La politica fiscale Capitolo 20

Lo scopo di questo capitolo è di fare il punto sulla politica fiscale seguendo

la stessa logica usata nel capitolo 19 per la politica monetaria, e cioè cercando di
riassumere in modo sistematico quello che abbiamo studiato . Incominciamo rica-
pitolando quanto sinora abbiamo imparato (il quadro Politica fiscale: che cosa ab-
biamo finora imparato, e dove contiene un riassunto più dettagliato) .
® Nel breve periodo, un disavanzo di bilancio (provocato, ad esempio, da
una riduzione delle imposte) fa aumentare la domanda e quindi la produzione .
La politica fiscale - e cioè variazioni nelle imposte e nella spesa pubblica - può
quindi essere utilizzata per stabilizzare il livello del reddito e dell'occupazione .
Tuttavia, l'ampiezza dell'impatto della politica fiscale sulla produzione dipende in
gran parte dalle aspettative . Ad esempio, se i mercati finanziari temono che in fu-
turo il disavanzo rimarrà elevato, il risultato potrebbe essere un forte aumento
dei tassi di interesse a lungo termine che attenuerebbe - e in alcuni potrebbe
persino invertire - l'effetto espansivo di una minore pressione fiscale o di un au-
mento della spesa pubblica . (Ricordate a questo proposito quanto abbiamo impa-
rato sugli effetti della politica fiscale sul consumo nel quadro Consuono e reddito
disponibile : si può invertire la relazione tra queste due variabili? del capitolo 7 e
nel capitolo 9 .)
0 Nel lungo periodo, la produzione torna al suo livello naturale . Ma que-
st'ultúno può essere Influenzato dalla politica fiscale : se, ad esempio, il disavanzo
pubblico disincentiva gli investimenti, lo stock di capitale diminuisce e ciò si ri-
fletterà, nel lungo periodo, in un minor livello di produzione .
In questo capitolo completiamo l'analisi della politica fiscale affrontando tre
argomenti : il teorema di equivalenza ricardiana (secondo il quale solo variazioni
nella spesa pubblica possono influenzare il livello di produzione, mentre variazio-
ni nelle imposte non avrebbero alcun effetto reale) ; il ruolo di avanzi e disavanzi
come «stabilizzatori automatici» ; il ruolo dei disavanzi di bilancio nel distribuire
nel tempo l'onere delle imposte . Infine affronteremo due problemi concreti : il
Patto di stabilità nell'Unione monetaria europea, e la riduzione del disavanzo
pubblico degli Stati Uniti .
 516 CAPITOLO 20

FOCUS

Politica fiscale: cosa abbiamo ∎ Nel capitolo 11 abbiamo considerato

imparato e dove
• Nel capitolo 3 abbiamo analizzato il
ruolo della spesa pubblica e delle imposte
nella determinazione della domanda e della
produzione nel breve periodo . Abbiamo visto
come, nel breve periodo, un aumento della
spesa pubblica o una riduzione delle imposte
facciano entrambi aumentare la spesa e la
produzione .
• Nel capitolo 5 abbiamo studiato gli ef-
fetti della politica fiscale sulla produzione e
sul tasso di interesse . Abbiamo visto come
una stretta fiscale produca una riduzione sia
della produzione sia del tasso di interesse .
Abbiamo anche visto come la politica fiscale e
la politica monetaria possano essere utilizzate
per influenzare sia il livello sia la composizio-
ne della produzione .
• Nel capitolo 9 abbiamo analizzato gli
effetti di breve periodo della politica fiscale,
tenendo conto non solo dei suoi effetti diretti
attraverso la spesa, ma anche dei suoi effetti
indiretti attraverso le aspettative . Abbiamo \ -i-
sto che gli effetti di una riduzione del disa-
vanzo sulla produzione dipendono dalle
aspettative sulla politica fiscale e monetaria
futura . Abbiamo anche visto che una riduzio-
ne del disavanzo può, in particolari circostan-
ze, avere effetti espansivi .
gli effetti della politica fiscale in un'economia
aperta . Abbiamo visto che in questo contesto
la politica fiscale influenza sia la produzione
sia la bilancia commerciale, e abbiamo esami-
nato la relazione tra disavanzo di bilancio e
disavanzo commerciale . Infine, abbiamo visto
come variazioni della politica fiscale e del tas-
so di cambio possono essere utilizzate con-
giuntamente per influenzare sia il livello sia la
composizione della produzione .
• Nel capitolo 12 abbiamo analizzato il
ruolo della politica fiscale in un'economia con
mercati reali e finanziari aperti al resto del
mondo . Abbiamo visto che, in presenza di
mobilità internazionale dei capitali, gli effetti
della politica fiscale dipendono dal regime del
tasso di cambio . La politica fiscale ha un ef-
fetto maggiore sulla produzione in regime di
tassi di cambio fissi piuttosto che in regime di
tassi di cambio flessibili .
• Nel capitolo 14 abbiamo analizzato gli
effetti della politica fiscale non solo nel breve,
ma anche nel medio e lungo periodo . Abbia-
mo mostrato che nel lungo periodo (ignorando
gli effetti della politica fiscale sull'accumula-
zione di capitale), variazioni della politica fi-
scale non hanno alcun effetto sulla produzio-
ne, ma si ripercuotono solo sul livello dei prez-
zi e sul tasso di interesse . Nel lungo periodo,
variazioni della politica fiscale si riflettono an-
che in una diversa composizione della spesa .

® Uequlvalenza ricardiana
Come cambia la nostra analisi degli effetti del disavanzo pubblico sulla pro-
duzione, quando si tiene conto del vincolo di bilancio del governo?
Secondo un punto di vista particolarmente influente, quando si tiene conto
del vincolo di bilancio del governo né il disavanzo né il debito hanno effetti sul-
l'attività economica . Questa proposizione è nota come teorema di equivalenza ri-
cardiana . Il suo nome deriva da David Ricardo, un economista inglese del XIX
secolo che per primo ne esplicitò la logica . Negli anni Settanta la proposizione fu
«resuscitata» da Robert Barro dell'Università di Harvard : per questa ragione essa
è anche nota come proposizione di Barro-Ricardo .
Per capire la logica sottostante al teorema di equivalenza ricardiana esamine-
remo il caso di una variazione delle imposte (che riprenderemo nel capitolo 25) .
 LA POLITICA FISCALE 517

Supponiamo che, a parità di spesa pubblica, il governo riduca le imposte di un

miliardo di dollari (per semplicità : 1) quest'anno, finanziandosi emettendo debito.
Supponiamo anche che, nello stesso momento, esso annunci che l'anno prossimo
aumenterà le imposte di I + r per rimborsare interamente il debito .
Quale sarà l'effetto sul consunto del taglio iniziale delle imposte? Una ri-
sposta plausibile è : nessuno . Perché? Perché i consumatori si rendono conto
che la riduzione delle imposte non è affatto u n regalo : le minori imposte di
quest'anno saranno compensate da maggiori imposte l'anno prossimo . In altre
parole, la loro ricchezza umana - il valore presente scontato del loro reddito da
lavoro disponibile - rimane invariata' . Le imposte correnti scendono di 1, ma il
valore presente scontato delle imposte che dovranno essere pagate l'anno pros-
simo sale di (1 + r)/(1 + r) = 1 : l'effetto netto delle due variazioni è esattamente
uguale a zero,
Possiamo giungere allo stesso risultato anche in un altro modo, e cioè ragio-
nando in termini di risparmio invece che in termini dí consumo . Affermare che i
consumatori non variano il loro consumo in seguito alla riduzione delle imposte
equivale ad affermare che il risparmio privato aumenta esattamente di tanto
quanto è cresciuto il disavanzo . Il teorema di equivalenza ricardiana ci dice quin-
di che se il governo finanzia una data spesa pubblica con debito, il risparmio pri-
vato aaamenterd in misura pari alla riduzione del risparmio pubblico, lasciando in-
variato il risparmio totale . Di conseguenza, anche le risorse destinate all'investi-
mento rimarranno invariate . Il debito pubblico aumenterà, ma questo aumento
non avverrà a scapito dell'accumulazione di capitale .
Secondo il teorema di equivalenza ricardiana, quindi, la lunga serie di di-
savanzi e di aumenti del debito pubblico registrati dai paesi OCSE sin dai pri-
mi anni Ottanta non dovrebbe essere fonte di preoccupazione . La storia infat-
ti suonerebbe più o meno così : quando il bilancio pubblico di questi paesi
andò in disavanzo, le famiglie iniziarono a risparmiare di più prevedendo au-
menti futuri delle imposte ; la riduzione del risparmio pubblico fu compensata
da un aumento del risparmio privato, per cui il risparmio nazionale (e cioè la
I somma di risparmio pubblico più risparmio privato) e gli investimenti non su-
birono alcuna variazione . Oggi queste economie dovrebbero avere il medesi-
mo stock di capitale che avrebbero avuto se non ci fosse stato l'aumento del
debito pubblico . In questo senso l'accumulazione di debito pubblico non do-
vrebbe preoccupare .
Come dovremmo considerare l'equivalenza ricardiana? La maggior parte de-
gli economisti risponderebbe : «Seriamente, ma non al punto da ritenere che disa-
vanzo e debito pubblico siano irrilevanti» . Uno dei temi principali di questo libro
è stato proprio l'importanza delle aspettative : abbiamo visto che il consumo non
dipende soltanto dal reddito corrente, ma anche dal reddito futuro . Se la maggio-
ranza dei cittadini fosse davvero convinta che una riduzione delle imposte cor-
renti sarà esattamente compensata da un aumento delle imposte future, l'effetto
sul consumo probabilmente sarebbe piccolo . Molti consumatori risparmierebbero
tutta o gran parte della riduzione delle imposte per far fronte all'aumento delle
imposte future .
Tuttavia, è raro che un taglio delle imposte sia accompagnato dall'annuncio
di un aumento delle imposte nel futuro - forse proprio perché i governi tagliano
le imposte nel tentativo di far crescere la domanda, e si rendono conto delle im-

Per una definizione di ricchezza umana e una discussione del suo ruolo nel consumo, si
veda il capitolo i .
 518 CAPITOLA 20

r1(: . 20 .1 . Risparmio 20,0 5 .0

fiato epubblico,
negli Stati 1 .'niti_lp
1n'r entu,i'c I ! I' ; Risparmio pri vato

La riduzione del ri-

spaurmio pubblico a
partire dai primi anni
Ottanta non è stata
controbilanciata da
ttn aumento del ri-
sparniio privato .

Fonte: National Inco- 12,5

me and Product Ac-
counts .
Risparmio
pubblico
10,0 , I' I, I I I I I I I I I, I~ 1 _ 5,0
1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 198.1 1986 1988 199(1 1992 1994
Anno

plicazioni dell'equivalenza ricardiana . I consumatori quindi ignorano quando e di

quanto verranno aumentate le imposte nel futuro . Questo non invalida l'equiva-
lenza ricardiana in sé . Infatti, indipendentemente da quando avrà luogo l'aumento
delle imposte, il vincolo di bilancio del governo comporta comunque che il valore
presente scontato degli aumenti futuri delle imposte sia uguale alla riduzione del-
le imposte correnti . Consideriamo, ad esempio, il secondo caso dell'esempio che
analizzeremo nel primo paragrafo del capitolo 25 - e rappresentato nella figura
25 .1(b) - in cui il governo aspetta t anni prima di aumentare le imposte e in quel
momento le aumenta di (1 + r)` . Il valore attuale, nell'anno 0, di questo aumento
atteso delle imposte è (1 + r)'/(1 + r)'' = 1, e cioè esattamente uguale alla riduzione
iniziale delle imposte: la variazione della ricchezza umana in seguito alla riduzio-
ne delle imposte è quindi uguale a zero .
Ma quanto più lontani nel tempo e incerti sembrano gli aumenti delle im-
poste future agli occhi dei consumatori, tanto più e probabile che essi li ignori-
no . Essi potrebbero aspettarsi di non sopravvivere fino al momento in cui le
imposte verranno eli nuovo aumentate, oppure aspettarsi che tale aumento sarà
molto lontano nel tempo . In entrambi i casi, l'equivalenza ricardiana è destinata
a fallire .
In effetti, l'evidenza empirica per gli Stati Uniti, dagli anni Ottanta agli anni
Novanta, suggerisce che l'aumento del disavanzo pubblico non è stato accompa-
gnato da un corrispondente aumento del risparmio privato . La figura 20 .1 mostra
il risparmio pubblico e privato statunitense per il periodo 1968-94 . Il risparmio
pubblico è la somma degli avanzi di bilancio del governo federale, più gli avanzi
di bilancio degli Stati e delle città (valori negativi indicano, ovviamente, un disa-
vanzo) . La figura mostra che il forte aumento del disavanzo sin dai primi anni
Ottanta è stato accompagnato da una riduzione, anziché da un aumento del ri-
sparmio privato . La figura deve però essere letta tenendo presente che ci potreb-
bero essere stati altri fattori che hanno influenzato la relazione positiva tra disa-
vanzo pubblico e risparmio privato - ad esempio, il risparmio privato potrebbe
essersi ridotto per effetto della liberalizzazione dei mercati dei credito che ha eli-
minato i vincoli di liquidità delle famiglie consentendo loro di prendere a prestito
più facilmente ((ricordate la discussione dei vincoli di liquidità che abbiamo visto
nel capitolo 7 ) . Neppure ricerche empiriche più sofisticate del nostro semplice


LA POLITICA FISCALE 519

grafico sono riuscite a trovare una relazione positiva fra risparmio privato e disa-
vanzi pubblici in questi anni- .
Una conclusione saggia è che il disavanzo pubblico ha effetti rilevanti sull'at-
tività economica . Nel breve periodo, forti disavanzi probabilmente fanno aumen-
tare la domanda e la produzione . Nel lungo periodo, tuttavia, un maggior debito
pubblico riduce l'accumulazione di capitale e quindi anche la produzione .

2 Alcuni studi empirici sull'equivalenza ricardiana e, più in generale, sugli effetti del disa-
vanzo pubblico sul comportamento dei consumatori, relativi all'Italia e ad altri paesi europei .
sono raccolti in Bilancio pubblico e risnai :wio privato, a cura di T . Jappclli, Milano, Angeli .
1991 : leggete in particolare G . Nicoletti, tlspellra?ve «tiscadi», inflazione e consumo privaio r-
olio paesi Oc.aE .

UN PASSO IN PIÙ

Una dimostrazione formale vincolo di bilancio del governo assumendo

che anche il governo, come i consumatori, ab-
dell'equivalenza ricardiana bia un orizzonte limitato a due periodi :

Sebbene il teorema di equivalenza ricardia-

na sia stato chiaramente descritto nel testo, è 7i+ 7- =gi+ 9-,
utile fare ancora un esercizio . In questo quadro i+,, l+i'
impareremo che, sotto determinate ipotesi, le
scelte di consumo e di risparmio dei consuma- ove g indica la spesa pubblica in ciascuno dei
tori sono indipendenti dalla modalità di finan- due periodi . Notate, e questo è un punto im-
ziamento della spesa pubblica, e cioè dalla scel- portante, che il vincolo di bilancio del gover-
ta tra imposte e debito . Questa dimostrazione no che abbiamo appena scritto non comporta
vi aiuterà inoltre a ripassare l'importante con- necessariamente g, = ;, e g, = il caso in cui,
cetto di vincolo di bilancio intertemporale che in ciascun periodo, le imposte coprono esatta-
abbiamo studiato nel capitolo 7.
mente la spesa pubblica di quel periodo è una
Partiamo dal vincolo di bilancio di un soluzione possibile, ma non è la sola . Un'altra
constmzatore rappresentativo (ipotizziamo cioè soluzione è :
che egli rappresenti il comportamento di tutti
i consumatori nell'economia) nell'ipotesi sem- 7 1 =O
plice che viva solo due periodi : gi = b

2 T, = b(l + e) ± ,,
(C, - 7,1
(ci -r1)+ =)!i+
1 +r. 1+i.
ove c indica il consumo in ciascun periodo, y
e rispettivamente, il reddito e le imposte cli
quel periodo, ed r è il tasso di interesse che
assumiamo costante . Notate che abbiamo ipo-
tizzato che il consumatore paghi un ammonta-
re di imposte costante e non proporzionale al
suo reddito (ritorneremo sull'importanza di
questa ipotesi più avanti .) Come impiega il
governo il ricavato delle imposte? Scriviamo il
Questa soluzione descrive il caso in cui il go-
verno finanzia tutta la spesa pubblica del pri-
mo periodo indebitandosi (emette un ammon-
tare b (-li titoli che vengono rimborsati nel pe-
riodo successivo con un interesse pari a r) e le
imposte sono tutte concentrate sul secondo
periodo, in un ammontare sufficiente a pagare
non solo la spesa pubblica del secondo perio-
do, ma anche il costo del rimborso . con inte-
ressi, del debito . La domanda che ora ci ponia-
mo è quali sono gli effetti sul comportamento
Ii

520 CAPITOLO 20
del consumatore rappresentativo di queste due
diverse strategie finanziarie del governo .
L'ipotesi centrale del teorema di equiva-
lenza ricardiana è che in consumatori si ren-
dano perfettamente conto del vincolo di bi-
lancio cui è soggetto il governo, e che prenda-
no le loro decisioni assumendo che il governo
non potrà violare il suo vincolo di bilancio, e
cioè che Tt + T2/((1 + r) dovrà essere uguale a
g l + 9,/(1 + r) . Il modo per introdurre questa
ipotesi nel nostro modello è semplicemente
quello di sostituire, nel vincolo di bilancio del
consumatore, il vincolo di bilancio del gover-
no . Se lo facciamo otteniamo :
C2 g2)
Ci + yt 91+
1 + r• + 1 -)'2l-(
r• 1 + r
Osservate il risultato che abbiamo ottenuto :
il consumo totale (e cioè la somma del con-
sumo nel primo periodo più il valore presen-
te scontato del constano nel secondo perio-
UN PASSO IN PIÙ
I limiti del teorema di equivalenza
ricardiana
Perché l'evidenza empirica mostra che la
politica finanziaria del governo non è irrile-
vante-> Per cercare di capire le ragioni di que-
sta discrepanza tra il risultato teorico e l'evi-
denza empirica è necessario riflettere sulle
ipotesi che abbiamo fatto per ottenere il risul-
tato eli irrilevanza . L'esempio analitico che ab-
biamo appena studiato ci consente di vedere
con chiarezza quali sono le ipotesi sulle quali
abbiamo basato la nostra dimostrazione . Esse
sono tre .
Le imposte non sono disiorsive . Nel nostro
esempio abbiamo fatto l'ipotesi che le impo-
ste non fossero distorsive : infatti abbiamo ipo-
tizzato che il valore totale della produzione
(r, + v,/(I I + r •) ) fosse costante . In particolare
che non decrescesse all'aumentare di T. Nella
realtà invece le imposte sono distorsive : ali-
do) è uguale al reddito totale meno il valore
presente scontato della spesa pubblica ; in al-
tre parole il consumo è uguale alla quantità
di beni disponibili nell'economia al netto di
quelli di cui si appropria il governo e che
«trasforma» in spesa pubblica (ricordate che
nel nostro semplice esempio non vi sono in-
vestimenti) . Il modo in cui il governo finan-
zia la spesa pubblica - mantenendo le impo-
ste basse nel primo periodo ed indebitando-
si, oppure raccogliendo in ciascun periodo
un volume di imposte sufficiente a pagare la
spesa pubblica di quel periodo - è del tutto
irrilevante . Questo è il risultato di equivalen-
za ricardiana .
Un corollario di questo risultato è che il
livello del debito pubblico è irr•ilevaaante . Un li-
vello di debito più elevato è solo l'effetto del-
la decisione del governo di spostare le impo-
ste dal presente al futuro, e non ha alcun ef-
fetto sul comportamento delle famiglie . Anche
questo corollario tuttavia si scontra con l'evi-
denza empirica .
quote di imposta più elevate, sui redditi da la-
voro e sui redditi da capitale, riducono gli in-
centivi a lavorare e a investire, con il risulta-
to che il livello della produzione sarà, a parità
di altre condizioni, più basso .
Per comprendere meglio ritorniamo al no-
stro esempio, con una semplificazione e
un'estensione . La semplificazione - che rende
l'algebra più facile, ma non cambia la sostan-
za del risultato - è assumere che tasso di inte-
resse reale sia pari a zero (per mettervi alla
prova svolgete l'esercizio con un tasso di inte-
resse reale non nullo : vedrete che il risultato
non cambia) . L'estensione consiste nell'intro-
durre imposte distorsive : un modo semplice
per farlo è aggiungere un termine al vincolo
di bilancio del consumatore (ricordate che il
tasso di interesse reale e per ipotesi nullo) :
2)
(c1 -T 1 )+(c7-T2)=T,+v,- (Ti+T2
L'ultimo termine a destra rappresenta le di-
storsioni : ha un segno negativo poiché le di-

storsioni prodotte dalle imposte riducono il li-
vello di produzione ; inoltre l'effetto è non li-
neare, cioè la produzione si riduce più che
proporzionalmente al crescere di T : è per que-
sto motivo che l'ultimo termine dipende dal
quadrato delle imposte e non semplicemente
dal loro livello - pensate alla forma della fun-
zione f (r) = kr 2 , ove k è un coefficiente mino-
re di uno .
Consideriamo ora l'esempio seguente : il
governo deve finanziare una spesa pubblica
pari a g, tutta concentrata nel primo periodo,
e cioè : R~ = ó ; g, = O . Pensate, ad esempio, al
problema di come finanziare una guerra che
si prevede breve . (Discuteremo più in detta-
glio il problema di come finanziare una guer-
ra nel prossimo paragrafo .) Il governo ha due
opzioni per quanto riguarda il sentiero delle
imposte :
A :~ = g> -, 2 = 0; B 7- 1 - 1
2~
Poiché la perdita di produzione dovuta alle
imposte aumenta più che proporzionalmente
al crescere delle imposte, è evidente che B è
l'opzione che minimizza la perdita di produ-
zione : conviene spalmare le imposte nel tem-
po, anziché concentrarle tutte nel medesimo
periodo - un risultato noto con il nome di tax
smoothing . La conseguenza di questo risulta-
to è che il debito pubblico può avere un ruo-
lo importante nel minimizzare le distorsioni
prodotte dal finanziamento di una spesa con-
centrata nel tempo : nella soluzione B il gover-
no, nel primo periodo, finanzia metà della
spesa con imposte, metà con debito, che è poi
rimborsato con le imposte del secondo perio-
do . Come si vedrà nel capitolo 25, che elevate
concentrazioni di debito pubblico sono una
situazione tipica degli anni successivi ad una
guerra : accadde negli anni Venti, dopo la Pri-
ma guerra mondiale e in seguito, alla fine del-
la Seconda . La decisione dei governi di finan-
ziare parte delle spese militari in disavanzo è
un esempio dell'uso del debito pubblico per
minimizzare le distorsioni prodotte dalle im-
poste .
I consumatoriPossono prendere e dare a
prestito al medesimo tasso di interesse . Nel
nostro esempio abbiamo scritto il vincolo di
LA POLITICA FISCALE 521
bilancio del consumatore utilizzando un uni-
co tasso di interesse . Non ci siamo chiesti se
questi, nel primo periodo, risparmierà o si
indebiterà : ciò dipende dalle sue preferenze
tra consumo presente e futuro, e dal profilo
temporale del suo reddito - v, relativamente
a v , . Non abbiamo quindi distinto fra il tasso
al quale il consumatore può prendere a pre-
stito e il tasso al quale può investire il pro-
prio risparmio . Nella realtà, tuttavia, i due
tassi di interesse sono diversi - come abbia-
mo visto nel capitolo 7, quando abbiamo
studiato gli effetti di vincoli di liquidità . In
questa situazione la politica finanziaria del
governo non è più irrilevante . Se il governo,
ad esempio, sposta una parte delle imposte
dal futuro ad oggi, il consumatore vedrà il
reddito disponibile di oggi ridursi . Se le im-
poste di oggi aumentano molto, arriverà un
momento in cui l'unico modo per mantenere
il consumo (li oggi sarà quello di indebitarsi .
A questo punto, se il tasso di interesse sui
prestiti è maggiore di quello sul risparmio, il
valore presente scontato del reddito del con-
sumatore scenderà, proprio come abbiamo
visto nell'esempio sui vincoli di liquidità del
capitolo 7 .
L'orizzonte temporale dei consumatori è
uc'uale a quello del governo . Nel nostro esem-
pio consumatori e governo avevano il medesi-
mo orizzonte : due periodi . L evidente che
mantenendo questa ipotesi non è possibile
porsi la domanda : che cosa accade se il gover-
no trasferisce dalla generazione presente a
quelle future le imposte necessarie per pagare
le spese correnti? Tuttavia è una domanda im-
portante : spesso infatti il debito pubblico non
è usato per trasferire dall'oggi al domani im-
poste che verranno pagate dai medesimi indi-
vidui ; è invece usato per trasferire tali imposte
dalla generazione che le pagherebbe oggi ad
una generazione futura, composta da indivi-
dui che spesso oggi non sono ancora nati .
Per affrontare questo problema dobbiamo
raffinare un po' il nostro modello, al fine di
introdurre non una sola, ma due generazioni .
Consideriamo la situazione descritta dalla fi-
gura 1 .
Esistono due generazioni ; ciascuna vive
due periodi ed esse si sovrappongono parzial-
mente : i giovani della seconda generazione

522 CAPITOLO 20
nascono quando sono vecchi gli individui del-
la generazione precedente . Per mantenere
l'esempio semplice ipotizziamo che lavorino
solo i giovani : )-! > 0 : 1 'i' > 0 : v! = ti'n = 0 :
notate che abbiamo indicato con gli apici 1 e
II la generazione e con pedici 1, 2 e 3 i tre
periodi .
Il governo deve affrontare una spesa pub-
blica tutta concentrata nel periodo 1, cioè
quando sono giovani gli individui della prima
generazione : g 1 = g ; g, = g, = 0 . Esso impone
imposte solo ai vecchi : anche questa è un'ipo-
tesi introdotta per mantenere l'esempio sem-
plice, e che non modifica la sostanza del risul-
tato . Il vincolo di bilancio del governo è quin-
di (continuando ad assumere, sempre per
semplicità, che il tasso di interesse reale sia
uguale a zero) :
k = T , -i-
Le imposte inoltre non sono distorsive : il pro-
blema del governo è come ripartirle tra le due
generazioni e cioè scegliere T ; C Tg' .
Consideriamo ora i vincoli di bilancio del
consumatore rappresentativo di ciascuna ge-
nerazione . Il consumatore della generazione I
fronteggia tre vincoli di bilancio : uno nel pri-
mo periodo, uno nel secondo ed il vincolo di
bilancio intertemporale che è la somma dei
primi due :
Il primo è il vincolo del periodo 1, il secondo
quello del periodo 2, infine il terzo è il vinco-
lo intertemporale . Notate che, da giovane, egli
risparmia acquistando i titoli pubblici che il
governo emette per finanziare la spesa
periodo 1 periodo 2
generazione g iovan vecchi
5 3'1
giovani 1 vecchi
ecncraeione~ - --
II rII e anche a questa domanda sarebbe possibile ri-
FI(3 . I . Modello a _~luege r aric~lai.
(b = h ) ;da vecchio paga le imposte e consu-
ma l'ammontare che riceve quando i titoli
pubblici gli vengono rimborsati - notate che
tutto il debito deve essere rimborsato alla fine
del periodo 2 in quanto la prima generazione
nuore alla fine di quel periodo .
Analogamente, la generazione successiva
fronteggia i seguenti tre vincoli :
C;I+(b - T1)=
7 ,y"
2
3 ( h- 12 )-T ;'
c' =
Cli+Cit-
2
1
3 - -' II-T",
Abbiamo considerato la possibilità che il go-
verno sposti una parte dell'onere della spesa
effettuata nel primo periodo sulla generazione
successiva : ciò avviene imponendo ai vecchi
della prima generazione imposte che non
sono sufficienti a rimborsare il debito
(7'><b), e ricorrendo, per il rimborso, ad un
prestito dei giovani della generazione successi-
va : il valore di tale prestito è h - T ; . Le impo-
ste che non sono state pagate dalla prima ge-
nerazione cadono sulla seconda ed ammonta-
no a T';1 =b-T2 .
L evidente che in questa situazione un
trasferimento di imposte dal periodo 2 al pe-
riodo 3 non è irrilevante : accresce il reddito
disponibile della prima generazione - e quin-
di il suo consumo - e diminuisce il reddito
disponibile della generazione successiva, e
quindi il suo consuono .
Potete ora chiedervi quale sia la politica
ottimale del governo . Ad esempio, se entram-
be le generazioni beneficiano della spesa del
primo periodo (ad esempio se fosse servita a
costruire ospedali) potrebbe essere desidera-
bile ripartirne il costo fra le due generazioni -
soprattutto se le imposte fossero distorsive e
quindi fosse comunque costoso concentrarle
nel tempo . Inoltre, nell'esempio che abbiamo
studiato, abbiamo escluso che nell'economia
vi sia capitale - si produce solo con il lavoro .
periodo 3 Spiegheremo che cosa accade allo stock di ca-
pitale dell'economia, quando il governo tra-
sferisce l'onere della spesa da una generazione
alla successiva, nel prossimo paragrafo - ma
spondere con il modellino che abbiamo appe-
na studiato . Insomma, avete a disposizione
 LA POLITICA FISCALE 523

una «macchina» molto potente con la quale
divertirvi provando ipotesi diverse e calcolan-
do, in ciascun caso, il livello di consumo di
ciascuna generazione e il sentiero del debito
pubblico . Che si tratti di una «macchina» po-
tente non è una sorpresa . È il risultato di uno
dei contributi più importanti alla teoria eco-
nomica : il modello di un'economia con gene-
razioni sovrapposte studiato per primo dal-
l'economista francese Maurice Allais nel 1947
e poi raffinato da Paul Samuelson dieci anni
dopo .

® Il ruolo di avanzi e disavanzi

In questo paragrafo esaminiamo le circostanze particolari nelle quali i disa-
vanzi (o gli avanzi) di bilancio assolvono un compito importante, in quanto aiuta-
no a stabilizzare l'attività economica e consentono di distribuire nel tempo il co-
sto di eventi particolari, come una guerra o una spesa eccezionalmente elevata .

2 .1 . Disavanzi, stabilizzazione della produzione e disavanzo cor-

retto per il ciclo
Il fatto che disavanzi continui ed elevati abbiano effetti negativi di lungo pe-
riodo sull'accunitilazione di capitale e sulla produzione non significa che essi non
possano essere utilizzati come strumento per stabilizzare la produzione . Questo
fatto ci suggerisce semplicemente che i disavanzi prodotti in periodi di recessione
dovrebbero essere compensati da avanzi nei periodi di espansione, allo scopo di
non aumentare costantemente il livello del debito' .
Per valutare se una data politica fiscale sia appropriata, gli economisti hanno
costruito delle misure del disavanzo che dicono a che livello esso si collocherebbe
se la produzione fosse al suo livello naturale - tenendo conto della legislazione fi-
scale e delle regole di spesa esistenti . Tali misure prendono nomi diversi : disavan-
zo di pieno impiego, disavanzo standardizzato per la disoccupazione, disavanzo
strutturale (quest'ultimo è il termine usato dall'OCSE) . Noi useremo il termine di-
savanzo corretto per il ciclo, che riteniamo più intuitivo .
Questa misura costituisce un semplice punto di riferinmento in base al quale
giudicare l'andamento della politica fiscale . Se il disavanzo effettivo e positivo, ma
il disavanzo corretto per il ciclo è nullo, allora la politica fiscale è compatibile con
l'obiettivo di non aumentare sistematicamente il debito nel corso del tempo . È
vero che il debito aumenterà finché la produzione sarà inferiore al suo livello natu-
rale ; ma prima o poi essa tornerà al suo livello naturale, e il debito si stabilizzerà .
Questo non significa però che l'obiettivo della politica fiscale debba essere di
mantenere per sempre un disavanzo corretto per il ciclo uguale a zero . In periodi
di recessione, il governo potrebbe decidere di generare un disavanzo tale da ren-
dere positivo anche il disavanzo corretto per il ciclo . In questo caso, il fatto che il
disavanzo corretto per il ciclo sia positivo ci dice che il ritorno della produzione
al suo livello naturale non sarà sufficiente a stabilizzare il debito : per farlo, il go-
verno dovrà in futuro produrre avanzi corretti per il ciclo .

3 Per semplicità, in questo paragrafo ignoreremo la crescita della produzione . e quindi an-
che la differenza tra stabilizzazione del debito e stabilizzazione del rapporto debito/P11. . Le
stesse osservazioni si estendono direttamente al caso in cui la produzione cresce nel tempo .

i
524 CAPITOLO 20

La teoria sottostante al concetto di disavanzo corretto per il ciclo è semplice,

ma il calcolo di questo indicatore si è invece rivelato più problematico . Per capir-
ne le ragioni, dobbiamo spiegare come sono costruite le misure del disavanzo che
includono aggiustamenti per tener conto del ciclo economico . La loro costruzio-
ne avviene in due passaggi . Il primo consiste nello stabilire di quanto diminuireb-
be il disavanzo se la produzione aumentasse, diciamo, dell'1% . Il secondo consi-
ste nel valutare la distanza della produzione effettiva dal suo livello naturale .
Il primo passaggio è immediato . Indicativamente, una riduzione dell'1% della
produzione comporta un aumento del disavanzo pari allo 0,5% del PLL . Questo
aumento avviene in quanto gran parte delle imposte è proporzionale alla produ-
zione, mentre la spesa pubblica non dipende dal livello di produzione . Di conse-
guenza, un calo della produzione riduce il gettito fiscale, ma non la spesa pubbli-
ca, per cui il disavanzo aumenta . Se la produzione è inferiore, diciamo, del 5%,
rispetto al suo livello naturale, il disavanzo, in rapporto al PIL, crescerà del 2,5%
rispetto al caso in cui la produzione è al suo livello naturale - questo effetto del-
l'attività economica sul disavanzo è stato chiamato stabilizzatore automatico : una
recessione genera automaticannente un disavanzo, e quindi un'espansione fiscale
che compensa parzialmente la recessione stessa .
Il secondo passaggio si è rivelato più difficile . Dal capitolo 13 ricordiamo che
il livello naturale di produzione è il livello di produzione che prevarrebbe se
l'economia operasse al tasso naturale di disoccupazione . Una stima troppo bassa
del tasso naturale di disoccupazione comporta quindi una stima troppo elevata
del livello naturale di produzione, e quindi una stima troppo ottimistica del disa-
vanzo corretto per il ciclo . Questo fenomeno spiega in parte quanto è successo in
Europa negli anni Ottanta . In quel periodo il disavanzo corretto per il ciclo non
sembrava preoccupante, poiché era calcolato stilla base dell'ipotesi di un tasso
naturale di disoccupazione costante e pari al tasso naturale stimato negli anni Set-
tanta . In effetti, se la disoccupazione europea fosse tornata al livello della fine de-
gli anni Settanta, l'aumento della produzione sarebbe stato sufficiente a ristabilire
il pareggio dei bilancio nella maggior parte (lei paesi europei . Nla, come abbiamo
visto nel capitolo 1, nel corso degli anni Ottanta la disoccupazione è rimasta a li-
velli estremamente elevati (vedi anche capitolo 23) . Di conseguenza, per gran par-
te del decennio i disavanzi sono rimasti elevati, e il rapporto debito/Pii . ha conti-
nuato a crescere .

2 .2 . Guerre e disavanzi
Spesso, le guerre generano grandi disavanzi di bilancio . Negli Stati Uniti, ad
esempio, i due maggiori aumenti del debito pubblico verificatisi nel XX secolo
hanno coinciso con i due conflitti mondiali . Lo stesso è accaduto in Europa : il
picco dei rapporti debito/Pn- nella maggior parte dei paesi europei si è verificato
all'inizio degli anni Venti e alla fine degli anni Quaranta ; la Gran Bretagna subì
un forte aumento del debito anche all'inizio del secolo scorso, in corrispondenza
con le guerre napoleoniche .
E giusto che i governi ricorrano al disavanzo per finanziare le guerre? Gli
anni di guerra sono di solito periodi in cui la disoccupazione è bassa : da questo
punto di vista non sembrerebbe necessario ricorrere al disavanzo per stabilizzare
la produzione . Tuttavia, la risposta è sì . Infatti, ci sono almeno due buone ragioni
per ricorrere al disavanzo in tempo di guerra : le abbiamo già viste nel paragrafo
precedente, poiché si tratta dei medesimi motivi per cui può cadere il risultato di
equivalenza ricardiana . Il primo è di natura distributiva : il disavanzo è un modo
 LA POLITICA FISCALE 525

per attribuire parte dell'onere della guerra alle generazioni future, che benefice-
ranno anch'esse dello sforzo bellico . Il secondo è di natura strettamente economi-
ca : il disavanzo consente di ridurre le distorsioni fiscali .

La distribuzione nel tempo dell'onere del debito . Le guerre comportano un

forte aumento della spesa pubblica, che può essere finanziato con un aumento
delle imposte o con un maggior disavanzo di bilancio . Consideriamo ora le con-
seguenze di queste due modalità di finanziamento . Per distinguere questo caso
dalla nostra precedente discussione sulla stabilizzazione della produzione, suppor-
remo che la produzione rimanga al suo livello naturale .
Supponiamo che il governo decida di ricorrere al disavanzo . Con una spesa
pubblica estremamente elevata, ci sarà un forte aumento della domanda di beni .
Dato che per ipotesi la produzione non può aumentare, i tassi di interesse do-
vranno aumentare in misura sufficiente per ristabilire l'equilibrio . L'investimento,
che dipende dal tasso di interesse, subirà un brusco calo .
Supponiamo ora che il governo decida di finanziare l'aumento di spesa con
un incremento delle imposte . Il consumo diminuirà in modo drastico, in una mi-
sura che dipende dalle aspettative dei consumatori . Quanto maggiore è la durata
attesa della guerra, tanto maggiore sarà la riduzione del consumo e tanto minore
sarà la riduzione del risparmio . In ogni caso, l'aumento della spesa pubblica sarà
parzialmente compensato da un calo dei consumi . I tassi di interesse aumenteran-
no meno rispetto al caso di ricorso al disavanzo, per cui l'investimento diminuirà
in misura minore .
In sintesi, per un dato livello di produzione, l'aumento della spesa pubblica
comporta la riduzione del consumo e/o la riduzione dell'investimento . Il carico
dell'aggiustamento graverà sul consumo o sull'investimento, a seconda della mo-
dalità di finanziamento scelta dal governo .
Da cosa dipende la distribuzione dell'onere del conflitto? Quanto più il gover-
no ricorre al disavanzo, tanto minore sarà il calo dei consumi durante la guerra e
tanto maggiore sarà invece la riduzione dell'investimento . Un minor investimento
comporta un minor stock di capitale dopo la guerra, e quindi un minor livello di
produzione futura . Riducendo l'accumulazione di capitale, il disavanzo costituisce
un modo per ridistribuire l'onere della guerra tra le generazioni future .

L'effetto di imposte distorsive . C'è un'altra ragione a favore del ricorso al di-
savanzo non solo in caso di conflitto, ma anche, in generale, ogniqualvolta la spe-
sa pubblica sia eccezionalmente elevata . Pensiamo, ad esempio, alla ricostruzione
delle infrastrutture in seguito a un terremoto, o ai costi connessi alla riunificazio-
ne tedesca dei primi anni Novanta .
L'argomentazione è la seguente : se il governo aumentasse le imposte propor-
zionalmente all'aumento della spesa pubblica, le aliquote di imposta diventereb-
bero molto elevate, causando enormi distorsioni . (Lo abbiamo visto nel paragrafo
precedente .) Di fronte ad aliquote tanto elevate, le persone lavorerebbero di
meno o cercherebbero di evadere le imposte . Per questi motivi, invece di variare
le aliquote di imposta per mantenere il bilancio in pareggio, è meglio (dal punto
di vista della riduzione delle distorsioni causate dal sistema fiscale) mantenere ali-
quote di imposta relativamente costanti nel tempo, cioè attuare il cosiddetto lax
smoothing . In questo modo si generano disavanzi di bilancio solo quando la spe-

a Si veda il quadro L'wnfica:ione tedesca e il mix di politica economica del capitolo 5 .

 526 CAPITOLO 20

FIG. 20 .2 . Avanzo pri- 15 -

mario e totale ne , li
10
stati Uniti J :1 1~)Ou .
5
Fonte : C.A .E.
Goodhart, Monetary 0
Policy and Debt
Management in the 5
UK : Some Historical
- -10
Ì rewvoints, London s
School of Economics, c -15
dattiloscritto 1998.
-20

-25

-30
-35 . . .--. . .,,, —. . . .,-„, 1,11 -. . . .- . .„ ,
1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 19(35 1970 1975 1980 1985 1990 1995
Anno

sa pubblica è eccezionalmente elevata, mentre in tempi normali si registreranno

modesti avanzi .

L'esempio degli Stati Uniti . Un esempio dell'uso dei disavanzi per redistribui-
re nel tempo i costi di un evento particolare, come una guerra, è illustrato nella
figura 20 .2 . II grafico mostra l'avanzo primario e l'avanzo totale in rapporto al
Pii, negli Stati Uniti dal 1900 .
I due episodi di ampi disavanzi corrispondono alle due guerre mondiali, che
il governo finanziò per lo più emettendo debito . Il debito emesso fu poi rimbor-
sato tramite gli avanzi di bilancio degli anni successivi . Il sentiero della politica fi-
scale americana, illustrato nella figura 20 .2, è quindi un esempio dell'uso dei di-
savanzi per redistribuire nel tempo le distorsioni prodotte dalle imposte .

FIG. 20 .3 . Evoluzione 1,4

f Seconda guerra mondiale
dei rapporto debito'
PILnegli Stati Uniti
D'al I9Oi! .
1,2

Fonte: Si veda
la figura 18 .4 . 1 .0

91-
-
0 0,8

0,2

III~III~IIII~liiih lI1lII11~I111~1t11I UII~111I~lli ~llll~ll11II i l ilIi11111

0
1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1%5 1970 1975 1980 1985 19901995
Anno
 LA POLITICA FISCALE 527

La figura 20 .3, che riporta l'andamento del debito statunitense in rapporto al

PIL dal 1900 mostra che l'uso dei disavanzi per redistribuire nel tempo le impo-
ste dà luogo a corrispondenti fluttuazioni nel rapporto debito/Pii. .
Nel tempo, tuttavia il governo americano soddisfa il vincolo di bilancio inter-
temporale : non vi è infatti una tendenza del debito a crescere senza limiti ; perio-
di di rapida accumulazione del debito sono seguiti da periodi di altrettanto rapi-
da riduzione .

FOCUS

Disavanzo pubblico, consumo In teoria, consumi e investimenti privati

e investimento negli Stati Uniti
durante la Seconda guerra
mondiale
Nel 1939, negli Stati Uniti, la quota della
spesa pubblica in beni e servizi sul PIL era del
15% . Nel 1944 era salita al 45% . Ciò non do-
vrebbe sorprendere: gran parte dell'aumento
era dovuto alla spesa per la difesa, che dal
1939 al 1944 era salita dall'1 al 36% del PIL .
Di fronte a un tale aumento della spesa, il
governo aveva introdotto forti aumenti delle
imposte . Per la prima volta nella storia degli
Stati Uniti, le imposte sul reddito personale
erano diventate la maggior fonte di gettito ; in-
fatti, dal 1939 al 1944, il gettito dell'imposta
sul reddito delle persone fisiche era aumenta-
to dall'1 all'8,5% del PII . . Eppure, l'aumento
delle imposte non bastava a compensare l'au-
mento della spesa. La crescita delle entrate
del governo, dal 1,2% del PIL nel 1939 al
22,7% del PiL nel 1944, rappresentava meno
della metà di quanto necessario per far fronte
alle maggiori spese .
Il risultato fu una serie di grandi disavanzi
di bilancio : nel 1944 il disavanzo del governo
federale aveva raggiunto il 22% del P1L . Ma
questo aumento della spesa pubblica avvenne
a scapito del consumo o dell'investimento pri-
vato?
avrebbero anche potuto rimanere invariati :
ciò sarebbe potuto accadere se alla maggior
spesa si fosse fatto fronte aumentando le im-
portazioni e così creando un disavanzo nel
saldo delle partite correnti - rileggete il capi-
tolo 10 . Ma durante la guerra gli Stati Uniti
non potevano facilmente indebitarsi con il re-
sto del mondo - in realtà in quegli anni acca-
deva il contrario : erano gli Stati Uniti a pre-
stare agli Alleati . Nel 1944, ad esempio, i tra-
sferimenti dal governo statunitense ai paesi al-
leati furono pari al 6% del PIL USA .
L'aumento del 30% della quota del PIL
destinata alla spesa pubblica fu quindi in par-
te ottenuto attraverso una riduzione del 23
della quota del consumo sul PIL - che cadde
dal 74 al 51% . Una parte di questo calo dei
consumi fu probabilmente il risultato dell'an-
ticipazione di maggiori imposte dopo la guer-
ra; una parte fu probabilmente l'effetto della
scarsità di beni durevoli ; anche il patriottismo
probabilmente contò, inducendo le famiglie a
risparmiare di più e ad acquistare i titoli
emessi dal governo per finanziare la guerra .
Ma l'aumento della spesa pubblica fu ottenu-
to anche grazie alla riduzione, del 6%, della
quota degli investimenti privati stil PIL - che
cadde dal 10 al 4% . Una parte dell'onere del-
la guerra fu quindi trasferito alle generazioni
successive sotto forma di una minore accumu-
lazione di capitale .
528 CAPITOLO 20

® Il disavanzo di bilancio degli Stati Uniti

In questo paragrafo impareremo a «leggere» il bilancio pubblico degli Stati
Uniti . La tabella 20 .1 riporta i dati principali del bilancio per il 1994 .
Alcuni dati si riferiscono al solo bilancio del governo federale ; altri al bilancio
consolidato del governo federale e delle amministrazioni statali e locali . Stati e
amministrazioni locali generalmente registrano modesti squilibri di bilancio : nel
1994, l'avanzo consolidato degli Stati e delle amministrazioni locali era di 26 mi-
liardi di dollari, circa lo 0,3% del PIL . Per questo motivo da qui in avanti ci oc-
cuperemo solo del bilancio federale .
Anche per lo stesso bilancio federale esistono due serie di dati . Il governo
utilizza un suo sistema di contabilità - e poiché questo è il sistema usato per pre-
sentare e discutere il bilancio di fronte al Congresso, sono questi i dati general-
mente riportati dalla stampa . Esiste però anche un sistema contabile alternativo,
il sistema della contabilità nazionale ; esso fornisce un insieme di dati di bilancio
economicamente più significativi . I dati della tabella 20 .1 sono costruiti sulla base
di questo metodo . Le principali differenze tra i due sistemi contabili sono le se-
guenti .
• I dati utilizzati dal governo si riferiscono a un particolare anno fiscale .
L'anno fiscale inizia il 1° ottobre dell'anno precedente e termina il 30 settembre
dell'anno corrente . Al contrario, i dati forniti dalla contabilità nazionale si riferi-
scono all'anno solare .
• I dati utilizzati dal governo sono distinti in due categorie : on-budget (den-
tro il bilancio) e off budget (fuori dal bilancio) . La voce più importante delle spe-
se off-budget è la Previdenza sociale . Nel 1994 il disavanzo on-budget era di 212
miliardi di dollari . Questo disavanzo era parzialmente compensato da un avanzo
off-budget eli 53 miliardi di dollari . Tale avanzo derivava dai conti della Previden-
za sociale : i contributi sociali superavano infatti il costo delle pensioni e degli al-
tri trasferimenti pagati dalla Previdenza sociale alle famiglie per sussidi e indenni-
tà varie . Se la distinzione tra voci on-budget e off-budget può avere un significato
politico, essa non ha alcun senso dal punto di vista economico . Per questo moti-
vo i dati forniti dalla contabilità nazionale non fanno alcuna distinzione e riporta-
no semplicemente la somma dei disavanzi on-budget e off-budget .
• I due sistemi contabili differiscono anche nel modo in cui trattano le pri-
vatizzazioni e cioè la vendita di attività da parte del governo . Il sistema contabile
utilizzato dal governo considera tali vendite come ricavi (nel capitolo 18 abbiamo
visto che, ad esempio, alla fine degli anni Ottanta queste vendite sono state utiliz-
zate per soddisfare i limiti imposti dalla legge Gramm-Rudman-Hollings) . I conti
di contabilità nazionale, invece, tengono conto del fatto che una privatizzazione
aumenta le entrate correnti, ma riduce le entrate future - in futuro infatti verran-
no meno i dividendi che il governo incassava dal possesso di tali attività - per cui
esse non sono incluse nelle entrate del governo .
• Infine, vi sono due dati diversi per il debito del governo federale . Il primo
è il «debito lordo», la somma delle passività finanziarie del governo federale .
Quando il Congresso degli Stati Uniti vota un aumento del limite massimo con-
sentito al debito pubblico, si riferisce al debito lordo . Alla fine del 1994, il rap-
porto debito lordo/PIi, era del 69% . I1 secondo dato, il più rilevante, è il «debito

5 Per maggiori dettagli e definizioni . si veda The Economic and Budget Outlook : Fiscal
Years 1996-2000, Washington . DC, Congressional Budget Office, gennaio 1995, appendice D.
 LA POLITICA FISCALE 529

TAB . 20 .1 . Entrate e spese del bilancio federale degli Stati Uniti ; 1994 (in percentua-
le del PiL)
Entrate 20,4
Imposte sul reddito delle persone fisiche 8,4
imposte sul reddito delle imprese 2,5
Imposte indirette 1 .3
Contributi della Previdenza sociale 8.2

Spese (esclusa la spesa per interessi) 20,0

Acquisti di beni e servizi 6,4
Difesa 4,3
Altri 2,1
Trasferimenti 10 .1
Trasferimenti agli enti statali e locali 2 .9
Altre spese 0 .6

Avanzo primario i 1) (il segno + indica un avanzo) 0,4

Spesa netta per interessi 12) 2 .8
Spesa per interessi in termini reali 13,i 1,8
Componente dovuta all'inflazione 1,0
Avanzo ufficiale : (11 - (2) -2,4
Avanzo corretto per l'inflazione (11 - (3) -1,4

Rapporto debito/PIL 52,0

Fonte : «Survey of Current Business», tabella 3 .2 . agosto 1995 .

netto», la somma di tutte le passività finanziarie del governo federale meno la

somma delle sue attività finanziarie . Questo è il dato riportato nell'ultima riga
della tabella 20 .1 . Alla fine del 1994, il rapporto debito netto/PII . era del 52% .
Consideriamo in dettaglio questi dati .
Nel 1994, le entrate federali erano pari al 20,4`,'• del PIL . Le spese, esclusi i
pagamenti per interessi, rappresentavano il 20% del PIL . Il governo federale
quindi registrava un avanzo primario dello 0,4% del PIL . I pagamenti per interes-
si sul debito pubblico erano pari al 2,8%, per cui il disavanzo ufficiale ammonta-
va al 2,4°/ del PIL . (Tuttavia, come vedremo nel quadro L'inflazione e il calcolo
del disavanzo di bilancio nel capitolo 25, una misura corretta del disavanzo di bi-
lancio dovrebbe tener conto dell'inflazione .)
Alla luce di questi dati, potreste chiedervi perché mai la riduzione del disa-
vanzo sia un tema tanto dibattuto negli Stati Uniti . Certamente alcune ragioni non
hanno natura economica . TI calo di fiducia nel sistema politico ha dato spazio alla
richiesta di regole rigide, come la condizione di pareggio del bilancio . Abbiamo
discusso questo problema nel capitolo 18. Ci sono almeno altri due argomenti a
favore di una riduzione del disavanzo . Il primo deriva dalla crescita attesa dei di-
ritti acquisiti : se non si modificherà la legislazione, il disavanzo continuerà a cre-
scere . La seconda è il basso tasso di risparmio degli stati Uniti .

La crescita dei diritti acquisiti . Circa la metà della spesa federale statunitense
riguarda capitoli di spesa che prevedono il pagamento di benefici e indennità a
coloro che soddisfano requisiti fissati per legge . I tre capitoli principali sono la
Previdenza sociale (che paga le pensioni), il Medicare (che fornisce assistenza sa-
nitaria agli anziani) e il Medicaid (che fornisce assistenza sanitaria ai poveri) .
La tabella 20 .2 riporta la spesa passata, corrente e attesa per ciascuno di que-
sti tre capitoli, in percentuale sul PIL, dal 1990 al 2030 . Sulla base della legisla-
zione vigente nel 1995, le spese della Previdenza sociale, che nel 1990 erano pari
al 4,4% del Pu., nel 2030 dovrebbero rappresentare il 7,4% del PIL . Medicare e
530 CAPITOLO 20

1Medicaid dovrebbero aumentare dal 2,6% del 1990 al 6% nel 2005, all'11% nel
2030 .
Queste voci di spesa crescono nel tempo per due ragioni . La prima, che spie-
ga la crescita delle indennità di Previdenza sociale e del programma Medicare - e
che si riferisce soprattutto agli anni successivi al 2005 -, è l'invecchiamento del-
l'Arnerica, e cioè il rapido aumento della proporzione di persone con più di 65
anni che avverrà quando la generazione del baby boom raggiungerà l'età pensio-
nabile, nel 2010 . La seconda ragione, che spiega invece la crescita dei pro ramimi
Medicare e MMledicaid, è il continuo aumento (lei costi dell'assistenza sanitaria .
k possibile che questi aumenti di spesa siano compensati da una riduzione di
altri capitoli di spesa? La risposta è no . Consideriamo di nuovo la tabella 20 .1 .
La voce «trasferimenti» corrisponde . più o meno, alla spesa per diritti acquisiti ; i
trasferimenti agli enti statali e locali possono difficilmente essere ridotti, in quan-
to molte funzioni federali sono delegate a livello statale . Rimane la spesa pubblica
in beni e servizi e le «altre spese» che, insieme, rappresentano il 7 % del PIL .
Solo per compensare l'aumento della spesa per i programmi Medicare e Mledi-
caid tra il 1995 e il 2005 (il 2,2% del Pr .), sarebbe necessario ridurre le altre
spese di circa un terzo : ( .2,2 :7) = 31% . Se, come alcuni sostengono, la spesa per
la difesa non deve essere ridotta, gli altri capitoli degli acquisti di beni e servizi -
che nel 1994 rappresentavano il 2,1 % del PTL - dovrebbero essere completamen-
te eliminati . Questa soluzione non è praticabile . Gli altri capitoli di spesa inclu-
dono infatti i trasporti, l'istruzione, la ricerca scientifica e spaziale, e la giustizia .
Molte di queste funzioni sono fondamentali per il funzionamento del sistema
economico : esse possono essere ridotte, ma non eliminate . Quindi, per evitare ul-
teriori aumenti del disavanzo, il governo dovrà aumentare le imposte o modifica-
re alcuni diritti acquisiti . La seconda pare l'alternativa più probabile .

Il basso tasso di risparmio negli Stati Uniti . Anche se il rapporto debito/PTL

non cresce più, vi potrebbe essere un'altra buona ragione a favore di una riduzio-
ne del disavanzo pubblico . Come vedremo nel capitolo 27, il tasso di risparmio
statunitense è tra i più bassi di tutti i paesi OCSE : nel 1993 era pari al 14,9% del
PIL, rispetto a una media OCSE del 19,3% .
Ricordiamo che il risparmio totale di un'economia è la somma del risparmio
privato e del risparmio pubblico - l'avanzo di bilancio . La fonte principale del
basso tasso di risparmio degli Stati Uniti non è il disavanzo pubblico, ma la scar-
sità cli risparmio delle famiglie . Il disavanzo pubblico rappresenta una frazione
abbastanza piccola del PTL, rispetto alla media OCSE . Tuttavia, è pur sempre vero

TAB . 20.2 . Spese per la Prevulerrza sociale e per

i programmi .Marcare e Medicaid
(percentuale del Pii., 1990-2030)
1990 1995 2005 2030

Previdenza sociale 4 .4 4 .7 4 .8 7,4

Medicare e Medicaid 2 .6 3 .8 6 .0 11,0

Fonti: 'Ike k,conomu and Budget Outlook : Fiscal ) :ars 1996-

2000, Congressional Budget Office, gennaio 199.5, tabella
2 .14 . Proiezioni per il 2030: Bipartisan Commission on
Entitlement and Tax Reform, Interim Report, agosto 1994,
\Vashington, Dc .
 LA POLITICA FISCALE 531

che una riduzione del disavanzo pubblico farebbe aumentare il risparmio totale .
Come vedremo nei capitoli 27 e 28, un maggior tasso (Ai risparmio a sua volta
farebbe aumentare il livello di capitale, e quindi il tenore di vita futuro . In altre
parole, esso migliorerebbe il benessere delle generazioni future rispetto alle gene-
razioni correnti . Quindi, se crediamo che gli Stati Uniti non risparmino abbastan-
za per il futuro, dobbiamo riconoscere che la scarsità di risparmio privato po-
trebbe essere compensata da un maggior risparmio pubblico, e che pertanto ci
sono buone ragioni per eliminare il disavanzo di bilancio o, meglio ancora, per
produrre degli avanzi .

I conti pubblici in Italia
Anche in Italia, analogamente a quanto ab-
biamo visto per gli Stati Uniti nel paragrafo
precedente, esistono due diverse fonti di infor-
inazione per i conti pubblici . I conti delle Am-
ministrazioni pubbliche - che comprendono,
oltre allo Stato, anche le amministrazioni loca-
li : regioni, province e comuni - sono prodotti
dall'Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) una
volta all'anno . Questi conti sono importanti
perché descrivono l'insieme più completo dei
conti pubblici italiani : è su questi numeri che
si sono valutati i criteri di convergenza fiscale
indicati dal Trattato di Maastricht, ed è sempre
sulla base di questi numeri che opereranno le
procedure del Patto di stabilità descritte in
questo capitolo . Esiste tuttavia un secondo in-
sieme di numeri, relativi al Settore statale : que-
sto comprende le amministrazioni dello Stato
in senso stretto, cioè essenzialmente i ministe-
ri, più alcune amministrazioni centrali, tra le
quali la più importante è l'INPS che si occupa
essenzialmente cui pagare le pensioni e i sussidi
di disoccupazione . I conti del Settore statale
sono prodotti trimestralmente dalla Ragioneria
generale dello Stato, un dipartimento del mini-
stero del Tesoro . II vantaggio di questi conti è
la loro frequenza, che consente un monitorag-
gio trimestrale del disavanzo pubblico -
l'ISTAT pubblica i conti relativi alle Anu»ini-
strazioni pubbliche per l'anno t nel mese di
marzo dell'anno t+ 1 .
Nonostante coprano solo un sotto-insieme
delle Amministrazioni pubbliche, i conti del
settore statale offrono un'informazione abba-
stanza accurata dell'andamento del disavanzo
pubblico . Per due motivi il primo è che la
gran parte del gettito fiscale affluisce allo Sta-
to : il secondo è che solo lo Stato può indebi-
tarsi . Una Regione, ad esempio, funziona solo
grazie ai fondi che le vengono trasferiti dallo
Stato e non può indebitarsi : controllando i
flussi di cassa dello Stato si ha quindi un'idea
abbastanza precisa del totale delle Ammini-
strazioni pubbliche . Qual è la composizione
del bilancio del Settore statale italiano? La
spesa totale ammonta a circa il 50% del Pii . ;
di questa il 7% circa, sempre in percentuale
del Pii ., è costituita dagli interessi sul debito
pubblico, il rimanente dalle spese al netto de-
gli interessi . Queste hanno la seguente com-
posizione : il 30% della spesa totale serve a
pagare le pensioni (sia le pensioni di anzianità
che quelle di invalidità) e i sussidi alla disoc-
cupazione ; il 25% serve per pagare gli stipen-
di dei dipendenti pubblici : il 10% serve per il
Sistema sanitario nazionale ; un altro 10% per
gli acquisti di beni e servizi da parte dello
Stato ; il 5/o per gli investimenti pubblici ; un
20% per spese varie, sussidi alle imprese e al-
tre voci minori .
L'informazione relativa ai conti del Settore
statale deve tuttavia essere considerata con
qualche cautela, per due motivi . Innanzitutto il
processo di decentramento fiscale sta spostan-
do il gettito fiscale dallo Stato alle amministra-
zioni locali : nel 1998, ad esempio, è stata intro-
dotta una nuova imposta, l'I&,AP, che comporta
il trasferimento di una quota significativa di
gettito dallo Stato alle Regioni . Più procede il
federalismo fiscale, meno rappresentativi di-
verranno i conti del settore statale . Inoltre il
federalismo apre anche alle amministrazioni
locali la possibilità di indebitarsi, ad esempio i
Comuni possono emettere obbligazioni sul
 532 CAPITOLO 20
mercato . Questo è un altro motivo per cui il
debito emesso dallo Stato non è più sufficiente
a descrivere lo stato dei conti pubblici . La pos-
sibilità che i Comuni si indebitino vendendo
titoli sul mercato limiterà inoltre l'attendibilità
dei dati sul debito pubblico, che sinora è cal-
colato con riferimento allo Stato - il solo che
poteva indebitarsi sul mercato .
Infine, i dati sul debito pubblico in Italia
fanno riferimento al debito lordo - ad esem-
RIEPILOGO
• Sulla base dell'equivalenza ricardiana,
un maggior disavanzo è compensato da un
pari aumento del risparmio privato . In questo
modo il disavanzo non avrebbe alcun effetto
sulla domanda e sulla produzione . L'accumu-
lazione di debito non influenza l'accumulazio-
ne di capitale . Quando l'equivalenza ricardia-
na fallisce, maggiori disavanzi fanno aumenta-
re la domanda e la produzione nel breve pe-
riodo . L'accumulazione di debito riduce l'ac-
cumulazione di capitale, e quindi anche la
produzione nel lungo periodo .
• Il risultato di equivalenza ricardiana e
eli irrilevanza del debito pubblico viene meno
se consideriamo imposte dístorsive, vincoli di
liquidità oppure orizzonti temporali diversi
per il governo e i consumatori . In questo
modo, tuttavia, è possibile conciliare il risulta-
to teorico con l'evidenza empirica .
• Per stabilizzare l'economia, il governo
deve incorrere in disavanzi nei periodi di re-
cessione, e generare avanzi nei periodi di
espansione . Il disavanzo corretto per il ciclo
ci dice quale sarebbe il disavanzo se la produ-
zione fosse al suo livello naturale, a parità di
legislazione fiscale e di regole di spesa.
Termini chiave
teorema di equivalenza ricardiana, o proposi-
zione di Barro-Ricardo
tax smoothing
generazioni
pio non si sottrae, dal valore dei titoli pubbli-
ci in circolazione, il valore delle azioni del-
l'ENI Spa che lo Stato possiede . Il ricavato
dalla vendita di attività dello Stato - le priva-
tizzazioni - non è considerato, diversamente
da quanto accade negli Stati Uniti, come una
normale entrata fiscale . Il ricavato di queste
vendite è invece usato per riacquistare titoli
pubblici sul mercato, e quindi va direttamente
a ridurre lo stock di debito pubblico .
• I disavanzi sono giustificati in tempi di
spesa eccezionalmente elevata, ad esempio in
caso di conflitti bellici . Rispetto al finanzia-
mento tramite imposte, il ricorso al disavanzo
comporta un maggior consumo e un minor
investimento durante la guerra . In questo
modo si trasferisce parte dell'onere della guer-
ra dalle generazioni che hanno vissuto la guer-
ra alle generazioni successive, Inoltre, il disa-
vanzo consente di mantenere aliquote di im-
posta relativamente costanti e di ridurre le di-
storsioni fiscali .
• Nel 1994, il disavanzo di bilancio degli
Stati Uniti era compatibile con un rapporto
debito/PII- pressoché costante . Tuttavia, ci
sono buone ragioni per ridurre ulteriormente
il disavanzo . La prima è che, in mancanza di
nuove regole di spesa, le uscite per diritti ac-
quisiti sui programmi sociali aumenteranno,
generando disavanzi futuri sempre più elevati .
La seconda è che il basso tasso di risparmio
privato statunitense potrebbe essere compen-
sato da un minor disavanzo di bilancio, così
da aumentare il risparmio aggregato, e quindi
il tenore di vita delle generazioni future .
disavanzo corretto per il ciclo, disavanzo di pie-
no impiego, disavanzo sta ndardizzato per la
disoccupazione o disavanzo strutturale
stabilizzatore automatico

PER METTERSI
1 . Considerate un'economia descritta dal-
la seguente tabella (tutti i dati sono in percen-
tuale del PIL) :
Imposte : Pr .
Spesa pubblica .'Pn . (compresi i trasferimenti,
al netto della spesa per interessi)
Tasso di interesse nominale
Tasso di inflazione annuale
Tasso di crescita annuale del Pii .
Rapporto debito/PIL íall'inizío dell'anno)
Tasso di disoccupazione
Tasso naturale di disoccupazione
Coefficiente di Okun
Usate i dati della tabella e supponete che il
disavanzo risponda a variazioni del PIL secon-
(lo la regola indicativa citata nel testo con rife-
rimento all'economia statunitense .
a) Qual è il valore del disavanzo ufficiale
corretto per il ciclo (in percentuale del PIL)?
b) Qual è il disavanzo corretto per l'infla-
zione e per il ciclo?
Per saperne di più
La moderna riformulazione dell'equivalen-
za ricardiana è contenuta in R . Barro, Are Go-
vernment Bonds Net 1Veahh?, in «Journal of
Political Economy», dicembre 1974, pp .
1095-111 -7 .
La Guide io the Fede ral Budget di S . Col-
lender, pubblicata ogni anno dall'Urban Insti-
tute Press di Washington, D(7, è una delle de-
scrizioni più utili del processo di bilancio e
dei dati di bilancio negli Stati Uniti .
Ogni anno, il Congressional Budget Offi-
ce, un organo del Congresso degli Stati Uniti,
pubblica De Economie and Budget Outlooks
per l'anno fiscale corrente e per i quattro anni
fiscali successivi (per cui l'edizione del gen-
naio 1998 contiene le previsioni per gli - anni
dal 1999 al 2003) . Il documento fornisce una
presentazione chiara e trasparente del bilancio
LA POLITICA FISCALE 533
ALLA PROVA
2. Nel prendere le vostre decisioni di spe-
sa, non avete mai pensato alle imposte che
potreste dover pagare in futuro? Pensate di
comportarvi in modo tipico o atipico a questo
15 proposito? Quanto contano gli effetti della
politica fiscale e l'equivalenza ricardiana nelle
20
l0 vostre risposte?
4
0
50
3 . «Un disavanzo in tempo di guerra può
6 essere una buona soluzione . In plmmo luogo,
0,4 essi) è temporaneo, per cui, una volta elimina-
to, il governo può tornare esattamente al livel-
lo iniziale di spesa e di imposte . In secondo
luogo, poiché l'evidenza empirica sembra con-
fermare l'ipotesi di equivalenza ricardiana, il
disavanzo dovrebbe stimolare l'economia du-
rante la guerra, mantenendo basso il tasso di
disoccupazione». Individuate i quattro errori
presenti in questa affermazione . Credete che
qualcosa in questa affermazione sia corretto?
corrente, delle questioni maggiormente di-
scusse riguardo il bilancio e delle tendenze
per il futuro .
Per imparare a leggere il bilancio pubbli-
co italiano leggete E Galimberti e V Schiavet-
ti, Una visita guidata al bilancio dello Stato, in
«Il Sole-240re», 24 febbraio 1996 . Per saper-
ne di più sulle componenti principali della
spesa pubblica in Italia (pensioni e altre voci
della previdenza) leggete M . Ferrera, Le trap-
pole del welfare, Bologna, Il Mulino, 1998, e
N . Rossi, Meno ai padri, pili ai figli, Bologna,
II Mulino, 1997 .
Per saperne di più sul bilancio pubblico
italiano visitate la pagina web del ministero del
Tesoro http://www.tesoi-o .it/index .htm che
contiene i principali documenti sulla finanza
pubblica italiana .