Estado y sector lácteo

Historia reciente de la construcción

de políticas públicas: Argentina, 1983-2008
Estado y sector lácteo
Historia reciente de la construcción
de políticas públicas: Argentina, 1983-2008

María Elena Nogueira

Rosario, 2011
Nogueira, María Elena
Estado y sector lácteo; Historia reciente de la construcción de políticas públicas : Argentina,
1983-2008. - 1a ed. - Rosario : Prohistoria Ediciones, 2011. Colección Universidad - 2
220 p. ; 22x15 cm.

ISBN 978-987-1304-73-8

1. Políticas Públicas. I. Título

CDD 320.6

Fecha de catalogación: 01/02/2011

Composición y diseño: mbdiseño

Edición: Prohistoria Ediciones
Diseño de Tapa: Nueve prestado

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© María Elena Nogueira

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Este libro se terminó de imprimir en Buenos Aires, en el mes de marzo de 2011.

Tirada: 300 ejemplares.
Impreso en la Argentina

ISBN 978-987-1304-73-8
 Índice
SIGLAS Y ABREVIATURAS UTILIZADAS..................................................... 11
AGRADECIMIENTOS........................................................................................ 13
PRÓLOGO............................................................................................................ 15
INTRODUCCIÓN................................................................................................ 19

CAPÍTULO I
El marco de análisis: la agenda pública y los enfoques neocorporatistas
La agenda pública como categoría de análisis...................................................... 31
El neocorporatismo como perspectiva teórica y su pertinencia
en la investigación................................................................................................. 36
El papel del Estado................................................................................................ 39
Sobre la expresión capacidades estatales............................................................. 44
El neocorporatismo: una teoría sobre el Estado y la sociedad.............................. 48
Marxistas y liberales: vertientes en el interior del neocorporatismo.................... 51
Entidades sectoriales y acción colectiva............................................................... 54
El enfoque de la movilización de recursos y la perspectiva
de los movimientos sociales:
dos alternativas para el estudio de la acción colectiva.......................................... 58
Sobre el término concertación y su aplicación en el sector lácteo argentino........ 60
La concertación en los contextos de “pos” transición a la democracia ............... 65
La construcción de agenda y los enfoques neocorporatistas.
Una combinación posible para pensar políticas públicas sectoriales.................... 68
Primera aproximación al caso de análisis en clave neocorporatista..................... 70
Política láctea argentina y concertaciones sectoriales inconclusas....................... 74

CAPÍTULO II
El sector lácteo en Argentina (1983-2008)........................................................ 79
Principales transformaciones productivas............................................................. 80
Estructura económica y productiva (1983-2008)
El complejo en su primera fase: tambos............................................................... 82
La industria láctea................................................................................................. 86
Comercialización de la producción: mercado interno y exportaciones................ 90
Elementos significativos de la integración al Mercosur y situación a partir
de otros países productores................................................................................... 93
Debilidades constantes en el sector lácteo argentino ........................................... 96
El complejo lácteo santafesino. Estructura productiva de la provincia................ 98
Características institucionales............................................................................... 101
CAPÍTULO III
La problemática láctea desde una mirada política: actores y formas de
representación en el sector
Las asociaciones del sector lácteo.
La estructura de representación en la fase primaria . ........................................... 105
La estructura de representación en la fase secundaria o industrial....................... 115
Los ausentes: Gran Distribución, trabajadores del sector y consumidores........... 118
La acción colectiva en el sector lácteo argentino.................................................. 120
Cadena Láctea Argentina 2020............................................................................. 124

CAPÍTULO IV
Agencias y capacidades estatales en juego
Agencias y capacidades estatales en la formación de políticas
para el sector lácteo............................................................................................... 131
Etapa I: 1983-1990................................................................................................ 132
COCOPOLE y FOPAL ........................................................................................ 133
Etapa II: 1991-2001.............................................................................................. 137
Etapa III: 2002-2008............................................................................................. 141
El Programa Nacional de Política Lechera........................................................... 145
La Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario . ................................. 148
La Dirección Nacional de Lechería...................................................................... 151

CAPÍTULO V
La problemática láctea en agenda:
experiencias de concertación sectorial.............................................................. 155
Concertación trunca: 1983-1990........................................................................... 156
Concertación ausente: 1991-2001......................................................................... 159
Concertación latente: 2002-2008.......................................................................... 164
Actores sectoriales y agencias estatales: sus participaciones en los diálogos...... 164
Capacidades estatales, actores, agenda: distintos modos de concertación............ 172

CONCLUSIONES................................................................................................ 175
BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................. 183
ANEXO I: Matriz de información periodística para lechería 1983-2008............. 203
ANEXO II: Listado de entrevistas realizadas....................................................... 217
 ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS

Cuadros:
Cuadro 1: Presentación general de la investigación............................................ 28
Cuadro 2: Actores relevantes............................................................................... 30
Cuadro 3: Ciclo de políticas públicas momento 1: ingreso en agenda................ 34
Cuadro 4: Grilla de argumentos (Stone, 1989).................................................... 34
Cuadro 5: Dimensiones para el análisis de las capacidades estatales................ 47
Cuadro 6: Usos del término concertación en regímenes democráticos............... 64
Cuadro 7: Redes de políticas públicas (Atkinson y Coleman, 1985).................. 72
Cuadro 8. Ingreso en agenda - Variables formadoras de problemas.................... 77
Cuadro 9: Indicadores de la producción primaria 1988-1996 y 2000-2002........ 85
Cuadro 10: Elaboración de productos lácteos..................................................... 87
Cuadro 11: Evolución de la producción lechera para el total del país
y la provincia de Santa Fe..................................................................................... 99
Cuadro 12: Mapa general de las asociaciones en el sector lácteo argentino....... 121
Cuadro 13: Actores relevantes en la cadena láctea a partir de la ley 23359........ 135
Cuadro 14: Foros institucionales del PNPL 2003-2006...................................... 147
Cuadro 15: Evolución de las compensaciones lácteas 2007-2008...................... 150
Cuadro 16: Síntesis de la relación capacidades estatales, actores sectoriales y
agenda pública...................................................................................................... 172
Cuadro 17: Redes de políticas públicas para lechería (1983-2008).................... 178

Gráficos:
Gráfico 1: Senderos de la política pública (Hall, 1997)....................................... 38
Gráfico 2: Total de exportaciones argentinas de leche en polvo. Año 2000........ 92
Gráfico 3: Total de exportaciones argentinas de leche en polvo. Año 2005........ 92
Gráfico 4: Consejo para el desarrollo del Plan Estratégico................................. 126
10 Estado y sector lácteo
 11

SIGLAS Y ABREVIATURAS UTILIZADAS

AACREA Asociación Argentina de Consorcios Regionales de

Experimentación Agrícola
ACHA Asociación de Criadores de Holando Argentina
AFIP Administración Federal de Ingresos Públicos
APL Asociación de Productores Lecheros
APLECOR Asociación de Productores Lecheros de Córdoba
APLENOBA Asociación de Productores Lecheros del Noroeste de Buenos
Aires
APLESAFe Asociación de Productores Lecheros de Santa Fe
APLESOBEP Asociación de Productores Lecheros del Sudoeste de Buenos
Aires y La Pampa
APyMEL Asociación de Pequeñas y Medianas Empresas Lácteas
ATILRA Asociación de Trabajadores de la Industria Láctea de la
República Argentina
CAPROLEBA Cámara de Productores Lecheros de la provincia de Buenos
Aires
CAPROLECOBA Cámara de Productores Lecheros del Oeste de Buenos Aires
CAPROLER Cámara de Productores Lecheros de Entre Ríos
CARBAP Confederación de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La
Pampa
CARSFe Confederación de Asociaciones Rurales de Santa Fe
CIL Centro de Industria Lechera
CLAN Cuenca Lechera Norte de Buenos Aires
CLAS Cuenca Lechera Sur de Buenos Aires
CNE Censo Nacional Económico
CNA Censo Nacional Agropecuario
COCOPOLE Comisión para la Concertación de Políticas Lecheras
CONINAGRO Confederación Intercooperativa Agropecuaria
CRA Confederaciones Rurales de Argentina
DNL Dirección Nacional de Lechería
EAP Explotaciones Agropecuarias
FAA Federación Agraria Argentina
FAN Frente Agrario Nacional
FAPROLE Federación de Productores de Leche
FECET Federación de Centros Tamberos
FOPAL Fondo para la Actividad Láctea
GD Gran Distribución
12 Estado y sector lácteo

GL Grupo Lácteo
INDEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
INTA Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
INTI Instituto Nacional de Tecnología Industrial
INYM Instituto Nacional de la Yerba Mate
JIPL Junta Intercooperativa de Productores Lecheros
MAGIC Ministerio de Agricultura, Ganadería, Industria y Comercio
MeNPoL Mesa Nacional de Políticas Lecheras
MEPROLSAFe Mesa de Productores Lecheros de Santa Fe
MERCOSUR Mercado Común del Sur
MNPL Mesa Nacional de Productores de Leche
MPL Mesa de Productores de Leche
OMC Organización Mundial de Comercio
ONCCA Oficina de Comercialización y Control Agropecuario
PAM Plan de Alistamiento y Motivación
PAN Plan Agroalimentario Nacional
PEL Plan Estratégico para Lechería
PLASSACO Productores Lecheros Asociados del Sur de Santa Fe y
Córdoba
PNPL Programa Nacional de Política Lechera
PRONAGRO Programa Nacional Agropecuario
PSA Programa Social Agropecuario
RSA Régimen Social de Acumulación
SAGPyA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación
SEAG Secretaría de Agricultura
SRA Sociedad Rural Argentina
UIA Unión Industrial Argentina
UGT Unión General de Tamberos
UPLCMyS Unión de Productores de Leche de la Cuenca Mar y Sierras
 13

AGRADECIMIENTOS

E
ste libro tiene su origen en mi tesis doctoral. La misma fue desarrollada a
partir de la obtención de una Beca Doctoral del Consejo Nacional de Inves-
tigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) institución a la que agradezco
enormemente por permitirme dedicar a la ardua y constante labor de formación de
postgrado. Los aportes del jurado que evaluó esta investigación, conformado por
Hugo Quiroga, Roberto Benencia y Silvia Cloquell, han sido de gran valor en este
sentido.
Muchas personas han contribuido de diversos modos y, en algunos casos sin sa-
berlo, a la realización de este libro; a todas ellas deseo agradecer profundamente. En
primer lugar, a mi director de tesis: Mario Lattuada quien es un sostén profesional y
humano en todo este recorrido, por sus lecturas, charlas y sugerencias fundamentales
en este proceso pero tanto, o más, por su gran generosidad hacia quienes intentamos
hacer nuestros primeros pasos en las tareas de investigación. En segundo lugar, va un
especial y muy afectuoso agradecimiento a Adriana Chiroleu por ser la primera en
introducirme en este universo, por sus enseñanzas para la labor académica y su pre-
disposición de siempre en todos estos años. Junto a ella aprendí a transitar el camino
y sus constantes consejos se materializan hoy en este libro. El mismo y afectuoso
“gracias” es para Osvaldo Iazzetta, de quién he aprendido mucho en muchos senti-
dos. Su paciente lectura de parte de estas páginas ha sido muy enriquecedora para mí
y sus constantes ejemplos para la labor docente me acompañan en lo cotidiano, en el
día a día. Otro compañero de camino ha sido Arturo Fernández, por su permanente
buena voluntad y colaboración para todos los que, desde aquí, intentamos avanzar en
esta senda.
Reconozco, igualmente agradecida, a profesores, colegas y amigos por comen-
tarios, sugerencias, colaboración o simplemente por escuchar: Ana Castellani, con
quien nos hemos encontrado pocas veces pero sus palabras han sido centrales para
mi labor, Nélida Perona y Mónica Billoni, ayer profesoras y hoy colegas y amigas,
Andrea Delfino, infinitamente predispuesta a escuchar las preocupaciones compar-
tidas acerca del “hacer la tesis”. Y otros amigos y compañeros que, desde distintos
lugares, han estado presentes: Esteban Iglesias, José Giavedoni, Natalia Valeri, Silvia
Baudron, Natacha Bacolla y Nadia Alasino.
También agradezco a la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internaciona-
les y, especialmente, a la Secretaría de Investigación y Posgrado: a Hugo Marengo,
Belén Gareis y Alina Papini, a quienes infinidad de veces atosigué con consultas. A su
secretaria, Claudia Voras, por brindarme siempre y sin importar el tema, horas de pa-
14 Estado y sector lácteo

ciente e incondicional atención a cada una de las dificultades que se presentaron. Por
sus consejos, siempre tratando de encontrar lo mejor de las situaciones más difíciles.
No puedo dejar fuera de estas manifestaciones de gratitud a mis amigas, siempre
presentes, siempre dispuestas a escuchar: Valeria, Cintia, Celeste, Florencia y Danie-
la. “La Dani” ha sido la principal colaboradora desde la gran ciudad, ayudándome
con las fuentes bibliográficas inexistentes en estos lugares. Belén y Gise -ángeles
ellas- han estado siempre a mi lado, antes y después, en las buenas y en las malas. A
todas ellas debo, especialmente, haber ganado tranquilidad y confianza en mi trabajo.
Deseo agradecer del mismo modo a Martín, quien formó parte del esfuerzo des-
de lo más cotidiano con largas, pacientes e interminables lecturas, aliento incondi-
cional y sugerencias para estas páginas. Mi más profundo agradecimiento es para
mi familia: Abel, Mirta, Juan Pablo, Nelly, Alicia, Joaquín y Elena porque desde
distintos lugares y formas, con palabras y ejemplos han contribuido a mi formación
y, particularmente, a la realización de mi tesis.
Finalmente, a todos aquellos funcionarios, investigadores, miembros de aso-
ciaciones y productores a quienes entrevisté, sin cuya colaboración no habría sido
posible obtener la información necesaria para esta investigación cuyos resultados
aquí se presentan.
 15

PRÓLOGO

L
a actividad láctea ha constituido, históricamente, uno de los sectores agroali-
mentarios más regulados del mundo. El propósito de las regulaciones ha sido,
a la vez que asegurar el abastecimiento de uno de los alimentos básicos de la
población, altamente perecedero, proteger los ingresos de los productores y consumi-
dores del comportamiento cíclico/estacional de dicha actividad.
Distintos mecanismos se han puesto en práctica en los diversos países producto-
res de leche para hacer frente al comportamiento estacional de la producción: precios
sostén, precios de intervención, cuotas de producción, promoción en las exportacio-
nes de las producciones excedentes.
Tal como sucede en otros países capitalistas en donde la producción de leche
constituye un complejo agroindustrial significativo, en la Argentina se han propuesto
e intentado llevar a la práctica diversas experiencias de regulación, concertación o
coordinación sistémica intersectorial.
Desde el momento en que el Estado inicia un proceso de mayor intervención en
la economía, a partir de las reformas institucionales de comienzos de la década de
1930, cuyos ejemplos más significativos fueron la creación de las Juntas Nacionales
de Carnes y la Junta Nacional de Granos en 1933, también se iniciaron los primeros
intentos de concertación láctea. Por decreto 40140 de abril de 1934 se crea la Junta
Reguladora de la Industria Lechera, integrada por representantes del gobierno, de la
producción, de la industria, el comercio y los consumidores, con el objeto de asesorar
al Estado, promover el consumo interno, controlar los precios y subvencionar a los
tamberos con un fondo compensador.
Como nos demuestra el libro de María Elena Nogueira, prácticamente un siglo
después, luego de innumerables procesos de construcción y deconstrucción de insti-
tucionalidad para tratar estos mismos problemas en diferentes coyunturas políticas y
económicas, con variaciones en los actores públicos y privados intervinientes y los
recursos de poder utilizados, nada ha cambiado.
Diferentes autores, con el foco puesto en una u otra de las experiencias históri-
cas más recientes, han intentado explicar estos procesos y los relativamente pobres
resultados obtenidos. Nun analiza el desarrollo de la concertación operada durante
el gobierno radical de Raúl Alfonsín (1983-1989) en el marco del juego de presio-
nes corporativas y de un Estado que atravesaba su reconstrucción en el marco de la
transición democrática.1 Binolfi y Lattuada retoman esta problemática en un esce-

1 NUN, José “La política lechera: un caso de privatización del espacio público” en NUN, José y LAT-
TUADA, Mario, El gobierno de Alfonsín y las corporaciones agrarias, Manantial, Buenos Aires,
1991.
16 Estado y sector lácteo

nario diferente, donde la apertura económica, la desregulación de la economía, y la

retracción del Estado de la década de 1990 llevaron la cuestión a niveles descentrali-
zados regionales y provinciales, con la participación de representaciones de interés e
interlocutores que se multiplicaban en un crisol pluralista, agregando complejidad a
cualquier intento de consensos institucionales.2
El trabajo de Nogueira nos propone una mirada renovada para el análisis y las
explicaciones de aquellos procesos, y de la experiencia observada en tiempos post-
devaluatorios y de recuperación de un Estado con mayor intervención en el mercado
y la sociedad.
La autora retoma los enfoques neocorporatistas de estudios anteriores, destacan-
do el peso de las capacidades estatales y de la acción colectiva sectorial, pero enri-
queciéndolos con los enfoques de construcción de agenda pública, donde las formas
de ingreso de las cuestiones socialmente problematizadas y los contextos en que se
realizan, contribuyen a definir los procesos y sus resultados.
A partir de la instrumentación de esta perspectiva, distingue la existencia de
tres procesos de concertación que denomina y caracteriza como: trunca, ausente y
latente, cuyas manifestaciones empíricas se expresan en las experiencias 1983-1990,
1991-2001 y 2002-2008, respectivamente.
Su conclusión puede resultarnos desalentadora, dado que los diferentes procesos
analizados terminan en un mismo resultado: una despolitización y privatización de la
política pública debido a la invariable debilidad de las capacidades del Estado. Pero
también significa un gran desafío para aquellos que estamos convencidos de que el
Estado debe jugar un rol determinante en el orden económico y social y en la cons-
trucción de una democracia no delegativa.
Precisamente, los procesos de concertación láctea analizados en este libro, son
la excusa o el eje, a través del cual la autora nos permite un recorrido pocas veces
visto por su variedad, claridad y densidad sobre autores, teorías y conceptos que se
encuentran en el centro de los debates académicos respecto de las capacidades esta-
tales y mecanismos institucionales que contribuyen a la construcción y consolidación
de democracias participativas.
Las transformaciones institucionales de la década de 1990 con sus sucesivas
etapas de reforma del Estado, no diseñaron en su reemplazo una nueva institucio-
nalidad, moderna, eficiente y adecuada al nuevo escenario, bajo el “falso” supuesto
que el mercado resuelve los conflictos y asigna en forma eficiente los recursos de una
sociedad.

2 BINOLFI, Luciana y LATTUADA, Mario “Experiencias de concertación intersectorial en el comple-

jo lácteo argentino” en RENOLD, Juan Mauricio y LATTUADA, Mario –coordinadores– El complejo
lácteo en una época de transformaciones estructurales, Biblos, Buenos Aires, 2004.
 Prólogo 17

El paradigma político ha cambiado radicalmente a partir de la crisis del 2001-

2002, reivindicando nuevamente el rol del Estado, pero la construcción institucional
que permita revertir las debilidades observadas en el sentido propuesto por Nogueira
en este libro continúa siendo una asignatura pendiente.

Mario Lattuada
CONICET
18
 19

INTRODUCCIÓN

“Consolidar la democracia quiere decir construir ese sistema,

una tarea que ya no depende solamente de la eficacia guberna-
mental sino de la forma que asuma la relación entre el gobierno
y la oposición, entre el sistema de partidos y sus instituciones
naturales como el Parlamento y los grupos organizados de in-
terés”.
Juan Carlos Portantiero, 1987.

S
on conocidos los debates actuales, a nivel académico y político, respecto de
mejorar la “calidad” democrática a partir del “buen” funcionamiento de las
instituciones políticas. Este debate se dio en América Latina en los años 1980
cuando la caída de los autoritarismos puso en el tapete la cuestión democrática supri-
miendo una lógica de la política basada en la anulación del Otro como sujeto. Esta
primera transición, la posterior consolidación y la más recientemente búsqueda de
calidad democrática poseen algunos indicadores cuyas particularidades se presentan
como objetos de estudio en sí mismos.
Para esta investigación, se tomará una de esas particularidades: los procesos de
concertación en políticas públicas, más especialmente en políticas públicas secto-
riales. En palabras de Thompson (1993) el historial de América Latina es bastante
“frondoso” en esta materia aunque escasamente exitoso. El interrogante respecto de
este limitado éxito es precisamente lo que ha movilizado la investigación cuyos re-
sultados se presentan en este libro.
Tal realidad plantea un escenario desafiante de cara al futuro en el que la ge-
neración de políticas públicas, en este caso, para el sector lácteo constituye un eje
privilegiado de análisis por varias razones. En principio, y en términos sociales, los
productos lácteos, particularmente la leche fluida, son alimentos de primera nece-
sidad y consumo inelástico. Por tanto, se constituyen como bienes salario de rango
prioritario. Argentina es un productor histórico de lácteos, a pesar de fuertes diferen-
cias en producto y productividad con los países desarrollados.
Durante los años 1990 se produjo un fuerte crecimiento del producto y, paralela-
mente, un intensivo proceso de concentración económica a lo largo de toda la cadena
láctea. No obstante, desde 1999 la producción de leche cruda cayó en forma perma-
nente hasta 2003, recuperándose en 2004 y alcanzando en 2005 los 9.493 millones
de litros (Obschatko et al., 2006). Argentina, además, produce históricamente para
el mercado interno, de manera que las variaciones en los consumos afectan directa-
mente el volumen final del producto. Los saldos exportables se ubican especialmente
20 Estado y sector lácteo

en los países del MERCOSUR y, últimamente, en algunos otros como es el caso de

Argelia y otros países africanos.
Por otra parte, se trata de un producto –numerosas veces subsidiado– sobre el
que se plantean con éxito en la mayoría de los países productores soluciones concer-
tadas. Si a políticas se refiere, se han dado en nuestro país algunos ensayos en este
sector y, a pesar de su fracaso, se plantean como antecedentes de importancia. De allí
que, dado el contexto que se estudia, un análisis sobre la agenda de la problemática
láctea y su forma de resolución actúa como referente empírico para la comprensión
de las dificultades en la construcción de consensos.
Este tema, central para el desarrollo de la presente investigación, se propone ser
abordado desde el análisis de políticas públicas y sus procesos constitutivos. Éstos,
se entienden a partir de una toma de acción con sentido (Aguilar Villanueva, 1993)
atendiendo no sólo a un plan pactado de organizar las acciones sino también al curso
de acciones que efectivamente se produce.
En este sentido, el proceso de hechura (sic.) de las políticas públicas tiene di-
ferentes momentos en la elaboración de tal acción, los cuales –si bien solapados en
la práctica– pueden interpretarse en forma individual en términos cognitivos. Estos
momentos suelen denominarse –en conjunto– “ciclo” o “flujo” de la política pública
(Lahera Parada, 2002; Díaz, 2004), cuyo punto inicial es el proceso por el cual se
incorporan y tratan en la agenda de gobierno ciertas problemáticas.
Esta instancia posee una gran complejidad pues dados determinados marcos
normativos, actores públicos y privados, presionan de distintos modos para hacer
visible la cuestión. A su vez, estos modos tendrán incidencias en los procesos de tra-
tamiento de la problemática, particularmente cuando se trata de políticas concertadas
donde el principal objetivo es la construcción de consensos. En consecuencia, aquí se
aborda la construcción de agenda pública y, asimismo, los intentos de concertación
de política sectorial en las tres últimas décadas como referente temporal.
Este estudio, entonces, da cuenta de la conexión existente entre las formas de
ingreso y –en última instancia– tratamiento de la problemática láctea en la agenda
pública y las experiencias de concertación surgidas en este sector durante el período
1983-2008. Por una parte, se estudia la percepción de la cuestión láctea por los dis-
tintos espacios de gobierno y, al mismo tiempo, las estrategias de concertación que
dichos espacios han provocado.
Esto último no implica el tratamiento autónomo de estos tópicos: la construc-
ción de agenda y las formas de concertación; por el contrario, supone el análisis de
una relación compleja en el proceso de la política pública y en particular de lo que
suele denominarse política sectorial, en este caso láctea. Varias razones sugieren la
importancia de la temática: en principio, los antecedentes en las formas de concer-
tación y las políticas públicas en la década de 1980 –y sus desencuentros– permiten
 Introducción 21

reconstruir un escenario de fondo de gran riqueza en cuanto a la interacción entre

lo público y lo privado y sus consecuencias políticas (Nun, 1991). Por otra parte,
se debe volver a mencionar la importancia radical del sector dado que se trata de un
bien salario, cuya producción ha sido históricamente no regulada y con importantes
desequilibrios en toda la cadena agroalimentaria; esto es, desde la fase agraria hasta
la de comercialización.
En relación a la temática de la concertación social, es preciso indicar su relevan-
cia en los contextos democráticos actuales que se explica por la instalación de me-
canismos complementarios que permiten la incorporación vinculante de la sociedad
civil en los procesos de formación de las políticas públicas (Dos Santos, 1984). Si,
como menciona Portantiero (1987), “consolidar” la democracia supone construirla,
los procesos de concertación serán parte de esa construcción y necesitan de algunos
pre-requisitos para garantizarla. En principio, las capacidades que el Estado posea
para asegurar el cumplimiento de los compromisos, en el doble rol de “garante” y
“parte” de las negociaciones, lo cual asegura un elevado grado de legitimidad políti-
ca. En segundo lugar, el Estado y las distintas organizaciones actuando como sujetos
relevantes en los procesos de negociación colectiva.
La construcción de estos procesos, evidentemente, no asegura la anulación del
conflicto –cuestión inherente a esta materia– pero sí forma una base de amplio con-
senso para la reproducción del régimen político democrático.
Si bien la investigación se desarrolla en el contexto nacional, algunas cuestio-
nes referidas a la provincia de Santa Fe –primera productora nacional y de América
Latina– merecen un tratamiento más detallado que se realiza a lo largo de todo este
trabajo.
Al iniciarse la presente década, la provincia fue protagonista de numerosas pro-
testas de productores tamberos expresadas en piquetes o cortes de rutas. Lo anterior
marcó el momento de surgimiento para un conjunto de asociaciones de distinto tipo
que se convirtieron en actores relevantes en los espacios de diálogo. Un ejemplo de
esto es la Mesa de Productores de Santa Fe.
Asimismo, entre los años 2006 y 2009 ha habido allí algunos espacios de diá-
logo sectorial promovidos por el gobierno provincial para el que la cuestión láctea,
dado el peso de la actividad en la provincia, es un tema de agenda. De alguna forma,
esto estaría dando cuenta de una regionalización de ésta y ciertos movimientos desde
el plano nacional al subnacional y viceversa. Sin embargo, lo anterior no ha sido
un rasgo constante sino más bien oscilante en relación a la coyuntura económica y
política por la que se atraviesa y por tanto, la forma en que se manifiesta la cuestión
en la agenda tanto nacional como subnacional o provincial es más bien inconstante.
En la denominada última fase de la industrialización sustitutiva, por ejemplo, los
procesos de concertación se organizaron desde el marco del Estado nacional. Ante el
22 Estado y sector lácteo

retiro de éste –como muestra más profunda del programa neoliberal3 iniciado con la
dictadura militar de 1976– en los años 1990, los procesos de descentralización nacio-
nal abrieron las instancias de concertación a nivel subnacional, razón por la que los
Estados provinciales cobraron mayor protagonismo. Actualmente, ante un aparente
retorno del Estado como agente regulador4, la cuestión láctea vuelve a instalarse a
nivel nacional. De esta forma, es posible observar cómo, en los últimos años, dicha
cuestión se ha trasladado desde la agenda nacional a la provincial –o regional– y
viceversa.
El problema de esta investigación refiere entonces a la forma en que los distin-
tos actores sectoriales y estatales construyen el ingreso de la cuestión láctea en la
agenda pública y de qué manera incide ésta en los procesos de concertación sectorial
experimentados. De esta forma, la investigación da cuenta de la relación compleja
de significación, combinación y reciprocidad o, en el uso weberiano de la expresión,
las afinidades electivas5 que existen entre los términos que siguen: agenda-actores-
concertación.
Dicho esto, las hipótesis que guían este trabajo están vinculadas con el modo
en que la problemática láctea ingresa en la agenda pública y acciona y como una
variable relevante para la comprensión de los procesos de concertación de políticas
públicas sectoriales. Particularmente en el caso del sector lácteo, se constituye como
un limitante más en el fracaso de las soluciones sectoriales concertadas –más allá de
los contextos estructurales de Argentina en particular– en la medida que favorecen
un ingreso ‘en la emergencia’ contribuyendo a dicho fracaso. La cuestión aparece

3 El término “neoliberal” es referido a la manera de Draibe (1994). No se interpreta como un cuerpo

teórico “propio, original y coherente” sino más bien como una ideología dominante que se compone
de determinadas proposiciones prácticas y específicas que serán destacadas más adelante.
4 Aún sin definiciones, está planteada una discusión respecto de la pertinencia de considerar un nuevo
“modelo” a partir de 2003. Al respecto, véase NOVICK, Marta “¿Emerge un nuevo modelo económi-
co y social. El caso argentino 2003-2006”, en Revista Latinoamericana de Estudios del Trabajo, núm.
18, 2006.
5 Weber (1995) la utiliza para analizar la particular relación que vincula al capitalismo moderno con la
ética protestante. Aquí se emplea porque retrata cabalmente la significación que es posible observar
en el análisis conjunto de los términos mencionados. Probablemente la de Michael Löwy (2008: 101),
“la afinidad electiva es el proceso por el cual dos formas culturales –religiosas, intelectuales, políticas
o económicas– entran, a partir de ciertas analogías significativas, en un parentesco íntimo o afinidad
de sentido, en una relación de atracción e influencia recíproca, elección mutua, convergencia activa
y reforzamiento mutuo” sea la definición más efectiva. Gil Villegas (2003: 319) destaca que permite
observar cómo “determinados elementos [...] se atraen magnéticamente entre sí, independientemente
de cómo se encuentren colocados”. La referencia a ‘afinidad’ proviene de la alquimia y da cuenta de
un proceso por el cual ciertos elementos se atraen en forma mutua, se “buscan, unen, encuentran [...]
en una boda química” generando un nuevo vínculo (Löwy, 2008: 90). Ese sentido ‘romántico’ está
en el título de la novela de Goethe, Las afinidades electivas (1809). Para el poeta, la afinidad íntima
entre un hombre y una mujer provoca que, de ese encuentro, ‘florezca’ una nueva unión íntima. Véase
también Weisz (2004).
 Introducción 23

en la agenda de gobierno sólo en momentos de crisis. Ésta no se visualiza como una

decisión orientada al desarrollo de una política sustentable en el largo plazo para la
actividad sino más bien cuando su condición de relevante ocurre dada la emergencia
de la coyuntura. Dicha emergencia se vincula especialmente con oscilaciones de pre-
cios y rentabilidad. Además, debe agregarse su ya referida condición de bien salario
de demanda inelástica cuyos vaivenes en el consumo están directamente relacionados
con el poder adquisitivo de los ciudadanos. Su tratamiento es ex post. Al igual que la
inscripción del problema en la agenda, la demanda por la concertación entre los prin-
cipales actores del sector ocurre durante momentos de crisis o en la fase consecutiva,
desactivando su intensidad de movilización ante coyunturas más favorables. En el
sentido anterior, la forma ocasional o de emergencia en la que la problemática láctea
ingresa en la agenda pública a lo largo del período de análisis contribuye a generar,
la mayor parte de las veces, procesos de concertación sectorial truncos que coinciden
por un lado, con un conjunto de debilidades en las formas de organización sectorial
y, por otro, con coyunturas críticas para la actividad.
Finalmente, el ingreso de la cuestión en agenda es considerado como contingen-
te en la medida que responde a una lógica de emergencia. Como se indicó anterior-
mente, una vez satisfecha la demanda en el corto plazo, disminuyen los niveles de
protesta y movilización sectorial. Esta caracterización se complementa con capacida-
des estatales inconsistentes para la búsqueda de consensos reales y no “en el papel”.
Por una parte, se observa entonces un sector que se moviliza /desmoviliza ante pro-
blemas/ soluciones coyunturales en su interior respectivamente. Éste posee además
una estructura de representación ampliamente pluralista y considerablemente hetero-
génea que no garantiza necesariamente una democratización en los espacios de diálo-
go; por el contrario, su gran dispersión y tensiones internas obstaculizan la construc-
ción de consensos en su interior. Por otra, el Estado no dispone de mecanismos claros
de concertación y muchas veces actúa ‘dejando hacer’ al sector privado sectorial. Las
agencias estatales involucradas no garantizan plenamente la regulación del conflicto
y, en ocasiones, tampoco poseen técnicos que conozcan en detalle los problemas a
tratar o cuenten con información confiable respecto de éstos. Estas debilidades en las
capacidades estatales se traducen en cierta ausencia de institucionalidad que diferen-
cia claramente al caso argentino de los países desarrollados como Francia o Canadá
que, como se mostrará, poseen poderosas –y exitosas– construcciones institucionales.
La ineficiencia de los instrumentos de políticas y la pasividad del sector una vez
obtenido un resultado favorable en el corto plazo actúan como elementos contingen-
tes ante las soluciones concertadas que se ensayan y, en términos teóricos, pueden
entenderse como fallas en prácticas de raíz neocorporatista.
24 Estado y sector lácteo

Antecedentes centrales de la temática a trabajar

En Argentina, los trabajos de Nun (1991) y Binolfi y Lattuada (2004) han recuperado
la relación Estado/sector a través de los intentos de concertación social generados
a nivel nacional y subnacional. Para el análisis de la década de 1980, el detallado
trabajo de Nun indica la presencia de una “política oficial de concertación entre los
productores y los industriales del sector lechero”. Este autor menciona la existencia
real de una política oficial –estatal, pública– para lechería vinculada a procesos de
concertación con productores e industriales del sector. Tal intento de concertación
tuvo como resultado una privatización de la política a partir de una actitud “casi
prescindente” y sin intervención por parte del Estado, delegando cuasi totalmente en
el sector privado las decisiones sectoriales en juego.
Lo sugerente es que, desde la recuperación democrática a esta parte, han ocu-
rrido intentos –truncos– de concertación sectorial con el objetivo de estabilizar la
producción y proponer un plan de mediano y largo plazo para el sector. Como antece-
dente, es importante destacar las experiencias de concertación para lechería en otros
países, llevándose los mayores méritos en esta práctica Canadá y Australia (Atkinson
y Coleman, 1985 y 1989).
Según De Riz et al. (1987) la concertación aparece como un mecanismo de
opciones de políticas por el cual los actores involucrados en los procesos de toma
de decisión participan activamente, lo cual supone una previa organización en un
marco de limitaciones internas y externas. Los autores indican, además, que esto
es posible como forma de intercambio en la medida que exista cierta convergencia
en los actores involucrados. Éstos y otros estudios (Fernández, 1987; Thompson,
1993) han trabajado las experiencias de concertación en el ámbito del sindicalismo,
especialmente a partir de la fragmentación de la vida social y laboral ocurrente ante
el derrumbe del Estado de Bienestar (Aquin y González, 1998). La utilización del
término “concertación social” refiere, desde un punto de vista global, a la forma de
configurar un “método de gobernabilidad, social y políticamente legítimo, para ges-
tionar la construcción de un nuevo orden económico” (Campero Quiroga, 1993: 18).
Volviendo al caso argentino, a partir de 1991, con una administración justicia-
lista, la apertura de la economía y la reducción de las barreras arancelarias tuvieron
diversos efectos sobre la estructura productiva en general y sectorial en particular. El
‘ajuste’ fue condición necesaria para la reestructuración y transformación productiva.
Para el sector agropecuario, estas medidas resultaron drásticas en cuanto desmante-
laron la mayoría de los entes reguladores heredados de la tradición estatal de corte
intervencionista que hizo visible el ajuste a nivel institucional.
Se liberaron los cupos de siembra y fueron afectadas las producciones de las
economías regionales. Para ilustrar esto, vale el ejemplo de la producción de azúcar.
Para este cultivo, se desarticula el sistema de ‘maquila’ por el que los productores
 Introducción 25

participaban en la molienda, se disuelve la Dirección Nacional del Azúcar y por tan-

to, los cupos de producción, entrega y precios que ésta fijaba y se libera totalmente la
producción en todas sus etapas. Para 1997, el 10% de los propietarios poseían ⅔ de
la producción de caña (Barsky y Gelman, 2001: 403).6
Paralelamente, se produjo la desaparición de impuestos y tasas sobre las impor-
taciones, disminuyendo el valor de los aranceles a la importación de insumos y pro-
ductos agropecuarios. Las decisiones de políticas públicas se trasladaron a Bancos
Centrales y ministerios de Hacienda (Martínez Nogueira, 1997) provocando la mar-
ginación de actores del sector en la etapa de diagnosis y, a su vez, el debilitamiento
de la planificación sectorial. Esto, de alguna manera, aniquiló aquel germen de insti-
tucionalidad que planteaba la primigenia articulación del Estado con la sociedad civil
cuya manifestación se encontraba en los ensayos de concertación de los años 1980.
Por su parte, el citado trabajo de Binolfi y Lattuada ilustra una revitalización
en los intentos de concertación durante el período 1999-2004. Vale decir que la con-
cepción de las funciones del Estado en ese momento fue diferente a las del período
previo. Sin embargo, la coyuntura descrita años antes por Nun dejaba ver algunos
antecedentes: estos autores argumentan que la “ausencia” del Estado anticiparía su
rol en la década siguiente, en los años 1990.
En un contexto de fuertes críticas a la representatividad de las entidades secto-
riales más tradicionales, surge hacia finales del año 2001 un abanico de entidades,
especialmente en el eslabón primario, constituidas regionalmente. Esa organización
asumió diversas modalidades a partir de los diferentes sujetos colectivos que integran
el sector, especialmente en la provincia de Santa Fe, a nivel primario, y se constituyó
como un importante referente.
Para finalizar, y concretamente sobre la relación entre la construcción de agenda
pública y los procesos de concertación social, existe cierto vacío en la disciplina en
la medida que los estudios citados trabajan desde la perspectiva de los actores –sea
el Estado, los actores corporativos o ambos desde enfoques neocorporatistas o insti-
tucionalistas– y no en relación a un momento específico en los procesos de políticas.
Esto no significa descontextualizar la cuestión –Oszlak y O’Donnell, 1976–7 sino,
hacerlo desde una unidad analítica diferente: la agenda pública o social. En este es-
tudio, la misma es tomada como el punto de partida del proceso que tiene como re-
sultante una política pública determinada, momento en el que es posible visualizar

6 Para la cuestión azucarera en este período véase especialmente Rofman (1999).

7 Oszlak y O’Donnell utilizan la expresión “nivel de contexto” para evitar un vaciamiento teórico del
análisis: “En el uso que proponemos, ‘contexto’ consiste de aquel conjunto de factores extrínsecos al
objeto más específico de la investigación (políticas estatales) que es indispensable para la compren-
sión, descripción y explicación de aquél objeto y sus efectos sobre otras variables” (1976: 125).
26 Estado y sector lácteo

una relación vincular compleja entre los actores relevantes para la problemática que
habilita a considerarla una cuestión de interés.
Considerando lo anterior, no hay estudios que trabajen específicamente sobre
esta relación y por esto mismo se constituye como un espacio de vacancia para el
área temática seleccionada.

Estrategia metodológica de este trabajo

En cuanto a la metodología, esta investigación se aborda desde una perspectiva pre-
ferentemente cualitativa dado que su objeto de estudio es posible de reconstruir en
términos cognitivos a partir de este tipo de técnicas: información observacional, de
expresión oral y escrita, sin estructuración y con gran flexibilidad, por su caracterís-
tica “difícilmente cuantificable” (Gallart, 1992: 106). Es conocida por una extensa
tradición de cientistas sociales la gran riqueza que posee una perspectiva “cualitativa
e histórica”.
La construcción de investigaciones en base a estudios de casos y sobre “varia-
bles descarnadas” permite una comprensión –en el sentido weberiano– a partir de
“configuraciones que procuran aprehender y dar sentido a la complejidad específica
de [los] objetos de análisis” (Nun, 1993: 8).
La presente investigación posee un espacio temporal acotado al período 1983-
2008. Para dar cuenta de los objetivos propuestos, es preciso diferenciarlo en tres
etapas: 1983-1990, 1991-2001 y 2002-2008.8 La elección de esta periodización está
relacionada con los contextos estructurales de creación de políticas macroeconómi-
cas o, en términos de Nun, los regímenes sociales de acumulación9, como así también
características particulares de la política sectorial.
El período 1983-1990 se considera el referente más claro de ejercicios de con-
certación en política láctea que logran crear algunos instrumentos de políticas sec-
toriales tales como la COCOPOLE y el FOPAL en un contexto de alta inestabilidad
económica (ligada a los altos índices de inflación fundamentalmente) y política lue-
go de la recuperación democrática en el año 1983. Por su parte, la etapa siguiente,
1991-2001, se caracteriza por el desmantelamiento absoluto de la totalidad de los
instrumentos de concertación antes mencionados y la delegación en el mercado –en
términos genéricos– del curso de la economía. En este sentido, las agencias estatales
ligadas al sector agropecuario en general se limitaron a cumplir tareas exclusiva-

8 Se trata de momentos de análisis cuyos cortes no son necesariamente tan abruptos. En este sentido son
una herramienta metodológica en la búsqueda de aspectos comunes y diferenciales de la concertación
sectorial bajo diferentes marcos.
9 Este concepto se define como “un contexto en el que operan y toman sus decisiones los agentes econó-
micos, que se caracteriza por un complejo entramado de instituciones y prácticas sociales que inciden
en las decisiones de inversión y en el proceso de acumulación de capital en el plano microeconómico”
(Nun, 1987: 37).
 Introducción 27

mente técnicas y de servicios a la producción. Esto en un contexto macroeconómico

claramente distinto al de la década de 1980 enmarcado en el Plan de Convertibilidad
del año 1991 que, entre otras cosas, dispuso la paridad peso argentino / dólar, el co-
nocido “1 a 1”.
Por último, la etapa 2002-2008 está caracterizada por la dramática salida de la
convertibilidad y posterior devaluación que re-posicionó el rol del Estado en algunas
áreas. En el 2002, se crea el PNPL y con él algunos espacios de concertación regio-
nal y provincial que resultaron novedosos. Esto también modificó el panorama en el
interior del sector, donde se crean diversas organizaciones con distintos grados de
institucionalización.
Para realizar un análisis integrado del período 1983-2008 que cubre esta in-
vestigación se desarrollaron las tres etapas citadas a nivel nacional. No obstante, el
caso de Santa Fe será referenciado en la medida que, como se mencionó, muestra
gran relevancia para el tema planteado, especialmente por la mayor presencia de las
entidades sectoriales de tipo regional y agencias estatales del gobierno provincial en
las mesas de diálogo sectorial.
El objeto de investigación es la agenda pública o social, o más específicamente,
la inscripción y formas de tratamiento de las problemáticas del sector lácteo en aque-
lla. En términos generales el tratamiento en la agenda, dado el recorrido hasta aquí
realizado, reconoce tres alternativas: la no resolución de los asuntos, la resolución
sin herramientas de concertación y la resolución a través de procesos de concertación
con algún grado de institucionalización.
Teniendo como referencia la resolución a través de estos procesos, las unidades
de análisis de esta investigación son las propuestas institucionales –normativas, le-
yes, iniciativas oficiales como las mesas de diálogo, etc– que integran experiencias
de concertación en los momentos antes referidos.
Es posible afirmar que la resolución de la cuestión láctea, una vez instalada en la
agenda pública, se produce de diferentes maneras y con la intervención de distintos
actores. En la década de 1980 hubo claros intentos de concertación en los que parti-
ciparon tanto el Estado como representantes de la producción y la industria forma-
lizados en normas y organismos específicos. A pesar de la envergadura de aquellos,
las soluciones no prosperaron y la experiencia de concertación quedó trunca. Por otra
parte, mientras que en la década de 1990 no se avanzó en este sentido, experiencias
subnacionales –como las Mesas Provinciales de Lechería– aparecieron entre 2002
y 2003 y, a pesar de encontrar algunos actores en espacios comunes, no generaron
políticas concretas. El escenario general aparece esquematizado en el Cuadro 1.
Dicho todo esto, el análisis que aquí se presenta busca entonces vislumbrar las
formas de resolución de la problemática del sector lácteo en la agenda pública en un
período determinado. En ese sentido, interesa la inclusión en la agenda y su análisis
28 Estado y sector lácteo

en términos “holísticos”. Como argumenta Gallart, “el análisis busca contemplar la

totalidad de la configuración en que se sitúa el actor y es, por tanto, holístico”. En
este caso, el actor podría interpretarse en la agenda misma. De tal manera, el criterio
en la selección de la investigación no responde a un modelo probabilístico sino más
bien intencional. El análisis no hace foco en la “estimación cuantitativa” de ciertos
parámetros localizados, sino en “estudio comparativo de la conducta de los actores
en un contexto determinado y en circunstancias situadas en el tiempo, que plantea hi-
pótesis y tipologías útiles para interpretar la diversidad y semejanza de las conductas
observadas” (Gallart, 1992: 109).

Cuadro 1
Presentación de la investigación

Período Contexto macro Forma de resolución Ensayos de

Etapas de ingreso en agenda de la cuestión concertación

1983-1990 - Inestabilidad económica Laudo Alfonsín (1984) Sí

- Inestabilidad política COCOPOLE
FOPAL (1985/86)
1991-2001 - Reforma del Estado Desregulación de los No
- Convertibilidad mecanismos de
- Crisis sociopolítica concertación sectoriales
2002-2008 - Salida de la - PNPL Sí
- convertibilidad - Mesa Nacional
- Crisis social y política - de Lechería
- Reorganización de áreas - Mesas Provinciales
- estatales - de Lechería

Las técnicas de recolección fueron en principio, la selección y análisis de periódicos

del período, documentos oficiales, leyes, actas de sesiones del Congreso y lectura
de documentos del trabajo en comisiones que permiten realizar un análisis de los
contenidos encontrados a lo largo del período. Los periódicos y documentos son
considerados aquí fuentes primarias, dado que se toma el discurso de los actores allí
enunciado pero, además, el “corpus” de noticias allí expresado sirvió para la recons-
trucción de la temática, permitiendo la elaboración de un instrumento de registro de
información (Perona, 2000) como es la Matriz periodística.
La misma, realizada con anterioridad a la elaboración de las entrevistas, cons-
tituye el final de la primera etapa del trabajo de campo. Para este instrumento de re-
colección de datos se revisaron un conjunto de artículos periodísticos seleccionados
 Introducción 29

bajo los siguientes tópicos: referencias generales sobre el sector, problemas diagnos-
ticados, actores mencionados y agencias estatales involucradas.
Es pertinente mencionar además que el período de referencia para la construc-
ción del instrumento fue la última etapa de la investigación –2002-2008– puesto que
ha sido la menos abordada en la literatura y, a su vez, la que presenta mayor comple-
jidad en cuanto a los procesos acaecidos. La construcción de esta Matriz ha sido de
gran relevancia tanto para la contextualización del problema, como para la identifi-
cación de actores sectoriales de peso que luego fueron entrevistados en profundidad.
En una segunda instancia, y en relación al marco teórico y las hipótesis de tra-
bajo, se seleccionaron referentes del Estado (nacional y provincial), actores corpo-
rativos y no corporativos que representan al sector (teniendo en cuenta el total de la
cadena agroalimentaria: productores primarios, industriales, de comercialización y
agentes de la GD y consumidores) a quienes se les realizaron entrevistas en profundi-
dad por considerarse informantes claves. Para el armado de las entrevistas se tuvieron
en cuenta los siguientes ejes de análisis: 10
1) El conocimiento sobre la actividad en términos productivos en el período de
análisis 1983-2008, transformaciones generales, principales debilidades y
fortalezas, etc.
2) La mirada particular del actor en cuestión: sus bases, qué sujetos representa
y participan, incidencia política que posee, etc.
3) El rol del Estado en lechería: aspectos generales y posición.
4) La percepción sobre las agendas sectoriales en cada caso.

10 Para analizar las entrevistas se utilizó el software Atlas.ti. Bajo los supuestos metodológicos del mues-
treo teórico, el programa permite fragmentar el análisis de las entrevistas tras la búsqueda de códigos
que generan nuevas categorías de análisis pero, además, permite tener una mirada sistemática sobre
los datos, dado que el investigador puede utilizar el recurso de redes conceptuales una vez realizada
la codificación de los mismos. Con esta estrategia se logró el principio de “saturación”; esto es, en
determinado momento de la investigación de campo, los datos se vuelven redundantes, y las nuevas
entrevistas no agregan valor a lo ya recogido hasta entonces. Tal como claramente lo indican Glaser
y Strauss (1967) la saturación sucede cuando los datos “nuevos” sólo confirman aquello que ya se
conoce del fenómeno.
30 Estado y sector lácteo

Cuadro 2
Actores relevantes

Nivel estatal Nivel sectorial

- SAGPyA y subsecretarías - UGT, FAA, CRA, SRA,
- PNPL/DNL - CONINAGRO, MPL, MNPL, APL
- Secretaría de Comercio Interior - CIL, APyMEL
- Ministerio de la producción de Santa Fe - GD
- ATILRA
- Organizaciones de consumidores
- Cadena Láctea 2020

Los datos recogidos fueron complementados por otros de tipo cuantitativo que
sirvieron para ilustrar algunas tendencias relevantes en la problemática a lo largo de
todo el período de análisis.
Este libro está compuesto por cinco capítulos y conclusiones finales. El Capítulo
I se corresponde con el marco teórico de la investigación en el que se desarrollan la
perspectiva de construcción de la agenda, los enfoques neocorporatistas y los estu-
dios sobre acción colectiva como ejes centrales e integradores. El Capítulo II refiere
a la caracterización general del sector lácteo en Argentina y las particularidades –
productivas e institucionales– que tornan relevante el caso de la provincia de Santa
Fe. En el Capítulo III se analizan las formas de organización en el interior del sector
y sus principales transformaciones en el período de análisis. En el Capítulo IV se
desarrollan las agencias y capacidades estatales así como también, los marcos regu-
latorios existentes en cada caso. Adelantando algunas conclusiones, en el Capítulo V
se analizan los tipos de concertación posibles de identificar en cada etapa del período
de análisis.
Finalmente, en las Conclusiones se sintetiza la relación capacidades estatales,
actores sectoriales, agenda pública considerando el gran denominador común de toda
la investigación: la existencia de contextos sectoriales de emergencia que actúan
como principales condicionantes –y, a la vez, consecuencias– del tratamiento en la
agenda en los resultados de tales procesos.
Además, y como se ha referido páginas atrás, el libro cuenta con dos Anexos;
el primero de ellos reproduce la mencionada Matriz periodística mostrando parte de
la información obtenida durante el trabajo de campo. En el segundo, se presenta un
listado con las referencias centrales de las entrevistas realizadas a informantes clave.