El Achkar Soraya Reforma Policial en Vzla

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V EN
Comunicación
REFORMA POLICIAL EN VENEZUELA: UNA
EXPERIENCIA EN CURSO
Soraya El Achkar*
INTRODUCCIÓN
Este papel de trabajo ensaya presentar la experiencia venezolana en

torno a los procesos de reforma policial: propósitos, plan de acción,
metodología de trabajo, principales resultados, perspectivas y reflexiones sobre
los procesos de reforma policial en América Latina.
Es bien sabido que los propósitos de reforma policial han estado

vinculados con la idea de mejorar el servicio policial, disminuir las violaciones
a los derechos humanos, optimizar el aporte de la policía al sistema judicial,
diseñar instancias de contraloría de la policía y, fundamentalmente, con la
expectativa que tiene la población de reducir los delitos1. Sin embargo, los
expertos coinciden en señalar que aunque se hayan generado procesos de
reforma en casi todos los países de la región, todavía hay mucho que hacer
porque no se han cumplido los propósitos.
Después de más de dos décadas de reformas policiales en América Latina,

hemos entendido que es un proceso continuo, cíclico e incluso inagotable, que
requiere permanentes arreglos a partir de una visión de largo plazo y que,
además, debe ser resultado del consenso social y siempre ajustado a las
variaciones en la percepción social de los aspectos fundamentales.
Todos los especialistas coinciden en señalar que la reforma policial

implica la formación de nuevas actitudes, aptitudes y comportamientos por
parte de todos los miembros de la policía, que conduzcan a una nueva forma
de pensar, nuevos enfoques y nuevos mecanismos de retroalimentación para
supervisar y evaluar objetivamente el desempeño policial. Pero además implica
un proceso de cambios de comportamiento de la población en general, de
los actores políticos y de las autoridades civiles. Por eso, los efectos de la
cualquier reforma no se podrán ver a tan corto plazo.
Todas las exposiciones en el taller de expertos en Venezuela a propósito

de la reforma policial, coinciden en señalar que un proceso de reforma es
exitoso, duradero y sostenible si convergen tres actores clave:
*Licenciada Soraya El Achkar. Red de Apoyo por la Justicia y la Paz
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Reforma Policial en Venezuela: una Experiencia en Curso
1. el Estado, mediante una clara política pública que

trace un rumbo de largo plazo y establezca los
compromisos económicos, políticos y jurídicos para
hacerla sostenible;
2. los órganos vinculados a la seguridad pública, que

son parte activa de la reforma y asumen el compromiso
y participan como agentes técnicos en su
implementación. Los policías, defensores, fiscales y
jueces deben impulsar un plan de reforma integral de
todo el sistema de seguridad pública;
3. la sociedad, sus organizaciones, las comunidades

locales que asumen su rol de participación y control,
aprovechando los espacios que se generen. (El Achkar
y Gabaldón; 2006)
Yo agregaría que aún así no es suficiente que haya participación de

los diferentes actores sino de cambios en las formas culturales del poder de
policía. Y aunque es evidente que todo modelo de policía debe diseñarse
sobre la base del modelo de Estado y de las políticas que, sobre seguridad
pública, se hayan formulado, es definitivamente ineludible que el modelo
contemple dispositivos que irrumpan prácticas culturares que han aupado
un poder de policía diluido en ilegalismos múltiples.
Aseguran los expertos que los procesos de reforma policial deben

incluir los siguientes componentes: reforma del marco legal para definir
el mandato de la policía; los sistemas de organización, funcionamiento y
despliegue territorial; infraestructura, equipos y tecnología; recursos
humanos; sistema de selección y educación; presupuestos; comunicación
e información; participación y control social. Sin embargo, ninguna
reforma puede dar resultado y ser sostenible en el tiempo si no se logran
identificar las prácticas institucionales no formales que han ido creando
una cultura policial que configura una particular manera de relacionarse
con el sistema judicial y de ejercer gobernancia porque todo cambio
sólo es posible si se hace desde los cambios de la rutina y se reorientan
las prácticas institucionales no formales.
Pero además es necesario que haya ciertas condiciones políticas y
182
Soraya El Achkar
sociales para que los procesos de reforma sean posibles y sostenibles

en el tiempo:
1. un plan de acción racional y consensuado que recoja
las aspiraciones más sentidas tanto de los policías como
de la población en general; así como el modelo
democrático a construir desde las reglas
constitucionales;
2. clara y sostenida voluntad política y presupuestaria
para que, independientemente de los cambios de los
actores políticos, se pueda seguir el plan de acción
consensuado;
3. una opinión pública que se mantenga presionando la
reforma, que aúpe la voluntad política, genere suficiente
información sobre el proceso de reforma para que la
población se apropie de dicho proceso y promueva una
matriz a favor de los necesarios cambios institucionales;
4. un equipo de trabajo donde confluyan actores políticos
y personal técnico especializado interno y externo a la
institución policial y que éste último sea estable y no se
someta al vaivén de los cambios políticos, de modo tal
que pueda ir acumulando conocimientos en el área;
5. informar permanentemente de todo el proceso de
reforma a la opinión pública, a los policías a los otros
componentes del sistema de seguridad pública para que
se puedan corregir las medidas tomadas (en caso de
error) o implementadas con mayor facilidad (en caso
de aciertos);
6. se recomienda que toda reforma esté acompañada
de medidas de prevención social que contribuyan a
reducir los graves problemas de seguridad ciudadana,
sin comprometer el programa de minimización de la
violencia e incremento de la rendición de cuentas para
la policía.
Aseguraron en el taller de expertos en Venezuela que las reformas
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policiales deberían apuntar a la configuración de una policía como un medio

de fuerza moderada para la creación de alternativas pacíficas, de obediencia
sobre la base de la aceptación social, una policía como instrumento de
administración y mediación de conflictos; en oposición a cualquier voluntad
dentro del orden social, cuya autoridad no es negociable, lo cual requiere
independencia y, al mismo tiempo, subordinación a principios y reglas.
En todo caso, las reformas policiales siguen siendo un desafío para

todos los países de la región y aunque hoy tengamos conocimiento
acumulado que nos permite pensar procesos de reforma más
acertadamente, es inviable cualquier intento que hagamos primero si lo
hacemos con expertos foráneos, segundo sin funcionarios policiales
convencidos y preparados para asumir semejante reto y, por último, sin
una población capaz de movilizarse a favor de dicha reforma. Por eso es tan
importante cualquier esfuerzo que se haga para:
1. generar espacios de diálogo reflexivo con funcionarios y funcionarias

policiales de la región sobre todas las aristas de la seguridad pública y la
democracia, los derechos humanos, el enfoque de género, los procesos de
reforma policial, entre otros temas tan importantes para la promoción de
una cultura de justicia y paz;
2. la creación de redes que funcionen de forma coordinada y ensayen

mecanismos de articulación con la sociedad civil a favor de los procesos de
la reforma del sector seguridad en la región en tanto sigue siendo un desafío
la justicia y la paz.
CONTEXTO
El registro sistemático que las organizaciones de derechos humanos

han hecho durante más de tres décadas, nos permite afirmar, sin titubeos,
que en Venezuela los cuerpos policiales y militares violan los derechos
humanos y que están arraigados mecanismos de impunidad que impiden la
justa sanción a los responsables de estas violaciones. Evidencia de ello son
los datos que arrojan, en los últimos 16 años, los informes de Provea. Un
promedio ponderado anual de 15 personas fallecidas mensualmente en
manos de funcionarios policiales2.
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Soraya El Achkar
Investigación propia
Por su parte, la Red de Apoyo por la Justicia y la Paz (otra de las

organizaciones no gubernamentales de derechos humanos) atendió y
asesoró, durante el quinquenio 2000-2005, 361 casos donde el derecho a
la vida, la integridad física, la inviolabilidad del hogar o la libertad personal
fueron vulnerados por los organismos encargados de la seguridad pública3.
La Asamblea Nacional Constituyente (1999) logró ampliar el capítulo

de derechos humanos y garantías constitucionales y el gobierno, desde
entonces, ha sostenido un discurso a favor del respeto a los derechos
fundamentales; sin embargo, en la práctica, no se han impulsado las reformas
necesarias en materia de seguridad y con relación a las instituciones policiales
para revertir la violencia institucional que atenta contra la dignidad humana
y debilita el estado de derecho.
Desde los casos atendidos en la Red de Apoyo, se pudo realizar una

investigación documental sobre patrones de las violaciones a los derechos
humanos y los mecanismos de impunidad durante el período 1985-1999.
Esta investigación publicada en el año 2004 revela que todos los cuerpos de
seguridad (los de carácter nacional, estadal y municipal) han tenido
responsabilidad en las violaciones a los derechos humanos. Más del 90%
de las víctimas son hombres, entre los 15 y 24 años, de tez morena,
residenciados en sectores populares, de oficios varios, estudiantes, obreros.
Estas violaciones cuyas causas son, muchas veces, desconocidas son
185
responsabilidad de policías en ejercicio de sus funciones y estos graves

hechos suelen ocurrir en la calle o en centros policiales, con aquiescencia
de funcionarios de alta jerarquía.
Los patrones de actuación más comunes, según esta investigación,

son: el uso desproporcional, indiscriminado, discrecional del uso de la fuerza;
la negligencia e impericia en el uso de las armas de fuego, múltiples y
aberrantes métodos de tortura, amenazas y hostigamiento; simulación de
ejecuciones, detenciones arbitrarias; allanamientos ilegales; demora en los
traslados de las personas heridas a los centros de salud después de haberlas
herido; disparos al aire, adulteración de los cartuchos; porte de armas ilegales
y de estupefacientes. Los funcionarios, por lo general cuando hacen estos
procedimientos no suelen portar su identificación correctamente y, por el
contrario, se colocan capuchas en el rostro.
El diagnóstico señala que son graves también las consecuencias de

estas prácticas vejatorias y alude al menoscabo a la confianza del público en
el estado de derecho; la agudización del malestar social; la reducción de la
eficacia de los procesos judiciales; la separación y el aislamiento de la policía
de su comunidad; la deformación del concepto de aplicación de la ley,
despojándola de toda licitud; el debilitamiento de las instituciones y del
sistema democrático; el miedo, la rabia, los deseos de venganza se instalan
en el corazón de la gente y condiciona su comportamiento social.
La Red de Apoyo ha señalado en una sistematización publicada en el

año 2004 donde se recoge un diálogo entre activistas de derechos humanos
y policías, que el diagnóstico que se ha hecho en estos últimos años, desde
los distintos sectores de la sociedad y el gobierno nacional, coincide en
presentar un servicio de policía incapaz de garantizar la seguridad ciudadana
y el libre ejercicio de los derechos y libertades fundamentales. Dicho
diagnóstico alude a: la incapacidad, estructural, de coordinación entre los
distintos cuerpos de seguridad pública, la falta de control externo sobre sus
actividades, la confusión de los criterios de eficacia y eficiencia con los de
libertad de acción, la militarización en todos los niveles de los servicios que
son esencialmente civiles, la corrupción y la ausencia de mecanismos de
rendición de cuentas ante la población, las acciones violentas para el control
de la criminalidad, la ausencia de políticas preventivas y de investigación de
la criminalidad, una visión del problema centrado en el agente y no en la
institución, la poca capacidad de recoger información y hacer análisis
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Soraya El Achkar
estadísticos sobre criminalidad, el despliegue irregular de efectivos en la

ciudad con planes efectistas y poco confiables, bajos niveles de capacitación,
condiciones precarias de trabajo e inestabilidad laboral, reglamentos internos
fuera de la legalidad, una estructura gerencial excesivamente rígida, una
formación militarizada y violenta que atenta contra los derechos humanos.
Vale decir, el diagnóstico evidencia el fracaso en la configuración de un
servicio de policía que responda a las demandas de seguridad ciudadana.
Después de la Constituyente de 1999 y con la aprobación de las

primeras leyes habilitantes en el año 2001, la sociedad venezolana se ha
polarizado en dos frentes políticos antagónicos, y esta polarización,
caracterizada por la radicalización de las posturas de los grupos y por su
mutua negación y exclusión, exacerbó los enfrentamientos simbólico-
discursivos y físicos frente a los cuales, muchos de los cuerpos de seguridad
no han dado respuestas imparciales. La instrumentalización de los cuerpos
de seguridad por parte de los gobiernos de turno ha debilitado las
instituciones policiales, arrebatándoles su originaria función de proteger la
ciudadanía para imponerles la tarea de defender el estado y los intereses,
bien de sectores políticos o bien del gobierno de turno.
A pesar de los muchos intentos en la historia de la humanidad por

disminuir los niveles de violencia y por alcanzar formas de comportamiento
policial que no atenten contra la dignidad human, no hemos logrado que la
policía sea una institución respetuosa de los derechos humanos. Veamos
los esfuerzos:
1. el mandamiento de Dios “ámense los unos a los
otros”, el cual está sustentado en la capacidad de mejorar
moralmente;
2. la capacidad que se supone, tenemos los seres
humanos de “auto-control” o “ejercicio de autonomía”;
3. el diseño de sistemas de gobierno democrático cuya
característica principal es el Estado de derecho, el cual
implica:
a) tener normas que, en teoría, son expresión de la

voluntad popular, evitan la discrecionalidad,
proporcionan información sobre las conductas de los
187
sujetos en marcos institucionales y sobre todo impiden

que tengamos que estar usando la violencia para dirimir
nuestros conflictos;
b) una separación de poderes y mecanismos

institucionales para que unos poderes controlen a los
otros;
c) la consagración constitucional de la responsabilidad

administrativa, civil y política de las autoridades;
d) la disposición de los derechos humanos en el

ordenamiento jurídico interno y los mecanismos para
su defensa;
4.la existencia de la opinión pública que se erige como

una conciencia crítica, un tribunal moral en contra de
las violaciones a los derechos humanos que exige a los
decisores revertir las políticas, hacer correctivos
institucionales;
5. los argumentos de la razón o principios por los que

se apela para legislar como lo son: La no discriminación;
el uso adecuado y proporcional de la fuerza; el respeto
de las garantías del detenido; la eficacia policial, la cual
debe ejercitarse con respeto del Derecho; la protección
a las víctimas; la desobediencia a órdenes ilegales y
arbitrarias.
En el caso venezolano, ninguno de los esfuerzos anteriores han

sido suficientes, como tampoco ha sido suficiente el transito a la
democracia con la aprobación de la Constitución de 1961, ni una nueva
Asamblea Nacional Constituyente realizada en 1999 donde se hace un
reconocimiento especial al tema de los derechos humanos en todas las
áreas de la vida social. Tanto en situaciones cotidianas “normales”, como
en medio de graves conflictos sociales y políticos, las instituciones
encargadas de velar por la protección de la seguridad, no han respondido
con el criterio profesional y ético que se espera de ellos en regimenes
democráticos.
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Soraya El Achkar
El año pasado (2006), la prensa nacional relevó un par de acontecimientos

de secuestros donde funcionarios policiales, de diferentes cuerpos, estuvieron
involucrados. El primero referido a un empresario muy conocido de nombre
Filippo Sindoni del estado Aragua, quien fuera asesinado y el segundo caso es el
secuestro, durante más de 40 días, de los hermanos Faddoul Diab y del conductor
Miguel Rivas, a quienes también encontraron muertos.
REFORMA POLICIAL EN VENEZUELA
LA COMISIÓN
El Ministro del Interior, el ingeniero Jesse Cahcón tomó la iniciativa

de conformar una amplia comisión dedicada a la construcción de un nuevo
modelo policial y presentarle al país una ruta de reforma policial. Esta
comisión estaba conformada por representantes del: Ministerio del Interior
y Justicia, el Tribunal Supremo de Justicia, la Asamblea Nacional, las alcaldías
y gobernaciones, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General, el Cuerpo de
Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas, las principales
universidades con centros de investigación en el área criminal, la iglesia, el
empresariado y los grupos de derechos humanos.
El objetivo general de la Comisión para la Reforma Policial fue la

construcción, a través de un proceso de diagnóstico y consulta amplio y
participativo, de un nuevo modelo de policía para la sociedad venezolana,
mediante un marco jurídico institucional y de gestión que permita concebirla
como un servicio público general orientado por los principios de
permanencia, eficiencia, extensión, democracia y participación, control de
desempeño, evaluación de acuerdo con procesos y estándares definidos y
planificación y desarrollo en función de las necesidades nacionales, estadales
y municipales, dentro del marco de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y de los tratados y principios internacionales sobre
protección de los derechos humanos.
Esta Comisión definió unos principios de trabajo que guiaron su plan

de acción, el diseño de las estrategias para el abordaje del problema y la
organización de todas las actividades realizadas. Estos principios son los
siguientes:
189
a. participación, entendida como la más amplia, plural y

democrática consulta de todos los sectores de la vida
nacional para alcanzar un acuerdo fundamental sobre el
nuevo modelo que se propone;
b. imparcialidad, entendiendo que en esta labor debe
predominar el interés colectivo evitando la subordinación
a intereses particulares, lo cual supone que el modelo
policial debe entenderse como un asunto de Estado;
c. transparencia, entendida como la difusión y publicidad
de los hallazgos, criterios y propuestas, a fin de que sean
ampliamente conocidos y debatidos por los ciudadanos
e instancias públicas y privadas a nivel nacional;
d. corresponsabilidad, en el entendido de que la seguridad
y la función policial suponen una responsabilidad
compartida entre la sociedad civil y el Estado.
PROPÓSITOS
Para alcanzar su objetivo general, la Comisión Nacional se propuso

tres tareas fundamentales, las cuales fueron cumplidas cabalmente en un
lapso de nueve (9) meses, con la orientación política y estratégica de 16
comisionados, quienes sostuvieron 36 sesiones de trabajo y una Secretaría
Técnica, que funcionó durante seis (6) meses, encargada de ejecutar el
mandato de la Comisión y conformada por un grupo de planta fija de 30
personas y 50 contratadas para estudios o tareas específicas:
1. elaborar un diagnóstico general de la situación actual de
los cuerpos policiales en el ámbito nacional, regional y
municipal.
2. sugerir un modelo policial que pueda adecuarse a las
condiciones sociales, culturales y políticas de Venezuela.
3. sugerir algunas recomendaciones inmediatas que
favorezcan la efectividad en el servicio policial, la
disminución de las violaciones a los derechos humanos y el
control de la gestión policial con miras al diseño propuesto.
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Soraya El Achkar
EJE TRANSVERSAL: LA CONSULTA
La construcción del modelo pasó, necesariamente, por la consulta

sobre criterios para la definición de la función policial, de las formas
socialmente aceptables para ejercerla, de las fortalezas y debilidades de las
estructuras policiales actuales, a nivel nacional, estadal y municipal y de los
mecanismos más adecuados para lograr su funcionamiento en consonancia
con las necesidades de la comunidad. En ese sentido. El plan de acción
estuvo articulado con una gran consulta nacional desarrollada mediante
mecanismos difusos (página web, líneas de teléfono gratuita y buzones físicos)
y mecanismos concentrados (talleres sectoriales, foros temáticos y mesas
técnicas), donde participaron alrededor de 70 mil personas opinando sobre
temas policiales específicos de interés nacional, regional o local, durante
dos meses consecutivos. Esta consulta estuvo acompañada por una campaña
de difusión para que todo el país estuviera informado sobre los mecanismos
de participación.
Esta consulta estuvo orientada según siete ejes temáticos que

facilitaron la discusión, sin perjuicio de otros tópicos que pudiesen ser
planteados por los participantes de la consulta (El Achkar y Riveros 2007):
Uso de la fuerza física
Si algo es propio de la policía es que administra la fuerza física. Cuando

se ejerce de manera proporcional, para proteger a las personas frente a
amenazas violentas y delictuales, es un uso justo y adecuado de la fuerza.
Pero cuando se ejerce de manera desproporcionada o en situaciones en las
que no es necesaria, estamos frente a un uso abusivo de la fuerza. Por ello,
la consulta incluyó temas como: la regulación del uso de la fuerza por parte
de la policía; los problemas vinculados con el uso de la fuerza física; el
entrenamiento para el uso de la fuerza física; la gradualidad y los principios
de excepcionalidad, proporcionalidad y legalidad en la aplicación de la fuerza.
Corrupción
La corrupción es la obtención de ventajas particulares o grupales

de forma ilícita. Aunque no es exclusiva de la policía, existe consenso en
que, por múltiples factores, los organismos policiales están muy
191
corrompidos, y eso se traduce en muchos abusos, no necesariamente

físicos, contra los ciudadanos y las ciudadanas. Por tal motivo la consulta
abarcó temas como: la identificación de las distintas formas de corrupción
en la policía; la relación entre corrupción policial y delincuencia; las
estrategias, políticas y estímulos institucionales y comunitarios para
controlar y contrarrestar la corrupción en la policía; las causas de la
corrupción en la policía; y el encubrimiento como parte de la cultura
organizacional.
Cultura organizacional
Así como en las familias hay valores, principios y reglas no escritas

que definen y marcan a cada una, en las instituciones existe una cultura
organizacional, muchas veces no escrita, pero que tiene gran incidencia
en el comportamiento de sus miembros. La cultura organizacional de la
policía se analizó tomando en cuenta temas como: las políticas de disciplina;
la supervisión, la obediencia y la discrecionalidad de los funcionarios y las
funcionarias; el sentido de camaradería y apego institucional; la autonomía
y la permanencia frente a los cambios de gobierno.
Carrera policial
Ser policía es una carrera. Tanto porque hay que estudiar para
ejercer esa importante función, como porque es posible (con el tiempo,
los conocimientos, la experiencia y los méritos) obtener mejores cargos
y rangos dentro de la institución. En consecuencia, la consulta contempló
temas como: las políticas de captación, selección, incorporación e
inducción; las políticas de reconocimiento, refuerzos, permanencia y
fortalecimiento del sentido de pertenencia a la institución policial; las
políticas de formación, entrenamiento, capacitación y currículo académico;
los sistemas de protección social del personal y sus derechos laborales;
las políticas de evaluación de desempeño y ascensos; y las posibilidades
de proyección y desarrollo institucional.
Gestión y eficiencia
Hacer que la institución funcione y que cumpla sus objetivos es

esencial para toda organización. En el caso de la policía, su correcto
funcionamiento implica mayor seguridad y protección de los derechos de
las personas. Es por ello que se incluyeron temas como: el aprovechamiento
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Soraya El Achkar
de los recursos; los indicadores para medir la criminalidad y evaluar la

eficiencia del desempeño policial; la articulación de la policía con el sistema
de justicia penal: las capacidades aptitudes, habilidades y destrezas que
constituyen el perfil de un funcionario policial: la dotación de recursos para
el adecuado desempeño de la labor policial; la continuidad administrativa; y
la vinculación con la comunidad.
Rendición de cuentas
Toda institución debe conocer si está o no cumpliendo con sus

objetivos y metas. En el caso de la policía, se trata de la protección a la
población, sin discriminación de ningún tipo, a través de distintas vías. Es
por esto que la consulta abarcó: las formas efectivas de seguimiento,
evaluación, diagnóstico y control; el control interno y externo; la
participación comunitaria en la evaluación y el control policial; la disciplina y
las sanciones.
Atención a las víctimas
Las víctimas pueden ser aquellas personas afectadas por la

delincuencia y aquellas afectadas por la propia actuación policial indebida.
Así que este eje contempló temas como: el abuso de poder; la compensación
y la indemnización a las víctimas; la protección contra retaliaciones; la
mediación y resolución de conflictos; y el trato digno y respetuoso hacia las
víctimas de la delincuencia o hacia los afectados por la propia policía.
Estructura y competencias
Cómo se organiza y de qué se encarga la policía es un tema muy

importante del debate. Por eso se incluyeron aspectos como: la
centralización y descentralización de las competencias; la efectividad y la
eficacia de cada estructura organizativa; las competencias en situaciones
normales y excepcionales; la autonomía de la gestión y la necesidad de la
coordinación policial interinstitucional.
Mecanismos de consulta
La consulta difusa:
La consulta difusa estuvo dirigida a toda la población y los aportes,
opiniones y/o recomendaciones se realizaron mediante preguntas abiertas
193
o de selección, con participación individual, fluida y confidencial. Tres

mecanismos diferentes recogieron más de 60 mil opiniones diferentes en
todo el territorio nacional.
Una página Web que tenía espacios para foros virtuales, otros para
contestar una encuesta semi-abierta, y espacios para que la Comisión
informara de todas sus actividades y los resultados previos.
Unos 1000 buzones distribuidos en todo el territorio nacional

(alcaldías, gobernaciones, cuerpos policiales, registros principales, notarías,
bancos, farmacias, centros comerciales, estaciones de metro, oficinas del
Ministerio Público) y se hicieron batidas especiales los días feriados con
jóvenes promotores que recorrieron los principales centros comerciales.
Los cuestionarios fueron publicados durante 15 días inter-diario en 3 diarios
de circulación nacional y también estaban colocados en los centros de acopio
de buzones.
Las llamadas de telefonía funcionaros por dos vías diferentes: Las

entrantes mediante un número gratuito (0-800-Refopol) donde la gente
podía responder a tres preguntas cerradas. Las salientes se hicieron desde
el servicio de telefonía a más de 40 mil familias venezolanas de diferentes
estratos sociales con preguntas cerradas.
Se hizo una gran base de datos para registrar los resultados que
arrojara la consulta difusa, en la cual se diseñaron más de 45 descriptores
en una escala de 6 valoraciones diferentes y todas las papeletas, los mensajes
en Web y telefonía fueron vaciados para poder conocer la opinión general
de la población sobre las cuestiones consultadas.
En los mecanismos difusos, la consulta arrojó básicamente a) que la

policía es una institución corrupta, b) que es necesario diseñar mecanismos
expeditos y eficientes para la sanción de las faltas cometidas por los
funcionarios y c) que los ciudadanos podemos cooperar con las denuncias
de las irregularidades para ayudar a resolver los problemas de la Policía.
La consulta concentrada:
En la consulta concentrada trabajamos con tres mecanismos

diferentes: los foros regionales, los talleres sectoriales y las mesas técnicas.
194
Soraya El Achkar
El Foro Temático Regional fue un espacio de encuentro para la

discusión y el debate, entre instituciones públicas y privadas, sobre las
fortalezas y debilidades del desempeño policial en sentido amplio y con
referencia particular a los diversos cuerpos policiales de la región, con miras
a identificar áreas de intervención y propuestas para la definición de un
modelo policial para el país, diferenciando las características y propiedades
generales de las particulares o especificas en función de las condiciones
regionales y locales del servicio policial. Todos los foros realizados se
organizaron con las universidades del país.
El taller era un espacio de reflexión en pequeños grupos que facilita

el debate, desde las experiencias personales y grupales a propósito de la
función policial, los mecanismos de control, las áreas de necesaria
intervención, el modelo más deseable para el país y la región en particular.
Los talleres fueron convocados por las alianzas que la Comisión alcanzó
establecer en todo el territorio nacional con Gobernadores y gobernadoras,
alcaldes y alcaldesas, directores y funcionarios de cuerpos de policía nacional,
estadal y municipal, incluyendo la Guardia Nacional, académicos en general
y especialistas en el campo, estudiantes universitarios, operadores penales
(fiscales, jueces, defensores públicos), representantes de la Defensoría del
Pueblo, indígenas, estudiantes, transportistas, comunidades populares,
campesinos, niños, niñas y adolescentes, trabajadores sexuales y
transexuales, transgresores intervenidos por el sistema y transgresores sin
ninguna intervención del sistema penal, empresarios y empresarias,
sindicatos, familiares de víctimas de abusos policiales, trabajadores
organizados e informales, pescadores, madres de sectores populares,
jóvenes de sectores populares y de clase media, organizaciones sociales y
de derechos humanos, representantes de las principales iglesias.
La selección de los grupos no fue arbitraria, respondía a unos criterios

de justicia: a) Los grupos que se verían directamente afectados por la política
a diseñar, b) grupos de las diferentes regiones del país, c) grupos que
respondían a los más diversos sectores de la vida nacional y, d) los grupos
tradicionalmente vulnerados por la acción policial.
De todos los sectores consultados, la Comisión Nacional puso especial

énfasis en aquellos sectores que se verían afectados más directamente por
el diseño de la política como es el caso de los funcionarios civiles o militares
en ejercicio de funciones policiales. Estábamos convencidos que estos grupos
195
contribuirían significativamente tanto en el diagnóstico de los principales y

más graves problemas, como en la construcción de las posibles fórmulas
que sirvieran en la corrección de las políticas institucionales y así fue. Los
policías que participaron cooperaron abiertamente en el diseño de un nuevo
modelo policial, aportando los elementos claves en el diagnóstico y
sugiriendo las recomendaciones que sirvieron de base en el diseño del nuevo
modelo policial. Ahora estamos seguros que la implementación será un
proceso sin mayores resistencias en tanto que los policías (a quienes les
toca principalmente la tarea de implementar) fueron partícipes de la
construcción del nuevo modelo.
Las mesas técnicas sirvieron para agrupar a los actores claves y

alcanzar acuerdos mínimos, en torno a los cambios normativos y políticos
que supone el nuevo marco constitucional y legal en referencia a 1) la
seguridad social y a las condiciones laborales (beneficios laborales o socio-
económicos) de las/os funcionarias/os policiales; 2) un modelo deseable de
régimen disciplinario para las instituciones policiales y; 3) mejor modelo
democrático de Policía de Investigación.
Para el registro de toda la información de la consulta concentrada, se

hicieron relatorías por cada taller sectorial y se vaciaron en una gran matriz
de “problemas y propuestas” con su respectiva ponderación, según los
niveles de recurrencia en cada tema planteado. Así pudimos identificar los
consensos y los nudos problemáticos en cada eje temático. Eran los nudos
los que se fueron discutiendo en el seno de la Comisión para plantear
fórmulas constitucionales y éticas de resolución.
En la consulta concentrada los temas relevantes fueron: el uso

desproporcionado de la fuerza, los múltiples mecanismos de corrupción y
de impunidad dentro de los cuerpos policiales, la interferencia política en la
organización policial, la dispersión e improvisación de la formación policial,
la inestabilidad laboral de los funcionarios, la ineficiencia de la gestión de los
diferentes cuerpos de seguridad, la ausencia de mecanismos de participación
comunitaria en el control de la administración y gestión policial, la atención
impropia a las víctimas, las condiciones laborales injustas.
Talleres con expertos y expertas
En el marco de esta consulta, se organizaron dos eventos que lograron
196
Soraya El Achkar
convocar a más de 25 expertos - dentro y fuera del país – dedicados a los

estudios sobre la policía y sobre los procesos de reforma, con la finalidad
específica de analizar, por una parte, las experiencias que hubiesen expandido
la eficiencia, el profesionalismo, la rendición de cuentas y la evaluación de
gestión de la policía, y por la otra, aspectos críticos de la función policial,
incluyendo el uso de la fuerza y los mecanismos de seguimiento y control.
La Comisión Nacional para la Reforma Policial organizó la consulta

nacional con el propósito de recoger información detallada sobre las
prácticas policiales concretas porque el hecho de saber tanto y con tanto
detalle es una contribución al mejoramiento del estado actual de las cosas
porque sólo una amplia y detallada base informacional puede favorecer el
diseño de políticas públicas pertinentes, acertadas y con capacidad de
corregir los proyectos institucionales.
Es la información la que proporciona los elementos necesarios para

que el diseño de las políticas públicas se haga de forma racional, coherente,
ajustada a la realidad y con criterio de corrección. La Comisión Nacional
sostuvo una reunión con todos los directores de los medios de comunicación
para presentar el plan de trabajo y solicitarles que promovieran
investigaciones periodísticas sobre los 8 ejes temáticos de la reforma policial,
artículos de opinión y columnas permanentes sobre la situación actual de la
policía y las expectativas que sobre ella se tiene. Esta solicitud la hicimos
bajo la consideración que el escrutinio público comunitario es cardinal en
un sistema democrático, donde las políticas públicas deben responder a las
necesidades deliberadas públicamente y son producto de un acuerdo
nacional.4
La idea de consultar tiene su asidero en los principios de la democracia

que, aunque entendemos, que no son un remedio que sanen los males de
forma automática, se constituyen en una oportunidad que debe aprovecharse
para acordar diseños institucionales que respondan a las demandas más
sentidas de la gente. Así, la consulta nacional sobre la policía agregó un
valor instrumental a la democracia porque permitió a los ciudadanos y
ciudadanas a) tener un canal de expresión que les permitiera conseguir la
atención requerida a sus demandas; b) la oportunidad de aprender unos de
otros; c) delinear sus valores y prioridades como sociedad y d) diseñar las
instituciones públicas que estarán al servicio de todos.
197
Definitivamente, la Consulta fue un ejercicio de reflexión ideo-político

que permitió que todos los sectores expresaran públicamente lo que desean
y valoran; expusieran sus argumentos y juicios sobre los problemas que
más les angustian como comunidad; mostraran sus esquemas axiológicos y
exigieran atención a sus demandas.
Las reformas policiales deben entenderse como un proceso no sólo

de reformas institucionales a lo interno de las policías sino como un proceso
que promueva el oficio de la ciudadanía, entendiendo que éste oficio no es
más que un conocimiento práctico vinculado con las prácticas discursivas
que se construyen esencialmente desde los diseños institucionales
establecidos. El oficio de la ciudadanía se aprende, como se aprende el
ejercicio de la democracia y para ello es necesario crear las oportunidades
y los mecanismos de diálogo y deliberación donde se puedan desarrollar
los juicios morales ineludibles en la construcción de la comunidad política
(El Achkar y Riveros 2007).
El oficio de la ciudadanía es una práctica éticamente buena en sí misma

porque es siempre la definición de un ejercicio moral y la ejecución de una
práctica de compromiso. No es un mero estatus legal, la ciudadanía se
traduce en prácticas políticas, que suponen un cierto saber práctico-
normativo, donde se manifiesta la capacidad de interpretación y deliberación
en torno al bien común (entendido este, no como la suma de los bienes
privados sino, el que beneficia al conjunto de la sociedad), así como la
capacidad para juzgar y actuar correspondientemente a las realidades de lo
público y lo político y por ende, el oficio de la ciudadanía constituye una
cualidad moral. Bajo esta premisa, la Comisión Nacional para la reforma
Policial asumió que la consulta nacional podía ser también un espacio para
educar en la virtud cívica que implica esa voluntad orientada a gestionar el
bien de todos, en las cuestiones públicas (El Achkar y Riversos 2007).
ESTUDIOS DIAGNÓSTICOS
Además de la consulta, la Comisión Nacional para la Reforma Policial

en Venezuela realizó varios estudios diagnósticos que permitieron
caracterizar la policía venezolana y diseñar la primera base de datos sobre
las 126 policías en el país:
198
Soraya El Achkar
Los estudios fueron los siguientes:

1. un Informe de Autopercepción policial, realizado
sobre la base de 2.217 encuestas y 8 entrevistas a
profundidad realizadas a funcionarios policiales y de la
Guardia Nacional;
2. un Informe de análisis organizacional de los cuerpos
de seguridad del Estado, sobre la base de información
recabada en 11 cuerpos de policía estadales y 29
municipales;
3. una Encuesta Nacional de Victimización y Percepción
Policial, aplicada a nivel nacional a través de un proceso
de selección aleatorio de viviendas de una muestra de
6.945 viviendas;
4. un Informe de la Formación Policial en Venezuela,
sobre la base de 30 institutos de formación;
5. un Informe de Análisis del Presupuesto de los Cuerpos
Policiales Estadales y Municipales de Venezuela, realizado
sobre la base de una muestra de 18 cuerpos estadales y
48 municipales;
6. un Inventario de normas jurídicas reguladoras de los
cuerpos policiales de Venezuela;
7. un informe de Compromisos Internacionales del
Estado con Organismos de Derechos Humanos;
8. un Informe de Caracterización del Cuerpo Técnico
de Policía Judicial (CICPC);
9. una encuesta a cada una de las 126 policías del país
con más de 80 preguntas diferentes.
Toda la información tanto de la consulta nacional como del diagnóstico

institucional debe recibir el tratamiento necesario para la construcción de
argumentos que, no son más que capsulas de información que restringen
decisiones discrecionales, arbitrarias o antojadizas por parte del decidor público
199
y sobre las cuales se debe sostener todo diseño institucional. En nuestro caso,
la Comisión creó los mecanismos de participación y los dispositivos para procesar
toda la consulta nacional y cruzar variables cualitativas y cuantitativas que
permitieran diseñar una política pública ajustada al diagnóstico participativo, las
expectativas de todos los sectores, los acuerdos y disensos, las estructuras más
deseables y las demandas exigidas.
Caracterización de la policía venezolana:
Los datos que a continuación se especifican están ampliamente señalados

en el informe de caracterización realizado por el comisionado profesor Andrés
Antillano y publicados en “La policía venezolana. Desarrollo institucional y
perspectivas de reforma al inicio del tercer milenio” (2007)
El estudio realizado por la Comisión Nacional para la Reforma Policial

señala que, en términos generales, la policía venezolana es una institución
ineficiente, que realiza un uso inadecuado de la fuerza, sin criterios de
funcionamiento unificados, sin mecanismos de control internos y externos
eficientes, que afecta negativamente a los sectores populares, que carece de
los recursos adecuados para mejorar su desempeño y garantizarle a los
funcionarios la plenitud de sus derechos sociales y que es percibida por la
población con desconfianza.
Los datos arrojaron que en Venezuela hay 126 cuerpos policiales:

24 estadales y 99 municipales. Adicionalmente cumplen funciones de policía
preventiva u ostensiva: la Guardia Nacional, el Cuerpo de Investigaciones
Científicas Penales y Criminológicas y el Cuerpo de Vigilantes de Tránsito
Terrestre.
Entre 1990 y 2006, se han creado 105 nuevas policías, lo que supone un
incremento de 363,64%. Contamos en el país con una tasa de 457,18
funcionarios por cien mil habitantes, cumpliendo funciones de policía ostensiva
y sin embargo, no hemos resuelto los problemas de seguridad ciudadana y la
distribución de los funcionarios no es la más adecuada. 17 de los 24 estados,
tienen una tasa menor al estándar de 350,19 por cada 100.000 habitantes.
Los problemas más relevantes:
Pluralidad de normativas que regulan la actividad policial (21 leyes
200
Soraya El Achkar
estadales y 77 decretos y ordenanzas municipales), la doctrina, los manuales

de procedimientos, los criterios y mecanismos de selección e ingreso.
Uso ineficiente de los recursos policiales disponibles: del número total

de agentes policiales, aproximadamente un 11% está inactivo, 10% se
encuentra en comisión de servicio o de vacaciones para el momento de
recolección de la información, otro 10% está destacado a funciones
administrativas.
Del total de agentes operativos, sólo un 52% realiza actividades

relacionadas con la seguridad ciudadana (patrullaje e investigación), mientras
el resto tienen como funciones asignadas la custodia de edificios, protección
a personalidades, labores de transporte y logística, entre otras.
Existencia en muchas policías de dos niveles organizacionales claramente

diferenciados y separados (agentes y oficiales) y un déficit frecuente de gerentes
medios y supervisores, además de una cultura fuertemente militarizada que
ha impedido el tránsito hacia una policía eminentemente civil.
La subordinación y dependencia de las policías a los mandos políticos

es un problema relevante.
El funcionamiento de la mayor parte de las policías depende de la

asignación presupuestarias que realizan las gobernaciones y alcaldías según
sus prioridades (un 98% de sus recursos provienen de los aportes de estos
entes), lo que hace que su actividades y desarrollo estén sujetas a la agenda
coyuntural del ejecutivo).
70,33% de las policías no cuenten con manuales de procedimientos y

un 76% no cuenta con manuales de organización por lo tanto los
procedimientos para la selección, el ingreso, los ascensos y la asignación de
tareas y funciones, así como las sanciones disciplinarias y el retiro son
discrecionales y arbitrarios según la voluntad de los políticos de turno.
Igual pasa con el régimen disciplinario que se caracteriza por ser:

heterogéneo, discrecional, arbitrario, contradictorio con los principios legales
como el debido proceso y la proporcionalidad. No suele haber procedimientos
claros para sancionar a los policías y cuando se hace, muchas veces es
inconstitucional.
201
Números y promedios de policías despedidos de cuerpos de Seguridad

que se encuentran trabajando en algún otro cuerpo de Seguridad: 754.
Funcionarios activos con antecedentes penales: 1.316 (1,7%) funcionarios
activos tienen antecedentes penales por diversos delitos, pese a que la
mayoría de los organismos considera la inexistencia de antecedentes como
condición para el ingreso al organismo.
Los policías menos formados son aquellos que tienen menor rango y
hacen el trabajo supervisión o de contacto con la gente. Un alto porcentaje
tiene problemas para redactar informes y los procedimientos se declaran nulos
y aumenta la impunidad. En la formación la dispersión se expresa en la ausencia
de unicidad de criterios de formación y de certificación de las instituciones.
Existen tantos documentos curriculares como modelo de formación policial
hay en el país. Los propósitos de la formación varían de un diseño a otro; así
como varían los planes de estudio, el perfil de egreso, los lapsos, la densidad
curricular, el título que se otorga, el enfoque pedagógico, la relación teoría-
práctica, la vinculación con la comunidad. Con muy salvadas excepciones, los
enfoques de formación son fuertemente militarizados.
Muchas policías no cuentan con infraestructura adecuada, carecen de

instalaciones de servicios básicos o de espacios necesarios para la actividad
policial como las áreas de detención preventiva. En otros casos, ni siquiera se
cuenta con sede propia. Recursos de mayor nivel tecnológico (teléfonos y
fax, conexión a Internet, computadoras, software) son relativamente extraños
o, cuando existen, se concentran en las sedes principales.
De manera semejante, del conjunto de armas reportadas (más de

100.000), aproximadamente el 20% se declaran inoperativas. En cuanto a
los vehículos, se considera que están en condiciones de operatividad un
64,95 % para las policías estadales y un 70,17% para las municipales.
Los bajos salarios y las desigualdades en los ingresos hacen poco

atractiva la carrera policial. El promedio nacional de salario de los rangos
más bajos es de Bs. 476.444 mensuales (U$200). El salario promedio de
los oficiales de más alto rango es de Bs. 1.616.289 (U$753) lo que
representa 3,38 veces más que el salario promedio de los agentes de
base. El régimen de seguridad social es disperso y heterogéneo. Existen
policías con regímenes propios generándose una situación de
discriminación entre los funcionarios.
202
Soraya El Achkar
MEDIDAS INMEDIATAS
Desde la consideración que ninguna reforma cambia el estado del

arte de forma inmediata, se decidió recomendar al gobierno nacional algunas
medidas de carácter inmediatas pero que fueran transitorias hacia el nuevo
modelo policial. De modo que estas medidas fueron un conjunto de
recomendaciones a los poderes nacionales, con miras a resolver problemas
inmediatos relacionados con la efectividad en el servicio policial, el control
de gestión policial, las violaciones a los derechos humanos y la formación
policial.
Primera Resolución (aprobada)
Que se precisa un instrumento legal que prevenga y controle los

operativos de seguridad ciudadana como alcabalas y puntos policiales de
control móvil en áreas urbanas, no previstos en el decreto con fuerza de
ley de coordinación de seguridad ciudadana, el Ministerio del Interior y
Justicia resolvió establecer medidas de regulación, control y supervisión de
las alcabalas y puntos de control policial a fin de garantizar que se cometan
hechos punibles en dichas alcabalas.
Esta Resolución fue adoptada mediante resolución ministerial 189,

en Gaceta Oficial Nº 38.441 del día 22 de mayo de 2006. Sin embargo no
es una gaceta oficial que se haya difundido lo suficiente entre los cuerpos
policiales ni se han implementado los mecanismos para la supervisión de las
alcabala móviles.
Segunda Resolución (aprobada):
Considerando que se requiere de un instrumento eficaz en materia

policial, de carácter ético y moral que honre la función policial y contribuya
al mejor cumplimiento de sus funciones, ajustado a los principios
constitucionales en materia de derechos humanos y los avances del
ordenamiento jurídico general, el Misterio del Interior y Justicia decidió
resolver dictar un código de conducta para los funcionarios civiles o militares
que cumplan funciones policiales en el ámbito nacional, estadal y municipal.
Esta Resolución fue adoptada mediante resolución ministerial 364,

en Gaceta Oficial Nº 38.527 del día 21 de septiembre de 2006. Este Código
fue diseñado tipo bolsillo y se editaron 200 mil ejemplares con el propósito
203
de ser distribuidos a todos los funcionarios civiles o militares que cumplan

funciones policiales.
Tercera Resolución (no aprobada)
Considerando que el Ejecutivo Nacional, para el cumplimiento de

las exigencias contempladas en la Constitución de la República Bolivariana
y las Leyes, debe proceder a elaborar un registro integral de control de
las armas que se encuentran en poder de los distintos Cuerpos de Policía
del país, a nivel nacional. En ese sentido, debería resolver que los
Ministerios del Interior y Justicia y de la Defensa procedan a realizar un
inventario digitalizado de todas las armas orgánicas, particulares y
retenidas, en poder de las policías nacionales, estadales y municipales y
de aquéllas que estuvieren en poder de los funcionarios que prestan
servicio en los establecimientos penitenciarios y las empresas de los
servicios de seguridad privada.
Esta Resolución también debería contemplar la formación en el

espectro continuo del uso de fuerza y especialmente en el uso de las
armas de fuego, desde un enfoque de derechos humanos.
Cuarta Resolución (no aprobada)
Considerando que es necesario sistematizar las Buenas Prácticas

Policiales, a través de un programa permanente e integral que permita al
Estado venezolano el fortalecimiento de la calidad del servicio policial en
los ámbitos nacional, estadal y municipal, generando un proceso
pedagógico, de indagación auto-reflexiva y valoración sobre el acervo de
conocimientos y experiencias vividas en las instituciones policiales, el
Ministerio del Interior y Justicia debería resolver: La creación del programa
permanente de certificación de las buenas prácticas policiales.
Esta Resolución tendría como objeto la creación del Programa de

Certificación de las Buenas Prácticas Policiales cuya finalidad es incentivar,
reconocer, promover, fortalecer y difundir los programas, proyectos y
estrategias policiales en las áreas de recursos humanos, investigación,
tecnología, destrezas, capacitación e interacción social, que hayan
permitido mejorar los indicadores de actuación policial, a través de un
proceso de evaluación y certificación de las buenas prácticas policiales.
204
Soraya El Achkar
Quinta Resolución (no aprobada)
Considerando que la ocurrencia de muertes y otras violaciones a los

derechos humanos, en los cuales han participado funcionarios policiales
son inaceptables ética y jurídicamente y deshonra la función policial como
servicio humanitario. Considerando que la dispersión e incoherencia de la
normativa que obra contra la legalidad y seguridad jurídica coadyuva a la
falta de uniformidad y a la carencia de respuestas adecuadas y oportunas a
las víctimas de violaciones a los derechos humanos, El Ejecutivo Nacional
debería resolver dictar un instructivo de supervisión de los órganos policiales.
La Resolución tiene como objeto acentuar la supervisión de los

órganos policiales mediante instrucciones que conduzcan a que cada uno
de ellos lleve adelante los procedimientos de ley correspondientes.
EL MODELO DE POLICÍA
Con toda la información recogida en la consulta nacional y los estudios

diagnósticos se diseñó un nuevo modelo policial para Venezuela bajo las
siguientes consideraciones:
El Modelo policial constituye un conjunto de supuestos y principios

sobre la organización deseable de la policía como agencia de seguridad
ciudadana. Los principios del modelo son las coordenadas institucionales
a través de las cuales se articula todo el ejercicio y funcionamiento de la
organización.
Abarca supuestos y principios intrainstitucionales, que tienen que ver

con la organización, gestión, desempeño y evaluación comunes para los
cuerpos de policía, y que deben ser aplicados dentro de cada uno de ellos,
y supuestos y principios interinstitucionales, que tienen que ver con la
coordinación, cooperación, sinergia y acoplamiento de los diversos cuerpos
policiales dentro del marco de una acción convergente para la realización
de las políticas públicas de seguridad ciudadana que corresponden a la policía.
Se entiende por policía una institución pública, dotada de poder

coactivo inmediato, cuya función es individualizar, detectar, restringir y/o
suprimir conductas previstas como lesivas de intereses jurídicamente
205
protegidos y, por ende, sometidas a sanción pública.
El modelo definido cuenta con ocho apartados:
Un primer apartado sobre Principios Generales de la policía

venezolana donde define La Policía como una institución pública, de función
indelegable, civil, que opera dentro del marco de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y de los tratados y principios
internacionales sobre protección de los derechos humanos, orientada por
los principios de permanencia, eficacia, eficiencia, universalidad, democracia
y participación, control de desempeño y evaluación de acuerdo con procesos
y estándares definidos y sometida a un proceso de planificación y desarrollo
conforme a las necesidades dentro de los ámbitos político territoriales en
el ámbito nacional, estadal y municipal.
Un segundo apartado que especifica las funciones de la policía, donde

se señala que la función principal de las policías se expresa en las siguientes
acciones:
a) garantizar el libre ejercicio de los derechos humanos

y las libertades públicas;
b) prevenir la comisión de delitos;
c) apoyar el cumplimiento de las decisiones de la

autoridad competente;
d) garantizar el control y la vigilancia de la circulación y

el tránsito terrestre;
e) facilitar la resolución de conflictos mediante el diálogo,
la mediación y la conciliación.
Acciones que, por mandato constitucional, son concurrentes entre

los tres ámbitos político territorial del poder público nacional, estadal y
municipal. Por lo cual son competentes para ejercerlas, la policía nacional y
las policías estadales y municipales.
Un tercer apartado sobre la estructura donde se definen quienes

realizan la función policial y las atribuciones que corresponden al Ministro
206
Soraya El Achkar
del Interior y Justicia, los gobernadores de estado y los alcaldes, respecto a

los cuerpos nacionales, estadales y municipales, respectivamente. Así como
las atribuciones que son propias de los directores de los diversos cuerpos
policiales y los funcionarios con responsabilidades de comando en la relación
jerárquica con sus subordinados.
Un cuarto apartado que define los principios de asignación de

competencias de policía en los ámbitos político-territoriales nacional, estadal
y municipal, los cuales se enuncian como concurrencia, coordinación,
cooperación y atención temprana. Además de explicar cuatro criterios de
distribución de competencias a saber: 1) criterio de territorialidad, 2) criterio
de complejidad, 3) criterio de la intensidad de la intervención y 4) criterio
de la especificidad de la intervención.
Un quinto aparatado sobre la Carrera policial que comprende todo

lo relativo a los rangos en la jerarquía policial, sistema de formación,
requisitos para el ascenso, permanencia y retiro, incluyendo régimen de
seguridad social.
Un sexto apartado sobre desempeño policial que comprende todo

lo relativo a pautas de comportamiento e indicadores de rendimiento,
eficiencia, eficacia, uso de la fuerza, respeto de los derechos humanos,
medios y recursos disponibles y, en general, criterios para el desarrollo del
trabajo policial dentro de límites socialmente aceptables.
Un séptimo apartado que comprende todo lo relativo a mecanismos

de control interno y externo de la policía, régimen disciplinario, asuntos
internos, procedimientos de detección y corrección de malas prácticas,
instancias externas de supervisión y auditoría, coordinación gubernamental
y contraloría social.
Un octavo apartado donde se define el sistema integrado de policía

el cual supone el cumplimiento de la función policial concurrente, a través
del desarrollo de una estructura que asegure la gestión y eficiencia de los
cuerpos policiales mediante el cumplimiento de principios y reglas comunes
sobre la carrera, el desempeño, los niveles de intervención, las atribuciones
y los mecanismos de supervisión y control.
207
Recomendaciones Finales de la Comisión Nacional para la Reforma

Policial:
De este conjunto de propuestas que definen las tareas centrales para

la construcción de un modelo democrático de policía se derivan las siguientes
recomendaciones inmediatas:
1. Elaborar la ley de bases y demás normativa que regula el sistema

integrado de policía y demás leyes vinculadas a los cuerpos policiales según
lo previsto en el Modelo propuesto. El Ejecutivo Nacional elaborará los
lineamientos para el diseño de las políticas de seguridad ciudadana y los
programas generales para el control del delito.
Aspectos resaltantes a incluir en la ley:

a) los principios organizativos, la gestión y las pautas de
actuación y evaluación de la policía deben responder a
criterios estrictamente civiles.
b) incorporar el control, ordenación de la circulación y
el tránsito de vehículos, así como la seguridad vial a las
funciones de la Policía Nacional, estadal y municipal.
c) adoptar una carrera única y una escala jerárquica de
9 posiciones que comprenda: a) alta gerencia,
planificación y evaluación; b) gerencia media, diseño de
operaciones, supervisión y evaluación y c) nivel
operacional.
d) diseñar un sistema uniforme de condiciones laborales
y previsión social de acuerdo a las particularidades de la
policía, la intangibilidad y progresividad de los derechos
laborales.
e) adoptar un régimen disciplinario unificado en cuanto
a faltas, procedimientos para determinar la
responsabilidad e instancias encargadas de aplicar las
sanciones.
f) la Policía debe estar sometida a mecanismos de
rendición de cuentas por parte de la ciudadanía.
208
Soraya El Achkar
g) reglamentar las competencias de la Dirección de

asuntos internos del Comité Ciudadanos de Supervisión
Policial y del Auditor Policial, a fin de lograr un sistema
coherente, funcional y racional para el control de la
actividad policial mediante la participación ciudadana.
h) establecer un mecanismo de carácter nacional e
independiente de las policías que permita procesar,
investigar y enjuiciar las violaciones a los derechos
humanos.
2. Difundir, exigir y supervisar el cumplimiento del código de conducta

policial.
3. La Policía debe ser entrenada en la protección de los derechos

humanos, conforme a la constitución y el sistema internacional de protección;
así como en el uso de la fuerza. La seguridad privada es subsidiaria de la
policía y rigen para ella los principios sobre protección a los derechos
humanos y el uso de la fuerza
4. Implementar medidas para evitar que la Policía suspenda la

prestación del servicio por ningún motivo.
5. Adoptar criterios de evaluación de desempeño policial que tome

en cuenta la relación entre recursos disponibles y obtención de resultados.
6. Los distintos cuerpos de policía deben preparar un plan anual de

gestión.
7. Elaborar los protocolos de intervención policial según los criterios

de territorialidad, complejidad, intensidad y especificidad de la intervención
aplicables a todas las policías.
8. Diseñar una política sobre uso de fuerza física que incluya la

adquisición, registro, control y utilización de armamentos y equipos
autorizados y homologados. Esta política debe regirse según los siguientes
principios: afirmación de la vida como valor supremo constitucional,
desestímulo del uso de la fuerza como castigo, escalas progresivas para el
uso de la fuerza en función del nivel de resistencia del ciudadano,
procedimientos de seguimiento y supervisión de su uso, entrenamiento
209
permanente policial y difusión de instructivos entre la comunidad.
9. Desarrollar manuales y protocolos para la aplicación de escalas

progresivas en el uso de la fuerza física en función de la resistencia del
ciudadano.
10. Adoptar un plan para la policía de dotación y mantenimiento de

la capacidad operativa que incluya ambientes físicos, unidades móviles,
uniformes e insignias y tecnología de información y comunicación.
11. Consolidar la base de datos nacional sobre la policía venezolana

en el ámbito nacional, regional y municipal y acordar criterios de unificación
sobre los registros de criminalidad e índices de letalidad policial.
12. Ejecutar, a la brevedad posible, un inventario digitalizado de todas

las armas orgánicas, particulares y retenidas, así como un registro balístico.
13. Implementar un programa de acreditación de buenas prácticas

policiales que premien a los policías o las instituciones que adelanten
programas que garanticen seguridad ciudadana y respeten los derechos
humanos
14. Regular la reasignación en una actividad compatible con su

formación y las necesidades del servicio de aquellos funcionarios
presuntamente incursos en delitos y faltas graves mientas se resuelve
definitivamente su situación.
CONSIDERACIONES FINALES
El objetivo general de la Comisión para la Reforma Policial en una
segunda fase era implantar el nuevo modelo policial mediante un marco
jurídico institucional y de gestión que permita concebir la policía como una
institución pública, de función indelegable, civil, que opera dentro del marco
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de los tratados
y principios internacionales sobre protección de los derechos humanos,
orientada por los principios de permanencia, eficacia, eficiencia,
universalidad, democracia y participación, control de desempeño y
evaluación de acuerdo con procesos y estándares definidos y sometida a un
proceso de planificación y desarrollo conforme a las necesidades dentro de
210
Soraya El Achkar
los ámbitos político territoriales nacional, estadal y municipal.

La estrategia central comprendía el acompañamiento al Ministro del
Interior y Justicia mediante el diseño de mecanismos para la implementación
del conjunto de recomendaciones sugeridas por la Comisión, con miras a
resolver problemas inmediatos relacionados con la efectividad en el servicio
policial, el control de gestión policial, las violaciones a los derechos humanos
y la formación policial.
Se propuso un plan de desarrollo del modelo articulado a través de 5
áreas temáticas fundamentales, con miras al desarrollo de estándares
aplicables a todos los cuerpos de policía, que proceda mediante la aplicación
y evaluación en principio, de mínimas medidas inmediatas que culmine en
un sistema de acreditación policial, acompañado de un Programa de
Asistencia Técnica para aquellas policías que no alcancen los estándares
adecuados, con miras a su mejoramiento y, en caso de fallar, a su eventual
desacreditación y/o reorganización o eliminación.
a) funciones y competencias: principios para la distribución de
competencias según la territorialidad, complejidad, intensidad y especificidad
de la intervención;
b) carrera policial: Rangos en la jerarquía policial, sistema de
formación, requisitos para el ascenso, permanencia y retiro, incluyendo
régimen de seguridad social y derechos laborales;
c) rendición de cuentas: Mecanismos de control interno y externo
de la policía, régimen disciplinario, asuntos internos, procedimientos de
detección y corrección de malas prácticas, instancias externas de supervisión
y auditoria, coordinación gubernamental y contraloría social;
d) desempeño policial: Pautas de comportamiento e indicadores
de rendimiento, eficiencia, eficacia, uso de la fuerza, respeto de los derechos
humanos, medios y recursos disponibles y, en general, criterios para el
desarrollo del trabajo policial dentro de límites socialmente aceptables;
e) uso de la fuerza física: Mecanismos para el entrenamiento, uso,

seguimiento y supervisión de la aplicación de la coacción física por parte de
la policía, tomando en consideración escalas progresivas para el uso de la
fuerza en función del nivel de resistencia y oposición del ciudadano,
promoviendo la difusión de instructivos entre la comunidad, a fin de facilitar
211
la contraloría social en esta materia.
En Venezuela están dadas todas las condiciones para llevar adelante

una reforma policial.
1. Alcanzamos un acuerdo nacional en torno a los temas
de la reforma policial, mediante una amplísima consulta
nacional a todos los sectores del país. Todos coinciden
en señalar la necesidad de adelantar una reforma en las
áreas temáticas planteadas.
2. Los funcionarios y funcionarias de policía han
mostrado (en general) voluntad política para someterse
a un proceso de reforma policial y participar activamente
en dicho proceso.
3. El diagnóstico institucional que alcanzó esbozar una
caracterización detallada de la policía venezolana.
4. Un plan de acción a corto, mediano y largo plazo
para implementar la reforma policial y algunas medidas
inmediatas para resolver los problemas más graves
dentro de las instituciones policiales.
5. En el país existe un grupo de expertos dentro y fuera
de la academia que están dispuestos a acompañar el
proceso de reforma y muchos de los expertos
internacionales se han mostrado solidarios y han
anunciado su disposición en colaborar.
6. En estos tiempos de bonanza, el país tiene suficiente
recursos tecnológicos y financieros para organizar el
proceso de reforma en el ámbito nacional, estadal y
municipal.
7. La población está dispuesta a ejercer el derecho que
le da la Constitución para diseñar las políticas públicas
en materia de seguridad y para controlar las instituciones
públicas como la policía.
8. Tenemos una opinión pública a favor de la reforma
212
Soraya El Achkar
que estaría dispuesta a promoverla y crear una matriz

de opinión que animara positivamente el proceso.
Sin embargo; hay complejas situaciones que fueron o son

potencialmente elementos que obstaculizan la Reforma Policial:
1. La reforma policial nunca fue asumida ni por el
Consejo de Ministerio ni por el Presidente de la
República. Fue una iniciativa del Ministro del Interior y
Justicia quien no la promovió en el gabinete con la fuerza
que correspondía.
2. Los niveles de rotación de funcionarios en los cargos
ministeriales es muy alta y cada rotación implica
comenzar de nuevo, desconociendo el trabajo de su
antecesor. Cabe señalar que en 8 años de gobierno con
el presidente Hugo Chávez Frías, ha habido 9 Ministros
de Interior y Justicia y ninguno le ha dado prioridad a la
reforma policial, con la excepción del Ministro Jesse
Chacón quien nombrara la Comisión Nacional para la
Reforma policial.
3. En este momento (2007) estamos en un proceso de
reforma constitucional (iniciativa presidencial), asunto
que podría afectar radicalmente el modelo policial
propuesto por la Comisión porque se ha planeado
revisar la estructura del territorio y demás espacios
geográficos, así como la división política (nueva
geometría del poder); las competencias del poder
público nacional, regional y municipal (nuevo poder
comunal), la estructuración y funciones de La Fuerza
Armada Nacional. Por eso decimos, que es una
experiencia en curso.
4. Algunas de las recomendaciones se topan con
intereses institucionales que podrían desviar la reforma
policial para no ceder cuotas de poder que han sido
enquistadas en la estructura del Estado: 1) La creación
de la Policía Nacional, como cuerpo uniformado de
Policía General, dependiente del Ejecutivo Nacional, 2)
213
La definición, instalación del sistema integrado de policía

y la creación y activación del Consejo General de Policía
como máxima instancia de definición, planificación y
coordinación de las políticas públicas de seguridad
ciudadana; 3) La eliminación de la Policía Metropolitana
y del Cuerpo de Vigilancia y Tránsito Terrestre en un
proceso de transición que implique respeto a los
derechos humanos laborales. 4) El retiro de la Guardia
Nacional de las funciones de seguridad ciudadana, de la
formación policial y de otros ámbitos de ejercicio policial;
5) La eliminación de los grupos especiales del Cuerpo
de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísta y
el retiro de esta policía de las tareas de patrullaje; 6) La
restricción de las atribuciones de los alcaldes y
gobernadores en la vida institucional de las policías (no
injerencia política).
5. La ausencia de políticas públicas en el ámbito nacional,
estadal y municipal en torno a los temas de la seguridad
pública afectan directamente cualquier reforma policial
porque la policía no es más que un medio para alcanzar
propósitos de estado y de gobernabilidad que, en este
caso, no están claramente definidos.
No quiero terminar sin referirme a la necesidad de pensar

complejamente la reforma policial porque ésta es apenas la punta de una
reforma mucho más amplia: la reforma del sector seguridad; entendiendo
que la seguridad es una responsabilidad pública esencial y necesaria para
alcanzar niveles aceptables de vida buena y de justa gobernabilidad. En
Venezuela, la Constitución de la República define la seguridad como un
derecho humano, una garantía constitucional donde el Estado se
responsabiliza por la protección de las personas y comunidades frente a
amenazas, vulnerabilidades, riesgos y agresiones para la vida, integridad,
libertad, disfrute de sus derechos y cumplimiento de sus deberes. En ese
sentido, no es competencia exclusiva de la Policía.
Pensar la reforma policial implica, entonces, emprender un camino

de 1) múltiples reformas para cambiar el diseño institucional del complejo
sistema de administración de justicia; 2) Integrar en la planificación pública,
214
Soraya El Achkar
los asuntos vinculados con la seguridad. Es decir, diseñar políticas

intersectoriales para asumir un enfoque de acción pública integral en materia
de seguridad ciudadana; 3) promover mecanismos de difusión sobre la
gestión de todas las reformas para que toda la sociedad civil pueda estar
informada y participe activamente en la corrección de todos los diseños
institucionales.
Notas
1
Aunque todos los expertos coinciden en decirnos que el delito es consecuencia de condiciones
sociales e individuales, que poco tienen que ver con el control policial, de modo que la disminución
del delito no es un indicador adecuado para medir los resultados de la reforma policial.
2
El Informe anual de PROVEA lleva un registro estadístico de las personas vulneradas en su
derecho a la vida (entre otros) que nos permitió establecer el promedio en un período de 16 años
(1988-2006).
3
La Red de Apoyo elabora informes anuales donde ser registran los casos atendidos, lo que nos
permitió establecer las cifras reales de personas asistidas, durante el quinquenio, en materia de
defensa y protección de los derechos humanos.
4
Cabe señalar que, a pesar de la campaña electoral para la elección presidencial (diciembre
2006), los dueños de los medios de información y los candidatos (en general) respetaron el
acuerdo de evitar que la Comisión, como una instancia ministerial fuera desprestigiada en una
suerte de estrategia del debate electoral.
Referentes bibliográficos
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(2006) Reforma policial. Una mirada desde afuera y desde adentro. Ministerio de Interior y
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RED DE APOYO PORLA JUSTICIA Y LA PAZ (1996) “la historia de Juan”. Caracas, Venezuela.
RED DE APOYO PORLA JUSTICIA Y LA PAZ (1997) “Historia de Lourdes campos de
Hurtado”. Caracas, Venezuela.
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vida de Ramón Parra.
RED DE APOYO PORLA JUSTICIA Y LA PAZ (1999) “Reconstruyendo mis luchas”. Historia
de vida de Luz Ortiz. Caracas, Venezuela.
RED DE APOYO PORLA JUSTICIA Y LA PAZ (2006) “Impunidad en Venezuela 2000-
2005”. Investigación documental de violaciones a los derechos humanos y mecanismos de
impunidad. Serie de cuadernos pensar derechos humanos. Nº9
217
R
ADO
SALV
EL
Comunicación
LA POLICÍA EN SOCIEDADES POSTCONFLICTO
Edgardo A. Amaya Cóbar*
INTRODUCCIÓN
Uno de los temas claves de los procesos de pacificación (peace

building) en países que salen de procesos de conflictividad es el
reestablecimiento del orden como presupuesto para la recuperación
de la institucionalidad. En el marco de los procesos de cooperación
internacional para procesos de paz, se han desarrollado diferentes
estrategias de reestablecimiento del orden a partir de los tipos y grados
de intervención en diferentes situaciones conflictivas.
En procesos bélicos de gran envergadura, como la guerra de los

Balcanes o diversos conflictos armados en África, donde además de los
procesos de pacificación hay, paralelamente, procesos de construcción
de estado (state building), se han realizado intervenciones por fuerzas
internacionales militares como una primera medida de reestablecimiento
del orden, a la que han seguido posteriores intervenciones para el
desarrollo de condiciones de instalación de autoridades que gestionen
la transición, pero una vez iniciada la transición y la paulatina salida de lo
actores militares, nacionales o internacionales, permanece la necesidad
de manutención del orden, por lo que el fortalecimiento o desarrollo
de una fuerza policial para tales fines es indiscutible.
Regularmente países que salen de conflictos de gran envergadura

quedan con una institucionalidad muy débil y poca capacidad de inversión
en la misma. La cooperación internacional en diferentes niveles y formas
ha apoyado los procesos de pacificación mediante el envío de fuerzas
militares al cumplimiento de Misiones de Paz, pero al mismo tiempo, se
ha registrado una creciente demanda de asistencia técnica en materia
policial, por los desafíos que ya han sido señalados. Múltiples países de
América Latina en la actualidad aportan en la asistencia técnica en
diferentes partes del mundo en estos aspectos por lo que su
conocimiento resulta interesante para quienes eventualmente tengan
que participar de estas iniciativas y sepan asumir algunos de los desafíos
que aquí se plantean.
* Coordinador del Área de Seguridad Pública y Justicia Penal Fundación de Estudios para la
Aplicación del Derecho (FESPAD)
218

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L A

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policiales deberían apuntar a la configuración de una policía como un medio

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