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RegioneLombardia

Territorio e Urbanistica

PIANO DEI SERVIZI


Linee guida alla redazione

Perché è
Perché ??
Perché
fondamentale
occuparsi di
servizi?

Cosa è il
Cosa ??
Cosa Piano dei
Servizi?

Come ??
Come
Come
affrontarlo ?

MILANO 2005
Coordinamento Istituzionale
Mario Rossetti

Coordinamento generale
Giulia Rota

hanno collaborato
Per la Regione Lombardia:
Mario Covelli
Roberto Valentinelli
Per il Dipartimento Interateneo
di Pianificazione Territoriale e
Urbanistica – Università “La Sa-
pienza” – Roma:
Franco Karrer
Manuela Ricci
Dottorande Politecnico di Milano
- Facoltà di Architettura -
Dipartimento BEST:
Anna Maria Maggiore
Alessandra Oppio
Comune di Abbiategrasso:
Marino Pizzigoni
Emilio Guastamacchia
Comune di Limbiate:
Franco Zinna
Laura Ferrari
Consulente legale
Maria Lucia D'Ettorre
Il 16 febbraio 2005 il Consiglio chiede un’adeguata formazione
Regionale Lombardo ha approva- dei soggetti coinvolti nel governo
to la nuova “Legge per il Governo dei processi.
del Territorio”, che attribuisce al Le “Linee Guida alla redazione del
Piano dei Servizi il ruolo di atto Piano dei Servizi” rappresentano
costitutivo del nuovo Piano di Go- un primo contributo in tal senso.
verno del Territorio (PGT) dei
comuni.
Questo cambio di ruolo del Piano
dei Servizi, che assurge alla di-
gnità di strumento autonomo,
luogo centrale delle attività di go-
verno della struttura pubblica e di
interesse pubblico dei comuni, ha
potuto essere configurato a se-
guito delle esperienze applicative
del precedente strumento, intro-
dotto dalla legge regionale
1/2001, oggi abrogata.
Dalle medesime esperienze nasce
anche la presente pubblicazione,
che ha lo scopo di sintetizzare i
risultati degli approfondimenti e
delle sperimentazioni degli anni
più recenti, fornendo agli Enti Lo-
cali e ai tecnici uno strumento
metodologico di lavoro.
Il cambiamento strategico nella
funzione degli Enti Locali, che la
nuova legge regionale opera, ri-
A chi sono rivolte strazioni diverse dall’ente locale,
che erogano servizi sul territorio
le linee guida? e che con l’amministrazione co-
munale intendano intrattenere (o
Le Linee guida sono rivolte: intrattengano) rapporti di coordi-
• agli amministratori, in quanto namento per raggiungere una
sono state predisposte nell’ottica maggiore efficacia/efficienza del
di chiarire come il Piano dei Ser- servizio erogato.
vizi non costituisca uno strumen- L’attenzione rivolta a questa
to “neutro”, ma una sede di scel- pluralità di soggetti (sia
te, da effettuare anche sulla base all’interno che all’esterno della
del Programma del Sindaco e dei struttura amministrativa pub-
documenti di programmazione in blica) già evidenzia “l’interpre-
genere ed in particolare di quelli tazione” (successivamente speci-
di bilancio; ficata e dettagliata) che le Linee
• al personale tecnico degli enti guida intendono proporre del
locali, in quanto le Linee guida in- Piano dei Servizi: strumento di
tendono segnalare un abaco di sintesi in grado di tessere una
metodi e tecniche di cui servirsi rete di integrazione di settori di
per redigere e gestire un Piano intervento sul territorio e con il
dei Servizi. territorio.
Le linee guida sono rivolte non
solo a quanti sono impegnati nel
settore urbanistico, ma anche a
quanti operano nei diversi settori
che erogano servizi (sociali, cul-
turali sportivi, di assistenza,
ecc.).
L’utilità delle Linee guida può es-
sere estesa anche ad ammini-
Come usarle? In relazione a ciò, l’intento delle
Linee guida è quello di “mettere
insieme” e di offrire all’utente una
Le Linee guida non prefigurano serie di percorsi possibili per la
un modello rigido e “obbligato” costruzione e gestione del Piano
per la costruzione del Piano dei dei Servizi, che sarà l’utente
Servizi. stesso a scegliere, ad articolare,
Le esperienze fin qui condotte, in a “contaminare” in base agli o-
particolare si fa riferimento a biettivi dell’ente e alle caratteri-
quelle sviluppate seguendo la stiche del proprio territorio.
legge regionale lombarda n. Le Linee guida sono strutturate in
1/2001, oggi abrogata dalla nuo- fasi, che non disegnano una ri-
va legge regionale per il governo gida e necessaria successione
del territorio, hanno mostrato, in- temporale, ma che, piuttosto, co-
fatti, un forte radicamento alla struiscono un percorso sul quale
logica e alla pratica degli stan- è possibile attivare un processo di
dard urbanistici e, comunque, andata e ritorno continuo, che è
una solerte attenzione a seguire nella facoltà dell’Ente di artico-
le indicazioni della Circolare ap- lare, arricchire e “modellare”.
plicativa della suddetta legge. Questa è l’unica modalità che
Pochissimi sono stati i tentativi di permette di evitare, come accen-
innovare il “prodotto”, anche in nato, la rigidità di un modello
relazione alle problematiche che precostituito, che potrebbe non
sono successivamente intervenu- adattarsi né al territorio, nelle
te, soprattutto in campo sociale sue qualificazioni identitarie, né
(ad es. l’attuazione della legge all’organizzazione, né alla strut-
328/2000 sulla socio-assistenza, tura e agli obiettivi dell’Ente.
il dibattito sulle leggi nazionale e Le diverse fasi della redazione del
regionale per il governo del terri- Piano dei Servizi sono affrontate
torio, ecc.). in forma sintetica, descrittiva del
tema e “critica” rispetto ad alcune l’innovazione, attivando una rete
esperienze realizzate e in corso e di scambi delle buone pratiche.
si avvalgono di una serie di grafici Le fasi “operative” sopra richia-
e di qualche esemplificazione par- mate sono precedute da due ca-
ticolarmente significativa del te- pitoli (“Perché è fondamentale
ma trattato. occuparsi di servizi?”, “Cosa è il
Al CD allegato si rimanda per la Piano dei Servizi?”), che inqua-
documentazione relativa a espe- drano la problematica generale
rienze, normative specifiche, ecc. dei servizi e affrontano il tema
(riguardanti non solo i Comuni della loro programmazione e at-
della Regione Lombardia) che tuazione, al fine di costituire
vengono presentate al lettore di- quella cornice di riferimento, cul-
rettamente sul CD o attraverso la turale e concettuale, senza la
possibilità di consultare siti lin- quale le fasi operative non avreb-
kati. bero radici e giustificazioni.
Il “materiale” così offerto, che
non pretende di essere esaustivo
rispetto alle problematiche tratta-
te, consente agli Enti di riflettere
e ragionare, attingendo dalle Li-
nee guida alcuni elementi per av-
viare un proprio percorso di co-
struzione e gestione del Piano dei
Servizi.
Obiettivo delle Linee guida è, an-
che, contestualmente, quello di
evidenziare fattori di successo e
di criticità delle esperienze svolte
per proseguire sulla strada del-
Perché è fondamentale
occuparsi di servizi?
Il miglioramento delle relazioni attrarre nuovi investimenti e
tra amministrazione pubblica e nuovo lavoro.
cittadini è oggi una necessità fon- La qualità dei servizi pubblici è
damentale. una necessità perché:
In una organizzazione e gestione • permette di rispondere alle e-
amministrativa più vicina ai ter- sigenze di cittadini, che sono oggi
ritori e più efficiente lo sviluppo meglio informati di un tempo e,
della qualità dei servizi assume quindi, in grado di comparare i
un ruolo essenziale perché, attra- servizi pubblici e quelli privati;
verso di essa, i cittadini possono • contribuisce a soddisfare biso-
constatare in modo concreto la gni crescenti ed in continua evo-
capacità dei Comuni di dare ri- luzione;
sposta alle loro esigenze ed aspi- • sviluppa la coesione sociale e il
razioni. senso di sicurezza e di appar-
Ma per fare questo occorre inne- tenenza alla collettività locale;
scare un dialogo con i cittadini • condiziona la legittimità e
utenti dei servizi per conoscere il l’efficacia dell’azione pubblica,
loro punto di vista, ma anche per senza la quale l’autorevolezza
responsabilizzarli, considerandoli della pubblica amministrazione è
come partners, perché la qualità messa in forse.
dei servizi è un problema di tutti. Ma per una reale efficacia
Infatti la qualità dei servizi de- dell’azione pubblica nell’ambito
termina la qualità della vita e il li- dei servizi si deve tener conto di
vello di coesione territoriale, eco- alcuni fattori fondamentali:
nomica e sociale. • occorre valutare accurata-
Da questi fattori dipende il fun- mente la specificità di ogni singo-
zionamento solidale e democra- lo territorio, che è matrice fon-
tico della società e la competiti- damentale dell’identità collettiva;
vità territoriale, fondamentale per • i bisogni devono essere consi
derati globalmente e implicano,
per dare loro una adeguata rispo-
sta, una molteplicità di servizi, da
considerare nelle loro interdipen-
denze e possibili relazioni, anche
di parternariato pubblico/privato;
• i diversi attori del processo di
erogazione dei servizi devono es-
sere coinvolti in una azione co-
mune di costruzione dei servizi,
che sarà tanto più efficace quanto
più sarà rispettosa dell’interesse
generale, pur nella considerazio-
ne degli interessi dei singoli;
• occorre innescare un processo
di ascolto, partecipazione, va-
lorizzazione delle iniziative spon-
tanee
La spirale
La spirale del
del deficit
deficit di
di performance
performance
dei servizi
dei servizi pubblici
pubblici

disinvestimento e deficit di
demotivazione performance
dei servizi pubblici

insicurezza squilibri
sociali

aggravamento abbandono
dello squilibrio
sociale

degrado degrado economico


dell’ambiente e del
contesto di vita

Fonte: DATAR – IDRH Etude Réseau de Maison des Services Publics


Le politiche
Le politiche di
di servizio
servizio devono
devono trattare
trattare ii
grandi temi
grandi temi trasversali:
trasversali:

politiche didi servizio


politiche servizio
mirate, da
mirate, da attuarsi
attuarsi
povertàed
povertà edesclusione
esclusionesociale
sociale attraverso una
attraverso una
molteplicitàdidiservizi,
molteplicità servizi,
vulnerabilitàsociale
vulnerabilità socialederivante
derivante considerati nelle
considerati nelle loro
loro
dallamodificata
dalla modificatastruttura
strutturadel
del interdipendenze
interdipendenze ee
mercatodel
mercato dellavoro
lavoro relazioni, anche
relazioni, anche didi
parternariato
parternariato
pubblico/privato
pubblico/privato
invecchiamentodella
invecchiamento della
popolazione
popolazione

statussociale
status socialedelle
delledonne
donne

presenzacrescente
presenza crescentedidi
popolazioniimmigrate
popolazioni immigrate

riconoscimentodel
riconoscimento deldegrado
degrado
urbanocome
urbano comeproblema
problemadidi
habitatsociale
habitat sociale
Area anziani:
Area anziani: ilil sostegno
sostegno alla
alla residenzialità
residenzialità
richiede un
richiede un insieme
insieme integrato
integrato di
di servizi
servizi

portierato
portierato

Controllodella
dellacasa
casa
Controllo
domotica
domotica

re
a rireie
re
bar r
entotob e
im n
e ih h
b batttitm to
n
nicc e
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Ab
Ab rchitietetto
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a
Assegnodidicura
cura
Assegno

O
O r
terggaan
te m n iz
m po iz za
po liza zi
libbezrioone
er o ne d
spesa o deel
spesa l
pasti
pasti

Serviziodidiaiuto
Servizio aiutoalla
alla lavanderia
lavanderia
persona
persona
pulizia
pulizia
dellacasa
casa
della
I beni comuni che le politiche sociali sono
chiamati a salvaguardare e produrre sono:

lalavalorizzazione
valorizzazionedelle
delle
lalacoesione
coesionesociale
sociale
risorseumane
umane
risorse

dalla integrazione del singolo


individuo

alla creazione di un tessuto


sociale integrante
un esempio
un esempio

In Italia la famiglia è stata tradizionalmente usata come


ammortizzatore sociale, assegnando alla donna funzioni di cura
all’interno della famiglia

Carenza di servizi a supporto del lavoro femminile

La carenza di servizi rende difficile l’inserimento delle


donne nel mondo del lavoro

• L’Italia è terza in Europa nella classifica della disoccupazione


femminile
• Il 30% delle madri non torna al lavoro dopo la maternità
• Le donne occupate e con responsabilità familiari lavorano da 9 a 15
ore alla settimana in più rispetto ai loro compagni
La carenza
La carenza di di servizi
servizi non
non favorisce
favorisce la
la
crescita della
crescita della natalità
natalità

La popolazione italiana è la più vecchia del pianeta

L’Italia detiene il record mondiale di denatalità: 1,24 figli per donna

crescitademografica
crescita demografica Immigrazione
Immigrazione

sono fattori fondamentali dello sviluppo


Ma la vera chiave dello sviluppo e della diffusione
del benessere nelle economie avanzate è la
partecipazione delle donne al mercato del lavoro

Perché?
incremento dei
consumi

perché alza il reddito delle famiglie

incremento delle
opportunità per i
figli

ogni 100 donne


perché crea a sua volta nuova occupate 15 nuovi
occupazione posti di lavoro nel
settore dei servizi
Il tasso di occupazione femminile è uno degli
indicatori fondamentali del livello raggiunto da una
società, perché indica la capacità di perseguire
quella “strategia di inclusione” che costituisce
strada obbligata delle economie nella competizione
globale

sostegno alla natalità

conciliazione tra lavoro e


maternità
Inoltre le attività di cura alla persona sono
il futuro del terziario

e…… non sono soggette a delocalizzazione

Occorre investire in servizi

Occorre studiare politiche del tempo che aiutino a conciliare lavoro e


cura della famiglia

Occorre ridisegnare il modello di cittadinanza in modo più attivo e più


ricco di libertà di scelta (personalizzazione dei servizi)
Cosa è
Il Piano dei Servizi?
Il Piano dei Servizi è stato intro- finanziarie da parte degli Enti lo-
dotto nella legislazione lombarda cali e il prevalere dei problemi
con la legge regionale n.1/2001 della città esistente rispetto ad un
che lo aveva delineato, all’articolo disegno di espansione, che un
7, come elaborato obbligatorio tempo costituiva la preoccupazio-
del Piano Regolatore Generale, ne centrale dell’urbanistica, spin-
per l’attuazione di una concreta gono sempre più le amministra-
politica dei servizi di interesse zioni locali a considerare con
pubblico. nuova attenzione i problemi della
Con tale legge lo standard urba- gestione della città in tutte le sue
nistico era stato ripensato , pas- componenti.
sando da un disegno astratto e Così la pianificazione di tipo pre-
onnicomprensivo della rete dei dittivo, che ha rappresentato fino
servizi alla redazione di un pro- a pochi anni fa la parte pre-
getto coerente ed integrato di of- dominante della pianificazione
ferta, valutato nella sua fattibilità, urbanistica, viene sostituita, di
con funzione, oltre che di soddi- fatto, nel nuovo strumento legi-
sfazione della domanda, di effet- slativo, da quella di programma-
tiva qualificazione di un territorio zione e gestione.
e di sostegno alla sua com- Il Piano dei Servizi rappresenta,
petitività. in questa ottica, il punto di par-
La nuova legge regionale per il tenza e di arrivo dell’azione dei
governo del territorio, ribadendo diversi soggetti che operano nel
questa impostazione, dà al Piano campo dei servizi alla popolazione
dei Servizi dignità autonoma, e alle imprese e, in quanto tale,
nell’ambito degli strumenti costi- costituisce il punto di equilibrio
tutivi del Piano per il Governo del tra domanda ed offerta di servizi,
Territorio (PGT) cioé l’offerta sostenibile, con il
La ridotta disponibilità di risorse concorso di tutti i soggetti (pub-
blici, privati, no profit, terzo set- biettivi ed esigenze generali o di
tore) chiamati a concorrere alla specifiche parti di città, utili alla
sua realizzazione. concezione dei progetti di inter-
Si identifica, inoltre, con una sor- vento.
ta di “listing”, composto da servi- Il Piano dei Servizi si configura
zi spaziali (erogati in at- come uno strumento principal-
trezzature) e servizi a-spaziali mente di programma: atto, cioè,
(per i quali non occorrono at- che coordina ed orienta plurimi
trezzature, ma che richiedono centri di spesa in funzione di fi-
comunque un’organizzazione ad nalità ed obiettivi di sviluppo pre-
hoc) come guida alla gestione da determinati, pur avendo ricadute
parte dei Comuni anche della co- anche in termini di disegno del
siddetta “urbanistica consen- territorio, in quanto struttura por-
suale”, che si basa sulla con- tante del sistema urbano e, in
certazione pubblico-privato, ali- particolare, dello spazio pubblico
mentando la nutrita gamma di della città.
nuovi strumenti complessi di pro-
grammazione.
La definizione preventiva del
quadro degli obiettivi e delle esi-
genze facilita senz’altro la ge-
stione di un confronto concor-
renziale fra promotori, così come
la valutazione dell’offerta di un
singolo promotore da parte
dell’amministrazione pubblica.
E’ garanzia, inoltre, di traspa-
renza delle operazioni, in quanto
fornisce certezze al promotore
derivanti dalla conoscenza di o-
Il Piano
Il Piano dei
dei Servizi
Servizi èè stato
stato introdotto
introdotto
nella legislazione
nella legislazione lombarda
lombarda con con la
la
L.R.1/2001 ee riconfermato
L.R.1/2001 riconfermato nella
nella nuova
nuova
legge regionale
legge regionale per
per ilil Governo
Governo deldel
Territorio.
Territorio.

Il “Piano dei Servizi” è lo strumento per l’attuazione di una concreta


politica dei servizi di interesse pubblico.

Il Piano
Il Piano dei
dei Servizi
Servizi rappresenta
rappresenta lolo
strumento di
strumento di transizione
transizione dallo
dallo standard
standard
quantitativo aa quello
quantitativo quello prestazionale.
prestazionale.

Esso si pone quale elemento cardine del collegamento tra le


politiche di erogazione dei servizi, nei loro riflessi urbanistici, e le
problematiche più generali di regolazione degli usi di città, che
complessivamente interloquiscono nella determinazione della qualità
della vita urbana.
Il concetto di standard prestazionale compare per
la prima volta nella legislazione lombarda con la
legge regionale n.9/1999 sulla Programmazione
Integrata di Intervento (P.I.I.)

Attraverso questo concetto si attua il passaggio da uno standard


cogente, atemporale e decontestualizzato, ad uno strumento di qualità
urbana ed ambientale, che privilegia la realizzazione del possibile,
rispetto ad un’ipotesi di quadro ideale, ma sovente irrealizzato.

IlIl Piano
Piano dei
dei servizi
servizi ::

• Attua il ripristino del vero significato della parola “standard”:

standard=
standard =obiettivo
obiettivo=
=traguardo
traguardo

• Il piano ha natura di patto o contratto attraverso il quale gli


obiettivi vengono sanciti come traguardi che la comunità locale,
tramite la sua Amministrazione Pubblica vuole raggiungere
Si viene, infatti, affermando il principio che
servizio pubblico è quella attività che, in un dato
momento storico e in una determinata società,
viene percepito come fondamentale per il
mantenimento e lo sviluppo della società stessa

Non esiste una regola valida per tutti, in quanto le variabili in gioco
sono molteplici:

stato
stato
dei
dei servizi
servizi struttura
struttura economica
economica

stato
stato delle
delle infrastrutture
infrastrutture
quali
quali servizi
servizi
condizionamenti
condizionamenti

? culturali
culturali

struttura
struttura
sociale
sociale

condizionamenti
condizionamenti geografici
geografici
Come l’impresa la comunità locale intrattiene
rapporti privilegiati con tre tipologie di attori, o
gruppi di attori:

customers
customers

stock-holders
stock-holders

stake-holders
stake-holders
customers
customers

fruitorididiservizi
fruitori servizi fruitorididiservizi
fruitori servizi fruitorididiservizi
fruitori servizi
residenziali
residenziali pubblici
pubblici localizzativi
localizzativi

residenti
residenti impreselocali
imprese locali

nonresidenti
non residenti impreseesterne
imprese esterne
stock -- holders
stock holders

proprietaridi:
proprietari di:

terreni
terreni fabbricati
fabbricati infrastrutture
infrastrutture
altrienti
altri entilocali
locali

associazioni
associazioni
privaticittadinii
privati cittadinii didicittadini
cittadini

fornitorididi
fornitori
associazioni
associazioni
didiimprese
imprese stake -- holders
stake holders opere,
opere,
benieeservizi
beni servizi

risorseumane
umane sistema
sistema
risorse
dell’Ente bancarioee
bancario
dell’Ente
istituzioni finanziario
finanziario
istituzioni
pubbliche
pubbliche
Rispetto a queste tipologie di attori il Piano dei
Servizi deve analizzare:

lo stato
lo stato dei
dei servizi
servizi esistenti
esistenti

ilil livello
livello di
di soddisfazione
soddisfazione della
della domanda
domanda

la domanda
la domanda aggiuntiva
aggiuntiva espressa
espressa

le possibili
le possibili modalità
modalità di
di risposta
risposta
Come affrontare la
redazione del Piano dei
Servizi?
Fase 1

L’inquadramento
territoriale del
Comune
La dimensione territoriale è di ve, conseguentemente riferirsi ad
fondamentale importanza nella altri soggetti.
programmazione dei servizi. La circolare regionale n. 7/7586
Per una molteplicità di Comuni, del 21/12/01, redatta ai sensi
infatti, l’ambito di vita non coin- dell’art. 7, comma 3 della già ci-
cide con l’ambito comunale e, tata legge regionale n. 1/2001
conseguentemente, risulta di e- sottolineava come “L’estrema
strema importanza una sua cor- parcellizzazione del territorio re-
retta individuazione, che può es- gionale lombardo in unità ammi-
sere effettuata a partire dalla lo- nistrative locali ha di fatto contri-
calizzazione preliminare di un buito ad un disegno di pianifica-
certo numero di servizi sociali, di zione urbanistica quasi sempre
strutture commerciali e di servizi progettato tra gli angusti limiti
di base, collocati in ambiti acces- comunali.
sibili in un determinato lasso Il Piano dei Servizi consente di
temporale e spaziale. superare questa miopia pianifi-
Tale perimetrazione è fonda- catoria, che spesso ha causato
mentale al fine di valutare, ri- gravi diseconomie di scala……”.
spetto al suddetto ambito, la pre- La nuova legge regionale per il
senza di un livello minimo di ser- governo del territorio, a sua vol-
vizi, anche ai fini della individua- ta, sottolinea l’importanza della
zione delle priorità di intervento dimensione territoriale del Piano
da affrontare, eventualmente, in dei Servizi, sia prevedendo che i
forma associata tra i comuni. comuni con popolazione inferiore
Spesso, inoltre, per problemi di ai 20.000 abitanti possano redi-
competenza nell’organizzazione e gerlo congiuntamente e condivi-
gestione di un servizio, la sua im- derlo a livello operativo e gestio-
plementazione non dipende di- nale, sia individuando criteri di
rettamente dal Comune, che de- definizione della popolazione
utente dei servizi che tengano le quelli di livello superiore, che
conto delle gravitazioni e dei mo- contengono i servizi “rari” com-
vimenti pendolari per motivi di prendono quelli di livello inferiore.
lavoro, studio, turismo e fruizione Gli schemi di lettura, interpreta-
dei servizi. zione ed intervento della struttu-
L’organizzazione dei servizi se- ra territoriale vanno, pertanto,
condo un principio di equità pre- fondati su una concezione inte-
suppone, in linea teorica, che tut- grata delle funzioni e della loro
to il territorio si giovi dello stesso organizzazione fisica.
grado di accessibilità ai servizi, Quello che potrebbe limitare
distinti per livelli, mirando anche l’efficacia di un progetto così con-
alla riduzione della mobilità obbli- cepito delle strutture di servizio è
gata: i servizi debbono essere al- il comportamento dei fruitori,
la distanza minima dalle abitazio- sempre più caratterizzato da una
ni, compatibilmente con criteri di certa indipendenza dai riferimenti
efficienza ed economicità della lo- spaziali.
ro distribuzione sul territorio. Tuttavia il progetto dei servizi di
Quando un comune, per soglia un territorio è complementare al
dimensionale, non risulta auto- progetto di sviluppo, spesso anzi
nomo nella programmazione e lo precede e, conseguentemente,
gestione di tutti i servizi di base la valutazione della dotazione
per la popolazione, la necessità di complessiva di un ambito territo-
riferirsi ad un ambito territoriale riale, in termini di servizi resi alla
allargato risulta di immediata e- popolazione residente e utente, è
videnza. fondamentale per definire il pro-
In prima approssimazione, in getto di sviluppo del Comune.
rapporto a ciò, sarà necessario
individuare più ambiti territoriali
di riferimento, integrati secondo
un approccio funzionale, nel qua-
Descrivere i territori di riferimento: il caso
di Limbiate
Fase 2

Identificare i servizi
esistenti sul territorio
Non è possibile elaborare un pro- All’interno della stessa attrezza-
getto di servizi senza una cono- tura, infatti, possono essere “o-
scenza approfondita dei servizi spitate” più attività (si pensi ad
esistenti sul territorio. esempio al caso in cui
Per quanto riguarda il quadro co- un’attrezzatura scolastica ospiti la
noscitivo dei servizi esistenti oc- scuola diurna, la scuola civica di
corre innanzitutto premettere musica e i corsi serali per adulti).
che, per una corretta e completa Molte attività, inoltre, non sono
ricognizione dell’offerta è oppor- riferibili ad alcuna attrezzatura: si
tuno considerare il servizio offer- tratta di quelle attività che po-
to quale “sommatoria” di due di- tremmo definire “aspaziali”(es.
verse componenti: servizio di assistenza domiciliare
• l’attrezzatura, intesa come per gli anziani).
struttura fisica che “ospita” Questa distinzione risulta utile
un’attività anche ai fini della predisposizione
• l’attività che ente, associa- di un “catalogo informatizzato dei
zione o privato offrono all’utente. servizi”, su data-base relazionale,
Questa distinzione permette di contenente i dati relativi alle at-
prendere in considerazione non trezzature e alle attività, collega-
solo le attrezzature esistenti (ri- to ad una base cartografica tra-
conducibili in parte ai più tradizio- mite l’uso di applicativi software
nali standard urbanistici e alle di tipo GIS.
specifiche norme di settore cui Poiché l’obiettivo finale è quello di
appartiene un determinato servi- assicurare la copertura dei biso-
zio), ma tutte le attività di servi- gni di servizi della popolazione il
zio effettivamente disponibili nel Comune che si appresta a redige-
territorio del Comune, ivi com- re il Piano dei Servizi deve effet-
prese quelle che non si identifica- tuare la ricognizione dei servizi
no con un’area o una struttura esistenti, avendo come obiettivo
edilizia. quello di registrare l’esistenza e
la qualità di un servizio, indipen- servizio: sanità, sicurezza, edu-
dentemente dalla appartenenza cazione, formazione, trasporti,
del servizio al settore pubblico o comunicazioni, cultura, tempo li-
a quello privato, nelle sue molte- bero…
plici articolazioni. Effettuare una analisi che rifiuti
Il fabbisogno di educa- una divisione per comparti di
zione/formazione dei bambini e competenza non implica la perdi-
degli adolescenti è, ad esempio, ta delle informazioni sulla gestio-
assicurato dalla scuola materna, ne del servizio, che rimane fon-
dalla scuola elementare, dai col- damentale, soprattutto in vista
legi, dai centri di formazione pro- della futura valutazione dello sta-
fessionale, dai licei, da scuole to dei servizi e della conseguente
specializzate e, successivamente, programmazione.
dall’università e dalla formazione In queste fasi sarà, infatti, neces-
permanente. sario aprire un dialogo con tutti
L’inventario di queste strutture gli attori coinvolti e, conseguen-
non ha, inizialmente, per obietti- temente, sarà necessario cono-
vo di differenziare i servizi erogati scere gli interlocutori/decisori,
dal settore pubblico e quelli ero- cioè i responsabili della presta-
gati dal settore privato né, per zione dei servizi considerati.
esempio, nel settore pubblico, di L’esame per tema dei servizi mira
distinguere ciò che attiene alla alla ricostruzione di una “filiera di
competenza dello Stato, della Re- servizi” di cui siano identificate
gione, della Provincia, del Comu- tutte le componenti.
ne o di organismi intercomunali. L’identificazione di ciascuna delle
La catalogazione degli attori sul componenti della filiera dei servizi
territorio dovrà, dunque, essere porterà ad identificare i casi per i
di tipo trasversale, non per com- quali la decisione non potrà esse-
parti di competenze, e stabilita a re che parternariale o collegiale.
partire dalle grandi tematiche di
La distinzione tra servizi pubblici bardia.
e servizi privati appare, infatti, L’analisi dei servizi offerti ha pre-
oggi superata in quanto sono so l’avvio da una nuova articola-
molti gli erogatori di servizi del zione degli stessi secondo nove
settore privato commerciale, e aree tematiche, individuate a
molteplici le associazioni che as- partire dalla suddivisione dei ser-
sumono la gestione, in forma vizi pubblici del D.M. 1444/68 ed
convenzionata, di una parte dei integrata con una serie di catego-
servizi pubblici. L’inventario elen- rie “nuove” per la classificazione
cherà, dunque, tutti gli attori im- urbanistica, ma utili a ricostruire
plicati per ciascun tema. il quadro conoscitivo delle dota-
L’importante è: zioni di servizi presenti nel terri-
• riflettere per temi e per pro- torio.
blemi e non per servizi e per Ciascuna area tematica è stata
amministrazioni; ulteriormente articolata in sotto
• intervenire su spazi coerenti, aree, che meglio precisano la na-
adatti alla dimensione di ciascuno tura del servizio considerato, a
dei temi da trattare. loro volta suddivise in base alla
tipologia di ciascuna attrezzatura
Un caso concreto di analisi dei e/o attività presa in esame.
servizi esistenti sul territorio Sono state messe a punto delle
schede di rilevazione per ciascuna
Viene, qui a seguito, illustrata la area tematica, differenziate per
metodologia di analisi individuata attrezzature ed attività, in cui le
dai comuni di Abbiategrasso e di informazioni sono state accorpate
Limbiate, che hanno partecipato rispetto a 5/6 categorie.
sperimentalmente alla stesura di Per le attrezzature la scheda si
un Piano dei Servizi, assistita in articola in 6 categorie:
corso d’opera dalla Regione Lom- • l’anagrafica in cui sono indi-
cate la denominazione, la localiz- • le criticità in cui vengono ri-
zazione, la tipologia e la destina- portate alcune note relative alle
zione di P.R.G. disfunzioni e alle difficoltà emerse
• la struttura nella quale ven- nella gestione della singola at-
gono raccolti i dati dimensionali, trezzatura.
lo stato di consistenza, d’uso e di Per le attività la scheda si articola
conservazione, la presenza di in cinque categorie di informazio-
vincoli architettonici e/o ambien- ni, del tutto simili alle precedenti
tali, l’adeguatezza alle norme, la per quanto riguarda le categorie
presenza di spazi accessori, “anagrafica, gestione, programmi
l’interazione spaziale con altre at- di sviluppo in essere e criticità”,
trezzature e le modalità di frui- ma differenti con riferimento alle
zione; informazioni contenute nella ca-
• il contesto nel quale sono tegoria “caratteristiche”.
contenute le informazioni relative In questo caso, infatti, i dati rac-
alle condizioni ambientali, alla colti si riferiscono alla tipologia e
compatibilità funzionale e all’ ac- al numero di utenti che frequen-
cessibilità; tano e/o accedono ad una specifi-
• la gestione che sintetizza i ca attività, al bacino di utenza, al
dati relativi a proprietà, settore di soddisfacimento della domanda e
competenza, conduzione, costi di alle modalità di fruizione (giorni e
gestione e finanziamenti; orari di operatività della specifica
• i progetti in essere nel quale attività).
sono raccolte le informazioni sugli Le informazioni raccolte nelle
interventi già previsti schede, successivamente utilizza-
dall’Amministrazione o da altri te per la valutazione del livello
Enti, con l’indicazione dei costi qualitativo di ogni singola attrez-
complessivi stimati, dei possibili zatura e attività, sono state orga-
finanziamenti e dei tempi di rea- nizzate e restituite, per ciascuna
lizzazione previsti; area tematica, in relazioni sinteti-
che, che forniscono un quadro dano la struttura e dagli elementi
sufficientemente esauriente che su di essa esercitano una
dell’offerta analizzata e, al tempo possibile influenza (posi-
stesso, anticipano alcuni indirizzi tiva/negativa).
ed indicazioni di sintesi, prope- Per quanto concerne la valutazio-
deutici alla fase più propriamente ne della struttura gli indicatori
programmatoria e progettuale. comuni a quasi tutte le aree te-
Per la valutazione dei servizi cen- matiche sono:
siti si è scelto di mantenere la di- • lo stato di conservazione della
stinzione tra attrezzatura e attivi- struttura, esaminata nelle sue
tà, utilizzata per l’elaborazione componenti (struttura muraria,
delle diverse schede di rilevazio- paramenti orizzontali, paramenti
ne. verticali, servizi igienici, impianti
Per la valutazione qualitativa di tecnici);
ogni attrezzatura e attività sono • l’adeguatezza alle norme, va-
stati individuati indicatori specifici lutata rispetto ad alcuni parame-
(a volte anche sulla base di riferi- tri stabiliti per legge (barriere ar-
menti normativi o di prescrizioni chitettoniche, sicurezza, ade-
tecnico-progettuali) e per ognuno guatezza dimensionale, tipologica
di questi è stato definito il livello e funzionale).
minimo di qualità cui ogni attrez- Relativamente al contesto gli in-
zatura o attività deve rispondere. dicatori comuni a tutte le tipolo-
Per le attrezzature sono stati pre- gie di attrezzatura si riferiscono:
si in considerazione i seguenti re- • alla contiguità spaziale con al-
quisiti: tre attrezzature e spazi aperti;
• caratteristiche dell’unità edili- • alle condizioni ambientali valu-
zia e dei suoi spazi pertinenziali; tate tenendo conto della pre-
• contesto, costituito dall’insie- senza/assenza di criticità am-
me degli spazi urbani che circon- bientali, anche di natura igie-
nico/sanitaria entro una deter- tività di servizio e le attrezzature
minata distanza dall’attrezza- devono possedere.
tura. L’amministrazione comunale deve
Per quanto riguarda, invece, le impegnarsi al raggiungimento di
attività non si è entrati nel merito questo obiettivo per offrire ai cit-
della valutazione del servizio of- tadini una qualità di vita sempre
ferto, ma ci si è limitati a consi- migliore.
derare il soddisfacimento della
domanda, intesa come numero di
utenti in rapporto alla popolazio-
ne esistente o quale livello di af-
follamento per tipologia di servi-
zio.
I dati risultanti dalla situazione
locale sono stati paragonati con
quelli della Provincia di Milano e,
quando non disponibili, con quelli
della Regione Lombardia.
La valutazione dell’attrezzatura e
dell’attività restituisce infine un
giudizio di qualità:
• buono;
• sufficiente;
• insufficiente;
graduato rispetto ai criteri di giu-
dizio definiti per ciascuna area te-
matica.
Per ogni area tematica si è as-
sunto il giudizio sufficiente quale
livello minimo di qualità che le at-
al
al servizio
servizio

ANALISI
ANALISI DOMANDA
DOMANDA -- OFFERTA
OFFERTA
servizi
servizi per
per l’istruzione
l’istruzione
di
di base
base ee secondaria
secondaria

servizi
servizi d’interesse
d’interesse
comune
comune

servizi
servizi sanitari
sanitari
ATTIVITA’
ATTIVITA’ -- ATTREZZATURE
ATTREZZATURE
dallo
dallo standard
standard servizi
servizi sociali
sociali

STANDARD
STANDARD URBANISTICI
URBANISTICI verde
verde ee spazi
spazi pubblici
pubblici
D.M.
D.M. 1444/68
1444/68 –– L.R.
L.R. 51/75
51/75 servizi
servizi per
per la
la mobilità
mobilità
ee la
la sosta
sosta

servizi
servizi di
di pubblica
pubblica
utilità
utilità

servizi
servizi per
per le
le attività
attività
produttive
produttive

istruzione
istruzione VALUTAZIONE
VALUTAZIONE QUALITATIVA
QUALITATIVA
INDIVIDUAZIONE
INDIVIDUAZIONE
INDICATORI
INDICATORI
attrezzature
attrezzature collettive
collettive
VALUTAZIONE
VALUTAZIONE
COMPARAZIONE
COMPARAZIONE DOMANDA
DOMANDA --
QUANTITATIVA
QUANTITATIVA OFFERTA
OFFERTA
DETERMINAZIONE
DETERMINAZIONE
verde
verde ee sport
sport PARAMETRI
PARAMETRI MINIMI
MINIMI DI
DI
QUALITÀ
QUALITÀ

parcheggi
parcheggi PROGRAMMAZIONE
PROGRAMMAZIONE DEI
DEI SERVIZI
SERVIZI
INDIVIDUAZIONE
INDIVIDUAZIONE
DELLA
DELLA LISTA
LISTA DEI
DEI
BISOGNI
BISOGNI
Esplorare l’offerta dei servizi esistenti: il
caso di Abbiategrasso
Verificare l’accessibilità delle strutture
di servizio: il caso di Abbiategrasso
Valutare la qualità dei servizi offerti: il
caso di Limbiate
RACCOLTA DATI ATTREZZATURE RACCOLTA DATI ATTIVITÀ

9SETTORI COMUNALI 9SETTORI COMUNALI


9INDAGINE DIRETTA 9INDAGINE DIRETTA
9ELABORAZIONI DISPONIBILI 9ELABORAZIONI DISPONIBILI

ATTREZZATURA ATTIVITÀ

ANAGRAFICA ANAGRAFICA

STRUTTURA CARATTERISTICHE

CONTESTO GESTIONE

GESTIONE PROGRAMMI

PROGETTI CRITICITÀ

CRITICITÀ

COSTRUZIONE DATABASE DEI SERVIZI ESISTENTI


Fase 3

Identificare i bisogni
di servizi
Parallelamente all’identificazione nire i bisogni relativi a ciascuna
dei servizi esistenti è necessario area tematica in termini globali.
procedere ad un’analisi della do- Il passo successivo sarà poi
manda di servizi da parte degli l’individuazione di quali segmenti
abitanti interessati e dei fruitori delle singole aree di bisogno pon-
(turisti, city users). gono problemi più urgenti di altri.
Dal punto di vista metodologico Ad esempio il bisogno di trasporti
dovrà essere considerata e ana- su un territorio può declinarsi in
lizzata una lista di bisogni di ser- molti modi: trasporto casa-
vizi, in funzione di priorità ricono- lavoro, trasporto alunni, trasporto
sciute, con riferimento alle tipolo- d’ur-genza (salute-sicurezza),
gie di popolazione residente sul trasporto di persone anziane, di
territorio, nonché delle persone cittadini privi di mezzo privato, di
che vi vengono accolte a titolo collegamento con i nodi del si-
temporaneo (residenti secondari, stema autostradale e ferroviario,
turisti, studenti, lavoratori…), i di trasporti urbani….
cosiddetti city users. La metodologia di identificazione
Come per l’identificazione dei ser- dei bisogni è analoga a quella di
vizi esistenti sul territorio l’analisi marketing, comunemente utiliz-
dei bisogni di servizi di una popo- zata in ambito commerciale per
lazione può essere realizzata effi- sondare le clientele e le loro atte-
cacemente solo per grandi temi se.
trasversali: Questa identificazione-sondaggio
salute, sicurezza, educazione - dei bisogni deve tener conto della
formazione, lavoro, trasporti, cul- specificità del territorio e delle ca-
tura, comunicazione, svago, ratteristiche della popolazione
ambiente….. che vi abita.
In modo ancor più accentuato Ciascun territorio è unico e i suoi
che per l’analisi dell’offerta bisogni di servizi sono specificata-
l’obiettivo iniziale è quello di defi- mente caratterizzati.
Per riprendere l’esempio dei tra- Con questo spirito si dovrà tener
sporti i bisogni saranno differenti conto della domanda specifica di
per un territorio che dispone di ciascun segmento di età, di cia-
una stazione ferroviaria, di un scuna categoria sociale e profes-
nodo autostradale, rispetto ad un sionale che compone la popola-
territorio non dotato di queste zione.
grandi infrastrutture territoriali. L’identificazione dei bisogni porta
Saranno parimenti differenti se la a definire:
popolazione è giovane o presenta • i bisogni di base da soddisfare
caratteristiche di invecchiamento. per tutta la popolazione;
Saranno differenti in pianura e in • i bisogni specifici di alcune
zona montana, in funzione delle categorie.
caratteristiche della rete viaria, Tra questi non possono essere di-
delle condizioni climatiche…… menticati i bisogni espressi dalle
Saranno differenti nelle zone den- imprese di qualsiasi dimensione e
samente urbanizzate e nelle zone quelli di protezione dell’ambiente.
rurali, nelle regioni industrializza- In questo senso è importantissi-
te e nelle regioni a dominante a- mo coinvolgere nell’analisi dei bi-
gricola. sogni tutti gli stakeholders.
L’azione di programmazione deve Altrettanto importante è la verifi-
essere guidata dalla capacità di ca dei bisogni in relazione al con-
adattare i servizi alle esigenze testo in cui si colloca il Comune
specifiche, contrariamente a considerato: questo è, ad esem-
quanto avveniva sulla base della pio, particolarmente evidente per
precedente legislazione, che pre- il bisogno della popolazione di
vedeva uno standard universal- usufruire di aree di verde pubbli-
mente valido, in una presunta co, notoriamente molto più senti-
possibilità di omologazione dei bi- ta nei contesti urbani che in quelli
sogni dei territori. rurali, collinari o montani.
Se per alcuni tipi di servizi le pre- In altri casi la creazione di nuclei
stazioni fornite prevalgono sulla o poli di servizio potrà facilitare
localizzazione del servizio, per l’accessibilità attraverso la tra-
tutti gli altri la localizzazione del sversalità del servizio offerto.
servizio è essenziale e In termini generali il criterio di
l’accessibilità al servizio entra accessibilità deve essere affronta-
nella valutazione dei bisogni. to tenendo conto delle caratteri-
Le indicazioni già fornite prece- stiche della popolazione di riferi-
dentemente per definire l’in- mento (ciò che è accessibile per
ventario dei servizi esistenti, sono un adulto non lo è altrettanto per
da considerarsi valide anche per un bambino o per un anziano).
l’identificazione dei bisogni. La valutazione dei bisogni di ser-
In termini generali la “zona di co- vizi di una popolazione di un
pertura” o “area di influenza” di territorio non si basa solo su
un servizio permette di valutare criteri quantitativi (densità di
se la localizzazione di una strut- offerta e soddisfacente copertura
tura di servizio risponda a criteri o attrattività) si basa anche sulle
di accessibilità definiti. qualità del servizio offerto e sulla
La risposta relativa all’acces- sua flessibilità. Sul piano
sibilità dei servizi dovrà poi esse- qualitativo tradizionalmente si
re declinata in rapporto alla con- distingue tra qualità tecnica e
sistenza del gruppo di popolazio- qualità umana del servizio reso
ne considerato. (qualità dell’accoglienza, per-
In alcuni casi la quantità di popo- sonalizzazione del servizio…)
lazione sul territorio o la densità Sul piano dell’adattabilità ad es-
insediativa non giustifica e non sere apprezzata è, ad esempio, la
rende sostenibile la creazione di capacità del servizio di tener con-
un nuovo punto di servizio, e oc- to dei bisogni e delle condizioni di
correrà dare una risposta tramite vita degli utenti: orari di apertura
“servizi di tipo itinerante”. e chiusura, coordinamento e or-
ganizzazione delle corrispondenze non trovano il modo di esprimer-
con i mezzi di trasporto. si.
In rapporto a ciò di grande inte- L’evoluzione dei bisogni di servizi
resse è la relazione tra Piano dei deve basarsi, quindi, non sola-
Servizi e Piano dei Tempi e degli mente sulla capacità d’ascolto
Orari, di cui tratta la recente leg- della popolazione, ma anche sulla
ge regionale lombarda n.28 del volontà di aiutare gli abitanti ad
28 ottobre 2004 “Politiche regio- esplicitare i loro bisogni.
nali per il coordinamento e Molti territori devono, inoltre, sa-
l’ammini-strazione dei tempi della per prendere in considerazione i
città”. bisogni di servizi delle popolazioni
Caratterizzare la domanda in re- che accolgono temporaneamente,
lazione ad uno specifico territorio per lavoro, studio, cura, turismo.
significa innanzitutto, determina-
re i modi di vita di riferimento per
le popolazioni di questo territorio.
Altrettanto importante è prendere
in considerazione l’evoluzione in
tema di percezione dei bisogni e
caratterizzare la domanda in rela-
zione alle priorità percepite.
L’espressione di alcuni bisogni di
servizi obbedisce a fenomeni di
moda e deve essere analizzata
con attenzione (la domanda non
corrisponde sempre ad un biso-
gno reale talora la domanda si
può ritenere soddisfatta in condi-
zioni di accessibilità soddisfacen-
ti; altri bisogni sono impliciti o
Un caso concreto di analisi dei riormente insediabili nel territorio
bisogni comunale in base alle previsioni
Continuiamo nella illustrazione del Piano Regolatore Generale.
delle metodologia di analisi adot- Questo calcolo assume, infatti,
tata dai Comuni di Abbiategrasso una rilevanza strategica in termi-
e di Limbiate. ni programmatici e progettuali, in
Nella costruzione del quadro co- quanto consente di prefigurare gli
noscitivo, propedeutico alla defi- scenari di sviluppo. Rispetto a
nizione degli obiettivi e delle stra- questi il Piano dei Servizi deve
tegie del Piano dei Servizi, uno essere in grado di individuare le
degli aspetti rilevanti tenuto in politiche e le azioni necessarie
considerazione è stato quello de- per far fronte alle nuove esigenze
mografico, analizzato in base alle di servizi pubblici e di uso pubbli-
dinamiche e ai movimenti della co.
popolazione nell’ultimo decennio. Ad un’analisi dei bisogni basata
Secondo le indicazioni contenute su parametri predefiniti di rap-
nei criteri regionali e per trattare porto popolazione/servizi e ai ri-
in maniera più esaustiva l’analisi sultati dell’analisi qualitativa dei
dell’offerta e della domanda di servizi, di cui si è dato conto nella
servizi, si è scelto di suddividere precedente sezione, le Ammini-
il territorio comunale in “unità di strazioni Comunali di Abbiate-
riferimento” rispetto alle quali ap- grasso e Limbiate hanno ritenuto
profondire anche l’analisi della opportuno affiancare anche una
popolazione insediata. rilevazione diretta delle opinioni
All’interno del processo di reda- dei cittadini, basata sulle metodo-
zione del Piano è stata prestata logie in uso nelle scienze sociali.
particolare attenzione anche alla A tal fine hanno stipulato una
quantificazione degli abitanti ulte- convenzione con l’Università Cat-
tolica per affidare al Laboratorio
di Ricerca e Intervento Sociale brevità, non è stato possibile e-
(LaRIS) di Brescia una ricerca di- stendere la rilevazione a tutte le
retta sul campo, finalizzata tipologie di servizi, ma ci si è do-
all’accertamento del livello di vuti limitare ad alcuni tra i servizi
soddisfazione della popolazione più importanti.
nei confronti dei servizi disponibili D’intesa con le amministrazioni
e delle esigenze di cittadini e im- comunali sono state prese in e-
prese. same le seguenti aree: verde
E’ stato così somministrato un pubblico, mobilità, sicurezza, sa-
questionario ad un campione si- nità e assistenza, cultura e tempo
gnificativo della popolazione, libero, servizi di pubblica utilità,
stratificato per genere e per età. servizi per l’infanzia, servizi per i
Il questionario di cui si è fatto uso giovani e servizi per gli anziani.
è di tipo semi-strutturato, com- La ricerca ha riguardato la perce-
prendente cioè domande sia di ti- zione di:
po chiuso ( dove è possibile la • funzionalità;
scelta tra una gamma di risposte • accessibilità;
predefinite), sia di tipo aperto • necessità di sviluppo;
(per le quali è possibile fornire ri- • adeguatezza della localizza-
sposte più libere). zione.
La somministrazione è avvenuta Questi dati possono servire come
in forma diretta, ossia alla pre- base per l’impostazione delle poli-
senza di un intervistatore, moda- tiche riguardanti rispettivamente
lità utile a chiarire dubbi e ad as- le pari opportunità, le esigenze
sicurare una compilazione com- delle fasce più deboli della popo-
pleta e accurata. lazione e l’ equa localizzazione
I contenuti del questionario sono dei servizi sul territorio.
stati organizzati secondo una lo- Con riferimento ai servizi per le
gica campionaria, in quanto, per imprese sono state, invece, effet-
tuate interviste in profondità ad
alcuni testimoni privilegiati delle
realtà socio-economiche locali.
La tecnica qualitativa, utilizzata in
questo caso, non consente proie-
zioni di carattere statistico, come
nel caso del questionario alla po-
polazione, ma si è proposta di ag-
giungere al rapporto di sintesi
della ricerca alcuni elementi di ul-
teriore riflessione.
Sotto questo profilo le interviste
svolte, per quanto qualificate, so-
no comunque da intendersi solo
come possibili interpretazioni del-
lo stato dei servizi per le imprese.
Esplorare l’offerta dei servizi esistenti: il
caso di Limbiate
Fase 4

Confrontare l’offerta e
la domanda di servizi:
la ricerca delle priorità
Il confronto tra offerta e doman- Un certo numero di servizi di ba-
da di servizi consente di effettua- se deve essere garantito a tutti,
re un bilancio analitico della si- indipendentemente dal luogo di
tuazione dei servizi presenti nel residenza.
territorio.
La lista di questi servizi evolve
Tale ricognizione mira a: nel tempo, ma oggi i servizi che
• una verifica globale estesa a si ritiene debbano essere garantiti
tutti gli abitanti di un territorio a tutti sono, secondo quanto af-
per riscontrare l’applicazione del fermato in una guida francese al-
principio di eguaglianza di acces- la programmazione dei servizi1:
so ai servizi da parte di tutti i cit-
tadini • acqua potabile;
• una verifica mirata, specifica • elettricità;
per determinate categorie di abi- • raccolta rifiuti;
tanti (classi di età, gruppi specifi- • trattamento delle acque nere;
catamente caratterizzati,…) per • collegamento alle reti di co-
applicare il principio di adattabili- municazione (posta, telefono) e
tà dei servizi e di solidarietà d’informazione;
nell’ambito della comunità. • scuole;
• servizi per la salute;
L’affrontare questo doppio esame • servizi per la sicurezza;
comparativo permette di mirare • accesso ai trasporti;
l’analisi dei servizi su tre punti • accesso minimo alla cultura e
principali: alle strutture per il tempo libero.
• presenza;
• qualità; 1
Bernard Leurquin – “La vocation de
• accessibilità. services des pays” – Guide – Repères
méthodologiques – collection “Services
et Territoires” – Association pour la Fon-
dation des Pays – Settembre 2003
Alcuni di questi servizi rientrano cui il naturale gioco della concor-
nei cosiddetti “servizi locali di in- renza non assicura questi bisogni
teresse generale” (public utilities) di quotidianità.
di cui alla legge regionale n. 26
del 12 dicembre 2003 “ Disciplina Un’analisi dello stato dei servizi di
dei servizi locali di interesse eco- un territorio deve, dunque, per-
nomico generale: Norme in mate- mettere in primo luogo di verifi-
ria di gestione dei rifiuti, di ener- care se la copertura di base è as-
gia, di utilizzo del sottosuolo e di sicurata per tutti, tanto in termini
risorse idriche”; altri sono invece di prestazioni che di qualità e di
ascrivibili alla categoria dei servizi accessibilità.
pubblici e di interesse pubblico,
che siamo tradizionalmente abi- E’ così possibile identificare e cir-
tuati a classificare nell’ambito coscrivere le insufficienze e le ne-
della categoria “urbanizzazioni cessità di miglioramento organiz-
secondarie”. zativo.

Rientra inoltre, ormai, tra i servizi Il confronto tra offerta e doman-


alla popolazione anche il mante- da di servizi permette di verifica-
nimento di un certo numero di re se il servizio pubblico di base
negozi detti di prossimità (panet- ha saputo tener conto delle speci-
teria, macelleria-salumeria, caffè- ficità territoriali e delle caratteri-
bar-tabacchi, pompa di benzi- stiche della popolazione e, qualo-
na….) che contribuiscono alla de- ra si manifestino carenze, per-
finizione del bacino di vita di cui mette di inventare soluzioni ori-
si è trattato nella fase 1. ginali, adatte al territorio e di i-
dentificare le priorità, tanto eco-
L’analisi dei servizi sul territorio nomiche che sociali.
deve prendere in considerazione
questi elementi in tutti i casi in
Il confronto domanda offerta per- Egualmente la crescita del lavoro
mette, inoltre, di identificare un femminile pone un problema
certo numero di segmenti di ser- sempre più acuto di custodia dei
vizio che pur non facendo parte bambini, prima dell’età scolastica
dei servizi di base in senso stret- e dopo l’orario di chiusura delle
to, sono prioritari per la popola- scuole, raramente compatibile
zione di un territorio, in rapporto con gli orari di lavoro dei genitori.
alle sue specificità. In questi due casi la copertura dei
bisogni da parte dei servizi di ba-
E’ il caso di quasi tutti i servizi di se non è sufficiente.
prossimità, sia in zona urbana
che rurale. Rispondere alle difficoltà della po-
polazione di un territorio presup-
Se il diritto alla salute, per esem- pone l’organizzazione di un “ser-
pio, è ormai riconosciuto come vizio alla popolazione” che deriva
generatore di servizi facenti parte necessariamente da una proget-
dei servizi di base, il manteni- tazione collettiva.
mento a domicilio delle persone
anziane ne è una declinazione, Questo comporta un ruolo nuovo
che diventa prioritaria per tutti i per il Comune, che deve trasfor-
territori in cui l’invecchiamento marsi da ente erogatore di servizi
della popolazione è sensibile. a soggetto di “governance”, con-
dizione che facilita l’orga-
Rispondere a questo bisogno ri- nizzazione, in funzione della ri-
chiede una vera mobilitazione di sposta ai bisogni evidenziati, da
attori pubblici e privati, di cui il parte di soggetti privati.
mondo associativo costituisce una
parte importante.
In ambito urbano, dove in genere
tutti i servizi di base sono assicu-
rati, sono le difficoltà di accesso e
la dispersione dei servizi che pon-
gono problemi.
Una possibile soluzione può esse-
re l’organizzazione di “case dei
servizi pubblici” o di punti multi-
servizi di quartiere, che raggrup-
pano molte prestazioni di servizio
nel medesimo luogo.
A proposito delle “case dei servizi
pubblici” la DATAR2 ha recente-
mente commissionato all’Asso-
ciazione Europa uno studio rico-
gnitivo relativo a 23 paesi euro-
pei.3

2
DATAR = Délégation à l’Aménagement
du Territoire et à l’Action Règionale – Si
tratta di una struttura amministrativa
dello Stato Francese, incaricata di pre-
parare, promuovere e coordinare le de-
cisioni relative alle politiche di governo
del territorio di competenza statale.
3
DATAR – EUROPA – Etude sur les Mai-
son des services Publics en Europe (hors
la France) - consultabile sul sito www
datar.gouv.fr alla voce « dossiers »
Integrare analisi, progetti e piano: il caso
di Limbiate

OFFERTA DI
SERVIZI

DOMANDA DI CRITICITÀ
SERVIZI

NECESSITÀ

INTERVENTI PROGRAMMATI E
PROGETTI IN CORSO
(programma triennale opere
pubbliche, piano sociale di zona,
piano per il diritto allo studio)
INTERVENTI DI TRASFORMAZIONE DEL
TERRITORIO
(piani attuativi, programmi integrati di
intervento)

PROGETTO
Fase 5

Elaborare il progetto
di Piano dei Servizi
Le fasi precedentemente illustrate dell’identità urbana e territoriale,
hanno consentito di: sui quali si vuole fondare la pro-
• inquadrare il comune nel con- pria competitività e, dall’altro, su
testo territoriale che rappresenta quale ruolo sia definibile per la
il suo ambito di vita di riferimento comunità locale nell’ambito di “u-
per la fruizione dei servizi; na divisione spaziale del lavoro”.
• formulare l’inventario dei ser-
vizi presenti nel territorio; Occorre pensare alla città come
• determinare lo stato dei biso- “impresa” nel significato di sog-
gni e della domanda di servizi; getto strategico “che definisce
• confrontare l’offerta e la do- una funzione di benessere collet-
manda di servizi per definire una tivo da ottimizzare sul lungo pe-
diagnosi delle stato dei servizi; riodo e appronta gli strumenti ne-
• individuare le carenze e de- cessari per il raggiungimento de-
terminare il progetto e le priorità gli obiettivi, attraverso la coope-
di azione. razione con i soggetti che essa
organizza al suo interno o che si
Si pone a questo punto il proble- muovono nel suo ambito di azio-
ma del rapporto del Piano dei ne”. 4
Servizi con il più generale proget-
to di sviluppo della comunità lo- E’ evidente che un territorio, una
cale, che consenta di selezionare città, a differenza di un’impresa,
le priorità di intervento in relazio- sono composti da una molteplici-
ne al fatto che i servizi rappre-
sentano premesse o fattori com- 4
R. Camagni, M. Mutti, Nuove filosofie e
plementari, appunto, dello svi-
nuovi strumenti di politica urbana, in R.
luppo prefigurato. Camagni e altri, Milano città d'Europa:
progetti possibili, risorse attivabili, Abi-
Occorre, pertanto, interrogarsi da tare Segesta, Milano, 1994
un lato sugli elementi costitutivi
tà di attori, i cui interessi possono zione di scenari cooperativi, fon-
essere divergenti e conflittuali. dati su accordi mutuamente van-
taggiosi tra soggetti pubblici e
Si tratta di essere in grado di tro- privati e, di conseguenza, nel
vare il denominatore comune, di concepire come risorsa, non co-
formulare cioè uno scenario stra- me limite, dei processi di decisio-
tegico, atto a guidare e dare coe- ne la pluralità dei valori e degli
renza al gioco delle interazioni tra interessi dei soggetti presenti
i molteplici attori. nell’area decisionale.

Il Piano Regolatore, come tradi- Per questo la costruzione della


zionalmente lo intendiamo, si è fase operativa ha un valore cen-
rivelato uno strumento insuffi- trale, in quanto rappresenta il
ciente per la gestione dei processi momento in cui l’amministra-
di trasformazione oggi in atto nel- zione, dopo essersi accordata con
le nostre città. i propri cittadini sulla lista dei bi-
sogni da soddisfare con attrezza-
Il Piano dei Servizi può invece ture o in altre forme, sceglie a
comunicare in modo rapido le a- quali bisogni rispondere in modo
spettative che la cittadinanza, at- diretto, nell’ambito delle proprie
traverso la sua rappresentanza disponibilità capacità di bilancio,
amministrativa, proietta in un fu- o attraverso meccanismi di tipo
turo a breve e medio termine, per perequativo e standard qualitati-
un miglioramento della qualità vi, e quelli per i quali consentire
della vita e dello struttura di ser- l’intervento dell’operatività priva-
vizio della comunità locale. ta, tramite formule di convenzio-
namento, accreditamento o sem-
Il valore strategico dello strumen- plicemente di vincolo funzionale.
to sta proprio nel suo porsi come
processo consensuale di costru-
Alla convinzione che alla crescita Ad una prima identificazione delle
della domanda si dovesse far criticità presenti e dei requisiti di
fronte attraverso un potenzia- localizzazione e dimensionamento
mento quantitativo dell’offerta, degli interventi di riassetto do-
realizzando un adeguato stock di vrebbe seguire una valutazione
nuove attrezzature, si è oggi so- del rapporto tra servizi e organiz-
stituita l’idea che il potenziamen- zazione urbana, dai quali dipende
to dell’offerta possa essere perse- un corretto inquadramento urba-
guito soprattutto attraverso una nistico delle problematiche evi-
migliore gestione delle attrezza- denziate.
ture esistenti, privilegiando gli
aspetti organizzativi e funzionali Nella costruzione delle alternative
(standard prestazionali) rispetto a di progetto vanno, dunque, privi-
quelli fisici ed edilizi (standard legiate le analisi sul ruolo dei ser-
quantitativi). vizi nell’organizzazione e nella
configurazione della struttura ter-
Di conseguenza gli interventi ritoriale, valutando le possibilità
prioritari dovrebbero riguardare, di conferire al sistema dei luoghi
in prevalenza, la ristrutturazione e degli edifici di uso collettivo una
e la migliore organizzazione dei funzione di sostegno e connes-
servizi esistenti, puntando in par- sione tra le diverse parti del terri-
ticolar modo a mettere a sistema torio, riconoscibili storicamente
una serie di attrezzature e di pre- e/o per intenzionalità program-
stazioni erogate, che sono state matica.
fino ad oggi gestite in modo set-
toriale e/o contraddittorio, secon- Impostata in questo modo la pro-
do gli obiettivi delle specifiche i- gettazione del sistema dei servizi
stituzioni di gestione. diventa la progettazione del telaio
sulla cui base riqualificare il ter-
ritorio e sul quale concentrare i
significati e i valori di maggiore
pregnanza sociale. 5

La continuità, la compiutezza e la
riconoscibilità di questo telaio, in
altri termini l’integrazione, per-
mette di ritrovare coerenza tra le
diverse categorie di servizi e tra
queste e gli altri elementi della
struttura territoriale, articolando-
la in parti, quando la particolare
dimensione o struttura del Co-
mune lo suggerisce, senza perde-
re il senso d’insieme.

5
c.f.r. Comune di Modena – Piano stra-
tegico dei servizi di livello di quartiere :
ipotesi di riassetto – Relazione Generale
a cura dell’arch. Paolo Giorgi
precedenza della
descrizione sulla
realizzazione

GRAMMA
GRAMMA

PRO
PRO

descrizione scritta

PROGRAMMAZIONE
Programmazione

=
analisi

rispondere ai bisogni dei cittadini

definire il progetto da realizzare


Intervenire: dalle analisi al progetto – il
caso di Limbiate
PROGETTO

AREE A STANDARD
ATTUATE

SERVIZI ESISTENTI

AZIONI

PRIORITÀ

AREE A STANDARD
NON ATTUATE

SERVIZI ASSENTI

NECESSITÀ

ATTUAZIONE

PRIORITÀ
Intervenire: dalle analisi al progetto – il
caso di Abbiategrasso
Fase 6

Valutare la fattibilità
economica del piano
Per attribuire al Piano dei Servizi In questo modo sono stati messi
una valenza operativa, è neces- sulla scena oltre all’ammi-
sario definire le modalità di repe- nistrazione comunale, altri sog-
rimento delle risorse. getti e, contestualmente, sono
L’operazione non è semplice in stati messi in campo tempi diver-
quanto è necessario tenere pre- si.
senti alcune fondamentali “con- Si è già detto che il Piano dei Ser-
nessioni”: vizi è da intendere come un docu-
• la prima è quella con la pro- mento flessibile, sia rispetto ai
grammazione di bilancio e i re- servizi da erogare (e quindi alla
lativi documenti; domanda), sia rispetto ai tempi in
• la seconda riguarda un’attenta cui erogarli (e quindi alle risorse
analisi della programmazione necessarie e disponibili).
complessa, in atto o prevista nel Questo non facilita la program-
territorio comunale, dalle quale mazione e la gestione del piano,
trarre risorse per specifici servizi; ma costituisce la condizione base
• la terza concerne i pia- da cui partire per evitare che il
ni/programmi di settore che non piano si esaurisca in una elenca-
transitano per il bilancio comuna- zione di azioni e attività specifi-
le e che possono essere pro- che da realizzare in tempi rigida-
grammati/spesi attraverso accor- mente previsti, che sicuramente
di e strutture intercomunali (ad non potrà essere attuato in tale
es. i finanziamenti per i Piani di forma.
Zona di cui alla legge Il lavoro consiste, quindi,
n.328/2000); nell’integrare le diverse fonti pos-
• l’ultima è relativa agli investi- sibili in una previsione “mappa-
menti in servizi erogati da sog- ta”, almeno per quanto riguarda i
getti terzi, pubblici e privati nel servizi localizzabili e le reti indivi-
territorio comunale. duabili sul territorio, comunque
definite per quanto riguarda i Programma dei Lavori Pubblici ha
servizi aspaziali, e nell’indivi- forti interrelazioni con il Piano dei
duarne i diversi scenari temporali Servizi, sia dal punto di vista del-
di realizzazione in relazione alla la programmazione che dell’at-
trama di rapporti che l’am- tuazione.
ministrazione comunale può indi- Dal punto di vista della program-
rizzare e coordinare. mazione, in quanto:
L’ausilio di un sistema informati- • il Programma del Sindaco e le
vo che colleghi il bilancio del Pia- Linee Programmatiche (più o me-
no dei Servizi con le previsioni di no definite e dettagliate) defini-
sviluppo del territorio potrà esse- scono alcuni obiettivi principali, di
re un’utile sostegno anche natura strategica, che spesso de-
all’attività di monitoraggio e per terminano puntuali ricadute sulla
la conseguente rimodulazione del programmazione di interventi di
Piano dei Servizi. servizio sul territorio;
• la Relazione Previsionale e
a) La connessione con la Programmatica e i Bilanci connet-
programmazione di bilancio tono i programmi e i progetti, che
Questa connessione rileva rispet- danno attuazione agli obiettivi,
to alle risorse che l’am- con le risorse disponibili in un tra-
ministrazione può programmare e guardo temporale triennale (con
spendere nel proprio territorio in specifica del primo anno), attri-
prima persona. buendone la responsabilità attua-
La filiera (che non rispetta un or- tiva alle diverse strutture dell’am-
dine strettamente temporale) ministrazione;
Programma del Sindaco - Linee • il Programma dei Lavori Pub-
Programmatiche - Relazione Pre- blici definisce, in un documento
visionale e Programmatica - Bi- con riferimento triennale (corre-
lancio Annuale -Bilancio Triennale dato di un elenco annuale), gli in-
- Piano Esecutivo di Gestione e terventi da realizzare attraverso
risorse reperibili in bilancio, ven- Questo è di particolare importan-
dita di immobili di proprietà za per la costruzione del Piano
dell’amministrazione, ricorso al dei Servizi, in quanto, a prescin-
project financing. dere dalla rilevazione dei bisogni
Gli interventi contenuti in questi e dalle modalità con cui viene
programmi sono realisticamente condotta, il bilancio (e con esso la
realizzabili in relazione sia allo Relazione Previsionale e Pro-
stato di avanzamento dei proget- grammatica) fornisce indicazioni
ti, che alla verifica di fattibilità su un primo nucleo di servizi da
economico-finanziaria. inserire nel Piano.
Il Programma Triennale dei La- Di essi si può considerare il trend
vori Pubblici dovrebbe, teo- storico o una rivisitazione in rap-
ricamente, fondarsi su un’analisi porto a eventuali aggiornamenti
dei bisogni, sulla cui base dell’analisi dei bisogni.
l’amministrazione definisce il gra- La gestione diretta o esternalizza-
do di priorità da attribuire alle di- ta dei servizi rileva, ovviamente,
verse opere, a partire dai lavori rispetto alla struttura del conto
considerati prioritari dalla norma- economico a corredo del Piano
tiva nazionale (manutenzione, re- dei Servizi, anche in relazione alle
cupero del patrimonio esistente, diverse professionalità che ne so-
completamento dei lavori già ini- no responsabili all’interno
ziati). dell’ammi-nistrazione.
La struttura dei costi che l’ente
Va evidenziato che una rilevante deve definire per sostenere il ser-
percentuale delle risorse di bilan- vizio, in rapporto alle modalità di
cio degli enti (in particolare dei erogazione, è di importanza fon-
comuni) è destinata ai servizi so- damentale anche come elemento
ciali, dunque a servizi di natura di riferimento nelle pratiche di ur-
immateriale. banistica negoziale, soprattutto
nell’eventualità di ricorso allo gramma/progetto sia seguita da
standard convenzionale di natura un unico “centro di costo”, come
immateriale (ad es. un qualsiasi è possibile, invece, che sia tra-
servizio alla persona). sversale a più centri di costo fa-
La filiera della programmazione di cendo riferimento a un unico
bilancio ha forte relazione con il “centro di responsabilità” (accade
Piano dei Servizi anche dal punto anche, non frequentemente, che
di vista dell’attuazione. un centro di costo possa coincide-
Pertanto è importante che re con un centro di responsabili-
l’amministrazione ponga partico- tà).
lare attenzione alle modalità at- La scelta di tale struttura è rile-
tuative. vante non solo dal punto di vista
dell’efficacia, efficienza, economi-
b) la connessione con il cità nella realizzazione, ma anche
Piano Esecutivo di Gestione da quello del monitoraggio e della
Il Piano Esecutivo di Gestione valutazione del processo attuati-
(PEG), accompagnato o meno da vo (generalmente effettuabile at-
un “esplicito” piano degli obietti- traverso un sistema di indicatori
vi, rappresenta il documento at- definito nello stesso PEG).
traverso il quale la parte politica Monitoraggio e valutazione costi-
dell’amministrazione, dopo avere tuiscono due fondamentali anelli
redatto i documenti di program- della catena da cui operare il fe-
mazione, in base agli obiettivi edback per la ri-programmazione,
prefissati, “consegna” ai dirigenti anche nel campo dei servizi, fina-
la responsabilità attuativa. lizzata a riattualizzare il piano.
La struttura del PEG può essere
variamente articolata, in rapporto c) la connessione con la
a quanto stabilito dalle singole programmazione complessa
amministrazioni: è possibile che I programmi complessi possono
l’attuazione di un pro- rappresentare una fonte di finan-
ziamento di particolare interesse attrezzature, che potranno poi
per i servizi. Infatti tali program- essere luogo di erogazione dei
mi (sia quelli di emanazione sta- servizi. Poco numerosi, ancora,
tale che quelli di emanazione re- sono i casi di erogazione, da par-
gionale) sono centrati sulla con- te del privato, di servizi “effetti-
centrazione di investimenti, pub- vi”, anche se la sentenza della
blici e privati, in determinate aree Corte costituzionale 179/1999 ha
della città/territorio, con aperto la strada in questa dire-
l’obiettivo di riqualificare gli inse- zione (standard convenzionali).
diamenti, anche dal punto di vista Rilevano, a questo proposito, al-
della qualità della vita. cune questioni da considerare nel
L’implementazione della qualità Piano dei Servizi:
risiede principalmente nella dota- • le questioni immobiliari: gli
zione di “servizi aggiuntivi”, ri- immobili (aree ed edifici) da de-
spetto agli standard dovuti, che i stinare a servizi realizzati nelle
privati possono realizzare aree di applicazione dei pro-
all’interno di tali programmi. grammi complessi, sia dal pub-
Tenere conto nel Piano dei Servizi blico che dal privato, devono es-
delle opzioni innescabili con la sere registrati nel conto pa-
programmazione complessa con- trimoniale dell’amministrazione;
sente di aggiungere un importan- • il “conto” dei servizi deve es-
te “tassello” nel quadro della di- sere articolato, vale a dire deve
sponibilità temporalizzata di ri- registrare le aree (che possono
sorse, o meglio, di “elencare” i essere cedute dal privato
nuovi servizi acquisibili, a pre- all’amministrazione), le attrez-
scindere dalle risorse. Infatti que- zature e i servizi “effettivi”.
ste, in prima istanza, non entrano Il contributo straordinario offerto
nel bilancio dell’Ente. dai privati alle amministrazioni in
Generalmente, attraverso i pro- forma monetaria non sempre en-
grammi complessi si realizzano tra nel bilancio (dipende se il
programma è gestito con contabi- perché i fondi vengono spesi di-
lità extrabilancio o meno); rettamente dall’erogatore o dal
• la proprietà delle attrezzature destinatario finale (ad es. il finan-
(pubblica o privata) rileva dal ziamento alle Province per le bi-
punto di vista della manuten- blioteche) o perché i fondi desti-
zione. Nel caso di proprietà pub- nati ad ambiti di livello interco-
blica è evidente che bisognerà munale vengono attribuiti a un’
considerare nel bilancio una posta “entità” terza (costituita da rap-
ad hoc; presentanze, o articolata per de-
• se il contributo straordinario si leghe ai soggetti interessati) de-
risolve nell’erogazione di un ser- legata a programmare, a realiz-
vizio di interesse pubblico il co- zare e a gestire. E’ il caso, dei
mune dovrà svolgere un ruolo di Piani di Zona, e relativi Accordi di
coordinamento, valutazione e Programma, di cui alla legge n.
controllo (in base a quanto con- 328/2000.
venuto in eventuali convenzioni), In questo caso è necessario che il
il cui costo dovrà essere ascritto Piano dei Servizi disponga anche
al bilancio del Piano dei Servizi. di un conto intestato a servizi fi-
nanziati e gestiti “esternamente”,
d) la connessione con i pia- che registri le entrate in termini
ni/programmi di settore di “servizi effettivi” e le spese che
I piani/programmi di settore, i cui la struttura deve sostenere per
finanziamenti vengono inseriti in coprire i costi di partecipazione
bilancio, non comportano ulteriori nell’entità terza.
osservazioni rispetto a quanto so-
pra già evidenziato. e) il rapporto con gli inve-
Esistono però piani e programmi stimenti in servizi erogati da
di settore i cui finanziamenti non soggetti terzi
entrano nel bilancio degli enti, Nel territorio governato dall’ente
locale vengono erogati servizi da concertazione nei quali l’am-
altri operatori, sia pubblici che ministrazione opera al fine di cre-
privati. are valore per la comunità a par-
E’ opportuno che l’amministra- tire dall’orga-nizzazione, dalla
zione ne tenga conto in quanto messa a sistema e dalla promo-
sono rivolti alla propria comunità zione di qualità dei servizi erogati
e incidenti sulla complessiva qua- da terzi;
lità della vita. • attività specifiche di partecipa-
Anche in questo caso, è opportu- zione e di controllo, qualora defi-
no predisporre all’interno del Pia- nite da provvedimenti legislativi,
no dei Servizi un ulteriore conto ad esempio nel settore della sani-
che registri l’entità di questi in- tà.
terventi (in termini di servizi ef- E’ evidente che anche rispetto a
fettivi con la eventuale specifica- questa categoria di servizi l’am-
zione delle fasce sociali cui sono ministrazione sostiene costi che
prevalentemente rivolti). devono essere computati.
L’amministrazione esercita rispet-
to a questi servizi un ruolo del
tutto diverso da quello che rico-
pre nei servizi gestiti direttamen-
te o esternalizzati.
Tale ruolo può riguardare:
• eventuali contrattazioni su
specifici argomenti, quali la loca-
lizzazione delle attrezzature e gli
orari di erogazione;
• attività di coordinamento di
soggetti erogatori (ad es. au-
tonomie scolastiche, commer-
cianti, ecc.) attraverso “tavoli” di
Quali strumenti per il
governo del Piano dei
Servizi ?
Nella sua qualità di atto costituti- atti costitutivi del PGT e cioè il
vo del Piano di Governo del Terri- Documento di Piano e il Piano
torio (PGT), così come definito delle Regole), che devono essere
dalla nuova legge regionale, il integrate e specificate in modo da
Piano dei Servizi necessita di una tenere conto delle esigenze indot-
normativa, e ciò per molteplici te dal Piano dei Servizi.
ragioni: Conviene ora trattare separata-
• perché, come è già stato an- mente gli aspetti di cui sopra.
notato, è un programma da cui
derivano ricadute anche in termi- a) Piano dei Servizi e discipli-
ni di assetto urbanistico del terri- na della localizzazione delle
torio; attrezzature
• perché la sua attuazione ri- Quanto al primo aspetto, il Piano
chiede una normativa delle forme dei Servizi prevede (anche se non
e modalità di gestione relative a necessariamente) localizzazioni:
strutture ed attività che vi sono in senso positivo, identificando le
comprese; aree da destinare a strutture di
• perché il servizio è anch’esso servizio (quali il verde, la mobili-
una modalità di uso del territorio tà, le attrezzature scolastiche e
e come tale deve essere discipli- sanitarie) e, più raramente, in
nato; senso negativo, sottraendo a de-
• perché può recare indicazioni stinazioni pubblicistiche immobili
anche “morfologiche” sullo svi- in precedenza vincolati (si pensi
luppo della città pubblica, delle alla dismissione di strutture mili-
quali occorre precisare la natura tari o ospedaliere).
e il livello di vincolatività. Ovviamente, tali indicazioni pos-
I profili indicati generano altret- sono riguardare solo i servizi spa-
tante inferenze tra il Piano dei ziali, non quelli a-spaziali che,
Servizi e le normative di altri come tali, prescindono da lo-
strumenti, (primi tra tutti gli altri calizzazioni puntuali.
Le scelte localizzative devono es- cipante dell’interesse economico
sere registrate nel Piano. complessivo sotteso all’operazio-
Se relative alla preordinazione di ne).
aree a strutture di servizio, il te- La nuova legge regionale per il
ma si presenta affine a quello Governo del Territorio prevede,
dell’individuazione delle aree a inoltre, che sia il Piano dei Servizi
standard, cui eravamo abituati a definire la dotazione di servizi
sulla base della previgente legi- da assicurare nei piani attuativi.
slazione. In termini più ampi, il Piano dei
Nell’ambito della nuova imposta- Servizi può suggerire, e determi-
zione del Piano dei Servizi, le ri- nare, forme maggiormente diffe-
cadute urbanistiche della localiz- renziate di localizzazione di servi-
zazione di aree per servizi posso- zi.
no ancora dare luogo ad asservi- Qualora, ad esempio, risulti ur-
mento ad esproprio, specie per banisticamente accertata, per ra-
tipologie di strutture inscindibili gioni di equilibrio territoriale
dall’iniziativa pubblica. complessivo, la necessità di riser-
In alternativa sono, però, propo- vare determinati compendi a ser-
nibili diversi meccanismi, già spe- vizi, ma il Piano non rechi scelte
rimentati frequentemente nell’ul- compiute sulla tipologia dei servi-
timo decennio, quali la perequa- zi da realizzarvi, la normativa può
zione (attribuzione alle aree vin- destinare dette aree ad un nove-
colate a servizi di capacità edifi- ro estremamente ampio di fun-
catorie utilizzabili sia nel mede- zioni, avvalendosi della flessibilità
simo ambito che in altri ambiti consentita dal nuovo Piano di Go-
territoriali) e la programmazione verno del Territorio.
integrata di intervento (di cui le Sebbene nell’ambito della disci-
aree destinate a servizi possono plina urbanistica previdente, ci
costituire componente, comparte- sembra interessante l’esempio
del Comune di Mantova. b) Piano dei servizi e discipli-
Contestualmente all’approvazione na dell’attuazione e gestione
del Piano dei Servizi il Comune ha delle strutture
contestualmente innovato la Per ciò che concerne il secondo
normativa del PRG, proponendo, aspetto il Piano dei Servizi richie-
per le aree private destinate a de parimenti di essere affiancato
servizi, una duplice opzione: as- da una normativa.
servimento/accreditamento con- Si è già detto, infatti, che per
venzionato dell’area all’uso pub- moltiplicare le fonti delle risorse
blico o, opzione più innovativa, disponibili essenziale è
destinazione da scegliere entro l’incentivazione della parteci-
un ventaglio assai ampio di fun- pazione dei privati.
zioni, comprese nella categoria I proprietari delle aree, che af-
“servizi”, suscettibili anche di in- frontano progetti di trasformazio-
teressanti ritorni economici, sen- ne urbana, possono concordare
za alcuna predeterminazione vin- con i soggetti istituzionalmente
colata, consentendo così il mas- preposti la costruzione di attrez-
simo spazio al perseguimento zature e/o l’erogazione diretta di
delle esigenze pubbliche preva- servizi in alternativa al pagamen-
lenti. to di oneri e alla cessione di aree,
In tali casi, il Piano dei Servizi (e i oltre ad eventuali standard
suoi successivi aggiornamenti) aggiuntivi.
funzioneranno da criterio valuta- In tal caso, la disciplina del con-
tivo, di cui l’Amministrazione si venzionamento, che norma il
avvarrà per indirizzare le opzioni rapporto tra privato e ammini-
funzionali che i privati proprietari strazione pubblica, appare parti-
assumeranno nell’utilizzo delle colarmente delicata, in quanto
aree. deve risolvere il problema del
rapporto tra la tendenziale per- prestazione, che i privati dovran-
manenza nel tempo dell’as- no convenzionalmente garantire.
servimento “a servizio”, e l’altret-
tanto tendenziale limitatezza nel c) La disciplina del servizio
tempo degli obblighi derivanti da come uso
atti negoziali. Venendo al terzo aspetto, quello
In proposito, le norme già citate del servizio come uso, è evidente
del Comune di Mantova propon- che la sua natura di interesse ge-
gono un’interessante soluzione nerale non differenzia il servizio
“illimitata con temperamenti”: la da ogni altro uso del territorio, ri-
convenzione deve prevedere che correndo, anche in tal caso la ne-
il vincolo d’uso permanga per al- cessità di accertarne il livello di
meno 20 anni (con sanzioni in ca- compatibilità con il contesto in cui
so di inosservanza), ma prima o l’uso è inserito.
dopo tale termine, l’uso può La questione non deve sorpren-
essere consensualmente dere: molte (forse, la maggior
modificato, scegliendone uno parte) delle strutture di servizio
alternativo tra le categorie di determinano elevati flussi di u-
attività comprese nella nozione di tenza, e conseguenti aggravi di
"servizio".E’ peraltro indubbio che, traffico, necessità di parcheggi,
laddove non esistano discipline di ecc.
settore, il Piano dei Servizi gio- Qualora il Piano dei Servizi pre-
ca un ruolo fondamentale nel de- veda localizzazioni puntuali per
finire i contenuti di tali rapporti tali strutture, il tema non necessi-
convenzionali. ta di particolare disciplina, perché
I requisiti di qualità minima delle la valutazione di compatibilità con
diverse categorie di servizi che il contesto si traduce in parametri
detto Piano andrà a definire, in- di verifica della scelta localizzati-
fatti, costituiranno i contenuti mi- va, prima, e in criteri progettuali,
nimi inderogabili, di struttura e/o poi.
Il governo di tali profili di compa- sono compatibili con qualunque
tibilità è invece maggiormente zona omogenea.
complesso per il caso dei servizi Una previsione del genere ha un
(pubblici o privati) a maggiore e evidente valenza “promozionale”
più frammentata diffusione sul poiché incentiva l’attivazione più
territorio, di cui il Piano voglia diffusa possibile dei servizi, e la
sollecitare ed incentivare loro integrazione nel tessuto atti-
l’attivazione diretta, senza indivi- vo della città.
duare localizzazioni puntuali. D’altra parte, la stessa previsione
Sotto tale aspetto, il tema determina possibili profili di in-
s’incrocia con quello, più genera- compatibilità con il contesto, che
le, della disciplina delle destina- devono essere governati con re-
zioni d’uso. gole preventive.
La profonda riforma introdotta in In tal senso, gli elementi qualita-
merito può prestarsi ad applica- tivi minimi dei servizi, che il Piano
zioni molto interessanti anche per dei Servizi, come si è visto nei
ciò che concerne il settore dei capitoli precedenti, è chiamato a
servizi. precisare, possono essere decisi-
Interessante, anche se datata, vi.
ancora una volta la normativa di Le norme stabiliranno, in questo
PRG approvata dal Comune di caso, che il principio della libera
Mantova in occasione del Piano attivabilità sul territorio di funzio-
dei Servizi, che ha sancito la libe- ni definite come “servizi” sia
ra ammissibilità degli usi costi- temperato da una verifica di
tuenti servizi in tutto il territorio compatibilità che considererà, in
comunale, con la conseguenza primo luogo, la concreta presenza
che le attività (pubbliche e priva- dei livelli qualitativi minimi defini-
te) comprese nell’elenco dei ser- ti, per ciascuna tipologia di strut-
vizi del relativo Piano dei Servizi tura, dal Piano dei Servizi, e, in
secondo luogo, l’assenza di criti- progettazione della forma urbana
cità indotte sul contesto di appar- pubblica, né che venga irrigidito
tenenza dalla presenza del servi- da contenuti progettuali e archi-
zio. tettonici vincolanti.
Ciò contrasterebbe con la natura
d) Piano dei Servizi e indica- programmatica, quindi necessa-
zioni morfologiche riamente adattabile e flessibile,
In quarto luogo, il sistema delle del suddetto Piano.
regole urbanistiche si interrela Il sistema delle regole urbanisti-
con il Piano dei Servizi nella de- che deve piuttosto declinare
clinazione urbanistico– compiutamente non tanto il ca-
morfologica che questo può ave- rattere normativo, bensì quello
re. indicativo ed orientativo degli
La stessa localizzazione delle at- scenari morfologici eventualmen-
trezzature di servizio, infatti, de- te contenuti nel Piano dei Servizi.
linea complessivamente, anche Questi costituiscono più che altro
se non compiutamente, la dimen- parametro di raffronto per le suc-
sione dello “spazio pubblico” della cessive scelte attuative degli Enti
città. A tale ricaduta minima, pubblici e privati, nell’ ottica di
possono eventualmente aggiun- ottimizzare gli assetti del territo-
gersi altre indicazioni, anche car- rio, ma non armatura progettuale
tografiche, di rappresentazione di predefinita, la cui modifica neces-
possibili effetti finali da persegui- siti di variante urbanistica.
re nell’articolazione degli spazi
pubblici e nel rapporto con quelli e) Piano dei servizi e normati-
privati. ve di settore
Un punto deve, però, essere chia- Fin qui, si è fatto riferimento agli
rito: non pare opportuno che il aspetti normativi del Piano dei
Piano dei Servizi venga snaturato Servizi di tipo prettamente “urba-
fino ad assumere carattere di nistico”, che hanno rilievo preva-
lentemente per i servizi “spazia- strettissima con l’erogazione dei
li”, quelli, cioè, che constano di servizi, fornendo le attrezzature
strutture fisiche insistenti sul ter- per la produzione dei servizi stes-
ritorio. si;
Solo il tema della disciplina delle • i piani dei tempi e degli orari
destinazioni d’uso è, in realtà, offrono la possibilità di regola-
suscettibile di ricadute anche sui mentare l’accessibilità ai servizi e
servizi “aspaziali”. di risparmiare risorse da investire
La maggiore attenzione dedicata in nuove attrezzature, attraverso
alle normative urbanistiche non l’utilizzo multiplo di contenitori in
deve, però, far dimenticare che il orari prolungati;
Piano dei Servizi è profondamen- • la pianificazione dei trasporti
te interrelato con tutta una serie rileva in particolare rispetto alla
di normative e pianificazioni di mobilità e quindi all’accessibilità
settore, maggiormente rilevanti dei servizi e all’organizzazione fi-
proprio per il settore dei servizi sica e temporale della città;
“aspaziali”. • le diverse applicazioni di pro-
E così: cessi di democracy emergono da
• il sociale è coinvolto in partico- strumenti quali i Bilanci Sociali, i
lare per la programmazione e at- Profili di Salute, etc., che sempre
tuazione dei piani sociali, struttu- più frequantemente le ammini-
rati attraverso i Piani di Zona strazioni comunali sviluppano con
(Legge n. 328/2000); la partecipazione di molteplici
• l’ambiente è ormai di rilevante soggetti.
importanza attraverso piani e
programmi specifici, nonché con- f) Considerazioni finali
tenuti settoriali della pianificazio- Il Piano dei Servizi, quale stru-
ne ordinaria “orizzontale”; mento di programmazione e
• la programmazione dei lavori d’interfaccia di altre pianificazioni
pubblici si interseca in maniera di area e di settore, non può ave-
re una sua autonoma implemen- disfazione del cosiddetto livello
tazione. minimo dei servizi, e devono es-
Il meccanismo per la sua imple- sere reperite le dotazioni finan-
mentazione consiste, infatti, es- ziarie private, aggiuntive, inte-
senzialmente nel promuovere le grative e, in certi casi, sostitutive
varie partecipazioni operative, da di quelle pubbliche.
quella urbanistica a quella dei la-
vori pubblici, passando per le
specifiche “macchine” dei piani di
settore.
L’amministrazione locale, in tale
quadro, coordina l’erogazione dei
servizi sul proprio territorio, sia
quelli prodotti direttamente e/o
esternalizzati, sia quelli prodotti
da altri soggetti, pubblici e priva-
ti.
Gran parte dei rapporti così in-
staurati si concretizzano in stru-
menti economico-amministrativi,
quali contratti, convenzioni e al-
tro, attraverso i quali l’erogatore
si impegna a fornire determinati
servizi secondo modalità, quanti-
tà e livelli qualitativi che dovreb-
bero essere definiti dal Piano dei
Servizi in stretto rapporto con la
domanda evidenziata.
E’ all’interno di questi contratti
che deve trovare risposta la sod-
Intervenire: gli strumenti di attuazione
del progetto di piano

Programma
Programma
Pianodi
diZona
Zonaper
peri i integratodi
integrato di
Piano sviluppolocale
locale
servizisociali
servizi sociali sviluppo

Area anziani
Area anziani

Area
Area
famiglia/minori
famiglia/minori
Piano dei
Piano dei Servizi
Servizi
Area esclusione
Area esclusione
sociale /
sociale /
immigrazione
immigrazione
Programma
Programma
Area disabilità Triennaledei
Triennale dei
Area disabilità
LavoriPubblici
Lavori Pubblici
PianieeProgrammi
Piani Programmi
disettore:
di settore: Programmazione
Programmazione
Pianodella
dellamobilità
mobilità negoziata
negoziata
Piano
Pianodel
delsottosuolo
sottosuolo
Piano
Pianodell’edilizia
dell’edilizia Progettiprivati
Progetti privati
Piano
residenzialepubblica
pubblica
residenziale
Programmaedilizia
edilizia
Programma
scolastica
scolastica
…………………………………
…………………………………
Come
programmare un servizio?
Nel corso del lavoro per la reda- dalla riqualificazione o riutilizzo di
zione di questo volume ci siamo una struttura esistente, ma porta
imbattuti in un manuale fran- sovente solamente alla organiz-
cese.6 zazione di servizi per l’ani-
Ne riportiamo alcuni dei passaggi mazione, la formazione, la custo-
più rilevanti relativi alla nozione dia dei bambini…..
di programmazione:
Quando si definiscono il contesto
“Decidere di realizzare una scuola di vita, le caratteristiche degli
per rispondere ai bisogni della spazi esterni agli alloggi, delle
popolazione in aumento è fare strade, del centro delle città, de-
programmazione. gli spazi verdi, si fa anche in que-
Volere che questa scuola sia a- sto caso della programmazione.
perta al quartiere ed accolga delle La programmazione è un metodo
attività exstrascolastiche è anche di analisi che persegue un duplice
questo fare programmazione. obiettivo:
Indicare in modo chiaro • rispondere ai bisogni dei citta-
all’architetto le funzioni, le super- dini-utenti (bisogni espressi, sup-
fici, le caratteristiche tecniche dei posti o stimati) attraverso la defi-
locali da costruire è ancora fare nizione di attrezzature, servizi,
programmazione. strutture per il tempo libero e di
Programmazione, tuttavia, non è alcuni elementi del contesto di vi-
sinonimo di costruzione. ta quotidiano, familiare o profes-
Uno studio di programmazione sionale.
può prendere le mosse dalla rea- • consentire ad un operatore di
lizzazione di un nuovo edificio o definire con precisione gli obietti-
vi del progetto da realizzare, con-
6
Menighetti J.C. – Programmation ur- trollarne la realizzazione, l’entrata
baine et architecturale – Centre National in funzione, effettuando in corso
d’Art et Culture George Pompidou – Pa- d’opera le scelte che gli saranno
ris 1981
imposte dai vincoli regolamentari,
finanziari e tecnici.

Fare delle scelte è la funzione


prioritaria di un Sindaco e del suo
Consiglio Comunale.
Prima di fare delle scelte occorre
conoscere i bisogni e le diverse
soluzioni che possono fornire una
risposta a tali bisogni.
Dopo avere scelto occorre attuare
quanto si è deciso e governare la
realizzazione.
Tutte queste fasi costituiscono la
trama di un percorso di program-
mazione.”
Fasi della programmazione

• inventario strutture esistenti

• analisi servizio offerto

bilancio
• analisi dei bisogni

• analisi delle normative

• lista di soluzioni
individuazione
• azioni da bisogni
intraprendere
Programmazione operativa

1
definizione progetto
• caratteristiche del servizio
• ruolo
• dimensione strutture
• capacità di ricezione utenti
• funzioni

• rapporti con il contesto:


• quartieri - vie - piazze
• altri servizi

• opzioni di funzionamento

• costi di realizzazione
Programmazione operativa

programma qualitativo quantitativo


2 • funzioni:


locali
spazi
• caratteristiche tecniche

• progetto architettonico

• programma di funzionamento
• arredi
• materiali
• personale
• programmi di servizio
Programmazione operativa

3 realizzazione

messa in servizio - valutazione -

4
bilancio

analisi servizio reso: Proposte di


• carenze miglioramento
• errori modifica
• servizi incompleti