SISTEMA POLITICO E MODELLO SOCIALE EUROPEO

Prof.ssa Ilaria Madama

Anno accademico 2018/2019
 SPeMSE - 2019 2

1. Quali sono gli obiettivi formativi generali di questo

corso?
2. Di cosa ci occuperemo nello specifico?
3. Come verrete valutati?
A. le modalità d’esame
B. cosa studiare
4. Il calendario delle lezioni
5. Altre informazioni

Una (breve) introduzione allo studio dell’UE

 SPeMSE - 2019 3

La collocazione nel percorso formativo

CdL SPO, esame da 9 CFU, Moduli 1, 2, 3,

 2° anno, curriculum «Democrazia, politiche, giustizia»
- Politica sociale comparata (Prof. Jessoula)
- Metodologia della ricerca/Ricerca sociale applicata (Proff. Sarti/Bonizzoni)

CdL SIE, esame da 6 CFU, Moduli II e III

3 anno, curriculum “Integrazione europea”
• (Diritto materiale dell'Unione Europea, Prof. Lang)
• Storia dell'integrazione europea (Prof. Graglia)
 SPeMSE - 2019 4

1. Gli obiettivi formativi

- Il corso si propone di fornire una preparazione mirata rispetto al funzionamento

del sistema politico europeo e del suo modello sociale. A partire dall’esame delle
principali istituzioni europee e dello spazio politico europeo, gli studenti e le
studentesse acquisiscono una conoscenza approfondita dei diversi processi
politico-istituzionali che regolano il funzionamento dell'Unione Europea, con
particolare attenzione alle dinamiche multi-livello e ai rapporti tra gli stati membri.

- Il corso mira altresì a far acquisire agli studenti la capacità di impiegare tali
conoscenze per inquadrare in modo critico fatti e fenomeni politici attuali legati
allo sviluppo del processo di integrazione europea, anche ove questi non siano
stati direttamente affrontati durante le lezioni.
 SPeMSE - 2019
5

Perché studiare l’Unione europea?

• Sistema politico
peculiare
• Dinamiche
multilivello
• Politicizzazione
crescente
• Spinte alla
disgregazione
della polity
• …
 6 - 2019
SPeMSE

Politicizzazione della questione europea

dopo anni di «consenso permissivo»
 SPeMSE - 2019 7

L’appuntamento elettorale 2019:

verso «critical elections»?

 Il paradosso del PE

 Due dinamiche divergenti: rafforzamento

istituzionale e politico vs. partecipazione elettorale

2014

43,09%

eu28

8
Fonte: Parlamento europeo
 SPeMSE - 2019 9

La campagna elettorale 2018

 “only 39 percent of Italians (the lowest level among EU member states) think
their country has benefited on balance from being part of the EU” EP opinion
poll http://www.europarl.europa.eu/external/html/parlemetre/eb88_v2.pdf
SPeMSE - 2019 10
SPeMSE - 2019 11
 SPeMSE - 2019 12

• Che tipo di sistema politico è l’Unione europea?

• Come funziona?
• Quali sono gli attori?
• Quali i processi?
• Quali gli esiti?
 SPeMSE - 2019 13

Il sistema politico (D. Easton)

OUTCOMES
Processo di
elaborazione
delle
decisioni
pubbliche

BLACK BOX

un sistema di interazioni attraverso le quali si realizza l'assegnazione

autoritativa di valori scarsi in una data società
 SPeMSE - 2019 14

2. Di cosa ci occuperemo nello specifico?

• Il primo modulo è dedicato all’illustrazione del ruolo e delle

modalità di funzionamento delle principali istituzioni europee -
Commissione Europea, Consiglio dei Ministri, Parlamento
Europeo, Consiglio Europeo, Corte di Giustizia.

• Nel secondo modulo verranno invece approfonditi le principali

teorie e i modelli esplicativi elaborati dalla scienza politica in
riferimento al processo d’integrazione e al policy-making
europeo.

• Nel terzo modulo, il corso si confronta con l’analisi del modello

sociale europeo, esaminandone le componenti e le sfide di
natura politica e istituzionale.
 SPeMSE - 2019 15

3. Come verrete valutati? La prova d’esame

L’esame è organizzato in una prova scritta unica, che prevede domande a

risposta multipla e domande aperte sull'intero programma d'esame.
 accertare l'acquisizione dei concetti e la conoscenza degli argomenti affrontati durante
il corso.
 verificare la capacità di esprimere le conoscenze conseguite in modo chiaro e preciso,
impiegando la corretta terminologia.

Per gli studenti frequentanti, due prove parziali (scelta opzionale):

 prima prova parziale alla fine del modulo 2 (peso 2/3 sul voto finale)
 seconda prova parziale al termine del corso durante il primo appello
(peso 1/3 sul voto finale)
 una domanda riservata ai lavori di approfondimento svolti in aula

Non sono previsti recuperi delle prove parziali.

 Soglia minima nella prima prova parziale per essere ammessi alla
seconda: (14 punti su 32) (e 26 quindi nella seconda prova)
 SPeMSE - 2019 16

Alcune regole generali riguardanti l’esame per gli studenti

frequentanti:

• non è obbligatorio sostenere le prove parziali e non sono previsti

recuperi.
• sarà possibile accedere alla seconda prova parziale solo qualora
si ottengano almeno 14 punti nella prima prova parziale

• è possibile sostenere l’esame scritto su tutto il programma

frequentanti, in uno degli appelli previsti entro settembre 2019.

• una domanda sarà riservata ai lavori di approfondimento svolti in

aula durante il modulo III
 SPeMSE - 2019 17

3. Come verrete valutati? I materiali

• Materiali d’esame per gli studenti frequentanti

N. Nugent, Organizzazione politica europea, Il Mulino, 2011, capp. 1,2, 3, 4, 5

N. Nugent, Organizzazione politica europea, Il Mulino, 2011, cap. 7

N. Nugent Governo e politiche dell’Unione europea, vol. 1 Storia e teorie
dell’integrazione, Bologna, Il Mulino, 2008, solo capp. 9 e 10.

M. Ferrera, Rotta di collisione. Euro contro welfare, Laterza, 2016,

(ad esclusione del capitolo 2)

Attenzione: le slide e i materiali d’aula distribuiti a lezione sono da

considerarsi parte integrante del programma d’esame per gli studenti
frequentanti.

Saranno considerati “frequentanti” - e dunque ammessi a sostenere

le prove dedicate - solo gli studenti presenti ad almeno il 70% delle
lezioni di ciascuno dei moduli.
 SPeMSE - 2019 18

• Materiali d’esame per gli studenti non frequentanti

------------------------------------------------------------------------
Per l’esame da 9 CFU:
N. Nugent, Organizzazione politica europea, Il Mulino, 2011
N. Nugent Governo e politiche dell’Unione europea, volume 1, Storia e
teorie dell’integrazione, Bologna, Il Mulino, 2008, solo capp. 9 e 10
M. Ferrera, Rotta di collisione. Euro contro welfare, Laterza, 2016
(escluso il cap. 2)

Date appelli
27/06/2019, 10:30 (prima settimana di luglio)
19/07/2019, 10:30
16 settembre 2019, h. 12:30, Aula 1

4. Il calendario delle lezioni
data
1 mercoledì 10 aprile 2019
2 giovedì 11 aprile 2019
3 venerdì 12 aprile 2019
4 mercoledì 17 aprile 2019
5 giovedì 2 maggio 2019
6 venerdì 3 maggio 2019
7 mercoledì 8 maggio 2019
8 giovedì 9 maggio 2019
9 venerdì 10 maggio 2019
mercoledì 15 maggio
10
2019
11 giovedì 16 maggio 2019
SPeMSE - 2019 19
ora aula tema materiali
14:30 5 Presentazione del corso
14:30 5 La Commissione europea Nugent, cap. 1 + slide
14:30 5 La Commissione europea Nugent, cap. 1 + slide
14:30 5 Il Consiglio europeo Nugent, cap. 3 + slide
14:30 5 Il Consiglio dell’Ue Nugent, cap. 2 + slide
14:30 5 (Annullata) Nugent, cap. 2 + slide
14:30 5 Il Parlamento europeo Nugent, cap. 4 + slide
14:30 5 Il Parlamento e le elezioni Nugent, cap. 4 + slide
14:30 5 Il Parlamento e le elezioni Nugent, cap. 4 + slide
14:30 5 Il Parlamento e le elezioni Nugent, cap. 4 + slide
14:30 5 La Corte di Giustizia e il diritto Ue Nugent, cap. 5 + slide
3 maggio 2019: Convegno con ospiti, h. 9:15-
12:30 // Il pilastro europeo dei diritti sociali
maggiori informazioni sul sito
 SPeMSE - 2019 20

Modulo II

data ora aula tema materiali

I gruppi di interesse nel sistema
14 venerdì 17 maggio 2019 14:30 5 Nugent, cap. 7 + slide
politico europeo

15-16
mercoledì 22 maggio 14:30-
5
Convegno «Europa in
2019 18:30 Bilico»
I gruppi di interesse nel sistema
17 giovedì 23 maggio 2019 14:30 5 Nugent, cap. 7 + slide
politico europeo
Approcci teorici all'integrazione Nugent 2008, cap. 9 +
18 venerdì 24 maggio 2019 14:30 5
europea slide
mercoledì 29 maggio Approcci teorici all'integrazione Nugent 2008, cap. 9 +
19 14:30 5
2019 europea slide
Approcci teorici all'integrazione Nugent 2008, cap. 9 +
20 giovedì 30 maggio 2019 14:30 5
europea slide
21 venerdì 31 maggio 2019 14:30 5 Le sfide future
22 lunedì 3 giugno 2019 14:30 6 Prima prova parziale
 SPeMSE - 2019 21

Modulo III
data ora aula tema materiali
Ferrera 2016,
Mercoledì 5 giugno Integrazione europea e welfare: le
23 14.30 5 introduzione
2019 tensioni
giovedì 6 giugno Integrazione europea e welfare: le
24 14:30 5 Ferrera 2016, cap. 1 e 3
2019 tensioni
venerdì 7 giugno Integrazione europea e welfare: le
25 14:30 5 Ferrera 2016, cap. 1 e 3
2019 tensioni
mercoledì 12 giugno Integrazione europea e welfare: le
26 14:30 5 Ferrera 2016, cap. 4
2019 tensioni
giovedì 13 giugno L’Unione sociale europea: le
27 14:30 5 Ferrera 2016, cap. 4
2019 componenti
L’Unione sociale europea: le
mercoledì 19 giugno
28 14:30 5 componenti Il FSE e la riforma del Ferrera 2016, cap. 4
2019
bilancio
giovedì 20 giugno Verso una Unione sociale europea?
29 14:30 5 Ferrera 2016, cap. 4
2019 Lavori in piccoli gruppi
venerdì 21 giugno Verso una Unione sociale europea?
30 14:30 5 Ferrera 2016, cap. 4
2019 Lavori in piccoli gruppi

14 giugno, lezione annullata

 SPeMSE - 2019 22

5. Link e fonti utili per studiare l’Ue – I siti web

• Sito ufficiale dell’Unione:
http://europa.eu/

• Legislazione europea:
http://europa.eu/legislation_summaries/index_en.htm
The Legislative Observatory (to trace EU law and EU decision-making):
http://www.europarl.europa.eu/oeil/

• Documentazione:
European Union Documents (an overview of EU documents):
http://europa.eu/documentation/index_en.htm

• Statistiche:
Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/

• Sondaggi:
Eurobarometro:
http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm

• Attualità, news, dossier:

Euractiv: http://www.Euractiv.com
EU Observer: http://www.euobserver.com
European Voice: http://www.europeanvoice.com
Social Europe Journal http://www.social-europe.eu/#ios
Politico.eu

EUVISIONS.EU
 SPeMSE - 2019 23

5. Link e fonti utili per studiare l’Ue - Le principali riviste

accademiche dedicate

• Journal of Common Market Studies

• Journal of European Public Policy
• European Union Politics
• Journal of European Integration
• European Integration Online Papers
• European Foreign Affairs Review
 SPeMSE - 2019 24

6. Altre informazioni utili

• Orario lezioni: mercoledì, giovedì e venerdì h 14.30-16.00,

aula 5
• Ricevimento studenti:
 martedì, h. 10:00-13:00 (stanza 17)
 verificare sul “Chi e dove” eventuali variazioni
 è possibile fissare un appuntamento via e-mail in altri giorni e orari: ilaria.madama@unimi.it

• Il corso ha una pagina web in cui potete trovare: materiali,

informazioni e avvisi inerenti il corso
Ariel http://imadamaspmse.ariel.ctu.unimi.it/v3/Home/
(i lucidi verranno caricati settimanalmente, dopo le lezioni)
SETTIMANA 1

 L’Ue come nuovo sistema politico: alcune

informazioni preliminari
 La Commissione europea
 26

Introduzione

• L’Ue, in meno di mezzo secolo, si è evoluta da semplice

mercato comune a sistema politico su scala continentale con
estesi poteri esecutivi, legislativi e giudiziari

Sistema politico complesso, caratterizzato da dinamiche su tre piani:

sovranazionale, multi-livello, transnazionale (con geometrie variabili)
 27

Alcuni dati:
Circa 1% del Pil Ue,
• 28 paesi SM in media 45%

• Oltre 500 milioni di persone

• Budget di 150 mld di euro

• Personale: circa 55.000
ITA, 825 MLD
14.000 EURO
PROCAPITE (15.000
 Una continua tensione tra allargamento e
DE, 18.000 FR)
approfondimento
 SPeMSE - 2019 28

Gli allargamenti: da 6 a …

Reversibilità?
«complessa»

Politico.eu
+ Croazia, 2013 Euobserver.com 28
 SPeMSE - 2019 29

Le tappe fondamentali

• 1951 – Trattato di Parigi  Comunità Europea del Carbone e

dell’Acciaio
• 1957 – Trattato di Roma  CEE e Comunità dell’energia atomica
(Euratom)
• 1962 – PAC
• 1979 - Per la prima volta i cittadini dell’UE eleggono direttamente
i membri del Parlamento europeo

• 1986 - Atto unico

• 1992 – da CE a UE, Trattato sull’Unione europea (interviene su
un’ampia serie di materie, in particolare moneta unica, politica estera
e di sicurezza, cooperazione in materia di giustizia e affari interni)
• 1997 - Trattato di Amsterdam
• 2000 – Trattato di Nizza
• 2007 (in vigore dal 2009) – Trattato di Lisbona

29
 30

Robert Schuman: «L’Europa non potrà

farsi in una sola volta, né sarà
costruita tutta insieme..»

UE come «processo sperimentale

caratterizzato da continui
aggiustamenti» (Laffan, et al, 2000)
SETTIMANA 1

 L’Ue come nuovo sistema politico: alcune

informazioni preliminari
 La Commissione europea
UE come sistema politico complesso e sui
generis

PROCESSI DI

DEEPENING

Dinamiche istituzioni europee

politiche che si
intersecano su WIDENING
tre piani

CON GEOMETRIE
VARIABILI

stati membri

32
 SPeMSE - 2019 33

La metafora dell’elefante e il dibattito sulla “natura dell’Ue”

“Several blind men approached an elephant and each touched the animal
in an effort to discover what the beast looked like. Each blind man,
however, touched a different part of the large animal, and each concluded
that the elephant had the appearance of the part he had touched. Hence,
the blind man who felt the animal’s trunk concluded that an elephant must
be tall and slender, while the fellow who touched the beast’s ear concluded
that an elephant must be oblong and flat. Others of course reached
different conclusions. The total result was that no man arrived at a very
accurate description of the elephant. Yet each man had gained enough
evidence from his own experience to disbelieve his fellows and to maintain
a lively debate about the nature of the beast.”

Donald Puchala. “Of Blind Men, Elephants and International Integration.”

Journal of Common Market Studies. Vol. 10, N. 3, March 1972. pp. 267 –
284.
 34

L’Unione Europea possiede tutte le caratteristiche essenziali di un

sistema politico democratico sul piano procedurale:
• Decision-making  Vi sono istituzioni che regolano il processo
decisionale collettivo e norme che governano i rapporti tra e
all’interno delle istituzioni
• Domanda politica  I cittadini tentano di soddisfare i loro
interessi politici influenzando il processo di policy dell’UE
• Ouput di policy rilevanti  Le decisioni collettive hanno un
impatto sulla distribuzione e sull’allocazione delle risorse
• Effetti di retroazione  Vi è un’interazione continua tra input e
output del sistema politico
 35

Le competenze dell’Unione Europea si dividono tra:

• Competenze esclusive (mercato unico, concorrenza,

politica monetaria, PAC e pesca, politica commerciale)

• Competenze condivise (trasporti energia, ambiente,

politiche sociali)

• Competenze coordinate (politica estera e di difesa,

formazione professionale, istruzione…)

• Competenze esclusive degli stati membri (tassazione, GAI,

..)
 36

L’UE come sistema politico

Architettura istituzionale dell’UE:

• Poteri esecutivi condivisi tra:

– Consiglio dell’Ue e Consiglio Europeo
– Commissione e stati membri
• Poteri legislativi condivisi tra:
– Commissione (iniziativa legislativa, monopolio)
– Consiglio dell’Ue e Parlamento Europeo (procedura legislativa
ordinaria, assenso, procedura consultazione)

• Poteri giudiziari condivisi:

– Corte Europea di Giustizia
– Tribunali nazionali
 37

Il triangolo istituzionale del

policy-making comunitario

Commissione
Consiglio Europea
Europeo

Consiglio dei Parlamento

Ministri Europeo

https://www.youtube.com/watch?f
eature=player_embedded&v=Av2
sI0dHXpQ
L’UE come sistema di governo iper-consensuale

 Condivisione dei poteri, sia orizzontalmente che

verticalmente

 Molteplicità di punti e attori di veto

 Preferenza per decisioni consensuali anche quando le

regole consentirebbero votazioni a maggioranza

RISCHIO: STALLO

38
 39

LA COMMISSIONE
EUROPEA
 Struttura organizzativa
 Composizione e nomina
 Competenze e funzioni
 Criticità e prospettive
 40

Cos’è la Commissione Europea?

 generalmente identificata come l’“esecutivo della UE”
 una definizione approssimativa

Unione Europea come Compound Democracy (democrazia

composita) (Fabbrini, 2007)
non vi è un’unica istituzione che svolge le funzioni di governo
come negli stati unitari
Istituzioni separate che devono collaborare tra loro

Consiglio Europeo
Funzioni esecutive Commissione europea
e di guida politica Consiglio dell’Ue
Stati membri
 SPeMSE - 2019 41

- Originariamente in prevalenza erano alti funzionari

(diplomatici); nel corso del tempo sono divenuti
prevalenti i politici di carriera (ex-ministri nei governi
nazionali ) .
- - Anche Commissari con una formazione di tipo
“tecnico” (Economisti o giuristi)es. Monti
Commissario al Mercato Interno (Santer) e alla
Concorrenza (Prodi).
- Appartenenza politica: di solito di area governativa;
- in genere non sono politicamente estremisti e sono
almeno tiepidamente europeisti.

http://ec.europa.eu/commission/2014-2019_it
Madama - Politica dell'Unione europea
a.a. 2010-2011 41
 42

La struttura della Commissione

Presidente +
Livello politico
COLLEGIO DEI COMMISSARI Commissari

Strutture di Gabinetti dei commissari

raccordo

Livello DIREZIONI GENERALI e

amministrativo SERVIZI
 43

Alcuni commissari….

https://ec.europa.eu/commissio
n/commissioners/2014-
2019_en
 44

Il Collegio dei Commissari

• Le dimensioni del Collegio:
 Trattato di Roma: 2 per SM grandi, 1 per SM piccoli
 Trattato di Nizza: dal 2004 fino a 27 SM, 1 per SM, poi 2/3 a rotazione
 Trattato di Lisbona: CE stabilisce 1 per SM
 TOO BIG TO RUN? Capacità decisionale vs. Rappresentanza SM

La Commissione, un organo collegiale:

• A differenza dei ministri negli esecutivi nazionali, i Commissari non sono individualmente
responsabili dei propri settori di competenza: ogni politica è responsabilità collegiale
della Commissione.
• Il principio di collegialità è più difficile da applicare dato che la Commissione è
multinazionale e non è tenuta insieme da affinità ideologiche.

La nomina:
 Originariamente la Commissione era scelta e insediata dagli SM di comune accordo nel
CE (unanimità) ogni 4 anni
 A partire dal Trattato di Maastricht vi è stata un’evoluzione della procedura di
insediamento:
 peso crescente del PE
 rafforzamento del ruolo di leadership del Presidente della Commissione
 45

La procedura di nomina
1. il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata (da Tr.
Nizza), tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo, propone al
Parlamento europeo un candidato alla carica di presidente della
Commissione.
2. Tale candidato è eletto dal Parlamento europeo a maggioranza dei
membri che lo compongono (da Tr. Amsterdam, voto al Presidente).
3. Il Consiglio, di comune accordo con il presidente eletto, adotta l'elenco
delle altre personalità che propone di nominare membri della Potere di
Commissione. Dette personalità sono selezionate in base alle proposte da Tr.
veto
presentate dagli Stati membri. Amsterdam
4. Il presidente e gli altri membri della Commissione sono soggetti,
collettivamente, ad un voto di approvazione del Parlamento europeo.
5. In seguito a tale approvazione la Commissione è nominata dal Consiglio
europeo, che delibera a maggioranza qualificata.

 La Commissione è responsabile collettivamente dinanzi al Parlamento

europeo. Il Parlamento europeo può votare una mozione di censura
della Commissione (2/3 dei voti espressi e maggioranza dei membri del
PE)
 SPeMSE - 2019 46

La “presidenzializzazione” della
Commissione
Fino al 1999
i Presidenti non hanno un potere formale sulla composizione della Commissione (solo in qualche misura nella definizione dei
singoli portafogli).
Per il principio della responsabilità collegiale il Presidente non ha il potere di obbligare alle dimissioni un singolo Commissario
evitando che la perdita di credibilità di uno soltanto comprometta l’intera Commissione.
Primus inter pares  dipende dalla sua capacità di leadership

• il Presidente ha una legittimità propria (voto del PE) che ne rafforza la posizione

• Si parla esplicitamente di un ruolo di direzione politica :

“la Commissione agisce nel quadro degli orientamenti politici del suo presidente”
• Dal Tr. di Amsterdam:
• ha diritto di porre il veto sulle designazioni degli stati per i ruoli di Commissario
• ha ampia discrezionalità nell’assegnazione dei portafogli e può operare “rimpasti”

• da Tr. Nizza:
• Può costringere alle dimissioni singoli commissari

• Ulteriore passo verso la presidenzializzazione/politicizzazione è la prescrizione del Tr. di Lisbona che il

Consiglio Europeo debba tenere conto degli esiti delle elezioni europee per la designazione del Presidente
della Commissione Compiti:
-coordinamento e guida del Collegio
-rappresentanza interna ed esterna
-supervisione dell’amministrazione
 SPeMSE - 2019 47

I Presidenti della Commissione

Hallstein (RFT) 1958-1967

Rey (B) 1967-1970

Malfatti (I) 1970-1972

Mansholt (O) 1972-73
Ortoli (F) 1973-1977

Jenkins (UK) (1977-1981)

Thorn (L) 1981-85
Delors (F) 1985-1995
Santer (L) 1995-1999
Prodi (I) 1999-2004
Barroso (P) I e II 2004- 2014

Juncker (L) 2014 -

 SPeMSE - 2019 48

La crescente politicizzazione del processo di

nomina e insediamento della Commissione
• legata al maggiore potere accordato dai Trattati al PE
• ma anche all’attivismo del PE

La crisi della Commissione Santer, 1999

 Fine 98 rapporto della Corte dei Conti denuncia cattiva gestione finanziaria e che
la Commissaria Cresson ha dato incarichi di consulenze a persone non qualificate.
 Il PE presenta una mozione di censura, respinta dopo che Santer accetta che un
gruppo di esperti indipendenti indaghi sul caso di cattiva gestione e nepotismo.
 Il gruppo presenta un rapporto molto critico sulle prassi di gestione della
Commissione (anche prima di Santer)
 Il PSE (allora il gruppo più ampio) annuncia che voterà per rimuovere l’intera
Commissione (PE può farlo con maggioranza di 2/3 dei voti espressi e maggioranza
dei sui membri)
 Santer cerca inutilmente di convincere il governo francese a ottenere le dimissioni
volontarie di Cresson
 Marzo 1999 – L’intera Commissione rassegna le dimissioni per evitare di essere
rimossa da un voto del PE
http://www.europarl.europa.eu/experts/8_it.htm

48
 49

Le audizioni dei candidati

• Dal1994 audizioni pubbliche dei candidati

commissari.

• Cosa succede in caso di esito insoddisfacente delle

audizioni?
Sostituzione
Voto

• Il PE può anche condizionare il proprio sostegno ad

un impegno maggiore su certi obiettivi di policy
http://ec.europa.eu/commission/sites/cwt/files/commissioner_ep_hearings/mogherini-reply_en.pdf
 50

Il “caso Buttiglione”: il candidato italiano “bocciato” dal

PE
 Ottobre 2004, doppia bocciatura per Buttiglione a Bruxelles. La commissione
giustizia, libertà pubbliche e sicurezza del Parlamento europeo ha respinto la
candidatura di Rocco Buttiglione quale commissario europeo a giustizia, libertà
e sicurezza. Bocciata anche la seconda mozione (con 28 voti contro e 25 a
favore) che proponeva di confermarlo quale vicepresidente, ma di cambiarne il
portafoglio.

I punti più controversi:

• Asked by Kathalijne BUITENWEG (Greens, NL) and Michael CASHMAN (PES,
UK) about discrimination against homosexuals, Mr Buttiglione said "there is a
clear distinction between morality and law." He went on to say that he "may think
homosexuality is a sin" but he fully endorses the final text of the European
Charter of Fundamental Rights and "is willing to defend it"…
• Answering a question by Bogdan PĘK (IND, PL) on the nature of marriage, Mr
Buttiglione said his view of the marriage was "well known" and was the
"traditional one". He said that a "woman has the right to have children and have
the protection of a man" ...
2009-2010: Jeleva,
• http://www.corriere.it/Primo_Piano/Politica/2004/10_Ottobre/11/buttiglione.shtml
• http://www.corriere.it/Primo_Piano/Esteri/2004/10_Ottobre/11/buttiglione.shtml ministro esteri bulgaro,
• http://www.corriere.it/Primo_Piano/Politica/2004/10_Ottobre/16/buttiglione.shtml poco preparata, ritirata.
 51

• http://ec.europa.eu/avservices/video/player.cfm?ref=I1079
34
(fino al minuto 7:40)

• State of the Union Address 2015

• Quali sono i motivi dello speech e quali gli obiettivi?

• A chi è indirizzato?
• Perché Juncker dice di avere una forte legittimità politica?
• Qual è il messaggio chiave dell’apertura?
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La struttura della Commissione

Livello politico
COLLEGIO DEI COMMISSARI

Strutture di Gabinetti dei commissari

raccordo

Livello DIREZIONI GENERALI e

amministrativo SERVIZI
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I gabinetti dei commissari

• Piccolo gruppo di funzionari (oggi non più di 6) .
• Ogni Commissario nomina il proprio “capo gabinetto”
• Nazionalità diverse (almeno 3)

• Funzioni del gabinetto del Commissario :

- coordinamento orizzontale
- coordinamento verticale

• “The average cabinet member is a dynamic, extremely hardworking,

30-40 year old. Young, thrusting, and with no security of tenure, most
cabinet members naturally are driven by a perceived need to serve
and make an impression on their Commissioner, which is seldom a
recipe for inaction or non-intervention. It is little wonder that they are
considered a special form of terrorist by many in the services”
(Peterson 2009, http://www.psa.ac.uk/journals/pdf/5/2010/691_828.pdf)
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Le Direzioni generali e gli altri servizi specializzati

Relazioni esterne
Politiche
 Aiuti umanitari (ECHO)
Affari economici e finanziari (ECFIN) .  Politica di vicinato e negoziati di allargamento (NEAR)
Affari marittimi e pesca (MARE)  Commercio (TRADE)
Agricoltura e sviluppo rurale (AGRI)  Cooperazione internazionale e sviluppo (DEVCO)
Ambiente (ENV) .  European External Action Service (EEAS)
Azione per il clima (CLIMA) .
Bilancio (BUDG)
Servizi trasversali
Concorrenza (COMP)
 Segretariato generale
Energia (ENER) . .
 Comunicazione
Fiscalità e unione doganale (TAXUD) . .
 Eurostat
Giustizia e consumatori (JUST)
 Ufficio delle pubblicazioni (OP)
Istruzione e cultura (EAC) . . European
 Risorse umane e sicurezza (HR)
Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI (GROW) .
 Traduzione (DGT) Political
Migrazione e affari interni (HOME) . Strategy
 Informatica (DIGIT)
Mobilità e trasporti (MOVE) .
 Servizio di audit interno (IAS) Centre
Occupazione, affari sociali e integrazione (EMPL)
 Servizio giuridico (SJ)
Politica regionale e urbana (REGIO)
 …
Reti di comunicazione, contenuti e tecnologie (CNECT) .
Ricerca e innovazione (RTD) .
Salute e sicurezza alimentare (SANTE) Per far procedere una proposta è necessario un
Stabilità finanziaria, servizi finanziari e Unione dei mercati parere favorevole del servizio legale.
dei capitali (FISMA) .
Esamina ogni proposta legislativa con riferimento:
• alla sua compatibilità coi trattati
AGRI: 1000, 11 direzioni e 48 • alla sua coerenza col resto della legislazione
comunitaria
unità • alla determinazione della sua “base legale”
(procedura decisionale)
EAC: 150, 6 direzioni, 27 unità
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La burocrazia della Commissione

• Uno dei “miti” più radicati è quello che la Commissione sia una
burocrazia enorme
• In realtà ha dimensioni ridotte

• Il reclutamento è affidato all’ European Personnel Selection Office

(EPSO), attraverso una competizione aperta, generalmente annuale
• L’EPSO seleziona il personale anche per altre istituzioni europee
• I vincitori formano una lista cui attingono le DG e i servizi quando
rimangono vacanti dei posti; l’inserimento avviene di norma al gradino
più basso della categoria per cui si è stati reclutati.
• Selezione molto competitiva: la percentuale dei vincitori sui
concorrenti è molto bassa (1-1,5%)
 http://europa.eu/epso/index_en.htm
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 58

Le principali competenze della Commissione

1. proposta e sviluppo di politiche
2. funzioni esecutive
a) poteri normativi - emanazione di norme che specificano nel
dettaglio la legislazione emanata dal Consiglio
b) amministrazione delle finanze comunitarie
c) sorveglianza sull’implementazione delle politiche
3. tutela dell’ordinamento giuridico
4. rappresentanza e negoziazione esterna
5. mediazione e conciliazione
6. promozione dell’interesse generale
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1. proposta e sviluppo di politiche

Iniziativa:
• L’ impulso iniziale può venire da una pluralità di istituzioni e attori ma spetta alla
Commissione tradurre l’impulso in una proposta legislativa

Prima stesura:
• all’interno di una DG, a un livello intermedio

Consultazione esterna
Preparazione delle proposte accompagnata da processi di consultazione,
attraverso la rete dei comitati consultivi e di esperti

Consultazione interna, orizzontale

Coordinamento tra i vari settori dell’amministrazione comunitaria:
•Viene avviato con l’inizio della stesura della proposta la consultazione delle altre
DG, il coordinamento è svolto dai “gruppi interservizio” (gruppi di funzionari di DG
diverse permanenti o ad hoc con funzioni di coordinamento) e in modo informale.
• Viene acquisito anche il parere del Servizio Legale.
 60

La consultazione
Ruolo della consultazione degli interessi, Comunicazione della Commissione
704/2002
• "la Commissione dovrebbe [...] effettuare ampie consultazioni prima di proporre atti
legislativi, e se necessario pubblicare documenti di consultazione”
“Una buona consultazione risponde a una finalità duplice: aiuta a migliorare la qualità delle
politiche, e al tempo stesso accresce il coinvolgimento delle parti interessate e del
pubblico in senso lato.”
http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm

Comitati consultivi e Comitati di esperti Consultazioni pubbliche

Sono composti da esperti delle
amministrazioni nazionali, ricercatori,
accademici o rappresentanti dei gruppi di
interesse e presieduti da un funzionario
della Commissione.
• Sono stimati sui 700-800: alcuni si
incontrano ogni 2 settimane, altri un paio di
volte l’anno.
http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm
 61

La dimensione verticale
Discussione fra i membri dei gabinetti dei commissari
• Riunione settimanale dei capi di gabinetto
prepara l’o.d.g. della riunione settimanale dei Commissari

Riunione settimanale dei commissari

• Si tiene di norma ogni mercoledì a Bruxelles

• Se non si trova accordo su una proposta questa può essere

respinta, rimandata alla Dg per rielaborazione, rimandare la
propria decisione

La regola di voto è la maggioranza semplice, ma di fatto non si

vota quasi mai
SPeMSE - 2019 62
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2. Funzioni esecutive
a) poteri normativi - emanazione di norme che specificano nel
dettaglio la legislazione primaria
b) amministrazione delle finanze comunitarie
c) sorveglianza sull’implementazione delle politiche
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2. Funzioni esecutive – poteri normativi

• Come gli esecutivi nazionali la Commissione produce legislazione
secondaria e atti amministrativi (circa 2000 all’anno), su delega del
Consiglio e del PE.

• Ogni decisione che implichi qualche grado di discrezionalità

deve essere presa attraverso una delle procedure dei comitati di
rappresentanti governativi che limitano fortemente l’autonomia
della Commissione.
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Comitologia: cos’è?
I Comitati esecutivi
• Nascono negli anni Sessanta per le decisioni applicative della
Commissione nell’ambito della Politica Agricola Comunitaria (PAC) ;
• proliferano negli anni Settanta e Ottanta per un insieme di aree di
policy (ambiente, mercato interno etc.) in cui era necessario delegare
alla Commissione la produzione di norme di dettaglio.
• Riordinati da una decisione del 1987 (dopo che con l’AU si
prospettava una crescita dei compiti normativi della Commissione)
che prevede ben 7 procedure di consultazione, ora 4

• Processi decisionali non trasparenti

• Ma punto di raccordo tra l’amministrazione europea e quelle degli
stati membri
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La Commissione e i comitati esecutivi

Trattato di Lisbona (art. 290-291, Procedura di
TFUE): consultazione
 atti di esecuzione, atti che
definiscono condizioni uniformi di
esecuzione Procedura di
atti delegati, atti di portata gestione
generale che integrano o
modificano elementi non
essenziali dell’atto legislativo, Procedura di
con criteri di delega e possibile regolamentazione
blocco entro i termini da CM o
PE
Procedura di
Regolamentazione
con controllo
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2. Funzioni esecutive – amministrazione delle finanze

comunitarie
Entrate:
 verifica correttezza dei trasferimenti degli SM

Uscite:
proposta annuale di budget
decisioni base sulla gestione dei fondi PAC e Politica di
coesione
(sempre nel rispetto dei Quadri finanziari pluriennali)
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2. Funzioni esecutive – funzioni di sorveglianza

sull’implementazione
Deficit di implementazione
 applicazione tardiva, lacunosa, discontinua sul territorio, delle
politiche europee

Le cause:
1. Mancanza di personale
2. Complessità legislativa e grado di misfit
3. Scetticismo e ostilità da parte degli sm

I rimedi:
1. preferenza per modalità decisionali consensuali
2. coinvolgimento nella fase di preparazione delle politiche degli attori
destinati ad applicarle (burocrazie nazionali, governi regionali etc.)
3. semplificazione legislativa (norme quadro, semplicità, chiarezza)
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Le principali competenze della Commissione

1. proposta e sviluppo di politiche
2. funzioni esecutive
a) poteri normativi - emanazione di norme che specificano nel
dettaglio la legislazione emanata dal Consiglio
b) amministrazione delle finanze comunitarie
c) sorveglianza sull’implementazione delle politiche
3. tutela dell’ordinamento giuridico
4. rappresentanza e negoziazione esterna
5. mediazione e conciliazione
6. promozione dell’interesse generale
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3. Tutela dell’ordinamento giuridico

a) il controllo sulla corretta trasposizione delle direttive negli ordinamenti giuridici
degli s.m.
b) le azioni contro le violazioni delle norme comunitarie da parte degli s.m.

Modalità di accertamento:
• le direttive specificano i termini entro i quali debbono essere
trasposte nella legislazione nazionale e la Commissione deve
ricevere dagli stati tutte le informazioni sulle misure di trasposizione
• gli stati debbono notificare alla Commissione le misure prese in certi
settori (auto-notifica)
• la Commissione stessa può condurre accertamenti
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3. Tutela dell’ordinamento giuridico

Infringement procedure
Where it detects a failure to comply with Community law, the Commission may initiate the
procedure for failure to fulfill an obligation provided for in Article 258 of the TFEU.
In the first stage of the procedure, the Commission sends the Member State a letter of
formal notice inviting it to submit its observations within two months. This exchange of
views is not normally publicised.
Where the observations submitted by the Member State fail to persuade the Commission
to change its point of view or where the Member State fails to respond to the request, the
Commission may issue a reasoned opinion, allowing the Member State an additional two-
month period within which to comply. At this stage the Commission issues a press release
informing the EU's citizens of the purpose of the procedure.
If the Member State fails to conform with Community law, the Commission can take the
case to the Court of Justice, whose judgment is binding.
If the Member State fails to comply with Court's judgment, the Commission may, after
sending a further letter of formal notice and reasoned opinion, bring the matter before the
Court of Justice a second time, seeking the imposition of a penalty payment under Article
260 of the TFEU.

http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance
_tool/infringements/index_en.htm
72
73
 74

Fonte: EC, http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/docs/annual_report_31/com_2014_612_en.pdf

Per i dettagli: http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/annual-reports/index_en.htm#
 75

Le principali competenze della Commissione

1. proposta e sviluppo di politiche
2. funzioni esecutive
a) poteri normativi - emanazione di norme che specificano nel
dettaglio la legislazione emanata dal Consiglio
b) amministrazione delle finanze comunitarie
c) sorveglianza sull’implementazione delle politiche
3. tutela dell’ordinamento giuridico
4. rappresentanza e negoziazione esterna
5. mediazione e conciliazione
6. promozione dell’interesse generale
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4. Rappresentanza e negoziazione esterna

• politica commerciale esterna (relazioni bilaterali e multi laterali)

• agricoltura
• cooperazione allo sviluppo
• allargamento

Le delegazioni esterne:
• Nate negli anni 6o in particolare per gestire questioni di commercio e
cooperazione allo sviluppo
• Oggi sono 133, presso paesi e organismi internazionali

Lo European External Action Service

• Sevizio diplomatico della UE, posto sotto la responsabilità del
Commissario Relazioni Esterne/Alto Rappresentante per gli Affari
esteri e la politica di sicurezza

Nelle altre aree, poteri a sm e al Consiglio europeo

 77

5/6. Mediazione e conciliazione/promozione

dell’interesse generale

 Ampie consultazioni come standard di lavoro

 Organo considerato super partes, ma non più solo

«tecnocratico»
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Criticità e prospettive
1) Le dimensioni del Collegio: rappresentatività vs. efficacia
Too big to run?

2) Indipendenza dei Commissari

3) La rilevanza politica della Commissione (e del suo

presidente) nel sistema di governance europeo
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Le dimensioni del Collegio:

rappresentatività vs. efficacia
• Too big to run?

Il problema è percepito, ma permane un blocco politico evidenziatosi

da ultimo con il Tr. di Lisbona

• salva la rappresentatività geografica, ma non demografica

• la preferenza per soluzioni consensuali mina l’efficacia decisionale
• una testa un voto, ma poi peso politico eterogeneo
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L’indipendenza dei Commissari

• I Commissari non sono rappresentanti degli s.m. ; il loro è un
mandato sovranazionale

• In base ai Trattati debbono essere “completamente indipendenti

nell’espletamento dei loro compiti” e gli s.m. sono tenuti a non
cercare di influenzarli.

• Autonomia tuttavia non è mai assoluta : le stesse negoziazioni

intergovernative per la formazione della Commissione rivelano la
volontà degli s.m. di avere il “loro uomo” (donna) al ruolo di
responsabilità per il settore di policy per loro più importante in
quel momento.