Organización Partidaria, Democracia Partidaria y la Emergencia del Partido Cártel ♦

Peter Mair
Oxford University

Richard S. Katz
Johns Hopkins University

Un hilo común que ha atravesado la literatura sobre partidos políticos, esencialmente desde
la época de Ostrogorski (1902), y que también ha atravesado la vasta variedad de tipologías
y análisis (normativos y empíricos) presentados en esa literatura, ha sido la visión acerca de
que los partidos deben ser clasificados y entendidos sobre la base de su relación con la
sociedad civil (ver, por ejemplo, Duverger, 1954; Neumann, 1956; Panebianco, 1988). Esto
ha tenido dos implicaciones. La primera ha sido una tendencia a establecer el modelo de
partido de masas como el tipo a partir del cual todo debería ser juzgado (Lawson, 1980,
1988; Sainsbury, 1990). La otra, ha sido subestimar que las diferencias entre partidos
pueden ser entendidas en referencia a sus relaciones con el estado.
Es el argumento de este capitulo que estas dos implicaciones están mal fundadas. Como
será argüido, el modelo de partido de masas está ligado a una concepción de democracia
(ver también Pomper, 1992) y a un particular, y ahora pasado de moda, ideal de estructura
social, ninguno de los cuales es característico de las sociedades postindustriales. Además, el
modelo del partido de masas implica un proceso lineal del desarrollo del partido que, aún
cuando es reelaborado para dar cuenta de desarrollos más recientes (por ejemplo, el partido
atrapa-todo de Kirchhmeimer o el partido profesional electoral de Panebianco), sugiere un
punto de llegada al partir del cual las únicas opciones son la estabilidad o la decadencia, el
cual, como todas la hipótesis del fin de la evolución, es inherentemente sospechoso. Por el
contrario, puede ser argumentado que el desarrollo de los partidos en las democracias
occidentales ha sido reflejo de un proceso dialéctico en el que cada tipo de partido genera
una reacción que estimula un nuevo desarrollo, de este modo conduciendo hacia un nuevo
tipo de partido, y a otro conjunto de reacciones, y así sucesivamente. Desde esta
perspectiva, el partido de masas es simplemente una etapa en un proceso continuo.
Es también importante reconocer que los factores que facilitan esta dialéctica no derivan
solamente de cambios en la sociedad civil, sino también de cambios en las relaciones entre
los partidos y el estado. En particular, puede ser argumentado que en los años recientes ha
habido una tendencia hacia una simbiosis más cercana entre los partidos y el estado, y esto
en consecuencia establece el escenario para la emergencia de un nuevo tipo de partido, “el
partido cártel”. Al igual que los tipos previos de partidos, el partido cártel implica una
concepción particular de la democracia; además de estimular nuevas reacciones y sembrar
las semillas para una evolución ulterior.

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Capítulo 5 del libro de Peter Mair (1997) Party System Change. UK: Oxford University Press. Traducción a
cargo de Luciana Cingolani y Ulises Pallares (Carrera de Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires).

1
EL PARTIDO DE MASAS Y EL PARTIDO ATRAPA-TODO
El énfasis en el partido de masas como modelo implica dos presupuestos, uno concerniente
al significado esencial y a los prerrequisitos institucionales para la democracia, y el otro
relativo a los prerrequisitos organizacionales para el éxito electoral. Ambos presupuestos
han sido desarrollados más noblemente por Duverger (1954), pero son también evidentes
en el modelo británico de democracia descrito por Beer (1969; capítulo 3) bajo el apelativo
“Democracia Socialista”, al igual que en una variedad de prescripciones para la democracia
americana genéricamente identificada como “Gobierno de Partido Responsable” (Ranney,
1962).
En el arquetípico modelo de partido de masas, las unidades fundamentales de la vida
política son grupos sociales predefinidos y bien concretos, asociación en la cual están
ligados todos los aspectos de la vida del individuo (Neumann, 1956: especialmente 403).
Como la política se trata principalmente de la competencia, el conflicto, y la cooperación de
estos grupos, los partidos políticos son los órganos a través y en consecuencia de las cuales,
sus miembros participan en política, hacen demandas al estado, y finalmente intentan
capturar el control del estado mediante la ubicación de sus propios representantes en las
oficinas claves. Cada uno de estos grupos tiene un interés, el cual es articulado en el
programa de “su” partido. Este programa no es simplemente un paquete de políticas sino
que es un todo coherente y lógicamente conectado. De aquí que la unidad partidaria y la
disciplina no sean solamente ventajosas, sino también normativamente legítimas. Esta
legitimidad depende, a su vez, del involucramiento popular directo en la formulación del
programa del partido. Desde una perspectiva organizacional, esto implica la necesidad de
una extensa organización de los miembros en ramas o células para proveer vías por medio
de las cuales las masas ingresan sus demandas en el proceso partidario de creación de
políticas, al igual que para la supremacía de partidos extra-parlamentarios, particularmente
encarnados en el congreso partidario.
La elección electoral individual es constreñida por el encapsulamiento de la masa del
electorado dentro de uno de los grupos subculturales que los partidos representan, de modo
tal que la política electoral se trata menos de cuotas diferenciales de transformación que de
cuotas diferenciales de movilización. No obstante, en el nivel del sistema, el modelo
socialista / partido de masas se encarga del prospectivo control popular sobre la política, en
la que los votantes apoyan a uno u otro partido y su programa bien definido, y el partido (o
coalición de partidos) con una mayoría de votos logra gobernar. Los partidos, en esta
visión, proveen (una no) esencial conexión entre los ciudadanos y el estado (Lawson,
1988:36). Esto también incluye una concepción particular de la conveniencia
organizacional. Dado que la competencia electoral se trata fundamentalmente de
movilización más que de transformación, el requisito clave para un partido éxitoso es
incrementar el nivel de compromiso de aquellos que ya están predispuestos a ofrecerle
apoyo – esto es, los miembros de su grupo de votantes sociales “ naturales “. Por razones de
legitimidad y conveniencia, por lo tanto, la expectativa era que habría un “ contagio desde
la izquierda “, por medio del cual los partidos representantes de otros intereses / segmentos
de la sociedad estarían obligados a adoptar las características y la estructura básica del
modelo socialista /partido de masa, o de otro modo ellos sucumbirían (Duverger, 1954:
xxvii). Desde esta perspectiva, el partido de masas era visto como el partido del futuro.

2
La emergencia de lo que Kirchheimer (1966) llamó “partido atrapa-todo” desafió
severamente esta noción de partido como representante de sectores sociales predefinidos.
En primer lugar, los comienzos de una erosión de las fronteras sociales tradicionales a fines
de los ´50 y ´60 implicó un debilitamiento de anteriores identidades colectivas altamente
diferenciadas, haciendo menos fácil identificar distintos sectores del electorado y asumir
intereses compartidos en el largo plazo. Segundo, el crecimiento económico y la
incrementada importancia del estado de bienestar facilitaba la elaboración de programas
que no necesariamente seguían siendo divisorios o partidarios, sino que podía ser
presentado para servir los intereses de todos, o casi todos. Tercero, con el desarrollo de los
medio masivos de comunicación, los partidos lideres comenzaron a disfrutar de una
capacidad para atraer al electorado libre, un electorado conformado por votantes que
estaban aprendiendo a comportarse más como consumidores que como participantes
activos.
El resultado fue la formulación de un nuevo modelo partidario y, ligado a ello, una nueva
concepción de la democracia, la cual a veces los observadores, si bien no sistemáticamente,
identificaron como una “americanización” de la política europea. Las elecciones eran ahora
vistas girar alrededor de la elección por lideres antes que de la elección por políticas o
programas, a su vez la formación de esas políticas o programas se convirtieron en la
prerrogativa del liderazgo partidario antes que en la de los miembros del partido. El control
popular y responsable (popular control and accountability) no eran más asegurados
prospectivamente, basándose en alternativas claramente definidas, sino retrospectivamente,
basándose en experiencia y antecedentes (por ejemplo, Fiorina, 1981). El comportamiento
electoral no se concebía más como estar amoldado a predisposiciones, sino que era ahora
era basado en la elección (Rose y McAllister, 1986). La movilización de los votantes no era
más enfatizada, y en verdad tampoco, era su transformación, esos dos procesos suponían
una capacidad de engendrar lealtad afectiva; pero en realidad, se creía que los votantes se
habían convertido en fluctuantes y no comprometidos, disponibles para, y también
susceptibles para, todos y cualquiera de los partidos competidores.
El problema con este nuevo modelo era que, mientras que la anterior concepción de
partidos había visto su rol como esencial para el funcionamiento de la democracia, y en
consecuencia había tomado su supervivencia organizacional como dada, la nueva
concepción de partidos y democracia veía su rol como mucho más contingente. Así, pese a
que la modalidad pudo haber cambiado, el partido continuó siendo evaluado principalmente
en términos de relación entre el partido y la sociedad civil, y era precisamente esta relación
la cual estaba siendo socavada; de aquí, la voluminosa literatura sobre “el declive del
partido”; y de aquí también la variedad de diferentes esfuerzos para explicar por qué los
partidos podrían sobrevivir a tal cambio (por ejemplo Pizzorno, 1981; ver también Finer,
1984). Si, en cambio, se presta atención a las relaciones entre partido y el estado, entonces
la supervivencia y la evolución de la organización partidaria deviene más fácilmente
entendible.

ETAPAS DEL DESARROLLO PARTIDARIO

Los modelos de partidos que han sido tratados suponen una tajante distinción entre partidos
y estado. El clásico partido de masas es un partido de la sociedad civil, que surge de

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sectores del electorado, con la intención de irrumpir en el estado y de modificar la política
pública en los intereses a largo plazo de los grupos electorales ante los que es responsable.
El partido atrapa-todo, no emerge como un partido de la sociedad civil, sino que lo hace
ubicándose entre la sociedad civil y el estado, también busca influenciar al estado desde
afuera procurando la custodia temporal de la política pública con el propósito de satisfacer
la demanda de sus consumidores pragmáticos.1 En breve, a pesar de sus obvias relaciones
restringidas con la sociedad civil, ambos partidos yacen fuera del estado, el cual permanece,
en principio, como una arena neutral libre de partidos.
La suposición de que los partidos políticos están prolijamente separados del estado es
bastante convencional y un lugar común, sin embargo ello ha sido característico sólo en
períodos particulares de la historia. Al igual que la claridad de la frontera entre el partido y
la sociedad civil varía a lo largo de la historia (una tajante distinción en el periodo del
partido atrapa-todo y una fusión en el caso del partido de masas), la claridad de la frontera
entre el partido y el estado también puede variar. Más que una simple y estática tricotomía
(partido, estado, sociedad civil), vemos en cambio un proceso evolutivo, que corre
aproximadamente desde mediados del siglo diecinueve hasta la actualidad, el cual es
manejado por una serie de estímulos y respuestas, lo cual ha movido tanto las relaciones
como la claridad de las fronteras entre partidos, el estado y la sociedad civil. Este proceso
puede ser simplificado en cuatro etapas separadas.
La primera de estas cuatro etapas es la del régime censitaire liberal de fines del siglo
diecinueve y principios del veinte, con sus requisitos de sufragio restrictivo y otras
limitaciones en la actividad política de los no propietarios. Mientras que la distinción
conceptual entre sociedad civil y estado era válida, esto era mucho menos válido en
términos prácticos. Exceptuando movimientos que movilizaban a los -social y
políticamente- privados de derechos civiles, las personas que constituían los elementos
políticamente relevantes de la sociedad civil y la gente que ocupaba las posiciones de poder
en el estado estaban tan interconectadas por lazos familiares e intereses que aún cuando los
dos grupos no eran simplemente contérminos, eran fuertemente interpenetrantes. Esta época
estuvo caracterizada por una concepción de la política que suponía que había un sólo
interés nacional, el cual el gobierno debía encontrar e implementar; en este contexto, los
partidos políticos que aparecían naturalmente afirmaban ser como Burke describía: grupos
de “hombres” en búsqueda del interés público – o quizás en búsqueda de su interés privado,
como una lectura menos caritativa de la historia podría sugerir. Había poca necesidad de
una organización formal o altamente estructurada en tal contexto. Los recursos requeridos
para la elección, los cuales a menudo implicaban status local o conexiones al igual que
cualquier cosa tangible, eran elevados en el nivel local, y aquellos que estaban en una
posición de hacer demandas en el estado no necesitaban intermediarios.
Por supuesto, la armonía de intereses era más obvia en teoría que en la práctica, y más
obvia desde la perspectiva de aquellos que estaban en la clase gobernante que en aquellos
que eran excluidos. De manera similar, las ventajas de organizar en áreas con electorados
burgués y pequeño burgués relativamente grandes (por ejemplo el comité político de
Birmingham de Joseph Chamberlain) y de tomar acciones acordadas dentro del parlamento
1
Lo mismo puede ser dicho del partido profesional electoral de Panebianco (1988), el cual difiere del partido
atrapa-todo fundamentalmente en el sentido de que su organización está dotada de profesionales y consultores
antes que de burócratas partidarios.

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pronto se hicieron claras, y vitalizaron el espíritu anti-partido que generalmente carectarizó
a la época. No obstante, en esta concepción, los partidos permanecieron principalmente del
tipo de cuadro o de comité político, y esquemáticamente tendrían que ser descriptos
gráficamente como en la Figura 5.1, en la intersección del estado y la sociedad civil. Es
decir, los partidos eran básicamente comités de aquellas personas que conjuntamente
constituían el estado y la sociedad civil.

sociedad civil

partidos

estado

Fig. 5.1 Partidos del tipo de cuadro o de comité político

En la medida en que la industrialización y su concomitante urbanización prosiguieron, el

número de personas con posibilidad de cumplir con los requerimientos del régime
censitaire se incrementó, aún cuando esos requisitos en sí mismos estaban siendo relajados.
Adicionalmente, las restricciones sobre la organización de la clase trabajadora estaban
siendo vistas cada vez más como incompatibles con la racionalidad liberal del estado
burgués, y, en todo caso, no podían impedir que la clase trabajadora se organizara y tomara
acciones en la esfera política al igual que en la industrial. Juntos, estos procesos crearon
una separación mucho más clara entre el estado y la ahora más grande porción de la
sociedad civil políticamente relevante, esta última creciendo para incluir un gran número de
personas que no estaban personalmente conectadas a los administradores del estado, y
quienes percibían al estado en términos de “ellos” antes que de “nosotros”.
El partido de masas con sus miembros organizados, estructuras formales y reuniones es la
forma característica de esta segunda etapa en las relaciones entre partidos, estado y
sociedad civil. El partido de masas apareció principalmente entre los elementos de la
sociedad civil recientemente activados, y a menudo privados de derechos civiles como
parte de su lucha (finalmente exitosa) para ganar una voz en, y eventualmente el control
sobre, las estructuras de gobierno del estado. Mientras que el viejo partido de cuadros había
confiado en la calidad de sus seguidores, este nuevo partido confiaba en la cantidad de sus
seguidores, intentando conformar muchas pequeñas suscripciones de afiliados a falta de un
gran patronazgo individual; componer números organizados y acción colectiva a falta de
influencia individual; y organizar una prensa partidaria y otros canales de comunicación
relacionados al partido a falta de un acceso a la prensa comercial.
Al igual que los instrumentos de las “salidas” políticas, estos nuevos partidos eran
naturalmente dominados por aquellos cuya base principal estaba en el partido antes que en
el gobierno. Dado que su fuerza yace en la organización formal, este dominio -por el cual

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luego sería llamado el partido extra-parlamentario- tendía a convertirse en formalizado, y
así este aspecto sobrevivió como una cuestión de principio aún después de que los partidos
lograron ganar primero el voto de sus seguidores y finalmente el poder en el gobierno.
Reflejando una agenda política mucho más activista, las experiencias de vida de los
seguidores, y un espíritu de lucha, es que estos partidos naturalmente estaban más
dispuestos aceptar la idea de reforzar la cohesión partidaria y disciplina que los partidos de
comité burgués. Más significativamente, estos fueron los primeros partidos que
explícitamente afirmaron representar los intereses de solamente un segmento de la
sociedad. Como resultado, el trabajo del representante no fue tanto la búsqueda del interés
nacional como el actuar como representante de “su” segmento de la sociedad en búsqueda
de su propio interés. El partido político era el foro en el cual el interés político del grupo
social que él representaba era articulado. De este modo no era sólo práctica y
experimentalmente apropiado que el partido fuera disciplinado, sino también
normativamente deseable.
En estos términos, la aparición del partido de masas, y finalmente del sufragio universal,
fue asociada con una redefinición de lo políticamente apropiado. No sólo era un sistema
oligárquico convertido en democrático por la extensión del sufragio a casi todos los
ciudadanos adultos, sino que también hubo un cambio de concepción de la relación
característica entre ciudadano/votante y el estado. Las elecciones se convirtieron en
alternativas de delegados antes que de administradores (trustees) y así en vez de ser
vehículos a través de los cuales los votantes daban consentimiento para ser gobernados por
los elegidos, ellos se convirtieron en dispositivos por los cuales el gobierno era responsable
hacia la gente. El partido político suponía ser el mecanismo que hiciera todo esto posible.
Esquemáticamente las relaciones entre partidos, sociedad civil y el Estado en esta
concepción de la política serían como las presentadas en la figura 5.2. con el estado y
sociedad civil claramente separados, y los partidos sirviendo como puente o unión entre los
dos. Los partidos sin embargo permanecieron claramente anclados dentro de la sociedad
civil, a pesar de la penetración al estado a través de designaciones de patronazgo en el
servicio estatal, al igual que a través de oficinas ministeriales.

sociedad civil partidos estado

Fig. 5.2 Los partidos de masas conectando al estado y la sociedad civil

Tanto el modelo de partido de masas de la democracia y el partido de masas como forma

organizacional presentaron un desafío a los partidos establecidos, para los cuales sus
organizaciones tenían que responder. Por un lado, con electorados que ascendían a millones
antes que a miles, las redes informales de los comités partidarios eran inadecuadas para
hacer el escrutinio, movilizar y organizar a los seguidores. Por otro lado, la creciente

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aceptación del modelo de partido de masas de la democracia (control popular del gobierno
a través de la elección entre partidos unificados) socavó el apoyo, incluso entre su propio
electorado natural de base, por su organización más tradicional y los estilos
gubernamentales practicados por los partidos establecidos.
Dicho esto, una respuesta que claramente no estaba disponible para los líderes de los
partidos tradicionales era adoptar el ethos del partido de masas. En particular ellos no
podían aceptar la idea de que los partidos existen para representar segmentos de la sociedad
bien definidos, porque los segmentos que habrían sido dejado para ellos (granjeros,
industriales, etc.) eran obvia y crecientemente minorías permanentes. De manea similar, la
idea de que la organización extra-parlamentaria debía ser dominante no fue atractiva para
aquellos ya establecidos en el gobierno. Además, aunque necesitaban organizar y movilizar
seguidores electorales, no eran tan dependientes de ellos en recursos materiales; como los
partidos de clases altas y medias, ellos podían todavía hacer grandes contribuciones
individuales; como los partidos en el gobierno, ellos podían desplegar muchos de los
recursos del estado para su propia ventaja; como los partidos del establishment, ellos tenían
acceso privilegiado y compasivo a los canales de comunicación “no partidarios”.
Como resultado, los líderes de los partidos tradicionales tendieron a establecer
organizaciones que parecían partidos de masas en forma (miembros regulares, sucursales,
congreso partidario, prensa partidaria), pero que en la práctica a menudo continuaban
enfatizando la independencia del partido parlamentario. En vez de subrayar el rol del
partido parlamentario como el representante de la organización de masas, ellos enfatizaban
el rol de la organización de masas como seguidores del partido parlamentario. Igualmente
significante resulta que mientras que estos partidos reclutaban miembros ellos no lo hacían
-y en términos prácticos no podían- restringir su atracción a clases particulares, más bien
debían hacer apelaciones más amplias, tratando de captar el apoyo de todas las clases,
aunque con niveles de éxitos que variaban marcadamente a través de las líneas de clases.
En términos ideológicos, por lo tanto, ellos podían mantener el compromiso previo de un
solo interés nacional que atravesaba fronteras regionales.
Al mismo tiempo que estos viejos partidos de la derecha iban adoptando este nuevo modelo
“atrapa-todo”, había también un número de factores emergentes que servían para socavar el
modelo de partidos de masas, tanto como ideal normativo y como imperativo práctico. En
muchos sentidos, el modelo de partidos de masas se convirtió en una víctima de su propio
éxito. Las “grandes batallas” por los derechos políticos y sociales habían unido a los grupos
de votantes emergentes de los partidos de masas de un modo que no podía ser mantenido
una vez que estos derechos fueron ganados. La necesidad de solidaridad fue aún más
reducida cuando el estado comenzó a proveer con bases universales los servicios de
bienestar y educacionales que antes habían sido responsabilidad del partido y de su
parentela. Además, el mejoramiento de las condiciones sociales incrementó la movilidad, y
el desarrollo de los medios masivos de comunicación sirvió para reducir la diferenciación
de la experiencia de lo que alguna vez fueron grupos socialmente bien definidos (por
ejemplo, Einhorn y Logue, 1988). Por lo tanto, no sólo los pre-requisitos sociales y
políticos para el partido de masas habían comenzado a erosionarse, sino que, una vez que
ellos tomaron el gusto por gobernar, y especialmente una vez que ellos habían alcanzado el
poder por sí solos, los líderes parlamentarios de los partidos de masas originales también
habían comenzado a encontrar al modelo atrapa-todo más atractivo. Habiendo disfrutado de

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los frutos de la victoria electoral – que incluía la habilidad de cambiar políticas de maneras
que ellos pensaban deseables o beneficiosas para sus electorados – estos políticos
naturalmente desearon continuar ganando, y en consecuencia estuvieron mas interesados en
ampliar su llamado electoral mas allá de su classe gardée original. Además, una vez que
estaban en el poder, se encontraron con que compromisos más amplios estaban siendo
forzados por los constreñimientos y demandas de la práctica gubernamental, y por la
necesidad de trabajar con grupos que se encontraban entre sus oponentes electorales de
otros tiempos.
Todo esto dio paso a un tercer estado de la evolución, con los partidos de masas empezando
a imitar la respuesta que habían tenido los viejos partidos ante su propia aparición, y de este
modo con partidos de la izquierda tradicional y la derecha tradicional comenzando a
converger en el modelo de partido “atrapa-todo”. Si bien estos partidos podían (continuar)
tener (teniendo) miembros, ellos ya no intentaban encapsularlos; sino que la afiliación
partidaria se convertía en una de las muchas afiliaciones que un individuo puede llegar a
tener o mantener. En vez de enfatizar la homogeneidad social, el partido acepta miembros
donde sea que los encuentre, y además recluta miembros sobre la base de un acuerdo de
políticas más que sobre la base de una identidad social. En lugar de la estrategia electoral
defensiva del partido de masas, que acentuaba más la movilización y retención de un
limitado grupo de votantes, el partido adopta una estrategia ofensiva, intercambiando
“efectividad en profundidad para una audiencia más amplia y un éxito electoral más
inmediato” (Kirchheimer, 1966: 184). Al hacer esta transición, hay una disminución de la
diferenciación ideológica y/o política de los partidos, y, con la emergencia de un creciente
consenso político, la necesidad de y la capacidad de mantener un electorado distintivo es
además socavada. Además, los cambios en los sistemas de comunicación masiva, más
particularmente con la elevación de la televisión como la fuente de información política
más ampliamente usada, intensifican las condiciones que permiten, o en verdad fuerzan, a
los partidos a hacer apelaciones universales directamente a los votantes antes que
comunicar principalmente para y a través de sus afiliados más importantes.
Contemporáneamente, la relación entre partidos y el estado también cambia, sugiriendo un
nuevo modelo que es ilustrado en la Figura 5.3. En este modelo, los partidos no son tanto
los representantes de la sociedad civil actuando en y penetrando al estado, sino que actúan
como intermediarios entre la sociedad civil y el estado, con el partido en el gobierno (es
decir, el ministerio político) liderando una existencia esencial como la de Jano. Por un lado,
los partidos agregan y presentan demandas de la sociedad civil a la burocracia estatal,
mientras que por el otro lado ellos son los agentes de esa burocracia que defienden políticas
ante el publico.

sociedad civil partidos estado

Fig. 5.3 Los partidos como intermediarios entre el estado y la sociedad civil

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A pesar de que los partidos de masas también realizan estas funciones, ellos están
fundamentalmente alterados por el aflojamiento de lazos entre partidos particulares y
segmentos específicos de la sociedad como está implicado en el modelo de partido atrapa-
todo. En tanto allí subsisten diferencias entre partidos en relación a la receptividad hacia los
ingresos (inputs) de los distintos grupos, y en relación a las políticas que ellos están
preparados para defender- es decir, en la medida que hay alguna diferencia la cual es el
partido en el poder (por ejemplo Castels, 1982) – la mayoría de los grupos esperan y se
espera de ellos que puedan trabajar cooperativamente con cualquier partido que esté en el
poder. Así, por ejemplo, mientras que puede mantenerse alguna vinculación formal entre
sindicatos y partidos social demócratas, no sólo los sindicatos tratan directamente con los
partidos burgueses cuando están en el poder, sino que ellos también tratan de la misma
manera con los partidos social demócratas cuando están en el poder. A la inversa, los
partidos social demócratas pueden encontrarse a ellos mismos defendiendo políticas anti-
sindicales, hecho aparentemente necesario por circunstancias que están fuera de su control.
La idea de que partidos actúan como intermediarios (brokers) es particularmente apropiada
para la concepción pluralista de democracia que, no de manera casual, se desarrolló junto a
ella (Truman, 1951; Dahl, 1956). En esta visión, la democracia yace principalmente en el
regateo y acomodamiento de los intereses organizados independientemente. Los partidos
construyen coaliciones permanentemente cambiantes entre estos intereses, y es vital para su
funcionamiento como facilitadores del compromiso y garantes contra la explotación
irracional de un grupo por otro que cada partido esté abierto a cada interés. Las selecciones
electorales son elecciones entre equipos de líderes más que una competencia entre
agrupamientos sociales cerrados o ideologías fijadas. El viejo partido de masas, como
Michels (1962) sugirió, pudo bien haber estado dominado por sus liderazgos más que
encarnando la verdadera democracia que su ideología implicaba, pero, en esta nueva
concepción de democracia, la oligarquía partidaria en realidad deviene una virtud antes que
un vicio. Así, el modelo atrapa-todo no es sólo atractivo desde la perspectiva auto-
interesada de los lideres partidarios, sino que también se confirma deseable
normativamente.
El modelo de partidos-como-intermediarios (brokers) tiene varias implicaciones
potencialmente importantes en relación a la futura evolución de la naturaleza o actividades
de los partidos. Primero, la posición de los partidos como intermediarios entre la sociedad
civil y el estado sugiere que los partidos en sí mismos puede tener intereses que son
distintos de aquellos de sus clientes en cualquiera de los lados de la relación. Además, ellos
están en efecto capacitados para extraer una comisión por sus servicios. A pesar de no ser
usualmente presentado en estos términos, el papel asignado a las recompensas personales
de aquellos que están en el poder, por ejemplo, el modelo downsionanio de política racional
(Downs, 1957), corresponde a esta comisión por servicios prestados.2 Esta comisión no
necesita estar limitada a recompensas materiales a individuos (por ejemplo, el puesto y sus
gratificaciones), sino también puede incluir pagos a partidos como a una organización, al
igual que hacer deferencia a preferencias políticas, ya sean aquellas del partido o de
individuos particulares. Segundo, la capacidad de un partido de realizar una función de
intermediación depende no sólo de su habilidad para apelar al electorado, sino también de

2
Son estos términos que David Maythew (1974) emplea para describir las recompensas personales de las
posiciones de liderazgo en el Congreso Americano.

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su habilidad para manipular al estado. Pero si un partido puede manipular al estado en
función del interés de sus clientes en la sociedad civil, debería ser también posible
manipular al estado en sus propios intereses. De este modo, como Epstein (1986: 171) notó
en relación a su modelo de partidos americanos “partidos como servicio público, es posible
imaginar “que partidos, como muchas empresas de negocios reguladas, [fueron exitosas] al
usar el poder del estado para proteger sus propios intereses”.
Los más importante es considerar a las Figuras 5.1 a 5.3 como una dinámica antes que
como tres instantáneas separadas, esto sugiere la posibilidad de que el movimiento de los
partidos de la sociedad civil hacia el estado podría continuar a tal extensión que los partidos
efectivamente se conviertan en parte del aparato estatal en sí mismo. En verdad, puede
sostenerse que esta es precisamente la dirección hacia la que los partidos políticos en las
democracias modernas se han estado dirigiendo en las dos últimas décadas.

LOS PARTIDOS Y EL ESTADO

Resultan varios los avances sociales, culturales, y fundamentalmente políticos que pueden
ser señalados a la hora de nombrar aquellos factores que facilitaron, -o incluso alentaron-
un enquistamiento de los partidos políticos dentro del estado. Uno de ellos es sin duda la
declinación generalizada de los niveles de participación y compromiso dentro de la
actividad partidaria, dado que los ciudadanos prefieren invertir sus esfuerzos en grupos
donde les es posible jugar un rol más activo, donde tienen mayores probabilidades de
encontrar consenso en torno a una menor cantidad de temas y donde sienten que pueden
incidir en los resultados. Es así como la esfera local más inmediata se convierte en un
ámbito más atractivo que la remota esfera nacional, en tanto que los grupos que tratan
problemáticas específicas obtienen una mayor convocatoria que las jerárquicas
organizaciones partidarias tradicionales (Lawson y Merkl, 1988a; Dalton y Kuechler,
1990). Un resultado de esto es que tanto las dimensiones como el grado de compromiso de
las bases partidarias hacen que generalmente muchos partidos fracasen en seguir el ritmo
del crecimiento del electorado, y de los costos de la actividad partidaria.
Como consecuencia, los partidos se han visto en la necesidad de buscar recursos en nuevos
ámbitos, y dado –en este caso- su rol dentro de las gobernaciones locales y las legislaturas
ha sido muy fácil que se volcaran hacia el estado. La estrategia principal que llevaron
adelante fue la de asegurarse la provisión y regulación de las subvenciones a los partidos
políticos, que aún variando de país a país, constituyen hoy uno de los mayores recursos
materiales y financieros con los que estos partidos pueden conducir sus actividades tanto en
el Parlamento como en la sociedad en general (véase Katz y Mair, 1992a y el capítulo 6 a
continuación).
El incremento de las subvenciones estatales en las últimas dos décadas, -y las perspectivas
de un mayor crecimiento en los próximos años-, ha venido a representar uno de los cambios
más significativos en el contexto en que los partidos se mueven. Es importante destacar, sin
embargo, que este cambio está lejos de ser exógeno a los partidos, ya que es sobre ellos que
recae la responsabilidad por los montos de dinero y por los recursos que son habilitados en
las leyes relativas a las subvenciones estatales. Más aún, es también necesario subrayar que
es a raíz de que estas subvenciones están ligadas al desempeño logrado anteriormente o a la
posición del partido -ya sea definidos en términos de éxito electoral o representación

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parlamentaria-, que pueden ayudar a asegurar el mantenimiento de los partidos políticos
existentes e imponer, simultáneamente, barreras para la emergencia de nuevos. De manera
similar, las reglas concernientes al acceso a los medios de comunicación electrónicos -los
cuales, a diferencia de la prensa escrita, son objeto de sustanciales controles y/o
regulaciones estatales-, otorgan una vía privilegiada a quienes están en el poder, y marginan
a quienes no lo están. Nuevamente, estas reglas varían de un país a otro y son más o menos
restrictivas, pero la importancia que poseen los medios electrónicos como medios de
comunicación política, junto con el hecho de que estén regulados por el estado, -y por lo
tanto por los partidos que están en el estado- ofrece a los partidos una serie de recursos que
antes resultaba impensable.
En suma, podría decirse que el estado, tras ser acaparado por los partidos, junto con las
reglas que éstos impulsan, se transforma en una fuente de recursos que les permite no sólo
asegurar su propia supervivencia, sino también fortalecer sus capacidades para resistir las
amenazas de nuevas alternativas. En este sentido, el estado se transforma en una estructura
de apoyo institucionalizada que sostiene a los líderes al tiempo que excluye a quienes están
por fuera. Tras dejar de ser simples mediadores entre la sociedad civil y el estado, los
partidos ahora son absorbidos por éste. Y tras haber asumido primero el rol de grupos de
confianza, luego de delegados, y finalmente –durante el apogeo de los partidos atrapa-todo-
de empresarios, los partidos se han transformado hoy en agencias semi-estatales.
Esta estrategia encierra algunos riesgos, de los cuales el principal consiste en la
dependencia que puede sufrir el partido con respecto al acceso a recursos que, en principio,
se encuentran fuera de su control. Puntualmente, existe el peligro de que un partido
excluido del gobierno sea también excluido del acceso a los recursos. En los anteriores
modelos de partido, el hecho de ganar o perder una elección hacía una gran diferencia en
los objetivos políticos del partido, pero afectaba poco su supervivencia, ya que los recursos
requeridos para la sustentación organizacional provenían de sus propios círculos. En este
nuevo abordaje, por el contrario, ganar o perder puede afectar muy poco los objetivos
políticos del partido -ya que se evidencia una marcada ausencia de grandes contrastes en las
políticas-, pero puede poner en riesgo su supervivencia, ya que los recursos para
mantenerse provienen cada vez más del estado. Se debe destacar que los partidos ya no
necesitan competir entre ellos para sobrevivir del mismo modo que alguna vez compitieron
por moldear las políticas públicas, ya que al ser posible que exista una única política
pública por vez, también es posible la supervivencia conjunta. Es en este sentido que las
condiciones resultan ideales para la formación de un cártel, en donde todos los partidos
comparten recursos y todos logran sobrevivir.

LA EMERGENCIA DEL PARTIDO CÁRTEL

En los hechos, las diferencias entre las posiciones físicas de ganadores y perdedores se ha
visto considerablemente reducida. Por un lado, la serie de “partidos gobernantes” ya no es
tan limitada como antes. Aún a riesgo de caer en una falsa generalización, podemos decir
que casi todos los partidos importantes pueden ser considerados partidos gobernantes. Esto
es así porque todos ellos tienen acceso al gobierno. Existen, naturalmente, numerosos
partidos extremistas minoritarios que siempre se han mantenido al margen del poder,
incluyendo a los partidos del Progreso noruego y danés. Por otra parte, incluso cuando un

11
partido está excluido del gobierno o cuando se mantiene mucho tiempo en la oposición –
como el partido laborista británico- esto no implica la imposibilidad de acceder a los
beneficios del estado o al menos, a ciertos beneficios clientelísticos (patronage
appointments). Por lo general, el acceso a los medios de comunicación no se ve afectado
por no pertenecer al gobierno. Tampoco se ve afectado el acceso a las subvenciones, tanto
es así que incluso en algunos sistemas de gobierno como el irlandés o el inglés, los partidos
en la oposición son provistos de mayores subvenciones precisamente porque carecen de los
recursos inmediatos que gozan los partidos en el gobierno.
Es a partir de esto que puede observarse la emergencia del nuevo partido cártel,
caracterizado por la interpenetración entre el partido y el estado, y por un patrón de
connivencia interpartidaria. En este sentido, es útil hablar de partido cártel ya que su
emergencia depende de la cooperación y el conflicto entre ostensibles competidores, y de
arreglos que requieren el consenso y la cooperación de todos -o casi todos- los participantes
relevantes. No obstante, mientras que en un nivel esta emergencia concierne al sistema de
partidos en general, tiene importantes implicancias para el perfil organizacional de cada
partido dentro del cártel, por lo cual también es razonable hablar de cada partido como
partido cártel.
Sin embargo, este proceso se encuentra todavía en una etapa temprana. Más aún, dada la
naturaleza de las condiciones que facilitan la emergencia de partidos cártel, este es también
un proceso poco uniforme, ya que resulta más evidente en aquellos países en que la ayuda
estatal y el apoyo a los partidos son más pronunciados, y en los cuales las oportunidades
para el clientelismo partidario, la lottizazione, y el control son mejores. Finalmente, es
también un proceso que tiende a desarrollarse más fácilmente en aquellas culturas políticas
marcadas por una tradición de cooperación y adaptación interpartidaria. Anticipándonos a
un estudio más riguroso, puede ser propuesta la idea de que el proceso es más propenso a
desarrollarse en países como Austria, Dinamarca, Alemania, Finlandia, Noruega y Suecia,
donde se combina una tradición de cooperación interpartidaria con un alto grado de apoyo
estatal a los partidos, y con una primacía de los partidos en la negociación de posibles
acuerdos clientelistas , ya sea de cargos u otros. De modo contrario, el proceso tiene
menores posibilidades de desarrollarse en un país como el Reino Unido, donde la tradición
de políticas enfrentadas se combina con un limitado apoyo estatal hacia las organizaciones
partidarias, y donde las posibilidades para el clientelismo -aunque en ascenso-, se
mantienen relativamente limitadas.

CARACTERÍSTICAS DEL PARTIDO CÁRTEL

Como vimos anteriormente, las principales distinciones entre los diferentes modelos de
partidos –el partido de notables, el partido de masas, el partido atrapa -todo, y ahora el
partido cártel-, están relacionadas con el contexto social y político en que cada uno de estos
partidos emergieron, y que por razones de conveniencia, pueden ser identificados con
distintos períodos temporales (véase el cuadro 5.1, donde son contrastadas las diferentes
características de los cuatro modelos de partido). No obstante, el contexto histórico estuvo
lejos de ser la única influencia en el desarrollo de los partidos, especialmente en aquellos
que trascendieron las circunstancias que facilitaron su emergencia inicial. Así, los partidos
de masas no desplazaron a los partidos de notables tout court, más bien, ambos continuaron

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coexistiendo incluso luego del advenimiento del sufragio universal, del mismo modo que
los partidos de masas continuaron luego de que aparecieran los partidos atrapa-todo, y más
recientemente, luego de que estos últimos continuaran existiendo a pesar de la emergencia
de los partidos cártel. Más aún, los partidos contemporáneos no necesariamente son
enteramente partidos cártel, al igual que tampoco los partidos de las generaciones anteriores
eran enteramente partidos de notables, de masas o atrapa-todo. Más bien, todos estos
modelos se presentan heurísticamente como convenientes tipos ideales, a los cuales cada
partido en particular pueden aproximarse más o menos en un período dado.
Entre las características salientes de los partidos que han ido variado, están aquellas
relacionadas con los objetivos de sus políticas y con la base de la competencia
interpartidaria. En el período en que predominaban los partidos de notables, las metas
políticas y los conflictos mayormente giraban en torno a la distribución de los privilegios, y
los partidos competían sobre la base del estatus atribuido por sus adherentes. A medida que
se fueron desarrollando los partidos de masas, la principal oposición en las políticas
comenzó a girar en torno a la cuestión de la reforma social (o la oposición a la reforma
social), y los partidos competían para extender sus capacidades representativas. Con la
emergencia de los partidos atrapa-todo, las metas en políticas continuaron siendo
mayormente programáticas, pero en vez de hablar de reformas radicales, pasaron a tratar
temas concernientes a la obtención de graduales mejorías sociales, y los partidos se
centraron en competir menos sobre la base de sus capacidades representativas, y más sobre
la base de su efectividad en la elaboración de las políticas públicas. Finalmente, con la
emergencia de los partidos cártel, sobreviene un período en que los objetivos de las
políticas -al menos por ahora-, pasan a ser más acotadas, y la política pasa a representar una
profesión en la que la limitada competencia interpartidaria se desarrolla sobre la base de
capacidades autoproclamadas para hacer más eficaz y eficiente la administración.

Cuadro 5.1 Los modelos de partidos y sus características

Características Partido de notables Partido de masas Partido atrapa Partido cártel

todo

Período temporal Siglo XIX 1880-1960 1945-... 1970-...

Grado de Sufragio restringido Ampliación de Sufragio universal Sufragio
inclusión derechos y sufragio universal
sociopolítica universal
Nivel de Altamente Relativamente Menos concentrados Relativamente
distribución de restringidos concentrados difusos
los recursos
Principales Distribución de Reforma social (u Mejoras sociales Profesionalizaci
objetivos de las privilegios oposición a ella) ón de la política
políticas públicas
Bases de la Estatus atribuido a Capacidad Efectividad de las Habilidades
competencia los partidos representativa políticas administrativas,
partidaria eficiencia
Patrón de Cara a cara Movilización Competitivo Contenido

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competencia
electoral
Naturaleza de las Irrelevantes Mano de obra Tanto mano de obra Capital
actividades intensivas intensivas como intensivas
partidarias y las capital intensivas
campañas
Principal fuente Contactos personales Cuotas de afiliados y Contribuciones de Subvenciones
de recursos contribuciones una amplia variedad estatales
de fuentes
Relaciones entre La dirigencia se Bottom up (Michels); la Top down Los Autonomía
los miembros relaciona con los dirigencia responde miembros están mutua
ordinarios y la miembros ante los miembros organizados por la (Stratarchy)
dirigencia del “ordinarios” dirigencia
partido
Carácter de la Reducida y elitista Amplia y homogénea; La membresía está Ni los derechos
pertenencia al activamente reclutados; abierta a todos ni las
partido la pertenencia surge de (heterogénea) y es obligaciones son
la identidad y el énfasis fuertemente importantes (se
de esta identidad está alentada; se desdibuja la
puesto en los derechos enfatizan los distinción entre
y las obligaciones que derechos pero no las miembros y no-
les corresponden obligaciones; la miembros); el
pertenencia se énfasis está
reduce a la puesto en los
identidad individual miembros como
individuos en
vez de cuerpo
organizado; los
miembros son
valorados por
contribuir al
mito legitimador
Canales de Redes interpersonales El partido posee sus El partido compite El partido gana
comunicación propios medios de por el acceso a un acceso
partidaria comunicación medios privilegiado a
extrapartidarios medios
regulados
estatalmente
Posición del Fronteras poco claras El partido pertenece a Los partidos actúan Los partidos
partido entre la entre el estado y el la sociedad civil, como mediadores pasan a formar
sociedad civil y el sector políticamente inicialmente como entre la sociedad parte del estado
estado más relevante de la representante del nuevo civil y el estado
sociedad civil segmento preeminente
de la sociedad civil
Estilo Hombre de confianza Delegado Empresario Agente del
representativo estado

Consecuentemente, también los patrones de competencia electoral se han visto

modificados. Entre los partidos de notables, la competencia era manejada y controlada de
modo efectivo. Este patrón se vio severamente afectado por la extensión del sufragio, y por

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la emergencia de los partidos de masas que buscaron obtener victorias sobre la base de la
movilización popular. El nuevo estilo de la competencia electoral puede verse en los
intentos de muchos partidos de masas por segmentar al electorado según una serie de
circunscripciones exclusivas, y en aquello que Lipset y Rokkan (1967: 51) daban en llamar
intentos por “reducir el mercado de apoyos”. Con el partido atrapa todo, las estrategias
electorales se hicieron más competitivas. Los votantes podían ser ganados, y los partidos
vieron que valía la pena intentar atraerlos, aún cuando la base de esta competencia dejara de
involucrar grandes temas y pasara a concentrarse más en cuestiones relacionadas con la
efectividad de las políticas. Este patrón ha sido desafiado ya que con la emergencia del
partido cártel, la competencia está nuevamente contenida y manejada. En cierto modo, los
partidos aún compiten, pero lo hacen a sabiendas de que comparten con sus competidores
un interés mutuo por mantener la convivencia organizacional, y en algunos casos, incluso
los escasos incentivos para competir han sido suplantados por incentivos positivos para no
competir. Tal vez en ningún otro lugar esto ha sido mejor ejemplificado que en la
repartición de los privilegios clientelistas entre los principales partidos italianos, incluyendo
por momentos a los comunistas, quienes formaron parte de la oposición. Otros ejemplos
incluyen la repartición de escaños y rotaciones de la presidencia del Consejo Federal suizo
entre los cuatro partidos principales; la designación de alcaldes por parte de la Corona en
Holanda, y la protección que el gerrymandering proveyó en muchas decisiones de
redistritamiento en varios estados de Estados Unidos.
Este nuevo estilo de competencia electoral también tiene implicancias en –y es en parte
consecuencia de- los cambios en la fuente de recursos de los partidos y en el tipo de
actividades partidarias y de campaña que son requeridas. Los partidos de notables, como ha
sido destacado, obtenían gran parte de sus recursos a través de contactos personales, y
prestaban poca atención a las necesidades de hacer campaña. Los partidos de masas, por su
parte, constituyeron organizaciones altamente concentradas alrededor del sector trabajo,
financiando sus actividades sobre la base de las cuotas de afiliados y suscriptores, y
desarrollando sus propios canales de comunicación. Esto fue menos evidente en el caso de
los partidos atrapa-todo, ya que mientras que se apoyaban en sus afiliados tanto para
solventarse como para realizar las tareas de campaña, también comenzaron a ganar
contribuciones de nuevas fuentes y comenzaron a desplazarse hacia la realización de
campañas más centradas en el capital. Estos nuevos partidos pusieron menos énfasis en sus
propios medios de comunicación, e intentaron cada vez más competir por el acceso a redes
de comunicación extrapartidarias, destinando más recursos para el empleo de publicistas
profesionales y expertos en medios de comunicación (Panebianco, 1988: especialmente
220-35). Este último patrón ha sido ahora exacerbado por los partidos cártel, cuyas
campañas son casi exclusivamente capital intensivas, profesionalizadas y centralizadas, y a
su vez, se apoyan financieramente en las subvenciones y demás beneficios otorgados por el
estado.
Todo esto afecta asimismo el carácter de la pertenencia partidaria y las relaciones entre los
miembros y la dirigencia. En el partido de notables, los líderes son los únicos miembros, y
por lo tanto estas cuestiones no se presentan. Con el partido de masas, en contraste, existe
una amplia y homogénea base de afiliados que reclaman tener derecho a controlar la
dirigencia del partido, y en nombre de quienes la dirigencia actúa. Sin embargo, mientras
que los miembros son activamente reclutados y disfrutan derechos y privilegios en el seno
del partido, la pertenencia implica tareas y obligaciones significativas. El partido atrapa-

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todo se esfuerza por enfatizar la identidad y representar los derechos de sus miembros
dentro de la organización, pero abre sus puertas a un rango más amplio de seguidores y ya
no requiere el mismo nivel de compromiso. Los líderes ya no rinden cuentas a los
miembros, más bien, lo hacen hacia el electorado en general. Los miembros son en este
sentido pequeños líderes dentro de este electorado, y el patrón de autoridad pasa a parecerse
más al modelo top-down que al bottom-up. Por último, y en relación a los partidos cártel,
puede decirse que a pesar de que sus miembros pueden tener más derechos que los del
partido atrapa todo, la posición de los mismos es, de algún modo, menos privilegiada. La
distinción entre miembros y no miembros se diluye, y los partidos intentan atraer a todos
los seguidores -ya sea afiliándolos o no- a participar de las actividades y decisiones del
partido. Más importante aún, cuando los miembros ejercitan sus derechos, es más probable
que lo hagan como individuos en vez de hacerlo a través de delegados, una práctica que
está tipificada en la selección de candidatos según elecciones internas en vez de hacerlo en
base a reuniones de selección o congresos partidarios. Esta concepción atomista de la
membresía partidaria es facilitada al permitir a la gente afiliarse directamente al partido
central, obviando la necesidad de organizaciones locales, y por ende de los organizadores
locales. De hecho, es posible imaginarse al partido manejando todos los negocios desde un
cuartel central, subdividiendo simplemente su lista de correo según circuscripción, región, o
ciudad cuando un grupo de candidatos debe ser seleccionado o cuando deben ser aprobadas
políticas locales.
El resultado es una dirigencia que legitima su posición tanto dentro como fuera del partido
apuntando a un grupo amplio y formalmente poderoso. Al mismo tiempo, su autonomía se
ve reforzada, ya que la participación atomizada es menos probable que facilite una base
para la movilización, al tiempo que el rol de los activistas locales como intermediarios se ve
atenuado. Desde ya que los partidos continúan necesitando representantes locales, y de
hecho éstos pueden provocar problemas para el partido central, ya que pueden impulsar
políticas contrarias a las nacionales. Por ello, estos líderes serán desincentivados de
intervenir en asuntos nacionales, ya que la dirigencia, si es desafiada, puede apelar
directamente a los miembros de manera individual. En cuanto a las cuestiones locales,
ambas partes tienen un interés en alentar la autonomía. Desde el punto de vista de los
representantes locales, un importante margen de maniobra es siempre deseado, mientras
que para el partido central una rama local autónoma es más propensa a impulsar el
compromiso y la participación, y hacer al partido más atractivo para potenciales seguidores.
Cada lado, por lo tanto, se ve incentivado para permitir un amplio margen de maniobra al
otro. El resultado es la autonomía mutua (stratarchy).

LA DEMOCRACIA Y EL PARTIDO CÁRTEL

Así como cada uno de los modelos de organización partidaria (el partido de notables, el
partido de masas, el partido atrapa-todo) que precedieron al partido cártel tuvieron un
modelo asociado de democracia, la emergencia de este último como un fenómeno empírico
está también asociada con una revisión normativa del modelo de democracia. En este
modelo revisado, la esencia de la democracia reside en la habilidad de los votantes de elegir
a los partidos políticos entre un determinado menú. Los partidos son grupos de líderes que
compiten por la oportunidad de ocupar puestos en el gobierno y de adquirir
responsabilidades en la siguiente elección. En cierto sentido, esto es simplemente una

16
exageración del partido atrapa-todo, o del modelo liberal- elitista de democracia, y su
elemento definitorio central es lo que falta en esta formulación. La democracia reside en la
búsqueda de beneficios públicos por parte de la cúpula partidaria, en vez de hacerlo en el
grado de compromiso público en el armado de las políticas. Los votantes, por su parte,
están más preocupados por los resultados de estas políticas que con su contenido -que es de
exclusiva incumbencia de los profesionales-. Los partidos son sociedades de profesionales,
no asociaciones de o para los ciudadanos.
En otros aspectos, sin embargo, el modelo de democracia del partido cártel es
fundamentalmente diferente. En los modelos anteriores, la idea de la alternancia en el
gobierno era central –no solamente había partidos claramente “dentro” mientras otros
estaban “fuera”, sino que también el temor a ser expulsado del gobierno por los votantes era
visto como el mayor incentivo para que los políticos fueran responsables ante la ciudadanía.
En el modelo del partido cártel, en cambio, ninguno de los partidos tradicionales está
claramente “fuera”. Como resultado de ello, la democracia electoral puede ser vista como
un medio por el cual los gobernantes controlan a los gobernados, más que al revés. A
medida que los programas se hacen más parecidos, y las campañas están orientadas hacia
metas consensuadas en vez de reñidos medios, hay un menor grado de determinación de los
resultados electorales hacia las acciones de gobierno. Más aún, a medida que se hace más
borrosa la distinción entre partidos en el gobierno y partidos fuera del mismo, se ve
reducido el grado en que los votantes pueden castigar a los partidos, incluso cuando reina
una generalizada insatisfacción. Al mismo tiempo, la participación en el proceso electoral
involucra al votante, y al establecer a las elecciones como el canal más legítimo de la
actividad política, otros canales potencialmente más efectivos se hacen menos legítimos. La
democracia se transforma en un medio para alcanzar la estabilidad social en vez de lograr el
cambio social, y las elecciones se convierten partes “dignificadas” de la constitución.
Dicho de otro modo, la democracia deja de ser vista como un proceso por el cual la
sociedad civil impone límites y controles al estado, y se transforma en un servicio provisto
a la sociedad civil por el estado. La clase política necesita ser renovada, y las elecciones
proveen un ritual pacífico por el cual esto puede ser logrado. La retroalimentación es
necesaria si los gobernantes quieren hacer una gestión ampliamente aceptada, y la
definición de esa satisfacción o insatisfacción con las políticas y sus resultados que es
expresada durante las elecciones, provee esa retroalimentación. Es a raíz de esto que el
estado garantiza elecciones competitivas. Y dado que las elecciones competitivas requieren
partidos políticos, el estado también provee (o garantiza la provisión de) partidos políticos.
En definitiva, son los partidos en el gobierno quienes conforman el estado y proveen este
servicio, y es su propia existencia la que están garantizando.
El reconocimiento de la actividad partidaria como una carrera full-time implica la
aceptación y la incentivación de un número de tendencias que eran anteriormente
consideradas como democráticamente indeseables. A pesar de que la relación de éstas con
el partido cártel -ya sea como precondiciones o como probables consecuencias-, es directa,
ellas aún implican una reorientación fundamental hacia los partidos y las elecciones. Más
importante aún, los políticos sienten una necesidad creciente de bajar los costos de las
derrotas electorales. Esto es, por supuesto, un deseo universal, que a menudo ha conducido
a la completa suspensión de los comicios en países sin normas electorales fuertemente
consolidadas. En las sociedades occidentales, donde esto claramente no es una opción

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viable, la alternativa es proveer subvenciones y apoyo para todos, permitiendo a las
diferentes coaliciones estar en el gobierno en diferentes niveles de la administración o en
diferentes puestos. Un resultado de esto es la ponderación de la competencia. Así, a medida
que los políticos llevan adelante largas carreras, ven a sus oponentes políticos como
compañeros de la profesión, que están conducidos por el mismo deseo de cobijarse en la
seguridad de su puesto, enfrentan el mismo tipo de presiones, y con quienes tendrán que
negociar en el largo plazo. La estabilidad adquiere mayor importancia que el triunfo, y las
políticas pasan a ser parte de un trabajo profesionalizado más que parte de una vocación.

AMENAZAS AL PARTIDO CÁRTEL

Pero mientras que los partidos cártel son capaces de limitar la competencia entre ellos
mismos, están incapacitados para suprimir la oposición política más general. Los partidos -
ya sea cada uno por separado o como grupo- se conectan más estrechamente con el estado;
y a medida que pasa el tiempo dejan de ser efectivos canales de comunicación entre la
sociedad civil y el estado. En vez de llevar adelante demandas en nombre de algún grupo
particular de la sociedad civil, estos grupos se encuentran con que deben ellos mismos
canalizar sus demandas al estado/partido. De modo creciente, entonces, la articulación de
demandas se transforma en el objetivo central de los grupos de interés. En algunos casos, y
relación a los grupos de interés más grandes y consolidados (como los sindicatos y otras
asociaciones de empleados), estos han trabado relaciones con el estado que no son
diferentes de aquellas desarrolladas por los propios partidos. Este fenómeno ha sido
denominado “neocorporativismo”, y entre otras cosas, consiste en una serie de garantías y
privilegios que ciertos grupos obtienen a cambio de un “buen comportamiento”. Pero
precisamente como estos grupos consolidados han sido cooptados por el sistema, a menudo
se muestran incapacitados o desinteresados en expresar ciertas demandas, y esto, a su vez,
puede generar la emergencia de organizaciones alternativas, que tienen a menudo corta
duración.
Esto sugiere que los mecanismos autoprotectores que los partidos cártel han creado tienen
sus propias contradicciones internas. Esto es así al punto de que los partidos cártel limitan
la posibilidad de que haya disensos intraorganizacionales, minimizan las consecuencias de
la competencia al interior del cártel y se protegen a sí mismos de las consecuencias de la
insatisfacción electoral, evitando que las elecciones cumplan la función de proveer el
mínimo feedback que el nuevo modelo de democracia les asigna. Esto solamente es
alentado si los principales grupos de interés también han sido albergados por el paraguas
autoprotector de los arreglos neocorporativistas. Al mismo tiempo, sin embargo, el partido
cártel no puede evitar la emergencia de amenazas desde afuera, aún cuando es posible
poner barreras en el camino de los nuevos partidos, como favorecer el otorgamiento de
subvenciones estatales según la performance electoral o restringirles el acceso a las boletas.
Más aún, los intentos de exclusión pueden resultar contraproducentes, ofreciendo a los
neófitos excluidos un arma con la cual movilizar el apoyo de los ciudadanos descontentos.
Por esto, del mismo modo que los partidos de notables crearon condiciones sociales y
políticas para la emergencia y éxito de los partidos de masas, del mismo modo que los
partidos de masas las crearon para los partidos atrapa-todo, y que éstos lo hicieron con los
partidos cártel, las últimas conquistas de los partidos cártel inevitablemente generan su
propia oposición.

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Los nuevos partidos que buscan entrar al sistema pueden, por supuesto, hacer campaña
buscando apoyos en una base electoral ideológicamente amplia. Cada vez más, sin
embargo, la experiencia sugiere que un ruidoso reclamo que es común a muchos partidos
nuevos y que parece efectivo a la hora de movilizar apoyos, es su demanda para “romper el
molde” de los partidos consolidados (véase, por ejemplo, Poguntke, 1994b; Scarrow,
1994b). En muchos casos, esta demanda es altamente retórica, y sus protagonistas,
particularmente aquellos que buscan apoyo entre la clase media –partidos que van desde los
Demócratas 66 en Holanda, pasando por los socialdemócratas en Gran Bretaña y llegando a
los demócrataprogresistas en Irlanda- a menudo se muestran más que deseosos de unirse al
sistema del cual renegaban en un principio. En otros casos, como lo es el de muchos
partidos Verdes, -donde la oposición está más profundamente arraigada-, estas demandas
también se han probado capaces de ser cooptadas y adaptarse.
No obstante, en muchos casos, las protestas generan un descontento aún más radical. Este
es ciertamente el caso de varios nuevos partidos extremistas de derecha, como el Vlaams
Blok de Bélgica, el Frente Nacional de Francia, el Partido de Acción Nacional en Suiza o
incluso del partido Nueva Democracia en Suecia -que parece estar siguiendo el camino de
sus vecinos partidos progresistas en Dinamarca y Noruega-. Esto también es aplicable al
tradicional pero actualmente excluido Partido de la Libertad (Freedom Party) en Austria.
Todos ellos parecen propiciar una oposición xenófoba y antidemocrática al statu quo que
actualmente reina sobre la mayoría de las democracias occidentales, lo cual les provee de
una importante base de adeptos. Pero lo que es tal vez más llamativo es que muchos de
estos partidos parecen estar ganando numerosos adeptos gracias a su autoproclamada
capacidad de romper aquellos pactos “cómodos” que llevan a cabo los partidos
tradicionales entre sí. En efecto, al operar como un cártel, intentan asegurarse de que no
haya “perdedores” ni “ganadores” claramente definidos entre sí, y al explotar su control
sobre la repartición de los recursos del estado, los partidos cártel proveen involuntariamente
los argumentos con los cuales pelean los nuevos partidos de derecha. Estos nuevos
enemigos no representan una amenaza a los partidos, al fin y al cabo su protesta está
organizada por ellos. Pero sí es cierto que se ven a sí mismos representando una amenaza al
partido cártel, una amenaza que puede ser alimentada por las acciones de los propios
partidos cártel y que, en el largo plazo, puede ayudar a legitimar las protestas.
Como fue sostenido al inicio del capítulo, mucha de la literatura contemporánea habla de la
declinación o fracaso de los partidos, una proposición que desde esta perspectiva, ha sido
malinterpretada. En los hechos existen pocas evidencias reales que muestren que la era de
los partidos se ha terminado. Por el contrario, mientras en algunos aspectos los partidos son
menos poderosos que antes –gozan de una menor lealtad de sus seguidores, tienen menos
miembros y carecen de un alto grado de identidad partidaria-, en otros aspectos sus
posiciones se han visto reforzadas, al mismo ritmo que se han incrementado los recursos
con los que el estado (los partidos del estado) pone a su disposición (véase el capítulo 6). Es
muy probable que si se toma el modelo de democracia de los partidos de masas, -como lo
hace gran parte de la literatura-, la mayor parte de los partidos tienen menos poder que
antes; esto es, son menos poderosos como partidos de masas. Pero este es un modelo
inapropiado, que falla en considerar las formas en que los partidos pueden adaptarse para
asegurar su propia supervivencia, y que ignora las nuevas ventajas que pueden adquirir en
compensación por sus debilidades. Hay, a grandes rasgos, diferentes partidos. Hablar de
una amenaza a los partidos políticos más que de su declinación o fracaso, es pisar en

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terreno más seguro, aunque también es una mala interpretación. Ahora vemos que en las
democracias occidentales, es menor la amenaza a los partidos políticos en general que a los
partidos cártel en particular.

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