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Contabilità di Stato

Analisi Di Bilancio E Principi Contabili


Università degli Studi Magna Græcia di Catanzaro
66 pag.

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CONTABILITÀ DI STATO

De Rosa C., Compendio di Contabilità di Stato e degli Enti


pubblici, 10° ed., 2017

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INDICE

CONTABILITÀ DI STATO

Le fonti pag. 1

I soggetti pag. 5

Profili generali del bilancio dello Stato pag. 7

La programmazione degli obiettivi di finanza pubblica e l’ordinamento del


bilancio italiano pag. 9

Le entrate e le spese dello Stato pag. 18

L’esecuzione del bilancio pag. 21

La gestione di tesoreria pag. 23

Il rendiconto generale dello Stato pag. 25

I rendiconti speciali: conti amministrativi e conti giudiziali pag. 26

L’ordinamento contabile delle Regioni pag. 28

I beni della PA pag. 35

I contratti pubblici pag. 40

Il sistema dei controlli pag. 51

La responsabilità nel pubblico impiego pag. 56

La giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica pag. 61

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CONTABILITÀ DI STATO

Le fonti

La contabilità pubblica = complesso delle norme che disciplinano l’attività gestoria dei
pubblici poteri, comprendente l’organizzazione finanziario-contabile, la gestione
patrimoniale, l’attività contrattuale, la gestione del bilancio, il sistema dei controlli e le
responsabilità degli amministratori della cosa pubblica.

Fonte primaria – Costituzione, che detta princìpi fondamentali in materia:


1. Dei bilanci dello Stato (art. 81)
2. Dei controlli della Corte dei conti (art. 100) e la sua giurisdizione (art. 103)
3. Del decentramento alle Regioni di attività finanziarie, e quindi contabili (art.
119)
Sul piano delle leggi ordinarie:
1. Legge di contabilità per il bilancio dello Stato (rd 2440/1923) e il relativo
regolamento (rd 827/1923) + normativa concernente gli strumenti di
programmazione economica e finanziaria, struttura della legge di bilancio,
copertura finanziaria delle leggi e principali procedure contabili (l. 196/2009)
2. TU Corte dei conti (rd 1214/1934), ll. 19 e 20 del 1994 e Codice di giustizia
contabile
3. Per le Regioni – d.lgs. 118/2011 (Titolo III)
4. Per gli enti locali – TUEL (d.lgs. 267/2000)

Costituzione
Con la firma da parte dell’Italia del c.d. Fiscal compact (Trattato UE sulla stabilità,
coordinamento e la governance dell’Unione economica e monetaria) che prevede il
pareggio dei bilanci nazionali, si è resa necessaria la modifica dell’art. 81 Cost 
l.cost. 1/2012 ha introdotto il vincolo del pareggio del bilancio, corredandolo a un
vincolo di sostenibilità del debito di tutte le amministrazioni, nel rispetto delle regole
in materia economico-finanziaria derivanti dall’ordinamento europeo.
Art. 81, co. 1: lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio,
tenendo conto delle diverse fasi, avverse o favorevoli, del ciclo economico.
Si prevede un'eventuale deroga alla regola generale del pareggio, stabilendo che possa
consentirsi il ricorso all'indebitamento solo al fine di considerare gli effetti del ciclo
economico e, previa autorizzazione delle Camere, adottata a maggioranza assoluta dei
rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali (co. 2):

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1. gravi recessioni economiche
2. crisi finanziaria
3. gravi calamità naturali
Co. 3 prevede l'obbligo che ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve
indicare i mezzi per farvi fronte. L'indicazione dei mezzi di copertura deve avvenire al
momento dell'approvazione del disegno di legge o al momento dell'emanazione del
decreto legge, così da assicurare una serena valutazione di tutte le conseguenze
economiche e finanziarie del provvedimento.
Co. 4 delinea una chiara suddivisione dei compiti del Parlamento e del Governo:
1. governo: ha in via esclusiva il potere di iniziativa legislativa in materia di legge
di bilancio
2. parlamento: ha la funzione di controllo politico dell'esecutivo in quanto gli spetta
l'approvazione del bilancio
Infine, con il 4 comma la Costituzione conferma la tradizionale cadenza annuale
(principio dell'annualità) della stesura e dell'approvazione del bilancio.
Co. 5: nelle more dell'approvazione parlamentare del bilancio, solo il Parlamento può,
con legge e comunque per un periodo di tempo non superiore ai 4 mesi, autorizzare la
gestione provvisoria del bilancio. La norma è tesa a salvaguardare le attribuzioni
dell'Assemblea e la continuità dell'azione dell'esecutivo.
Co. 6: il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad
assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del
complesso delle PA sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei
componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge
costituzionale.

N.B. La l.cost. 1/2012 ha modificato anche gli artt. 97, 117, 119 Cost.:
1. art. 97: si estende a tutte le amministrazioni pubbliche il rispetto del pareggio
del bilancio e della sostenibilità del debito pubblico
2. art. 117: competenza esclusiva dello Stato in materia di armonizzazione dei
bilanci
3. art. 119: l’autonomia finanziaria degli enti territoriali deve essere assicurata nel
rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci + costituzionalizzazione del principio
del concorso di tali enti all’adempimento dei vincoli economici e finanziari
derivanti dall’ordinamento UE.

Fonti positive
Legge di contabilità generale dello Stato + Regolamento di contabilità generale dello
Stato dettano princìpi generali della contabilità per tutti soggetti pubblici.
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Legge di contabilità e finanza pubblica (l. 196 cit.) ha disposto un’articolata riforma
della contabilità dello Stato con lo scopo principale di semplificare e razionalizzare le
procedure decisionali della finanza pubblica.
Tra i vari interventi, si ricorda la modifica dei documenti di finanza pubblica, la
formalizzazione del principio della programmazione finanziaria e la definizione di
strumenti in grado di assicurare il rispetto dei vincoli di bilancio derivanti
dall’ordinamento UE.
La legge è stata modificata dalla l. 39/2011 che ha prescritto la presentazione
contestuale – entro 30 aprile – da parte degli SM, del Programma di Stabilità o di
Convergenza (PS) e del Programma nazionale di riforma (PNR).
Inoltre, inserisce tra i princìpi fondamentali della legge di contabilità quello della
coerenza della programmazione finanziaria delle PA con le procedure e criteri
stabiliti dall’UE.
Infine, la modifica più importante – fusione in un unico documento – legge di bilancio
– della legge di stabilità e quella di bilancio.

Definizione di PA nella l. 196


Art. 1, co. 2 – enti e soggetti indicati a fini statistici nell’elenco oggetto del comunicato
dell’Istat del 24 luglio 2010, del 30 settembre 2011, le Autorità indipendenti e le
amministrazioni di cui all’art. 1, co. 2 TUPI.
La ricognizione delle PA è effettuata annualmente dall’ISTAT sulla base di norme
classificatorie e definitorie proprie del sistema statistico nazionale e dell’UE, e, in
particolare, basandosi sul Sistema europeo dei conti nazionali e regionali dell’UE.
Quest’ultimo definisce il settore delle amministrazioni pubbliche (settore S13) come
costituito dalle unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e servizi non
destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi e individuali
e sono finanziate da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri
settori, nonché dalle unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella
redistribuzione del reddito della ricchezza del Paese.
Art. 13 – al fine di garantire un efficace controllo e monitoraggio degli andamenti
della finanza pubblica e per acquisire informazioni necessarie alla ricognizione delle
PA, queste devono inserire in una banca dati unitaria, istituita presso MEF i dati
concernenti i bilanci di previsione e le relative variazioni, conti consuntivi, conti
relativi alle operazioni gestionali e tutte le info necessarie all’attuazione della l. 196.

L. 243/2012 dà attuazione alla l.cost. 1/2012. Divisa in 8 capi, tra cui rilevano:
Capo II si occupa dell’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito delle PA.
Sostenibilità del debito pubblico = se il rapporto debito/PIL supera il valore di
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riferimento definito dall’ordinamento dell’UE (60% del PIL), in sede di definizione
degli obiettivi si deve tener conto della necessità di garantire una riduzione
dell’eccedenza rispetto a tale valore.
La l. 243 dà anche attuazione all’art. 81, co. 2 Cost.: il Governo, qualora ritenga
indispensabile discostarsi temporaneamente dall'obiettivo programmatico per
fronteggiare gli eventi eccezionali, sentita la Commissione europea, presenta alle
Camere una relazione di aggiornamento degli obiettivi programmatici di finanza
pubblica e una specifica richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata
dello scostamento, stabilendo le finalità alle quali destinare le risorse disponibili in
conseguenza dello stesso e definendo al contempo il piano di rientro verso l'obiettivo
programmatico. La durata del piano di rientro deve essere stabilita in relazione alla
gravità degli eventi eccezionali e lo stesso deve essere attuato a decorrere dall'esercizio
successivo a quelli per i quali è autorizzato lo scostamento.
Capo III indica le modalità per far fronte a eventuali scostamenti degli andamenti di
finanza pubblica rispetto agli obiettivi programmatici.
Capo VI definisce il principio dell’equilibrio, che corrisponde a un valore del saldo
netto da finanziare o da impiegare (= al risultato differenziale tra le entrate tributarie,
extratributarie, da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e da riscossione di
crediti e le spese correnti e in conto capitale).

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I soggetti

MEF
Ha la gestione finanziaria dello Stato. È competente in materia di politica economica,
finanziaria e di bilancio, nonché di spese ed entrate dello Stato. Le sue funzioni sono
individuate dagli artt. 23 e 24 d.lgs. 300/1999.
Le attività del MEF sono raggruppate in grandi aree funzionali, dette anche macroaree
= unità settoriali che riuniscono al loro interno funzioni omogenee. Tale concetto si
concretizza nell’organizzazione per 4 dipartimenti:
1. del Tesoro: ha competenza nel settore della politica economica e finanziaria del
Paese (elabora i più significativi documenti di programmazione, rappresenta il
Governo nei principali incontri economici e finanziaria, europei ed
internazionali, ecc)
2. delle Finanze: cura la produzione delle norme, emana direttive interpretative
della legislazione tributaria e coordina l'attività delle Agenzie, che assicurano
l'applicazione del sistema tributario nei confronti del contribuente
3. della Ragioneria generale dello Stato: monitora e controlla l’andamento della
finanza pubblica
4. dell’amministrazione generale, del personale e dei servizi: svolge attività di
supporto al Ministero (es. approvvigionamento delle PA)

Le Agenzie fiscali
Istituite dal d.lgs. 300/1999, dotate di personalità giuridica di diritto pubblico
1. delle Entrate: amministrazione, riscossione e contenzioso delle imposte dirette,
dell’IVA e tutte le altre imposte, diritti o entrate erariali o locali. Dal 1° luglio
2017 è Agenzia delle entrate-riscossione (con la soppressione dell’Equitalia)
2. delle Dogane e del Monopolio: amministrazione, riscossione e contenzioso dei
diritti doganali e della fiscalità interna negli scambi internazionali e delle acise
sulla produzione e sui consumi
3. del territorio
4. del demanio: gestisce beni immobili dello Stato.

Comitato interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE)


Svolge funzioni di coordinamento in relazione alla programmazione e alla politica
economica nazionale, di coordinamento fra la politica nazionale e comunitaria. In
particolare:
1. definisce le linee di politica economica da perseguire in ambito nazionale,

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comunitario ed internazionale
2. svolge funzioni di coordinamento ed indirizzo generale in materia di intese
istituzionali di programma e di programmazione negoziata
3. ridetermina periodicamente obiettivi ed indirizzi sulla base dell’efficacia degli
interventi già realizzati riallocando se necessario le risorse inutilizzate

Cassa depositi e prestiti


Raccoglie depositi, in danaro e titolo e impiega le disponibilità in titoli del debito
pubblico ed in mutui a favore degli enti locali.

Altri soggetti della contabilità pubblica


1. amministrazioni e aziende autonome: incardinati nell’amministrazione
statale/locale e adibiti all’esercizio di attività e alla gestione di servizi di natura
tecnico-economica
2. enti non territoriali
3. enti territoriali e amministrazioni locali: Regioni, Province, Comuni (hanno
autonomia statutaria, finanziaria, di bilancio e contabile).

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Profili generali del bilancio dello Stato

Bilancio = conto in cui vengono indicati gli elementi attivi e passivi relativi a un
determinato periodo di tempo.
Il bilancio dello Stato si presenza come bilancio finanziario e di previsione, mentre i
risultati effettivi conseguiti sono riportati nel c.d. rendiconto.
Il bilancio, oltre ad una funzione contabile, assolve anche a funzione conoscitiva
(fornisce info su risorse pubbliche disponibili), politica (concerne rapporto fiduciario
Governo-Parlamento) e giuridica (autorizzazione preventiva delle spese).
L’attività di gestione si svolge senza alcuna soluzione di continuità. Per convenzione e
praticità viene suddivisa in più cicli temporali.
Il periodo di tempo considerato quale misura per l’individuazione temporale del
bilancio dello Stato è l’anno solare (1° gennaio-31 dicembre):
1. anno finanziario: spazio di tempo entro il quale si svolge un determinato ciclo
di gestione ed in cui viene ripartita l’attività dell’ente pubblico
2. esercizio finanziario: concetto economico giuridico che inerisce al complesso di
atti di gestione compiuti dallo Stato

Tipi di bilancio
A seconda dello scopo che si propone e dei soggetti che lo pongono in essere, può
essere:
1. economico: individuazione costi sostenuti e ricavi intervenuti nell’ambito di una
certa attività, allo scopo di individuare l’utile di gestione (reddito). Proprio delle
aziende
2. finanziario: contiene cifre che rappresentano solo movimenti di entrata e uscita
di denaro
3. patrimoniale: indicativo degli elementi attivi e passivi del patrimonio dell’ente
Dal punto di vista temporale, distinguiamo:
1. bilancio preventivo: si riferisce all’esercizio finanziario successivo a quello in
cui viene redatto. Contiene previsione di entrate e uscite
2. bilancio consuntivo (rendiconto): si riferisce all’esercizio finanziario concluso
A seconda del momento cui sono riferite le previsioni:
1. bilancio di cassa: indica entrate effettivamente riscosse e spese effettivamente
pagate  utile al governo della politica monetaria e per la programmazione dei
flussi finanziari
2. bilancio di competenza (o giuridico): entrate che si ha diritto a riscuotere e spese
che si è impegnati a erogare  crea una complessa questione dei residui che

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sono costituiti dalle entrate e dalle spese iscritte nel bilancio a un dato esercizio,
ma non riscosse od effettuate nel corso di quell’esercizio.
In Italia si scelse di compilare il bilancio dello Stato in termini di competenza e di
cassa.

Princìpi del bilancio


1. integrità: tutte le entrate devono essere iscritte in bilancio al lordo (e quindi
comprensive) delle spese di riscossione e di altre spese a esse connesse; anche
le spese devono essere iscritte integralmente
2. veridicità: le previsioni di bilancio devono essere formulate in modo da
rispecchiare i veri valori che si prevede di conseguire nel futuro esercizio
3. universalità: tutte le entrate e tutte le spese devono essere iscritte in bilancio, con
divieto delle gestioni fuori bilancio, e cioè della contabilizzazione di evenienze
finanziarie al di fuori di quelle stabilite in bilancio
4. pubblicità: il bilancio deve essere divulgato e portato a conoscenza di tutti i
cittadini con idonee formalità
5. chiarezza: la stesura del bilancio deve risultare di facile lettura e comprensione
da parte dei cittadini
6. unità: unicità del documento contabile del bilancio dello Stato. In esso devono
trovare rappresentazione tutte le entrate e tutte le spese riguardanti l'attività
finanziaria dello Stato
7. specializzazione: afferma la necessità che le entrate e le spese vengano ripartite
in titoli, sezioni, rubriche ecc. Tale indicazione secondo la natura, la causa e gli
effetti che entrate ed uscite comportano sul sistema economico pone un limite
alla discrezionalità dei titolari della gestione
8. pareggio: per una corretta gestione deve verificarsi, almeno in prospettiva, un
equilibrio tra le entrate e le spese
9. annualità: indica il periodo temporale di riferimento delle cifre esposte in
bilancio.

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La programmazione degli obiettivi di finanza pubblica e l’ordinamento
del bilancio italiano

La procedura per la formazione del bilancio dello Stato richiede lo svolgimento di più
fasi, che corrono lungo tutto l’anno, e si conclude con l’approvazione della legge di
bilancio.
Strumenti di programmazione:
1. Documento di economia e finanza (DEF)
2. Nota di aggiornamento al DEF
3. il disegno di legge del bilancio dello Stato
4. il disegno di legge di assestamento del bilancio annuale
5. gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica
6. gli specifici documenti di programmazione delle altre amministrazioni
pubbliche diverse dallo Stato
L’Italia, in quanto SM UE è tenuta a redigere alcuni documenti per dar conto del
proprio operato in ambito economico alle istituzioni europee.
Programma di stabilità e Programma nazionale di riforma: da presentare al Consiglio
dell’UE e alla Commissione entro 30 aprile (inglobati nel DEF):
1. PS: i paesi UE sono tenuti a rispettare un obiettivo di bilancio a medio termine
che comporti un saldo vicino al pareggio o positivo. Lo schema del PS, che
contiene gli elementi e le informazioni richieste dai regolamenti dell'UE vigenti
in materia e dal Codice di condotta sull'attuazione del patto di stabilità e crescita,
con specifico riferimento agli obiettivi da conseguire per accelerare la riduzione
del debito pubblico, deve essere riportato nella prima sezione del DEF.
2. PNR: indica le priorità del Paese e le riforme strutturali e lo stato di avanzamento
delle riforme avviate (terza sezione del DEF)
Documento programmatico di bilancio: deve essere trasmesso alla Commissione entro
il 15 ottobre di ogni anno. Con esso i Paesi dell'area dell'euro illustrano all'Europa in
forma sintetica il proprio progetto di bilancio per l'anno successivo. Entro la medesima
data deve essere trasmesso alle Camere. Deve essere coerente con le raccomandazioni
formulate nel contesto del PS.
La Commissione adotta un parere sul DPB entro 30 novembre. Se individua gravi
inosservanze degli obblighi previsti dal PS può richiedere allo SM interessato di
presentare un progetto del documento riveduto.

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DEF
È il principale documento della programmazione economico-finanziaria nazionale, in
quanto contiene la strategia economica e di finanza pubblica relativa a un triennio.
Entro 10 aprile di ogni anno, viene presentato dal Governo alle Camere, su proposta
del MEF, sentito il parere, per quanto concerne la terza sezione, del Ministro per le
politiche europee. Entro lo stesso termine il documento viene inviato, per il relativo
parere, alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, che si
esprime in tempo utile per le conseguenti deliberazioni parlamentari relative al DEF.
Si compone di 3 sezioni:
Prima – schema del PS:
1. Obiettivi di politica economica per il triennio successivo
2. Aggiornamento delle previsioni per l’anno in corso
3. Indicazione dell’evoluzione economico-finanziaria internazionale per l’anno in
corso e per periodo di riferimento
4. Obiettivi programmatici definiti in coerenza con quanto previsto
dall’ordinamento UE, indicati per ciascun anno del periodo di riferimento, in
rapporto al PIL, tenuto conto della manovra necessaria per il conseguimento di
una serie di obiettivi, per indebitamento netto, per saldi di cassa, al netto e al
lordo degli interessi
5. Le previsioni di finanza pubblica di lungo periodo e gli interventi che si intende
adottare per garantirne la sostenibilità
6. Informazioni sulle passività potenziali che possono avere effetti sui bilanci
pubblici
Seconda – tra le altre cose:
1. Analisi del conto economico e del conto di cassa delle PA nell’anto precedente
e eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi programmati
2. Le informazioni di dettaglio sui risultati e sulle previsioni dei conti dei principali
settori di spesa, con particolare riferimento a quelli relativi al pubblico impiego,
protezione sociale e sanità
Terza – lo schema del PNR.
In allegato al DEF:
1. sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza
pubblica
2. è presentato un documento, predisposto dal Ministro dell'ambiente, sullo stato
di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra
3. il MEF trasmette un rapporto sullo stato di attuazione della l. 196
4. in apposito allegato al DEF, in relazione alla spesa del bilancio dello Stato sono
esposte le risorse destinate alle singole Regioni e alle province autonome
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5. il MEF, entro 30 giugno di ogni anno, a integrazione del DEF, trasmette alle
Camere i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza pubblica, sia
per le entrate sia per le spese, derivanti dalle misure contenute nelle manovre di
bilancio adottate anche in corso d'anno
6. in apposito allegato al DEF sono riportati l'andamento, nell'ultimo triennio, degli
indicatori di benessere equo e sostenibile selezionati e definiti dal Comitato per
gli indicatori di benessere equo e sostenibile

Nota di aggiornamento del DEF


Deve essere presentata dal Governo alle Camere su proposta del MEF, entro 27
settembre di ogni anno. Contiene:
1. eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici di cui alla sezione I del
DEF
2. il valore assoluto, gli obiettivi di saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato
e il saldo di cassa del settore statale
3. le osservazioni e le eventuali modifiche e integrazioni del DEF in relazione alle
raccomandazioni del Consiglio UE relative al PS e al PNR.
Se si rende necessario modificare uno degli obiettivi di finanza pubblica, il Governo,
entro 10 settembre, invia le linee guida per la ripartizione degli obiettivi di cui alla
sezione prima del DEF alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica, per il preventivo parere, da esprimere entro il 15 settembre.
In allegato alla Nota devono essere indicati eventuali disegni di legge collegati alla
manovra di finanza pubblica e inserito un rapporto, presentato dal MEF, sui risultati
conseguiti in materia di misure di contrasto dell'evasione fiscale e le strategie per il
contrasto dell'evasione fiscale.

Bilancio di previsione e legge di bilancio


Il bilancio di previsione è predisposto su base annuale e pluriennale ed è elaborato sia
in termini di competenza sia di cassa.
Il disegno di legge di bilancio deve essere presentato dal Governo al Parlamento entro
il 20 ottobre, che deve approvarlo entro 31 dicembre.
Il disegno di legge di bilancio si riferisce a un periodo triennale e si compone di due
sezioni:
1. dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario e provvede alla
regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente al fine di
adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi. Non deve contenere norme di
delega, di carattere ordinamentale o organizzatorio, né interventi di natura
localistica
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2. contiene poste contabili. È formata sulla base della legislazione vigente, tenuto
conto dei parametri indicati nel DEF e degli aggiornamenti delle previsioni per
le spese, oneri inderogabili e fabbisogni, oltre che delle rimodulazioni proposte
tra risorse stanziate in bilancio. Specificamente espone per l’entrata e,
distintamente per ciascun Ministero, per la spesa le unità di voto parlamentare.
N.B. le unità di voto parlamentare per le entrate sono determinate tenendo conto della
tipologia delle stesse e per le uscite delle aree omogenee di attività.
Per la spesa le unità di voto sono costituite dai programmi
La realizzazione di ciascun programma spetta a un unico centro di responsabilità
amministrativa, corrispondente all’unità organizzativa di primo livello dei Ministeri.
I programmi di spesa non ulteriormente articolati in capitoli e devono essere raccordati
alla nomenclatura COFOG (Classification of the Functions of Government) di secondo
livello.
La classificazione si basa sulle funzioni-obiettivo, articolata su tre livelli gerarchici:
1. divisioni ovvero i fini primari perseguiti dalle amministrazioni
2. gruppi ovvero le specifiche aree di intervento delle politiche pubbliche
3. classi, livello che identifica i comparti di attività in cui si articolano le aree di
intervento del livello precedente
Le somme comprese in ciascun programma sono suddivise in:
1. spese correnti (spese di personale)
2. spese di investimento
In ciascun programma le spese si ripartiscono in:
1. oneri inderogabili: spese obbligatorie (stipendi, assegni, pensioni, ecc)
2. fattori legislativi (spese autorizzate da espressa disposizione legislativa)
3. spese di adeguamento al fabbisogno

La sezione II della legge di bilancio è costituita:


1. dallo stato di previsione dell’entrata
2. dagli stati di previsione della spesa
3. da un quadro riassuntivo riferito al triennio (risultanze complessive del bilancio).
In esso tutta l'attività finanziaria dello Stato, esposta analiticamente nelle varie
poste del bilancio, trova la sua rappresentazione sintetica e unitaria. È formulato
con riferimento sia alle dotazioni di cassa sia alle dotazioni di competenza.
La relazione tecnica al disegno di legge del bilancio deve:
1. contenere la quantificazione degli effetti finanziari derivanti dalle disposizioni
introdotte nella prima sezione del disegno di legge di bilancio
2. mostrare i criteri principali impiegati per formulare, sulla base della legislazione
vigente, le previsioni di entrata e di spesa riportate nella sezione seconda
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3. riportare indicazioni riguardanti la coerenza tra il saldo netto da finanziare e
programmatico e l'indebitamento programmatico, contenuto nella Nota.
La nota tecnico-illustrativa ha lo scopo di raccordare, a fini conoscitivi, lo stesso
disegno di legge di bilancio e il conto economico delle PA.
Formazione del bilancio: in sede di elaborazione degli schemi degli stati di previsione
della seconda sezione, i Ministri, tenuto conto delle istruzioni fornite annualmente dal
MEF tramite apposita circolare, anche sulla base delle proposte dei responsabili della
gestione dei programmi e in relazione agli obiettivi di ciascun Dicastero, quantifichino
le risorse necessarie al loro raggiungimento, basandosi anche sulla rimodulazione delle
stesse risorse.
Per la formazione delle previsioni pluriennali di bilancio di competenza e di cassa i
responsabili della gestione dei programmi devono predisporre un apposito piano
finanziario dei pagamenti (cronoprogramma), il quale è aggiornato sulla base degli
stanziamenti previsti dalla legge di bilancio approvata.
È consentito, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica e per motivate esigenze,
nell'ambito della seconda sezione del disegno di legge di bilancio, di:
1. rimodulare in via compensativa le dotazioni finanziarie relative ai fattori
legislativi, nonché alle autorizzazioni di spesa per l'adeguamento delle dotazioni
di competenza e di cassa a quanto previsto nel cronoprogramma
2. rifinanziare, definanziare e riprogrammare, per un periodo temporale anche
pluriennale, le dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente e in conto capitale
previste a legislazione vigente relative ai fattori legislativi.
È vietato invece l'utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese
correnti.
L’approvazione: i regolamenti interni della Camera e del Senato hanno introdotto la
c.d. sessione di bilancio.
La sessione dura 45 giorni a decorrere dall'effettiva distribuzione del disegno di legge
presso la Camera alla quale è presentato in prima lettura; 35 giorni presso l'altro ramo
del Parlamento.
All'atto della presentazione e prima dell'assegnazione, il Presidente del ramo del
Parlamento dove il disegno di legge è presentato effettua il vaglio preventivo, per
verificare l'eventuale presenza di materia estranea e disponendone nel caso lo stralcio
comunicandolo all'Assemblea.
Prima dell'inizio della sessione le commissioni parlamentari iniziano l'esame degli stati
di previsione del disegno di bilancio di rispettiva competenza senza procedere a
votazioni, provvedendo ad acquisire i necessari elementi conoscitivi.
Durante la sessione di bilancio è sospesa ogni deliberazione da parte dell'Assemblea e
delle commissioni su progetti che comportino nuove o maggiori spese o diminuzioni
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delle entrate e la programmazione dei lavori in Assemblea è regolata in maniera da
consentire il rispetto del termine previsto per la durata della sessione.
Il disegno di legge di bilancio è assegnato per l'esame generale alla commissione
bilancio e per l'esame delle parti di rispettiva competenza e dei singoli stati di
previsione alle commissioni competenti per materia.
Nei 10 giorni successivi le commissioni che esaminano congiuntamente il disegno di
legge di bilancio concludono i lavori con l'approvazione di una relazione e la nomina
di un relatore che può partecipare alle sedute della commissione bilancio e
programmazione.
Nello stesso periodo la commissione bilancio avvia l'esame del disegno di legge e, al
termine dei 10 giorni successivi all'assegnazione, approva la relazione generale per il
disegno di legge di bilancio.
La discussione è organizzata dalla Conferenza dei presidenti dei gruppi che determina
il numero di interventi e i tempi per ciascun gruppo.
Si effettua la discussione generale sul disegno di legge di bilancio e si passa alla
votazione finale che deve intervenire entro il 31 dicembre.
Gli effetti finanziari derivanti dalle modifiche apportate da ciascuna Camera alla prima
sezione del disegno di legge di bilancio sono incorporati, per ciascuna unità di voto
parlamentare, nella seconda sezione, quale risultante dagli emendamenti approvati,
attraverso un'apposita nota di variazioni, presentata dal Governo e votata dalla
medesima Camera prima della votazione finale.
L'approvazione dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione
della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo è
disposta, nell'ordine, con distinti articoli del disegno di legge, con riferimento sia alle
dotazioni di competenza sia a quelle di cassa.
Dopo l'approvazione da parte di entrambi i rami del Parlamento, la legge di bilancio,
contenente i vari stati di previsione, è presentata al Presidente della Repubblica per la
promulgazione e per la controfirma del PCM e dei Ministri responsabili.
Successivamente è inserita nella Raccolta ufficiale delle leggi e dei Decreti pubblicati
nella GU.

I disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica


Assicurano maggiore ordine e coerenza all’interno del processo decisionale e nel
contempo prevengono la pratica ricorrente negli ultimi anni di manovre finanziarie
realizzate attraverso procedure d’urgenza.
Sono indicati in allegato al DEF e nella Nota di aggiornamento.

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Copertura finanziaria delle leggi
Ogni legge che comporti nuovi o maggiori oneri deve indicare anche i modi per farvi
fronte.
Art. 17 l. 196 dispone che ciascuna legge che comporti nuovi o maggiori oneri indica
espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa
autorizzata. Individua uniche tipologie di copertura finanziaria ammissibili:
1. l'utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali
2. la modifica o la soppressione dei parametri che regolano l'evoluzione della spesa
previsti dalla normativa vigente
3. la riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa
4. le modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate
Non possono essere utilizzate per coprire leggi di spesa le risorse autorizzate da
determinate disposizioni legislative, quali quelle derivanti dalla quota dell'8x1000
dell'Irpef di competenza statale e quelle relative all'istituto del 5x1000 dell'Irpef.
Art. 17, co. 2 introduce specifiche disposizioni per la copertura degli oneri connessi a
deleghe legislative:
1. le leggi delega che comportino oneri devono recare anche i mezzi di copertura
necessari all'adozione dei relativi decreti legislativi
2. la quantificazione degli oneri che derivano dai decreti legislativi può essere
effettuata all'atto della loro adozione solo se in sede di conferimento di delega
non sia possibile quantificare tali oneri stante la complessità delle materie
3. i decreti che comportano nuovi o i maggiori neri possono essere emanati solo
successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino
le risorse occorrenti
4. la relazione tecnica da allegare a ciascun schema di decreto legislativo deve
spiegare l'eventuale neutralità finanziaria dello stesso oppure gli oneri che da
esso derivano
I disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo e gli emendamenti di iniziativa
governativa da cui derivino conseguenze finanziarie devono essere corredati da una
relazione tecnica predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal MEF.
La relazione evidenzia:
1. la quantificazione delle entrate e oneri di ciascuna disposizione e le relative
coperture
2. i dati e i metodi impiegati per la quantificazione,
3. gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali del saldo di cassa
Alla relazione tecnica è allegato un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari del
bilancio dello Stato, del saldo di cassa delle PA e dell'indebitamento netto del conto
consolidato delle PA.
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Tra i mezzi di copertura previsti dalla vigente legislazione vi è quello costituito dalle
risorse accantonate nei fondi speciali.
Gli importi di detti fondi sono previsti dalla prima sezione della legge di bilancio; sono
accantonati per far fronte alle spese derivanti dai progetti di legge che si prevede
possano essere approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nella legge stessa
e in particolare di quelli correlati al perseguimento degli obiettivi del DEF.
I fondi speciali così determinati sono iscritti nello stato di previsione del MEF in
appositi fondi la cui riduzione, per far fronte a integrazione per competenza e cassa di
programmi esistenti o per nuovi programmi, può avvenire solo dopo la pubblicazione
dei provvedimenti legislativi che li utilizzano.
Art. 19 l. 196 impone l’obbligo, per le leggi che comportano maggiori oneri a carico
dei bilanci delle PA, di indicare tali oneri e la relativa copertura finanziaria riferita ai
bilanci stessi.

L’esercizio provvisorio
Nell'ipotesi in cui il bilancio non venga approvato entro il 31 dicembre dell'anno
considerato, l'art. 81 della Cost. prevede la possibilità che le Camere concedano al
Governo l'esercizio provvisorio del bilancio, con legge e per periodi non superiori
complessivamente a 4 mesi.
I limiti all'esercizio provvisorio sono costituiti da:
1. il tempo: l'esercizio provvisorio non può essere concesso per periodi superiori
complessivamente a 4 mesi
2. la necessità: la durata dell'esercizio provvisorio non può andare oltre i termini
necessari per evitare la paralisi dello Stato
3. la natura legislativa dello strumento per la concessione dell'esercizio provvisorio
Durante l'esercizio provvisorio, la gestione del bilancio è concessa per tanti dodicesimi
della spesa prevista da ciascuna unità elementare di bilancio, ai fini della gestione e
della rendicontazione, quanti sono i mesi dell'esercizio provvisorio.

Assestamento e variazioni di bilancio


Durante l'esercizio finanziario, mentre viene data esecuzione al bilancio di previsione,
può accadere che si verifichino nuove o maggiori entrate rispetto a quelle previste in
bilancio oppure che si dimostrino necessarie nuove o maggiori spese rispetto agli
stanziamenti.
La normativa prevede il ricorso a variazioni di bilancio che devono essere apportate
inderogabilmente entro i termini previsti dalle norme di contabilità.
Le correzioni degli errori di previsione, l'adeguamento degli stanziamenti di bilancio
ai residui attivi e passivi e alle eventuali nuove esigenze di spesa sono presentate dal
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MEF al parlamento affinché vengano approvate con legge sostanziale.
Lo strumento giuridico-contabile destinato ad aggiornare il bilancio di previsione
annuale alle nuove situazioni verificatesi è il bilancio di assestamento  sua funzione
principale è quella di recare le modifiche al bilancio di previsione rese necessarie sia
per il riaggiustamento del valore dei residui, cui si dà valore in sede di rendiconto
dell'esercizio scaduto il precedente 31 dicembre, che per vicende finanziarie ed
economiche sopravvenute.
L'art. 33 l. 196 dispone che entro il mese di giugno di ciascun anno il Ministro
dell'economia presenti un disegno di legge ai fini dell'assestamento delle previsioni di
bilancio formulare a legislazione vigente.
Il disegno di legge di assestamento è corredato da una relazione tecnica, in cui si dà
conto della coerenza del valore del saldo netto da finanziare o da impiegare con gli
obiettivi programmatici definiti nel DEF in coerenza con quanto previsto
dall'ordinamento europeo.

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Le entrate e le spese dello Stato

Art. 25, l. 196 ripartisce le entrate in:


1. titoli: secondo loro natura tributaria, extratributaria, alienazioni e ammortamenti
di beni patrimoniali e riscossione di crediti, accensioni di prestiti
2. ricorrenti o non ricorrenti (riscossi sempre oppure limitatamente a uno o più
esercizi)
3. tipologie: ai fini dell’approvazione parlamentare e accertamento dei cespiti
4. categorie: natura dei cespiti
5. capitoli: talvolta suddivisi in articoli
Le spese si suddividono in:
1. missioni: funzioni principali e obiettivi strategici perseguiti con la spesa
2. programmi: ai fini dell’approvazione parlamentare
3. unità elementari di bilancio: ai fini della gestione e della rendicontazione.
Le spese sono ripartite in titolo a seconda che si tratti di:
1. spese correnti
2. spese capitali
3. rimborsi prestiti

Fonti di bilancio
Data la struttura del bilancio dello Stato e data la sua natura di strumento di controllo
sull’operato del Governo, la legge ha previsto degli strumenti in grado di garantire il
principio di elasticità della gestione del bilancio. Fra questi – fondi di bilancio, che si
distinguono in:
Fondi di riserva: sono dei capitoli di spesa “generici” che hanno lo scopo di alimentare
capitoli di spesa “specifici” nel corso dell'esecuzione del bilancio.
Questi capitoli generici trovano espressione nello stato di previsione del MEF che
gestisce la spesa dello Stato:
1. fondo di riserva per spese obbligatorie
2. fondo di riserva per spese impreviste
3. fondo di riserva per autorizzazioni di cassa
Fondi speciali:
1. per la riassegnazione dei residui passivi della spesa di parte corrente eliminati
negli esercizi precedenti per perenzione amministrativa
2. per la riassegnazione dei residui passivi della spesa in conto capitale eliminati
negli esercizi precedenti per perenzione amminsitrativa.

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Le gestioni fuori bilancio
Quelle operazioni finanziarie che si svolgono nell’ambito dell’amministrazione dello
Stao indipendente dalle statuizioni di bilancio.
Possono rendersi necessarie per lo Stato in particolari circostanze che richiedono
un’attività di produzione di beni e servizi tali che l’iniziativa privata non può
soddisfare.
Tale gestione contrasta con princìpi fondamentali in materia di bilancio pubblico:
1. universalità: in quanto tutte le entrate/spese devono essere iscritte in bilancio
2. unità: in quanto il bilancio è un documento unico, contenente tutti i
movimenti finanziari
3. pubblicità.
La l. 559/1993 che ne ha disposto la soppressione, ha fatto salvi alcune ipotesi di
gestione fuori bilancio, le cui entrate derivano:
1. da contribuzioni da parte degli associati
2. dalla cessione a pagamento, a carico dgli utenti o degli acquirenti, di beni e
servizi e comunque non superano annualmente, per ciascun organo gestorio,
l’importa di 51mila circa
Art. 31 bis, l. 196: le PA rendono note annualmente le informazioni inerenti i fondi che
non rientrano nei bilanci ordinari. In particolare, per il bilancio dello Stato tali
informazioni devono essere rese disponibili mediante allegato conoscitivo per
ciascuno stato di previsione della spesa dei Ministeri interessati nel disegno di legge
di bilancio, secondo modalità stabilite dal dpcm su proposta del MEF.

I residui
Derivano dalla formazione del bilancio secondo il principio della competenza
finanziaria per cui al 31 dicembre – termine dell’esercizio finanziario – alcune entrate
accertate non sono state riscosse e alcune spese impegnate non sono state pagate.
1. Residui attivi: entrate accertate ma non riscosse; entrate riscosse ma non versate
2. Residui passivi: spese impegnate ma non ordinate; spese ordinate ma non pagate.
I residui vengono accertati al momento della chiusura dell’anno finanziario e iscritti
nel rendiconto generale. Sono riportati nella contabilità dell’esercizio successivo, ma
tenuti distinti dalle somme relative alla competenza del nuovo esercizio finanziario. Si
hanno così due distinte gestioni finanziarie:
1. Una relativa alle somme previste per l’anno finanziario in corso (gestione di
competenza)
2. Una concernente solo l’esazione ed il pagamento dei residui (gestione dei
residui)

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N.B. I conti dei residui passivi, distinti per Ministeri, sono allegati al rendiconto
generale dello Stato.
Art. 33 ter, l. 196 sull’accertamento e riaccertamento annuale dei residui passivi:
1. Al termine dell’esercizio finanziario, per ogni capitale di bilancio, con dm da
registrarsi alla Corte dei conti, deve essere determinata la somma da conservarsi
in conto residui per impegni riferibili all’esercizio scaduto
2. In apposito allegato devono essere individuate le somme relative a spese
pluriennali in conto capitale non a carattere permanente da eliminare dal conto
dei residui di stanziamento e da iscrivere nella competenza degli esercizi
successivi
3. In apposito allegato al rendiconto generale dello Stato sono elencate le somme
relative al precedente periodo eliminate dal conto dei residui da reiscrivere nella
competenza degli esercizi successivi
Perenzione amministrativa: istituto carattersitico della contabilità pubblica, secondo il
quale i residui passivi che non vengano pagati entro un certo tempo a partire
dall’esercizio a cui si riferiscono vengono eliminati dalle scritture dello Stato.

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L’esecuzione del bilancio

Entrate
Sono costituite da tutti i redditi, proventi e crediti, di qualsiasi natura, che lo Stato ha
il diritto di riscuotere in virtù di legge, decreti, regolamenti o altri titoli.
Tutte le entrate dello Stato debbono essere iscritte nel bilancio di previsione.
In base alla natura giuridica, si distinguono in:
1. Entrate di diritto pubblico: trovano fondamento in attività inerenti alla sfera dei
pubblici poteri dei quali lo Stato si avvale per realizzare i suoi obiettivi (es.
potestà impositiva)
2. Entrate di diritto privato: attività esercitate dallo Stato con stessi poteri e limiti
di cittadini privati (es. reddito proveniente dall’uso di bene del patrimonio
disponibile)
3. Entrate a titolo commutativo: entrate che lo Stato incamera a fronte di una sua
corrispettiva prestazione
4. Entrate a titolo contributivo: derivano dal dovere contributivo
Regime giuridico delle entrate si articola in 3 momenti:
1. Accertamento: sorge per lo Stato il diritto a riscuotere certe somme
2. Riscossione: il debitore paga la somma dovuta allo Stato (può avvenire con
versamento spontaneo oppure coattivo)
3. Versamento: effettuato dagli agenti di riscossione presso le Tesorerie dello Stato.
Ogni versamento è accompagnato da una fattura di versamento che indica le
monete e i valori versati. A prova di ogni versamento le Tesorerie rilasciano
quietanza.

Spese
Quelle cui si deve provvedere a carico dell’erario a norma delle leggi, decreti,
regolamenti o altri atti di qualsiasi specie, e quelle in generale necessarie per il
funzionamento dei servizi pubblici che dipendono dalle amministrazioni dello Stato.
Le spese sono sempre rigorosamente condizionati dalla previsione legislativa o
regolamentare.
Si distinguono:
1. Spese fisse/variabili
2. Spese obbligatorie e d’ordine
3. Spese casuali: per loro natura imprevedibili
4. Spese ripartite: frazionate in più esercizi
5. Spese a pagamento differito

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6. Spese impreviste, di carattere necessario ed improrogabile e per le quali si
provvede con speciale fondo di riserva
Regime giuridico delle spese si articola in 4 momenti:
1. Impegno: sorge per lo Stato l’obbligo di pagare la somma. Può derivare da legge,
da contratti stipulato dalla PA, da atti amministrativi o da sentenze passe in
giudicato che condannano lo Stato a pagare una certa somma.
Gli impegni di spesa non possono superare la previsione di bilancio o di
successive leggi di variazione al bilancio e alla chiusura dell’esercizio
finanziario nessun impegno può essere assunto a carico dell’esercizio
scaduto
2. Liquidazione: la spesa, precedentemente impegnata, viene determinata nel suo
preciso ammontare e si individua esattamente la persona del creditore
3. Ordinazione: si dà ordine alla Tesoreria o agli altri organi competenti di pagare
la somma liquidata. Può avvenire mediante ordini di pagare, ordini di
accreditamento (spese delegate), ruoli di spese fisse o note di imputazione.
Gli atti dai quali derivi un impegno a carico del bilancio dello Stato devono
contenere una clausola di ordinazione della spesa formata da tutti gli elementi
necessari per provvedere al pagamento.
4. Pagamento: eseguito dai tesorieri e dagli altri agenti pagatori dello Stato. Prima
di pagare devono accertare la regolarità formale del titolo di pagamento e devono
assicurarsi dell’identità personale del beneficiario.
N.B. il d.l. 35/2013 istituisce la Piattaforma per la certificazione dei crediti (PCC),
su cui tutte le PA, ai fini della certificazione delle somme dovute per somministrazioni,
forniture e appalti e obbligazioni relative a prestazioni professionali, hanno dovuto
iscriversi entro i 20 giorni successivi alla pubblicazione del provvedimento.
Consente ai cittadini di richiedere la registrazione dei crediti vantati nei confronti delle
PA, ma anche di tracciare le eventuali successive operazioni di anticipazione,
compensazione e pagamento a valere sui crediti certificati.

Fermo amministrativo
Qualora un'amministrazione dello Stato abbia a qualsiasi titolo ragione di credito verso
aventi diritto a somme dovute da altre amministrazioni, richieda la sospensione del
pagamento, questa deve essere eseguita in attesa del provvedimento definitivo. Tale
sospensione costituisce il c.d. fermo amministrativo, che viene chiesto da
un'amministrazione creditrice ad altre amministrazioni debitrici le quali sospendono
perciò i pagamenti (un'amministrazione non può sequestrare o pignorare nei confronti
di altra amministrazione).

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La gestione di tesoreria

Il servizio di tesoreria assume due accezioni diverse:


1. Una riferita a un ufficio di un ente pubblico a cui è affidato – il servizio di
tesoreria
2. Altra riguarda alcune operazioni che vengono svolte con mezzi aggiuntivi
rispetto a quelli iscritti nel bilancio di previsione dello Stato
La gestione del servizio di tesoreria può essere svolta direttamente dallo Stato oppure
affidata a un soggetto esterno – tesoriere.
L’organizzazione è articolata in 2 livelli, entrambi gestiti dalla Banca d’Italia:
1. Tesoreria centrale
2. Tesoreria provinciale
Tesoreria centrale
Il titolare è tesoriere centrale per conto dello Stato e svolge le stesse funzioni del capo
delle sezioni delle tesorerie provinciali.
Il servizio comprende due distinte gestioni:
1. Gestione di bilancio: tutte operazioni di bilancio finali
2. Gestione fuori bilancio: operazioni di tesoreria e operazioni finanziarie
Operazioni di tesoreria: riferite alla gestione del servizio di cassa, che deve essere tale
da garantire il reperimento dei mezzi finanziari necessari per far fronte alle temporanee
discrepanze tra le entrate e le uscite e garantire la liquidità finanziaria alle varie
articolazioni delle tesorerie per l’espletamento dei servizi cui sono preposte  si parla
di operazioni interne di tesoreria o movimenti di fondi.
Operazioni finanziarie: si fondano sul credito pubblico in generale, ed in particolare
sull’emissione di prestiti, il riscatto di obbligazioni, ecc.
Tesorerie provinciali
Il servizio è affidato, con apposita convenzione, alla Banca d’Italia che lo esercita
tramite le sue sedi e succursali in ogni capoluogo di provincia. Compiti:
1. Ricevimento dei versamenti e emissione delle quietanze
2. Rilascio certificati che tengano luogo delle quietanze
3. Operazioni riguardanti debito pubblico e la Cassa depositi e prestiti

Tesoreria unica
Introdotta nel 1984 al fine di evitare dispersioni di fondi e incentivare enti pubblici ad
un più efficiente uso delle risorse a propria disposizione. Nel 2012 il regime è stato
sospeso fino 31 dicembre 2017.

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Il rendiconto generale dello Stato

È un documento contabile nel quale sono riassunti e dimostrati i risultati della gestione
dell’anno finanziario. Viene denominato generale per distinguerlo da quelli speciali,
riferibili ad alcune determinate operazioni.
È strettamente connesso al bilancio di previsione: quest’ultimo costituisce, oltre che un
atto contabile, un documento programmatico della gestione del prossimo esercizio
finanziario, mentre il primo verifica a posteriori tale gestione.
Il rendiconto ha natura finanziaria perché comprende la gestione del bilancio e
patrimoniale, perché comprende la gestione del patrimonio.

Contenuto e struttura
Il rendiconto generale dell’esercizio scaduto il 31 dicembre dell’anno precedente viene
presentato dal MEF entro il mese di giugno, alle Camere. Il documento deve essere
articolato per missioni e programmi. Il relativo disegno di legge deve essere corredato
da una nota preliminare generale, che illustra la gestione svolta nel corso dell’anno.
Vi è allegata una nota integrativa riferita a ciascuna amministrazione e articolata in
missioni e programmi coerentemente con le indicazioni contenute nella nota integrativa
al bilancio di previsione.
Si compone di due parti:
Il conto del bilancio: esprime i risultati consuntivi annuali di tutta l’attività finanziaria
svolta dall’azienda statale e li mette a confronto con i valori del corrispondente bilancio
di previsione. Ivi si dimostrano:
1. le entrate di competenza dell'anno accertate, riscosse e rimaste da riscuotere
2. le spese di competenza dell'anno impegnate, pagate e rimase da pagare
3. la gestione dei residui attivi e passivi degli esercizi precedenti
4. i versamenti in tesoreria e i pagamenti effettuati per ciascuna unità elementare
di bilancio
5. l'ammontare totale dei residui attivi e passivi
Il conto generale del patrimonio: fornisce la dimostrazione della consistenza del
patrimonio dello Stato all’inizio dell’esercizio, delle variazioni verificatesi nel corso
del medesimo e della consistenza alla fine di esso. Illustra distintamente:
1. le attività e le passività finanziarie e patrimoniali con le variazioni derivanti dalla
gestione del bilancio e quelle verificatesi per qualsiasi altra causa
2. la dimostrazione dei vari punti di concordanza tra la contabilità del bilancio e
quella patrimoniale

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Formazione
Al termine dell’esercizio finanziario ciascun Ministero, a mezzo degli Uffici centrali
della Ragioneria, compila il conto del bilancio ed il conto del patrimonio relativi alla
propria amministrazione.
Tali conti devono essere trasmessi alla Ragioneria generale dello Stato entro il 30 aprile
successivo al termine dell’anno finanziario.
La Ragioneria generale, sulla base dei dati ricevuti dai vari ministeri e delle proprie
scritture, redige i prospetti riassuntivi del conto del bilancio che riguardano le
variazioni apportate al bilancio durante l'esercizio, le variazioni eventualmente
apportate ai residui con leggi speciali ed i risultati generali della gestione del bilancio
per l'esercizio finanziario cui il rendiconto si riferisce.
Entro 31 maggio il MEF tramite il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
trasmette il rendiconto alla Corte dei conti per la parificazione.
Il rendiconto generale finanziario viene trasmesso alla Corte in tre esemplari mentre
quello patrimoniale in uno solo.
La Corte, parificato il rendiconto, lo trasmette al MEF per la successiva presentazione
al Parlamento.
La parificazione: verifica che la Corte dei conti effettua del rendiconto generale dello
Stato e nel confronto dei risultati, relativi sia alle entrate che alle spese, con le
previsioni contenute nella legge di approvazione del bilancio di previsione.
Una volta espletate tutte le operazioni, la Corte delibera sul rendiconto generale dello
Stato a sezioni riunite, con le formalità della sua giurisdizione contenziosa e con
l'intervento del procuratore generale in veste del PM.
La Corte trasmette al Parlamento anche la Relazione sul rendiconto generale dello
Stato.

Esame e approvazione del rendiconto


La Corte restituisce il rendiconto con relativi allegati e con decisione di parificazione
al MEF. Questi, entro giugno, previa deliberazione del CM e con autorizzazione del
PR, lo presenta al Parlamento.
La presentazione ha per oggetto un apposito disegno di legge che viene discusso
secondo ordinarie procedure.
L’esame parlamentare non è approfondito e non riveste alcun significato sotto il profilo
politico.
La legge di approvazione, di carattere meramente formale, conferisce esclusivamente
irrevocabilità alle risultanze dell’attività di gestione.

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I rendiconti speciali: conti amministrativi e conti giudiziali

Rendiconto speciale = obbligo, che ha ciascun agente dello Stato, di rendere conto delle
attività contabili espletate. La differenza tra conti amministrativi e giudiziali si basa:
1. sulla diversa intensità con cui ciascun agente dispone dei beni della PA (se ha
potere di disporre l’impiego di denaro senza averne disponibilità fisica, si ha
gestione di carattere amministrativo; se ha la disponibilità – gestione contabile)
2. sulla diversa finalità cui tende l’obbligo della rendicontazione (il rendiconto
amministrativo dimostra le operazioni compiute, quello giudiziale accerta le
responsabilità degli agenti per lesioni o danni al patrimonio pubblico)

Conto amministrativo
Serve a poter operare il controllo sull’attività di spesa esercitata dall’agente. Alla
presentazione è tenuto anche c.d. funzionario di fatto, nel caso di gestione di affari
assunta volontariamente.
Sono di 4 tipi:
1. rendiconto degli agenti alla riscossione = conti amministrativi delle entrate
2. rendiconto dei funzionari delegati = conti amministrativi delle spese (la PA
attribuisce ad alcuni funzionari il potere di provvedere direttamente al
pagamento di alcune spese. A tale scopo vengono effettuate, a favore di questi
funzionari, aperture di credito presso le competenti Tesorerie)
3. conto delle tesorerie = costituito da situazione giornaliera di cassa, conto mensile
della Tesoreria centrale che riepiloga precedenti situazioni e conto riassuntivo
del Tesoro
4. conto dei consegnatari di materiali = resi dagli agenti che hanno in consegna
beni e materiali dell’amministrazione e sono finalizzati a consentire il controllo
sulla consistenza e sul movimento dei beni e materiali stessi.

Conto giudiziale: tutti gli agenti dell'amministrazione che sono incaricati delle
riscossioni e dei pagamenti o che ricevono somme dovute allo Stato o altre delle quali
lo Stato medesimo diventa debitore o hanno qualsiasi maneggio di pubblico denaro,
devono rendere ogni anno alla Corte dei conti il conto giudiziale della loro gestione.
È reso entro 2 mesi successivi alla chiusura dell’esercizio finanziario di riferimento e
comunque alla data della cessazione della gestione.
Il conto giudiziale di ogni agente della riscossione è distinto in 2 parti:
1. nella prima vengono indicate le somme rimaste da riscuotere, il discarico per
somme riscosse o per annullamenti, variazioni e simi, nonché i resti che per la

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competenza stessa risultano da riscuotere al termine dell’esercizio o della
gestione
2. nella seconda vengono indicati il debito o il credito dell’esercizio/gestione
precedente, il debito per somme incassate, le somme versate, i discarichi
amministrativi e i resti per le somme rimaste da versare
I conti degli agenti consegnatari di materiale: le funzioni di consegnatario non sono
cumulabili con quelle del cassiere e si distingue nell'ambito dei consegnatari dei beni,
a seconda delle modalità di gestione e rendicontazione e alle conseguenti
responsabilità, fra consegnatari per debito di vigilanza e consegnatari per debito di
custodia.
Il consegnatario per debito di vigilanza è l'agente amministrativo al quale è affidata la
gestione dei beni mobili e dei materiali d'uso, d'impiego e di consumo necessari per il
funzionamento degli uffici.
Il consegnatario per debito di custodia è l'agente contabile al quale è affidata la
conservazione, la gestione, la distribuzione e il rifornimento dei beni mobili destinati
ad altri uffici. Sono tenuti a presentare il conto giudiziale.
I conti dei tesorieri devono dimostrare:
1. nell’entrata il debito alla chiusura dell’esercizio precedente, le somme ricevute
2. nell’uscita il credito, se rinvenibile, alla chiusura dell’esercizio precedente, le
somme pagate e la differenza tra l’entrata e l’uscita da traportare, a seconda dei
casi, a debito o a credito dell’esercizio finanziario.

Cauzione
Gli agenti ed i funzionari appartenenti ai ruoli delle amministrazioni dello Stato che,
per il servizio loro affidato, hanno gestione di pubblico denaro o di qualunque altro
valore, non sono tenuti, salvo eccezioni, a prestare cauzione.
L'amministrazione ha però facoltà di assoggettare a ritenuta gli stipendi ed altri
emolumenti goduti da funzionari ed agenti, anche prima che sia pronunciata condanna
a loro carico, quando il danno dell'erario sia stato già accertato in sede amministrativa.

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L’ordinamento contabile delle Regioni

La necessità di porre un freno alla crescita del debito pubblico italiano e di risanare i
conti dello Stato ha spinto il Parlamento a introdurre nella Costituzione il vincolo di
pareggio di bilancio, attraverso modifica dell’art. 81 Cost.
Tale vincolo è stato esteso, modificando l’art. 119 Cost. anche alle Regioni e agli enti
locali.
A partire dal 1° gennaio 2016 i bilanci di Regioni e enti locali si considerano in
equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, conseguono un saldo
non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali.
Qualora in sede di rendiconto si registri un saldo negativo, l'ente è tenuto ad adottare
misure correttive tali da permettere il rientro in una situazione di equilibrio entro il
triennio successivo. Spetta ad una legge dello Stato stabilire i relativi premi e sanzioni.
Attualmente l’ordinamento contabile delle Regioni è disciplinato dal Titolo III del
d.lgs. 118/2011  individua una regola di base, secondo la quale Regioni ed enti locali
affiancano alla contabilità finanziaria, a fini conoscitivi, una contabilità economico-
patrimoniale, al fine di garantire la rilevazione unitaria dei fatti gestionali sia sotto il
profilo finanziario sia sotto quello economico e patrimoniale, e tre strumenti operativi:
1. regole contabili uniformi
2. un piano dei conti integrato
3. schemi di bilancio comuni

Le regole contabili uniformi


Le Regioni e gli enti locali devono conformare la propria gestione ai princìpi contabili
generali, contenuti nell’all. 1, d.lgs. 118, ed ai princìpi contabili applicati, indicati
all’art. 2 decreto cit..
I princìpi contabili generali sono:
1. annualità: i documenti del sistema di bilancio, sia di previsione sia di
rendicontazione, sono predisposti con cadenza annuale e si riferiscono a distinti
periodi di gestione coincidenti con l'anno solare
2. unità: la singola amministrazione pubblica è un'entità giuridica unica e unitaria,
per cui devono essere unici e unitari il suo bilancio di previsione, il suo
rendiconto e il suo bilancio d'esercizio
3. universalità: tutte le entrate e tutte le spese dell'ente devono essere rappresentate
in bilancio (sono incompatibili le gestioni fuori bilancio)
4. integrità: tutte le entrate devono essere iscritte in bilancio al lordo delle spese ed
essere connesse

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5. veridicità, attendibilità, correttezza e comprensibilità: le previsioni di entrata
devono essere realisticamente valutate in modo tale che corrispondano a quanto
effettivamente i diversi cespiti possono produrre; d'altro canto le previsioni di
spesa devono essere iscritte in bilancio per l'importo reale che si ritiene di dover
sostenere nell'anno
6. significatività e rilevanza: l'informazione fornita deve essere significativa, cioè
in grado di influenzare le decisioni degli utilizzatori aiutandoli a valutare gli
eventi passati, presenti o futuri, e rilevante, nel senso che la sua omissione o
errata presentazione può influenzare le decisioni dell'utilizzatore
7. flessibilità: nel sistema del bilancio di previsione i documenti non devono essere
interpretati come immodificabili, perché questo comporterebbe una rigidità nella
gestione che può rivelarsi controproducente (pensiamo ai fondi di riserva, alle
variazioni di bilancio, ecc)
8. congruità: richiede che i mezzi disponibili siano adeguati rispetto ai fini stabiliti
9. prudenza: nel bilancio di previsione devono essere iscritte solo le componenti
positive che ragionevolmente saranno disponibili nel periodo considerato,
mentre le componenti negative devono essere limitate alle sole voci degli
impegni sostenibili e direttamente collegate alle risorse previste. Nel rendiconto,
invece, le componenti positive che non si sono realizzate non devono essere
riportate, mentre tutte le componenti negative devono essere contabilizzate,
anche se non sono definitivamente realizzata
10. coerenza: occorre assicurare un nesso logico e conseguente fra la
programmazione, la previsione, gli atti di gestione e la rendicontazione generale.
Deve essere sia interna che esterna.
11. Continuità e costanza: la valutazione delle poste contabili viene effettuata nella
prospettiva della continuazione delle attività istituzionali dell'ente. Inoltre, la
costanza di applicazione dei princìpi contabili generali e di quelli particolari di
valutazione è uno dei cardini delle determinazioni finanziarie, economiche e
patrimoniali dei bilanci di previsione, della gestione, del rendiconto e bilancio
d'esercizio
12. comparabilità e verificabilità: gli utilizzatori delle informazioni di bilancio
devono essere in grado di comparare nel tempo le informazioni, analitiche e
sintetiche, di singole o complessive poste economiche, finanziarie e patrimoniali
del sistema di bilancio, al fine di identificarne gli andamenti tendenziali. Essi
inoltre devono poter comparare le informazioni di bilancio anche tra enti
pubblici diversi. Infine, l'informazione patrimoniale, economica e finanziaria
deve essere verificabile attraverso la ricostruzione del procedimento valutativo
seguito. A tale scopo le amministrazioni pubbliche devono conservare la
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necessaria documentazione probatoria
13. neutralità: la redazione dei documenti contabili deve fondarsi su princìpi
contabili indipendenti ed imparziali verso tutti i destinatari, senza servire o
favorire gli interessi o le esigenze di particolari gruppi
14. pubblicità: tende ad assicurare ai cittadini e ai diversi organismi sociali e di
partecipazione la conoscenza dei contenuti più significativi del bilancio di
previsione, di rendiconto e del bilancio di esercizio, nonché dei loro rispettivi
allegati
15. equilibrio di bilancio: richiede, oltre al mero pareggio tra entrate e le uscite,
anche la corretta applicazione di tutti gli altri equilibri finanziari, economici e
patrimoniali che sono da verificare non solo in sede di previsione, ma anche
durante la gestione, in modo concomitante con lo svolgersi delle operazioni di
esercizio, e quindi nei risultati complessivi dell'esercizio che si riflettono nei
documenti contabili di rendicontazione
16. competenza finanziaria: definisce il criterio di imputazione agli esercizi
finanziari delle obbligazioni giuridicamente perfezionate, attive e passive. In
base alla nuova configurazione di tale principio (competenza finanziaria
potenziata) le obbligazioni attive e passive giuridicamente perfezionate devono
essere registrate nelle scritture contabili nel momento in cui vengono
perfezionate, ma vanno imputate all'esercizio nel quale andranno a scadenza.
17. Competenza economica: definisce il criterio con cui sono imputati gli effetti
delle diverse operazioni e attività poste in essere dall'ente nel corso dell'esercizio
e che si concretizzano in utilità economiche cedute (costi/oneri) o acquisite
(ricavi/proventi), anche non direttamente collegate ai relativi movimenti
finanziari. L'effetto di tali operazioni e attività deve essere rilevato
contabilmente e attribuito all'esercizio al quale si riferiscono e non a quello in
cui si concretizzano i relativi movimenti finanziari.
18. principio della prevalenza della sostanza sulla forma: tutte le operazioni e i fatti
che sono accaduti durante l'esercizio devono essere rilevati contabilmente in
relazione alla loro sostanza effettiva e quindi alla realtà economica che li ha
generati e ai contenuti della stessa e non soltanto alle regole e alle norme vigenti
che ne disciplinano la contabilizzazione formale
I 4 princìpi applicati sono:
Principio della programmazione di bilancio: programmazione = processo di analisi e
valutazione che, ordinando le politiche e il piano per il governo del territorio, consente
di organizzare, in un determinato ambito temporale, le attività e le risorse necessarie a
realizzare gli obiettivi sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile.

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I documenti che compongono il processo di programmazione delle Regioni sono:
1. Documento di economia e finanza regionale (DEFR), che la giunta regionale
presenta al Consiglio entro il 30 giugno
2. Nota di aggiornamento al DEFR, da presentare al Consiglio entro 30 giorni dalla
presentazione della Nota al DEF nazionale
3. disegno di legge di stabilità regionale, da presentare al Consiglio entro 31 ottobre
4. disegno di legge di bilancio, da presentare al Consiglio entro 31 ottobre
5. piano degli indicatori di bilancio, approvato dalla Giunta entro 30 giorni
dall'approvazione del bilancio di previsione e dall'approvazione del rendiconto
6. disegno di legge di assestamento del bilancio, presentato al Consiglio entro 30
giugno
7. eventuali disegni di legge di variazione di bilancio
8. eventuali disegni di legge collegati alla manovra di bilancio, da presentare al
Consiglio entro il 31 ottobre
9. specifici strumenti di programmazione regionale
Principio della contabilità finanziaria: disciplina nel dettaglio le modalità di
contabilizzazione dei fatti gestionali che abbiano contenuto finanziario, economico e
patrimoniale, stabilendo che, nelle PA che le adottano, la contabilità finanziaria
costituisce il sistema contabile principale e fondamentale per fini autorizzatori e di
rendicontazione della gestione.
Rileva le obbligazioni, attive e passive, gli incassi ed i pagamenti riguardanti tutte le
transazioni poste in essere da una amministrazione pubblica.
Principio della contabilità economico-patrimoniale: è prevista l’adozione di un
sistema contabile integrato che garantisca la rilevazione unitaria dei fatti gestionali sia
sotto il profilo finanziario che sotto il profilo economico-patrimoniale.
Nell’ambito di tale sistema integrato, la contabilità economico-patrimoniale affianca la
contabilità finanziaria, che costituisce il sistema contabile principale e fondamentale
per fini autorizzatori e di rendicontazione della gestione.
Principio del bilancio consolidato: le Regioni e enti locali devono redigere un bilancio
consolidato che rappresenti in modo veritiero e corretto la situazione finanziaria e
patrimoniale e il risultato economico dell'attività complessiva svolta dall'ente
attraverso le proprie articolazioni organizzative, i suoi enti strumentali e le sue società
controllate e partecipate.

Piano dei conti integrato


Rende possibile il confronto tra i dati forniti dei vari enti e il consolidamento e
monitoraggio dei conti pubblici. È costituito dall’elenco delle articolazioni delle unità
elementari del bilancio finanziario gestionale e dei conti economico-patrimoniali.
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Gli schemi di bilancio comuni
Regioni e enti locali adottano comuni schemi di bilancio finanziari, economici e
patrimoniali, nonché comuni schemi di bilancio consolidato con i propri enti e
organismi strumentali, aziende, società controllate e partecipate e altri organismi
controllati. In particolare:
1. lo schema del bilancio di previsione finanziario, comprendente le previsioni
delle entrate e delle spese, di cassa e di competenza, del primo esercizio, delle
entrate e delle spese di competenza degli esercizi successivi
2. lo schema del rendiconto della gestione, che comprende il conto del bilancio, lo
stato patrimoniale e il conto economico
3. lo schema del bilancio consolidato

I principali documenti di programmazione


DEFR: descrive gli scenari economico-finanziari internazionali, nazionali e regionali,
le politiche da adottare e gli obiettivi della manovra di bilancio regionale, indicando
tutte le risorse disponibili per il perseguimento degli obiettivi e gli strumenti attuativi.
Legge di stabilità regionale: contiene esclusivamente norme tese a realizzare effetti
finanziari con decorrenza dal primo anno considerato nel bilancio di previsione.
Bilancio di previsione finanziario: deliberato ogni anno e riferito ad almeno un triennio, che
rappresenta il quadro delle risorse che l'ente prevede di acquisire e di impiegare nel
periodo considerato, esponendo separatamente l'andamento delle entrate e delle spese
in base alla legislazione statale e regionale in vigore.
Elaborato sulla base delle linee strategiche contenute nel DEFR, tale documento
rappresenta lo strumento attraverso il quale gli organi di governo dell'ente
distribuiscono le risorse finanziarie tra i differenti programmi.
In particolare, il bilancio comprende le previsioni di competenza e di cassa del primo
esercizio e le previsioni di competenza degli esercizi successivi; le previsioni
riguardanti il primo esercizio costituiscono il bilancio di previsione finanziario
annuale.
Il bilancio di previsione ha carattere autorizzatorio.
Si compone di due parti: entrate e spese.
Le entrate sono classificate in:
1. titoli: in base alla fonte di provenienza
2. tipologia: in base alla natura delle entrate
Le spese sono classificate in:
1. missioni: funzioni principali e obiettivi strategici perseguiti dall’ente
2. programmi: aggregati omogenei di attività volte a perseguire gli obiettivi definiti
nell’ambito delle missioni.
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Allegati al bilancio:
1. il prospetto esplicativo del presunto risultato di amministrazione
2. il prospetto concernente la composizione, per missioni e programmi, del fondo
pluriennale vincolato
3. il prospetto relativo alla composizione del fondo crediti di dubbia esigibilità
4. il prospetto dimostrativo del rispetto dei vincoli di indebitamento
5. la nota integrativa
6. la relazione del Collegio dei revisori dei conti
7. l'elenco dei capitoli che riguardano le spese obbligatorie
8. l'elenco delle spese che possono essere finanziate con il fondo di riserva per
spese impreviste
Approvazione:
1. entro il 31 ottobre di ogni anno la Giunta approva lo schema della delibera di
approvazione del bilancio di previsione finanziario relativa almeno al triennio
successivo, da sottoporre al Consiglio, cui trasmette contestualmente, a solo
scopo conoscitivo, anche la proposta di articolazione delle tipologie di entrata in
categorie e dei programmi di spesa in macroaggregati
2. entro il 31 dicembre il Consiglio approva il bilancio

La gestione del bilancio


La gestione delle entrate si attua attraverso 3 fasi:
1. accertamento: il funzionario competente verifica la ragione del credito e la
sussistenza di un idoneo titolo giuridico che genera l’obbligazione
2. riscossione: materiale introito, da parte del tesoriere, delle somme dovute
all’ente
3. versamento: trasferimento delle somme incassate nelle casse della Regione
La gestione delle spese si attua attraverso 4 fasi:
1. impegno: spesa viene riconosciuta un’obbligazione passiva giuridicamente
perfezionata
2. liquidazione: determinazione della somma da pagare nei limiti dell’ammontare
dell’impegno definitivo assunto
3. ordinazione e pagamento: il pagamento è ordinato al tesoriere mediante
l'emissione di mandati di pagamento firmati dal responsabile del servizio
finanziario

Rendiconto della gestione


Approvato con legge regionale entro 31 luglio dell’anno successivo a quello di
riferimento. Si compone del conto del bilancio relativo alla gestione finanziaria, del
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conto economico e stato patrimoniale. È redatto secondo lo schema di cui all’allegato
10, d.lgs. 118 cit.
1. conto del bilancio = risultati finali della gestione rispetto alle autorizzazioni
contenute nel primo esercizio considerato nel bilancio di previsione
2. conto economico = evidenzia componenti positivi e negativi della gestione di
competenza economica dell’esercizio considerato
3. stato patrimoniale: risultati della gestione patrimoniale e la consistenza del
patrimonio al termine dell’esercizio

Bilancio consolidato
Tiene conto anche dell’attività svolta da enti ed organismi strumentali e da società
controllate/partecipate. Affianca il rendiconto.
Deve essere approvato dal Consiglio regionale entro il 30 settembre dell’anno
successivo a quello di riferimento.
È costituito dal conto economico consolidato e dallo stato patrimoniale consolidato.
Ente strumentale controllato da una Regione o ente locale = azienda o ente, pubblico
o privato, nei cui confronti la Regione ha:
1. il possesso, diretto o indiretto, della maggioranza dei voti esercitabili nell'ente o
nell'azienda
2. il potere, assegnato da legge, statuto o convenzione, di nominare o rimuovere la
maggioranza di componenti degli organi decisionali, competenti a definire le
scelte strategiche e le politiche di settore
3. la maggioranza, diretta o indiretta, dei diritti di voto nelle sedute degli organi
decisionali
4. un'influenza dominante in virtù di contratti o clausole statutarie (come nel caso
dei contratti di servizio pubblico o di concessione stipulati con aziende che
svolgono prevalentemente l'attività oggetto dei contratti stessi
Società controllata = società nella quale la Regione ha:
1. il possesso, diretto o indiretto, anche sulla scorta di patti parasociali, della
maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria o dispone di voti
sufficienti per esercitare un'influenza dominante sull'assemblea ordinaria
2. il diritto, in virtù di un contratto o di una clausola statutaria, di esercitare
un'influenza dominante.
Società partecipata = società nella quale l'ente stesso, direttamente o indirettamente,
dispone di una quota di voti, esercitabili in assemblea, pari o superiore al 20%.

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I beni della PA

Lo Stato, per raggiungere i suoi scopi, si avvale di un insieme di beni che costituiscono
il patrimonio dello Stato (idem per enti pubblici).
Il patrimonio dello Stato è composto da beni pubblici e privati.
La disciplina relativa ai beni pubblici è contenuta negli artt. 822 e ss cod.civ., nel rd
2440/1923 e rd 827/1924.
Appartengono necessariamente allo Stato o altro ente pubblico (Regioni, Province,
Comuni, enti istituzionali).
I beni pubblici si distinguono in:
1. beni demaniali: beni posseduti dallo Stato a titolo pubblico
2. beni patrimoniali indisponibili: beni posseduti a titolo di proprietà privata

Beni demaniali
Quei beni che, per natura o espressa previsione di legge, servono in modo diretto a
soddisfare bisogni collettivi, onde vengono sottoposti a speciali vincoli.
Sono sempre beni immobili o universalità di beni mobili + appartengono
necessariamente ad un ente territoriale.
In relazione al demanio si distingue tra:
1. demanio necessario: tutti quei beni che, per la loro evidente utilità generale,
quando esistono, non possono che appartenere allo Stato o enti pubblici
territoriali
2. demanio accidentale: possono anche non essere demaniali ma sono tali se
appartengono a un ente territoriale
Demanio necessario: sono tutti di proprietà dello Stato e, solo eccezionalmente, delle
Regioni. Si distingue in:
1. demanio marittimo (lido del mare, spiaggia, porti, rade, lagune, foci dei fiumi,
canali utilizzabili, ecc)
2. demanio idrico (fiumi, laghi e torrenti, acque definite pubbliche, ghiaccia, ecc)
3. demanio militare (opere permanenti destinate alla difesa nazionale: fortezze,
installazioni missilistiche, porti e aeroporti militari, ecc)
Demanio accidentale: potrebbero anche appartenere a soggetti diversi dagli enti
territoriali, ma rientrano nel demanio solo se degli stessi risulta titolare un ente
territoriale. A tal fine è richiesta una specifica manifestazione di volontà contenuta in
una legge o in un atto amministrativo entrambi aventi l'efficacia costitutiva di destinare
il bene ad una pubblica funzione o, comunque, sottoporlo al regime della demanialità.
Vi rientra: demanio stradale, ferroviario, aeronautico, acquedotti, demanio culturale.

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Federalismo demaniale: d.lgs. 85/2010 dispone l'emanazione di uno o più decreti
legislativi volti a stabilire i princìpi generali per l'attribuzione a Comuni, Province,
Città metropolitane e Regioni di un proprio patrimonio.
Lo Stato, previa intesa in sede di Conferenza unificata, individua i beni facenti parte
del proprio demanio da attribuire a titolo non oneroso agli enti pubblici territoriali che
ne facciano richiesta, affinché questi ultimi possano garantirne la massima
valorizzazione. I beni attribuibili sono:
1. beni appartenenti al demanio marittimo e relative pertinenze
2. beni appartenenti al demanio idrico e relative pertinenze, nonché le opere
idrauliche e di bonifica di competenza statale
3. gli aeroporti di interesse regionale o locale appartenenti al demanio aeronautico
civile statale
4. le miniere e relative pertinenze
5. altri beni immobili dello Stato.
Non possono essere trasferiti fra gli altri gli immobili utilizzati per finalità istituzionali
dalle amministrazioni statali e da altri enti pubblici, i porti e gli aeroporti di rilevanza
strategica nazionale e internazionale, i beni appartenenti al patrimonio culturale, i
parchi nazionali e le riserve naturali statali, le reti di interesse statale, comprese quelle
stradali ed energetiche.
In linea generale i beni di cui sopra sono attribuiti ai Comuni, a meno che esigenze di
carattere unitario legate alla particolare tipologia del bene non rendano necessaria la
loro attribuzione a Province, Città metropolitane o Regioni. In particolare:
1. sono trasferiti alle Regioni le miniere che non comprendono i giacimenti
petroliferi, i siti di stoccaggio di gas naturale, i beni del demanio marittimo e del
demanio idrico
2. sono trasferiti alle Province i beni del demanio idrico, limitatamente ai laghi
chiusi
I beni trasferiti entreranno a far parte del patrimonio disponibile di Regioni ed enti
locali, ad eccezione di quelli di cui al punto 1 (per le Regioni), e potranno dunque
essere inseriti nel piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari. Tali beni
potranno essere alienati solo previa valorizzazione e a seguito di un'attestazione di
congruità rilasciata dall'Agenzia del Demanio o Agenzia del Territorio.
Regime giuridico dei beni demaniali: i beni che fanno parte del demanio pubblico
1. sono inalienabili (ogni atto di trasferimento è nullo)
2. non sono acquistabili per usucapione da parte di nessuno, in quanto non possono
formare oggetto di diritti di terzi, se non nei modi e limiti stabiliti dalle leggi che
li riguardano
3. il diritto di proprietà pubblica è imprescrittibile
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4. sono inespropriabili.
La demanialità coinvolge anche le pertinenze e servitù costituite a favore del bene
demaniale. Non hanno carattere demaniale le accessioni, i frutti dei beni demaniali.

Beni patrimoniali
Sono beni che, pur essendo preordinati in modo diretto al pubblico interesse, tuttavia
non rivestono carattere tale da richiedere l'assoggettamento al regime speciale dei beni
demaniali. Si tratta di beni pubblici che:
1. possono appartenere a qualsiasi ente pubblico
2. consistono sia in beni immobili che in beni mobili
Tradizionalmente si distinguono in:
1. beni patrimoniali indisponibili: non possono essere sottratti alla loro
destinazione se non nei modi stabiliti dalla legge
2. beni patrimoniali disponibili: beni patrimoniali non sottoposti a tale vincolo
Beni patrimoniali indisponibili
Sono vincolati ad una destinazione di utilità pubblica, e non possono essere sottratti a
tale destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.
Sono: foreste, miniere, acque minerali e termali, le cave e torbiere, beni di interesse
storico, archeologico, artistico, beni militari non rientranti nel demanio militare
(caserme, armamenti, navi militari, ecc), beni costituenti la dotazione del PR, gli edifici
destinati a sede di uffici pubblici con i loro arredi, fauna selvatica.
Regime giuridico: sono alienabili, purché ciò non comporti la sottrazione dei beni stessi
alla loro destinazione pubblica.
Il vincolo di destinazione che la norma tutela non esclude che il bene circoli tra soggetti
che possano garantirne ex lege la costanza, cioè tra enti pubblici, potendo soltanto
questi garantire l'istituzionalità della permanenza del vincolo.
Sono in ogni modo inalienabili le miniere, foreste, atti e documenti di enti pubblici.
I beni patrimoniali indisponibili sono altresì:
1. soggetti ad usucapione, purché non pregiudichi la destinazione
2. inespropriabili

Tutela dei beni pubblici


Ex art. 823 cc spetta all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del
demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi
dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso.
Più precisamente l'autotutela consiste nell'esercizio di poteri di polizia demaniale)
previsti dalle leggi speciali a fronte di qualsivoglia illecita occupazione o abusiva
utilizzazione dei beni da parte di terzi. L'autotutela può essere:
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1. decisoria: comprende tutti gli atti che sono espressione di un generale potere
della PA, finalizzato alla risoluzione di conflitti coi privati, da parte della stessa
amministrazione. Si sostanziano in provvedimenti e determinazioni di esclusiva
spettanza dell'amministrazione proprietaria (es. decisioni amministrative con cui
la PA decide di interrompere un rapporto concessorio esistente riguardo un bene
pubblico; tutte le decisioni amministrative di modifica del contenuto di
concessioni, ecc)
2. esecutiva: comprende tutti quei mezzi e comportamenti diretti ad eseguire le
decisioni amministrative riguardo a beni pubblici (sgomberi di ufficio, ordini di
rimborso delle spese sostenute dalla PA diretti ai contravventori)
I mezzi di tutela giurisdizionale ordinaria (azioni possessorie e petitorie) spettano
all'ente pubblico proprietario e possessore.
Beni patrimoniali disponibili: non sono beni pubblici, ma solo beni di proprietà di un
ente pubblico. Generalmente si tratta di beni produttivi di reddito per l'ente. Vi
rientrano:
1. il patrimonio mobiliare: denaro, utensili
2. il patrimonio fondiario ed edilizio: sono posseduti dall'ente a titolo di proprietà
privata

Diritti reali della PA su beni altrui


La PA, oltre che proprietaria di beni, può anche essere titolare di diritti reali su beni
altrui. Essi possono essere costituiti per l'utilità di un bene pubblico o per il
conseguimento di fini di pubblico interesse (diritti demaniali su beni altrui), ovvero
per l'utilità di un bene patrimoniale disponibile o per un fine privato (diritti
patrimoniali su beni altrui).
I diritti demaniali su beni altrui = diritti che spettano allo Stato o ad un ente territoriale
su beni di proprietà di altri soggetti e sono costituiti per l'utilità d'un bene demaniale o
per il conseguimento di fini di pubblico interesse, corrispondenti a quelli a cui servono
i beni demaniali (sono assoggettati allo stesso regime giuridico dei beni demaniali):
1. servitù prediali pubbliche: servitù di via alzaia, servitù di scarico per i fondi
prossimi ai laghi, servitù di soprapassaggio a favore di ponti cavalcavia ecc
2. diritti o servitù di uso pubblico: servitù costituite a carico di fondi privati per il
conseguimento di fini di pubblico interesse. Manca un fondo dominante. Vi
rientrano strade vicinali, le aree private aperte al pubblico transito, musei, archivi
di proprietà privata, usi civici.
Quanto ai diritti patrimoniali sui beni altrui, le servitù possono essere costituite anche
a favore di beni patrimoniali della PA.

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Amministrazione dei beni pubblici
Dà luogo a due categorie distinte di atti:
1. atti di conservazione e manutenzione
2. atti di utilizzazione
In senso lato, l'amministrazione dei beni demaniali comprende tutta l'attività di
costruzione e manutenzione dei beni, nonché l'attività di polizia e di tutela degli stessi
beni.
Non è invece consentito alle singole amministrazioni dare a terzi in gestione i beni loro
assegnati, dal momento che ciascuna amministrazione riceve tali beni unicamente per
realizzare i propri fini istituzionali.

La valutazione dei beni pubblici


Tutti i beni demaniali elencati dall’art. 822 cod.civ, fatti salvi la natura giuridica e i
vincoli cui sono sottoposti dalla attuale normativa, vengono valutati in base a criteri
economici e vengono quindi inseriti nel conto generale del patrimonio dello Stato.
Quanto alla valutazione economica dei beni patrimoniali, si distingue:
1. beni mobili: si iscrivono negli inventari per il loro prezzo d'acquisto
2. beni immobili: sono valutati in base al costo, all'estimo o all'imponibile

La valorizzazione, la dismissione e l’alienazione dei beni pubblici


La necessità di risanare le finanze pubbliche e far fronte agli impegni assunti in sede
comunitaria hanno spinto il legislatore ad un vasto programma di valorizzazione,
dismissione ed alienazione del patrimonio pubblico. Ci sono due strumenti:
1. fondi comuni d'investimento immobiliare
2. la Patrimonio dello Stato SpA

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I contratti pubblici

L’azione amministrativa della PA si esplica tradizionalmente attraverso il


provvedimento amministrativo, con il quale il soggetto pubblico agisce nei confronti
del privato, in modo unilaterale.
Ma l’azione amministrativa può esplicarsi anche nelle forme proprie del diritto privato,
ricorrendo al contratto.
Tale attività, tuttavia, è regolata, oltreché dalle norme di diritto privato, anche da norme
dell’ordinamento giuspubblicistico. Qui l'amministrazione si pone su un piano di parità
con il privato cittadino, divenendo parte del rapporto giuridico. Tale sostanziale parità
trova un unico limite nella natura vincolata dell'attività contrattuale pubblica: il ricorso
a schemi contrattuali privatistici non implica una rinuncia al necessario perseguimento
di quei fini pubblici alla cui tutela la PA è preposta.
In merito rileva l’art. 1, co. 1 bis, l. 241/1990: la PA nell’adozione di atti di natura non
autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato, salvo che la legge disponga
diversamente.

Classificazione dei contratti della PA


1. contratti ordinari: contratti di diritto comune caratteristici dell'autonomia privata
(vendita, locazione, contratto di appalto)
2. contratti speciali di diritto privato (es. contratti di trasporto ferroviario) sono
regolati da norme speciali
3. contratti ad oggetto pubblico: commistione provvedimento-contratto
(convenzione + concessione di un bene pubblico)
4. contratti passivi: la PA si procura beni e servizi necessari al proprio
funzionamento dietro erogazione di somme di denaro (appalti, compravendita,
locazione, contratto d'opera)
5. contratti attivi: la PA si procura delle entrate finanziarie

Nuovo codice dei contratti pubblici


D.lgs. 50/2016 sostituisce il precedente d.lgs. 163/2006.
Il nuovo decreto si compone di 220 articoli e 25 allegati:
1. parte I: ambito di applicazione, princìpi, disposizioni comuni ed esclusioni
2. parte II: contratti di appalto per lavori, servizi e forniture
3. parte III: contratti di concessione
4. parte IV: partenariato pubblico privato e contraente generale
5. parte V: infrastrutture e insediamenti prioritari

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6. parte VI: disposizioni finali e transitorie
Il testo si pone come obiettivi quello di soddisfare esigenze di semplificazione,
snellimento e riduzione delle norme, al fine di fornire una risposta concreta alle
necessità di dematerializzazione, trasparenza e lotta alla corruzione.
È stato modificato con d.lgs. 56/2017.
Ex artt. 212-215, la governance sui contratti pubblici è affidata:
1. alla Cabina di regia, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri: ha
rilevanti competenze di monitoraggio e di coordinamento. È la struttura
nazionale di riferimento per la cooperazione con la Commissione europea
2. all'ANAC: svolge compiti di vigilanza, controllo e regolazione della materia,
agendo anche al fine di prevenire e contrastare i fenomeni di illegalità e
corruzione. Agisce sia come autorità di vigilanza sui contratti che come soggetto
regolatore, deputato ad adottare atti di indirizzo – come le linee-guida, bandi-
tipo, contratti-tipo – e altri strumenti di regolazione flessibile. Può disporre
ispezioni ed irrogare sanzioni amministrative pecuniarie. Gestisce la Banca Dati
Nazionale dei contratti pubblici
3. Consiglio superiore dei lavori pubblici: massimo organo tecnico consultivo dello
Stato, esercita obbligatoriamente il proprio potere consultivo sui progetti
definitivi di lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per
almeno il 50% dallo Stato, di importo superiore ai 50milioni di euro, prima
dell'avvio delle procedure di Valutazione ambientale strategica (VAS), o delle
procedure di cui agli artt. 14, 14 bis e 14 ter, l. 241

Ambito di applicazione del Codice


Ambito soggettivo:
1. amministrazioni aggiudicatrici: amministrazioni dello Stato, enti pubblici
territoriali, enti pubblici non economici, organismi di diritto pubblico,
associazioni, unioni, consorzi costituiti da detti soggetti
2. enti aggiudicatori: amministrazioni aggiudicatrici, imprese pubbliche che
svolgono una delle attività di cui alle materie dei settori speciali, o enti che
svolgono attività in settori speciali ed aggiudicano una concessione per lo
svolgimento di tali attività, quali amministrazioni dello Stato, enti pubblici
territoriali, organismi di diritto pubblico, imprese pubbliche
3. soggetti aggiudicatori: al solo fine dell'applicabilità delle Parti IV e V del codice.
Amministrazioni aggiudicatrici, enti aggiudicatori nonché i diversi soggetti
pubblici o privati assegnatari dei fondi
4. stazione appaltante: include tutti i soggetti visti sopra.
Ambito oggettivo: contratti pubblici di appalto, di concessione aventi ad oggetto
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l’acquisizione di servizi, di forniture o l’esecuzione di opere o lavori posti in essere
dalle stazioni appaltanti.
Appalto = contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto tra una o più stazioni
appaltanti e uno o più operatori economici, avente per oggetto l'esecuzione di lavori,
fornitura di prodotti, prestazione di servizi.
Concessione = può essere di lavori e di servizi. In entrambe le ipotesi viene
riconosciuto a titolo di corrispettivo unicamente il diritto di gestire le opere o i servizi
oggetto del contratto o tale diritto accompagnato da un prezzo, con assunzione in capo
al concessionario del rischio operativo legato alla gestione delle opere o dei servizi.
Concorsi di progettazione = procedure intese a fornire alle stazioni appaltanti, nel
settore dell'architettura, dell'ingegneria, del restauro e della tutela dei beni culturali e
archeologici, della pianificazione urbanistica e territoriale, paesaggistica, naturalistica,
geologica, del verde urbano ecc.
Partenariato pubblico privato = contratto a titolo oneroso, stipulato per iscritto, con
il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per
un periodo determinato in funzione della durata dell'ammortamento dell'investimento
o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella
realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un'opera in
cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, con assunzione del
rischio da parte dell'operatore.
Contratti rientranti nei c.d. settori speciali = gas, energia termica, elettricità, acqua,
trasporti, servizi postali, sfruttamento di area geografica.

Art. 4 Codice detta dei princìpi generali applicabili all'affidamento di tutte le tipologie
escluse, stabilendo che lo stesso deve avvenire nel rispetto dei princìpi di economicità,
efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità,
tutela dell'ambiente ed efficienza energetica.
Tra le tipologie escluse vi è il cd affidamento in house = il committente pubblico invece
di procedere all'affidamento all'esterno di determinate prestazioni (ad es., ad
un'impresa), con il procedimento usuale di evidenza pubblica, provvede in proprio, e
cioè all'interno, all'esecuzione delle stesse attribuendo una concessione o un appalto ad
un'altra entità giuridica (di diritto pubblico) mediante il sistema dell'affidamento diretto
o senza gara. Devono sussistere però talune condizioni:
1. l'amministrazione aggiudicatrice o ente aggiudicatore esercita sulla persona
giuridica un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi
2. oltre l'80% delle attività della persona giuridica controllata è effettuata nello
svolgimento dei compiti ad essa affidati dall'amministrazione aggiudicatrice
controllante
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3. nella persona giuridica controllata non vi è alcuna partecipazione diretta di
capitali privati, ad eccezione di forme di partecipazione di capitali privati che
non comportano controllo o potere di veto e che non esercitano un'influenza
determinante sulla persona giuridica controllata

Il Codice disciplina i contratti di rilevanza europea, o sopra soglia, e i contratti sotto


soglia, il cui discrimen è determinato dall'importo stimato del contratto al netto
dell'IVA. La determinazione economica delle dette soglie è contenuta nell'art. 35
Codice.
L’art. 36, invece, individua i princìpi generali che governano l’affidamento e
l’esecuzione di contratti sotto soglia, nonché le peculiari modalità di affidamento.
L'affidamento e l'esecuzione di lavori, servizi e forniture devono avvenire nel rispetto
dei princìpi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza, ma anche i princìpi di
libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché di
pubblicità, del principio di rotazione e in modo da assicurare l'effettiva possibilità di
partecipazione delle microimprese, piccole e medie imprese.
Modalità di affidamento:
1. per quelli di importo inferiore a 40mila affidamento diretto
2. per quelli pari o superiori a 40mila ma inferiori a 150mila – procedura negoziata
previa consultazione di almeno 10 operatori economici per i lavori, servizi e
forniture
3. per lavori di importo pari o superiore a 150mila e inferiore a 1milione –
procedura negoziata
4. per lavori di importo superiore a 1milione – procedure ordinarie.

Le stazioni appaltanti hanno l’obbligo di individuare, per ogni singola procedura di


appalto o di concessione, nell’atto di adozione o di aggiornamento di programmi
biennali di acquisiti di beni e servizi e triennali dei lavori pubblici, oppure nell’atto di
avvio relativo ad ogni singolo intervento per esigenze insorte successivamente alla
programmazione un responsabile del procedimento, unico per le fasi della
programmazione, progettazione, affidamento e esecuzione.

Fase propedeutica alla gara: pianificazione, programmazione, progettazione


Costituiscono il momento decisionale in cui le PA fissano i propri obiettivi e le
modalità con cui andranno realizzati, ai fini del rispetto dei criteri della massima
efficienza ed economicità.

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Le amministrazioni aggiudicatrici e enti aggiudicatori hanno l’obbligo di adottare, nel
rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio delle
amministrazioni aggiudicatrici:
1. il programma biennale degli acquisti di beni e servizi
2. il programma triennale dei lavori pubblici. Questo si articola in tre livelli
progettuali:
a. un progetto di fattibilità tecnica ed economica
b. un progetto definitivo
c. un progetto esecutivo
Effettuata la progettazione e prima dell'inizio delle procedure di affidamento, con
riferimento ai contratti relativi ai lavori, la stazione appaltante deve verificare che gli
elaborati progettuali siano rispondenti ai documenti elencati all'art. 23 e che siano
conformi alla normativa vigente, mentre per le procedure di approvazione dei progetti
relativi ai lavori da parte delle amministrazioni, l'art. 27 del Codice rinvia alle norme
della legge sul procedimento amministrativo e in particolare alla conferenza di servizi.

La qualificazione e aggregazione delle stazioni appaltanti


Gli operatori economici per partecipare ad una gara devono essere in possesso di
requisiti necessari. Le stazioni appaltanti per poter indire una gara devono possedere
determinata qualificazione.
È istituito presso ANAC un apposito elenco delle stazioni appaltanti qualificate, di cui
fanno parte anche le centrali di committenza.
La qualificazione è conseguita in rapporto agli ambiti di attività, ai bacini territoriali,
alla tipologia e alla complessità del contratto e per fasce d’importo.
Riguarda il complesso delle attività che caratterizzano il processo di acquisizione di un
bene, servizio o lavoro in relazione alla:
1. capacità di programmazione e progettazione
2. capacità di affidamento
3. capacità di esecuzione e controllo dell’intera procedura, compresi il collaudo
e la messa in opera.
Una volta conseguita è valida per 5 anni.
Se una stazione appaltante non è in possesso di qualificazione può rivolgersi ad una
centrale di committenza oppure aggregarsi con una o più stazioni appaltanti aventi la
necessaria qualifica.
Centrale di committenza = amministrazione aggiudicatrice o ente aggiudicatore che
svolge attività di centralizzazione delle committenze, ossia realizza in modo
permanente:
1. l'acquisizione di forniture o servizi destinati a stazioni appaltanti
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2. aggiudicazione di appalti o la conclusione di accordi quadro per lavori, forniture
o servizi destinati a stazioni appaltanti.
Una centrale di committenza è la Stazione unica appaltante (SUA), che risponde alla
finalità di assicurare la trasparenza, la regolarità e l'economicità della gestione dei
contratti pubblici e di prevenire il rischio di infiltrazioni mafiose.

La procedura di evidenza pubblica


Procedura di gara che deve essere seguita dalla stazione appaltante per scegliere il
contraente con il quale stipulare il contratto, in relazione agli appalti nei settori ordinari.
Tale procedura è applicabile anche alle concessioni.
Nel rispetto degli atti di programmazione delle stazioni appaltanti, la procedura di gara
si snoda attraverso le seguenti fasi:
1. deliberazione a contrarre
2. scelta del contraente, e termina con l'aggiudicazione del contratto
3. la conclusione del contratto
4. l'approvazione del contratto

La deliberazione (determinazione) a contrarre: le stazioni appaltanti adottano un atto


amministrativo che costituisce il presupposto del futuro negozio (si individuano
elementi essenziali del futuro contratto e i criteri di selezione degli operatori economici
e delle offerte).

La scelta del contraente: sulla base della determinazione a contrarre, l’amministrazione


predispone i documenti di gara che regolano nello specifico la singola procedura
concorsuale.
Tra gli atti regolativi di una procedura – capitolati d’oneri. Capitolato = atto
amministrativo che contiene le condizioni e le modalità relative all’esecuzione di un
contratto stipulato fra PA e privato o all’esercizio di una concessione. Si distinguono:
1. capitolati generali: contengono le condizioni che possono applicarsi
indistintamente ad un determinato genere di lavoro, appalto o contratto, e le
forme da seguirsi per le gare
2. capitolati speciali: fissano la disciplina del singolo rapporto concreto, con
riferimento all'oggetto proprio del contratto.
I capitolati, richiamati nel bando di gara o nell’invito, fanno parte integrante del
contratto.
Indizione della procedura avviene mediante bando di gara o avviso di preinformazione,
o mediante inviti ai candidati.
Le stazioni appaltanti redigono i bandi di gara in conformità dei bandi-tipo, che saranno
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adottati dall'ANAC, ed eventuali deroghe dovranno essere motivate espressamente
nella delibera a contrarre.
Sia l'avviso di preinformazione che il bando di gara seguono specifiche procedure di
pubblicazione (i bandi non possono essere pubblicati in ambito nazionale prima della
pubblicazione a livello europeo).
Invito a partecipare = per procedure ristrette, dialogo competitivo, partenariati per
l’innovazione, procedure competitive con negoziazione, procedure negoziate senza
previa pubblicazione di un bando di gara.
Art 59 Codice disciplina le procedure di scelta del contraente:
1. procedura aperta: qualsiasi operatore economico interessato può presentare
un'offerta in risposta a un avviso di indizione di gara
2. procedura ristretta: qualsiasi operatore economico può chiedere di partecipare
(presentando domanda di partecipazione) in risposta a un avviso di indizione di
gara, e possono presentare un'offerta solo gli operatori invitati dalle stazioni
appaltanti
3. partenariato per l'innovazione: quando l'esigenza di sviluppare prodotti, servizi
o lavori innovativi e di acquistare successivamente le forniture, i servizi o i lavori
che ne risultano non può essere soddisfatta ricorrendo a soluzioni già disponibili
sul mercato
4. procedura competitiva con negoziazione: qualsiasi operatore economico può
presentare una domanda di partecipazione in risposta a un avviso di indizione di
gara, ma solo gli operatori economici invitati dall'amministrazione
aggiudicatrice possono presentare l'offerta iniziale. Poi seguono successive
negoziazioni tra le parti
5. dialogo competitivo: qualsiasi operatore economico può chiedere di partecipare
in risposta a un bando di gara o avviso di indizione di gara, ma le stazioni
appaltanti avviano un dialogo solo con gli operatori che, sulla base delle
informazioni fornite, vengono invitati. Il dialogo è finalizzato all'individuazione
e alla definizione dei mezzi più idonei a soddisfare le necessità
dell'amministrazione
6. procedura negoziata senza la previa pubblicazione di un bando di gara: le
stazioni appaltanti individuano gli operatori economici da consultare, sulla base
di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economica e
finanziaria e tecniche e professionali desunte dal mercato, e selezionano almeno
5 operatori. L'amministrazione sceglie l'operatore che ha offerto le condizioni
più vantaggiose.
Art. 95 prevede che le stazioni appaltanti procedono all’aggiudicazione degli appalti
e all’affidamento dei concorsi di progettazione e di concorsi di idee sulla base
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dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior
rapporto qualità/prezzo o sulla base del prezzo o del costo.
Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è la regola generale (ad es.,
servizi sociali e di ristorazione ospedaliera; affidamento di servizi di ingegneria e
architettura di importo pari o superiore a 40mila). Se l’aggiudicazione avviene in base
al minor prezzo, le stazioni appaltanti devono darne adeguata motivazione (es., per i
servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite
dal mercato).
Possono partecipare alla gara i soggetti che sono in possesso di tutti i requisiti richiesti
dall’amministrazione nell’atto di indizione. Si distinguono:
1. requisiti di carattere generale: legati all’affidamento morale del futuro
contraente, la cui mancanza comporta esclusione dalla gara  Art. 80 – motivi
di esclusione per inaffidabilità morale (es. condanne penali definitive, tentativi
di infiltrazione mafiosa, ecc).
2. requisiti di selezione, che devono essere posseduti al fine di dimostrare
all’amministrazione la capacità di esecuzione del contratto  requisiti di
idoneità professionale (iscrizione CCIAA), capacità economica e finanziaria
(fatturato minimo annuo), capacità tecniche e professionali.
Gli operatori economici che intendono partecipare a una gara devono provare il
possesso di questi requisiti  strumento di prova documentale preliminare –
documento di gara unico europeo.

N.B. Soccorso istruttorio = possibilità per la stazione appaltante di consentire la


regolarizzazione della domanda presentata dai concorrenti per l'ipotesi in cui manchi o
difetti una dichiarazione e, quindi, non risulti provato con certezza il possesso dei
requisiti di partecipazione.
Possono essere sanate solo le carenze di qualsiasi elemento formale della domanda. In
particolare, nei casi di mancanza, incompletezza e ogni altra irregolarità essenziale
degli elementi e del DGUE, con esclusione di quelle afferenti all'offerta tecnica ed
economica è previsto che la stazione appaltante assegni al concorrente un termine, non
superiore a 10 giorni, per rendere, integrare o regolarizzare le dichiarazioni necessarie,
indicando il contenuto delle stesse e i soggetti che le devono rendere.
In caso di inutile decorso del termine di regolarizzazione, il concorrente è escluso dalla
gara.
Costituiscono irregolarità essenziali non sanabili le carenze della documentazione che
non consentono l'individuazione del contenuto o del soggetto responsabile della stessa.

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Presentazione offerta: ciascun concorrente non può presentare più di un’offerta; questa
è vincolante per il periodo di tempo indicato nel bando o nell’invito, ovvero in
mancanza di indicazione, per 180 giorni dalla scadenza del termine per la sua
presentazione. Deve essere corredata da una garanzia fideiussoria (garanzia
provvisoria).
Esperita la gara, la fase di scelta del contraente termina con l’aggiudicazione.
Dapprima si procede alla proposta di aggiudicazione della gara al miglior offerente e,
solo a seguito dei controlli opportuni e dell'approvazione dell'organo competente
dell'amministrazione pubblica, si formalizza l'aggiudicazione.
Il provvedimento di aggiudicazione non equivale ad accettazione dell'offerta
dell'aggiudicatario, che è irrevocabile fino al momento in cui scade il termine per
procedere alla stipulazione del contratto; inoltre essa diviene efficace solo dopo la
verifica del possesso dei requisiti.

Stipulazione del contratto: divenuta efficace l’aggiudicazione, il contratto di appalto o


di concessione deve essere stipulato entro 60 giorni da quando è divenuta efficace
l’aggiudicazione.
Stipulazione = redazione per iscritto del contratto. È stipulato, a pena di nullità, con
atto pubblico notarile informatico, ovvero, in modalità elettronica in forma pubblica
amministrativa a cura dell’Ufficiale rogante della stazione appaltante, o mediante
scrittura privata in caso di procedura negoziata.
Allo scopo di garantire che ogni contestazione in ordine alla procedura di gara sia
risolta prima che la PA addivenga alla stipula del contratto, sono previste due ipotesi di
sospensione del termine di stipulazione  c.d. stand still period = previsione di un
termine dilatatorio (35 giorni) che blocca la stipula del contratto; e nel caso venga
proposto ricorso giurisdizionale avverso l’aggiudicazione con contestuale domanda
cautelare.
Il contratto stipulato è sottoposto alla condizione sospensiva dell’esito positivo
dell’eventuale approvazione dello stesso e degli altri controlli.
Approvazione = condicio iuris di efficacia del contratto  l’esecuzione del contratto
può avere inizio solo dopo che lo stesso è divenuto efficace.

Esecuzione del contratto: il contratto viene eseguito dalle parti, nel rispetto delle
previsioni del cod.civ. (artt. 1175 e 1375).
L’esecuzione dei contratti aventi a oggetto lavori, servizi e forniture è diretta dal
Responsabile unico del procedimento, che controlla i livelli di qualità delle prestazioni,
avvalendosi del direttore dell’esecuzione del contratto o del direttore dei lavori, del
coordinatore in materia di salute e di sicurezza, nonché del collaudatore ovvero della
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commissione di collaudo, del verificatore della conformità e accerta il corretto e
effettivo svolgimento delle funzioni a ognuno affidate.
Il direttore dell’esecuzione del contratto di servizi o di forniture è di norma il RUP e
provvede al coordinamento, alla direzione e al controllo tecnico-contabile
dell’esecuzione del contratto stipulato dalla stazione appaltante.
N.B. I contratti pubblici di lavori sono soggetti a collaudo, mentre quelli di servizi e
forniture sono soggetti alla verifica di conformità: all’esito del controllo vengono
rilasciati il certificato di collaudo e certificato di verifica di conformità.
In linea generale, il collaudo finale o la verifica di conformità deve avvenire entro sei
mesi dall’ultimazione dei lavori o delle prestazioni (può essere elevato a un anno).
I suddetti certificati hanno carattere provvisorio e diventano definitivi entro 2 anni dalla
loro emissione.
Art. 106 Codice stabilisce che le modifiche e le varianti in corso di esecuzione del
contratto devono essere autorizzate dal RUP.
Ipotesi in cui è possibile procedere alla modifica del contratto senza ricorrere ad una
nuova procedura di affidamento – art. 106, co. 1 (art. 175 per le concessioni).
Vicende che possono incidere sulla normale produzione degli effetti del contratto:
1. sospensione: disposta per tempo strettamente necessario e cessate le cause di
sospensione il RUP dispone la ripresa dell’esecuzione e indica nuovo termine
contrattuale. La sospensione può essere disposta dallo stesso RUP per ragioni di
necessità o di pubblico interesse
2. risoluzione: l’appaltatore ha diritto solo al pagamento delle prestazioni relative
ai lavori, servizi e forniture regolarmente eseguiti, decurtato degli oneri
aggiuntivi derivanti dallo scioglimento del contratto. La risoluzione può essere:
a) facoltativa: ad es. perché è intervenuta una modifica sostanziale del
contratto che avrebbe richiesto una nuova proceduta
b) obbligatoria: per intervenuta decadenza dell’attestazione di qualificazione
dell’appaltatore, per intervenuto provvedimento definitivo che dispone
l’applicazione di una o più misure di prevenzione di cui al Cod. antimafia
3. recesso: ferma la revisione dell’art. 21 sexies l. 241/1990 per cui il recesso
unilaterale dai contratti della PA è ammesso nei casi previsti dalla legge o dal
contratto, l’art. 109 Codice stabilisce che la stazione appaltante può recedere dal
contratto in qualunque momento previo il pagamento dei lavori eseguiti o delle
prestazioni relative ai servizi e alle forniture eseguiti nonché del valore dei
materiali utili esistenti in cantiere nel caso di lavoro o in magazzino nel caso di
servizi/forniture, oltre al decimo dell’importo delle opere, dei servizi e delle
forniture non eseguite.

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Tutela giurisdizionale in materia di contratti pubblici
Il Codice individua e disciplina le misure precontenziose deflative che, quali rimedi
alternativi alla tutela giurisdizionale, si pongono come strumenti stragiudiziali di
definizione delle liti.
Tra questi troviamo:
1. accordo bonario = quando, in seguito all’iscrizione di riserve sui documenti
contabili, l’importo economico dell’opera varia tra il 5% e il 15%
dell’importo contrattuale. Le riserve sono domande, reclami e contestazioni
con cui l’esecutore del contratto esprime alla stazione appaltante il suo
dissenso circa la contabilizzazione dei lavori
2. transazione = rimedio esperibile per risolvere le controversie relative a diritti
soggettivi derivanti dall’esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi,
forniture, nel rispetto del cod.civ. Esperibile solo ed esclusivamente
nell’ipotesi in cui non risulti possibile ricorrere ad altri rimedi alternativi
all’azione giurisdizionale
3. arbitrato: si applica alle controversie su diritti soggettivi, derivanti
dall’esecuzione dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi, forniture,
concorsi di progettazione e di idee + controversie relative a concessioni e
appalti pubblici di opere, servizi e forniture in cui sia parte una società a
partecipazione pubblica/controllata
4. pareri di precontenzioso dell’ANAC: pareri vincolanti, espressi previo
contraddittorio, su iniziativa della stazione appaltante o di una o più delle
altre parti, relativamente a questioni insorte durante lo svolgimento delle
procedure di gara.

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Il sistema dei controlli

La funzione di controllo costituisce una delle tre fondamentali estrinsecazioni


dell’attività amministrativa, insieme con quella attiva e quella consultiva.
In materia di contabilità pubblica i controlli assumono un ruolo di estrema rilevanza
per il peculiare tipo di attività cui ineriscono.
Ai fini dell’attività di controllo occorrono due presupposti:
1. diversità di organi
2. sovraordinazione dell’organo controllante nei confronti di quello controllato.
I controlli possono essere:
1. di legittimità e di merito, se si limitano ad accertare la conformità alla legge
dell’operato dell’organo controllato oppure estendono il sindacato
all’opportunità ed alla convenienza che hanno ispirato tale operato
2. preventivi e successivi, a seconda che intervengano prima o dopo il momento in
cui l’atto formato produce i suoi effetti
3. repressivi e sostitutivi, se l’organo controllante ha o meno il potere di sostituirsi
nell’emanazione dell’atto all’organo controllato
4. interni:
a) gerarchici: esercitati dall’autorità gerarchica immediatamente
sovraordinata all’organo i cui atti sono sottoposti a controllo
b) delle Ragionerie: si effettua il controllo di ordine tecnico sulle attività
relative ad operazioni contabili
5. esterni:
a) giurisdizionale: esercitato dagli organi giurisdizionali che, nell’esercizio
delle loro funzioni, si imbattono in atti della PA che devono sindacare
b) parlamentare
c) amministrativo: diretto ad esaminare atti oppure l’operato di soggetti o
organi.
Trovano la loro fonte principale nella Costituzione: artt. 100, 103 e 125. Ma nulla
preclude al legislatore ordinario di introdurre nuove forme di controllo, purché abbiano
fondamento costituzionale.

Controllo del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato


Controllo interno, in quanto svolto da organi che sono parte integrante della PA.
Viene esercitato dagli Uffici centrali del bilancio costituiti presso i Ministeri e dalle
Ragionerie territoriali dello Stato, operanti presso organi decentrati delle
amministrazioni dello Stato.

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Il d.lgs. 123/2011 (riforma dei controlli di regolarità amministrativo-contabile) affida,
nell’ambito delle proprie competenze istituzionali e attraverso i propri uffici centrali e
periferici e i Servizi ispettivi di finanza pubblica, un ruolo fondamentale nei controlli
di regolarità amministrativa e contabile e potenzia il suo ruolo nell’ambito dell’analisi
e della valutazione della spesa pubblica.

Controlli interni di gestione


La disciplina si rinviene nel d.lgs. 286/1999 che individua 4 diverse aree di attività in
cui essi si articolano:
1) controllo di regolarità amministrativa e contabile: assicura legittimità e
correttezza dell’azione amministrativa
2) controllo di gestione: verifica l’efficienza, efficacia e economicità dell’azione
amministrativa al fine di ottimizzare il rapporto costo-risultato
3) misurazione e valutazione della performance esercitata dagli organismi
indipendenti di valutazione della performance
4) attività di valutazione e controllo strategico
N.B. OIV monitora il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della
trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una relazione annuale sullo stato
dello stesso. Garantisce la correttezza dei processi di misurazione e valutazione, nel
rispetto del principio di valorizzazione del merito e della professionalità.
Riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile: d.lgs. 123/2011.
È volto a garantire la legittimità contabile e amministrativa, al fine di assicurare la
trasparenza, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa, e si svolge in via
preventiva o successiva rispetto al momento in cui l’atto di spesa spiega i suoi effetti.
Ha per oggetto gli atti che hanno riflessi finanziari sui bilanci dello Stato, delle PA e
degli organismi pubblici.
I soggetti titolari della funzione del controllo di regolarità amministrativo-contabile
sono gli Uffici centrali del bilancio e le Ragionerie territoriali dello Stato.
Controllo preventivo: sono sottoposti al controllo preventivo di regolarità
amministrativa e contabile tutti gli atti dai quali derivino effetti finanziari per il bilancio
dello Stato.
Particolare tipologia di controllo preventivo – controllo contabile, di tipo finanziario.
Gli uffici di controllo devono effettuare la registrazione contabile delle somme relative
agli atti di spesa, con il conseguente effetto di rendere indisponibili ad altri fini le
somme ad essa riferite.
Una volta effettuata registrazione contabile, sono accantonate e rese indisponibili le
somme fino al momento del pagamento.

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L’ufficio di controllo procede all’esame degli atti di spesa sotto il profilo della
regolarità amministrativa, con riferimento alla normativa vigente e verifica, in via
preventiva, che i pagamenti siano coerenti con il cronoprogramma, richiedendo
chiarimenti o comunicando osservazioni se lo ritiene necessario.
Nel caso di esito negativo del controllo amministrativo, gli atti non producono effetti
a carico del bilancio dello Stato.
Gli atti sottoposti al controllo preventivo, contestualmente alla loro adozione, sono
inviati all’ufficio di controllo che, entro 30 giorni dal ricevimento, provvede
all’apposizione del visto di regolarità.
Trascorso il termine senza che l’ufficio abbia formulato osservazioni o richiesto
ulteriore documentazione, l’atto acquista efficacia e viene restituito vistato.
Controllo successivo: sono sottoposti i vari rendiconti amministrativi, conti giudiziali.
I rendiconti sono presentati all’ufficio di controllo competente entro il 25mo giorno
successivo al termine dell’esercizio finanziario di riferimento, corredati dalla
documentazione giustificativa della spesa in originale, o in copia conforme.
Gli uffici di controllo esaminano i rendiconti e la relativa documentazione, verificando
che sia data dimostrazione delle aperture di credito ricevute, dei titoli estinti e somme
restanti.
Entro l’esercizio finanziario successivo alla presentazione dei rendiconti, provvedono
al discarico di quelli ritenuti regolari e li restituiscono muniti del visto di regolarità. In
caso di irregolarità inviano una nota di osservazione, alla quale i funzionari delegati
devono rispondere entro 30 giorni dal ricevimento.
N.B. art. 18, d.lgs. 123 prevede la relazione annuale da parte degli uffici di controllo
in cui vengono indicate a ciascuna amministrazione interessata le principali irregolarità
riscontrate nell’esercizio degli atti sottoposti al controllo sia preventivo sia successivo
+ si indicano i casi in cui non è stato apposto il visto di regolarità. La relazione deve
essere inviata anche alla Corte dei conti.

Controllo esterno – la Corte dei conti


Ex art. 100 Cost. la Corte esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del
Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa,
nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli
enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.
Ex art. 103 Cost. la Corte ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle
altre specificate dalla legge.
La Corte è così articolata:
1) sezioni riunite

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2) sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle
amministrazioni dello Stato
3) una sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato
4) una sezione di controllo sugli enti
5) una sezione delle autonomie
6) una sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali
7) sezioni regionali di controllo
8) tre sezioni centrali d’appello
9) sezioni giurisdizionali regionali
Le attribuzioni della Corte comprendono l’esercizio di funzioni:
1) di controllo: controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, controllo
successivo, controllo sulle gestioni di tutte le PA, controllo sugli enti
sovvenzionati, controllo sulle Regioni, controllo sugli enti locali
2) giurisdizionali: disciplinate dal Codice di giustizia contabile  giudizi di conto,
di responsabilità amministrativa per danno all’erario e negli altri giudizi in
materia di contabilità pubblica
3) consultive: esprime il suo parere in occasione dell’emissione di norme
regolamentari che hanno per oggetto la gestione del patrimonio dello Stato e
l’attività contabile
4) amministrative: emissione di atti e esperimento di attività collegate alla gestione
dell’istituto stesso.
Controllo preventivo di legittimità sugli atti di Governo: finalizzato alla verifica del
rispetto delle norme giuridiche, prescindendo da qualsiasi implicazione di natura
finanziaria. Il sindacato si estende a tutti i vizi di legittimità: incompetenza, eccesso e
violazione di legge. Sono soggetti a tale controllo:
1. provvedimenti emanati a seguito di deliberazione del CM
2. atti del PCM e dei ministri aventi ad oggetto la definizione delle piante
organiche, conferimento di incarichi di funzioni dirigenziali, ecc
3. atti normativi a rilevanza esterna
4. provvedimenti dei comitati interministeriali di riparto/assegnazione di fondi
5. decreti di approvazione dei contratti delle amministrazioni dello Stato
6. decreti di variazione del bilancio dello Stato
7. atti che il PCM richiede di sottoporre temporaneamente a controllo
preventivo o che la Corte deliberi di assoggettare, per un periodo determinato,
a controllo preventivo in relazione a situazioni di diffusa e ripetuta
irregolarità rilevate in sede di controllo successivo.
Il controllo incide sull’efficacia degli atti, paralizzandola qualora la Corte ricusi il visto.

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Controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni
pubbliche. Include regioni e enti locali; gestioni fuori bilancio e fondi di provenienza
comunitaria. Oltre a verificare la legittimità e regolarità delle gestioni e il
funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione, la Corte accerta ex post
se le procedure e i mezzi utilizzati, esaminati in comparazione con quelli impiegati in
situazioni omogenee, siano stati ottimali quanto a costi, speditezza ed efficienza
organizzativa.
Attività di referto sulla gestione della finanza pubblica + relazione sul rendiconto
generale dello Stato  la Corte compie anche un esame complessivo delle tendenze
strutturali della finanza pubblica e, sulla base di indicatori finanziari, contabili,
economici e sociali, valuta come le risorse finanziarie sono state impiegate e in ce
misura siano perseguiti gli obiettivi prefissati e la soddisfazione del cittadino-utente.
Controllo sulle Regioni e sugli enti locali: nei confronti delle amministrazioni
regionali, il controllo della gestione concerne il perseguimento degli obiettivi stabiliti
dalle leggi di principio e di programma.
La Corte ai fini del coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli
equilibri di bilancio da parte delle Regioni, in relazione al patto di stabilità interno e ai
vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’UE.
Le sezioni regionali di controllo della Corte:
1. annualmente trasmettono ai Consigli regionali una relazione sulla tipologia delle
coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali approvate nell’anno
precedente e sulle tecniche di quantificazione degli oneri
2. esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi delle Regioni e degli enti
che compongono il servizio sanitario nazionale (i rendiconti sono parificati dalla
Corte).
Quanto agli enti locali, le sezioni regionali della Corte verificano, con cadenza annuale,
la legittimità e la regolarità delle gestioni e il funzionamento dei controlli interni ai fini
del rispetto delle regole contabili e del pareggio di bilancio di ciascun ente.
A tal fine il Sindaco del comune con popolazione superiore ai 15mila abitanti o il
Presidente della provincia trasmette annualmente alla sezione regionale di controllo
della Corte un referto sulla regolarità della gestione e sull’efficacia e sull’adeguatezza
del sistema dei controlli interni adottato, sulla base delle linee guida deliberate dalla
Sezione delle autonomie della Corte.

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La responsabilità nel pubblico impiego

Per i pubblici dipendenti la responsabilità collegata agli effetti del proprio operato si
estende oltre i limiti che le leggi civili e penali determinano per il comune cittadino.
I pubblici impiegati, oltre alla responsabilità civile e penale, hanno anche alcune
specifiche responsabilità direttamente collegate alla qualità di pubblico dipendente.
La responsabilità dei pubblici funzionari può essere:
1. penale
2. disciplinare (violazione degli obblighi di condotta relativi al rapporto di lavoro)
3. civile (o patrimoniale)

Responsabilità patrimoniale: gli impiegati pubblici devono risarcire i danni da essi


causati all’amministrazione o ai terzi.
Trova la sua fonte nell’art. 28 Cost.: i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti
pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali, civili e
amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità
civile si estende allo Stato e gli enti pubblici.
È ricondotta anche all’art. 97 Cost.: i pubblici uffici sono organizzati secondo
disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità
dell’amministrazione.
Altre norme sulla responsabilità patrimoniale del pubblico dipendente:
1. artt. 81-83 legge e regolamento di contabilità di Stato
2. artt. 18-19 Statuto degli impiegati civili dello Stato (dpr 3/1957)
3. art. 52 TU sulla Corte dei conti + art. 1, l. 20/1994
La responsabilità patrimoniale assume diverse accezioni a seconda dei soggetti cui si
riferisce, delle norme violate e del tipo di danno cagionato.
1. Responsabilità amministrativa e contabile (nota anche come responsabilità per
danno erariale)  responsabilità patrimoniale in cui incorre il dipendente che
arrechi un danno erariale all’amministrazione
2. Responsabilità civile verso i terzi
Differenza tra le due ipotesi  soggetto danneggiato: rispettivamente danno arrecato
alla PA di appartenenza (deve essere risarcita) e soggetto estraneo al rapporto con
amministrazione (dovere di risarcire anche in solido con la PA).

Danno erariale
Uno dei presupposti per la sussistenza della responsabilità amministrativo-contabile.
Per danno si intende ogni evento conseguente e connesso alla condotta antigiuridica,

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attiva o omissiva, del soggetto agente, che, determini ad un altro soggetto una lesione
economicamente valutabile.
Danno erariale = depauperamento del patrimonio dell’Erario (Stato/PA) per via di una
condotta illecita del pubblico dipendente, nell’esercizio di specifiche funzioni
amministrative.
Il danno si compone di due elementi:
1. Danno emergente
2. Lucro cessante
Psi distingue in:
1. Diretto: se cagionato direttamente dal soggetto responsabile alla PA di
appartenenza o altra amministrazione
2. Indiretto: somme che l’amministrazione ha corrisposto al terzo a titolo di
risarcimento del danno commesso dal dipendente o dall’amministratore.

Responsabilità amministrativa
Quella in cui incorre il funzionario o l’impiegato che, per inosservanza dolosa o
colposa dei suoi obblighi di servizio, abbia cagionato un pregiudizio alla PA.
L’impiegato è tenuto a risarcire all’amministrazione il danno, anche se ha agito su
delega del superiore, ad eccezione del caso in cui l’obbligo ad eseguire l’ordine
ricevuto derivi da specifiche norme del rapporto di impiego.
Trova la sua disciplina fondamentale nella legge di contabilità di Stato:
1. Art. 82 dispone che l’impiegato è tenuto a risarcire il danno cagionato allo Stato
a seguito di azione od omissione, anche solo colposa
2. Art. 83 prevede la giurisdizione della Corte dei conti per i casi ex art. 82 cit.
La più recente dottrina configura questa responsabilità come responsabilità nei
confronti della PA di natura contrattuale.
1. La responsabilità è personale, e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con
dolo e colpa grave
2. Nel caso di deliberazioni di organi collegiali, la responsabilità si imputa
esclusivamente a colo che hanno espresso voto favorevole
3. Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in 5 anni decorrenti dalla
verificazione del fatto dannoso o, in caso di suo accertamento, dalla scoperta
dello stesso
4. Se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte, valutate le singole
responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso.
5. Nei giudizi di responsabilità, l’entità del danno all’immagine della PA derivante
dalla commissione di un reato contro la stessa amministrazione accertato con
sentenza passata in giudicato si presume, salvo prova contraria, pari al doppio
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della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente
percepita dal dipendente.
Elementi costitutivi della responsabilità amministrativa = a quelli civile + necessaria
presenza del rapporto di servizio:
1. Danno erariale
2. Dolo o colpa grave (elemento soggettivo):
a) Dolo: vi è volontà cosciente del soggetto di provocare con sua condotta
un determinato evento
b) Colpa grave: non c’è la precisa intenzione di arrecare un determinato
danno, ma il soggetto agisce trascurando gli accorgimenti dettati dalla
prudenza, dall’esperienza o dall’osservanza delle norme (grave
negligenza, imperizia o grave imprudenza)
3. Rapporto di servizio
4. Nesso di causalità: diretto ed immediato.
Il giudizio di responsabilità si svolge davanti alle sezioni giurisdizionali regionali della
Corte dei conti con l’iniziativa del Procuratore regionale e tende all’accertamento del
quantum del danno arrecato.

Responsabilità contabile
Tutti coloro che maneggiano denaro o valori della PA sono tenuti, in quanto agenti
contabili, al c.d. obbligo di rendiconto.
Fra i contabili si distingue:
1. Contabile di diritto: svolge tale funzione in base a norme, rapporto di impiego
o contratto
2. Contabile di fatto: di iniziativa propria o per necessità ha maneggio di denaro
o beni.
La responsabilità contabile presenta gli stessi elementi costitutivi della responsabilità
amministrativa.
Agenti contabili: chiunque, per contratto o per compiti di servizio, è addetto allo
svolgimento e alla cura delle operazioni contabili di un’amministrazione. In
particolare:
1) Agenti che con qualsiasi titolo sono incaricati di riscuotere le varie entrate dello
Stato e di versarne le somme nelle casse del tesoro
2) Tesorieri che ricevono nelle loro casse le somme dovute allo Stato, eseguono
pagamenti delle spese per conto dello Stato ecc,
3) Tutti coloro che hanno maneggio qualsiasi di pubblico denaro, o sono
consegnatari di generi, oggetti e materie appartenenti allo Stato

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4) Gli impiegati di qualsiasi amministrazione dello Stat cui sia stato dato speciale
incarico di fare esazioni di entrate di qualunque natura e provenienza

N.B. Differenza responsabilità amministrativa/responsabilità contabile:


1) La responsabilità contabile si fonda sul maneggio del denaro; quella
amministrativa trova suo fondamento in un danno patrimoniale cagionato alla
PA
2) La responsabilità contabile deriva dall’inadempimento di un obbligo di restituire
valori avuti in consegna, ispirandosi perciò alla responsabilità del depositario;
quella amministrativa si basa sulla diligenza nell’adempimento dei doveri
nascenti dal rapporto di servizio
3) La responsabilità contabile attiene all’obbligo di restituire cose già appartenenti
alla PA; quella amministrativa invece deriva da un comportamento conseguente
ad una omessa o mal adempiuta prestazione
4) La responsabilità amministrativa presuppone un rapporto di servizio; quella
contabile grava anche sui contabili di fatto
5) Il giudizio di responsabilità contabile è instaurato all’atto della presentazione del
conto giudiziale, a prescindere dall’eventuale denuncia di irregolarità; il giudizio
di responsabilità amministrativa è invece promosso dal Procuratore regionale
esso la Corte, d’ufficio o su denuncia dei funzionari che vengano a conoscenza
dei fatti che possono essere fonte di responsabilità.

La responsabilità civile verso i terzi


Con l’entrata in vigore della Costituzione si è individuata una responsabilità solidale
dell’amministrazione e del funzionario nel caso di danno nei confronti del cittadino,
per cui quest’ultimo attualmente può escutere, a sua scelta, sia l’amministrazione
pubblica che l’impiegato agente.
La responsabilità dello Stato è diretta, come lo è quella del suo dipendente.
Il dettato costituzionale è stato recepito dalle norme del TU impiegati civili dello Stato.
Esso prescrive che l’impiegato il quale, nell’esercizio delle attribuzioni a esso conferite
dalle leggi o dai regolamenti, cagioni ad altri un danno ingiusto è personalmente
obbligato a risarcirlo.
L’azione di risarcimento nei suoi confronti può essere esercitata congiuntamente con
azione diretta nei confronti dell’amministrazione qualora, in base alle norme ed ai
princìpi vigenti, sussista anche la responsabilità dello Stato.
Danno ingiusto = derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che l’impiegato
abbia commesso per dolo o per colpa grave. Sussiste anche in caso di omissioni o
ritardi.
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Non esiste perfetta coincidenza fra casi di responsabilità dell’impiegato e quelli della
PA:
1) L’impiegato è responsabile verso terzi solo per danni ad essi arrecati, agendo
con dolo o colpa grave. In caso di colpa lieve e lievissima risponde solo
l’amministrazione
2) Il fatto dannoso non è riferibile all’amministrazione se esso deriva da
comportamenti posti in essere dolosamente per conseguire un fine illecito ed
estraneo ai fini istituzionalmente perseguiti dalla PA
Da tale disciplina emerge che per il terzo danneggiato è più agevole esercitare l’azione
nei confronti della PA piuttosto che dell’impiegato responsabile, sia per una garanzia
di maggiore solvibilità sia per minor grado di colpa caratterizzante questo tipo di
responsabilità.
La PA può rivalersi nei confronti del proprio dipendente mediante l’azione di
responsabilità (di rivalsa) esercitata dal Procuratore regionale presso la Corte dei conti.

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La giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di contabilità
pubblica

La Corte dei conti ha due ruoli:


1) Massimo organo di controllo sull’amministrazione dello Stato
2) Suprema magistratura nelle materie di contabilità pubblica
Art. 103 Cost.: La Corte esercita la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica
e nelle altre specificate dalla legge.
Nello specifico – Codice di giustizia contabile (d.lgs. 174/2016).
Materie di contabilità pubblica: giudizi d conto, giudizi di responsabilità
amministrativa per danno all’erario e gli altri giudizi in materia di contabilità pubblica.
Altre specificate dalla legge: giudizi in materia pensionistica, giudizi aventi per oggetto
l’irrogazione di sanzioni pecuniarie e altri giudizi nelle materie specificate dalla legge.
La giurisdizione della Corte dei conti è:
1) Giurisdizione amministrativa speciale: solo materie tassativamente indicate
dalla legge
2) Giurisdizione esclusiva in quanto comprende sia questioni relative ai diritti
soggettivi che agli interessi legittimi.
La giurisdizione contabile è esercitata dalle:
1) Sezioni giurisdizionali regionali
2) Sezioni d’appello
3) Sezioni riunite
Peculiarità della giurisdizione contabile  procedimento messo in moto e che procede
ad impulso dello Stato, del quale il PM è il rappresentante. Risponde ad obiettive
esigenze di assicurare la corretta gestione dei beni di proprietà dell’amministrazione
pubblica e quindi persegue finalità che si collocano al di là delle esigenze delle parti.

Giudizi di conto
Nella responsabilità contabile possono incorrere tutti coloro che hanno avuto la
disponibilità materiale ovvero in consegna denaro, beni o altri valori pubblici, e non
abbiano adempiuto all’obbligo di restituzione che su di loro incombe.
Tale responsabilità si verifica per qualunque irregolarità connessa alla riscossione o nei
pagamenti o nella conservazione del denaro o dei valori della PA.
La Corte dei conti giudica sui conti degli agenti contabili dello Stato e delle altre PA =
verifica la regolarità del conto giudiziale cui sono tenuti i titolari di gestione di
tesoreria e gli agenti contabili, che per la loro funzione, hanno l’obbligo di rendiconto.
Il codice della giustizia contabile disciplina:

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1) Giudizio per la resa del conto: promosso dal PM contabile in caso di cessazione
dell’agente contabile dal proprio ufficio senza aver presentato il conto della sua
gestione, deficienze accertate dall’amministrazione in corso di gestione, ritardo
a presentare i conti, omissione del deposito del conto
2) Giudizio sul conto: una volta depositato presso la sezione giurisdizionale della
Corte, il conto giudiziale dell’agente contabile è assegnato ad un giudice
designato quale relatore della questione. Dopo aver accertato la parificazione
procede all’esame del conto. All’esito dell’istruttoria redige una relazione sul
conto (discarico o condanna del contabile)

Giudizi di responsabilità
L’azione di responsabilità è esercitata dal PM contabile. Questi, a fronte di una
specifica e concreta notizia di danno, se non procede alla sua immediata archiviazione,
avvia un procedimento istruttorio in cui può compiere ogni attività utile per
l’acquisizione degli elementi necessari all’esercizio dell’azione erariale e svolge,
altresì, accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona individuata quale
presunto responsabile.
Conclusa fase istruttoria e prima di emettere l’atto di citazione in giudizio, il PM
notifica al presunto responsabile un atto di invito a dedurre, nel quale sono indicati, tra
gli altri, gli elementi essenziali del fatto e la condotta contestata e viene fissato un
termine, non inferiore a 45 giorni, entro il quale il presunto responsabile può esaminare
tutte le fonti di prova indicate poste a base della contestazione e depositare le proprie
deduzioni ed eventuali documenti. Questi, inoltre, può chiedere di essere sentito
personalmente.
Conclusa l’istruttoria, il PM può adottare due tipi di provvedimenti: archiviazione o
atto di citazione.
Le udienze di trattazione dinanzi alla Corte sono pubbliche a pena di nullità.
La sentenza è deliberata in camera di consigli, quindi in segreto, ed è assunta subito
dopo l’udienza di discussione.
Tutte le decisioni di condanna adottate dalla Corte per valere come titolo per
esecuzione forzata devono essere munite della formula esecutiva.

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