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DIRITTO ECONOMICO

LE FONTI DEL DIRITTO:

I. La Costituzione:
è la fonte super primaria. Per modificare una norma costituzionale ci vuole un procedimento
particolare: procedimento aggravato (art. 138). Non c’è una costituzione europea, ma un
trattato. Non ci sarebbe comunque un rapporto gerarchico tra la costituzione europea e quella
dei singoli paesi. Il garante formale della costituzione è il Presidente della Repubblica, quando
promulga le leggi. L’atto di promulgare significa dare l’imprimatum di garanzia formale. Il
garante sostanziale è la Corte Costituzionale, che può intervenire nel caso in cui venga
sollecitata ad abrogare una legge se incostituzionale.

II. Le fonti primarie:

• Leggi ordinarie: sono emanate dal Parlamento in seduta comune.


• Atti avente forza di legge: sono atti che hanno la forza per modificare, cancellare abrogare
una legge e il suo valore inserendosi nella gerarchia delle fonti.
o Decreti legge: decreto ad emanazione governativa che dura per 60 giorni e poi
decade, a meno che non venga convertito in legge ordinaria dal parlamento.
o Decreto legislativo: interviene tutte le volta che il parlamento non ha la conoscenza
tecnica in determinate materie e quindi autorizza, tramite una legge delega (dove ci
sono scritti i tempi, i criteri e i modi), il governo ad emanare. La potestà legislativa è
sempre del parlamento, ma è delegata al governo: non si attribuiscono poteri nuovi,
ma solo l’esercizio del potere e il delegante può ritirare la delega quando vuole.
• Regolamenti europei: sono applicati automaticamente.
• Leggi regionali e delle province autonome
• Regolamenti parlamentari: Essendo il parlamento sovrano, il regolamento parlamentare
può essere fatto, modificato, abrogato solo dalle camere. C’è quindi un regolamento della
camera e una del senato. Ad esempio solo il parlamento può decidere di farsi una legge che
abroga i vitalizi.

III. Le fonti secondarie:

• Regolamenti governativi: strumenti che il governo ha a disposizione per attuare la


deregulation. Attua e da esecuzione a leggi che sono già in vigore e solitamente sono
interpretazioni di esse. Possono essere:
1. Attuativi: danno attuazione alla legge
2. Esecutivi: attuano e spiegano i contenuti della legge nei minimi dettagli
3. Organizzativi: organizzano la funzione legislativa
4. Autonomi: vengono emanati quando il governo si accorge che vi è un vuoto legislativo
e possono arrivare ad avere forza di legge. (sono molto pericolosi e delicati).
IV. Le forze di terzo grado:

• Consuetudini: comportamenti ripetuti nel tempo ai quali si da’ un valore/una rilevanza


giuridica (soprattutto tra privati, e nei paesi del common law)
• Prassi: comportamenti ripetuti nel tempo che hanno solo una logica organizzativa. (ad
esempio negli uffici).

I PRINCIPI E I TERMINI FONDAMENTALI:

-Principio di legalità:
Tutto deve essere fatto in forza di una legge, la quale precede e regola tutto tranne il diritto (che a
differenza della legge è astratto, e viene prima).
ART. 23: Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla
legge.

-Principio di legittimità:
Tutto ciò che è scritto nella legge è legittimo, cioè non ha vizi (ad esempio non è anti-
costituzionale): titolarità (relazione di appartenenza di una situazione giuridica soggettiva ad
un soggetto di diritto) oltre alla conformità.

-Principio di legittimazione:
A differenza della legittimità, che viene imposta dall’alto (cioè dalla legge), la legittimazione viene
dal basso, sono io che rendo legittimo qualcosa e non la legge. Esempio del vigile

-Principio della buona fede/ dell’effettività della norma giuridica:


Legato al principio di legittimazione, dice che la norma di legge diventa rilevante quando io la
legittimo.

-Principio di sovranità:
E’ il massimo principio dell’espressione giuridica, niente può cambiare la sua determinazione. Nel
nostro ordinamento il parlamento è sovrano, infatti può promulgare anche leggi incostituzionali: le
quali però saranno controllate in modo formale dal PdR (che non può però cambiarla o abrogarla)
e in modo più sostanziale dalla Corte Costituzionale (che può modificare o abrogare la legge
attraverso una sentenza della Corte).

-Principio di riserva di legge:


Principio di estrema garanzia che prevede che tutto ciò che è previsto nell’ordinamento è previsto
in base a una legge, la quale è uguale per tutti (art. 23); può essere assoluta (legge ordinaria),
relativa (decreti legge o atti aventi forza di legge) e rinforzata (se spiega ad esempio come deve
avvenire una votazione).
-Principio di sussidarietà:
Nasce nel 1950 quando si iniziò a parlare di Europa (manifesto di Ventotene);
può essere visto in 2 modi:
1. Come aiuto: piano orizzontale, enti con più risorse aiutano enti simili che ne hanno
meno (es. Grecia)
2. Come sostituzione: piano verticale, ente superiore si sostituisce a quello inferiore se
quest’ultimo è inadempiente (es. regioni-comuni)

L’AMMINISTRAZIONE
-Gli atti amministrativi:
Sono atti singoli; un insieme di atti forma un procedimento amministrativo che si conclude con un
atto finale, il provvedimento.
Gli atti possono essere:

1. Nulli: atti inesistenti, oppure viziati da una mancanza di requisiti (possono essere riconvertiti
in altri atti validi che non hanno bisogno di quei requisiti, ad esempio un’ordinanza può
essere convertita in un avviso).
2. Annullabili: è un vizio meno forte della nullità, è un atto sanabile (l’atto nullo non è sanabile).
Se nessuno si accorge che quel atto contiene vizi, continua a produrre effetti giuridici. Se
qualcuno se ne accorge, da quel momento l’atto viziato perde la sua efficacia.
L’atto può essere annullato per:
a) Incompetenza: l’atto è stato emanato per un’incompetenza che può essere:
• Assoluta: l’autorità che ha emanato quel atto non aveva nessun titolo per
poterlo emanare. L’incompetenza assoluta provoca la nullità dell’atto.
• Relativa: l’atto è emanato da un’autorità che ne aveva il potere, ma nella logica
degli uffici non era l’ufficio competente ad emanarlo; dunque è un atto
annullabile. Se qualcuno se ne accorge, viene rimosso. Se nessuno se ne accorge,
l’atto viene recepito, firmato ed accettato, sanando così il vizio.

b) Eccesso di potere: utilizzo il potere per fini differenti all’interesse pubblico. Ho il potere
ma lo utilizzo male, cioè per fini diversi. Ne derivano conseguenze amministrative e penali.
Figure sintomatiche dell’eccesso di potere:
• Sviamento di potere: utilizzo fini pubblici per ottenere interessi privati. Le
conseguenze sono amministrative, ma anche penali, perché se utilizzo denaro
pubblico per fatti privati commetto illeciti come peculato, corruzione.
• Contraddittorietà della motivazione rispetto al presupposto: io emano un atto
con un presupposto ma poi lo motivo in modo diverso
• Mancanza di motivazione: potrebbe portare alla nullità dell’atto.

c) Violazione della legge: è una categoria che contiene sia incompetenza sia eccesso di
potere. La legge mi dice in che modo devo confezionare un atto, non posso farlo a
simpatia, ma come è previsto dalla legge. Tutte le volte che la legge viene violata per
qualunque motivo attraverso eccesso di potere, incompetenza o palesemente contrari ai
criteri di legge, il provvedimento può essere annullato.
-La discrezionalità:

1. LA DISCREZIONALITA’ AMMINISTRATIVA:
L’amministrazione può seguire diverse alternative nel suo comportamento, ma queste devono
essere all’interno della legge (diverso dal comportamento arbitrario, il quale può stare fuori dalla
legge).
2. LA DISCREZIONALITA’ TECNICA:
L’amministrazione si avvale di relazioni e pareri tecnici per decidere quale strada perseguire.
I pareri possono essere di 3 tipi:
a) Facoltativi: l’amministrazione può ma non è obbligata a chiedere; in questo caso però è
poi obbligata ad attendere il parere ma poi può anche non seguirlo.
b) Obbligatori: è obbligata a chiedere il parere, deve aspettare il resoconto ma poi può non
seguirlo.
c) Obbligatorio vincolante: è obbligata a chiederlo, deve aspettarlo ed è obbligata a
rispettarlo (in questo caso non c’è discrezionalità).

-I principi dell’amministrazione:

1. La motivazione: I provvedimenti amministrativi devono essere obbligatoriamente motivati,


tranne quando la legge dice diversamente (ad es. i provvedimenti normativi).
2. L’imparzialità: Significa seguire le leggi, essere trasparenti, non privilegiare nessuno
(trattare casi uguali in modo uguale e casi diversi in modo differente).
3. Il buon andamento: Significa ottenere il migliore risultato possibile attraverso l’azione
amministrativa;
si identifica nei seguenti criteri:
a) Efficienza (E1): rapporto tra le risorse impiegate e i risultati ottenuti (Ri/Ro)
b) Efficacia (E2): rapporto tra i risultati ottenuti e gli obiettivi attesi (Ro/Oa)
c) Economicità (E3): inverso del costo delle risorse (1/Cr)

Mettendo questi termini in funzione otteniamo il risultato di gestione: Rg = F(E1,E2,E3).


A tutto ciò si può aggiungere il concetto di produttività, cioè il volume economico di un sistema
che si autorigenera e di esternalità.

-Le figure soggettive giuridiche:


Configurano i rapporti che intercorrono tra i cittadini e l’amministrazione pubblica.

1. Figure soggettive attive:

a) Diritto soggettivo: è il diritto più elevato, tutelato dall’ordinamento, viene prima della
legge; è una tutela diretta e immediata di un soggetto individuale.
b) Interesse legittimo: gode da parte dell’ordinamento di una tutela indiretta e mediata,
singola ma collettiva (es. concorso pubblico).
c) Interesse semplice: non trovano una tutela nell’ordinamento. Sono posizioni di comodo
da parte dei cittadini, ma che non sono tutelabili, vengono chiamati anche interessi di
fatto.
d) Interesse collettivo: individua una categoria di persone ben precisa, ed è tutelato
dall’ordinamento. (es. iscritti ad un concorso)
e) Interesse diffuso: riguarda un insieme di soggetti e persone che non sono ben definiti
(es. zona inquinata). In questo caso il nesso di causalità è l’unica verità processuale che
mette in relazione la causa e l’effetto (e quindi, se vi è una relazione, l’interesse diffuso
diventa diritto soggettivo) ed è l’unica giudicabile dall’ordinamento giuridico.

2. Figure soggettive passive:

a) Soggezione: tutti noi siamo soggetti alla legge.


b) Dovere: è generale, non distingue determinate categorie.
c) Obbligo: più specifico del dovere, individua una determinata categoria o determinate
condizioni.

-Le attività della pubblica amministrazione


La pubblica amministrazione opera secondo attività di tipo autoritativo (attraverso l’imposizione,
piano diverso dai cittadini) e consensuale/contrattuale (attraverso i contratti, stesso piano dei
cittadini).
I poteri della pubblica amministrazione:
• Potere di autorizzazione: l’autorizzazione rimuove un ostacolo all’esercizio di un nostro
diritto, che già possediamo; (es. muratore)
Quando si chiede un’autorizzazione, se dopo 30 giorni non vi è riposta, è come se fosse
stata affermativa.
• Potere di abilitazione: tipo specifico di autorizzazione che prevede il superamento di una
prova d’identità (es. patente).
• Potere di concessione: conferisce a un privato un diritto che prima non aveva, concedendoli
la gestione di un servizio pubblico;
può essere:
o Traslattiva: l’amministrazione trasferisce nei confronti della società concessionaria dei
diritti che prima erano in capo all’amministrazione.
o Costitutiva: crea ex novo un diritto da concedere a un soggetto.
• Appalto: è un’attività di tipo consensuale che differisce dalla concessione (che è un rapporto
bilaterale) essendo un rapporto trilaterale tra la società appaltante, l’appaltatore e terzi. La
responsabilità viene dichiarata nel “capitolato d’appalto” (cioè il contratto), e tutto ciò che
non è indicato diversamente è responsabilità dell’appaltante.

-Interpretazione della norma giuridica:

1. Letterale: analisi logica e del periodo


2. Autentica: si cerca di risalire alla fonte della legge in questione, possibilità di chiedere una
circolare interpretativa al ministero.
N.B: se violo una circolare interpretativa di una legge violo la legge! (in questo caso la
legge non è un atto amministrativo ma legislativo)
3. Sistemica: la norma va contestualizzata
4. Analogica: si va a colmare qualche vuoto ricercando tra leggi passate o a norme di diritto
5. Estensiva: si va a cercare tutti i casi sparsi che possono essere inseriti in questa norma
-Automatismi legislativi:
Le leggi che sono state legiferate negli anni e non sono state abrogate da altre continuano a
produrre i loro effetti in modo costante così come i costi collegati).

-Leggi provvedimento:
Sono leggi che entrano nel merito e disciplinano materie concrete; sono un’eccezione, infatti la
regola generale è che le leggi dovrebbero essere astratte e generali.

-Colpa e dolo:
1. Atteggiamento colposo: comportamento che per negligenza, imprudenza, imperizia e
inosservanza di norme e discipline viene commessa da un soggetto (la colpa sta
nell’eventualità, cioè non essersi rappresentati l’evento).
2. Atteggiamento doloso: comportamento intenzionale (vi è rappresentazione di causa-
effetto dell’evento).

C.BUZZACCHI: BILANCIO E STABILITA’

-Introduzione:
• Stabilità: avere dei bilanci sani, in equilibrio. L’equilibrio può essere contabile (equilibrio
artificiale, pareggiabile con il debito) e finanziario (equilibrio monetario).
• Sostenibilità: il debito deve essere sostenibile, cioè ci vuole qualcuno che lo voglia acquistare
• Spread: differenza tra i rendimenti dei titoli di stato a 10 anni italiani e quelli tedeschi
• Disavanzo: differenza tra entrate correnti e spese correnti
• Avanzo primario: differenza tra entrate e spese depurate dagli interessi passivi sul debito
• Fabbisogno di cassa: differenza tra tutte le entrate dello Stato (correnti, prestiti, extra-
tributarie) e tutte le spese (spese correnti, rimborso del capitale, rimborso degli interessi)
• Costo dell’indebitamento:
I. Rimborso del capitale: inserito nella voce rimborso prestiti del bilancio dello stato
II. Rimborso degli interessi: inserito nella voce spese correnti del bilancio

• Il ruolo dello Stato:


o In Italia: interazione tra art.41 (libertà di iniziativa economica) e i comma successivi:
“limitazioni derivanti da rilevanti interessi pubblici”; o all’art. 43 inerente al monopolio
pubblico.
o Stato regolatore: quando lo stato crea determinate condizioni sul mercato regolando in
modo lieve soprattutto quando questo fallisce.
o Stato interventista: quando lo stato diventa imprenditore, “nazionalizza” le imprese
che rischiano di fallire.
o Stato assicuratore: quando assicura le imprese che non ce la fanno, per esempio
garantendo i prestiti che le banche fanno a quest’ultime.
o Aiuti di stato in UE, permessi solo se: (art.107,108,109)
I. Urgenza
II. Temporaneità dell’aiuto
III. Rischio fallimento del mercato
IV. Carenza di liquidità nelle banche
-Capitolo 1: Principi di stabilità e di sostenibilità finanziaria nell’ordinamento
Europeo
• Patto di stabilità e crescita (1997):
Costituito da una risoluzione del Consiglio Europeo e da due regolamenti del Consiglio dei
ministri.
o Per la risoluzione del Consiglio gli stati sono tenuti a rispettare l’obbiettivo di un saldo
di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo e adottare le misure
correttive del bilancio che ritengono necessarie per conseguire gli obiettivi di stabilità e
convergenza, ogniqualvolta dispongano di informazioni che indichino un divario
significativo, effettivo o presunto rispetto a detti obiettivi
o Per il regolamento n. 1466/97 viene rafforzata la vigilanza delle posizioni di bilancio
nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche.
o Per il regolamento n.1467/97 vengono accelerate e chiarite le modalità di attuazione
della procedura per i disavanzi eccessivi.

• Strumenti dell’unione Europea:

o FESF (fondo europeo di stabilità finanziaria): fondo di aiuto agli stati, compatibile con le
norme avendo quantità limitate e tempo limitato. Composto da quasi 800 miliardi di Euro
versati dai vari stati, ha la possibilità di emettere obbligazioni proprie. Con il continuare
della crisi il Fesf non è più uno strumento temporaneo ma è diventato stabile. (art.136)
Rispetto al Mes è più generale, non deve essere usato per forza per qualche motivo
specifico.
o Sistemi di vigilanza finanziaria:
§ European Banking Authority (EBA): garanzia di vigilanza finanziaria che controlla
assicurazioni, strumenti finanziari dei mercati, borsa…
§ Comitato europeo per il rischio sistemico: compito di vigilanza macroprudenziale
(sussidarietà verticale con Consob) Art.120

• Riforma della governance europea:

I. Semestre Europeo, 2010: introdotto dal consiglio dell’Ecofin, prima forma di integrazione
e di rafforzamento del patto di stabilità e crescita. Prevede passaggi di coordinamento e
di sorveglianza da compiere nel primo semestre (presentazione DEF) così da controllare a
priori le decisioni economiche degli stati.
II. Europlus, 2011: sostenuto da Francia e Germania. Occorre adottare in sede nazionale
tutte le misure necessarie per realizzare quattro obiettivi:
o Promuovere la competitività.
o Stimolare l’occupazione.
o Concorrere alla sostenibilità delle finanze pubbliche (le finanze pubbliche devono
essere garantite da entrate maggiori e sane, ovvero tributarie, privatizzazioni, tagli di
spesa, non debito).
o Rafforzare la stabilità finanziaria.
o Questo patto prevede che gli Stati partecipanti fissino insieme le azioni concrete da
realizzare nei dodici mesi successivi. (è un patto programmatico, non prevede
sanzioni)
III. Six pack, 2011: 5 regolamenti e una direttiva che riprendono e rafforzano gli articoli dal
120 al 140 del trattato dell’unione sul Patto di Stabilità e crescita.
o Evitare i disavanzi eccessivi, specialmente per quanto riguarda le regioni e controllo
sulla spesa per le pensioni
o Convergere verso il pareggio di bilancio, come obiettivo nel medio-lungo termine
(cioè nel 2016).
o Miglioramento annuale dei saldi dello 0,5% e obbligo per gli stati il cui debito
pubblico supera il 60% del PIL di adottare misure per ridurlo di almeno 1/20 della
differenza rispetto alla soglia del 60% calcolata nei 3 anni precedenti.
o Meccanismi per aggiustare squilibri macroeconomici attraverso politica economica,
monetaria, fiscale e di bilancio: Meccanismo di sorveglianza/allerta
§ l’UE, attraverso la commissione, ogni anno avvia un meccanismo di allerta
volto ad individuare in modo precoce possibili squilibri macroeconomici
§ se gli squilibri risultano significativi la Commissione prepara l’esame
approfondito per ogni Stato
§ presentazione delle misure preventive, che sono in forma di raccomandazioni
§ procedura per gli squilibri e disavanzi eccessivi: il Consiglio raccomanda allo
stato un piano correttivo con un tempo determinato
§ lo stato interessato presenta un piano d’azione dove mostra le misure che
intende adottare
§ il consiglio europeo valuta entro 2 mesi il piano d’azione: se è soddisfacente lo
approva, altrimenti da’ altri due mesi di tempo allo stato per presentare un
nuovo piano
§ se non sono state assunte le misure correttive il consiglio valuta una decisione
a maggioranza qualificata come l’inadempienza dello stato
§ possibilità di sanzioni come deposito fruttifero o pagamenti annuali (in misura
dello 0,1% del PIL)

IV. Two Pack, 2011: altri 2 regolamenti, che accentuano i regolamenti del six pack,
soprattutto per quanto riguarda:
o Sorveglianza di bilancio, con possibilità di procedure d’infrazione
o Misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici (e finanziari)
eccessivi
V. Fiscal Compact, marzo 2012:
o Innova solo in modo parziale il six e il two pack, riprendendo i regolamenti e
aggiungendo il pareggio di bilancio (reale, finanziario).
o Il deficit è permesso solo temporaneamente e in un periodo di ciclo economico
negativo e grave crisi, ma la deroga non deve in nessun caso compromettere la
sostenibilità del debito nel lungo periodo (art.109 della Costituzione Tedesca).
o Si passa da una discrezionalità sanzionatoria a una sanzione automatica
-Capitolo 2: Equilibrio di bilancio e sostenibilità finanziaria nell’ordinamento
italiano

• Equilibrio dopo il trattato del 2012:


o Tramite la modifica dell’Art. 81 con la legge costituzionale n.1/2012 vengono toccati
anche gli artt. 97,117 e 119 (vedi dopo la parte sugli articoli della Costituzione)
o Sistema di garanzia e vigilanza interna:
§ Ufficio parlamentare di bilancio: in qualità di organismo indipendente esercita
l’analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e la valutazione
dell’osservanza delle regole di bilancio.
§ Corte dei conti: svolge il controllo successivo sulla gestione dei bilanci degli enti
territoriali e non, ai fini del coordinamento della finanza pubblica e
dell’equilibrio di cui all’art. 97 Cost.

-Capitolo 4: Verso la condivisione delle politiche fiscali e di bilancio nell’Unione


Europea
• Prospettive da perseguire: integrazione che recuperi il divario tra realtà di una moneta unica
e la persistente assenza di un sistema di regole comune e vincolante e di indirizzi politici
unitari nel campo economico e sociale (per colmare la deriva asimmetrica degli effetti di
politica economica comunitaria e politica fiscale statale).
• Vincoli della BCE:
o Non può finanziare i deficit dei paesi membri con l’acquisto di titoli di stato sul
mercato primario (art.123 TFUE).
o Non può adottare azioni che possano perseguire la piena occupazione, dal
momento che il suo unico compito istituzionale è quello di tenere sotto
controllo l’inflazione.
• Misure straordinarie di politica economica della BCE:
o 2010: istituzione del “security market programe” (SMP), secondo il quale le banche
centrali del sistema sono state autorizzate ad acquistare titoli di Stato sul mercato
secondario, e la BCE anche sul mercato primario (in contrasto con l’art.123). (detto dal
prof a lezione ma non mi risulta che sia vero)
o Riduzione del coefficiente di riserva obbligatoria, così da “liberare liquidità”.
o “Longer-term refinancing operations” (LTROs): erogazione di credito per le banche da
parte della BCE a basso costo e a scadenze più lunghe (fino a 3 anni)
o 2012: le banche centrali possono fare acquisti illimitati di titoli di stato, tramite il
“Outhright Monetary Transaction” (OMT), che però è subordinato alla richiesta di aiuti
al MES
o 2013/14: 2 regolamenti, che conferiscono alla BCE poteri di vigilanza sul credito
dell’eurozona e la modifica dell’EBA (Meccanismo unico di risoluzione delle crisi
bancarie e Sistema unico di garanzia dei depositi)
o 2015: viene varato il “quantitative easing”, cioè un piano di acquisti combinato ed
esteso di titoli di stato e privati per un ammontare di 60 miliardi di Euro al mese (così da
aumentare l’inflazione e deprezzare la valuta).
• Fiscalità nell’unione europea: bilancio europeo finanziato dai singoli paesi attraverso
imposizioni fiscali (come una quota dell’imposta sul valore aggiunto) per finanziare progetti
regionali.
• Autosufficienza finanziaria: l’unione si sostiene attraverso contributi degli stati membri,
quindi vi è un rapporto di credito (diritto civile, privato) più che tributario (diritto pubblico);
N.B: per ora l’unione non può imporre imposte dirette agli stati membri
• Architettura dell’unione Europea dal 2015 (piano Juncker):
Juncker e gli altri presidenti lanciano l’idea del rapporto complementare dell’unione, cioè
fare il punto della situazione al 2015 per vedere quali sono le proiezioni future per gli anni
successivi.

1. Fase 1 (2015-17):
o Rafforzamento dell’unione attraverso l’istituzione in ogni paese membro di
un’autorità indipendente incaricata di valutare i progressi conseguiti con le riforme
economiche.
o Attuazione delle procedure per ridurre gli squilibri macroeconomici.
o Maggiore concentrazione sull’occupazione e performance sociali.
o Maggiore coordinamento delle politiche economiche nell’ambito del semestre
europeo.
o Completamento dell’unione finanziaria con l’unificazione delle banche, cioè
creazione di un fondo interbancario che garantisca i depositi bancari.
o Il miglioramento dell’efficienza dello strumento di ricapitalizzazione diretta delle
banche nel quadro di un meccanismo di stabilità (così da aumentare la competitività
delle banche).
o Potenziare il rischio sistemico.
o Rafforzamento dell’unione fiscale.
o Istituzione di un comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche: accordare i
bilanci con le raccomandazioni dell’UE nel semestre europeo.
o Rafforzamento del legame tra il Parlamento Europeo e i parlamenti europei.

2. Fase 2 (2017-25):
o Rendere più vincolante il processo di convergenza concordando standard a livello
europeo su: mercato del lavoro, competitività, contesto imprenditoriale, pubblica
amministrazione e politica tributaria.
o Istituzione di stabilizzatori comuni per ammortizzare gli shock.
o Legittimità e responsabilità: tesoreria europea e piani d’investimento.
ARTICOLI DELLA COSTITUZIONE

-Articolo 116:
“Il Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige e la Valle d’Aosta dispongono
di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con
legge costituzionale. (autonomia legislativa)

La Regione Trentino-Alto Adige è costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano. (che
hanno anch’esse autonomia legislativa)

Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma
dell’art. 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere 1),
limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre
Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel
rispetto dei principi di cui all’articolo 119 (si apre la possibilità ad altre regioni di diventare a
statuto speciale). La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla
base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.” (Regionalismo differenziato)

-Articolo 117:
“La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione,
nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie… (le più importanti)

Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a… (concorrente tra stato e regione, in
caso di diatriba interviene la Corte Costituzionale)

Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato.
Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza,
partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono
all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel
rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di
esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. (principio di sussidarietà)

La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle
Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia.
• Con questo articolo si frena il federalismo delle regioni: sistema di regionalismo differenziato
(diverso dal federalismo)
• Federalismo: modello di decentramento statale, in base al quale il potere legislativo e di
governo e diviso tra lo stato centrale e gli stati membri. L’Italia non presenta un vero e
proprio federalismo politico ma un federalismo:
o Amministrativo: solo potere esecutivo, potere legislativo resta in capo allo Stato
o Fiscale: autonomia per quanto riguarda il bilancio (art.119)
-Articolo 118:
“Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario,
siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di
sussidiarietà, differenziazione (nelle allocazioni bisogna guardare le caratteristiche degli enti locali,
che sono diverse, ognuno ha competenze diverse) ed adeguatezza (l’amministrazione a cui viene
conferito il potere deve essere adeguata a servire i servizi).
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di
quelle conferite (possono essere conferite con delega, quindi si conferisce solo il servizio del
potere, oppure con trasferimento, con il quale il potere va in mano all’ente), con legge statale o
regionale, secondo le rispettive competenze…
…Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei
cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del
principio di sussidiarietà.” (cittadinanza attiva)
-Articolo 119:
“I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e
di spesa, (autonomia di bilancio, che dovrebbe essere in pareggio) nel rispetto dell'equilibrio dei
relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e
applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario….
…La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo (fondo di riequilibrio, trasferimento dalle
regioni più ricche a quelle più povere, secondo i principi di differenziazione e di adeguatezza),
senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle
Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
(quindi vi è un divieto di fare debito)
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli
squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse
aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città
metropolitane e Regioni.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito
secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato.
Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale
definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna
Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio.
E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.”

-Articolo 120:
“La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni, né
adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle
cose tra le Regioni, né limitare l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio
nazionale.
Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei
Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa
comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo
richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei
governi locali (possono aumentare le prestazioni, ma non diminuirle). La legge definisce le
procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di
sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.” (rispetto e assistenza tra i due organi)
-Articolo 23:
“Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.”
(riserva di legge relativa, quindi possono valere anche decreti e atti aventi forza di legge).

-Articolo 53:
“Tutti (universalità dell’imposta) sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro
capacità contributiva.
Il sistema tributario è informato a criteri di progressività.” (progressività per scaglioni di reddito,
diversa dalla progressività per classi, che va per “salti”)
-Articolo 81: (modificato)
“Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi
avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. (equilibrio finanziario)
Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e,
previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al
verificarsi di eventi eccezionali.
Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. (mezzi quali
diminuzione spesa, aumento tributi, vendita e ammortamento beni patrimoniali, riscossione dei
crediti, gestione dei residui, riduzione degli automatismi legislativi di spesa, l’accensione di prestiti,
anticipazioni di cassa, fondi strutturali europei, extragettito erariale, cartolarizzazione)
Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio (caratteristica unica, deve essere approvata
entro il 31 dicembre) e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. (legge di bilancio è
triennale, ha carattere formale, cioè autorizzatorio verso il governo e un carattere sostanziale, con
il quale il governo può modificare e integrare le spese e le entrate)
L'esercizio provvisorio del bilancio (accade quando il parlamento non approva il bilancio entro il 31
dicembre) non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente
a quattro mesi.
Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio
tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni (comuni, regioni, inps ecc..) sono stabiliti con legge (rinforzata) approvata a
maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con
legge costituzionale.” (previa autorizzazione dell’UE)
-Articolo 97:
“Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano
l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. (tutte le pubbliche amministrazioni!)
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon
andamento (sacrificare il minore possibile dell’interesse privato a favore dell’interesse pubblico) e
l'imparzialità (perseguendo l’interesse pubblico e seguendo la legge) dell'amministrazione.
Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le
responsabilità proprie dei funzionari.
Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti
dalla legge.”
-Articolo 100:
“Il Consiglio di Stato è organo (di secondo grado, dopo il tar) di consulenza giuridico-
amministrativa (pareri) e di tutela della giustizia nell'amministrazione.
La Corte dei conti esercita il controllo preventivo (in realtà poco incisivo, non molto utile) di
legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato
(giudizio di parificazione: controllo successivo sulle spese di tutta la pubblica amministrazione con
contro tra rendiconto e bilancio, e può ordinare il risarcimento per spese ingiustificate). Partecipa,
nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo
Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro
eseguito. (compiti consultivi e giurisdizionali)
La legge assicura l'indipendenza dei due Istituti e dei loro componenti di fronte al Governo”
• Il più grande potere della Corte dei Conti è quello di sollevare di fronte alla Corte
Costituzionale il giudizio in via incidentale per anti costituzionalità (quando vi è un processo
ad esempio per una legge che non provveda ai fondi necessari, quindi contravvenendo
all’art. 81, viene valutata la “rilevanza” e la “non manifesta infondata” e nel caso lo si porta
alla Corte Costituzionale che emetterà una sentenza)
LIBRO DELLE REGIONI
N.B: in corsivo parti copiate dal libro, in stampatello minuscolo commenti

-Introduzione:

Il decreto delegato, attuativo dell’art. 10 della legge n. 133 del 1999, interviene solo sulle regole
di finanziamento, per un insieme di materie attribuite alla competenza delle regioni a statuto
ordinario. Esso attua, in modo coerente, i principi che hanno ispirato la riforma costituzionale, in
particolare:

• aumenta la quota delle risorse regionali finanziate con tributi propri;


• aumenta il collegamento tra l’andamento delle basi imponibili di grandi tributi e le risorse
che affluiscono ai bilanci regionali, generando in prospettiva più risorse e, anche, qualche
rischio in più
• riduce i vincoli di destinazione sulle risorse erariali trasferite alle regioni; (le regioni
fiscalmente hanno più autonomia)
• fissa le regole di solidarietà (fondo prerequativo) tra regioni, in particolare a favore delle
regioni dove le basi imponibili sono meno elevate.

Le nuove regole di finanziamento sono condizionate dall’assetto costituzionale sulle materie


attribuite alla competenza delle regioni, che vede prevalere materie sulle quali i principi
dell’interesse nazionale e dell’uniformità di trattamento sono prevalenti rispetto ai principi
dell’autonomia finanziaria.

-Riflessione sulle dinamiche del cambiamento:

Il federalismo, fiscale e non fiscale, ha fatto grossi passi avanti. Non vi è dubbio che sia nato ormai
un federalismo «all’italiana», visto che le nostre leggi ne utilizzano il nome e hanno
apparentemente chiamato in causa tutto l’armamentario strumentale del federalismo fiscale,
dall’autonomia tributaria ai principi di sussidiarietà, responsabilizzazione ecc., per finire con
l’istituzione di fondi perequativi incentivanti. (Però questo processo verso il federalismo non si è
compiuto, rimanendo a metà strada)

Il «federalismo fiscale», che si sta realizzando in Italia, in tal caso sarebbe solo un involucro, una
scatola nuova che racchiude un contenuto vecchio. Per rimanere al decreto n. 56 del 2000, ci si può
chiedere candidamente quale ne sia l’effettivo apporto alla realizzazione di un federalismo fiscale,
visto che:

I. si limita a sostituire trasferimenti statali con altri trasferimenti studiati dal punto di vista
dei criteri, che tuttavia spostano di poco la situazione attuale, non determinando
«cambiamenti drammatici»;
II. diluisce l’operazione nel tempo (il 2013 doveva essere il primo anno di regime), lasciando di
fatto alla «concertazione» (trattativa) tutto lo spazio per rovesciarne la logica, prima
ancora che possa avere un qualche effetto.
Ad esempio, è formalmente vero che «gli interventi fondamentali in materia di finanza regionale
attuati dagli anni novanta hanno attribuito alle regioni ampi spazi di autonomia, sia sul lato delle
entrate che su quello della spesa». Ma siamo sicuri che si tratti di vera autonomia o non si tratti
piuttosto, per quanto riguarda le entrate, in gran parte della sostituzione di un sistema di
trasferimenti con un sistema di compartecipazioni al gettito di imposte erariali, su cui le regioni
possono incidere poco o nulla? E circa l’autonomia di spesa, i gradi di libertà delle regioni sono
particolarmente ristretti, quindi la spinta innovativa del federalismo regionale appare assai
ridimensionata, se vista dal lato della spesa. (ristretti perché con il patto di stabilità si limita la
spesa)

Il processo di riforma e modernizzazione della pubblica amministrazione, è stato rivoluzionato,


senza però che le ricadute sul pubblico siano sostanziali, salvo l’uso dell’autocertificazione, la cui
vera riforma avrebbe dovuto essere semplicemente l’abolizione dei certificati. Il dubbio è che a
beneficiarne possa essere solo la burocrazia, riorganizzandosi in modo da aprire, a proprio
vantaggio, tutti gli spazi offerti dalla nuova normativa. Alla stessa stregua sembra essere poi la
riforma dei bilanci e dei controlli; la vecchia legittimità è passata in secondo ordine (per non
rallentare la burocrazia) ma i controlli di gestione appaiono, per ora, efficaci più o meno come i
vecchi controlli. Basta leggere i commenti della Corte dei conti negli ultimi vent’anni per rendersi
conto che poco è cambiato. (perché il controllo è solo successivo non preventivo, quindi non più
tanto utile). La riforma costituzionale per le regioni a statuto ordinario ha previsto il rovesciamento
della formula dell’art. 117 Cost.; ma l’attribuzione della funzione legislativa è tanto più qualificante
quanto più la competenza è esclusiva. Se la competenza è concorrente, e per di più estesa a tutto
(e non solo ai principi), come viene proposto dalla riforma, il potere legislativo è in un certo senso
solo virtuale; per cui si può sostenere che, nella prassi italiana, la competenza legislativa delle
regioni è semplicemente attuativa della legislazione nazionale, e ha assunto, quindi, piuttosto la
natura dei regolamenti amministrativi. Per quanto riguarda invece le funzioni amministrative, al
contrario di quanto stabilito per le funzioni legislative, la Costituzione aveva sancito l’esclusività,
essendo tali funzioni, nelle materie specificamente regionali, sottratte completamente all’azione
dello Stato. E, tuttavia, anche per le competenze amministrative si è verificato lo stesso processo di
centralizzazione a cui abbiamo accennato per la funzione legislativa, in quanto lo Stato ha invaso
completamente la competenza regionale. Infatti, ormai lo Stato da un lato esercita il potere di
sostituzione, e dall’altro esercita, per via amministrativa, un potere di indirizzo e coordinamento
che avrebbe dovuto essere esercitato solo attraverso la funzione legislativa. E da tale punto di vista
la delega delle funzioni prevista dalla legge Bassanini peggiora la situazione, sgravando
l’amministrazione centrale dalla gestione per accentuarne l’azione direttiva e di controllo sugli enti
locali, regione inclusa. Ciò a cui penso è un vero regionalismo in senso federalista», più che ad un
federalismo di facciata. In pratica, un disegno di legge per l’approvazione di una legge chiave»
con la quale si possa accedere a nuovi meccanismi di erogazione della spesa basati sui «fondi
mirati per obiettivi» (i quali in caso non si rispettassero non vengano più erogati). Ciò
consentirebbe un progressivo ma deciso alleggerimento delle competenze ministeriali a favore di
una più autonoma e forte capacità di spesa da parte dei «governatori» regionali. Questa
coraggiosa devoluzione di poteri verso le regioni potrebbe, però, comportare problemi di controllo
sulla copertura finanziaria delle spese. Ecco che un serio controllo gestionale interno alle regioni
e un controllo sistematico da parte delle sezioni regionali della Corte dei Conti potrebbero
aumentare e migliorare i livelli di salvaguardia della copertura delle spese, nel rispetto dell’art. 81
della Costituzione. È, pertanto, la filosofia delle regioni che deve affermarsi, mentre lo Stato deve
garantire solo funzioni di controllo generale e di coordinamento formale della finanza delle regioni,
ricoprendo un nuovo ruolo, «in ombra» alle scelte decisionali formulate dai più importanti enti
territoriali riconosciuti dalla riforma costituzionale.

L’idea generale non è quella di lasciare che gli enti locali, resi autonomi finanziariamente, si
dedichino alla fornitura dei servizi pubblici loro assegnati in modo autonomo e responsabile
rispetto ai loro elettori. È invece quella di utilizzare le regioni e gli enti locali come agenti dello
Stato, che si riserva di agire come controllore. Si può quindi affermare che in Italia, negli ultimi
anni, è iniziata la costruzione di un sistema di relazioni Stato-governi locali, a cui è stato imposto il
nome di «federalismo», che tuttavia presenta delle mutazioni genetiche rispetto a quello
tradizionale. Un primo tipo di mutazione è la stretta dipendenza dal governo centrale, il secondo è
la concertazione; entrambi sembrano minare le basi essenziali del federalismo fiscale classico,
poiché interferiscono con il funzionamento della democrazia.

Il Parlamento non solo non può concentrare in sè stesso la funzione sovrana, ma si muove secondo
linee che emergono quasi casualmente. La funzione normativa è figlia anch’essa della politica del
Governo ed è quest’ultimo a stabilire quando il Parlamento è chiamato a esprimere leggi generali
oppure provvedimenti o altri atti. La politica si dissolve e adotta il diritto come un recipiente in cui
calarsi per mostrare un volto accettabile e nello stesso tempo per imporsi nei limiti consentiti dalla
coltre dei diritti personali. L’indirizzo politico (che è tipico del Governo) declina o si deforma,
perché la politicità non è più l’espressione di una competenza rigida, di una investitura e di una
supremazia precostituite. La contrattualità, insomma, al posto della discrezionalità è anche figlia
del mondo tecnologico; infatti, nessun soggetto o nessun organo, anche se investito dal popolo
direttamente, può formare da solo degli atti che servano a ricondurre gli strumenti a impieghi
accettabili e a condizionarne l’efficacia o la produttività. Il potere oggettivo che ne deriva non si
confonde con l’autorità di un organo. Questo fa sì che, innanzitutto, l’investitura popolare o
rappresentativa degli organi venga quindi depotenziata da un sistema di procedure contrattuali, di
rapporti e di responsabilità, il quale solo riesce a tener testa alle posizioni arbitrarie.

-Capitolo 10: DALL’INADEGUATEZZA DEL SISTEMA CONTABILE REGIONALE


ALL’ARMONIZZAZIONE

Al nuovo dettato costituzionale (modifica dell’art. 81 e di conseguenza dell’art. 119 con il quale il
vincolo del pareggio di bilancio viene esteso anche alle regioni e agli enti locali) risponde la 1. n.
164/2016, disponendo che a decorrere dal 1 gennaio 2016 i bilanci di regioni ed enti locali si
considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto consuntivo,
conseguono un saldo non negativo (equilibrio finanziario), in termini di competenza, tra le entrate
finali e le spese finali. Quindi, cercando di tradurre il linguaggio tecnico-giuridico del legislatore,
vuol dire che l’equilibrio può essere interpretato come equilibrio “meramente contabile”, ma non
finanziario, avendo coinvolto non a caso solo il bilancio di competenza!

• Garanzie per un’analisi gestionale “armonizzata”

Il sistema contabile delle regioni deve garantire l’analisi della gestione sotto il profilo finanziario,
economico e patrimoniale. (con la contabilità finanziaria si parla solo delle entrate e delle spese
complessivamente, mentre il profilo economico-patrimoniale ci da il “piano dei conti” o i “centri di
costo”, cioè unità a cui noi attribuiamo dei costi specifici, come ad esempio all’ospedale).
o Requisiti del bilancio:

1. La competenza finanziaria, un requisito che definisce il criterio di imputazione agli


esercizi finanziari delle obbligazioni giuridicamente perfezionate, attive e passive,
quindi accertamenti di entrata e di spesa. L’espressione più evoluta e completa si
traduce in competenza finanziaria potenziata, dove le obbligazioni attive e passive
giuridicamente perfezionate (completate) devono anche essere registrate nelle
scritture contabili nel momento in cui vengono perfezionate, ma vanno imputate
all’esercizio nel quale andranno a scadenza. In sostanza, è un requisito che consente
di conoscere con precisione i debiti effettivi contratti da regioni ed enti locali;
inoltre consente di evitare l’accertamento di entrate future e di impegni inesistenti;
da ultimo, riduce la distanza tra la contabilità finanziaria e quella economico-
patrimoniale.
2. La competenza economica, un altro requisito che definisce il criterio con cui sono
imputati gli effetti delle diverse operazioni e attività poste in essere dall’ente nel
corso dell’esercizio e che si concretizzano in utilità economiche cedute (costi/oneri) o
acquisite (ricavi/proventi), anche non direttamente collegate ai relativi movimenti
finanziari (incassi/pagamenti). Infatti, l’effetto di queste operazioni e attività deve
essere ricavato contabilmente e attribuito all’esercizio al quale si riferiscono e non
a quello in cui si concretizzano i relativi movimenti finanziari.
3. Il principio della prevalenza della sostanza sulla forma, secondo il quale tutte le
operazioni e i fatti contabili che si sono verificati durante l’esercizio devono essere
rilevati contabilmente in relazione alla loro sostanza effettiva e quindi alla realtà
economica che li ha generati e ai contenuti della stessa e non solo alle regole e alle
norme vigenti che ne disciplinano la contabilizzazione formale. (analisi dei costi
benefici del bilancio)

• La nuova programmazione regionale:

Anche per le regioni la programmazione e la realizzazione della manovra di finanza passa


attraverso tre momenti significativi, il Documento di economia e finanza regionale (DEFR), la
legge di stabilità regionale e il bilancio di previsione finanziario.

1) Il Documento di economia e finanza regionale è il documento che l’organo di governo della


regione (giunta) presenta all’organo deliberativo (consiglio), in cui sono descritti gli scenari
economico- finanziari internazionali, nazionali e regionali, le politiche consigliate e gli
obiettivi della manovra di bilancio regionale.
2) La legge di stabilità regionale assume un significato differente. Intanto è un
provvedimento legislativo e non un documento contabile programmatorio come il DEFR;
poi, risponde ad esigenze soprattutto di carattere fiscale e che tutte le regioni, a decorrere
dall’esercizio finanziario 2016, sono obbligate ad adottare. La legge di stabilità regionale
regola:

a) le variazioni delle aliquote e gli interventi che incidono sul gettito dei tributi di
competenza regionale (così come già stabiliva per lo Stato l’art. 11 della legge n.
362/1988, modificando il medesimo articolo della legge n. 468/1978);
b) il rifinanziamento delle leggi di spesa, escludendo quelle obbligatorie e continuative
c) la riduzione, per ciascuno degli anni considerati, delle autorizzazioni legislative di
spesa (si tratta di una revisione degli automatismi di spesa che comportano un
problema di copertura finanziaria anche per lo Stato);
d) la rimodulazione delle quote di spesa pluriennali disposte con leggi regionali
destinate a gravare su ciascuno degli esercizi considerati nel bilancio di previsione e
in quelli successivi;
e) eventuali autorizzazioni di spesa per interventi la cui realizzazione si protrae oltre il
periodo di riferimento del bilancio di previsione;
f) le norme che comportano l’aumento di entrate o la riduzione di spese, sempre in
ossequio al dovere di copertura ex art. 81 Cost.
g) le norme che garantiscano il rispetto del patto di stabilità interno.

3) Il bilancio di previsione è stato ridefinito dall’art. 36 del d.lgs. n. 118 /2011, stabilendo che
le regioni deliberano ogni anno il loro bilancio che però assume un respiro triennale, sulla
base del bilancio statale. Il bilancio ha carattere autorizzatorio, quindi produce effetti
gestionali di entrate e spese, costituendo un limite agli accertamenti e agli incassi che
riguardano l’accensione di prestiti e un limite anche agli impegni e pagamenti di spesa.

-Capitolo 11: PARLAMENTO E REGIONI TRA NEOFEDERALISMO E


GLOBALIZZAZIONE

• Il modello federale (USA): Il modello federale prevede tre tipologie di tributi, una federale, una
statale (che corrisponderebbe in Italia alle regioni) e una locale. Le imposte federali devono
essere pagate da tutti i contribuenti della federazione, perché hanno lo scopo di finanziare le
funzioni federali, compresi i meccanismi di perequazione tra i territori; le imposte statali (o
regionali) gravano sui contribuenti di ciascuna regione, o Stato, per finanziare le funzioni delle
regioni, o dello Stato, e delle amministrazioni locali.

• In Italia:

Se si osserva attentamente il precetto costituzionale dettato dalla riforma del Titolo V del 2001,
che aveva completato e messo a punto i principi indicati dalle prime leggi Bassanini, si può notare
un processo che ha condotto ad un “regionalismo forte”, che si potrebbe definire, con un certo
coraggio, quasi federale (con particolare riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost.). Questo
avrebbe avuto tra gli obiettivi quello di spostare soprattutto la regolazione di fatti
economicamente rilevanti in modo prevalente sulle regioni.

D’altronde, se si osserva nel suo complesso l’idea di fondo che ha ispirato il legislatore costituente
del 2001, si evince che egli avrebbe voluto ricalcare un modello che gli studiosi chiamano
“federalismo duale”. Cioè, un modello in cui si separano in modo netto le competenze dello Stato
e quelle delle regioni; lo Stato fa’ poche cose di grande rilievo istituzionale (competenza esclusiva
dello Stato), le regioni fanno tutto il resto (competenza residuale delle regioni). Poi vi sono un certo
numero di materie in cui si genera una sorta di “condominio”, in cui lo Stato fissa i principi
fondamentali con le sue leggi lasciando alle regioni la disciplina di dettaglio. A questo punto
occorre anche essere attenti a non esagerare con la competenza di tipo concorrente, per non
incorrere troppo spesso nella probabile questione costituzionale del conflitto di interessi tra poteri.
E sembra che ancora si debbano sfoltire, con maggior decisione, le materie di competenza
concorrente tra Stato e regioni, di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione.

La Corte, ha voluto precisare, che il meccanismo della sussidiarietà di competenze legislative e


anche amministrative dovrebbe sempre essere guidato da un controllo che tenga conto anche del
principio di “ragionevolezza”. Secondo la giurisprudenza costituzionale, questo principio deve
essere sviluppato attraverso forme di collaborazione tra Stato e regioni. L’unico interrogativo che
spesso non trova risposta, è stabilire sotto il profilo organizzativo quale debba essere il luogo
dell’intesa tra Stato e regione e quali siano le regole e la loro attuazione amministrativa (es.
l’autorizzazione per realizzare un’opera di grande rilevanza nazionale). La Corte Costituzionale
sembra essere orientata verso un accordo di tipo legislativo, proprio per dare un segnale forte e
inequivocabile ai vari livelli di governo. Ma sorge un altro problema e di non poco conto. Si deve
considerare, infatti, che il sistema istituzionale italiano attuale non consentirebbe questo tipo di
accordo formale, perché non si potrebbe fare sotto il profilo del procedimento legislativo, a causa
della struttura parlamentare. Infatti, il procedimento legislativo non consente, ad oggi, una
partecipazione delle regioni, così come avviene nelle vere forme di federalismo. Quindi,
l’accordo, o le varie forme d’intesa, sono spostate nell’ambito governativo centrale e locale. Allora
ciò che non si può realizzare istituzionalmente, secondo le indicazioni della Corte, viene portato
all’interno di un potere esecutivo ed amministrativo, con la conseguenza di una probabile debole
garanzia offerta, sotto diversi profili. A questo punto sono diverse le opinioni che si sviluppano in
dottrina. Appare abbastanza logico, però, e privo di influenza politica, considerare che un
“regionalismo cooperativo” che si concentri solo su accordi tra governo e regioni (es. conferenza
stato-regioni), escludendo del tutto il Parlamento, possa portare anche a conseguenze non
trasparenti e di scarsa garanzia per tutti.

A parere di chi scrive il federalismo può essere l’occasione per mettere ordine tra i rapporti
istituzionali, andando oltre al modello di “federalismo amministrativo” che era stato coniato dalla
riforma costituzionale del 2001. Dunque, l’istituto rivisto e adattato al contesto italiano attuale,
può già offrire dei vantaggi, facilitando l’individuazione delle responsabilità a livello locale nel
prelievo e nella gestione delle risorse; aumentando l’efficacia dei controlli; rendendo più adeguato
il meccanismo di erogazione di servizi ai cittadini, in conformità alle disposizioni dell’UE, ed infine
consentendo di ridurre effettivamente l’evasione fiscale e contributiva, ancora troppo elevata per
la dignità che si attribuisce ad un Paese europeo.

-Capitolo 12: I PROFILI SOSTANZIALI SUL CONTROLLO DELLA SPESA PUBBLICA DA


PARTE DELLA CORTE DEI CONTI E SUOI RIFLESSI NELLA PROSPETTIVA EUROPEA

Dal 1994 con la legge 20/21 la Corte dei Conti è stata riformata per limitare l’ingerenza della
magistratura contabile all’interno del potere esecutivo e legislativo, per evitare il rallentamento
delle attività amministrative e legislative di Stato e Regioni, eliminando di fatto il controllo
preventivo della spesa
• I controlli “integrati”
I meccanismi che disciplinano il controllo in ambito comunitario, inteso come collaborazione tra
Corte dei Conti europea e Corte dei Conti italiana, mettono in evidenza come l’ordinamento
della spesa comunitaria si muova nel senso di una crescente devoluzione agli Stati membri delle
responsabilità attinenti alla realizzazione in loco degli interventi. (in base ai nuovi regolamenti
dell’UE l’autonomia nazionale non deve non consentire una intensa sorveglianza a livello
europeo) Occorre, perciò, realizzare un sistema europeo di controlli che si potrebbero definire
“integrati”, tale da coprire l’intero ambito della gestione dei fondi comunitari e, sicuramente, la
questione è di grande rilevanza. Ma perché ciò avvenga è indispensabile che le istituzioni
nazionali di controllo siano dotate di adeguati poteri di indagine (anche se è una magistratura
contabile la Corte dei Conti nelle sue sessioni giurisdizionali deve avere la possibilità di fare
delle indagini e formulare un giudizio sull’idoneità dell’utilizzo del denaro pubblico) e che i
controlli da esse praticati siano omogenei a quelli svolti dalla Corte dei Conti europea, in
modo da creare sinergie efficienti e non sovrapposizioni istituzionali di dubbia utilità, come
accade spesso anche a livello locale. Altrimenti, se non vi sono regole certe e competenze
delineate con differenti e chiari livelli di responsabilità, si rischia di creare ambiti incontrollabili
di potere, con ampi margini di discrezionalità che potrebbero generare incertezze e rischi
nell’amministrazione. i parametri del controllo sono la legalità e la regolarità delle gestioni,
l’efficacia, l’economicità, l’efficienza e la produttività dell’azione amministrativa, parametri
che messi in sistema formano il risultato di gestione anche nei controlli interni. (la Corte dei
Conti europea dà fiducia a quella italiana, che da fiducia a quella regionale…)
• I controlli “congiunti”
In caso contrario, ossia se prevarranno, per carenza di autentiche motivazioni, le resistenze al
cambiamento, è agevole prevedere che i contatti tra Corte dei Conti europea e Corte dei Conti
italiana non andranno oltre la saltuaria effettuazione di controlli in comune (controllo
ovviamente che avviene dopo, non prima). In effetti, sarebbe auspicabile attuare quella
armonizzazione dei controlli che consentirebbe di demandare alla Corte dei Conti italiana, nelle
sue articolazioni territoriali, il controllo sulle amministrazioni che gestiscono la spesa
comunitaria a livello nazionale o regionale (“distrazione” dei fondi europei). Originariamente,
come regola generale, la Corte operava un controllo preventivo di legittimità sugli atti,
esercitando il potere di precludere l’efficacia giuridica dei singoli provvedimenti
dell’amministrazione ove ne fosse riscontrata la non conformità alle leggi (oggi non è più così).
In effetti, appare che la Corte subisca, ad opera della legge che l’ha riformata (legge 20 del
’94), una certa “svalutazione” del suo operato, prima ritenuto più incisivo proprio per il suo
carattere preventivo; divenendo importante il carattere successivo del controllo, appare
chiaro come la capacità di impedire spese poco oculate se non “distratte” divenga più
limitata, esaurendo i suoi effetti nelle asserzioni a posteriori, non impedendo l’iter di spesa
ma potendolo solo sanzionare (se nell’attività sanitaria prevenire è meglio che curare perché
meno dispendioso, qua è il contrario). È fatto salvo in ogni caso l’accertamento delle eventuali
responsabilità derivanti dalle accertate illegittimità produttive di “danno all’erario”, cioè quel
fatto giuridico-contabile che realizza in concreto gli effetti distorsivi e sicuramente più
importanti da evitare a cura della Corte dei Conti, sia a livello centrale che a livello locale della
pubblica amministrazione. Il controllo successivo viene effettuato sulla base di programmi e di
criteri elaborati dalla stessa Corte dei Conti, che riferisce almeno annualmente al Parlamento
ed ai consigli regionali sull’esito del controllo eseguito. (nel controllo successivo la Corte dei
Conti accerta, anche in base ai controlli di gestione, la rispondenza dei risultati dell’attività
amministrativi agli obiettivi stabiliti dalla legge e quindi il controllo successivo è anche un
controllo sulla legittimità degli atti).
• I controlli “complessivi” sulla gestione

I controlli complessivi sono una “somma dei controlli”: controllo interno di gestione e controllo
esterno della Corte dei Conti, che valuta l’effettiva imparzialità, il buon andamento e la
trasparenza. Il controllo complessivo della Corte dei Conti è legittimato giuridicamente dall’art. 97.

La Corte dei Conti svolge il suo controllo anche in corso di esercizio (anche se non può bloccare),
verificando la legittimità e la regolarità delle gestioni, ed anche il funzionamento dei controlli
interni a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza
dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando
comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa. In sostanza, il
controllo interno rappresenta una garanzia degli apparati, mentre quello esterno è una garanzia
dell’ordinamento. Lo stesso ruolo del controllo interno rispetto a quello riservato alla Corte dei
Conti della UE, depone nel senso di un controllo prevalentemente orientato sulla “gestione
complessiva”, che va alla ricerca del riscontro del risultato economico-finanziario piuttosto che di
quello della legalità, con ampi risvolti sociali, individuato in precedenza negli obiettivi dei
documenti finanziari.

• Regioni e giurisprudenza costituzionale

La Corte dei Conti ha utilizzato diverse volte il processo in via incidentale di fronte alla Corte
Costituzionale, soprattutto quando va a controllare una mancanza di copertura per una spesa
(quindi violazione dell’art. 81). La Corte Costituzionale, a differenza della Corte dei Conti, può
abrogare una legge che, ad esempio, non ha una copertura finanziaria; in questo caso il governo
potrebbe coprire la legge con un decreto-legge che effettua una “spending review”.

-Capitolo 13: L’ETICA DELLA RESPONSABILITÀ

• Un confronto tra Europa e Stati Uniti sulla finanza “virtuosa”

I. Il diritto (comportamento razionale)

Il diritto, fenomeno di astrazione giuridica preesistente ad ogni norma, coinvolge e sposta


naturalmente l’attenzione sul relativismo. Si tratta di un fenomeno che ha radici lontane,
complesso e poliedrico, che ha attirato l’attenzione degli studiosi di differenti discipline, nonché
dell’autorevole studioso papa (emerito) Benedetto XVI e che trova riscontro nel dinamismo più
incisivo e pragmatico di papa Francesco. Partendo da Otto von Gierke, in Das Deutsche Genossen-
schaftrecht, (Cooperative tedesche di diritto commerciale) che criticando la teoria della recezione
del diritto romano nella cultura giuridica germanica, Recht und Sittlichkeit (Diritto e moralità),
sostiene che la società s’incarna quotidianamente nelle norme e istituzioni e che esse provocano
una costante tensione emotiva; la positività di questa tensione può essere garantita da una visione
etica del bene comune. Oggi, l’etica giuridica, come sostiene Josef Ratzinger, è sostituita da un
“nuovo moralismo”, più vago ed incerto, che scivola nell’alveo della “società liquida” descritta da
Zygmund Baumann. Ecco che il relativismo non poteva non produrre conseguenze anche
nell’ambito della prassi giuridica e della visione etica della società, infine della responsabilità.
II. La fede (comportamento irrazionale)

La fede di un uomo non credo possa costituire un sedativo, un analgesico contro i dolori del mondo,
ma credo, invece, che costituisca l’essenza dell’esistenza stessa dell’uomo, che non trova risposte ai
suoi disagi, ma che se anche le avesse individuate non riuscirebbe ad interpretarle. Così si può
pensare ad una “fede sociale”, un’entità spirituale che non rappresenta solo l’unione delle fedi
individuali, ma una nuova identità collettiva, in grado di confrontarsi con il divenire delle cose. Il
perché la società vada in una direzione può avere un senso logico, anche se non viene compreso.
Governare i fenomeni giuridici ed economici non vuol dire dare risposte e certezze, ma costruire
nelle dinamiche sociali i comportamenti virtuosi che tengono in equilibrio le scelte, le
opportunità, le decisioni.

Nel nostro Paese, che pure è stato teatro di inquietanti imbrogli, il potere politico da un lato ha
protetto con leggi apposite i reati dei potenti, dall’altro ha dichiarato di voler tutelare il piccolo
risparmio, ma il dibattito legislativo si è trascinato in emendamenti dispersivi, senza esiti
rassicuranti. Dopo le note vicende che negli Stati Uniti hanno deluso o rovinato tante decine di
milioni di piccoli azionisti, in larga misura lavoratori e soprattutto pensionati, l’amministrazione
attuale offre agli americani, da un lato, qualche punizione esemplare ma, dall’altro, non apre una
vera via di riparazione né un orizzonte di trasparenza delle decisioni economiche, di stabilità e di
sicurezza. Al contrario, si prospetta, con il progetto di ownership society, la mera possibilità di
trasformare completamente in titoli di borsa o in forme assicurative private (che peraltro gli
americani già hanno conosciuto) quel poco che resta di pubblica previdenza e di pubblica sanità.
Quindi, la tradizionale maggior affidabilità del modello anglosassone e specialmente americano
di capitalismo finanziario è stata, se non del tutto vanificata, almeno posta in dubbio durante il
processo stesso di globalizzazione, paradossalmente avviatosi proprio partendo dal cuore di quel
mondo.

• La responsabilità: una virtù o un problema?

Esistono dunque motivi sufficienti per mettere in relazione le incertezze del mercato finanziario con
quelle dei soggetti che ne restano coinvolti. Si vuole riportare l’attenzione sui problemi di etica
degli affari, di merito, di responsabilità dei grandi operatori di quel mercato.

Intervengono anche variabili strutturali-sistemiche ad accrescere quel fenomeno di particolare


autonomia finanziaria, che inevitabilmente corrode e tradisce il senso stesso dell’etica e della
responsabilità nelle decisioni economiche. Se un certo Essler va in galera, un gran numero di top
executives, forse meno dediti a operazioni illegali ma comunque spregiudicati e spesso inefficienti,
restano immuni da sanzioni. E anche quando “saltano” e debbono andarsene, portano ugualmente
a casa favolose buonuscite. Nel frattempo si ripresentano sulla scena personaggi come i reiders,
ben più pericolosi della stessa èlite manageriale e talvolta in contrasto con essa, talaltra in
collusione. Non risulta facile ricostruire una responsabilità individuale degli amministratori
delegati, dei presidenti, dei possessori di quote di controllo nei consigli di amministrazione. Ancor
meno facile è rendere responsabili i corsari della finanza, che spesso mettono anche alti dirigenti in
gravi difficoltà. D’altra parte vediamo usare il termine “responsabilità” anche per invitare il
cittadino a “responsabilizzarsi”, smettendola di pretendere dallo Stato, o comunque dalla spesa
pubblica, istruzione, sanità, previdenza. Ai critici di questo indirizzo, esso appare volto a unire
l’alleggerimento del big government con una concessione di opportunità alle varie lobbies dei
servizi privati, che premono sull’amministrazione. Se le pensioni si trasformano in conti individuali
secondo meccanismi di capitalizzazione gestiti da società finanziarie private, allora ciò che viene
deciso ai vertici di queste società è d’importanza cruciale per le sorti di quegli individui. Come si è
detto, siamo spettatori di un apparente ritorno all’astratta celebrazione del diritto proprietario
individuale, che, però, viene inteso in un senso paradossalmente debole. Dunque, i sistemi
imprenditoriali della new economy, nei primi anni del Duemila, sono stati teatro di vicende difficili,
sia nella sfera organizzativa e produttiva, dove si sono realizzate operazioni volte alla flessibilità e
delocalizzazione, sia nella sfera finanziaria, dove si è dato corso a fusioni e cessioni di società, o al
contrario a spezzettamenti di imprese, ma in ogni caso a movimenti spesso rapidi e poco visibili del
mercato azionario. È pertanto utile analizzare quanto di questi risultati socialmente indesiderabili
sia attribuibile all’obiettiva complessità dei processi e quanto sia piuttosto l’effetto di una
straordinaria carenza di etica e di responsabilità, oltre alla sempre più scarsa “competenza”, un
requisito che dovrebbe costantemente affiancare quello dell’onestà.

• La responsabilità sociale dell’impresa

Attualmente, i numerosi dibattiti sulla responsabilità appaiono spesso pervasi da problemi etici,
come accade di fronte al problema dell’“impresa irresponsabile”. Questo è un problema che si pone
e si aggrava nel corso del Novecento, come sostiene Luciano Gallino, con la riduzione del tasso di
profitto in settori ad altissima intensità di capitale e con l’esaurimento delle basi tecnologiche ed
economiche del “modo di produzione fordista”. L’espressione irresponsible corporation — ricorda
l’autore — era stata coniata nel 1913 da Theodore Roosevelt. Analizzando attentamente il
contesto storico e sociologico in cui quell’espressione veniva usata, si potrebbe notare che nelle
parole del presidente americano, più che un’insufficienza di moralità dell’organizzazione veniva
denunciata una carenza proprio di “coercizione giuridica esterna” (per riprendere l’espressione
kantiana), ovvero di strumenti legislativi idonei a controllare e disciplinare una materia in via di
continua trasformazione; si tratta di strumenti la cui applicazione riguarda gli individui piuttosto
che l’organizzazione. È da osservare, del resto, che nelle discussioni interne al capitalismo
americano non viene posto l’accento tanto sull’impresa quanto sulle persone che la gestiscono.
Una seconda tesi, connessa parzialmente al primo elemento di discussione, è quella che sostiene la
fine della prepotenza esercitata dall’alta dirigenza sugli azionisti delle corporations. In questo
contesto, i comportamenti talvolta dannosi e immorali dell’alta dirigenza vengono spiegati
mettendoli in relazione con una limitazione della libertà della dirigenza stessa, costretta a
occuparsi di nient’altro che del profitto degli azionisti, e quindi impedita ad agire in modo
responsabile verso quello che si definisce “il sociale”. Come ben si sa, gli azionisti forti talvolta
coincidono con l’alta dirigenza, talaltra ne sono alleati, altre volte ancora si trovano in conflitto con
essa. Ciò può avvenire particolarmente quando sono in corso operazioni di fusione, di scalata, di
offerta pubblica d’acquisto. John K. Galbraith, ad esempio, ha visto nel consiglio
d’amministrazione un puro e semplice inganno, un organo selezionato dal top management, e ad
esso pienamente subordinato. Ha sostenuto inoltre che “eccezioni a parte, il ruolo dei suoi membri
è di semplice assenso”. E ha ribadito che “nessuno dovrebbe aver dubbi: in qualunque corporation,
gli azionisti [...] e coloro che li rappresentano sono completamente subordinati al management. Il
potere della proprietà [...] non ha più niente di reale. È una truffa, sia pure universalmente
accettata”. Secondo il punto di vista sostenuto da Milton Friedman, l’unico obbligo del
management sarebbe quello di garantire i profitti degli azionisti. Ma si sa, ormai, che neppure
questo obiettivo è stato raggiunto dagli spregiudicati operatori del top management finanziario.
Non solo sono stati corrosi i redditi dei cittadini e sono state ignorate le istanze degli stakeholders
(consumatori, contribuenti, comunità, società, istituzioni…), ma si è finito per nuocere agli stessi
interessi degli shareholders. E così le acrobazie finanziarie di Wall Street, all’inizio del millennio
hanno deluso o rovinato decine di milioni di piccoli azionisti, di pensionati incoraggiati a forme
finanziarie di risparmio, di “proprietari di minuscole quote di capitale”. Ma non meno doveroso è
osservare anche le tattiche attuate all’esterno, le mosse finalizzate a cavalcare e indirizzare i
movimenti del mercato, anche a scapito di milioni di risparmiatori. Senza ignorare, inoltre, le
debolezze sistemiche e normative di cui si è già detto; le inadeguate sanzioni, le insufficienti
prestazioni della corporate governance, talvolta le connivenze al livello del rating. Dunque, punto
centrale è che la maggioranza delle azioni resta comunque distribuita a una massa di piccoli
investitori privi di informazione sufficiente e di coordinamento per agire. A questo punto emerge
con più evidenza il ruolo dell’“agente decisivo”, ovvero di colui che le informazioni le possiede e che
sa manovrare in base ad esse. Può trattarsi talvolta dell’amministratore delegato o del presidente,
molto spesso, però, anche di uno stratega ad hoc dei movimenti finanziari.

• Etica, responsabilità e welfare

Tutto ciò non può che avere una forte influenza sulla trasformazione del welfare in Italia, portando
ad una convinzione ormai condivisa del superamento del welfare state verso un welfare society,
welfare mix. Quindi, da una parte il superamento della gestione statale del welfare; dall’altra la
non condivisione di un modello integralmente privatistico fondato sul totale disimpegno pubblico;
una terza via, decisamente più percorribile sia per ragioni di bilancio che di equità sociale, si ispira
ad un modello “civile” di welfare, che riconosce alle organizzazioni della società civile la capacità
di diventare partner attivi nei processi di programmazione degli interventi e di scelta strategica.
L’economia sostenuta e sviluppata dalle imprese, dai consumatori e dalla pubblica
amministrazione nella logica del mercato deve ritornare ad essere reale, non solo fittizia e frutto di
speculazione finanziaria. Altrimenti non si parlerà più di “economia sociale di mercato” ma di
“mercato dell’economia”. Si può provare a pensare a tre punti di riferimento del sistema
economico, sui quali c’è ancora molta confusione più o meno voluta in Italia, cioè l’organizzazione,
la redistribuzione e l’evasione. Ad avviso di chi scrive, questi potrebbero essere individuati come
tre punti deboli in cui non si è voluto mai, e non si vuole, affrontarne seriamente le conseguenze, in
gran parte per convenienze politiche ed elettorali. Ma il fatto di trascurare una seria
interpretazione di questi tre fattori porta uno Stato alla recessione, alla depressione e,
inevitabilmente, all’aumento dei fenomeni corruttivi. Un’economia che si muove senza
“organizzazione” spreca risorse, utilizzandone molte e non raggiungendo gli obiettivi, mancando i
risultati, o raggiungendoli ma a costi insostenibili; senza un’equa “redistribuzione” del reddito non
si realizza l’equità voluta dalla Costituzione, generando forti squilibri di benessere nella
popolazione e che possono anche rivelarsi una fonte di minaccia alla democrazia; con un’elevata
“evasione fiscale” (ed elusione) si trascurano i mezzi per garantire una corretta copertura
finanziaria delle spese pubbliche, copertura che costa molto meno del debito a cui poi si deve,
però, ricorrere per mancanza di risorse. È stato creato, maliziosamente si potrebbe dire “ad arte”,
un senso di smarrimento individuale e collettivo, una logica perversa della responsabilità, un senso
di vergogna per le crescenti diseguaglianze, frutto di una gestione allegra, se non in certi casi
spregiudicata, di quell’economia che invece dovrebbe rappresentare l’energia vitale per l’uomo, il
suo orgoglio, la sua dimensione, la sua nobile espressione.

E questo ragionamento fa pensare e ci riporta al “mutamento dei valori” di Konrad Lorenz, in “Il
declino dell’uomo”. Egli affronta le misure dirette a contrastare la “disumanizzazione dell’uomo”,
che capovolgono i valori fondanti dell’essenza dell’uomo. Lorenz è fondamentalmente ottimista,
basandosi su sensazioni valutative a priori che siano comuni a tutti gli uomini, cioè “universali nel
senso più alto di questa parola e non dipendano né da tradizione culturale, né dalla costruzione
sociale della realtà”. Lorenz pensa che “non occorra inculcare nell’uomo questi valori, che non
occorra educarlo a sentirli. Tali sensazioni nascono da sé quando la capacità di percezione delle
forme dell’individuo che si sta formando viene a contatto con una quantità sufficiente di dati
autentici, non falsificati, che gli riveli la sapiente realtà della natura”. E ben si ricollegano al
ragionamento di Lorenz le considerazioni di chi scrive, che riprendendo un vecchio lavoro, afferma
la distinzione non solo terminologica ma sostanziale tra conoscere, sapere, immaginare. La
conoscenza è relativa e rappresenta il livello a cui tutti possono accedere, arrivando un po’ più in
alto o un po’ più in basso, in base a molteplici fattori e condizioni; la sapienza è assoluta, coinvolge
l’essere umano ma è trascendente, rappresenta un livello a cui si tende senza mai arrivare. Ma lo
strumento per tendere alla sapienza può consistere nell’immaginazione, che avrebbe il compito
proprio di colmare il vuoto della conoscenza, liberando l’uomo che immagina ciò che non conosce.
Dunque, con questo sforzo ermeneutico l’uomo tende alla sapienza, consapevole di non poterla
raggiungere, ma di avere la libertà di provarci comunque.

RIFLESSIONI INTORNO ALLA FINANZA PUBBLICA


-Capitolo 5: L’EMISSIONE DI MONETA

Nei Paesi in cui il governo delega ad una banca centrale il potere monetario, evidentemente con il
diritto di controllare come viene esercitato, i modi per trasferire la nuova moneta alla cassa statale
erano sostanzialmente tre.

1. Alla banca centrale veniva richiesto di cedere puramente e semplicemente la nuova


moneta allo Stato, che ne iscriveva il valore in bilancio e la destinava a spesa pubblica.
2. Il governo colpiva con un’imposta ad hoc i vantaggi che la banca centrale, come banca,
trae dall’immissione della nuova moneta nel sistema bancario (interessi attivi, provvigioni,
etc.); il governo aveva così il suo vantaggio concreto di un’entrata tributaria in più.
3. Il governo faceva sottoscrivere debito pubblico alla banca centrale, il nuovo denaro gli
giungeva per questa via, con l’obbligo del rimborso e degli interessi. Il suo vantaggio era
allora quello di coprire subito una spesa che non avrebbe coperto con altrettanta
immediatezza lanciando il prestito (e probabilmente anche quello di pagare interessi assai
meno elevati).

-Capitolo 6: L’ESIGENZA DELLA COPERTURA FINANZIARIA

• Il pareggio di bilancio consolidato

La regola della copertura viene rispettata, ogni anno, quando gli enti pubblici iscrivono nel bilancio
entrate in quantità uguale alle spese o viceversa, mantenendo sempre il pareggio finanziario. Solo
lo Stato, infatti, può iscrivere più spese che entrate quando compila il suo bilancio in disavanzo,
essendo l’unico ente pubblico che può permettersi un deficit spending, cioè un disavanzo
spendibile. Messi tutti assieme, i bilanci di tutti gli enti formano il bilancio consolidato di tutta la
pubblica amministrazione.
• La copertura del disavanzo statale

Complica e turba la chiarezza delle impostazioni finanziarie la nota questione dei residui passivi,
ossia delle spese che sono ancora erogabili ma in modo lento o lentissimo, specialmente quando
riguardano i piani d’investimento. I residui passivi permettono spesso di completare una
copertura, di fatto, del disavanzo statale. Tuttavia la manovra dei residui — se di ciò si tratta —
non può proseguire all’infinito per varie ragioni. E quando essa diventa difficile, s’impone il ricorso
al debito di breve periodo (il cosiddetto debito fluttuante) che può essere considerato il mezzo più
normale di copertura del disavanzo statale. Per quanto riguarda invece, più propriamente, i
meccanismi di copertura finanziaria, oltre a quelli classici (tagli di spesa pubblica, aumento di
entrate tributarie ed extratributarie, alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e
riscossione di crediti, fondi speciali, gestione dei residui, riduzione degli automatismi legislativi di
spesa, accensione di prestiti, anticipazioni di cassa, fondi strutturali europei, extragettito erariale,
cartolarizzazioni, etc.) è sempre più auspicato, soprattutto dal Governatore della BCE, il ricorso al
recupero serio e sistematico dell’evasione e dell’elusione fiscale, con progressivi tagli alle aliquote
per favorire la ripresa economica, riservando una maggiore attenzione alle necessarie riduzioni di
spesa e rimodulazioni di entrate e spese finalizzate ad aumentare l’occupazione stabile.

-Capitolo 7: CANONI, REQUISITI E PRINCIPI CHE SORREGGONO IL SISTEMA


TRIBUTARIO

• Intorno alla nozione di ‘‘tributo’’

La parte di gran lunga maggiore delle entrate di uno Stato è costituita certamente dai tributi. I
giuristi definiscono i tributi come le entrate che gli enti pubblici prelevano dai soggetti in virtù
della loro potestà di imperio e li distinguono dalle entrate di diritto privato, che gli enti pubblici
realizzano con l’esercizio di attività economiche nello stesso regime, di diritto privato, appunto, nel
quale si svolgono le attività economiche delle persone private (diritto pubblico impone, diritto
privato contratta). Il processo tributario non prevede una discrezionalità come invece prevede il
procedimento amministrativo.

Ai fini dell’analisi economica, importano soprattutto le distinzioni tra:

1. entrate che provengono dalla gestione diretta di risorse da parte degli enti pubblici (redditi di
beni immobili, proventi di imprese industriali, etc.) ed entrate che non comportano gestione
diretta di risorse (imposte).
2. entrate che comportano un’alterazione dell’impiego delle risorse rispetto a quello che ne
farebbero i privati, ed entrate che non la comportano. Un esempio delle prime, le imposte e i
proventi delle imprese pubbliche gestite con criteri diversi da quelli che seguirebbero i privati;
delle seconde, la gestione di imprese pubbliche, o di altri elementi del patrimonio pubblico,
con criteri uguali a quelli dei privati.

Trattando dei mezzi di copertura si nota che le imposte costituiscono la fonte d’entrata
tradizionalmente ma anche necessariamente più importante. Sorgono pertanto alcuni
interrogativi riguardanti:

a. i requisiti che esse devono avere, in un Paese a democrazia rappresentativa; come dire, i
canoni ai quali si devono attenere.
b. la loro capacità di realizzare direttamente una ripartizione equa del carico tributario e, con
il loro concorso, una distribuzione sempre migliore del reddito nella collettività; la capacità,
quindi, di raggiungere un obiettivo primario ben preciso e di farne raggiungere un altro,
possibilmente non considerato secondario.
c. l’impostazione del sistema tributario, nei singoli tributi che lo compongono e nel suo
complesso organico; vale a dire la sua struttura e le sue caratteristiche.

• Canoni del sistema:

Negli Stati a democrazia rappresentativa le decisioni sono assunte con leggi approvate a
maggioranza semplice dal parlamento, i cui membri sono eletti dal popolo. Le decisioni sono poi
attuate da un governo formato da una o più forze politiche presenti nel parlamento, sulla base di
un programma che il parlamento stesso approva. Tutto quel che assume valore giuridico, nel
comportamento delle persone tra loro e verso la comunità, nonché nel comportamento della
comunità verso le persone, viene perciò regolato dalle leggi. Ma a loro volta le leggi devono
conformarsi ad alcuni canoni generali contenuti nella legge più importante, ossia nella
Costituzione. La materia della finanza pubblica non si sottrae a quest’impostazione a causa della
rilevanza giuridica dei diritti e dei doveri che considera, ed anche le sue leggi devono rispettare
canoni costituzionali (copertura finanziaria delle spese pubbliche, formalità della legge di bilancio
etc.). Al suo interno, le imposte seguono canoni molto particolari, il cui rispetto facilita
enormemente la formazione del rapporto tra il contribuente e l’unità pubblica che accerta i tributi.
E la conoscenza di questi canoni, che sono poi i requisiti delle imposte, aiuta a comprendere alcuni
dei temi che la scienza delle finanze viene dibattendo da molto tempo.

1. Il canone della legalità

Il primo requisito dell’imposta è quello di essere stabilita in una legge od in più leggi che la
disciplinano completamente, come sancito dall’art. 23 Cost. che recita ‘‘Nessuna prestazione
personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge’’ (riserva di legge più
relativa che non assoluta). Prassi legalizzata è quella di una legge che affida ad un ministro
finanziario il compito di emanare il decreto che stabilisce uno o più elementi del rapporto fiscale,
dato che un decreto non è una legge; oppure allo stesso ministro di stabilire ogni anno la rendita
immobiliare colpibile con l’imposta.

1. I canoni intermedi

Altri canoni sono deducibili dall’articolo 53 della Costituzione, che recita ‘‘Tutti sono tenuti a
concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. Il sistema tributario è
informato a criteri di progressività’’.

I. Il primo è quello della generalità dell’imposta; lo si deduce direttamente dalla parola


‘‘tutti’’, la quale significa tutti coloro che hanno capacità contributiva.
II. Il secondo è quello della territorialità, che assimila gli italiani agli stranieri fino al
punto in cui traggono beneficio dalle stesse spese pubbliche. Oltre questo punto, ossia
quando ne beneficiano solo gli italiani, gli stranieri restano esclusi dall’imposizione.
III. Il canone dell’uguaglianza giuridica in campo tributario, il terzo di questa serie è da
specificare decisamente nel senso che l’uguaglianza sia rapportabile alla capacità
contributiva di ciascuno. Esso è sostenuto da altre norme costituzionali,
particolarmente sul punto della capacità contributiva e dell’uguaglianza nelle
opportunità economiche, politiche e sociali, teorizzato a lungo da Einaudi con
riferimento all’uguaglianza nei punti di partenza ed alla generale ‘‘libertà del
bisogno”. In effetti, pur essendo diverse, le persone non sono così disuguali da
meritare opportunità di scelta molto diverse.

2. Il canone della progressività

L’art. 53 Cost. affianca alla capacità contributiva la progressività; questi due canoni
opportunamente combinati, diventano così due punti d’appoggio essenziali di tutto il sistema. In
buona sostanza, progressività significa colpire di meno quanti hanno una capacità contributiva
minore ma anche quanti, in proporzione, hanno più bisogni (e viceversa, naturalmente). Ma non
essendo facile verificare se il sistema delle imposte è informato alla progressività, è sorto il quesito
se in questa parte la norma sia soltanto programmatica oppure prescrittiva (ed anche, quindi,
abrogativa delle leggi che violano il canone della progressività). Si può anche affermare che il
sistema si stacca dalla linea della progressività quando colpisce sufficientemente le evasioni,
tollera le sperequazioni ed ammette le esenzioni. Ciò non coglie ancora, tuttavia, l’aspetto giuridico
del canone. Sulla possibilità che la norma sia solo programmatica, ossia di semplice indirizzo per il
legislatore e senza un contenuto operativo, vi è molto scetticismo. Più che programmatica essa
sarebbe infatti demagogica, od almeno molto giuridica e poco economica. L’idea che la norma sia
prescrittiva corrisponde meglio all’ordinamento attuale ed è confortata da numerose pronunce di
costituzionalità (una norma amministrativa è più facile che possa essere programmatica, mentre
una di diritto tributario è meno discrezionale e quindi è di natura prescrittiva).

-Capitolo 8: LA RIPARTIZIONE DEL CARICO FISCALE

Che il carico delle imposte debba essere ripartito equamente, e che vi sia qualche modo per farlo,
nessuno lo dubita. Si tratta di un rapporto particolare, perché alla prestazione economica del
contribuente non corrisponde il diritto ad una controprestazione (con le imposte indirette invece vi
è una corrispondenza tra quello che pago e il beneficio che ricevo). Le regole per ripartire
equamente il carico fiscale sono due. Ecco con semplicità di cosa si tratta, poi se ne
approfondiranno meglio i contenuti.

1. La prima è la regola del beneficio basata sul principio del ‘‘quid pro quo’’ o del ‘‘do ut
des’’: al beneficio economico del cittadino corrisponde subito, od in un momento
successivo, il beneficio economico dello Stato (o viceversa). Attinta ai meccanismi dello
scambio, questa regola determina una ripartizione analoga a quella che il mercato opera
per suo conto nel campo degli affari privati. (rapporto sinallagmatico)
2. La seconda è la regola della capacità contributiva, riferibile a singole persone ma anche
ad altre unità economiche (imprese, famiglie e, in certi casi, enti pubblici). Affermando in
termini semplicissimi che ciascuno deve pagare i tributi secondo le proprie possibilità
economiche, essa trova riscontro nella regola di spesa pubblica secondo la quale
occorrerebbe dare a ciascuno secondo il suo bisogno (questa idea, se esasperata, può
portare a uno stato dirigista). Su questi modi di dire bisognerebbe soffermarsi a lungo per
interpretarne il significato o per trovarne il limite di compatibilità con la situazione
socioeconomica di ogni Paese: come gli slogans, accennano infatti ad una verità ancora
tutta da stabilire.
• La regola del beneficio

Le giustificazioni della regola del beneficio sono abbastanza semplici e vicine, quasi tutte, a quei
servizi pubblici che realizzano un consumo collettivo di risorse. A carico di determinate persone ed
in certi momenti si opera un prelievo coattivo di mezzi. Questi mezzi affluiscono subito ad un ente
pubblico che li deposita o li fa fruttare ma poi, in un momento molto successivo, li trasferisce alle
stesse persone sotto forma di pensione o di assegno vitalizio. E questo il caso di tutte le
assicurazioni sociali, dove il dare attuale e l’avere successivo riguardano le stesse persone ed
indicano che il sacrificio del prelievo è proporzionato al beneficio del trasferimento, e viceversa.
Questo collegamento prelievo-spesa di tipo personale giustifica dunque già la regola del beneficio.
Giustificazioni alla regola del beneficio se ne trovano quasi per ogni tributo. La tutela giuridica è un
beneficio sicuro, perché persone e capitali restano coperti da responsabilità sull’andamento
societario; un beneficio quindi colpibile dallo Stato, che per assicurarlo mantiene un servizio
pubblico costoso e sovvenzionato da un’imposta aderente alla regola, appunto, del beneficio. Ma
la regola del beneficio è ancora compatibile con l’evoluzione e la metamorfosi dell’economia e
della società? Nell’arco di almeno un settantennio si cercò di rispondere a questa domanda,
specialmente in Italia (De Viti De Marco ed Einaudi) ed in Svezia (Wicksell), sostenendo con
maggior o minor convinzione che quella del beneficio potrebbe essere la regola distributiva
fondamentale, ossia da considerare prima di ogni altra. In ultima analisi, essa propone che ciascun
servizio pubblico venga finanziato con un’imposta pertinente e specifica, la quale si collochi
concretamente nella stessa area in cui il servizio si muove. Ma sovente è arbitraria; infatti, le
manca un riferimento sicuro all’entità del beneficio, per ripartirlo con precisione tra quanti usano il
servizio, e le difetta la possibilità di dividere il costo in tante quote proporzionali all’uso che viene
fatto del servizio. Di fronte a queste prime difficoltà, si è cercato di concepire l’imposta come una
specie di abbonamento globale all’uso del servizio (un po’ come quando il tifoso stipula un
abbonamento per una serie di partite) caratterizzandola come un’imposta proporzionale al reddito
poiché ad una maggior disponibilità di risorse corrisponde un uso maggiore, potenzialmente od
effettivamente. Si cercò pure di concepirla come un’imposta sul volume degli affari, considerando
che ad una grossa attività imprenditoriale corrisponde una domanda di servizi pubblici molto
cospicua. In fine si tentò di considerare l’imposta come un prezzo globale per l’uso dei servizi
pubblici, stabilito con grandi determinazioni di carattere democratico — rappresentativo. Siccome,
si è detto, in ogni nazione i cittadini eleggono i loro rappresentanti, che poi assumono le decisioni
fiscali, le imposte finiscono per essere un quid pro quo complessivo ed accettato in partenza.
Secondo Wicksell, anzi, se le decisioni parlamentari fossero assunte all’unanimità vi sarebbe la
certezza che questo prezzo è riconosciuto da tutti, in una specie di grande contratto nazionale.
Anche la via del prezzo globale, peraltro non ben tracciata, è dunque impraticabile. E la regola del
beneficio, all’apparenza od all’inizio sicura, è senza sbocchi. Quantunque sia impossibile superare
le difficoltà concettuali e pratiche che le stanno di fronte, e sebbene occorra affidarsi sempre di più
a principi ‘‘solidaristici’’, ben espressi nella volontà del legislatore costituzionale, e capaci di
assicurare una ripartizione fiscale più equa, la regola del beneficio è ancora importante ogni volta
che permette impieghi di risorse in campi nei quali il mercato non opera, o non può operare, o
non opererebbe in misura conveniente. La regola del beneficio ha ancora le seguenti possibilità
applicative:

1. quando si deve distinguere la finanza fiscale da quella para-fiscale (o delle


assicurazioni sociali). Si adatta cioè al prelievo dei contributi per le assicurazioni
obbligatorie ma non altrettanto a quello delle imposte.
2. quando si deve attribuire a diversi enti, nel territorio di uno stesso Paese, il potere di
prelevare tributi. Sorgendo allora una specie di concorrenza al potere tributario, ed
occorrendo individuare il gruppo dei tributi che ciascun ente può manovrare nel proprio
territorio, la regola del beneficio aiuta a separare i tributi in gruppi correlati alle spese
che ogni ente affronta, e così a formulare rapporti costi-benefici equilibrati.
3. quando il potere tributario viene esercitato nei confronti dei non residenti, dato che al
cittadino straniero è equo far pagare soltanto le imposte allineate sui vantaggi specifici
che esso riceve e non tutte quelle che riguardano la collettività in generale. In un’ipotesi
di potere tributario molto decentrato, la residenza riguarda pure quanti soggiornano in
un Comune temporaneamente, i quali possono contribuire alle spese da cui traggono
vantaggi e non a tutte.
4. quando sia utile ripartire i costi finanziari nel tempo. Mentre la ripartizione precedente
è di carattere spaziale, questa considera il tempo di accollo dei costi ad una od a più
generazioni, secondo una logica complessa sempre aperta; l’orientamento che prevale è
quello che la generazione presente, sostenendo costi di lungo periodo ma offrendo
anche benefici di lungo periodo, chiami quelle successive a sopportarne una parte; ciò
anche a causa della grandezza e dell’esorbitanza dei costi rispetto alle possibilità
finanziarie di una sola generazione ed a causa dei congegni di finanziamento utilizzabili.
5. quando imposte speciali siano meglio tollerate e capite dalle particolari categorie di
soggetti (automobilisti, proprietari di immobili, etc.) che si avvantaggiano di spese
speciali; categorie ben definibili, in relazione al servizio che esse usano e che altre non
usano

Concludendo, questa regola ha una validità limitata dal fatto che alcuni servizi non la tollerano
(difesa, relazioni internazionali, etc.), che è difficile trovare in ogni servizio l’unità di costo a cui far
corrispondere un’unità d’imposta, che è sovente impossibile individuare con sicurezza il beneficio
che ciascuno si procura usando un determinato servizio, ed infine che essa non potrebbe mai
produrre tutte le risorse finanziarie di cui gli enti pubblici hanno ora bisogno. Di conseguenza,
anche la sua ulteriore applicazione è sempre meno ampia.

• La regola della capacità contributiva

La regola della capacità contributiva è anch’essa tradizionale ma solo nel senso che affonda le
premesse nei principi dell’utilitarismo e particolarmente in quelli dell’utilità marginale
decrescente e del sacrificio soggettivo di utilità. In linea molto generale essa ragguaglia l’imposta
alla capacità che ha ciascuno di sopportarla. Ma il sacrificio è così differente da persona a
persona, in qualunque tipo di società e di economia, che a parità di reddito ciascuno pagherebbe
una quantità d’imposta diversa da quella pagata da ogni altro. Per tentare il superamento di
questa difficoltà bisogna ricorrere ad alcuni principi, che sono quelli del sacrificio uguale, del
sacrificio proporzionale e del sacrificio minimo collettivo.

1. il principio del sacrificio uguale afferma che si deve prelevare a ciascun soggetto
un’uguale quantità di utilità soggettiva; non, quindi, la stessa somma, ma quella parte di
utilità che è uguale alla parte di utilità di cui vengono privati tutti gli altri soggetti. (Se la
parte di utilità è 10, per esempio, il prelievo potrebbe essere 100 su quanti traggono dal
loro reddito un’utilità 1.000, e 500 su quanti traggono dal proprio reddito un’utilità 5.000).
Il sacrificio uguale, delineato fondamentalmente da John Stuart Mill, porterebbe senz’altro
all’imposta proporzionale nel caso che le utilità fossero misurabili dal fisco. Invece, ciascun
soggetto ha il suo metro di misura che è diverso, o può essere diverso, dal metro che gli
altri soggetti impiegano per valutare l’utilità del proprio reddito; al massimo si può quindi
assumere che questo principio tende all’imposta proporzionale. Lo stesso Stuart Mill
segnalò che essa rende progressiva l’imposta nella parte di reddito che eccede il minimo di
sussistenza (entro questo minimo, in effetti, le valutazioni personali differiscono in
maniera, tutto sommato, modesta).
2. Il principio del sacrificio proporzionale, a differenza di quello precedente, prende in
considerazione gli ‘‘averi’’ (redditi e beni) di cui ciascuno è provvisto. E segnala che
l’uguaglianza, dinanzi all’imposta, non si realizza quando sono uguali i sacrifici (in termini
d’utilità) ma quando l’imposta determina sacrifici proporzionalmente uguali all’utilità
totale degli averi che ciascuna persona possiede. In altre parole, il sacrificio di ognuno è
misurato ancora in termini di utilità decrescente, ma la ripartizione del carico d’imposta è
equa soltanto se ai più dotati di risorse vengono prelevate quote in numero
proporzionalmente più forti che ai meno dotati. Come si può notare, il ragionamento
impositivo si sta facendo più sofisticato, ma più in linea con i principi di giustizia ed equità
fiscale. Rifiuto, in altri termini ancora, di considerare equa la ripartizione che toglie 100 a
chi possiede 1.000 (in utilità) e 500 a chi possiede 5.000 (in utilità); ed invece ricerca della
proporzione in base alla quale chi possiede 5.000 (in utilità) versi un’imposta superiore a
500, ove si stabilisca che per un’utilità globale 1.000 il prelievo equo è di 100. Pare
evidente che il sacrificio proporzionale apre la strada al concetto fondamentale
dell’imposta progressiva, che non si può dire che sia la più equa, ma certamente la meno
iniqua e richiamata dalla Costituzione proprio in quell’art. 53.
3. Il principio del sacrificio minimo viene espresso così: ciascuno deve contribuire in misura
tale che il sacrificio della collettività, di cui fa parte, sia il minore possibile. Qui la persona
è considerata per sé stessa (ossia per quanto possiede) ma anche come parte di una
collettività; di una grande collettività, anzi, interessata a far sì che il sacrificio imposto a
tutti i suoi componenti sia il più piccolo possibile, sempre tenendo conto dell’utilità
decrescente del reddito o della ricchezza di ciascuno. In altre parole, è anche la collettività
che deve soffrire il meno possibile a causa del prelievo. Ma perché essa soffra il meno
possibile, occorre che l’imposta prelevi una somma di utilità che sia minima fra tutte quelle
che potrebbe prelevare. Se applicato rigidamente questo principio livellerebbe innanzitutto
le ricchezze, e livellerebbe i redditi subito dopo. Infatti, l’ultimo euro di una persona
facoltosa è assai meno utile, per lei, dell’ultimo euro di un’altra persona con un reddito
vicino ai limiti della sussistenza; a stretto rigore il principio del sacrificio minimo richiede
prelievi successivi sempre sulla persona facoltosa fino a quando la ricchezza di questa
persona sarà estinta ed il suo reddito sarà diventato uguale al reddito della seconda; solo
allora, sempre a stretto rigore, il prelievo potrà interessarle entrambe. Per dirla in termini
un po’ più scientifici, questo principio afferma l’uguaglianza dell’utilità marginale del
reddito tra tutti i contribuenti, dopo l’imposta.

Uno sguardo d’insieme sui tre principi indica che essi sono interni all’argomento della ripartizione
equa di un carico fiscale, più o meno determinato e visto al presente. Tutti e tre hanno inoltre una
matrice impregnata di utilità soggettive e di utilità marginali decrescenti. Ciò li rende superiori, più
evoluti rispetto ai principi teorizzati prima. Appunto perché soggettiva, l’utilità è infatti misurabile
soltanto dalla persona che è interessata a misurarla e non si presta a confrontarsi con quella di
altre persone aventi sensibilità diverse, differenti propensioni al risparmio o al consumo, tendenze
all’avarizia od alla prodigalità, etc.; ed in tutti i principi che la utilizzano essa rimane un parametro
distributivo piuttosto vago ed indefinibile. Anche nel sacrificio proporzionale, dove sembrerebbe
che ciascuno faccia il conto preciso dei suoi averi prescindendo dal conto che gli altri fanno dei
propri, al fisco riesce difficile trovare la proporzione giusta; tanto più che gli averi sono molto
diversi (un patrimonio immobiliare, un reddito da lavoro o da terreni o da azioni etc.) e quanto non
differenzia le persone sul piano delle utilità potrebbe differenziarle sul piano dell’effettivo
benessere. Lo stesso ultimo principio (principio del sacrificio minimo) sembra ignorare che
esistono, oltre al reddito ed alla ricchezza, alcuni valori altrettanto fondamentali, beninteso dal
punto di vista economico. Portando la persona dotata sul livello di quella povera esso riduce quella
possibilità di risparmio che è uno dei punti di forza dello sviluppo economico; non favorisce la
selezione degli investimenti privati e scoraggia gli operatori a mettere insieme i capitali per
sostenerli. Tutto ciò senza contare — per rifarsi ad un’osservazione superficiale ma
immediatamente valida — che proponendo e riproponendo prelievi tributari esclusivi, cioè soltanto
sulle persone più dotate dal punto di vista economico, esso esaurisce la scorta di ricchezza
disponibile per altri prelievi successivamente necessari. Ma la circostanza che le persone, pur
essendo diverse, sono uguali nella capacità di provare gioia o dolore ed in molti comportamenti
non è un indizio della possibilità che anche il fisco le tratti come se fossero uguali? E se una persona
avesse molte più risorse, o ne avesse molte di meno, non avrebbe una sensibilità anch’essa diversa
da quella che in effetti dimostra? A queste due domande, che riflettono probabilità obiettivamente
notevoli, si può dare soltanto una risposta: quella che, di fronte al dovere tributario, le persone
diverse come sensibilità debbono essere considerate come se non lo fossero, in forza di motivazioni
d’ordine morale. Certo, tutta la discussione sarebbe assai meno complicata se vi fosse un modo
chiaro e preciso per misurare le utilità soggettive. Ma questo modo non c’è; ed allora bisogna
essere pratici, anche se un po’ empirici, anziché perfezionisti ed inconcludenti. Lo richiede
l’importanza stessa dell’unico punto d’arrivo possibile: quello di applicare la progressività
dell’imposta, dopo aver tentato di giustificarla in sede teorica fin dove era lecito. I principi più utili,
sotto il profilo degli apporti ulteriori, sono quelli del sacrificio proporzionale e del sacrificio
minimo. Nel più lungo andare (cioè per quando l’imposta è entrata in funzione, ha prodotto il
provento e ne sono visibili gli effetti) il principio del sacrificio proporzionale può essere impiegato
con maggior sicurezza, perché non ‘‘secca la fonte’’ del reddito; invece il principio del sacrificio
minimo la esaurisce, come segnalarono per primi i suoi stessi teorizzatori (Edgeworth, Marshall,
Pigou), giudicandone eccessivamente rigida l’impostazione concettuale.

• I modi che realizzano la progressività

1. Il primo modo per realizzare la progressività è quello per detrazione. Esso considera
un’aliquota proporzionale costante (per es. 10 per cento) ed una detrazione fissa dalla base
imponibile (per esempio 200 mila lire). Così facendo, il contribuente con 500 mila lire di
imponibile pagherà il 10 per cento di 300 mila lire, ossia 30 mila lire; sul mezzo milione,
queste 30 mila lire corrispondono ad un’aliquota effettiva del 6 per cento. Un altro
contribuente con un milione di imponibile pagherà sempre il 10 per cento ma su 800 mila
lire (1.000.000 meno 200.000); pagherà quindi 80 mila lire, che corrispondono ad
un’aliquota effettiva dell’8 per cento. Qui si muove l’imponibile e resta fissa l’aliquota
teorica. Sia pure di poco, si muove già anche l’aliquota effettiva (dal 6 per cento all’8 per
cento).
2. Il secondo modo è quello della progressività per classi di reddito. Suddivisi in fasce o classi,
ciascuna delle quali ha una propria aliquota, i redditi vengono colpiti con aliquote crescenti.
Le aliquote crescono al crescere delle classi, secondo un ritmo ritenuto idoneo a realizzare
quella ripartizione del carico fiscale che viene ritenuta adeguata. Qui però c’è l rischio che
un contribuente il cui reddito si trova al fondo di una classe paghi molto di più di un
contribuente il cui reddito si trova nella classe inferiore ma in una posizione alta, pur
essendo i due redditi molto vicini come importo; per cui, dopo il pagamento dell’imposta, il
primo contribuente può restare con un reddito inferiore a quello del secondo. Ciò accade
quando c’è un salto d’aliquota troppo grosso fra una classe e l’altra. Questo difetto,
chiamato il vizio del salto, è facilmente esemplificabile.
3. Nel terzo modo, già più raffinato, la progressività è per scaglioni. Anche qui vi sono fasce di
reddito chiamate scaglioni solo per non confonderle con le classi. Immaginando che gli
scaglioni corrispondano esattamente alle classi dell’esempio che precede, per trovare
l’imposta si calcola dapprima il 10 per cento per il reddito fino ad 1 milione (100.000), poi
quella del 20 per cento per la parte di reddito tra 1 milione ed i 5 milioni (800.000) e vi si
aggiunge (se il reddito è di 7 milioni) quella del 25 per cento sui due milioni che restano nel
terzo scaglione (500.000). In questo modo si elimina il vizio del salto; nessuno può infatti
rimanere, dopo l’imposta, con un reddito inferiore a quello di un contribuente che prima di
essere tassato ne aveva uno inferiore al suo.
4. L’ultimo modo è denominato progressività lineare continua. L’aliquota sale
continuamente, al salire dell’imponibile anche di una sola lira (cioè come se vi fossero
tantissimi scaglioni di una lira ciascuno). Ad ogni lira di reddito corrisponde allora
un’aliquota diversa (che scaturisce da una formula). Il calcolo dell’imposta è fatto
moltiplicando l’imponibile per l’aliquota. Naturalmente essa è già individuata da un
prontuario, nel quale ad ogni imponibile corrisponde l’imposta da pagare.

-Capitolo 9: LE FUNZIONI ECONOMICHE E IL WELFARE

Una tipologia, frequentemente utilizzata ed idonea a distinguere le varianti significative che può
assumere lo Stato sociale, si deve a R. Titmuss, che distingue le politiche sociali in tre modelli:

1. Modello ‘‘residuale’’ (Residual welfare model): in cui lo Stato si limita ad interventi


temporanei solamente quando i canali di risposta naturale, cioè mercato e famiglia,
falliscono o entrano in crisi (ad esempio gli Stati Uniti);
2. Modello del ‘‘rendimento industriale’’ o ‘‘remunerativo’’ (Industrial achievement -
Performance model): in cui le politiche sociali sono complementari al sistema economico
ed il livello di protezione riflette il merito e il rendimento lavorativo (ad esempio la
Germania);
3. Modello ‘‘istituzionale-redistributivo’’ (Institutional-redistributive model): in cui i
programmi pubblici di welfare assicurano prestazioni sociali universali in base ai bisogni,
indipendentemente dal mercato (ad esempio la Gran Bretagna).

• Ecco alcune definizioni di welfare state:

o Il Webster Dictionary: ‘‘Sistema sociale basato sull’assunzione da parte di uno Stato


politico di responsabilità primarie per il benessere individuale e sociale dei cittadini,
attraverso l’approvazione di specifiche politiche pubbliche e la loro implementazione
tramite agenzie governative’’
o A. Briggs: ‘‘Il Welfare state è uno Stato in cui il potere organizzato è deliberatamente
utilizzato (attraverso politiche e amministrazione) nello sforzo di modificare le forze di
mercato in almeno tre direzioni — la prima, garantendo agli individui e alle famiglie un
reddito minimo indipendentemente dal valore di mercato del loro lavoro o della loro
proprietà; la seconda, restringendo la misura dell’insicurezza mettendo individui e
famiglie in condizione di far fronte a certe ‘contingenze sociali’ (per esempio, malattie,
vecchiaia e disoccupazione) che altrimenti condurrebbero a crisi individuali e familiari; e
la terza, assicurando a tutti i cittadini senza distinzione di status o classe l’offerta dei
migliori standards disponibili in relazione ad una gamma concordata di servizi sociali’’
o H. Wilensky: ‘‘l’essenza del welfare state è la protezione da parte dello Stato di
standard minimi di reddito, alimentazione, salute, abitazione e istruzione, assicurata ad
ogni cittadino come diritto politico, non come carità’’
o J. Alber: ‘‘Il termine welfare state designa un insieme di risposte di policy al processo di
modernizzazione, consistenti in interventi politici nel funzionamento dell’economia e
nella distribuzione societaria delle chances di vita, i quali mirano a promuovere la
sicurezza e l’eguaglianza dei cittadini...’’
o M. Ferrera: ‘‘Il welfare state è un insieme di interventi pubblici connessi al processo di
modernizzazione, i quali forniscono protezione sotto forma di assistenza, assicurazione
e sicurezza sociale, introducendo fra l’altro specifici diritti sociali nel caso di eventi
prestabiliti nonché specifici doveri di contribuzione finanziaria’’

• Le principali funzioni economiche attribuite ai sistemi di welfare:

1. redistribuire reddito e opportunità tra i cittadini, anche tra i diversi periodi della vita
dei medesimi;
2. modificare i comportamenti dei consumatori e delle imprese;
3. produrre beni pubblici e beni meritori, direttamente o attraverso il finanziamento di
unità di offerta private.

• Due tipi di redistribuzione dei redditi:

a) La redistribuzione per fini economici vede destinatarie degli interventi le imprese che
per giustificato motivo non sono in grado di fronteggiare il mercato.
b) La redistribuzione per fini sociali interessa le persone fisiche a titolo individuale o
familiare ed ha la finalità di contenere la distanza tra i redditi elevati e quelli più bassi.
Ha anche ripercussioni economiche poiché le categorie beneficiarie hanno una forte
propensione al consumo e ciò sostiene la produzione ed il commercio.

PROGRAMMA:

o capitoli 1,2 e 4 Buzzacchi


o articoli costituzione 2 3 , 5 3 , 9 7 , 8 1 , 1 1 7 , 1 1 8 , 1 1 9 , 1 2 0
o capitoli 10,11,12 e 13 libro delle regioni
o da pag. 51 alla fine libro finanza pubblica