METODOLOGIE DI VALUTAZIONE

E SCELTE NEI PROCESSI DI ESTERNALIZZAZIONE

DEI SERVIZI PUBBLICI

di Alessandro Attanasio

Abstract
Obiettivo: osservare metodologie e tecniche di supporto nelle scelte di ester-
nalizzazione delle aziende dei servizi pubblici, cogliendone le motivazioni e le
modalità di attuazione. Tale necessità risulta impellente per i seguenti obiettivi:
• La ricerca della flessibilità delle strutture organizzative ed operative;
• La ricerca dell’efficienza, volta a conseguire e mantenere il vantaggio com-
petitivo, concentrando risorse sul core business. Prospettiva che induce a fe-
nomeni di esternalizzazione di attività che possono essere più convenienti
(in termini di costi e di qualità) se svolte da altre organizzazioni e con il
fine ultimo di innalzare il più possibile il livello di valore creato;
• La ricerca dell’innovazione, riconoscendo l’insufficienza delle organiz-
zazioni produttive di gestire autonomamente il livello di conoscenza ne-
cessaria per competere con successo.
Metodologia: La prima parte dell’analisi è di tipo on desk, finalizzata ad os-
servare i contributi scientifici nazionali ed internazionali inerenti innanzitut-
to le aziende private ed in particolare:
1. La divisione del lavoro e i meccanismi di coordinamento;
2. La teoria dei costi di transazione;
3. la teoria dell’agenzia;
4. la teoria della strategia competitiva;
5. la Resource-based View.
Dopo di ciò si è proceduto con una rassegna sulla letteratura prettamente di
matrice pubblica, osservando come le predette teorie sono applicate a supporto
delle scelte operate dalle imprese pubbliche. Si sono altresì analizzate le ten-
denze evolutive dell’esternalizzazione.
Risultati: i risultati concernono soprattutto la valutazione dell’utilità dello stru-
mento per le aziende pubbliche, considerando lo stadio evolutivo determinato da:
• l’oggetto dell’esternalizzazione (con graduale ampliamento delle attività
di supporto e delle attività amministrative di back office);
• modalità di identificazione dell’oggetto di esternalizzazione;
• rapporto con le aziende fornitrici;
• criteri di scelta tra le diverse alternative strategiche.

1
Alessandro Attanasio

Implicazioni: osservare i possibili rimedi alle criticità dei processi in esame

attuati dalle amministrazioni pubbliche, concernenti soprattutto le difficoltà di
controllo dei risultati e la valutazione degli esiti economici e sociali dell’ester-
nalizzazione.

SOMMARIO: 1. Pubblico e privato: dal government alla governance – 2.

Principali teorie sull’esternalizzazione – 3. Le principali teorie inerenti
l’esternalizzazione delle attività – 3.1 Divisione del lavoro e meccanismi
di coordinamento – 3.2 La teoria dei costi di transazione – 3.4 La teoria
dell’agenzia – 3.5 La teoria della strategia competitiva – 3.6 La Resour-
ce-Based View – 4. L’esternalizzazione nelle Amministrazioni Pubbliche
– 4.1 Le fasi del processo di esternalizzazione nella Pubblica Ammini-
strazione – 5. Implicazioni per il management e indicazioni di ricerca –
Bibliografia.

1. Premessa

L’importanza assegnata alla valutazione dei processi nel dibatti-

to relativo ai servizi pubblici assume sempre più rilevanza in con-
siderazione dell’impossibilità di gestire un’organizzazione pubblica
con logiche burocratiche, basate esclusivamente sul controllo di
norme e funzioni. Una logica di controllo organizzativo dominata
dagli aspetti normativi non permette, infatti, di cogliere i cambia-
menti provenienti dall’ambiente, ma soprattutto impedisce di veri-
ficare se, ed in che misura, gli interventi prodotti permettono di
raggiungere gli obiettivi che li hanno ispirati. Non assumere una lo-
gica valutativa comporta l’impossibilità di usare le esperienze fatte
per cercare di coniugare in modo sempre più preciso le caratteri-
stiche dei problemi su cui intervenire con le logiche operative im-
plementate. Con il presente lavoro si è presa in considerazione l’a-
nalisi valutativa dell’esternalizzazione dei servizi nell’Amministra-
zione Pubblica. Le principali prospettive teoriche, utilizzate a livel-
lo internazionale per analizzare il fenomeno dell’esternalizzazione,
fanno riferimento all’economia classica, agli studi organizzativi ed
al management. Tuttavia l’outsourcing nel settore pubblico è un fe-
nomeno multidimensionale la cui spiegazione è possibile attraver-
so tanti framework teorici: dall’economia alle scienze politiche, dal-

2
 Metodologie di valutazione

l’organizzazione al management1. Si ritiene, infatti, che in questo

campo non esista un unico framework teorico valido, ma sia ne-
cessario combinare diversi approcci di studio2. Occorre, quindi, ri-
nunciare all’idea illuministica che sia possibile predefinire in tutti i
suoi elementi il percorso necessario per realizzare le strategie e rag-
giungere gli obiettivi, e occorre lasciare ampio spazio agli aggiu-
stamenti delle innumerevoli scelte3. L’analisi scientifica proposta
dall’economia aziendale, quale scienza economica dell’amministra-
zione volta allo studio delle condizioni di esistenza e delle manife-
stazioni di vita dell’azienda, condivide con le altre discipline eco-
nomiche alcune caratteristiche:
– è una scienza empirica, in quanto ricerca leggi ed uniformità di
fenomeni complessi, secondo una metodologia induttiva/de-
duttiva;
– è una scienza positiva, in quanto vuole descrivere ed interpre-
tare la realtà;
– è una scienza normativa, in quanto cerca di individuare e pro-
porre regole, norme di comportamento valide per il consegui-
mento dei fini;
– è anche una scienza sociale, in quanto analizza i comporta-
menti degli individui, sia pure nella prospettiva del loro agire
economico4.
L’economia aziendale è intrinsecamente multidisciplinare, indaga-
re i fenomeni economici nell’ambito pubblico implica l’utilizzo dei
fondamenti di numerose discipline scientifiche5. In generale, la ge-
stione aziendale è promossa da un complesso di decisioni la cui
composizione a sistema è principalmente riconducibile all’unità del

1
BERTIN G., Decidere nel pubblico, Etas Libri, Milano1989 p. 129 e segg.
2
PADOVANI E., Il governo dei servizi pubblici locali in outsourcing. Il control-
lo dell’efficacia, Franco Angeli, Milano, 2004 p. 73.
3
BORGONOVI E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbli-
che, 3° edizione, Egea, Milano, 2002, p. 422.
4
DI CAGNO N., ADAMO S., GIACCARI F., LINEAMENTI DI ECONOMIA AZIENDALE, Ca-
cucci Editore, Bari, 2009.
5
AIROLDI G., BRUNETTI G., CODA V., Corso di economia aziendale, il Mulino
Strumenti, Bologna, 2005.

3
Alessandro Attanasio

soggetto aziendale. Già nella teoria istituzionalista l’azienda è conce-

pita essenzialmente come istituto costituito e condotto dall’uomo.
Nella tradizione di pensiero, che si riconduce a Zappa, la gestione
dell’azienda oltre a essere colta nella sua dimensione oggettiva è an-
che interpretata nell’aspetto soggettivo con riferimento agli organi di
governo e di direzione che imprimono, con le loro decisioni, un in-
dirizzo all’attività aziendale6. Dunque la gestione aziendale può es-
sere interpretata anche come un sistema di fatti intenzionali che co-
stituiscono la manifestazione di processi decisionali multipli e che, in
dipendenza di un coerente disegno strategico e organizzativo, risul-
tano coordinati e congruenti con i fini dell’azienda. Le decisioni pos-
sono svilupparsi attraverso vari percorsi cognitivi, anche di tipo in-
tuitivo, come espressione di generiche capacità creative e innovati-
ve, ma per formulare le decisioni secondo razionalità e in particola-
re secondo razionalità economica occorre fondare il sistema delle de-
cisioni sulla base di un idoneo sistema di informazioni. Sempre in ge-
nerale, schematizzando la sequenza di atti in cui si snoda il proces-
so decisionale si possono individuare cinque fasi principali:
1. fissazione degli obiettivi;
2. verifica dell’effettiva possibilità di realizzazione degli obiettivi;
3. individuazione delle alternative;
4. valutazione delle alternative;
5. scelta dell’alternativa cui dare corso7.

1. Pubblico e privato: dal government alla governance

L’esternalizzazione nella gestione dei servizi pubblici è il risultato

di una serie di fattori associati al contesto sociale ed economico che
si sono succeduti nel corso degli ultimi anni. Il ruolo del settore pub-
blico, dell’Amministrazione Pubblica, in ragione delle dinamiche di
innovazione dei sistemi-paese, è oggetto di una profonda riflessione:

ZAPPA G., Le produzioni nell’economia delle imprese, Giuffrè, Milano, 1957.

6

FARINA E., Analisi differenziale e decisioni di convenienza economica, Ce-

7

dam, Padova 1997, p. 103.

4
 Metodologie di valutazione

il processo si rivolge verso la ricostruzione della capacità di agire sul

tessuto economico e sociale della nazione. La tendenza ad assumere
e fare proprie metodologie e tecniche sviluppate nel settore privato si
diffonde nel settore pubblico, mutuando e facendo proprio il patri-
monio di esperienza e saperi maturato nei settori che per primi han-
no dovuto affrontare il processo di cambiamento8. L’aziendalizzazio-
ne delle imprese pubbliche, le privatizzazioni, l’esternalizzazione di
servizi costituiscono alcuni dei trend più rilevanti in questo senso. La
diffusione dell’innovazione nel settore pubblico avviene con tempi e
modalità diverse nei diversi Paesi e, all’interno di essi, nei diversi sot-
tosettori istituzionali. Soprattutto, è necessario ricordare come la Am-
ministrazione Pubblica aveva già vissuto in periodi storici precedenti
fenomeni di profonda trasformazione, in conseguenza della ridefini-
zione della forma che gli Stati nazionali avevano assunto nel corso del
Novecento. E infatti, nell’Ottocento e ancora nel Novecento, non so-
no mancate fasi di orientamento significativo alla privatizzazione di al-
cune o di molte attività produttive a carattere industriale e di servizio.
L’esternalizzazione, viceversa è un fenomeno che si spiega soltanto
nei primi anni del Duemila in cui la dicotomia pubblico-privato ten-
de a sparire, e le relazioni tra pubblico e privato si fanno più com-
plesse ed articolate, con quella compenetrazione profonda che con-
nota quella che comunemente si definisce l’età del passaggio dal go-
vernment alla governance. La capacità di “mettere a sistema” diversi
attori pubblici e privati, di realizzare azioni di amministrazione parte-
nariale, di funzionalizzare energie e competenze della società al mi-
gliore perseguimento delle finalità pubbliche: questa è infatti l’essen-
za della governance. L’esternalizzazione ne è una delle manifestazio-
ni principali e sta, per questo, diventando una pratica di amplissimo
utilizzo presso le amministrazioni di tutti i livelli di governo, orienta-
te sempre più, secondo uno slogan diffuso, a “fare meglio con me-
no”9. Sotto il profilo dell’impulso alla esternalizzazione dei servizi

8
CEPIKU D., La scelta strategica dell’esternalizzazione, in Dipartimento del-
la Funzione Pubblica, L’esternalizzazione come scelta strategica, Rubettino,
Catanzaro, 2006.
9
BORGONOVI E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbli-
che, 3° edizione, Egea, Milano, 2002.

5
Alessandro Attanasio

pubblici locali l’andamento storico rispetto ai diversi assetti regola-

mentari può essere schematicamente rappresentato dalla tavola10:
Figura 1: Andamento storico dell’esternalizzazione nel pubblico

Fonte: Padovani E., Il governo dei servizi pubblici locali in outsourcing.

Il controllo dell’efficacia, Franco Angeli, 2004 pag. 88.

Prima di procedere all’analisi che riguarda l’esternalizzazione oc-

corre considerare che le aziende di servizi, a differenza di quelle di
produzione di beni, possiedono caratteristiche di tipicità proprie.
Queste aziende hanno tipicamente strutture produttive rigide, che
presentano il rischio di sottoutilizzazione, cioè di mancanza del pie-
no impiego della capacità produttiva. La strategia di successo in
presenza di queste condizioni è certamente quella della crescita dei
volumi produttivi, almeno fino ad un certo grado di impiego della
capacità produttiva. Si manifestano in questa realtà elevati livelli di
costi sommersi (sunk costs) che vincolano notevolmente le deci-
sioni. Le aziende di servizi tendono a presentare marcate differen-
ze rispetto alle industriali anche per i fenomeni di comunanza dei
costi. Molte attività di erogazione di servizi, infatti, impiegano in

10
PADOVANI E., Il governo dei servizi pubblici locali in outsourcing. Il con-
trollo dell’efficacia, Franco Angeli, Milano, 2004 p. 88.

6
 Metodologie di valutazione

modo promiscuo e versatile diversi fattori produttivi per l’erogazio-

ne di differenti tipologie di servizi11. Ma aspetto particolarmente no-
tevole nei servizi è rappresentato dalla congiunzione commerciale,
connessa con la complementarietà di fruizione di servizi differenti
rispetto alle esigenze della clientela. La presenza di fenomeni di co-
munanza dei costi determina, ai fini dei giudizi di convenienza eco-
nomica presi in esame in questo articolo, la necessità di evitare li-
velli di analisi focalizzati su oggetti di riferimento troppo specifici,
quali le singole operazioni e i singoli atti di produzione dei servi-
zi. Ancora, una peculiarità delle attività di servizio è sovente quel-
la del coinvolgimento del cliente nell’atto produttivo stesso. L’a-
spetto del contatto con il cliente è stato particolarmente segnalato
come fonte di incertezza e di difficoltà di controllo sul livello di ef-
ficienza12. Un carattere unanimemente sottolineato nella letteratura
in materia di servizi è quello della loro natura immateriale. L’intan-
gibilità delle attività di servizio ha diverse conseguenze, quali l’im-
possibilità di immagazzinare la produzione, la non visibilità dei
processi produttivi e dei prodotti, essenza di chiare correlazioni
causali tra fattori produttivi impiegati e prodotti ottenuti. Le azien-
de di servizi costituiscono pertanto dei sistemi “a bassa inferenza”,
caratterizzati cioè dall’assenza o dalla limitatezza di correlazioni
causa-effetto tra risorse, processi produttivi e prodotti ottenuti. Ciò
comporta un’oggettiva difficoltà o impossibilità di misurazione, spe-
cialmente se vengono impiegate grandezze monetarie. Questo li-
mite può in parte essere superato attraverso l’impiego di indicatori
o di sistemi intermedi: grandezze di tipo non monetario espressive
di condizioni di efficienza e di produttività, quali numero di servi-
zi erogati, tempi di attesa, tempi di evasione delle pratiche, nume-
ro dei clienti serviti, ampiezza degli spazi, numero di camere oc-
cupate, numero di coperti, puntualità di arrivo, ecc13.

11
FARINA E., Analisi differenziale e decisioni di convenienza economica, Ce-
dam, Padova 1997, p. 156.
12
PENNAROLA F., Economia e organizzazione delle attività terziarie, Etaslibri,
Milano, 1995.
13
QUINN J.B., DOORLEY TH.L., PAQUETTE P.C., “Beyond products: services-ba-
sed strategy”, in Harvard Business Review, Vol. 68, 1990.

7
Alessandro Attanasio

2. Principali teorie sull’esternalizzazione

La letteratura nazionale e internazionale riporta numerose motiva-

zioni che possono indurre le aziende (private e pubbliche) a ricor-
rere all’outsourcing individuando, su base empirica e teorica, le cir-
costanze al ricorrere delle quali un’azienda potrebbe preferire l’affi-
damento all’esterno rispetto allo svolgimento in house di un’attività
o di una fase del processo produttivo. Pur nella varietà delle formu-
lazioni, esse possono essere ricondotte a valutazioni di carattere stra-
tegico ed economico-finanziario. Analogamente, le teorie richiamate
a supporto del ricorso all’outsourcing giustificano tale prassi ricor-
rendo a un’impostazione di carattere prettamente strategico o prefe-
rendo un approccio di tipo economico14. Le teorie maggiormente
evocate sono la Resource dependance Theory (Barney 1991) e la
Transaction cost Theory (Williamson, 1975 e 1979). A queste viene
talora affiancata la teoria istituzionalista (Selznick, 1957). In merito al-
la fornitura di servizi pubblici locali l’Amministrazione Pubblica lo-
cale si trova, dato il vincolo di bilancio, ad effettuare, in particolare,
tre scelte: cosa produrre, ossia quali servizi offrire alla propria col-
lettività; quanto offrire, ossia la quantità di tali servizi; come produr-
li, ossia la scelta fra produrli direttamente (make) o affidare ad altri
la produzione di tali servizi attraverso un contratto di fornitura (buy).
In sostanza, ogni Ente locale dopo avere individuato cosa e quanto
produrre, dato il vincolo di bilancio, in merito al come produrre i
servizi fronteggia almeno quattro possibili scelte:
• produrli direttamente;
• appaltarli all’esterno attraverso contratti di fornitura ad imprese
private o anche senza fini di lucro;
• produrli direttamente, ma in consorzio con altri Enti locali;
• acquistarli da altri Enti locali.

MACINATI M. S., Outsourcing in sanità: successo o fallimento? Indicazioni

14

da una ricerca empirica, in Politiche sanitarie, Vol. 7, N. 3, 2006.

8
 Metodologie di valutazione

3. Le principali teorie inerenti l’esternalizzazione delle attività

Le principali prospettive teoriche, utilizzate a livello internaziona-

le per analizzare il fenomeno dell’esternalizzazione, fanno riferi-
mento all’economia classica, agli studi organizzativi ed al mana-
gement.

3.1 Divisione del lavoro e meccanismi di coordinamento

Già Adam Smith prima e Taylor dopo hanno evidenziato i be-

nefici della divisione del lavoro, dovuti principalmente al conse-
guimento di economie di scala e di specializzazione, ma ha anche
evidenziato le connesse esigenze di coordinamento, che possono
essere soddisfatte attraverso il mercato, l’organizzazione o forme
intermedie15. Questa teoria è utile sia con riferimento ai meccani-
smi di coordinamento che è possibile adottare tra azienda com-
mittente ed azienda fornitrice, sia con riferimento alle strategie per
ridurre l’incertezza nei rapporti tra le due. Riguardo al primo pun-
to, la letteratura consiglia prevalentemente la standardizzazione di
competenze (selezionando fornitori aventi determinate caratteristi-
che) e di prodotto (le cui caratteristiche sono definite nel contrat-
to ed incluse nel sistema di monitoraggio), ma anche i restanti
meccanismi possono essere utilizzati. La supervisione diretta può
essere perseguita creando all’interno dell’azienda committente dei
team predisposti al monitoraggio ed alla valutazione dell’operato
del fornitore. Con riferimento alle strategie volte a ridurre l’incer-
tezza associata all’esternalizzazione di attività e servizi, la lettera-
tura suggerisce la creazione di gruppi interni preposti al coordina-
mento con il fornitore. Tutto ciò, dunque, suggerisce di focalizza-
re l’attenzione sull’impatto dell’outsourcing sulla struttura dei costi
aziendali. L’esternalizzazione di attività prima gestite internamen-
te, infatti, trasforma in costi variabili quelli che precedentemente
rappresentavano costi fissi per l’azienda: il personale a contratto,

15
TAYLOR F.W., The principles of Scientific Management, New York, Harper
Bros, 1911.

9
Alessandro Attanasio

le infrastrutture e gli impianti per far funzionare il sistema, indi-

pendenti dalla quantità prodotta, sono sostituiti da contratti globa-
li costo-volume16. Strumenti analitici come la break-even analysis e
la leva operativa possono essere utilizzati per valutare l’impatto
economico-finanziario derivante dalle diverse opzioni prese in
considerazione17.

3.2 La teoria dei costi di transazione

L’idea dei costi di transazione viene introdotta da Coase e svilup-

pata poi successivamente da Williamson che attribuì tale tipologia di
costi all’imperfezione dei mercati18. Tale teoria evidenzia l’esistenza
di un nesso di causalità tra la varietà delle forme di governo delle at-
tività economiche e il tentativo di ridurre i costi di transazione, inte-
si come costi che traggono origine dalla necessità di negoziare e de-
finire una transazione o eventualmente modificare la struttura di go-
verno prescelta in quanto non più idonea a coordinare la transazio-
ne stessa19. La riduzione dei costi, ovvero la massimizzazione dell’ef-
ficienza, assume in questo modello il ruolo di agente causale nel de-
terminare la forma organizzativa ottimale. In estrema sintesi, nella
scelta tra gerarchia e mercato, l’azienda cerca di minimizzare i costi
di produzione e di coordinamento. Anche qui, i costi di transazione
dipenderanno da una serie di variabili quali opportunismo e razio-
nalità limitata, incertezza, complessità, numero di fornitori, ecc. altri
fattori influenzanti sono la specificità degli investimenti e la frequen-
za delle transazioni. L’approccio di Williamson, quindi, attribuisce ri-
levanza anche ad alcune ipotesi di carattere comportamentale e ri-
conosce che l’incertezza caratterizza in maniera prevalente i proces-
si decisionali, a differenza di quanto affermato dagli economisti clas-

16
CICCHETTI A., L’organizzazione dell’ospedale, fra tradizioni e strategie per
il futuro, Vita e Pensiero, Milano, 2002.
17
BAXENDALE S.J., Outsourcing opportunities for small businesses: A quanti-
tative analysis, in Business Horizons, 47/1, January/February, 2004.
18
COASE R., The nature of the Firm, in Economia, Vol. 4, 1937.
19
WILLIAMSON O.E., Transaction Cost Economics: The Governance of Con-
tractual Relationships, in Journal of Law and Economics, Vol. 22, 1979.

10
 Metodologie di valutazione

sici20. L’interpretazione dell’esternalizzazione attraverso la teoria dei

costi di transazione porta a concludere che a tale scelta conseguono
maggiori costi di transazione e minori costi di produzione. Il con-
fronto tra la probabilità di comportamenti opportunistici, causa di lie-
vitazione dei primi, ed economie di scala, da cui dipendono i rispar-
mi in termini di costi di produzione, determinerà il ricorso o meno al-
l’esternalizzazione. In linea generale, la gerarchia o “l’organizzazione”
rappresenterà la soluzione di governo migliore se si verifica:
• La presenza congiunta di razionalità limitata ed incertezza
• La coesione di opportunismo e di un numero contenuto di for-
nitori
• L’esistenza sul mercato di asimmetrie informative.
Accanto alla dicotomia gerarchia e mercato, l’economia dei costi
di transazione enfatizza l’importanza delle forme miste che si collo-
cano tra questi due estremi e sono il governo bilaterale e il governo
trilaterale della transazione, schematizzando:
Figura 2: Dimensione ottimale tre fattori di stimolo
alla gerarchia e fattori di stimolo al mercato

Fonte: Amatucci F., Gugiatti A., Processi di esternalizzazione in sanità

e criteri di valutazione, in Mecosan n. 62, 2007, pag. 13.

20
WILLIAMSON O.E., Market and Hierachies: Analysis and Antitrust Implica-
tions, Free Press, New York, 1975.

11
Alessandro Attanasio

3.4 La teoria dell’agenzia

La teoria dei costi di agenzia analizza le relazioni tra un principa-

le ed uno o più agenti allo scopo di spiegarne obiettivi e problema-
tiche21. Tale relazione è definita come rapporto contrattuale nel qua-
le uno o più soggetti (principali) impiegano un altro soggetto (agen-
te) per erogare o gestire alcuni servizi per suo conto, delegando un
determinato livello di autorità decisionale. Due filoni di letteratura
possono essere distinti: la teoria positiva dell’agenzia e la teoria prin-
cipale – agente. La prima vede l’impresa come un insieme di contratti
ed analizza l’effetto degli stessi sul comportamento dei partecipanti
e l’origine di determinate forme organizzative. Tale teoria è funzio-
nale all’obiettivo di minimizzazione dei costi di agenzia, che sorgo-
no come conseguenza delle discrepanze tra obiettivi del principale e
quelli dell’agente, in presenza di asimmetria informativa tra i due. La
teoria principale - agente propone di collegare il pagamento dell’a-
gente, parzialmente o totalmente, ai risultati ad esso conseguiti, in
modo da correggere il disallineamento degli interessi.

3.5 La teoria della strategia competitiva

La letteratura sulle strategie competitive ha sviluppato due approc-

ci: il core business e le core competences per inquadrare il fenome-
no dell’esternalizzazione22. Per entrambe, le scelte di esternalizzazio-
ne influenzano l’efficienza e l’efficacia dell’attività che viene affidata
all’esterno e di conseguenza incidono sul vantaggio competitivo del-
l’azienda. Pertanto, l’esternalizzazione deve essere affrontata all’inter-
no del processo di pianificazione strategica. È quindi comprensibile
che il costo non rappresenti più l’unica variabile determinante il ri-
corso all’esternalizzazione e che i rapporti con il fornitore siano im-
prontati a logiche di collaborazione che investono un periodo di tem-
po medio-lungo. Il principale beneficio deriva dalla maggiore flessi-

21
ALTHAUS C., The application of agency theory to public sector management,
in G. Davis, B. Sullivan, A. Yeatman, a cura di, The New Contractualism?, Cen-
tre for Australian Public Sector Management, 1997.
22
PORTER M.E., Competitive Strategy, Free Press, New York, 1980.

12
 Metodologie di valutazione

bilità dovuta allo snellimento di attività che non incidono in maniera

rilevante sulla catena del valore. Le variabili che principalmente con-
tribuiscono a determinare le attività esternalizzabili sono il vantaggio
potenziale ed il rischio strategico dell’esternalizzazione23. Si conviene,
quindi, l’esternalizzazione di tutte quelle attività che non rivestono ri-
levanza strategica, aventi una funzione di supporto.
Figura 3: Rilevanza strategica/competenze

Fonte: Cicchetti A., L’organizzazione dell’ospedale,

V&P Università, 2002, pag. 173.

Un tipico strumento utilizzato nella gestione dei processi di ap-

provvigionamento nelle imprese private è la matrice di Kralijc24. Sul-
l’asse delle ascisse si pone la criticità delle competenze, variabile cor-
relata alle specificità del soggetto affidatario, che potremmo sempli-
cisticamente misurare con il numero di fornitori potenziali per un
dato servizio. Sull’asse delle ordinate abbiamo l’incidenza del servi-
zio sulla qualità e sull’efficacia dell’attività complessiva, misurabile in

23
QUINN J.B., HILMER F.G., Make or buy: strategic outsourcing, in The McKin-
sey Quarterly, Nr. 1, 1995.
24
CEPIKU D., La scelta strategica dell’esternalizzazione, in DIPARTIMENTO
DELLA FUNZIONE PUBBLICA, L’esternalizzazione come scelta strategica, Ru-
bettino, Catanzaro, 2006.

13
Alessandro Attanasio

termini di valore aggiunto del servizio rispetto al valore totale del-

l’attività. Nel muoversi verso l’alto aumenta il grado di complessità e
di integrazione dei servizi esternalizzati e ci si pone nella prospetti-
va del global service. Un esempio interessante al proposito riguarda
la gara con cui l’Inail ha assegnato, nel 2000, 42 servizi differenti (ri-
conducibili in una accezione ampia ai servizi generali) a un’unica as-
sociazione temporanea di imprese, con un contratto di sei anni, pro-
rogabile di anno in anno sino a nove anni complessivi. L’affidatario
in questo caso ha messo a disposizione dell’Inail un’intera struttura
operativa, dotata di strutture tecnologiche di avanguardia. Con la ma-
trice si può evidenziare quale strategia sia più adeguata nella gestio-
ne delle relazioni con i fornitori. Per i servizi strategici sono neces-
sarie strategie di “integrazione” che si concretizzano nella creazione
di rapporti di comakership, ovvero di coinvolgimento (quasi-integra-
zione) del fornitore nei processi innovativi. Ciò comporta lo svilup-
po di soluzioni per la gestione strategica dell’esternalizzazione che
possono giungere sino alla creazione di società miste che istituzio-
nalizzino la partnership. Per i servizi “colli di bottiglia” si impongo-
no strategie orientate all’ottenimento di competenze critiche attraver-
so logiche di esternalizzazione che presentino, grazie soprattutto al-
l’utilizzo dello strumento contrattuale e di opportune attività di mo-
nitoraggio, la garanzia di una prestazione che il fornitore è in grado
di svolgere meglio del soggetto pubblico. Per i servizi a elevato va-
lore aggiunto si possono sviluppare strategie dinamiche di gestione
della relazione di esternalizzazione, volte nel lungo periodo a ricon-
siderare le condizioni economiche dell’esternalizzazione in riferi-
mento al prezzo del servizio (verifica dell’effettiva leadership di co-
sto del fornitore) o alla qualità. Per i servizi non critici le strategie so-
no improntate all’efficienza (semplicità gestionale e di competenze)
del processo di acquisto, essendo i beni e servizi di scarso valore
strategico. Nel quadrante in alto a destra della matrice possiamo col-
locare le società miste, in cui il processo di esternalizzazione è vol-
to a creare le condizioni più favorevoli per l’acquisizione da parte
delle amministrazioni delle migliori competenze presenti presso i
service provider, in una prospettiva di gestione strategica della rela-
zione e del processo di esternalizzazione.

14
 Metodologie di valutazione

Figura 4: La matrice di Kralijc rivisitata

Fonte: Cepiku D., La scelta strategica dell’esternalizzazione,

in DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA,
L’esternalizzazione come scelta strategica, Rubettino, 2006.

3.6 La Resource-Based View

La Resource-Based View attribuisce la fonte del vantaggio com-

petitivo e delle performance dell’impresa, non all’ambiente esterno
ed alla posizione acquisita dall’impresa ma alle sue risorse interne25.
Una risorsa può essere fonte di vantaggio competitivo se:
1. È durevole (considerando che, generalmente parlando, le capaci-
tà hanno una maggiore durabilità rispetto alle risorse sulle quali
sono basate);
2. È di valore (nel senso che rende l’impresa che la possiede in gra-
do di cogliere le opportunità e neutralizzare i rischi dell’ambiente
esterno);
3. È rara tra i concorrenti attuali o potenziali dell’impresa
4. Non è perfettamente imitabile in quanto:
• dipende da circostanze storiche irripetibili
• il nesso causale è ambiguo

25
RODRIGUEZ T.F.E., ROBAINA V.P., A resource-based view of outsourcing and
its implications for organizational performance in the hotel sector, in Tourism
Management, Vol. 26, 2005.

15
Alessandro Attanasio

• l’impatto sul vantaggio competitivo è socialmente complesso

5. Non è sostituibile, (né da risorse simili né da risorse differenti) os-
sia non esistono risorse equivalenti che siano di valore ma né ra-
re e né imperfettamente imitabili;
6. È perfettamente controllata e in possesso dell’impresa.
Definire la strategia aziendale sulla base delle risorse distintive
dell’impresa può implicare che essa limiti i propri confini a quelle at-
tività che rappresentano il suo vantaggio competitivo. Prahalad e Ha-
mel parlano di competenze centrali (core competence) come gli
aspetti unici e non replicabili dell’azione organizzativa e in esse iden-
tificano le “radici” del successo26. I due autori aggiungono che se nel
breve periodo la competitività dell’impresa può derivare dalle sue
performance in termini di efficienza produttiva e di politiche di prez-
zo, nel lungo periodo la capacità di competere non potrà che di-
pendere “dall’abilità di costruire a bassi costi e in modo più veloce
rispetto ai competitor, quelle competenze che permetteranno l’inno-
vazione di prodotto. Non è detto che l’impresa debba limitare l’ana-
lisi strategica alle risorse correntemente possedute ma può includer-
ne anche quelle potenziali. L’esternalizzazione può essere conside-
rata uno strumento per creare, acquisire, valorizzare e difendere ri-
sorse uniche e insostituibili27. Applicare la resource-based theory al-
la scelta strategica di esternalizzazione significa, per l’impresa, iden-
tificare il livello di specificità e di strategicità delle risorse28. Un’appli-
cazione da parte di Cox ha evidenziato che le risorse altamente stra-
tegiche che contribuiscono alle competenze distintive dell’impresa
devono essere prodotte e mantenute in house, piuttosto che ester-
nalizzate. Un secondo tipo di risorse che non danno luogo a com-
petenze distintive ma sono, tuttavia, funzionali ad esse, possono es-
sere oggetto di outsourcing ma all’interno di partnership e non di
semplice scambio, con i fornitori sui quali l’impresa è in grado di

26
PRAHALAD C.K., HAMEL G., The core competence of the corporation, in Har-
vard Business Review, Vol. 68, N. 4, 1990.
27
CICCHETTI A., L’organizzazione dell’ospedale, fra tradizioni e strategie per
il futuro, Vita e Pensiero, Milano, 2002.
28
GRANT R.M., The resource-based theory of competitive advantage: implica-
tions for strategy formulation, in California Management Review, Spring, 1991.

16
 Metodologie di valutazione

esercitare una qualche forma di controllo. In quest’ottica, quando le

attività esternalizzate sono importanti per l’impresa, nel senso po-
c’anzi precisato, le relazioni con il fornitore devono essere basate
sulla fiducia e questi ultimi devono essere considerati alla stregua dei
partner strategici.

4. L’esternalizzazione nelle Amministrazioni Pubbliche

Nel corso degli ultimi anni, una serie di fattori associati al conte-
sto sociale ed economico ha determinato un profondo ripensamen-
to delle modalità operative e degli assetti organizzativi tradizional-
mente adottati dagli istituti pubblici. L’introduzione di prospettive e
modelli di gestione propri dell’approccio economico aziendale al-
l’Amministrazione Pubblica, accolti dal movimento del New Public
Management e dai provvedimenti di riforma della Amministrazione
Pubblica, ha favorito l’adozione da parte delle Amministrazioni Pub-
bliche di criteri e strumenti tradizionalmente adottati nel settore pri-
vato per il conseguimento dell’economicità della gestione29. Nella
prospettiva economico-aziendale l’intero processo di esternalizzazio-
ne si esplica seguendo queste fasi:
• Scelta attività e servizi da esternalizzare
• Valutazioni delle condizioni dell’esternalizzazione
• Definizione dei criteri di scelta del fornitore
• Gestione contratto, monitoraggio e valutazione
• Gestione del cambiamento
• Valutazione dell’esperienza e riprogettazione delle attività
Sempre nella prospettiva economico-aziendale, il processo di
esternalizzazione si distingue tra due livelli di decisione strategica:
strategie a livello di ente complessivamente inteso e strategie a li-
vello di funzioni e servizi30. Momento critico nell’ambito della defi-
nizione delle strategie a livello di servizio è la scelta della formula
istituzionale che, con riferimento alle amministrazioni pubbliche,

29
CASSESE S., La crisi dello Stato, Roma, Laterza, 2002.
30
BARZELAY M., The New Public Management: Improving research and policy
dialogue, University of California Press, New York, 2001.

17
Alessandro Attanasio

può essere imprenditoriale, redistributiva, garantista, contrattuale o

volontarista31:
• La formula istituzionale imprenditoriale si concretizza nella
creazione, da parte della Amministrazione Pubblica, di una so-
cietà di capitali in grado di rispondere a fabbisogni di flessibi-
lità, di imprenditorialità e, nel caso in cui venga attivata una
formula mista pubblico/privata, di partnership.
• La formula istituzionale garantista è caratterizzata da una rile-
vante rigidità organizzativa, tipica delle strutture gerarchiche, e
da una forte limitazione dell’autonomia gestionale. Tali vincoli
organizzativi e procedurali sono prodotti dalla necessità di sal-
vaguardare diritti e tutelare equilibri tra poteri, non lasciando
alcun spazio alla funzione gestionale dei dirigenti.
• La formula istituzionale redistributiva è caratterizzata dalla crea-
zione di agenzie esecutive, cui viene affidato lo svolgimento
dei servizi dell’Amministrazione Pubblica.
• La formula istituzionale volontarista, vede l’ente titolare della
funzione affidare la specifica area di attività ad un soggetto di-
sponibile ad assumersi tale impegno, mediante un accordo o
una convenzione che non implica il riconoscimento di un cor-
rispettivo economico, ma solo eventuali forme di assistenza
tecnica o erogazioni di facilitazioni, spazi ed attrezzature, stru-
menti operativi e altri supporti.
• La formula istituzionale contrattuale è caratterizzata dall’affida-
mento del nucleo di attività da parte dell’Amministrazione Pub-
blica titolare della funzione ad un organismo di tipo imprendi-
toriale (pubblico o privato), mediante l’attivazione di un rap-
porto giuridico che comporti il riconoscimento di un corrispet-
tivo economico.
Tra le teorie precedentemente richiamate trovano applicazione nei
processi decisionali delle Amministrazioni Pubbliche quelle basate
sulla valutazione strategica dell’impatto dell’esternalizzazione nel
lungo periodo, su criteri di convenienza economica (approccio ma-

KAKABADSE A., KAKABADSE N., Outsourcing in the public services: a compa-

31

rative analysis of practice capability and impact, in Public administration and

development, Vol. 21, 2001.

18
 Metodologie di valutazione

ke or buy) e sulla teoria dei costi di transazione. L’enorme interesse

per l’esternalizzazione è facilmente spiegabile considerati i problemi
a cui essa è chiamata a far fronte e i benefici potenziali che offre32.
La domanda di servizi in continuo aumento, le pressioni fiscali, una
crisi del datore di lavoro pubblico e una richiesta crescente di razio-
nalizzazione nell’utilizzo delle risorse disponibili suggeriscono come
soluzione il ricorso al settore privato e, più in generale, impongono
ai governi di riconsiderare le loro politiche pubbliche. In diverse si-
tuazioni, l’adozione di tale formula è una scelta obbligata, per l’esi-
stenza di rilevanti vincoli gestionali. Nella messa in opera di infra-
strutture pubbliche di rilevanti dimensioni e complessità, le ammini-
strazioni spesso non dispongono di capacità operative, professionali
e tecniche interne, in grado di assicurare le funzioni di progettazio-
ne dell’opera, di general contractor, nel caso di utilizzo di imprese
subfornitrici, e infine di direzione e realizzazione dei lavori.
Le principali spinte e motivazioni dell’esternalizzazione vanno dal
miglioramento dei servizi per i cittadini, all’accesso a nuove risorse,
al risparmio in termini di costi, alla maggiore concentrazione delle ri-
sorse finanziarie ed organizzative sulle attività “core” dell’Ammini-
strazione Pubblica, allo sviluppo di spazi di imprenditorialità interna
e politiche di raccolta fondi, alla ricerca di ottimizzazione dei costi
sostenuti per la produzione dei servizi che si intendono esternaliz-
zare, alla realizzazione di partnership per l’acquisizione di cono-
scenze e competenze dal mercato e all’individuazione di partnership
per la realizzazione di nuovi investimenti. Per quanto riguarda i vin-
coli gestionali interni, uno in particolare riguarda le risorse umane33.
È il fenomeno della carenza di alcune professionalità (skills shorta-
ge) che indica il divario tra professionalità richieste e competenze of-
ferte. I benefici dell’introduzione della competizione e del coinvolgi-
mento delle aziende private nella fornitura dei servizi pubblici e/o
nello svolgimento di processi interni consistono nel:
• L’attribuzione delle attività ai soggetti più efficienti e la realiz-

32
MINTZEBERG H., The structuring of organisations. Prentice Hall, Englewood
Cliffs, 1979.
33
AMATUCCI F., GUGIATTI A., Processi di esternalizzazione in sanità e criteri di
valutazione, in Mecosan n. 62, 2007.

19
Alessandro Attanasio

zazione di economie di scala e di innovazione attraverso la ri-

organizzazione dei processi produttivi e della struttura organiz-
zativa;
• la focalizzazione dell’attenzione dei fornitori su alcuni obiettivi
core, dato che il contratto deve specificare le caratteristiche del
servizio e gli outcome dello stesso;
• l’orientamento dei fornitori alle esigenze degli utenti;
• l’incentivo ai fornitori ad operare in modo efficiente ed econo-
mico;
• maggiore informazione sui costi e la performance che impedi-
sce gli sprechi;
• rigidi vincoli di bilancio (il contraente privato sopporta il rischio
del fallimento) e maggiore controllo sulla spesa pubblica.
Questi effetti positivi dovrebbero contribuire a ridurre i costi, mi-
gliorare la qualità dei servizi, rendere la pubblica amministrazione
più flessibile, ecc34. I risparmi conseguiti attraverso la competizione
e l’esternalizzazione possono provenire sia dall’introduzione di lo-
giche competitive, sia dal coinvolgimento di soggetti privati nell’e-
rogazione dei servizi. Una parte della letteratura sostiene che i ri-
sparmi di costi sono da ascrivere ad una diminuita qualità dei ser-
vizi. In realtà questo accade quando i relativi termini contrattuali
non sono opportunamente specificati. Sistematici studi empirici di-
mostrano che dato un livello ed una qualità di servizio, questo può
essere offerto a costi più bassi utilizzando una logica di gestione
concorrenziale. Altre ragioni del risparmio in termini di costo ri-
guardano una diversa organizzazione del lavoro nelle aziende pri-
vate e la capacità del contraente privato di realizzare economie di
scala. Inoltre, i contraenti privati tendono a sostituire il lavoro con
il capitale contribuendo ad abbassare i costi in caso di eccesso di
personale. Tuttavia, i guadagni di efficienza ed i risparmi di costi
sono accompagnati da un aumento dei costi di transazione associati
all’esigenza di specificare i termini contrattuali, di monitorare l’atti-

BOVAIRD T., LOEFFLER E., Emerging trends in public management and go-
34

vernance, in Teaching and Research Review, Issue 5, Bristol Business School,

2001.

20
 Metodologie di valutazione

vità del contraente ed eventualmente cambiarlo. Esistono numero-

si ostacoli, rischi e barriere che devono essere superati per poter
realizzare tutti i potenziali benefici di un’operazione di esternaliz-
zazione. Tra i principali ci sono la resistenza sindacale e del perso-
nale, il timore di perdere il controllo, dipendenza da un unico for-
nitore, alti costi di transazione, conflitto di interessi da parte del
contraente privato, carenze di competenze e professionalità neces-
sarie per la gestione del contratto, trade-off tra interesse pubblico e
interessi del contraente privato, conflittualità degli obiettivi, ridu-
zione dei costi a scapito della qualità del servizio pubblico, la man-
canza di una visione di lungo periodo, rischi di esclusione sociale
di alcune categorie di cittadini nel momento che il contraente pri-
vato opera una selezione dell’utenza (cream skimming). L’esterna-
lizzazione incontra maggiori difficoltà nelle amministrazioni pub-
bliche rispetto alle aziende private. Per esempio il ruolo dello Sta-
to è variabile con il cambio di legislatura. I manager pubblici sono
riluttanti a concludere contratti di lungo termine quando gli obiet-
tivi di lungo periodo sono soggetti a frequenti cambiamenti. Le
strutture politiche di molti paesi non consentono l’instaurarsi di una
leadership forte e propensa al rischio (in quanto il prezzo in caso
di fallimento è sistematicamente più alto dei premi in caso di suc-
cesso). Le procedure che disciplinano gli acquisti pubblici sono
spesso troppo dettagliate e costose in termini di tempo. In più, i si-
stemi di rilevazione contabile spesso non consentono il confronto
degli investimenti e dei flussi che generano. I brevi cicli politici ren-
dono essenziale la velocità di reazione. Bisogna fare di più con
meno risorse e bisogna raggiungere risultati visibili e misurabili pri-
ma della fine della legislatura. Sfortunatamente, per le iniziative di
esternalizzazione, questo significa posizionarsi in basso nello spet-
tro di valore. Una forte enfasi sul risparmio dei costi a scapito del
valore attrae i contraenti che offrono i costi più bassi rifacendosi
sulla qualità. Nonché una evidente assunzione indiretta di lavora-
tori provocherebbe degli svantaggi politici di consenso per l’Am-
ministrazione Pubblica.
Tutto ciò può essere schematizzato attraverso l’individuazione
di tre modelli di analisi maggiormente applicati nei processi deci-
sionali del settore pubblico: l’impatto strategico nel lungo periodo

21
Alessandro Attanasio

delle scelte di esternalizzazione nelle Amministrazioni Pubbliche,

l’analisi della convenienza economica e la teoria dei costi di trans-
azione. Considerare l’impatto strategico nel lungo periodo delle
scelte di esternalizzazione nelle Amministrazioni Pubbliche vuol
dire considerare il rischio di una futura dipendenza da terzi sog-
getti, in virtù del loro potere contrattuale, delle competenze speci-
fiche da questi sviluppate, della difficoltà di reintegrare un deter-
minato servizio al proprio interno, sia per difficoltà organizzative,
sia soprattutto per livelli significativi di costo, in termini di acqui-
sizione delle risorse umane, materiali, tecniche e di know how ne-
cessarie. In termini strettamente strategici, è importante valutare
due aspetti:
– la rilevanza del servizio in oggetto, in termini di valore ag-
giunto per linea di prodotto, di costo rispetto al costo di pro-
duzione totale, di impatto sulla qualità dei servizi, di importan-
za strategica dell’acquisto per l’ente;
– la complessità del mercato della fornitura, in termini di nume-
ro dei fornitori, caratteristiche dell’offerta, ritmo dello sviluppo
tecnologico, barriere all’entrata, costo e complessità della logi-
stica, comportamento dei concorrenti.
Occorre considerare altri fattori che, dal punto di vista strategico,
possono influenzare la decisione in oggetto:
– costante assenza di riferimenti di mercato, che può portare ad
un irrigidimento e a una mancanza di tensione della gestione
interna;
– clima sindacale, che può creare ostacoli nella gestione del per-
sonale;
– vincoli di sistema pubblico, sia in termini di rigidità del bilan-
cio autorizzativo, sia di separazione tra spese correnti e spese
in conto capitale;
– vincoli contingenti legati a misure sia di politica economica
(blocco delle assunzioni; blocco del turn over), sia di natura fi-
nanziaria (irrigidimento dei limiti di indebitamento).
L’analisi della convenienza economica è negativamente correlata
con la rilevanza della scelta rispetto ad altri elementi: se, infatti, le al-
ternative sono irrilevanti, rispetto a considerazioni di più ampio re-
spiro strategico nella gestione, o non interagiscono con le finalità isti-

22
 Metodologie di valutazione

tuzionali dell’ente, allora la scelta si basa su criteri di convenienza

economica. Nel settore pubblico, i concetti di beneficio e costo non
possono essere ricondotti a quelli di flussi economici: diviene rile-
vante considerare aspetti di efficacia del servizio, di qualità della pre-
stazione, di impatto sull’ente.
Nella scelta tra la produzione diretta o l’esternalizzazione del ser-
vizio, la teoria dei costi di transazione propone di considerare con-
giuntamente i costi di produzione e quelli di transazione; tra questi
ultimi si annoverano i costi di coordinamento, ovvero di monitorag-
gio, di controllo e di gestione della transazione. Le variabili che in-
cidono sul complessivo livello dei costi e che determinano la prefe-
renza per l’una o per l’altra forma di organizzazione dell’attività eco-
nomica sono sinteticamente riconducibili a:
• frequenza della transazione;
• specificità delle risorse;
• numero di fornitori;
• incertezza.

4.1 Le fasi del processo di esternalizzazione nella Pubblica Am-

ministrazione

Nella fase di programmazione, la scelta più importante è quella

dei servizi e delle attività che si ritiene possano essere meglio svolti
(con minori costi e migliore qualità) dal settore privato35. È possibile
valutare l’idoneità di un servizio o di una attività ad essere oggetto
di esternalizzazione attraverso la matrice di Kraljic nelle amministra-
zioni pubbliche36:

35
HINTERHUBER H., STUHEC U., Competenze distintive e outsourcing strategico,
in Finanza Marketing e Produzione, n. 4, 1996.
36
COX A.W., Relational competence and strategic procurement management:
Towards and enterpreneurial and contractual theory of the firm, in European
Journal of Purchaising and Supply Management, Vol. 2, N. 1, 1996.

23
Alessandro Attanasio

Figura 5: La matrice di Kralijc nelle amministrazioni pubbliche

Reperibilità sul mercato
Alta Bassa
4. COMPETITIVITA' 3. INTEGRAZIONE
Alta Negoziazione Rapporto di lungo termine
Controllo economico Controllo economico
Rilevanza
2. STABILITA'
strategica
1. NESSUNA ENFASI Garanzia di
Bassa
Acquisti non significativi approvvigionamento
Rapporto di lungo termine

Fonte: Grossi G., Mussari R., L’esternalizzazione nelle

amministrazioni pubbliche, Aracne editrice, 2006, pag. 88.

Ci sono alcune caratteristiche che rendono non consigliabile l’e-

sternalizzazione delle funzioni e dei servizi:
• non possibilità di determinazione dei livelli di servizio o output
• non possibilità di misurazione
• rischio particolarmente alto
• funzioni e servizi distintivi che richiedono competenze uniche
• competizione assente nel mercato
• le funzioni e i servizi riguardano aspetti di management o di
controllo dell’amministrazione
• impossibilità per gli altri potenziali fornitori ricompetere quan-
do il contratto giunge al termine
• incertezza dei benefici di lungo periodo della scelta di esterna-
lizzazione
Poi c’è la fase di valutazione ed il principale criterio selettivo che
guida questo stadio è quello basato sulla considerazione del livello
di concorrenza nel mercato e tra il mercato e la struttura interna am-
ministrativa. Considerando la distinzione tra centro di responsabilità
e centro operativo occorre cercare di evitare che l’unità operativa in-
terna possa diventare l’attore chiave del processo di gestione con-
correnziale e consentirle, invece, la gestione in concorrenza con i
fornitori esterni37. Per attenuare la discrezionalità circa la stima dei

BORGONOVI E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbli-

37

che, 3° edizione, Egea, Milano, 2002.

24
 Metodologie di valutazione

costi interni, al fine di rendere omogeneo il confronto con le alter-

native esterne, si adotta un criterio che considera solo i costi “evita-
bili” per l’Amministrazione Pubblica. Tra le informazioni da prende-
re in considerazione ci sono i maggiori costi connessi alla verifica e
alla supervisione del contratto per il centro d’acquisto e i costi da so-
stenere per il personale in esubero38. Poi occorre anche inserire, tra
i costi dell’esternalizzazione, i costi amministrativi (costi legati alle di-
verse fasi dell’intero processo e i costi opportunità relativi al perso-
nale) e i costi della transazione (costi derivanti dallo smantellamen-
to e dalla riconversione del centro gestore e dall’inizio dell’attività
con un nuovo fornitore).
Schematizzando i tre principali approcci teorici precedentemente
descritti, se ne possono dedurre le similitudini con quelli utilizzati nel
processo decisionale nel settore pubblico:

Tabella 1: Approcci teorici nei processi di esternalizzazione

dei servizi nelle amministrazioni pubbliche
Approccio Descrizione
Valutazione strategica Analisi comparata dell’impatto strategico, gestionale,
dell’impatto di lungo periodo organizzativo e ambientale, derivante dalle alternative di
produzione interna ed acquisto esterno
Valutazione della convenienza Analisi comparata di natura economica dei costi di acquisto
economica esterno e di produzione interna, considerando con
riferimento a questi ultimi il livello di investimenti
necessario e l’impatto sulla struttura produttiva
Valutazione dei costi di Analisi comparata dei costi di produzione interna e di
transazione acquisto con valorizzazione del differente impatto dei costi
di transazione (costi di coordinamento)
A i G i iA i di li i i ià i i di l i ” i 62 200
Fonte: Amatucci F., Gugiatti A., Processi di esternalizzazione
in sanità e criteri di valutazione”, in Mecosan n. 62, 2007.

38
BIAGI M., L’impatto dell’outsourcing sulla gestione del personale, Conve-
gno: L’outsourcing e i riflessi sull’assetto economico e strategico d’impresa, Mi-
lano, settembre, 1997.

25
Alessandro Attanasio

Particolarmente delicata è la fase di scelta tra le diverse offerte a

causa dei numerosi limiti che presentano dei confronti basati esclu-
sivamente sul costo complessivo dell’esternalizzazione a carico del-
l’Amministrazione Pubblica. I costi e i benefici, descritti precedente-
mente, devono essere valutati con riferimento all’attività concreta og-
getto di esternalizzazione. Il prezzo più basso che costituisce il crite-
rio tradizionale di scelta dell’istituto pubblico, viene ad essere, nelle
esperienze più innovative, progressivamente integrato da altri criteri
quali le modalità di esecuzione, l’assistenza tecnica, il servizio del
fornitore e la qualità, in una logica di valutazione del sistema di ser-
vizi venduto all’Amministrazione Pubblica39. Il successo di un pro-
getto di outsourcing non può prescindere da un’adeguata scelta del
fornitore a cui affidare uno o più processi aziendali, se si vogliono
raggiungere i benefici attesi. La scelta del fornitore, per essere effi-
cace, deve basarsi su un processo di selezione rigoroso suddiviso in
fasi principali assolutamente necessarie, che non devono mai essere
trascurate o sottovalutate dai committenti. Le fasi principali di un
processo di selezione riguardano in ordine:
• l’individuazione dei fornitori potenziali;
• la valutazione dei fornitori;
• il processo di due diligence;
• la selezione finale.
Per individuare i fornitori potenziali esistono diversi metodi, ma
sicuramente il primo da prendere in considerazione è quello di in-
dagare in che modo si sono organizzate altre società committenti e
quali siano le best practices presenti sul mercato di riferimento. Per
raccogliere il maggior numero di informazioni attendibili è impor-
tante far riferimento al proprio network di contatti e conoscenze,
oppure far riferimento ad associazioni di professionisti o a società di
consulenza. Naturalmente non bisogna mai dimenticare di consulta-
re le varie forme d’informazione, dalla carta stampata, alle ricerche
internet, fino alla partecipazione diretta a convegni o fiere sul tema
specifico d’interesse. In base alle informazioni ricevute si è appunto

CLERICO G., La fornitura di servizi pubblici locali: make or buy?, in Eco-

39

nomia e diritto del terziario, n. 3, 2005.

26
 Metodologie di valutazione

in grado di individuare una short list di fornitori potenziali, quindi

un numero contenuto, in modo da poter confrontare i punti di forza
e di debolezza dei fornitori con le peculiarità del progetto di out-
sourcing. Successivamente bisogna valutare attentamente ciascun
fornitore della short list e anche se le tecniche di esame e valutazio-
ne possono essere diversificate, queste devono in ogni caso poggia-
re su dati tangibili e reali e mai su opinioni di carattere soggettivo.
In generale è auspicabile che il committente incontri direttamente i
fornitori, collettivamente o in altri casi, singolarmente, per chiarire gli
aspetti del progetto e raccogliere le proposte di offerta in termini di
soluzioni. Inoltre, è opportuno verificarne le referenze e quando
possibile intervistare direttamente i referenti sulla qualità del servizio
e il modus operandi che i fornitori hanno dimostrato in passato in
contesti analoghi. Se un committente vuole veramente conoscere la
struttura e il modello organizzativo del fornitore, non è da escludere
una visita diretta del committente presso la sede del fornitore stesso,
organizzando incontri mirati sia con il management che con il perso-
nale operativo, escludendo magari le risorse del marketing o del com-
merciale, per avere una visione il più possibile realistica dell’ambien-
te in cui opera. La raccolta di informazioni attendibili e reali ha lo sco-
po di impostare un processo di due diligence fondato sui fatti che
permetta al committente di verificare la solidità e la stabilità della so-
cietà fornitrice attraverso l’analisi dei seguenti elementi:
• la stabilità societaria e finanziaria;
• l’adeguatezza delle infrastrutture per sostenere gli obblighi di
contatto;
• le risorse umane disponibili, il piano di recruiting o il pro-
gramma di formazione;
• il know-how proprio del fornitore rispetto all’area d’interesse;
• le metodologie e gli strumenti normalmente applicati in conte-
sti analoghi;
• la capacità costante nel tempo di mantenere alti i livelli di ser-
vizio.
Se attraverso il processo di due diligence è possibile analizzare la
capacità operativa e manageriale del fornitore, non bisogna trascura-
re un ulteriore elemento che diversi studi individuano come fonda-
mentale per un progetto di outsourcing di successo: la capacità e le

27
Alessandro Attanasio

modalità di comunicazione e di interfaccia del fornitore con il pro-

prio committente. Un piano di comunicazione adeguato e soprattut-
to strutturato è infatti una caratteristica imprescindibile per un’ade-
guata governance dei servizi esternalizzati. Può essere d’aiuto valu-
tare singolarmente ogni caratteristica del fornitore, assegnando ad es-
so un punteggio di valutazione e un peso che rispecchi l’importanza
di quella determinata caratteristica rispetto all’area di riferimento. I
criteri che devono essere valutati possono variare a seconda delle cir-
costanze, ma necessariamente bisogna far riferimento a criteri di va-
lutazione che riguardano:
• le caratteristiche della società, quali: solidità finanziaria, di-
mensione, locazione, referenze, best practices, modello orga-
nizzativo, flessibilità, livello di formazione e istruzione delle ri-
sorse umane;
• le caratteristiche dell’offerta, quali: termini contrattuali, prezzi e
costi applicati, conoscenza approfondita del settore, garanzie
offerte, servizi di supporto, sistema di governance, gestione
della fase di avvio, vantaggio competitivo;
• le caratteristiche tecniche, quali: affidabilità del servizio, livello
di servizio offerto, conoscenze tecnologiche, certificazioni,
compatibilità.
Per quanto riguarda la fase di gestione del contratto, il centro di
acquisto dovrà introdurre meccanismi forti di raccordo operativo con
il centro gestore delle fasi iniziali del processo di esternalizzazione,
di passaggio cioè dalla gestione diretta alla gestione indiretta. Si ini-
zia con le politiche di intervento destinate al personale soggetto a
mobilitazione per passare alla programmazione dei fabbisogni di
personale, al loro inserimento, al loro addestramento e alla loro for-
mazione. L’elaborazione delle politiche di azione si basa sulla com-
binazione di due dimensioni di valutazione: il beneficio sociale e i ri-
flessi sull’equilibrio economico (Figura 6).

28
 Metodologie di valutazione

Figura 6: Scelte delle politiche dei servizi

Fonte: Borgonovi E., Principi e sistemi aziendali

per le amministrazioni pubbliche, Milano, 2002.

A seguire c’è la fase di monitoraggio, verifica e valutazione dei ri-

sultati ottenuti. Il contratto è sicuramente il principale strumento di
controllo, implementazione e monitoraggio della qualità del servizio
erogato. Perciò il contratto deve raggiungere il necessario equilibrio
tra flessibilità e precisione ed incorporare procedure di change ma-
nagement che consentono alle parti di rispondere a cambiamenti
imprevisti, in modo che il contraente abbia la flessibilità operativa di
innovare e l’Amministrazione Pubblica possa modificare le proprie
politiche se necessario. Il controllo sul risultato delle attività esterna-
lizzate, quindi, nasce dal meccanismo di funzionamento delle rela-
zioni tra Amministrazione Pubblica e fornitore. L’Amministrazione
Pubblica può trovare convenienza a entrare nella proprietà del for-
nitore con una quota di partecipazione che può essere più o meno
rilevante così determinare un controllo diretto sulle attività del forni-
tore. Per avere un adeguato controllo sull’andamento del contratto,
bisogna fissare gli indici che possano misurare gli obiettivi fissati. Si
deve parlare di indici poiché il risultato inteso in senso assoluto non
ha significato se non è inserito in uno scenario di riferimento. Una
riduzione dei costi, ad esempio, del 20% potrebbe essere un risulta-
to positivo oppure uno negativo, dipende dal punto di partenza e
dall’obiettivo che ci si era posto. Spesso però non è sufficiente un so-

29
Alessandro Attanasio

lo indice a rappresentare l’andamento reale del servizio assegnato in

outsourcing. La riduzione dei costi ad esempio è importante, ma non
va abbandonato il servizio al cliente. Sarà quindi opportuno inserire
tra gli indici la percentuale di reclami ricevuti relativi a quel servizio
rispetto al numero delle prestazioni. Continuando nell’esempio, po-
trebbe ancora non essere sufficiente se tra gli obiettivi principali c’e-
ra l’ottimizzazione dei flussi cartacei. Allora sarà il caso di mettere
anche la percentuale di documenti archiviati in maniera elettronica.
In sostanza la rappresentazione della situazione è affidata ad uno o
più numeri in forma di percentuale, ma non va abbandonato lo sco-
stamento assoluto, il gap che deve essere colmato. Un altro fattore
da tenere in considerazione per avere un quadro il più completo
possibile è lo scostamento rispetto al tempo che manca. Questo tipo
di rappresentazione è possibile in alcuni casi, ad esempio nel caso
di gestione del budget dove si avrà la percentuale di denaro speso
(o impegnato) rispetto alla percentuale di tempo passato. Una ge-
stione ideale presuppone un rapporto costante pari ad 1.

5. Implicazioni per il management e indicazioni di ricerca

Nell’ambito degli studi di organizzazione aziendale, uno dei cam-

pi di indagine più seguiti negli ultimi anni concerne l’interpretazione
del sorgere e dello sviluppo di alcune forme di organizzazione della
produzione (di beni e di servizi) più aperte, più flessibili, più ramifi-
cate rispetto ai modelli tradizionali. Anche nel settore pubblico i pro-
fondi cambiamenti hanno determinato la necessità di strutture e/o
funzioni sempre più differenziate e, quindi, risposte e soluzioni or-
ganizzative/gestionali più specifiche. Nel nuovo contesto istituziona-
le, le amministrazioni pubbliche devono necessariamente operare
con sistemi (condizioni organizzative, di lavoro, procedure, ecc.)
sempre più sofisticati dal punto di vista qualitativo e tecnologico e,
nel contempo, fare ricorso a forme di cooperazione interne ed ester-
ne alle organizzazioni pubbliche, basate sull’autonomia e sulla spe-
cializzazione, ma anche su maggiori livelli di integrazione. Da ciò de-
riva la proposizione di una modalità di organizzazione a rete che sia
più funzionale e rispondente alle nuove esigenze. L’impresa-rete e le

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 Metodologie di valutazione

reti si presentano come assetti organizzativi intermedi tra la gerarchia

e il mercato, identificando le relazioni di quasi-mercato (rete come
tessuto di relazioni cooperative) e di quasi-impresa (rete come con-
federazione di business units autonome). In questo senso la “rete” –
il network – appare come il superamento dialettico della dicotomia
gerarchia-mercato40. Parallelamente, le retrocessioni sono le tenden-
ze organizzative che rispondono ai vizi e alle inefficienze, prevalen-
temente di carattere qualitativo, causate dalle esternalizzazioni so-
prattutto in ambito pubblico. La rilevanza strategica delle attività con-
siderate in passato marginali a quelle core è in aumento ed il coor-
dinamento delle risorse all’interno degli enti pubblici oltre a ristabi-
lire un sistema di controllo efficace garantisce anche uno strumento
dimostrativo della responsabilità sociale da parte delle Amministra-
zioni Pubbliche.

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