capitulo 1 Introdugao: percebendo 2 as politicas publicas Paises de lingua latina como Brasil, Espanha, Italia e Franga encontram difi- culdades na distingao de alguns termos essenciais das ciéncias politicas. Na lingua portuguesa, por exemplo, o termo “politica” pode assumir duas cono- tagGes principais, que as comunidades epistémicas de paises de lingua inglesa conseguem diferenciar usando os termos politics e policy. Politics, na concep¢ao de Bobbio (2002), é a atividade humana ligada a obtencao e manutencao dos recursos necessdrios para o exercicio do poder sobre o homem. Esse sentido de “politica” talvez seja o mais presente no ima- gindrio das pessoas de I{ngua portuguesa: o de atividade e competigao poli- ticas. Algumas frases que exemplificam 0 uso desse termo so: “meu cunhado adora falar sobre politica”, “a polftica 6 para quem tem estémago”, “a politica de Brasilia esta distante das necessidades do povo”. O segundo sentido da palavra “politica” 6 expresso pelo termo policy em inglés. Essa dimensao de “politica” 6 a mais concreta e a que tem relagdo com orientacées para a decisdo e acéio. Em organizacées ptiblicas, privadas e do terceiro setor, o termo “politica” esta presente em frases do tipo “nossa po- Iftica de compra é consultar ao menos trés fornecedores”, “a politica de em- préstimos daquele banco é muito rigorosa”. O termo “politica publica” (public policy) esta vinculado a esse segundo sentido da palavra “politica”. Polfticas puiblicas tratam do contetido con- creto e do contenido simbélico de decisées politicas, e do processo de cons- trugao e atuagao dessas decis6es. Exemplos do uso do termo “politica” com esse sentido estao presentes nas frases “temos de rever a politica de educa- cao superior no Brasil”, “a politica ambiental da Amazénia é influenciada por ONGs nacionais, grupos de interesse locais e a midia internacional”, “percebe- -se um recuo nas polfticas sociais de pafses escandinavos nos tltimos anos”.‘zone sop 90718 6 Soft wre peu op ane w azxM ORSMPEAL, -sip seuroyqoad se uayjuo wred aquauerdadse ‘opesuojor jaded nas 404 24a opeise:o onb opSorauvo ep soureyreduro9 ‘oaryeU0U eISIA ap oqwod OCT ‘our ura 19} a8 ep sazoine ‘opey o oryfod eum urex9p eqeiso Ogu zoVe win 9 -ajol ap wwsa{qoud un mqwasTHe ap eyo wre} 2oede v OpdeIUAWO BUN 9 ‘yisg]-fealyeu SozoArp ap onueydax o ezed yeuoroeu wyuedured eum eure anb ‘ezamyou e opdaroud ap jeoureuLioso# Ogu OBSEZTINALO wun ‘o|dUAXe 0g sqeyease ovu sazoye v offoniaid (e) jourea up soonuapror vp wor|qnd anITod ap 08599 o0[oqese op olB9I!AlN¢ 0 Sapa # axasUcD OBU SEE od ap oxdequauroydurr 9 oesexoqera ap ossavaud ou wouany ssa ogu saio1w onb arwpe eIsHEIso WBEpIOgE Y sooggnd seuraiq -oad op og jos & ered sequozti0y 9 soauyyuodse seuraNbse wo UIAORTE as sseonsiod ap p owsioap oqod weep -08 sf844I09 wonBasueo apeprunuiod 8 opea‘oW! 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Ou seja, sendo politics a varidvel independente, nao havia por que perder tempo estudando as policies, pois estas nao pas- savam de varidveis dependentes. David Easton (1953) e seus seguidores da escola de pensamento sistémico das ciéncias politicas entendiam as politicas publicas como um produto do processo politico que transforma inputs (de- mandas e apoios) em outputs (decisdes e acdes). Theodore J. Lowi propés uma reviravolta na relagao causal entre politica (politics) e politicas ptiblicas (public policies).! Lowi (1972) afirmou que “policies determine politics”, ou seja, as politicas publicas determinam a di- namica politica. Em outras palavras, dependendo do tipo de politica ptiblica que esta em jogo, a estruturagao dos conflitos, das coalizées e o equilibrio de poder se modificam. Com a contribuicao de Lowi, o elemento mais basico de uma analise de politicas publicas passou a ser a verificacao do tipo de politica publica que se est4 analisando. Ou seja, 0 contetido de uma politica publica pode deter- minar o processo politico, por isso merece ser estudado. Esse papel compete ao analista de politica piblica, que deve ser capaz de entender os detalhes € os contornos de uma politica publica, bem como extrair dali seus elemen- tos essenciais. 1 Apesar de contrastantes, a concepcao da escola tradicional de ciéncias politicas e a con- cepcdo de Lowi so validas ¢ ndo séo mutuamente excludentes. Um minimo esforgo in- tuitivo traria facilmente exemplos em que a politica (politics) é capaz de determinar as Politicas puiblicas (public policies) e vice-versa.24 & Politicas piblicas Exempla: Detaihes e esséncia da Lei de Responsabilidade Fiscal” & (Lei Complementar n® 101/2000) sobre o gees dos chefes | : dos Executivos municipais. Por outro lado, um material descritivamente extenso, cheio de detalhes e repleto de terminologia técnica mostra-se frequentemente inti] para uma construcao te6rica significativa. A fim de evitar isso, 0 analista de politicas publicas recorre a tipologias que 0 ajudam a sintetizar paginas e paginas de descricao de contetido. Essas tipologias servem para capturar a esséncia do contetido em meio a descrigées extensas. Uma tipologia é um esquema de interpretacdio e andlise de um fendmeno baseado em varidveis e categorias analiticas. Uma varidvel é um aspecto dis- cernivel de um objeto de estudo que varia em qualidade ou quantidade. Uma categoria analitica 6 um subconjunto de um sistema classificatério usado para identificar as variagdes em quantidade ou qualidade de uma variavel. Se, por exemplo, queremos analisar 0 objeto de estudo “seres humanos”, podemos identificar diversas varidveis: idade, género, etnia, nivel de escolaridade etc. Essas variéveis podem ser organizadas em um sistema classificatério com- Posto de categorias analiticas. Podemos convencionar que as categorias ana- liticas para idade sejam em anos vividos (1, 2, 3 etc.) ou em fases da vida (bebé, crianca, adalescente, adulto, idoso). Também podemos convencionar que as-categorias analiticas para etnia sejam: branco, negro, amarelo etc., e assim por diante. O objeto de estudo “politicas publicas” também pode ser analisado com o auxilio desses esquemas analiticos. As tipologias de politicas ptiblicas so for- mas de classificar os contetidos, os atores, os estilos, as instituigdes, dentro de um processo de politica publica.Tipos de politica piblica = 25 Neste capitulo, vamos nos concentrar na apresentagao de tipologias de contetido das politicas ptiblicas, ou seja, tipologias sobre a esséncia, a inten- cionalidade, a estrutura de indugao de comportamento € os resultados es- perados da politica publica. 2.4 Tipologia de Lowi ‘A tipologia de Theodore J. Lowi, formulada inicialmente em seu artigo pu- blicado na revista World Politics, em 1964, e posteriormente aprimorada em sucessivos trabalhos, baseia-se no critério de “impacto esperado na socie- dade” (Lowi 1964, p. 689). Segundo esse critério, h4 quatro tipos de politi- cas puiblicas: Politicas regulatorias: estabelecem padrées de comportamento, servigo ou produto para atores ptblicos e privados. Exemplos desse tipo de politicas séo as regras para a seguranca alimentar, para operagdo de mercado financeiro, regras de trafego aéreo, cddigos de transito, leis e cédigos de ética em as- suntos como aborto e eutandsia ou, ainda, proibi¢ao de fumo em locais fe- chados e regras para publicidade de certos produtos. Segundo Lowi (1964), as politicas regulatérias se desenvolvem predominantemente dentro de uma dinamica pluralista, em que a capacidade de aprovagdo ou nao de uma polf- tica desse género é proporcional 4 relacao de forgas dos atores e interesses presentes na sociedade. Politicas distributivas: geram beneficios concentrados para alguns grupos de atores e custos difusos para toda a coletividade/contribuintes. Exemplos desse tipo de politica ptiblica sao subsidios, gratuidade de taxas para certos usudrios de servigos publicos, incentivos ou rentincias fiscais etc. Esse tipo de politica se desenvolve em uma arena menos conflituosa, considerando que quem paga o “preco” é a coletividade. A grande dificuldade no desenho de po- liticas distributivas é a delimitacao do grupo beneficiério (quem é e quem nao € beneficidrio). De acordo com Lowi (1964), esse tipo de politica se desen- volve em arenas onde predomina 0 “toma lé dé c4” (logrolling), ou seja, 0 troca-troca de apoios de forma pragmatica. As emendas parlamentares ao or- camento da Uniao, para a realizacao de obras ptiblicas regionalizadas, sao ti- picos exemplos de politicas distributivas, em que congressistas e grupos po- liticos condicionam apoios a certas emendas or¢amentarias caso recebam em troca apoio nas suas emendas. Politicas redistributivas: concedem beneficios concentrados a algumas ca- tegorias de atores e implicam custos concentrados sobre outras categorias de atores. 5 um tipo de politica que provoca muitos conflitos, pois representa ® Traducao livre a partir do original em inglés.22 is | 26 = Politicas piblicas um jogo de soma zero. Exemplos classicos s4o cotas raciais para universida- des, polfticas de beneficios sociais ao trabalhador e os programas de reforma agraria. Segundo Lowi, as politicas redistributivas nao recebem esse rétulo pelo resultado redistributivo efetivo (renda, propriedade etc.), mas sim pela expectativa de contraposi¢ao de interesses claramente antag6nicos. O tipo de dinamica predominante em arenas polfticas redistributivas é o elitismo, no qual se formam duas elites, uma demandando que a politica se efetive e a outra lutando para que a politica seja descartada. Polfticas constitutivas: “sao regras sobre os poderes e regras sobre as re- gras” (Lowi, 1985, p. 74), ou seja, sin aquelas politicas que definem as com- peténcias, jurisdigdes, regras da disputa politica e da elaboracao de polfticas publicas. Sao chamadas meta-policies, porque se encontram acima dos ou- tros trés tipos de politicas e comumente moldam a dindmica politica nessas outras arenas. Exemplos sao as regras do sistema politico-eleitoral, a dis' buicao de competéncias entre poderes e esferas, regras das relacées inter- governamentais, regras da participacdo da sociedade civil em decisdes pu- blicas. Politicas constitutivas provocam conflitos entre os entes e os atores diretamente interessados (por exemplo, partidos, os trés poderes, os niveis de governo), pois tém a capacidade de alterar 0 equilfbrio de poder existente (quem manda e quem faz). Os eleitores, os usuarios das politicas puiblicas e 0 cidadéo comum raramente se interessam por esse tipo de politica, 4 que nao tratam de prestacgdo de servigos ou de acgées concretas de governo. E importante lembrar que as fronteiras que separam esses quatro tipos de politicas n&o sao facilmente visualiz4veis. As polfticas ptblicas geralmente agregam caracterfsticas de dois ou mais tipos de polftica, por exemplo, as po- liticas de contratagao e as relagGes trabalhistas, que possuem elementos re- gulatérios e redistributivos. A tipologia de Lowi despertou interesse nos meios académicos e profissionais por sua utilidade para estudos comparati- vos em um setor de politica publica ou transversalmente entre varios seto- res de politicas puiblicas. 2.2 Tipologia de Wilson James Quinn Wilson formulou sua tipologia adotando o critério da distribui- Gao dos custos e beneficios da politica ptiblica na sociedade. Essa tipologia, de um lado, corrobora a tipologia de Lowi e, de outro, a complementa.* ® Traducao livre a partir do original em inglés. “Uma diferenca fundamental entre a tipologia de Lowi e a de Wilson ¢ que a primeira ba- seia-se na definicao arbitréria e objetiva da natureza da politica puiblica (feita pelo ana- lista), enquanto a segunda recomenda a classificag3o da politica publica segundo a per- cepgdo ou interpretagao dos proprios policytakers.B Tipos de politica publica = 27 Quadro 2.1 - Tipologia de politicas publicas de Wilson Custos | Distribuidos Concentrados Distribufdos | Politica majoritaria Politica empreendedora Beneficios : [ Concentrados | Politica clientelista I Politica de grupo de interesses Fonte: Wilson, 1983. As politicas de tipo clientelista sio aquelas em que os beneficios so con- centrados em certos grupos e os custos sao difusos na coletividade. Sao as politicas distributivas da tipologia de Lowi. As politicas de grupo de interesses so aquelas em que tanto custos como ' beneficios estao concentrados sobre certas categorias. Referem-se, na tipologia { de Lowi, as politicas redistributivas. ‘As politicas empreendedoras importam em beneficios coletivos, e os cus- tos ficam concentrados sobre certas categorias. Esse tipo especifico de po- Iitica publica nao foi previsto na tipologia de Lowi, e talvez seja o maior di- ferencial da tipologia de Wilson. As politicas empreendedoras enfrentam uma dificuldade real, que € a organizacao de interesses coletivos contrarios a interesses concentrados (Olson, 1999), como no caso das reformas admi- nistrativas que resultam em extingao de certos érgaos piiblicos, ou leis que tornam ilegais os jogos de azar (cassinos, bingos ete.). Por fim, politicas majoritarias s40 aquelas ein que os custo’ e beneficios sao distribuidos pela coletividade. Talvez essa categoria seja a mais numerosa em exemplos: a instituigdo de servicos publicos de satide, educacao, segu- ranca, defesa nacional, cultura etc.28 = Politicas piblicas 2.3 Tipologia de Gormley A base da distingdo da tipologia de Gormley € 0 nivel de saliéncia (capacidade de afetar e chamar a atencao do pubblico em geral) e 0 nivel de complexidade (necessidade de conhecimento especializado para sua formulacio e imple- mentagdio). Da intersegao dessas duas varidveis nasce o seguinte esquema analitico: Quadro 2.2 - Tipologia de politicas piiblicas de Gormley Complexidade Alta Baixa Alta Politica de sala operatéria Politica de audiéncia (operating room politics) (hearing room politics) Saliéncia Baixa Politica de sala de reunides | Politica de baixo escalao (board room politics) (street level politics) df Fonte: Adaptado de Gormley, 1986. Segundo o entendimento de Gormley (1986, p. 598), um assunto é saliente quando “afeta um grande niimero de pessoas de modo significativo” e é complexo quando “levanta questées fatuais que ndo podem ser respondidas por generalistas ou amadores”.> No grupo da politica de sala operatéria estao os exemplos das regula- mentacées sobre organismos geneticamente modificados, regulamentacao so- bre qualidade da agua e do ar, licenciamento de medicamentos etc. Sao tec- nicamente muito densas e tém apelo popular. No grupo da politica de audiéncia entram as politicas ptiblicas que sao de simples elaboracao do ponto de vista estrutural, mas que tendem a atrair grande atengdo das pessoas — e por consequéncia dos partidos — e da midia, como politicas de cotas raciais, regulamentacao sobre aborto, regulamenta- cdo da prostituicao etc. O grupo da politica de sala de reunides é exemplificado por pacotes de re- forma administrativa, regras para o setor bancario, regulacao de especifica- gées técnicas para o setor de construgao civil, regulagéo da competicao de empresas prestadoras de servigo telefénico, energético etc. Nesse grupo, existe uma baixa capacidade de atrair a atencdo da coletividade, e o conhe- cimento técnico é necessério para formatar os contornos da politica ptiblica. ® Traducao livre a partir do original em inglés.YF Tipos de politica publica a 29 No grupo da politica de baixo escalao (street level policy) estao rotinas administrativas para os agentes publicos, regulagdes quanto a prestagdo de informagées dos cidadaos e empresas para o Fisco etc. Sao chamadas “baixo escalao” por causa da simplicidade de sua elaboracdo e porque nao atraem grande atencao popular. Segundo Gormley (1986), se um analista é capaz de categorizar de maneira apropriada uma politica ptiblica nesse esquema, também € possivel prever 0 comportamento de politicos, burocratas, cidadéos, meios de comurticagio, bem como € possfvel prever mecanismos de decisao e patologias do processo decisério que podem emergir. Como se percebe, e da mesma forma que acon- tece no esquema de Lowi e de Wilson, 0 contetido de uma politica ptiblica é entendido por Gormley como variavel independente e a dinamica politica é a varidvel dependente. 2.4 Tipologia de Gustafsson Outra tipologia é aquela proposta por Gustafsson (1983), que tem como cri- tério de distincdo 0 conhecimento e a intengao do policymaker: Quadro 2.3 - Tipologia de politicas publicas de Gustafsson Intengao de implementar a politica piblica sim Nao Conhecimento para a Disponivel | Politica real | Politica simbélica elaboragao e implementagio Indisponivel | Pseudopolitica | Politica sem sentido As politicas ptiblicas reais sao aquelas que incorporam a intencdo de re- solver um problema piblico com o conhecimento para resolvé-lo. Estas sio as politicas ptiblicas ideais, e os policymakers geralmente clamam que suas polfticas puiblicas pertencem a essa categoria. As politicas simbélicas (symbolic policies) sao aquelas em que os poli- cymakers até possuem condicées de elaboré-la, mas intimamente nao de- monstram grande interesse em colocé-las em prdtica. Sao “para inglés ver”, ou seja, voltadas mais para o ganho de capital politico do que para o enfren- tamento efetivo do problema publico.