Voces: ACTUALIZACION MONETARIA ~ BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA ~ CONTROL DE

CAMBIOS
Tribunal: Cám. Nac. de Apel. en lo Cont. Adm. Fed., en pleno (CNFedContenciosoadministrativo) (EnPleno)
Fecha: 01/10/1985
Partes: MULTICAMBIO, S. A. C. BANCO CENTRAL
Publicado en: LA LEY 1985-E con nota de Mario R. Micele LA LEY 1985-E, 263 DJ1986-1, 40 - Colección de
Análisis Jurisprudencial 01/01/1900, 434

Sumarios:
1. El Banco Central de la República Argentina en la ocasión de una devaluación de la moneda nacional, está
facultado para obligar a las entidades autorizadas, a venderle las divisas extranjeras que integraban la posición neta
de cambios que ellas tenían al cierre de las operaciones del último día hábil anterior al reajuste, al precio vigente en
esa fecha, y determinar de ese modo que para recomponer con posterioridad el activo de divisas debían adquirirlas
en un tipo de cambio superior.

Texto Completo: Buenos Aires, octubre 1 de 1985.

La mayoría, integrada por los doctores Barletta, González Arzac, Hutchinson, Miguens, Mordeglia, Muñoz y Pinzón
dijeron:

I. El art. 1° del dec.-ley 4611/58 facultó al Banco Central para que, obrando sobre autorización o instrucciones del
entonces Ministerio de Hacienda, exigiese la negociación obligatoria con los bancos y demás instituciones
habilitadas para operar en cambios extranjeros, de las divisas provenientes de exportaciones y de otros conceptos,
a los tipos de cambio que el propio banco fijase.
La competencia así atribuida al Banco Central comprende la facultad de mandar a los cambistas que le vendan a su
vez sus tenencias de divisas, pues:
a) Ello es consecuencia del reconocimiento de atribuciones razonablemente implícitas en la competencia expresa
que tiene acordado el Banco Central conforme a la norma mencionada (arg. art. 3,, ley 19.549; CS, Fallos, t. 171, p.
349; t. 193, p. 116; t. 254, p. 56 -Rev. LA LEY, t. 27, p. 230; t. 108, p. 408-; sentencia del 12/3/85 "in re": "Asorte, S.
A. s/ devolución importe", Rev. LA LEY, t. 1985-B, p. 536, entre otros).
b) La finalidad del precepto legal más arriba mencionada -espíritu conforme al cual debe aplicárselo (CS, Fallos, t.
298, p. 180; t. 300, p. 417; t. 301, p. 793; t. 302, ps. 342 y 973 -Rev. LA LEY, t. 1978-A, p. 36; Rep. LA LEY, t.
XXXVIII, J-Z, p. 1240, sum. 15; Rev. LA LEY, t. 1981-A, 283; t. 1980-D, p. 397-, entre otros) es permitir que el
Banco Central ejerza cabalmente la misión de "concentrar" y "administrar" las divisas que integran el sistema
institucionalizado de cambios, y entender en el "ingreso" de ellas y en su "asignación", encomendada por los arts.
3°, inc. b, y 38 inc. c, de la ley 20.539. Si para ello pueda exigir a los exportadores y a otras personas que han
obtenido el ingreso al país de las divisas como contrapartida de sus prestaciones o derechos, que las entreguen a
los cambistas mediante cuya intervención se ha organizado el monopolio de la comercialización con mayor razón
aún podrá requerir de éstos, cuyo único título para adquirirlas radicó en ser agentes de tal monopolio, que las cedan
al ente fiscal que lo regentea (conf. sala II de esta Cámara, 26/3/85, "in re": "Ossola, S. A. c. Banco Central",
consids. 16 y 17). Es aplicable el "argumentun a maiori ad minus", quien tiene atribuciones para lo más, puede
también hacer lo menos ("Digesta Iustiniani Augusti", 50:17:21 y 110); ya que sin duda es menos grave sujetar a
esta obligación a quienes obtienen del monopolio su lucro directo, que a aquellos otros que sólo reciben de sus
existencia el provecho general que se supone emerge de las medidas que tienden a resguardar la buena marcha de
la economía nacional.
En otros términos: si la actividad excluyente de los operadores cambiarios se sustenta en la obligación que pesa
sobre el resto de las personas de comerciar con aquéllas las divisas, resultaría incongruente e inícuo que los
beneficiarios de tal privilegio pudieran luego oponerse a que el Estado, que se los otorgó, haga recaer sobre ellos
una obligación similar. Dentro del régimen de control de cambios, dichos operadores han de soportar también las
cargas; no pueden limitarse a recibir las ventajas.
c) Toda esta materia de las "transferencias forzosas de recursos líquidos" es ajena al régimen de la expropiación
(Olivera, "Derecho económico", núm. 39, p. 105), pues:
1) Tanto la doctrina como la jurisprudencia de nuestro más Alto Tribunal han puntualizado reiteradamente las
profundas diferencias que existen entre ambas figuras. También han dicho que la expropiación no está regulada por
el Código Civil y que tal regulación no figura entre las atribuciones otorgadas al Congreso de la Nación para dictar
ese Código (Fallos, t. 288, p. 355 -Rev. LA LEY, t. 155, p. 361-) entre muchos otros; Marienhoff. "Tratado de
derecho administrativo" t. IV, p. 158; Villegas, A.: "Régimen jurídico de la expropiación, p. 26 y sigtes. entre otros).
2) En términos generales, no parece viable equiparar las ventas forzosas a los supuestos expropiatorios. En efecto,
las ventas forzosas impuestas por la Administración constituyen una técnica de intervención en la economía que
puede tener por finalidad la creación de un monopolio estatal en la comercialización de determinados productos, o
la fijación de un determinado nivel de precios u otra finalidad reguladora, aspectos y finalidades que nada tienen
que ver con la expropiación (García de Enterria - Fernández: "Curso del derecho administrativo", t. II, ps. 223/224;
Villar Palasi: "Justo precio y transferencias coactivas" p. 24 y sigtes.; Baena de Alcazar: "Las excepciones a la ley
de expropiación forzosa" en Rev. Adm. Pública, núm. 129 y siguientes).
3) El acto administrativo que impone la transferencia forzosa "no es un elemento esencial para el nacimiento del
vínculo sino solamente un elemento integrador de su eficacia que determina, además, el momento en que se
produce la exigibilidad" (Villar Palasi: "Justo precio y transferencias coactivas", cit., p. 66).
4) La figura de la expropiación no resulta aplicable al presente caso ya que ella sólo opera en el ámbito de las
relaciones de supremacía general quedando fuera de su esfera de aplicación las situaciones derivadas de una
relación especial de poder, de una situación reglamentaria.
d) La autorización para actuar como casa de cambio, al margen de las condiciones exigidas para otorgarlas, no sólo
autoriza la realización de una actividad prohibida; también establece las condiciones con arreglo a las cuales esa
actividad podrá ser ejercida, creando una auténtica relación especial de sujeción. No se trata ya del mero control
negativo sobre el ejercicio de derechos, sino de una técnica mediante la cual se instrumenta la regulación global de
la actividad (Villar Palasi, "La intervención administrativa en la industria", p. 303); regulación unilateral que
comprende tanto el momento inicial de la autorización, como todo el desarrollo posterior de la actividad.

Por lo tanto, ya sea que se considere a tales actos como concesiones -por la situación de privilegio en que se
coloca a los sujetos autorizados- (Martín Mateo y Sosa Wagner, "Derecho administrativo económico", p. 137), o
como autorizaciones de funcionamiento (Giannini, "Diritto Administrativo", vol. Secondo, ps. 1093 y sigtes., García
de Enterría - Fernández: "Curso" cit., t. II, p. 1261; Meilan Gil: "Sobre la determinación conceptual de la autorización
y la concesión" en Rev. Adm. Pública, L. 71, ps. 59 y sigtes., lo cierto es que se trata de verdaderos actos
condición, esto es, actos que introducen al particular en una situación reglamentaria en la cual sus derechos y
obligaciones surgen de cara a las normas en cada momento vigente (Jeze: "Derecho administrativo", t. I, p. 48;
García de Enterría - Fernández: "Curso", cit., t. II, p. 128).
e) Por otra parte, la autorización para actuar como casa de cambios, a diferencia de las autorizaciones
administrativas que se limitan a restablecer la libertad de obrar, es esencialmente obligatoria: se otorga para que el
cambista negocie necesariamente (art. 2°, inc. e, ley 18.924; art. 7°, dec. 72/71), pues no procura que éste lucre
-aunque sea el provecho lo que lo lleva a solicitarla- sino que cumpla con un interés público (Olivera, "Derecho
económico", núm. 43, ps. 117/119). Esa necesidad de operar comprende -en grados variables según las sucesivas
reglamentaciones- no sólo lo que debe hacer con otros individuos, sino también lo que se le impone hacer con el
propio Banco Central (art. 6°, dec. 62/71).

II. Cierto es que el dec.-ley 4611/58, al igual que otras normas aplicables (arts. 3°, inc. b y 4°, ley 20.539, dec.
837/76; res. 85/76, Ministerio de Economía), sujeta el ejercicio de la examinada atribución del Banco a las
instrucciones o autorizaciones del Ministerio de Hacienda.
Respecto de las comunicaciones B.33 y B.34 del 2/4/81, tales instrucciones fueron emitidas explícitamente y por
escrito por el Ministerio de Economía, Hacienda y Finanzas.
Las decisiones instrumentadas mediante las comunicaciones A.38 (punto 4°) y B.76, del 22 y 23/6/81,
respectivamente, obedecieron a órdenes en parte escritas y en parte verbales del ministro. (Todo ello según
constancias que obran a fs. 235, 238 y 301 de la causa "Cambios Teletour", expte. 4328).
Esto no es objetable en punto a su validez: a) La ley admite indistintamente que el Banco obre por "autorizaciones"
del Ministerio, o siguiendo "instrucciones" de ésta. Aunque ordinariamente las primeras, y no las segundas, son el
medio de control propio de la descentralización autárquica con que el Banco Central se desenvuelve (art. 1°, ley
20.539); (Villegas Basavilbaso, "Derecho administrativo", t. II, p. 311), nada impide que, como ocurre en el caso, la
ley someta al ente a las instrucciones de un órgano central (Bielsa, "Derecho administrativo", t. II, núm. 386, 6ª ed.).
b) Siendo las instrucciones actos ministeriales que no producen por sí efectos respecto de los administrados
(Villegas Basavilbaso, "Derecho administrativo", t. I ps. 309/310; Bielsa, "Derecho administrativo", t. II, núm. 387, 6ª
ed.; Marienhoff, "Tratado de derecho administrativo", t. II, núm. 546), no cabe extremar el rigor de las exigencias
formales en el pleito donde se controvierten los derechos de éstos.
c) La forma verbal no está excluida del actuar administrativo (art. 8° "in fine", ley 19.549) y es en las órdenes o
instrucciones de servicio impartidas por un órgano superior a otro que le está subordinado, donde tiene una de sus
manifestaciones más frecuentes (Revidatti, "Derecho administrativo", t. I, p. 215; Diez, "Derecho administrativo", t. II,
p. 257, 2ª ed.; Fiorini, "Derecho administrativo", t. I, p. 249, 2ª ed.; Gordillo, "Tratado de derecho administrativo.", t.
3, cap. X, p. 15). La justificación práctica de ello encuentra cabida en materia de cambios, actividad que -como se
ha declarado por la Corte- es por esencia movediza y proteica, y donde resulta indispensable un comportamiento
ágil (CS, Fallos, t. 300, p. 392 -Rev. LA LEY, t. 1978-C, 118-).
d) La inexistencia de una desautorización posterior del Ministerio, así como la igualdad de situaciones frente al
primer caso, donde la orden fue escrita, corroboran que las decisiones del Banco fueron emitidas de conformidad a
las instrucciones verbales del primero (doctr. sala 2ª, "Ossola" 26/3/85, consid. 21 y 22).
e) Por último, las comunicaciones fueron firmadas por gerentes del Banco de conformidad a las delegaciones
dispuestas por la circular interna núm. 861 del 12/7/62 -delegaciones autorizadas por el art. 2° del reglamento
sancionado por dec. 1759/72- y aprobadas luego por la autoridad superior del ente. Tampoco se hallan afectadas
en su legitimidad por la ausencia de motivación y dictamen previo del servicio jurídico del Banco, pues este obró en
cumplimiento de órdenes ministeriales que no podían ser eludidas.

III. Sentado que el Banco Central pudo válidamente obligar a la actora a transferirle divisas, y que las circulares o
comunicaciones en las que instrumentó tal imposición no adolecer de defectos formales que las vicien, debe
añadirse que el precio fijado para la operación fue razonable y que no nació para dicho ente público el deber de
resarcir perjuicios injustos que derivasen de su actuar. En efecto:
a) Ninguna norma aseguraba a los cambistas un derecho a obtener beneficios de la devaluación del peso,
dispuesta por el Banco Central siguiendo las instrucciones del Ministerio de Economía, Hacienda y Finanzas. La
frustración de una mera expectativa no da sustento al reclamo de la actora (doctr. CS, Fallos, t. 288, p. 279; t. 291,
p. 359; t. 299, p. 93; t. 303, p. 1835 -Rev. LA LEY, t. 155, p. 630; t. 1975-B, 677; t. 1978-B, 67; t. 1982-B, p. 465-,
entre otros).
b) No es exacto que el Banco haya fijado para la transferencia de las divisas una cotización que ya no regía. El
nacimiento de la obligación de transferir fue simultáneo, y no posterior, a la devaluación. Tuvo en cuenta las
posiciones netas existente al día hábil inmediatamente anterior y se tomó también el precio fijado para ese día, que
era el más reciente y elevado al tiempo de nacer dicha obligación, momento en el cual la cotización devaluada aún
no había comenzado a operar. La concesión de plazos para hacer efectivas las transferencias no modifican la
situación, ya que benefició a la actora.
c) La atribución de fijar el valor de las divisas por parte del ente público es innegable (art. 67, inc. 10 y 28,
Constitución Nacional, art. 1°, inc. a, dec.-ley 4611/58; arts. 3°, inc. b, 4 y 38, inc. c, ley 20.539).
d) La medida no produjo la descapitalización de los cambistas, ni obligó a éstos, para evitarla, a pagar la diferencia
entre las paridades cambiarias anterior y posterior. El capital de las empresas se mide en pesos, y según este
patrón, los cambistas recibieron el valor de lo que tenían antes de producirse la devaluación. Para retener la
cantidad de divisas que poseían con anterioridad, tuvieron que realizar una inversión, lo que resulta normal atento a
que de tal modo aumentaban su capital en términos de moneda corriente.
e) Para determinar la magnitud del perjuicio alegado, los cambistas tendrían que probar que no pudieron comerciar
con divisas durante los días hábiles cambiarios que transcurrieron entre la fecha de la devaluación las de la entrega
de tales divisas, pues no medió tradición ni desplazamiento efectivo. Todo se redujo a una operación contable. Es
razonable entonces, que durante ese lapso obtuvieran ganancias que atenuaron significativamente la diferencia en
menos que finalmente le fue acreditada por las divisas negociadas obligatoriamente.
f) El tipo de cambio fijado para la negociación no fue arbitrario ni discriminatorio. Si se abonó la posición neta en
divisas a la paridad cambiaria vigente antes de la devaluación, y si tales divisas habían sido adquiridas, en el peor
de los casos, a ese precio, el único efecto atribuible a las comunicaciones es el haber evitado la utilidad adicional y
extraordinaria generada por un acto estatal de política económica.
De tal modo, el presunto quebranto en moneda argentina -cuya magnitud, si lo hubo, es difícil de establecer por lo
señalado anteriormente- no se produjo con relación al precio pagado para adquirir las divisas, sino respecto al costo
de reposición de la misma posición neta, esto es, se trata de un riesgo comercial al que están expuestos en un
proceso de inflación acelerada hasta los comerciantes que actúan en sectores no controlados.
g) El mismo quebranto en la reposición hubieran soportado los cambistas si por la demanda existente, hubiera
vendido a la fecha de la devaluación todo el activo en divisas que poseía; luego no es razonable que se considere
un despojo ilegítimo aquello que puede ser una contingencia ordinaria de la actividad.

IV. Que en orden a la supuesta existencia de ingresos fiscales cabe señalar:

a) En toda operación de cambio dentro de un mercado regulado estatalmente puede producirse una transferencia
de ingresos a fondos del Estado, pero esa transferencia sólo se realiza con motivo de un hecho ulterior a la cesión
obligatoria en que consiste la medida de policía, es decir, cuando el propio Estado asume el rol de negociador a un
tipo superior o asigna de otro modo las divisas en su poder.
b) La modalidad de control de cambio que agravia a la actora -transferencia forzada de divisas- no puede
considerarse como una manifestación tributaria, toda vez que la obligación que se le impone no exhibe una
estructura análoga a la de los institutos propios de esta rama del derecho, a partir de la verificación de un hecho
generador, demostrativo de capacidad contributiva. En efecto, no se trata de la detracción de una riqueza ya
existente, sino de evitar que ésta se produzca. Tampoco la consecuencia jurídica del dictado de la medida consiste
en un "dare" sino en un "facere", aspecto éste que sólo de modo indirecto puede entenderse como proporcionado
un ingreso para satisfacer los gastos públicos. Pero además, una posición semejante no distingue efectos
esenciales o principales, que se relacionan con la protección de la balanza de pagos -resultado final de este tipo de
medidas-, con los incidentales, como la percepción de recursos para el Tesoro Nacional, en el supuesto de
probarse dicha percepción.
La minoría integrada por los doctores Esteves, Galli, Marí Arriaga y Pico dijeron:
Debe el tribunal plenario decidir "si está facultado el Banco Central de la República Argentina, en la ocasión de una
desvalorización de la moneda nacional, para obligar a las entidades autorizadas, a venderle las divisas extranjeras
que integraban la posición neta de cambios que ellas tenían al cierre de las operaciones del último día hábil anterior
al reajuste, al precio vigente en esa fecha, y determinar de ese modo que para recomponer con posterioridad el
activo de divisas debían adquirirlas en un tipo de cambio superior".
Como es sabido, compete al Banco Central el poder de policía acerca de la actividad que desarrollan las casas
dedicadas al comercio de cambios en todo el territorio de la República. Actúa en ese terreno con arreglo a las
previsiones contenidas en el art. 1° del dec.-ley 4611, del 14 de abril de 1958; hoy ley 14.467, cuyo texto expresa:
En el ejercicio de sus funciones como organismo de aplicación en materia cambiaria (art. 2°, inc. c, dec.-ley 13.126),
el Banco Central intervendrá con sujeción a las resoluciones que dicte e instrucciones que le imparta el Ministerio
de Hacienda, sin perjuicio de las disposiciones adoptadas o que se adopten por leyes o decretos.
"A tales fines corresponderá al Ministerio de Hacienda autorizar al Banco Central para:
"a) Exigir la negociación obligatoria con los bancos y demás instituciones autorizadas para operar en cambios
extranjeros, y a los tipos de cambio que el propio Banco Central determine o fije de las divisas provenientes de
exportaciones y de otros conceptos;
"b) Sujetar a autorización previa del propio Banco Central la venta, a los tipos que el Banco Central determine o fije,
de divisas por parte de los bancos y demás instituciones autorizadas para operar cambios, destinadas al pago de
los compromisos con el exterior que el Banco Central determine;
"c) Determinar las modalidades del régimen de control de cambios; establecer las reglamentaciones que el mismo
demande, y aplicar las normas de cambio y ejercitar los medios de fiscalización que su cumplimiento requiera".
El primer paso -con alcance decisivo-, encaminado a dilucidar la cuestión en debate, será el de establecer si una
medida como la que se admite por vía de hipótesis, encuadra en el texto legal reproducido; más precisamente, si
fluye de él, como facultad implícita del Banco, al no aparecer en forma expresa y categórica, la de adoptar una
decisión de ese tipo.
Una cuidadosa y mesurada exégesis de la norma lleva a la convicción de que si bien el Banco Central se halla
facultado para dictar resoluciones conducentes al "ejercicio de sus funciones como organismo de aplicación en
materia cambiaria", tal potestad queda enmarcada en la previsión del art. 4° de la ley 20.539, conforme con el cual
la actuación de aquél "se ajustará a las directivas que el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de
Economía, dicte en materia de política económica, monetaria, cambiaria y financiera, y dentro de este principio
deben interpretarse las atribuciones que se le acuerden al Banco Central, especialmente las regladas por los arts.
14, 17, 18, 25, 26 y 38".
Aun cuando por razones que resulta obvio puntualizar, reviste especiales características la propiedad de las divisas
extranjeras en poder de las entidades que trabajan con ellas, lo que impone un control estricto sobre tal actividad
más severo que el que, también en función como poder de policía, ejerce el Estado con intervención de sus
organismos competentes sobre otros bienes en poder de los particulares, ello no autoriza a desconocer el dominio
en cabeza de tales entidades o cambiarias sobre los valores en moneda extranjera correspondiente; a su giro;
tampoco, toda vez que no existe un precepto claro que así lo autorice, a cercenar esa propiedad.
La propiedad de las divisas alcanzadas por los diversos casos resueltos por las salas I, II y III del Tribunal cuenta
con la garantía inconmovible consagrada por el art. 14 de la Constitución Nacional. No puede vulnerársela ni aun en
situaciones extremas, a ser resueltas con la acción de otros remedios previstos en la ley. Cabe concluir, en
consecuencia, que el Banco Central no se encuentra facultado para proceder en la forma enunciada en el planteo,
siendo de agregar que tampoco lo está el Ministerio de Economía en la función de superintendencia que le compete
sobre dicho organismo.
No cabe inferir de lo dicho la idea de que el dominio es absoluto, pues todos los derechos que la Constitución
consagra se hallan sometidos en su ejercicio y modalidades, a las reglas y limitaciones indispensables al orden
social y al bien común, fundamento de todo derecho individual y, por ende, anterior y superior a ellos. Pero en la
hipótesis de que se trata no aparecería cumplido tal supuesto, toda vez que la entidad cambiaria readquiriría la
posición de las divisas mediante un desembolso, sin justificativo legal alguno. Se daría forma así, en la realidad de
los hechos, a una contribución forzosa sin norma legal que la autorizara, objetable por lo tanto desde el punto de
vista constitucional.
El Banco Central de la República Argentina, conforme se halla establecido en la ley, "se ajustará a las directivas
que el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Economía dicte en materia de política económica,
monetaria, cambiaria y financiera", con lo que queda claramente delimitado el ámbito de sus atribuciones, no puede
autoconferirse una facultad que no le ha sido reconocida, para imponer a las entidades autorizadas la venta por
parte de éstas y su posterior adquisición de divisas en la forma enunciada en el tema que debe resolver el tribunal
plenario.
Comprometida en la situación prevista la propiedad de particulares, sin interesar las características singulares de
ésta, que incluso la relacionan con la soberanía de la Nación, de más está decir que una medida como la que se
halla a consideración del tribunal plenario, debe encontrarse respaldada por una norma clara y precisa y adoptada
con los recaudos y la cautela exigidos por los superiores intereses de la Nación y al mismo tiempo, sin menoscabo
de la integridad patrimonial de las entidades poseedoras de las divisas. Tal norma no existe y no es posible, en
opinión de la minoría, suplirla por la vía de un razonamiento apoyado en textos legales con dudosa significación, en
el mejor de los casos, para resolver en sentido afirmativo la cuestión planteada.
Las consideraciones que se acaban de desarrollar imponen una respuesta negativa a la cuestión planteada.
En virtud del resultado que instruye la votación de fojas 335 y de conformidad con las fundamentaciones
precedentes se establece la siguiente doctrina legal: "El Banco Central de la República Argentina, en la ocasión de
una devaluación de la moneda nacional, está facultado para obligar a las entidades autorizadas, a venderle las
divisas extranjeras que integraban la posición neta de cambios que ellas tenían al cierre de las operaciones del
último día hábil anterior al reajuste, al precio vigente en esa fecha, y determinar de ese modo que para recomponer
con posterioridad el activo de divisas debían adquirirlas en un tipo de cambio superior".

El doctor Tonelli no suscribe la presente por haber sido aceptada su renuncia. - Oscar E. Barletta. - Rafael M.
González Arzac. - Tomas Hutchinson. - Pedro A. Miguens. - Roberto M. Mordeglia. - Guillermo Muñoz. - Jorge N.
Pinzón. - Teobaldo A. Estévez. - Guillermo P. Galli. - Alvaro Marí Arriaga. - Valerio Pico. (Sec.: Francisco H. de las
Carreras).