Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
2005
O segundo é o enfoque contingencial, que considera que a funcionalidade dos desenhos estruturais está
correlacionada à variváveis tais como porte e dinâmica ambiental (covariação estrutural). Este enfoque
se estabeleceu a partir das formulações de Burns & Stalker (1961), Woodward (1965), Lawrence &
Lorsh (1967), Pugh et al (1968), Perrow (1967), Thompson (1967), Trist (1981) e Chandler (1962). A
dinâmica ambiental está relacionada a fatores contingenciais externos e/ou internos de mercado e
tecnologia (competição, novos produtos e inovação), que impõem um determinado grau de incerteza da
tarefa e, por sua vez, determinam arranjos mais ou menos descentralizados e/ou flexíveis. Nesse
sentido, a proposição central da teoria da contingência estrutural é de que o desempenho organizacional
depende de uma lógica de contínuo ajustamento estrutural (ou structural adaptation to regain fit –
1
Baseado em Martins, Humberto “Modelos de Gestão e Arquitetura Organizacional, texto introdutório da disciplina, Escola
Nacional de Administração Pública, Brasília, 2005.
1
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
SARFIT). Segundo esta concepção, estruturas são arranjos altamente específicos (cada configuração
representa uma posição peculiar de ajustamento ao longo do tempo) e dinâmicos, sujeitos a contínuos e
deliberados ajustamentos em razão da dinâmica ambiental (determinismo ambiental). 2
O terceiro enfoque é o institucionalismo sociológico, que considera que as organizações estão sujeitas a
elementos simbólicos, sociais e culturais do seu macro-ambiente institucional (o conjunto de regras
sedimentadas 3 que a circunda e penetra) em relação aos quais a adaptação é muito mais um processo de
legitimação que de promoção do desempenho. Neste enfoque, destacam-se as proposições de Powell &
DiMaggio (1991), Meyer & Rowan (1991) e Pfeffer & Salancik (1998), que argumentam,
respectivamente, que o desenho da estrutura é altamente sujeito a mimetismo e conformação a padrões
consagrados (isomorfismo institucional), que a estrutura formal pode de descolar (loose-coupling) do
conjunto de práticas e relacionamentos sedimentados e se tornar uma fachada de conformidade, e que a
adoção de determinadas concepções estruturais pode estar relacionada à dependência da organização
por recursos num contexto que impõe requisitos para acessá-los. Segundo esta concepção, estruturas
não são arranjos tão “racionais” (ou ao menos, a racionalidade das escolhas das opções estruturais é
altamente limitada), possuem uma função simbólica (sinalizar, aparentar e fazer sentido para os
integrantes) e sua dinâmica está relacionada a processos institucionais (de dependência, identidade,
pertencimento e legitimação).
O quarto enfoque é o (neo) institucionalismo econômico, segundo o qual põe-se em relevo, numa
perspectiva normativa, a eficiência das estruturas, definidas em sentido análogo às instituições como
conjunto de regras e incentivos que buscam guiar o comportamento de distintos atores (dotados de
interesses não necessariamente convergentes) para a produção de resultados. Destacam-se, nessa
abordagem, três perspectivas: escolha racional (institutional rational choice), teoria da firma (e custos
de transação) e teoria da agência. A abordagem da escolha racional destaca a relação entre estruturas e
resultados em pelo menos dois sentidos: resultados são produtos de estruturas e a estrutura mais
eficiente é a que promove os melhores resultados com menos recursos – o que só pode ser identificado
de forma comparativa. (Ostrom, Gardner & Walker, 1994). A teoria da firma (Coase, 1937; Williamson
1963, 1985 e 1986) parte de uma comparação entre a eficiência de formas organizacionais e a
eficiência do mercado (que, em abstrato, prescindiria de estruturas organizacionais) para denunciar o
caráter estruturalmente ineficiente das estruturas (um custo de transação a ser adicionado aos custos de
produção), tornando-as, na melhor das hipóteses, segundas melhores (second best) escolhas racionais
(Gibbons, 1999). A teoria da agencia destaca a insuficiência e a inconfiabilidade das estruturas, uma
vez que as relações definidas estão sempre sujeitas a diversos problemas (de agência) tais como seleção
adversa (baixo padrão produtivo), risco moral (auto-orientação) e assimetria de informações etc. Daí, a
necessidade de se estabelecerem arranjos contratuais mediante incentivos. (Arrow, 1991; Alchian &
2
Embora haja visões contrárias, na linha da teoria da inércia estrutural, segundo as quais as organizações não são capazes de
acompanhar a dinâmica ambiental, mudando suas estratégias e estruturas de forma deliberada e controlável, mas são, ao
invés, mais “ajustadas” pelo ambiente, mediante a ação de processos de seleção ambiental: processos demográgicos (idade e
tamanho), processos ecológicos (amplitude do nicho, natalidade/mortalidade, densidade intrapopulacional, densidade
interpopulacional), processos ambientais (desordens políticas, regulações governamentais, elos institucionais) e processos
tecnológicos (ciclos tecnológicosque escapam ao seu controle e que estão). Veja-se Hannan & Freeman (1989).
3
Segundo Tolbert & Zucker (1997) os processos de institucionalização compreendem três momentos: habitualização (a
adoção de uma prática), objetificação (quando a prática faz sentido) e sedimentação (a partir do qual a prática não é mais
questionada e é considerada institucionalizada.
2
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
O quinto enfoque é o novo contingencialismo (Morgan, 1997), uma expansão (incorporando variáveis
do ambiente institucional e do imaginário organizaconal) dinamizada (incorporando elementos da
teoria avançada de sistemas) do enfoque contingencial. Por um lado, este enfoque, menos “racional” e
normativo que o contingencialismo original, busca investigar a correlação entre estruturas e ambientes
institucionais, valores, estruturas de dominação e elementos do imaginário 4 (tais como estruturas de
personalidade e mitos organizacionais). A exemplo do enfoque institucional, as estruturas aparecem
como arranjos cuja definição sujeita-se a fatores culturais e intrapsíquicos. Por outro lado, o novo
contingencialismo baseia-se numa visão sistêmica avançada (valendo-se de elementos da denominada
“teoria do caos”, paradigma da complexidade e sistemas dinâmicos) que incorpora dois elementos
essenciais: complexidade e autopoiese. A complexidade está relacionada a altas doses de incerteza,
ambiguidade, pluralidade e interconexão de eventos em ambientes externo e interno hiperdinâmicos
(Morgan, 1997; Beinhocker, 1997), impondo às estruturas formas e lógicas fluídas e virtuais e padrões
orgânicos de organização (rede, estruturas celulares, holográficas etc.). A noção de autopoiese está
relacionada a um padrão autoreferenciado e circular de organização (estruturas auto-produtivas, auto-
organizadas e auto-mantidas) (Luhmann, 1990; 1995), a partir de interações internas que se constituem
relações suficientes para a reprodução e renovação organizacional (por meio das quais o ambiente, que
não se define a priori, é “criado” pela organização, refletindo muito mais o que a organização é)
(Morgan, 1997; Dissanayake, 2004). O novo contingencialismo não valida nem invalida
incondicionalmente a perspectiva funcionalista do ajustamento estrutural, considerando-o limitado por
fatores institucionais, pela complexidade ambiental e pela natureza autopoiética (em alguma extensão
aplicável a qualquer organização), mas baseia-se numa visão mais eclética e abrangente segundo a qual
as estruturas são complexas e instáveis definições que atendem a condicionantes tanto externos quanto
internos (e, por conseguinte, qualquer definição ótima de arranjo estrutural deveria levá-los
explicitamente em conta).
Estas abordagens refletem a diversidade epistemológica e de enfoques das teorias organizacionais. Mas
uma tarefa mais árdua do que compreender esta multiplicidade de enfoques é utilizá-los para a
construção de metodologias de modelagem organizacional. A questão metodológica mais geral é a
concepção de uma arquitetura abrangente (um conjunto de princípios e padrões que orientam como as
atividades devem se organizar para implementar uma estratégia) que capte o negócio (perspectiva
funcional da estratégia) e a organização (perspectiva construcionista de elementos do modelo de gestão
voltados à implementação da estratégia) 5 . (Hoogervorst, 2003; Kanter, 2001; Nadler & Tushman,
1997; Kotter, 1998 e 1995; Malhotra, 1996; Kaplan & Norton, 2001; Hamel & Prahalad, 1994). Nesse
4
O imaginário é definido como a base dos processos mentais. Subjaz ao pensamento e à ação de um sujeito, estruturando
sua relação com o mundo interior e exterior. Possui uma dimensão cognitiva (idéias, pensamentos, concepções, visões etc.)
e uma dimensão afetiva (afetos, desejos, defesas psicológicas, ambições, compromissos profundos etc.). (Lapierre, 1995)
5
O conceito de arquitetura organizacional está vinculado aos princípios e padrões que ordenam as atividades. Este conceito
está sendo utilizado em sentido análogo à “modelo de gestão”. Ambos conceitos separam a perspectiva funcional, focada na
finalidade (o que será entregue e em que termos ou padrões de desempenho), sem se importar com o arranjo que gera os
resultados demandados (modelo da “caixa preta”) da perspectiva construcional, focada no “como” a organização será
modelada e operará para produzir os resultados necessários (modelo da “caixa branca”). Consoante esta definição, uma
arquitetura organizacional ou um modelo de gestão não contém uma estratégia, mas devem estar vinculados a uma
estratégia. (Hoogervorst, 2003)
3
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
sentido, é fundamental o atendimento ao princípio da congruência (Nadler & Tushman, 1997), segundo
o qual quanto maior o grau de congruência ou alinhamento dos vários componentes da arquitetura
organizacional, maior é o desempenho da organização.
Em linha com esta função ponte (entre estratégia e plataforma implementadora) da arquitetura
organizacional e em linha com a abordagem do Governo Matricial 6 , uma metodologia matricial para a
definição da estrutura organizacional, objeto deste texto, possui dois módulos: a) a construção da
agenda estratégica, traduzida em unidades programáticas de resultados (políticas, programas, projetos
ou denominações congêneres) que contenham, de fato, uma definição objetiva dos resultados a serem
alcançados (por meio de indicadores de eficiência, eficácia e efetividade); b) a definição das
interrelações (a plotagem dos nós) entre as unidades programáticas de resultado (programas, por
exemplo) e a plataforma implementadora existente (organizações); c) a definição da arquitetura
organizacional dos programas, ou o modelo de gestão das redes de governança formadas pelos nós das
suas organizações implementadoras; e, finalmente, d) a arquitetura organizacional, propriamente dita,
das organizações implementadoras dos programas, a partir, por sua vez, do alinhamento de suas
agendas de modo a incorporar sua contribuição na promoção dos resultados dos programas que as
perpassam, e da definição de uma arquitetura que inclua uma estrutura condizente com a promoção dos
resultados visados.
Tem-se, nesse caso, uma sobreposição (integradora) de arquiteturas, uma orgânica, fluída, virtual, em
rede, vinculada aos programas (elementos da estratégia); outra mais concreta no sentido em que está
fixamente associada a uma dada organização. Com efeito, uma das proposições centrais do Governo
Matricial é que nenhuma das duas arquiteturas é capaz de gerar per se o necessário alinhamento para
que os resultados programados aconteçam. A Figura 1 busca ilustrar esta proposta e arquitetura
matricial.
Este trabalho trata da aplicação desta concepção de modelagem matricial da estrutura a um caso
concreto, a Secretaria do Trabalho da Prefeitura de São Paulo (SMT). O texto intercala considerações
conceituais a respeito do desenvolvimento da concepção de modelagem da estrutura com
recomendações e aplicações ao caso da Secretaria Municipal do Trabalho de São Paulo. Na seqüência,
6 O governo matricial é um modelo de gestão governamental/governança voltado para resultados que se baseia na definição
e gerenciamento intensivo de pontos de relação/nós entre programas e organizações (ou unidades organizacionais)
necessárias a sua implementação. O Governo Matricial representa um modelo inovador de gestão matricial de resultados
que pode ser implantado tanto na perspectiva governamental em geral quanto no âmbito de determinadas organizações. O
Governo Matricial é, nesse sentido, uma concepção de estrutura governamental em rede, voltada à integração entre áreas e
resultados. Do ponto de vista prático compreende três elementos: a coerência do desenho estratégico; o alinhamento da
agenda estratégica com as organizações encarregadas de implementá-la; e os mecanismos de gerenciamento intensivo e
avaliação de resultados. Em primeiro lugar busca verificar a consistência da estratégia de governo a partir da relação entre
a(s) meta(s) mobilizadora(s) e a carteira de programas (verificação da qualidade do “desenho estratégico”, ou Elo 1). A
questão central colocada é até que ponto a carteira de programas selecionada é necessária e suficiente para a realização da(s)
meta(s) mobilizadora(s) pretendida(s). Em segundo lugar é necessário observar o grau do alinhamento entre o
direcionamento estratégico dos programas e a arquitetura organizacional ou Elo 2. Aqui o que se pretende é verificar a
convergência (ou não) entre as agendas (de governo e de suas organizações). Embora os resultados estejam previstos nos
Programas é na arquitetura organizacional que eles se realizam (foco no “fazer acontecer”). Em terceiro lugar, é necessário
se estabelecer uma “central de resultados”, uma capaz de implementar um modelo contratual de resultados, monitorá-los e
avaliá-los. (Marini & Martins, 2004)
4
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
Assim, estratégias alinhadas com contextos de baixa complexidade, caracterizados pela previsibilidade
e estabilidade de demandas (baixa variabilidade nas necessidades dos beneficiários e, por conseguinte,
nos produtos/serviços) e ofertas tecnológicas (baixo grau de inovação do produto e do processo),
alinham-se, por sua vez, com modelos de gestão de feição mais burocrático-mecanicista. Há duas
variáveis-chave que devem ser consideradas: porte e incerteza da tarefa. Organizações de grande
porte estão mais sujeitas à burocratização. Por outro lado, ambientes estáveis proporcionam baixa
incerteza da tarefa, que, nesse caso, impõe, em nome da eficiência (a relação ótima entre recursos e
produtos), um desenho organizacional mais rígido e programável. Com efeito, os modelos de gestão
mecanicistas possuem as seguintes características: a) a estratégia é mais estável e reativa; b) o conjunto
de produtos (bens ou serviços) é mais padronizado, menos ou pouco diferenciado; c) os processos de
trabalho são mais rotinizados, programáveis, regulamentados e autônomos (circunscritos dentro da
organização); d) as estruturas são mais rígidas, verticalizadas e reproduzem uma “separação entre mãos
e cérebros” (uns pensam, outros executam; quem pensa não executa; quem executa, não pensa),
demarcando de forma muito contundente instâncias de decisão e planejamento/formulação (uma cúpula
pensante) e instâncias de execução (uma base operacional); e) os quadros funcionais são mais fixos
(mais empregados do quadro que colaboradores eventuais), as competências são pré-definíveis e a
capacitação é orientada por conhecimentos disponíveis “no mercado”; f) a cultura organizacional tende
a destacar valores tais como disciplina, obediência e impessoalidade; g) a liderança emana mais da
autoridade do cargo formal; h) a comunicação é mais formal e tende a seguir a hierarquia; e i) os
sistemas de informação são centralizados e herméticos (caixa preta). Um modelo de gestão com estas
características proporciona maior eficiência em ambientes estáveis.
5
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
Dessa forma, o melhor modelo de gestão, o mais adequado, é aquele que promove a estratégia e, ao
mesmo tempo, contém uma estratégia alinhada com o contexto. Modelos mecanicistas ou orgânicos
não são bons nem maus a priori, sua adequação é sempre contingente, embora todas as organizações
tenham traços de ambos (é muito usual que áreas como produção ou operações e área administrativa
sejam mais mecanicistas; ao passo que áreas de pesquisa e desenvolvimento e marketing sejam mais
orgânicas). O Quadro 1 busca ilustrar a necessidade de busca da congruência entre fatores externos e
fatores internos da modelagem organizacional.
A primeira grande questão da modelagem organizacional da SMT/SP é: qual modelo de gestão melhor
se alinha com a estratégia/contexto da SMT/SP? Deveria a SMT/SP formar um modelo de gestão com
uma feição mais mecanicista ou mais orgânica?
No caso da SMT, em linha com a sua missão de “promover oportunidades para inserção econômica dos
cidadãos”, há duas opções estratégicas sendo consideradas e cada uma delas, ou uma composição das
duas, pode implicar em modelos de gestão diferenciados.
A primeira opção estratégica (estratégia A) tem como elemento central a criação de uma arquitetura
estratégica favorável, a partir da promoção de ações que resultem num projeto de desenvolvimento do
município e possa, por esta via, promover um maior e melhor inserção econômica dos cidadãos. Um
elemento secundário desta estratégia é a forma de promoção da inserção, via mecanismos consagrados
de intermediação, capacitação, promoção do empreendedorismo e transferência de renda. Trata-se
claramente de uma opção estratégica de construção do futuro e de criação de “mercado” para as ações
de inserção econômica dos cidadãos.
A segunda opção estratégica (estratégia B) tem como elemento central a reorientação (para o mercado
atual) e otimização dos mecanismos consagrados de intermediação, capacitação, promoção do
empreendedorismo e transferência de renda. Na estratégia B, a construção de uma arquitetura
estratégica voltada ao desenvolvimento é um elemento passivo, sujeito a condicionantes de alta
complexidade (atuação do Prefeito, de equipes de Governo e de atores-chave de difícil mobilização),
mas que podem resultar em uma estratégia emergente. Trata-se claramente de uma opção estratégica
pragmática, de acomodação às atuais condições e redirecionamento dos recursos existentes numa linha
mais conservadora.
6
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
Uma estratégia C poderia combinar o pragmatismo da estratégia B com a visão arrojada da estratégia
A, uma vez que atuam em distintas dimensões temporais e institucionais (futuro e presente; município e
setor trabalho) que não são incompatíveis.
A questão é em que extensão estas diferentes estratégias exigiriam distintos modelos de gestão. Em
princípio, a estratégia A se alinha mais com o modelo orgânico, por definição flexível e “livre” para
seguir em múltiplas direções (alta incerteza da tarefa). O modelo orgânico é mais voltado à geração de
conhecimento e aprendizado e à atuação em rede “para fora” que são os elementos centrais das
estratégias autopoiéticas (nas quais a organização modela o ambiente), o que corresponde à coluna D
no Quadro 1. A construção do futuro requer que a organização possa “inventar um futuro” e “vendê-lo
ou negociá-lo” junto aos atores relevantes sem os quais o futuro não ocorre.
Por outro lado, a estratégia B se coaduna mais com o modelo mecanicista, uma vez que as linhas de
atuação já estão de alguma forma estabelecidas, ensejam processos estruturados e, mesmo que sejam
reorientados, o que importa é colocá-los em operação. O modelo mecaniscista é mais voltado à
“produção eficiente de produtos/serviços já estabelecidos e relativamente estáveis” (baixa incerteza da
tarefa), embora uma posição ideal fosse o correspondente às colunas B e C no Quadro 1. O
redirecionamento e consolidação de processos já estabelecidos não implica, por outro lado, que a SMT
vire uma “fábrica prestadora de serviços” com feições totalmente mecanicistas, mas que reforce suas
competências de ação articulada para, no mínimo, modelar e supervisionar a “prestação eficiente do
serviço”.
A estratégia C é híbrida, mas não implicaria na opção média da coluna C do Quadro 1, senão numa
complexa coexistência de uma parte considerável da organização operando consoante um modelo com
feições semelhantes às colunas B e C e outra parte operando consoante a coluna D. Esta dualidade
poderá não gerar diferenças muito marcantes no desenho da estrutura, mas deverá ser determinante na
composição de equipes e na atuação dos dirigentes (tanto para fora quanto para dentro da SMT).
Uma vez definidos os contornos do modelo de gestão, a questão seguinte diz respeito à estrutura: qual o
melhor desenho estrutural?
3. Modelando a Estrutura
Um desenho estrutural tem 5 blocos lógicos e cada um deles requer uma modelagem específica e uma
“montagem final”. Os blocos lógicos são: a) cúpula, onde se inclui a estrutura de governança
corporativa (as instâncias máximas deliberativas que controlam a organização); b) núcleo operacional,
o espaço onde os processos de trabalho finalísticos operam para produzir os resultados definidos pela
estratégia; c) suporte administrativo, onde se situam os processos de gestão de insumos (recursos
humanos, financeiros, logísticos, materiais etc) que serão aplicados nos processos finalísticos; d)
suporte técnico-corporativo, onde se incluem os processos de definição de requisitos técnicos,
desenvolvimento de produtos, planejamento corporativo e desenvolvimento institucional; e e) linha
intermediária, a estrutura de coordenação que deve proporcionar integração horizontal (entre os
processos finalísticos e entre estes e os de suporte) e vertical (entre o nível operacional, finalístico e de
suporte, e a cúpula. A Figura 2 ilustra a interrelação entre estes blocos a partir do Modelo Genérico de
Arquitetura Organizacional proposto por Mintzberg (1979). Para além das abordagens clássicas,
Mintzberg (1979) foi pioneiro ao propor um entendimento e uma metodologia de concepção de
estruturas a partir da sua abordagem configuracional (essencialmente tributária da visão do ajustamento
estrutural ou congruência, segundo expressão própria).
7
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
Mintzberg sugere que a coordenação dessas partes pode se dar de 3 maneiras básicas: por
ajustamento/negociação recíproca (ou autocoordenação); por supervisão hierárquica (função clássica da
estrutura organizacional); ou por padronização (dos insumos, do processo ou do produto). A estrutura
eficiente é aquela que viabiliza, ao menor custo possível, o funcionamento do núcleo operacional
viculado a uma determinada estratégia. Nesse sentido, tendo em conta que o núcleo operacional
representa a “produção” e que a cúpula representa o modelo de governança corporativa, um grande
desafio é manter a funcionalidade e a minimização da linha intermediária (locus altamente sujeito a
incidência de custos de transação).
4. Modelando a cúpula
A função da cúpula é coordenar as demais partes da estrutura e exercer a função de relações de
fronteira, interagindo com o ambiente externo em nível institucional.
A definição do bloco cúpula é uma decorrência do modelo de governança corporativa, que, por sua vez
reflete os direitos de propriedade e os vínculos institucionais da organização. Os modelos de
governança são formados essencialmente por instâncias deliberativas (assembléias, conselhos, comitês
etc.) e executivas (dirigente principal e outros executivos dirigentes), mas podem incluir instâncias
consultivas (comitês, foruns, câmaras, grupos, redes, conselhos temáticos etc. sem poder deliberativo,
mas que exercem influência nas deliberações porque podem balizá-las). O próprio conceito
predominante de governança corporativa já sugere a separação entre instâncias deliberativas
(usualmente representadas direta ou indiretamente pelos detentores de direitos de propriedade, outros
direitos ou fortes vínculos institucionais) e executivas (usualmente ocupadas por executivos com
mandato) como meio de forjar uma relação contratual entre “proprietários”/detentores de direitos (que
definem as linhas gerais das políticas da organização e deliberam sobre os resultados a serem
alcançados) e gestores (que implementam estas políticas e perseguem os resultados definidos) com o
propósito de assegurar que a organização está sendo gerida no interesse dos primeiros.
8
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
Além das instâncias de governança corporativa, a definição das unidades organizacionais da cúpula
incluem definições em relação à direção (áreas de responsabilidade ou um regime colegiado de direção
executiva) e às unidades de staff/assessoria (que, na maior parte das vezes representam unidades que
desempenham processos de suporte, mas tipicamente de linha, não de assessoria). No que concerne à
estrutura do corpo diretivo, é muito usual e desejável (pela correspondência em relação à estratégia)
que o critério de departamentalização seja por área de resultado, mas outros podem se aplicar (produto,
função, processo, conhecimento, região, temas, segmentos beneficiários e até processos de suporte). No
que concerne aos adendos da estrutura diretiva, as unidades de staff, é importante que estas estejam
restritas a funções típicas mínimas de assessoria, suporte corporativo e apoio de gabinete (secretaria
executiva, chefe de gabinete, assistentes pessoais, assessoria de mídia, relações corporativas, relações
legislativas etc.), deixando os processos de suporte técnico e administrativo em unidades de linha
(desonerando, portanto, as unidades decisórias centrais e impedindo a replicação de estruturas de linha
nas unidades de assessoria).
Modelos de gestão mais mecanicistas tendem a apresentar uma estrutura de governança corporativa
com as seguintes características: a) rígida separação deliberação-execução (que acaba reproduzindo a
separação entre mãos e cérebros), motivada basicamente pela desconfiança; b) concentração de poder
deliberativo numa determinada categoria de stakeholder (usualmente o acionista ou o órgão ao qual a
organização se vincula); c) baixa representatividade institucional em instâncias consultivas, que tendem
a ter um papel mais técnico; e d) concentração do poder executivo em uma posição hierárquica superior
de executivo principal, ao qual se subordinam os demais dirigentes.
Modelos de gestão mais orgânicos tendem a apresentar uma estrutura de governança corporativa com
as seguintes características: a) integração deliberação-execução, na qual os executivos da organização
e, eventualmente, de organizações parceiras, participam ativamente das formulações deliberadas,
motivados basicamente pela cooperação e conjugação de interesses; b) exercício do poder deliberativo
levando-se em conta interesses de distintas categorias de stakeholder (acionista, que, mesmo sendo o
principal, não neglicengia outras partes tais como beneficiários, colaboradores, fornecedores, parceiros
etc.); c) alta representatividade institucional tanto em instâncias deliberativas quanto consultivas, que
tendem a ter um papel ativo de participação e interlocução; e d) compartilhamento do poder executivo
pelos dirigentes da organização formando uma instância executiva colegiada (diretorias colegiadas,
conselho diretor etc. no qual o dirigente máximo tem uma função de representação institucional).
A estrutura executiva da cúpula é formada pelo secretário e demais dirigentes (secretário adjunto e
subordinados diretos do Secretário). Um chefe de gabinete que coordena agenda, apoio, mídia, relações
institucionais, parlamentares etc.
9
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
Uma estratégia de uma organização de pequeno porte baseada em um único produto padronizado, com
tecnologia simples, para apenas um segmento de clientes e numa única região impõe poucos desafios à
modelagem do núcleo operacional, usualmente sob uma única unidade de “produção” ou “operações”.
No limite, organizações de grande porte que desenvolvem estratégias complexas baseadas em produtos
diferenciados, altamente intensivos em tecnologia, voltados a diferentes segmentos, em diferentes
locais e sujeitas a inúmeros riscos e regulamentações, necessitará de uma complexa estrutura no seu
núcleo operacional, possivelmente combinando dois ou mais critérios de departamentalização de forma
cruzada (formando uma estrutura matricial) ou replicada (contendo unidades conforme um critério
subordinadas a unidades conforme outro critério) ou formando uma estrutura celular, atomizada,
holográfica, ou em rede (denominações comuns para situações na qual o núcleo operacional se divide
em várias organizações formando uma constelação de organizações parceiras, cada qual com um
padrão peculiar de estrutura para cumprir uma função no todo).
10
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
Na medida em que o grau de complexidade da estratégia impõe uma maior e mais complexa
diferenciação, descentralização ou atomização do desenho organizacional, maior é a necessidade de
mecanismos integradores, tais como comitês, grupos ou forças-tarefa, equipes de projeto, gerentes
integradores etc. A própria estrutura matricial é frequentemente utilizada como uma solução
integradora, porque tanto pode implicar na criação de equipes de projeto ad hoc ou em integrações
ponto-a-ponto formando uma rede de clientes internos. No limite, a integração da organização-rede,
com suas partes/unidades altamente autônomas, se dá mais por ajustamento mútuo 7 , ou
autocoordenação, que por supervisão hierárquica, o que não impede, todavia, a existência de
dispositivos integradores ou de uma “cabeça” integradora (muitas vezes sem a qual o núcleo
operacional, já atomizado, se fragmenta).
Em todo caso, modelos de gestão mais mecanicistas utilizam com muita propriedade estruturas
funcionais; modelos com características híbridas utilizam variantes da estrutura funcional (cuja rigidez
e verticalidade é atenuada por dispositivos integradores), incluindo-se a estrutura matricial, e modelos
orgânicos utilizam, no limite, estruturas celulares em rede. A Figura 4 ilustra este movimento a partir
de distintos tipos de estrutura organizacional.
O núcleo operacional da SMT tem dois lados que ensejam tarefas de diferente natureza: a) formulador
de políticas; e b) prestador de serviços. O lado formulador de políticas é o que mais se coaduna com a
estratégia A, podendo ser direcionado para operar segundo uma lógica orgânica de produção de
conhecimento, articulação, mobilização, interlocução e construção do futuro. O lado prestador de
serviços não necessita, todavia, operar segundo uma lógica estritamente mecaniscista, mas incorporar
elementos mais orgânicos para uma gestão de uma rede de prestadores de serviços.
Nesse sentido seria muito desejável que a SMT não atuasse como prestador direto de serviços, o que
descarateriza sua condição de Secretaria, por definição, essencialmente formuladora, indutora,
contratante e gestora de serviços de outras estruturas. O lado formulação de políticas está voltado para
a criação do futuro e para a geração de demanda e o lado prestação de serviços está voltado para a
oferta de soluções em quatro principais áreas de resultado (ou macro-processos, ou linhas
programáticas, ou linha de serviços): a) intermediação; b) capacitação; c) promoção do
empreendedorismo; e d) transferência de renda. Uma primeira questão é se esta separação básica entre
formulador de política e gestor da prestação de serviços ensejaria unidades ou áreas diferentes dentro
da SMT. Uma segunda questão é qual seria o melhor critério de departamentalização (de cada uma das
áreas ou das duas unificadas).
7
A lógica do ajustamento mútuo assemelha-se aos mecanismos de mercado porque presume que quando há entre as partes a
noção de que a cooperação entre elas gerará valor e a distribuição deste valor gerado entre as partes será justa (satisfará as
expectativas de cada parte) uma espécie de “mão invisível” promove espontaneamente a integração, minimizando-se a
incorrência em custos de coordenação.
11
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
implementadoras, mais afinadas com sua diferente lógica de atuação, e a gestão da prestação de
serviços desenvolverá sua própria política. Este tipo de conflito tende a se tornar inadministrável e
usualmente absorve da cúpula uma imensa quantidade de atenção e energia de difícil dissipação que
poderia ser aplicada de uma forma mais produtiva.
Uma primeira alternativa é a mais desafiadora: fazer as áreas de resultado serem, ao mesmo tempo,
instâncias gestoras da prestação de serviços e “inteligências formuladoras” voltadas à construção do
futuro. Isto exigirá destas áreas/unidades um perfil híbrido, incomum, mas que pode ser talhado
mediante seleção, capacitação e, sobretudo, supervisão da cúpula. Há dois principais riscos nesta
alternativa: a drenagem da agenda formuladora por questões operacionais; a drenagem da agenda
operacional por ações formuladoras. Alcançar o fino equilíbrio entre estes dois domínios não é trivial.
Uma segunda alternativa é matricial e poderia ser denominada de “conflito administrado”. Trata-se de
se estabelecer um cruzamento controlado dos dois domínios (formulação e prestação de serviço). A
prestação de serviço seria organizada por área de resultado, uma vez que enseja serviços/programas e
estruturas já estabelecidas, com suas lógicas operativas que, embora sejam passíveis de reorientação,
possuem baixa incerteza da tarefa. A formulação de política, revestida, nesse caso, de um caráter mais
amplo de gestão de política, incorporaria funções de supervisão (da prestação de serviços) no sentido
de direcioná-los, mediante ajustes finos, às demandas detectadas ou a serem criadas (de forma
prospectiva). A formulação de política poderia ser organizada por região, tema ou segmento
beneficiário. A Figura 5 ilustra esta alternativa e representa um esquema lógico, não um organograma,
e não sugere que cada “caixinha” seja, necessariamente, uma unidade organizacional específica.
Nesse desenho, as unidades de gestão da prestação de serviços, embora sirvam bem aos propósitos da
estratégia B, devem se posicionar como animadores de uma rede de atores (beneficiários, apoiadores,
demandantes, financiadores, prestadores internos e prestadores parceiros, etc.), rede esta que não é
apenas uma rede prestadora, mas uma instância de interlocução sobre a qual a SMT deverá atuar de
forma autopoiética (na linha da estratégia A).
As redes podem ter um tratamento mais institucional (ou não), com eventos e mecanismos de
relacionamento predefinidos e regulamentados (incluindo-se uma plataforma relacional informacional,
via portais em sítios eletrônicos com funcionalidades de comunicações e gestão do conhecimento) e
podem até integrar, por aglutinação ou por seccionamento, uma abrangente instância consultiva (fórum,
conselho, comitê, etc.).
Este tipo de estrutura matricial dispensa elementos integradores porque já constitui, por si só, uma
plataforma de integração (das estratégias A e B).
12
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
Segundo, o fato de haver uma diversidade de funções de suporte (técnico e administrativo) não implica
na necessária existência de uma unidade específica para cada função. Há funções de suporte que são
“autoexecutadas” de forma direta pela cúpula (casos típicos de planejamento sem unidades de
planejamento) ou pelo núcleo operacional (caso típico das áreas de produção, logística e engenharia em
relação ao suporte técnico) ou são executadas de forma indireta sob contrato (caso típico das funções
terceirizadas).
As funções de suporte administrativo serão mais intensamente demandadas pela área de gestão da
prestação de serviços. Além do suporte à cúpula (apoio de gabinete e assessoria jurídica) e à área de
formulação de políticas, a operação das unidades prestadoras nas regiões, a gestão de processos de
realização de eventos (de capacitação e promoção do empreendedorismo, principalmente), concessão
de benefícios e gestão financeira de benefícios (transferência de renda, principalmente) e a gestão de
acordos, convênios e instrumentos similares exigirá estruturas consolidadas nas áreas de gestão de
convênios, contratos e aquisições, administração financeira e recursos humanos, principalmente.
Já as funções de suporte técnico serão mais intensamente demandadas pela área de formulação de
políticas (principalmente no que se refere a estudos sobre questões técnicas específicas e gestão do
conhecimento em geral, incluindo dados e informações) e pela cúpula (desenvolvimento institucional).
13
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
Da linha intermediária para cima, a natureza do trabalho é predominantemente gerencial (se bem que
enquanto a cúpula exige mais competência estratégica, política e relacional, a linha intermediária
requer também doses maciças de habilidades alocativas, interpessoais e informacionais), ao contrário
do núcleo operacional e dos suportes cuja natureza dos trabalhos é predominantemente, porém, não
exclusivamente, técnica. É na linha intermediária que um portfolio mais abrangente de habilidades
gerenciais e técnicas serão demandados em alto grau.
A linha intermediária representa também uma via de distribuição de poder (delegado da cúpula). A
linha intermediária opera, em alguma extensão, a descentralização vertical (o grau de transferência de
poder decisório para o núcleo operacional) e a descentralização horizontal (o grau de transferência de
poder decisório para as áreas de suporte).
A modelagem da linha intermediária nunca é trivial, mas deve atender a alguns requisitos.
Primeiramente, deve ser mínima. No limite, o desenho ótimo eliminaria a linha intermediária porque,
em princípio, a intermediação implica em potenciais custos de transação e comportamentos
oportunísticos. O valor agregado da linha intermediária é a integração (horizontal e vertical) e há casos
(muito difíceis de serem avaliados objetivamente) que os custos da integração superam seus benefícios.
Quarto, a definição da linha intermediária deve considerar a distribuição espacial das partes que deve
integrar, uma vez que poderão ser necessárias integrações físicas e logísticas entre unidades virtuais,
localizadas remotamente ou formas de teletrabalho e colaborações a distância.
No caso da SMT, a proposição simples em relação à linha intermediária é que ela não exista, que o
núcleo operacional seja diretamente vinculado à cúpula. Não obstante isto ser, sempre que possível,
desejável, há quatro principais razões para isto. Primeiro, o porte. Trata-se de uma organização de
pequeno porte no que diz respeito à quantidade de pessoas, unidades e complexidade dos processos de
trabalho diretamente executados. Segundo, a necessidade de integrar de forma contundente, na cúpula,
as áreas de prestação de serviços e formulação de políticas da forma mais eficiente possível. Eficiência
nesse caso significa sem intermediações e com menor quantidade possível de agentes. Não obstante a
unidade estratégica da cúpula ser um princípio basilar desta estrutura (em toda a sua complexidade
híbrida), os eventuais conflitos deverão ser integrados, dirimidos ou apaziguados entre poucos atores,
cabendo ao Secretário, sempre que necessário, o papel de Minerva. Terceiro, a proximidade do suporte
administrativo em relação à prestação de serviços e a proximidade do suporte técnico da formulação de
políticas acaba impondo que estes dois pares estejam sob um comando único, alternativa esta melhor
14
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
que subordiná-los diretamente à cúpula (onerando sua agenda estratégica coordenadora) ou mantê-los
sob uma área-meio (uma terceira área de resultados na cúpula). Algumas funções da área de suporte
administrativo, tais como a gestão orçamentária e de pessoas, pelo seu caráter mais estratégico,
poderiam ser supervisionadas pelo Secretário-Adjunto. E quarto, as atividades de suporte corporativo
alocadas no gabinete (apoio do gabinete, assessoria jurídica, de mídia, de relações institucionais,
parlamentar, de desenvolvimento institucional etc., devem ser coordenadas por um chefe de gabinete
ou pelo Secretário Adjunto, ou por ambos, dependendo do perfil de ambos.
A Figura 6 ilustra esta proposta de estrutura de forma esquemática (revelando relações que usualmente
um organograma, que é uma representação quase sempre unidimensional, não revela).
8. Considerações Finais
Por fim, a modelagem organizacional é um processo não apenas de formulação e implementação de
novos arranjos, mas um processo de institucionalização de novos padrões de interação entre pessoas
numa dada organização, processo este que exige a desinstitucionalização das estruturas anteriores.
Dessa forma, não apenas devem ser pensados como algo sujeito a implementações modulares,
experimentações e redefinições ao longo do caminho, mas também, e sobretudo, devem ser pensados
como processos de transformação organizacionais nos quais não se altera apenas as estruturas e requer
que uma série de aspectos sejam observados (dentre os quais destacam-se a realocação de pessoas, a
capacitação, inclusive e principalmente gerencial, e os incentivos para adesão à nova estrutura).
Referências Bibliográficas
Alchian, A. and Demsetz, H. (1972). Production, Information Costs, and Economic Organization.
American Economic Review, 62: 778-95.
Arrow, Kenneth. (1991). The Economics of Agency. In: J. Pratt e R. Zeckhauser (eds), Principals and
Agents: The Structure of Business, Cambrigde, MA.
Beinhocker, Eric D. (1997). Strategy at the edge of chaos. The Mckinsey Quarterly, number 1.
Burns T and Stalker G. (1961). The Management of Innovation, Tavistock.
Chandler, A. (1962). Strategy and structure: chapters in the history of the industrial enterprise. MIT
Press.
Clegg, Stewart R., Hardy Cynthia & NORD, Walter R. (organizadores). (1999). Handbook de Estudos
Organizacionais. Atlas.
Coase R. H. (1937). The Nature of The Firm. Journal of Law and Economics, n. 3, 1960.
Dimaggio, P. & Powell, W. (1991). The Iron Cahe Revisited - Institutional Isomorphism and Collective
Rationality. University of Chicago Press.
Dissanayake, K. (2004). The construction of organizational environment, Studies in Business
Administration, 21, 77-98.
Donaldson, Lex. (1999). Teoria da Contingência Estrutural, in: Clegg, Stewart R., Hardy Cynthia &
NORD, Walter R. (organizadores). Handbook de Estudos Organizacionais, vol. 1, cap. 3 (pp.
105-136), Atlas.
Fayol, H. (1916). General Principles of Management, In: Pugh, D.S., Organization Theory, London,
Penguin Books 1990.
Ghoshal, S, Bartlett, C.A. (1997). The Individualized Corporation, New York, Harper Business.
Gibbons, Robert (1999). Taking Coase Seriously. Administrative Science Quarterly, 44, pp. 145-157.
Graicunas, V.A. (1937). "Relationship in Organization (pp.183-187) in: Gulick L. & Urwick, L.
(editors), Papers on the Science of Administration. Columbia University.
Gulick L. & Urwick, L (editors). (1937). Papers on the Science of Administration. Columbia
15
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
16
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
Urwick, L. (1937), Organization As A Technical Problem, in: Gulick L. & Urwick, L. (editors), Papers
on the Science of Administration. Columbia University.
− (1956). "The Manager's Span of Control", Harvard Business Review, May-June (pp.39-47).
Williamson, Oliver E. (1963) Economics of Discretionary Behavior: Managerial Objectures in a
Theory of the Firm. Prentice Hall Press.
− (1986). Economic Organization: Firms, Markets and Policy Control. New York University Press.
− (1985). The Economic Institution of Capitalism - Firms, Markets and Relational Contracts. Free
Press.
Woodward, Joan (1965): Industrial Organization: Theory and Practice. London: Oxford University
Press.
Resenha biográfica
HUMBERTO FALCÃO MARTINS, 41, é doutor em administração pela EBAPE/FGV. É professor da
Universidade de Brasília e consultor em gestão pública. Palestrante na área de gestão pública e autor de
publicações sobre gestão estratégica, transformação do Estado e desenvolvimento gerencial, no Brasil e
exterior. Atuou em organizações públicas e privadas em posições de direção e assessoria e foi
Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
VALMIR DANTAS, 44, é graduado em história pela Universidade de São Paulo. É Chefe de Gabinete
da Secretaria do trabalho do município de São Paulo e servidor da carreira de especialista em Políticas
Públicas e Gestão Governamental. Atuou em organizações públicas em posições de direção e assessoria
tendo sido Secretário-Executivo do Ministério do Trabalho.
17
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005
18
Figura 2. Modelo Genérico de Arquitetura Organizacional proposto por Mintzberg.
cúpula
suporte suporte
técnico administrativo
linha intermediária
núcleo operacional
19
Figura 5. Modelagem do núcleo operacional da SMT.
20