che sentono la realtà proposto nello spot come
realtà pubblicitaria e quindi il irreale e lontana dalla loro quotidianità, inoltre il
riconoscimento della competenza specifica è problematico in quanto all'interno dello spot
non viene comunicato nulla per legittimarlo in relazione al problema della droga e della
conoscenza della percezione che hanno i giovani della droga. In alcuni casi l' istituzione
pubblica parla all'interno dello spot utilizzando la figura del testimonial e che assume così il
compito di costruire il rapporto fiduciario.
- Strategia di persuasione secondo il potere basata sulla complicità: una serie di quattro
spot caratterizzati da un formato in cui è rappresentato il viso di un giovane in primo piano,
che alla musica di un carillon ruota di 360° per tornare alla posizione di partenza privato
degli occhi, elemento maggiormente caratterizzante dell’identità personale. In ciascuno
degli spot la parola è data in prima persona al simulacro dell’enunciatario che diventa un
vero e proprio co-enunciatore. Il play off finale comprende le frasi “Se ti droghi ti spegni” e
“Chi ti droga si spegne”, l’enunciatore si caratterizza per una competenza che lo pone in
grado di distinguere tra comportamenti che sottendono valori positivi e comportamenti che
sottendono valori negativi. L’enunciatario è chiamato in causa, prima come colui che si
droga e che spiega le motivazioni del proprio comportamento, poi come colui che si droga e
che continuando è destinato a spegnersi, oppure come colui che drogandosi accetta di farsi
spegnere da altri. In questa maniera la valorizzazione negativa della rappresentazione
dell’enunciatario viene attenuata, in quanto il comportamento negativo è fatto risalire a un
momento di debolezza, il cedimento nella tentazione rappresentata da precise figure
(spacciatori, più grandi). Questa comunicazione è efficace quando l’enunciatario empirico se
già si droga si identifica con il simulacro negativo che viene proposto, oppure riconosce
come plausibili le motivazioni che potrebbero portare ad adottare un comportamento che
giudica moralmente negativo, oppure quando tra l’enunciatario e l’enunciatore vi è una
condivisione dei valori proposti, solo in questo caso l’enunciatario empirico è disposto ad
assumere su di sé il senso di colpa, che sia reale o potenziale, per il proprio comportamento
moralmente deviante e decidere di modificarlo. Gli aspetti critici si riscontrano nei casi in
cui l’enunciatario empirico che si comporta nella maniera connotata come negativa, può
porre in atto tutti quei meccanismi difensivi che permettono di non entrare in contatto con le
informazioni che contrastano con i propri atteggiamenti e comportamenti, o quando
l’enunciatario empirico può non riconoscersi perché non concorda con le motivazioni
adottate, oppure quando l’enunciatario empirico che non si comporta nel modo ritenuto
negativo, può non accettare come motivazioni ragionevolmente valide quelle rappresentate e
pensare che tale spot non sia rivolto a lui. In questi casi i meccanismi difensivi messi in atto
diminuiscono la probabilità di efficacia di queste campagne.
- Strategie di persuasione secondo il volere basata sulla complicità: lo spot è basato su un
giovane che corre in una spiaggia e successivamente vengono inquadrati altri giovani che
corrono insieme al primo; i meccanismi persuasori di queste campagne vengono rafforzati
sia dal dare all’enunciatario la possibilità di parlare in prima persona che dal costruire un
effetto di realtà positivo, in quando si rappresenta una situazione che è stata segnata

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negativamente dalla droga e che grazie a vari coadiuvanti torna ad essere positiva. È una
modalità presente in molte comunicazioni sociali, si offre la parola a chi ha modificato il
proprio comportamento e si presenta come un modello positivo da imitare; la costruzione
del rapporto di fiducia si basa sulla credibilità del simulacro dell’enunciatario, e diviene
cruciale non solo il tipo di rappresentazione positiva, ma anche la descrizione del processo
attraverso il quale si è realizzato il riscatto. I meccanismi di difesa però costituiscono
impedimento maggiori all'efficacia di questa strategia.
- Strategie di persuasione secondo il potere basata sulla distanza pedagogica: in questo
spot vari soggetti attuano comportamenti connotati negativamente che vanno dal non pagare
il biglietto sui mezzi pubblici ad abbandonare i cani sulle autostrade fino a comportamenti
ritenuti vere piaghe sociali, quali l'utilizzo di droghe o assunzione di alcolici prima di
guidare. La strategia prevede l'illustrazione di tali comportamenti nelle loro conseguenze più
negative rappresentate esplicitamente e talvolta lasciate intuire. L' efficace persuasoria o la
mancata efficacia, risiede nella credibilità attribuita dai destinatari a quanto rappresentato,
nella condivisione dei valori morali e nell’attribuzione all’enunciatore di un sapere pratico in
merito ai consigli sul da farsi al fine di non fare più ciò che è rappresentato come
comportamento negativo. Solo a queste condizioni l’enunciatario empirico accetterà i
consigli o le giunzioni dell’enunciatore, che sarà considerato una guida credibile; il quale
può contrattare questo suo ruolo di consigliere rafforzando attraverso riferimento alle
sanzioni civili penali che la legge prevede per chi si comporta in maniera negativa.
- Strategia di convincimento secondo il sapere basata sulla distanza non pedagogica: in
questo caso si preferisce una strategia basata sull’argomentazione logica e razionale con un
testo che esibisce verità scientifica o verità informativa, il più delle volte la comunicazione
presenta dati scientificamente validati utilizzando accorgimenti grafici in grado di illustrare
classifiche o comparazioni. L'efficacia di tale strategia dipende anche dal riuscire a scrivere
nel testo una rappresentazione dell’enunciatore come un soggetto che è una fonte autorevole
in relazione al contenuto della comunicazione, oppure che intrattiene relazioni privilegiate
con le fonti autorevoli e che può accedere ai dati in maniera esclusiva. Viene principalmente
utilizzata quando l'obiettivo della campagna comunicativa è far conoscere i contenuti dei
provvedimenti assunti dall’istituzione pubblica, come nel caso di approvazione di leggi che
innovano interventi in certi settori, quando le istituzioni pubbliche vogliono rendere
consapevoli i cittadini o le organizzazioni attraverso l'informazione l'emergere di un
problema nuovo o del nuovo rilievo che ha assunto un problema già conosciuto, o quando si
vuole affiancare a strategie già in atto una serie di comunicazioni che aggiornino sulla
rilevanza oggettiva assunto dal fenomeno, come nel caso delle campagne per l’AIDS, in cui
in un primo momento sono stati forniti dati per enfatizzare la rilevanza del problema, e
dopodiché sono state promosse campagne per indurre un certo fare o un certo non fare a un
segmento preciso di popolazione.
E’ importante ricordare che per costruire il senso di realtà di un discorso la comunicazione ricorre
anche a soluzioni creative in grado di attirare l'attenzione e l'interesse dei destinatari, e qualsiasi
strategia comunicativa per essere convincente deve tenere conto del segmento di pubblico a cui si
indirizza e delle potenzialità comunicative nelle diverse forme in cui i vari materiali espressivi
possono configurarsi.
Alcuni problemi riguardano il valore che diamo al linguaggio, Calvino coniò il termine antilingua
per quel modo di parlare di scrivere caratterizzato dal terrore semantico virgola in cui parole frasi di
uso comune vengono disprezzati e sostituiti da vocaboli che non voglio dire niente o vogliono dire
qualcosa di vago e sfuggente. Secondo lui chi parla l’antilingua ha sempre paura di mostrare
familiarità e interesse per le cose di cui parla, e la motivazione psicologica è data dalla mancanza di
un vero e proprio rapporto con la lingua. Come ricorda Maurizio della Casa, sulla base dello

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strutturalismo classico si è ritenuto che la scrittura fosse una versione sussidiaria del parlato, una
trascrizione secondaria del discorso orale; dal punto di vista educativo e didattico questo
presupposto ho portato a massime come “scrivi come parli” o “parli come scrivi”, provocando dei
danni, perché di fatto parlare scrivere sono due attività diverse che richiedono competenze
specifiche. Nel caso della comunicazione amministrativa e istituzionale il problema non è mai un
eccesso di oralità ma un eccesso di scrittura; mentre in genere le giovani generazioni tendono a
svalorizzare le tecniche del linguaggio scritto chi deve comunicare a livello pubblico si trova di
fronte a un linguaggio invecchiato, dove la preoccupazione della precisione si sposa con un estetica
tardo ottocentesca; uno fra tanti esempi è riportato dal Codice di stile del 1993, Cassese commentò
le tecniche usate come repulsive. L'amministratore pubblico non deve migliorare il suo stile di
scrittura solo per motivi estetici ma soprattutto perché ha precisi doveri di carattere istituzionale,
Bassanini affermava che scrivere in maniera oscura e incomprensibile significa negare un diritto e
ostacolare il rispetto delle leggi ampliando in modo improprio la discrezionalità di chi interpreta e
attua le norme. Si possono individuare 5 diversi punti di vista sul linguaggio amministrativo:
 tecnico: elementi che non si possono variare come riferimento legge decreti o altre formule
con valenza giuridica
 pragmatico: oltre alla correttezza ci si deve preoccupare dell'efficacia della comunicazione
 ideologico: uso di un determinato linguaggio per il mantenimento di uno status quo politico-
sociale, per escludere dalla comprensione alcune fasce culturali e per sottolineare
l'appartenenza a una minoranza
 estetico: giudizio di gusto sul linguaggio
 etico: giudizio morale sul linguaggio
L'abitudine di usare un certo lessico, una certa sintassi e il gusto di farlo possono costituire uno
degli ostacoli più formidabili al cambiamento.
Per migliorare e rendere più efficace il proprio modo di comunicare è essenziale essere consapevoli
innanzitutto delle proprie abitudini linguistiche, spesso nella cultura di massa non ci accorgiamo di
aderire a una serie di formule stereotipate che tolgono individualità alla comunicazione. La lingua
di tutti i giorni si nutre di metafore e metonimie più o meno depositarie, gli elementi figurativi
fanno parte in modo costitutivo del linguaggio e contribuiscono alla definizione di una determinata
lingua; non bisogna pensare che i modi di dire di base sono uguali in tutte le lingue , poiché
ciascuna lingua ha una nutrita serie di figure che fanno parte integrante della sua struttura e che i
parlanti usano normalmente, tuttavia in base a una sensibilità epocale alcune espressioni appaiono
più o meno opportune. La riflessione sul linguaggio delle PA dovrà tenere conto nella scelta del
lessico e delle formulazioni sia dei fattori epocali che delle differenze culturali, per esempio ciò che
sembra antiquato un trentenne appare ineccepibile a un sessantenne , è ciò che appare comprensibile
a un laureando in giurisprudenza può suonare incomprensibile a un bracciante agricolo; obiettivo
stabile, anche se difficile, deve essere la via di mezzo, soprattutto per i messaggi indirizzati
all’insieme della popolazione. La comunicazione pubblica dovrebbe ispirarsi a norme di pulizia ed
economia linguistica cercando di volta in volta l'espressione più semplice ma al tempo stesso più
esatta, Ma bisogna stare attenti allo specifico contesto d'uso, in quanto adagiarsi su formule che si
sono rivelate efficaci in passato può portare a risultati non altrettanto soddisfacenti. Il linguaggio va
pensato e progettato e mai subito, quindi non bisogna pensare ad esso come un insieme di etichette
ma come a una cassetta di attrezzi con i quali mettere a punto di volta in volta un gioco linguistico
adatto alla forma di vita in cui si colloca.
Il Codice di stile del 1993 indica diverse forme linguistiche che andrebbero evitate al fine di
migliorare il linguaggio delle PA:

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- sostantivi verbi
- verbi derivati da sostantivi
- termini arcaici
- termini dotti
- eufemismi e attenuazioni
- formula impersonali
- espressioni stereotipate
- sostantivi che sostituiscono intere frasi
- tecnicismi giuridici
- periodi lunghi e complicati caratterizzati da connessioni complesse
- gerundio al posto di proposizioni dipendenti esplicite
- futuro con valore imperativo
- doppia negazione
Queste osservazioni vertono più sulla costruzione grammaticale della frase che sul lessico, uno
degli aspetti problematici che emerge è la strategia di enunciazione, per esempio le forme passive
riflessive denotano linguaggio burocratico una sottrazione discorsiva di responsabilità con la quale
chi parla opta per una forma linguistica oggettivante che dissimula la stessa identità del soggetto
enunciatore. Nel caso del linguaggio amministrativo la situazione è resa più difficile dall’influenza
inevitabile del linguaggio giuridico come sottolinea Fioritto nell’Introduzione al Manuale di stile,
che comprende una prima parte di Maria Piemontese, la quale intende fornire regole chiare al fine
di rendere comprensibile le comunicazioni delle PA, per raggiungere questo scopo è decisivo il
lavoro di progettazione di quello che si deve dire, in quanto prima della scrittura del testo si deve
procedere alla raccolta di informazioni, alla creazione della scaletta e all'ordine dei punti di
quest'ultima, scrivere frasi brevi, semplici e lineari preferendo tempi e modi verbali semplici e
usando parole comuni, concrete e dirette. Nel Manuale è compreso un Glossario in cui viene data la
definizione di circa 500 parole che non possono essere evitate dal linguaggio amministrativo
nonostante non siano di uso comune, per esempio la parola acquiescenza sta ad indicare
l'accettazione degli effetti di un atto della PA, e impedisce di contestare gli effetti di tale atto per
esempio con un ricorso al giudice amministrativo. Il glossario dimostra che la semplificazione del
linguaggio amministrativo ha dei limiti invalicabili che deriva non solo dalla parte specialistica del
lessico ma anche della complessità delle procedure che stanno dietro questi discorsi.
Riflessione sul carattere persuasivo del linguaggio: per quanto riguarda il linguaggio delle PA vi
sono contesti in cui è un po' difficile ravvisare delle finalità di persuasione al di là della semplice
informazione, vi sono casi in cui il linguaggio burocratico coinvolge il potere e le sue infinite
declinazioni al di là della semplice imposizione di legge, uno degli aspetti è per esempio quello
della correttezza o uso non discriminatorio della lingua; Piemontese ricorda che dietro determinate
forme linguistiche spesso si celano pregiudizi sociali, culturali e sessuali. A partire dagli anni 80
con la Commissione pari opportunità anche in Italia ci si preoccupa di non fare un uso sessista della
lingua. Bisogna infine occasioni in cui le PA comunicano con il cittadino in maniera più diretta, e
allora lo spazio per la persuasione e la contrattazione dei ruoli e degli obblighi reciproci diventa
ancora attuale e il discorso si trasforma da veicolo di sapere in effettuazione di potere.
L'immagine della pubblica amministrazione

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L’orizzonte etico che fornisce al linguaggio della PA la propria norma più intima fa riferimento ai
valori di base della nostra Costituzione in senso specifico, in quanto valori recepiti come di base
della nuova identità della PA. L’identità è un concetto pre-comunicativo e condizione necessaria ma
non sufficiente di una comunicazione efficace, che serve a definire la maggiore o minore pertinenza
di ciò che verrà comunicato. I ricercatori hanno concordato una distinzione tra immagini attesa,
immagine riscontrata e immagine veicolata:
 immagine attesa: insieme dei valori che la PA è convinta di porre alla base della propria
comunicazione e che vorrebbe vedere riconosciuti come tali dai vari pubblici destinatari
 immagine riscontrata: insieme dei modi in cui diversi pubblici percepiscono l'identità della
PA
 immagine diffusa: insieme dei tratti di immagine della PAI ricercatori rintracciano
nell’insieme dei discorsi tenuti da e sull'organizzazione indipendentemente dalla forma di
espressione utilizzata; i materiali per individuare l'immagine diffusa sono costituiti da tutta
la comunicazione che l'amministrazione e realizza e da ciò che altre istituzioni affermano
sulla stessa amministrazione
Distinguere tra immagine attesa, riscontrata e veicolata permette di verificare la corrispondenza o
meno tra l'immagine attesa e quella riscontrata, e di fare delle supposizioni sulle ragioni di tale
divergenza con l'obiettivo di correggere la propria strategia comunicativa per giungere a una
riduzione della divergenza stessa. Operare tale distinzione è utile sia in fase diagnostica che
prescrittiva, in quanto si tratta di un concetto di immagine che inscrive in sé il punto di vista della
PA, quello del pubblico e quello del testo, riuscendo a rendere conto delle principali funzioni
dell’immagine:
1) porsi come cornice di senso all'interno della quale sia la PA che i diversi segmenti di
pubblico interpretano gli atteggiamenti e comportamenti della PA, quando un medesimo
provvedimento amministrativo è interpretato in maniera diversa da uno stesso segmento di
pubblico significa che l'immagine che pubblici hanno di tali istituzioni sono tra loro diverse,
e in questo caso le cornici di senso inducono diversità di interpretazioni. Tutte le
interpretazioni si determinano all'interno di precise cornici che hanno un carattere dinamico
e che quindi possono cambiare nel tempo in quanto sono il frutto di contrattazioni di senso
che nel tempo si determinano tra le singole istituzioni e di aver segmenti di pubblico
2) ciascuna immagine specifica di una istruzione definisce il sistema di attese che quel
determinato segmento di pubblico ha nei confronti di quella precisa istituzione, per questo
ciascuna istituzione deve tendere a costruire un'immagine di se stessa che crede le attese alle
quali essa stessa possa rispondere positivamente
Dalla comunicazione integrata alla comunicazione totale
Il processo di costruzione di immagine è determinato da ciò che l'istituzione pubblica comunica di
sé ma anche da quante altre istituzioni e i cittadini-utenti comunicano sull’istituzione stessa. Il
modello integrato mostra i propri limiti in quanto non considera che discorsi regolati dalla PA si
muove in un ambiente affollato da discorsi fatti da elevato numero di altri soggetti sulla PA stessa,
la quale comunica la propria identità non soltanto attraverso ciò che veicola direttamente mediante i
canali che gestisce, ma anche attraverso il proprio essere e il proprio fare. La PA in quanto struttura
organizzata prende tutta una serie di decisioni che rispondono a logiche specifiche, da quello
economico-finanziarie a quelle giuridiche, da quelle gestionali a quelle legislative. Ciascuna
decisione viene presa in funzione di un concetto di efficacia specifico della singola logica di
riferimento, e che produce effetti anche sul piano della comunicazione. Per esempio decentrare o
meno gli uffici del territorio può essere una decisione presa in funzione di logiche gestionali che ha
però delle conseguenze sulla percezione da parte dei diversi segmenti di pubblico dell’immagine

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della PA. Quando questi tratti di immagine sono percepiti dai pubblici come coerenti con quelli
scritti nelle comunicazioni delle PA si otterrà un effetto di rafforzamento di questi ultimi, quando
invece sono percepiti come non coerenti il risultato sarà un indebolimento dell’efficacia
comunicativa. Introdurre il concetto di comunicazione totale significa in primo luogo allargare il
numero dei portatori dell’immagine della PA, e passare dal modello integrato a quello totale
dovrebbe significare per la PA integrare tutta la comunicazione prodotta direttamente dei vari
sottosistemi interni, nella consapevolezza che l'efficacia comunicativa dipende anche gli altri fattori,
alcuni dei quali gestiti direttamente dall’amministrazione e altri da istituzioni diverse. Con questa
consapevolezza non è più sufficiente affidare a competenze comunicative l'integrazione e la
veicolazione di testi che comunichino quanto deciso dai responsabili dell’istituzione pubblica
secondo logiche specifiche, ma diventa necessario che ad ogni livello decisionale sia presente e
operante una nuova sensibilità sugli effetti comunicativi di ogni decisione presa. E’ ovvio che può
capitare di dover prendere decisioni dettate da ragioni finanziarie, normativi o gestionali che
comunicheranno tratti d'identità parzialmente divergenti da quelli che caratterizzano l'immagine
attesa, in questa circostanza si dovranno fare delle ipotesi precise su come saranno influenzate le
percezioni di immagine di ciascun segmento di popolazione, e da tale ipotesi saranno fatte
discendere precise strategie comunicative in grado di contrastare con gli effetti che ne
indeboliscono la credibilità. Il modello di comunicazione totale è utile perché enfatizza il ruolo
strategico ricoperto dal punto di vista comunicativo senza però sostituirlo agli altri punti di vista che
guidano il processo decisionale. Di conseguenza non si tratta semplicemente di affidare a una
struttura interna o a degli specialisti il monopolio della comunicazione, ma di attivare meccanismi
interni all'amministrazione che a partire dal vertice rendono l'intera struttura consapevole delle
conseguenze che l'assunzione della centralità strategica della comunicazione comporta, soprattutto
per una PA che vuole trovare la norma più intima del proprio agire in un orizzonte prima di tutto e
sostanzialmente etico.

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