El reto del financiamiento de la educación

Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo

Sergio Montaño Fernández

Introducción

Uno de los principales retos que México enfrenta en materia educativa consiste en mejorar la eficiencia
del gasto público en el sector educativo. Evaluar la eficiencia de un sistema educativo nos lleva inevitablemente
a revisar la relación entre el gasto ejercido y los resultados educativos alcanzados. Sin embargo, el proceso de
evaluación no termina ahí; la evaluación debe constituir una base de información que conduzca a los distintos
actores involucrados en el proceso educativo a diseñar las políticas y líneas de acción para el mejoramiento de
los resultados.

A pesar de que en los últimos años el gasto público educativo ha aumentado significativamente en
relación con el crecimiento de otros sectores y con el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), este
acelerado crecimiento se ha destinado principalmente al gasto corriente. Esta rigidez en la composición del
gasto deja poco espacio para mejorar la infraestructura educativa, los materiales de instrucción y la capacitación
de los maestros. Este artículo pretende hacer una caracterización del panorama del gasto educativo; sus
principales antecedentes y condiciones actuales; así como la evolución en el comportamiento de su
financiamiento. Con ello se propone contribuir a diseñar el marco conceptual que permita avanzar en la
reflexión y definición de las alternativas viables para dotar a los educandos de un sistema educativo suficiente,
con calidad y pertinencia.

El artículo se divide en cinco secciones: la primera presenta las características centrales del sistema
educativo, así como una descripción de algunos determinantes estructurales y políticos del gasto educativo. La
segunda sección introduce los mecanismos de distribución del gasto educativo contenidos en el Presupuesto de
Egresos de la Federación. La siguiente sección analiza los efectos de la descentralización educativa iniciada en
1992 identificando los principales retos que se derivan de este proceso. En la cuarta sección se evalúa en
perspectiva internacional el comportamiento del financiamiento educativo en las últimas décadas.
Adicionalmente, se discute la reforma a la Ley General de Educación, efectuada en diciembre de 2002, que
establece la meta de otorgar el 8 por ciento del PIB a la educación pública. Finalmente, se estudian los riesgos
derivados de la baja flexibilidad del gasto público educativo y se identifican los retos político-económicos que
enfrentará el sector educativo en los próximos años.

1. La reforma del sistema educativo

Esta sección examina algunas características estructurales del sistema educativo, así como algunos
factores políticos que influyen en la distribución del gasto público educativo y determinan la viabilidad de las
reformas tendientes a mejorar la eficiencia en el sistema. Este análisis será la base para evaluar, en perspectiva
comparada, el panorama del gasto público educativo y las alternativas para mejorar su eficiencia.

El sistema educativo tiene al menos tres características relevantes que determinan la viabilidad de
cualquier reforma que se pretenda instrumentar. En primer lugar, algunos aspectos particulares de la provisión
de servicios educativos pueden ser modificados sin tener que cambiar la política educativa en su conjunto. Estas
reformas educativas aisladas, que con frecuencia responden a presiones políticas, propician una menor
coherencia en los objetivos del sistema educativo y reducen la eficiencia del gasto público educativo.

En segundo lugar, el proceso de enseñanza-aprendizaje es difícil de supervisar y evaluar con precisión;

en consecuencia, el desempeño de las escuelas es difícil de monitorear para las autoridades educativas y para los
padres de familia. Asimismo, existen muy pocos incentivos para el mejoramiento de la calidad de la educación
debido a que es muy difícil distinguir el esfuerzo individual y su contribución al producto final. Por esta razón,
es necesario mejorar los mecanismos de evaluación de los alumnos para medir con mayor precisión los
resultados educativos.

Finalmente, la instrumentación de las políticas educativas requiere generalmente de la participación de

diversos actores: maestros, directores, alumnos, supervisores, la burocracia federal y estatal, y los padres de
familia. Estos actores deben contar con información oportuna y detallada para que el sistema funcione (véanse
Kaufman y Nelson, 2004; Grindle, 2004); sin embargo, en la práctica puede observarse que los actores
involucrados en el sistema educativo cuentan con información asimétrica. La combinación de estas tres
características distintivas del sector educativo tiene una importante repercusión política: el sistema opera bajo el
riesgo constante de que se ejerzan decisiones discrecionales que dificulten la asignación eficiente de los
recursos.

Es posible disminuir la propensión a una alta discrecionalidad en el sistema educativo a través de al

menos dos medidas fundamentales. La primera es mediante estrictos mecanismos de rendición de cuentas y
supervisión implantados de forma centralizada. La segunda es una cultura profesional que permita al magisterio
y a los padres de familia apreciar el valor de contar con altos niveles de competencia.

En México, la estructura del gasto público educativo genera dificultades para realizar ajustes oportunos
ante cambios en la situación financiera del sistema o frente a cambios en la situación demográfica del país.
Algunas características del sistema educativo que contribuyen a la baja flexibilidad en el ejercicio del gasto son:
a) la provisión de educación pública gratuita a todos los niveles; b) la rigidez en el mercado laboral respecto a la
contratación, promoción y jubilación de los maestros; y c) el alto poder de negociación del sindicato magisterial.
En contraste con la estabilidad que reflejan estos aspectos centrales del sistema educativo, es común observar
reformas instrumentadas en otros rubros del sector tales como: los programas de capacitación de los maestros; el
diseño, producción y distribución de libros de texto y materiales educativos; y la integración de nuevas
tecnologías a los procesos de enseñanza.

La mayoría de las administraciones se han enfrentado a la falta de consensos respecto a las reformas
pertinentes en el sector educativo, es decir, a la carencia de una política educativa de Estado. Como resultado
puede observarse que cada administración busca introducir nuevos programas o modificar los existentes,
agravando la falta de coherencia y claridad en los objetivos del sistema educativo. Esta situación se ha agravado
en los últimos años debido a la diversificación de las demandas de los actores involucrados en el sector, como
resultado de la descentralización educativa y de la recurrencia de gobiernos sin mayoría. La pluralidad política
en la Cámara de Diputados se ha traducido en un incremento en la asignación de recursos en rubros que no
necesariamente contribuyen a abatir nuestros rezagos educativos. En las secciones siguientes analizaremos los
mecanismos de distribución del gasto público educativo y las tendencias que pueden identificarse en su ejercicio
en perspectiva internacional.

2. Composición del gasto educativo

El gasto educativo se puede desagregar en dos componentes: el gasto que realizan los diferentes niveles
de gobierno (gasto público educativo) y el que realizan los particulares. A continuación describiremos la
composición del gasto público educativo determinado anualmente en el Presupuesto de Egresos de la
Federación.

La asignación del gasto público educativo está centralizada en los siguientes ramos presupuestarios: 11,
25 y 33. El ramo 11 Educación pública, abarca los capítulos de gasto ejercidos por la Secretaría de Educación
Pública (SEP) que le permiten brindar los servicios educativos y cumplir con las funciones operativas,
normativas y compensatorias propias de la autoridad educativa federal. (ver Villarreal, 2005: 84) Este ramo
incluye el presupuesto de la administración centralizada de la SEP en sus oficinas centrales y en sus
representaciones en cada Estado de la República, y las transferencias para los órganos desconcentrados,
organismos descentralizados, paraestatales, fideicomisos y organismos autónomos.1
 El ramo 25, Previsiones y aportaciones para los sistemas de educación básica, normal, tecnológica y de
adultos, tiene dos componentes: el gasto asociado a la prestación de servicios de educación básica en el Distrito
Federal, a cargo del órgano administrativo desconcentrado denominado «Administración Federal de Servicios
Educativos en el Distrito Federal», dependiente de la Secretaría de Educación Pública2 y, por otra parte, las
previsiones para cubrir medidas del magisterio, las cuales se transfieren al ramo 33, Fondo de Aportaciones para
la Educación Básica y Normal (FAEB), durante el ejercicio fiscal correspondiente, con base en las
negociaciones salariales.

El ramo 33, Aportaciones federales para entidades federativas y municipios, se distribuye mediante
criterios, fórmulas y reglas de operación específicas, de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal. Este ramo
canaliza recursos para educación a través de tres fondos:

 Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB).

 Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), en su componente de infraestructura educativa.

 Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA).

3. La descentralización educativa

Durante la administración del Presidente López Portillo se llevó a cabo un proceso de desconcentración
de la SEP que podría ser considerado como antecedente de la descentralización educativa instrumentada años
más tarde. Durante su mandato, se establecieron delegaciones de la SEP en cada una de las entidades
federativas. La descentralización educativa se consumó el 18 de mayo de 1992, con la firma del Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEBN). La reorganización del sistema
educativo comprendió la transferencia, del gobierno federal a los gobiernos estatales, de la dirección de los
establecimientos educativos en los cuales la SEP prestaba servicios a todos los niveles educativos, incluida la
formación de maestros. La nueva organización requirió de la transferencia del gobierno federal a los gobiernos
estatales de 700 mil empleados, 513 974 plazas docentes, 116 054 puestos administrativos y 3 954 000 horas
salario, 100 mil bienes inmuebles y 22 millones de bienes muebles. (véase Arnaut, 1994)

1
En el PEF 2003 se estableció un nuevo ramo: el 38, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, que se presupuestaba dentro del ramo 11.
2
Es importante anotar que el proceso de descentralización de los servicios educativos en el Distrito Federal aún no concluye.

El objetivo primordial de la descentralización educativa fue permitir una concordancia más precisa entre
las preferencias y necesidades de la población y el conjunto de servicios educativos ofrecidos por el Estado.
Cuando las preferencias de las distintas jurisdicciones son heterogéneas, la adopción de decisiones en forma
descentralizada permite adaptar más fácilmente los servicios educativos para satisfacer las necesidades de la
población, en lugar de ofrecer un conjunto de servicios educativos uniforme para todo el país
independientemente de las diferentes necesidades. Al consolidar las preferencias de un grupo más pequeño y
homogéneo, el resultado social debería ser una mejor asignación de recursos en un sistema basado en la
descentralización. (véase BID, 1997, cap. 3)

Poco tiempo después, la descentralización educativa se vio reforzada gracias a la reforma del artículo
tercero constitucional y a la promulgación de una nueva Ley General de Educación. Gracias a las nuevas
disposiciones, la descentralización obtuvo una base jurídica sólida. Con la nueva Ley Reglamentaria se
reforzaron las facultades normativas del gobierno federal en cuanto a la definición de planes, programas y libros
de texto. Las nuevas normas reservaron a los gobiernos estatales y ayuntamientos, la facultad exclusiva de
impartir la educación preescolar, primaria y secundaria dentro de sus respectivas jurisdicciones.

No obstante los avances observados en el fortalecimiento del gasto público destinado al financiamiento
de la educación y de la conformación de un marco jurídico para encauzar la acción concurrente de los gobiernos
federal y estatales en la prestación de los servicios de educación básica, existen elementos que plantean la
necesidad de hacer una revisión sobre los avances y las nuevas circunstancias en que se prestan los servicios
educativos en las entidades federativas.
 Muestra de ello son los indicadores que dan cuenta de una dispersión del gasto educativo que está
afectando la prestación de los servicios en diversas entidades. Por ejemplo, el gasto por estudiante en educación
básica para el 2005, de acuerdo con los recursos asignados del ramo 33, sólo en lo que corresponde al FAEB, en
el Estado de México ascendió a 4,651 pesos por estudiante, en tanto que en Baja California Sur el gasto por
estudiante de educación básica fue de 13,758 pesos. El promedio nacional fue de 8,115 pesos. Esto indica que
existen grandes brechas de gasto público educativo entre unas entidades y otras. (Andere, 2006: 119)

Recursos para educación básica ramo 33_/1

FAEB Matrícula 2005

(millones de pesos) (miles de alumnos)

Aguascalientes 2,084
267
Baja California 4,938
656
1,589 115
Baja California Sur
2,062 179
Campeche
4,718 586
Coahuila
1,491 125
Colima
 8,938 1253
Chiapas
4,921
Chihuahua 752
3,663 378
Durango
Guanajuato 1247
6,476
8,216 909
Guerrero
5,328 610
Hidalgo
8,381 1560
Jalisco
15,282 3285
México
8,017 1001
Michoacán
3,052 382
Morelos
2,564 224
Nayarit
5,501 903
Nuevo León
8,918 1018
Oaxaca
7,294 1392
Puebla
2,637 398
Querétaro
2,240 260
Quintana Roo

San Luis Potosí 5,134 626

Sinaloa 4,486 614

549
Sonora 4,195

Tabasco 3,831 534

Tamaulipas 5,892 677

Tlaxcala 2,149 269

Veracruz 12,807 1711

Yucatán 3,074 413

Zacatecas 3,555 349

_/Se refiere a los niveles de preescolar, primaria y secundaria

Fuente: Anexo estadístico V Informe de Gobierno, y Presupuestos de Egresos de la Federación 2005.

La inamovilidad de las fórmulas establecidas en 1992 para determinar los recursos que fueron
transferidos a las entidades federativas, ha generado distorsiones, y en algunos casos ineficiencias en la
distribución de los recursos. Adicionalmente, los cambios demográficos y la migración entre entidades
federativas han elevado las presiones de gasto en algunos Estados del país. Las entidades federativas en
desventaja han optado por alternativas como controversias constitucionales; otros recursos legales y
requerimientos de apoyos extraordinarios cuyo alcance es coyuntural, pero que no resuelven los problemas de
orden estructural.

De igual forma, los estados se enfrentan a la reducción del gasto en infraestructura educativa como
consecuencia del incremento en las prestaciones otorgadas a las secciones sindicales estatales derivadas de las
negociaciones estatales. La Cámara de Diputados se asegura que la previsión salarial federal esté completa de
acuerdo a las expectativas de los diputados pertenecientes al magisterio. Sin embargo, las medidas salariales
contenidas en el Presupuesto Federal, no son previamente consensuadas con los gobiernos estatales que
enfrentarán demandas salariales de su personal estatal equivalentes a las previstas para el personal federalizado,
o bien demandas salariales específicas derivadas de negociaciones locales, situación que ubica a las entidades
federativas en una posición de insuficiencia presupuestaria, que les obliga a utilizar recursos propios o federales
que podrían destinarse a mejorar la infraestructura educativa.

Además, con frecuencia la Cámara de Diputados, siguiendo motivaciones geográficas y políticas

particulares, apruebe ampliaciones en renglones de gasto educativo que en ocasiones han constituido
contradicciones técnico-presupuestarias e incluso han presentado elementos de inconstitucionalidad al
contravenir diversas leyes federales que deben observarse en la asignación de los recursos del Presupuesto de
Egresos de la Federación.

A 14 años de haberse firmado el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y

Normal y los Convenios correspondientes, el escenario prevaleciente obliga a la revisión del proceso de
descentralización, en el que el aspecto presupuestario constituye un elemento determinante para su avance y
consolidación. La revisión del proceso implica la participación conjunta de las instancias involucradas a partir
de la información resultante de las evaluaciones con que ya dispone el sistema educativo y de otras más que se
determinen con miras a conformar mejores fórmulas para la transferencia y aplicación de los recursos que se
otorgan a las entidades federativas. La composición política de la Cámara de Diputados ha resultado en
incrementos significativos en las asignaciones presupuestarias al sector educativo. Sin embargo, estas decisiones
han tenido motivaciones coyunturales que no han estado orientadas a resolver el problema de fondo. En otras
palabras, los recursos no se han aplicado en renglones de gasto que reorienten los resultados que hoy ubican a
nuestro país en una posición de rezago educativo dentro del entorno internacional.

Después de haber mencionado algunos de los determinantes estructurales y políticos del gasto en el
sector, así como los mecanismos de distribución del gasto público educativo, en la sección siguiente
evaluaremos el comportamiento del financiamiento educativo en el periodo 1990-2006.

4. Tendencias del gasto educativo 1990-2006

De acuerdo con el anexo estadístico del V Informe de Gobierno, el gasto que se destina en el país a la
educación (público y privado) creció a una tasa anual de 11.1% en el periodo 1990-2005. El gasto público
generalmente ha representado la mayor proporción del gasto educativo nacional (con una proporción mínima de
80% y máxima del 95% del gasto educativo total).

El gasto federal es el realizado por la Secretaría de Educación Pública (con la proporción más alta) y
otras Secretarías de Estado. En el periodo considerado, el gasto federal ha representado un mínimo de 64% y un
máximo de 85% del gasto público total. El gasto que realizan los gobiernos estatales ha significado un mínimo
de 16% y un máximo de 9%; y el municipal, un mínimo de 0.3% y un máximo de 0.1% del gasto público total.
Como veremos en la siguiente gráfica, una revisión a la evolución histórica del gasto público federal reporta, sin
lugar a dudas, el carácter prioritario que el gobierno federal ha otorgado al financiamiento de la educación
pública.
 Además, en los últimos años (2001-2005), el gasto público en educación ha alcanzado su máximo nivel
en cuanto a su participación con respecto al PIB (entre 5.4% y 5.6%), como porcentaje del gasto público total
(entre 26% y 28%) y como porcentaje del gasto programable del sector público (entre 31.1% y 34%). 3

Los diversos indicadores del gasto público educativo en México han crecido consistentemente desde
1990. En la evolución histórica del gasto pueden observarse algunas fluctuaciones importantes asociadas
principalmente a la descentralización del gasto educativo, a la crisis financiera de 1994-95, y a una participación
más activa de la Cámara de Diputados en la modificación y aprobación del Presupuesto de Egresos de la
Federación.

3
De acuerdo con el Artículo 2 de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se considera gasto total a la totalidad de las erogaciones aprobadas en el
Presupuesto de Egresos con cargo a los ingresos previstos en la Ley de Ingresos y, adicionalmente, las amortizaciones de la deuda pública y las operaciones que darían
lugar a la duplicidad en el registro del gasto (fracción XXVI). Asimismo, se considera gasto programable a las erogaciones que la Federación realiza en cumplimiento
de sus atribuciones conforme a los programas para proveer bienes y servicios públicos a la población (fracción XXVII).

Participación del gasto educativo en el presupuesto público, 1990-2005 (porcentajes)

Año Gasto Gasto Gasto Gasto público Gasto público en

público programable educativo Gasto público en educación educación como
como % como % del nacional como en educación como % del % del gasto
del PIB PIB % del PIB como % del gasto público programable
 PIB
1990 19.2 15.9 4.0 3.7 19.3 23.3
1991 18.9 15.7 4.3 4.1 21.5 25.9
1992 19.2 15.8 4.7 4.4 23.1 28.0
1993 20.0 16.5 5.3 5.0 24.9 30.2
1994 20.6 17.6 5.4 5.2 25.0 29.4
1995 18.8 15.8 4.9 4.7 24.8 29.6
1996 18.9 16.0 5.9 4.9 25.7 30.5
1997 19.9 16.6 5.9 4.9 24.7 29.5
1998 18.8 15.6 6.4 5.0 26.6 32.0
1999 18.7 15.5 6.3 5.0 26.5 32.0
2000 19.0 15.6 6.4 5.0 26.5 32.3
2001 19.6 16.1 6.8 5.4 27.3 33.2
2002 20.9 17.2 6.9 5.5 26.4 32.0
2003 21.5 18.0 7.2 5.6 26.1 31.1
2004 20.9 17.4 7.0 5.4 26.0 31.2
2005 19.8 16.3 7.2 5.5 28.0 34.0

Fuente: Anexo estadístico del V Informe de Gobierno, 2005.

El sector educativo ha presentado un mayor crecimiento comparado con otros sectores como desarrollo
social o procuración de justicia. No obstante los avances observados, existen otros indicadores que denotan
rezagos en distintos aspectos. En el cuadro siguiente puede observarse una comparación del gasto por alumno en
una muestra de países con distintos grados de desarrollo. En este rubro, México queda muy por debajo de los
países desarrollados, e incluso queda por debajo del que destinan países como Argentina y Chile.
Adicionalmente, México tiene las tasas más bajas de matriculación para la población entre 15 y 19 años de edad.

Indicadores educativos en países seleccionados, 2001

Diferencia porcentual del Tasas de matriculación

País Gasto público en
gasto público por alumno escolar para la población
educación por alumno_/1
(México=1) de 15 a 19 años de edad
Estados Unidos 10,871 6.1 74.8
Reino Unido 5,972 3.3 76.8
Alemania 6,696 3.7 89.2
Francia 7,124 4.0 86.7
España 5,385 3.0 80.4
México 1,793 1.0 42.4
Uruguay 1,261 0.7 68.4
Argentina 2,182 1.2 69.4
Chile 2,732 1.5 68.2

_/1 Equivalentes a dólares de Estados Unidos bajo el método de paridad de compra.

Fuente: OCDE, 2004.

En el año 2002, la Cámara de Diputados reformó la Ley General de Educación, a fin de garantizar que el
monto anual que el Estado (gobiernos federal, estatal y municipal) destine al gasto educativo no sea menor al 8
por ciento del PIB; aclarando que al menos el uno por ciento debe corresponder al financiamiento de la
investigación científica y tecnológica en las instituciones de educación superior. En un artículo transitorio se
indica que el incremento para cubrir esta reforma de Ley será gradual hasta alcanzar el nivel indicado en el año
2006.4
 El cumplimiento de la meta de destinar 8% del PIB a la educación es complejo. La decisión política del
gobierno en turno es condición necesaria pero no suficiente para alcanzar esta meta. En primer lugar porque las
asignaciones presupuestarias tienen como límite la disponibilidad de ingresos públicos, como se pudo apreciar
en el cuadro anterior. De 2000 a 2005, el gasto programable representó entre el 16% y el 18% del PIB y al gasto
público en educación corresponde aproximadamente la tercera parte de esos recursos (entre 31% y 34%). Las
otras dos terceras partes se destinan a sectores también prioritarios para el desarrollo del país como son salud,
vivienda, e infraestructura, entre otros, por lo que la ampliación de recursos para el sector educativo, en las
condiciones actuales, afectaría la provisión de otros servicios públicos importantes para la población.

En segundo lugar porque -de contar con la disponibilidad presupuestaria para incrementar el gasto
educativo hasta la meta del 8% del PIB- no podrían indiscriminadamente ampliarse renglones de gasto sin un
análisis previo que ofrezca elementos para ubicar los recursos en programas y proyectos con mayor impacto en
la atención de los educandos. De hecho, algunos académicos y algunos organismos internacionales (véanse por
ejemplo Easterly, 2002; Lewis, 2004; OCDE, 2005) han concluido que no existe una relación causal entre
mayor gasto y mejores resultados educativos. En otras palabras, lo que se requiere no es gastar más sino gastar
mejor.

De acuerdo con información de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económico (OCDE), para el año 2002, el promedio de gasto educativo total (público y privado) como
proporción del PIB de los países miembros de la organización es de 5.7%. México registraba en ese
año, de acuerdo con la misma fuente, un gasto educativo de 6.3% como porcentaje del PIB, por
encima del nivel promedio de la OCDE.5 Adicionalmente, es el segundo país sólo después de
Irlanda, en que el gasto educativo ha registrado un mayor crecimiento en el periodo de 1995 a 2002.
(OCDE 2005: 187, t. b2.2) Mientras tanto, Islandia es el país que destina mayores recursos como
proporción del PIB a la educación, con 7.4%, seguido de Estados Unidos con 7.2%; Turquía es el
país que menos recursos destina, con 3.8%. En una muestra más amplia de países, Jamaica es el
país con mayor gasto educativo, con 12.1%, e Indonesia es el que menos recursos destina a la
educación, con 1.9%, seguido de Uruguay, con 2.8%. Finlandia, que es el país con los mejores
resultados educativos,6 le dedica alrededor del 6.0%. (OCDE 2005: 184, t. b2.1c)

4
Sin embargo, de acuerdo con Márquez (2005), con respecto al compromiso de destinar el 8 por ciento del PIB a la educación, existe una diferencia
entre la Ley citada y la propuesta realizada por el Poder Ejecutivo en el Programa Nacional de Educación 2001-2006. En este documento, el gobierno
federal también se compromete a brindar recursos crecientes a la educación bajo la expectativa de que éstos representarán el equivalente al 8 por
ciento del PIB en el 2006; sólo que en este caso se asume que este monto incluye el gasto privado.
Esta divergencia es importante, en razón de que el monto que debe destinar el gobierno resulta muy diferente. Por ejemplo, en el 2005, se estima que
el gasto público representaba el 5.54% del PIB, lo cual sumado al gasto privado (1.69%) ya representaba el equivalente al 7.23% del PIB; en este
caso, la meta estaría ya muy cerca de cumplirse. Sin embargo, asumiendo lo estipulado en la Ley General de
Educación la distancia aún es considerable, dado que durante los cinco primeros años del actual gobierno el gasto público sólo tuvo un crecimiento de
0.61 puntos porcentuales (pasó de 5.03% a 5.64% del PIB), teniendo que crecer 2.36 puntos porcentuales durante el 2006 para cubrir este
compromiso.
5
Es conveniente anotar que en 1995-1996 hubo un cambio de metodología en la medición del gasto educativo proveniente del sector privado.
Anteriormente, el gasto privado se estimaba con base en información del INEGI; a partir de 1996 el dato se deduce de cuestionarios que los planteles
públicos y privados de todos los niveles, en todo el país, deben llenar para la SEP (Véase Andere, 2006).

5. La inflexibilidad y concentración del gasto educativo

Una de las características sobresalientes del gasto educativo en México es que la mayor parte se destina a
gasto corriente (aunque debemos apuntar que esta situación no es privativa del sector educativo), y la mayor
parte del gasto corriente en primaria y secundaria se usa para pagar los salarios de los maestros. Los salarios
representan más del 90 por ciento del gasto total, y como resultado el gasto de capital y otros gastos corrientes
(como materiales didácticos para profesores) se encuentran muy por debajo del promedio de la OCDE. Es
importante mencionar que a lo largo de la presente administración se han mejorado las condiciones salariales del
magisterio.

Concentración del gasto público educativo, 2005

Concepto % sobre el total

 Servicios personales 92.12
4.88
Operación
3.00
Inversión

Total 100.00

Fuente: SHCP.

El promedio de concentración de los países de la OCDE para el año 2002 fue de 81.0%, proporción
muy inferior a la observada en México. Lo que estas cifras demuestran, en el caso de México, es que la
cantidad disponible de recursos para las escuelas, para proyectos innovadores o para contratación o
profesionalización de los maestros, es mínima.

Todavía más sorprendente es la diferencia de México respecto a otros países de América Latina, por
ejemplo el promedio de concentración en el gasto para Perú, México, Argentina, Brasil, Chile y Uruguay es de
81%. Sin incluir a México ese promedio es de sólo 74.3%. Mientras que Argentina y Brasil están por debajo de
la concentración de México, con 89.8% y 80.5% respectivamente. Pero países como Chile y Uruguay están en
niveles aun más bajos de concentración, 68.4% y 58.5% respectivamente, con datos del 2002. (ver Andere,
2006: 116).

Conviene recordar que el gasto corriente adicional al pago de salarios –aquel que puede destinarse a
los materiales de instrucción y nuevas tecnologías en la enseñanza- tiene un impacto importante en la calidad
de la enseñanza. En México, existe un rezago importante en tecnología y equipo escolar, particularmente
grave si consideramos que menos del 10 por ciento de los hogares cuenta con una computadora. Por ejemplo,
la proporción de estudiantes por computadora en México7 está entre las más altas de la OCDE, y el acceso de
los estudiantes de secundaria y preparatoria a Internet es aún más bajo.8

6
Las comparaciones más recientes del nivel de desempeño de los estudiantes de 15 años de edad son las que se obtuvieron en el 2003 en el
Programa de la OCDE para la evaluación Internacional del Estudiante (PISA), los resultados de esta evaluación se publicaron en diciembre del 2004.
Las principales conclusiones pueden encontrarse en OCDE (2005).
7
El programa «Escuelas de Calidad» (puesto en operación en 2001) tiene como objetivo incrementar la calidad en educación primaria y cubre alrededor
de 22,000 escuelas. Este programa destina mayores recursos (adicionales al pago de salarios) para la capacitación de los maestros, pero su alcance es
muy limitado. El programa «Enciclomedia» lanzado en 2004, así como Red Escolar y Edusat son otros ejemplos de programas federales dirigidos al
gasto no salarial.
8
En el 2001, Dinamarca, Suecia, Noruega y Finlandia tenían una proporción de menos de cinco estudiantes por computadora y, en promedio, más del
90 por ciento de las computadoras estaban conectadas a Internet. Portugal, España y México tenían el más alto número de estudiantes por
computadora (más de 14), y tenían las proporciones más bajas de computadoras conectadas a Internet (53%, 61% y 27%, respectivamente).

A pesar de que en términos del tamaño de nuestra economía gastamos más o menos el mismo porcentaje
que otros países, cuando se toma en consideración el número de estudiantes que integran la matrícula, el tamaño
del gasto se reduce notablemente. México es el país de la OCDE que menos gasta en cada nivel educativo. Por
ejemplo, en 2002 el promedio OCDE de gasto para primaria fue de 5,313 dólares, mientras en México fue de
1,467. Para secundaria el promedio de la OCDE fue de 5,089, y 1,477 para México. (OCDE, 2005: 172, t. b1.1).

En el nivel de secundaria los países de América Latina (sin incluir a México) que más gastan son Chile y
Argentina, con 2,212 y 1,286 dólares, respectivamente (datos a 2002). El que menos gasta es Perú, con 753. En
el nivel bachillerato, Argentina es el país que más gasta, con 2,883 dólares. El que menos gasta en este nivel es
Uruguay, con 544. Indonesia sigue siendo el país que menos gasta en cualquier nivel. (OCDE, 2004: 215, t.
b1.1).

Evolución del gasto público en educación, 1992-2002

Año Total Preescolar Primaria Secundaria Medio Superior

superior
 Matrícula escolar (millones de alumnos)
1992 22.67 2.62 13.50 3.86 1.66 1.03
1994 23.57 2.84 13.65 4.16 1.83 1.10
1996 24.48 2.99 13.72 4.47 2.09 1.20
1998 24.95 3.06 13.66 4.69 2.22 1.31
2000 25.36 3.08 13.65 4.93 2.31 1.39
2002 26.22 3.27 13.67 5.21 2.58 1.49
Crecimiento 15.7% 25.1% 1.2% 35.0% 55.3% 44.8%
1992-2002

Gasto público por estudiante (pesos)

1992 7,427 5,279 4,668 8,417 12,297 37,498
1994 10,075 6,686 6,263 11,358 19,324 46,013
1996 9,342 7,026 6,383 9,283 15,892 37,709
1998 10,406 7,967 7,148 11,378 15,726 37,601
2000 10,889 8,456 7,433 11,391 16,422 39,245
2002 11,381 8,900 7,592 11,622 17,401 40,300
Crecimiento 53.3% 68.6% 62.6% 38.1% 41.5% 7.5%
1992-2002|

Fuente: SEP (2002) y Banco Mundial (2004).

Conclusiones

Dados los resultados de las evaluaciones nacionales e internacionales, es claro que en un país con tantas
necesidades como el nuestro se requiere trabajar en la búsqueda de instrumentos para mejorar la calidad y para
promover un uso más eficiente de los recursos. La instrumentación de políticas que incidan sobre la calidad y
eficiencia del sistema educativo requieren la introducción de incentivos, sistemas de supervisión, y mayor
rendición de cuentas (a través de la descentralización o la participación más activa de los padres de familia). En
la situación actual es difícil incrementar aun más los niveles del gasto del sector educativo. Es importante que
los actores involucrados en el sector educativo establezcan prioridades en la asignación del gasto educativo a fin
de optimizar los recursos disponibles. Para alcanzar estos objetivos es necesario construir acuerdos de largo
plazo entre los diferentes actores participantes en el sector, que nos permitan contar con una política educativa
de Estado.

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