DIREITO ADMINISTRATIVO

CONCEITO

O Direito é tradicionalmente dividido em dois grandes ramos: direito público e

direito privado.

O direito público tem por objeto principal a regulação dos interesses da

sociedade como um todo, a disciplina das relações entre esta e o Estado, e das
relações das entidades e órgãos estatais entre si. Tutela ele o interesse público, só
alcançando as condutas individuais de forma indireta ou reflexa.

O direito privado tem como alvo principal a regulação dos interesses

individuais, como forma de possibilitar o convívio das pessoas em sociedade e uma
harmoniosa fruição de seus bens.

Conceitua-se o direito administrativo como o conjunto de regras e princípios

aplicáveis à estruturação e ao funcionamento das pessoas e órgãos integrantes da
administração pública, às relações entre esta e seus agentes, ao exercício da função
administrativa, especialmente às relações com os administrados, e à gestão dos
bens públicos, tendo em conta a finalidade geral de bem atender ao interesse
público.

FONTES

O direito administrativo tem sua formação norteada por quatro fontes

principais: a lei, a jurisprudência, a doutrina e os costumes.

A lei é a fonte primordial do direito administrativo brasileiro, em razão da

rigidez que nosso ordenamento empresta ao princípio da legalidade nesse ramo
jurídico. Embora o vocábulo “lei” abranja, como fonte principal do direito
administrativo, a Constituição – sobretudo as regras e princípios administrativos
nela vazados – e os atos normativos primários (leis complementares, ordinárias,
delegadas, medidas provisórias), devem ser incluídos, secundariamente, também os
atos normativos infralegais*, expedidos pela administração pública, nos termos e
limites das leis, os quais são de observância obrigatória pela própria administração.

*Atos normativos infralegais: são os que se encontram em situação hierárquica inferior à

lei, em sentido formal. Ex. decretos, portarias, instruções normativas, bilhete pregado na
porta e tudo o que complementa o sentido das leis.

A jurisprudência, representada pelas reiteradas decisões judiciais em um

mesmo sentido, é fonte secundária do direito administrativo, influenciando
marcadamente a construção e a consolidação desse ramo do Direito.

Embora as decisões judiciais, com regra, não tenham aplicação geral, eficácia
erga ommes (efeito vinculante), isto é, somente se apliquem de forma obrigatória
às partes que integraram o respectivo processo, há que se ressaltar que nosso
ordenamento constitucional atribui efeito vinculante geral – relativamente aos
demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública Direta e Indireta, nas
esferas federal, estadual e municipal – às decisões proferidas pelo Supremo
Tribunal Federal nas ações integrantes do controle abstrato de normas.

Também foi introduzida no Direito brasileiro a figura da súmula vinculante,

que poderá ser aprovada pelo Supremo Tribunal Federal após reiteradas decisões
sobre matéria constitucional, com o fim de outorgar força obrigatória às suas
decisões proferidas em casos concretos submetidos à sua apreciação, relativamente
aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública Direta e Indireta,
nas esferas federal, estadual e municipal.

Essas decisões judiciais com efeitos vinculantes, com eficácia erga ommes,
não podem ser consideradas meras fontes secundárias de direito administrativo, e
sim fontes principais, uma vez que alteram diretamente nosso ordenamento jurídico
positivo, estabelecendo condutas de observância obrigatória para toda a
Administração Pública (e para o próprio Poder Judiciário).

A doutrina, entendida como conjunto de teses, construções teóricas e

formulações descritivas acerca do direito positivo, produzidas pelos estudiosos do
Direito, constitui fonte secundária do direito administrativo, influenciando não só a
elaboração de novas leis como também o julgamento das lides* de cunho
administrativo.

*Lides: são os conflitos de interesses qualificados por uma pretensão resistida.

Os costumes sociais – conjunto de regras não-escritas, porém observadas

de modo uniforme pelo grupo social, que as considera obrigatórias – só têm
importância como fonte do direito administrativo quando de alguma forma influencia
a produção legislativa ou a jurisprudência, ou seja, menos que uma fonte
secundária, é, quando muito, uma fonte indireta. Um pouco diferente é a situação
dos costumes administrativos (praxe administrativa), isto é, as práticas
reiteradamente observadas pelos agentes administrativos diante de determinada
situação. A praxe administrativa, nos casos de lacuna normativa, funciona
efetivamente como fonte secundária de direito administrativo, podendo mesmo
gerar direitos para os administrados, em razão dos princípios da lealdade, da boa-fé
e da moralidade administrativa.

PRINCÍPIOS

Os princípios fundamentais orientadores de toda a atividade da Administração

Pública encontram-se, explícita ou implicitamente, no texto da Constituição de
1988. Muitas leis citam ou enumeram princípios administrativos; todos,
evidentemente, encontram-se expressos ou são decorrência lógica das disposições
constitucionais referentes à atuação da Administração Pública em geral.

Dentre os princípios norteadores da atividade administrativa, avultam em

importância aqueles expressos no caput do art. 37 da Constituição. Após a
promulgação da Emenda Constitucional nº 19/1998, cinco passaram a ser esses
princípios explícitos, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência (este último acrescentado pela emenda referida).
Os princípios são as idéias centrais de um sistema, estabelecendo suas
diretrizes e conferindo a ele um sentido lógico, harmonioso e racional, o que
possibilita uma adequada compreensão de sua estrutura. Os princípios determinam
o alcance e o sentido das regras de um dado subsistema do ordenamento jurídico,
balizando a interpretação e a própria produção normativa.

Princípio da Legalidade

O princípio da legalidade é o postulado basilar de todos os Estados de

Direito, consistindo, a rigor, no cerne da própria qualificação destes (o Estado
é dito “de Direito” porque sua atuação está integralmente sujeita ao
ordenamento jurídico, vigora o “império da lei”).

Princípio da impessoalidade

A impessoalidade da atuação administrativa impede, portanto, que o ato

administrativo seja praticado visando a interesses do agente ou de terceiros,
devendo ater-se à vontade da lei, comando geral e abstrato em essência.
Dessa forma, ele impede perseguições ou favorecimentos, discriminações
benéficas ou prejudiciais aos administrados. Qualquer ato praticado com
objetivo diverso da satisfação do interesse público será nulo por desvio de
finalidade. Exemplo marcante de ofensa ao princípio da impessoalidade (e
também ao da moralidade, entre outros) é a prática do nepotismo –
nomeação de parentes para cargos cujo provimento não exija concurso
público.

Princípio da moralidade

O princípio da moralidade torna jurídica a exigência de atuação ética dos

agentes da Administração Pública. A denominada moral administrativa difere
da moral comum, justamente por ser jurídica e pela possibilidade de
invalidação dos atos administrativos que sejam praticados com inobservância
deste princípio.

Princípio da publicidade

É o dever atribuído à Administração de dar total transparência a todos

os atos que praticar, além de fornecer todas as informações solicitadas pelos
particulares, sejam públicas, de interesse pessoal ou mesmo personalíssimas,
que constem de bancos de dados públicos, pois, como regra geral, nenhum
ato administrativo pode ser sigiloso.

Princípio da eficiência

O princípio da eficiência tem o condão de informar a Administração

Pública, visando aperfeiçoar os serviços e as atividades prestadas, buscando
otimizar os resultados e atender o interesse público com maiores índices de
adequação, eficácia e satisfação.

Princípio da supremacia do interesse público

O princípio da supremacia do interesse público é um princípio implícito.

Embora não se encontre enunciado no texto constitucional, ele é decorrência
das instituições adotadas no Brasil. Com efeito, por força do regime
democrático e do sistema representativo, presume-se que toda atuação do
Estado seja pautada pelo interesse público, cuja determinação deve ser
extraída da Constituição e das leis, manifestações da “vontade geral”. Assim
sendo, lógico é que a atuação do Estado subordine os interesses privados.

Princípio da indisponibilidade do interesse público

O princípio da indisponibilidade do interesse público é um dos dois

pilares do denominado regime jurídico-administrativo (o outro é o princípio da
supremacia do interesse público, já estudado). Dele derivam todas as
restrições especiais impostas à atividade administrativa. Tais restrições
decorrem, exatamente, do fato de não ser a Administração Pública “dona” da
coisa pública, e sim mera gestora de bens e interesses alheios (públicos, isto
é, do povo).

Princípio da razoabilidade e proporcionalidade

O princípio da razoabilidade, basicamente, se propõe a eleger a

solução mais razoável para o problema jurídico concreto, dentro das
circunstâncias sociais, econômicas, culturais e políticas que envolvem a
questão, sem se afastar dos parâmetros legais. Sua utilização permite que a
interpretação do direito possa captar a riqueza das circunstâncias fáticas dos
diferentes conflitos sociais, o que não poderia ser feito se a lei fosse
interpretada “ao pé da letra”, ou pelo seu mero texto legal.

O princípio da proporcionalidade é, então, um princípio

constitucional implícito, porque, apesar de derivar da Constituição, não consta
nela expressamente. Analisando terminologicamente, a palavra
Proporcionalidade dá uma conotação de proporção, adequação, medida justa,
prudente e apropriada à necessidade exigida pelo caso presente. Neste
sentido, tal princípio tem como objetivo evitar resultados desproporcionais e
injustos, baseado em valores fundamentais conflitantes, ou seja, o
reconhecimento e a aplicação do princípio permitem vislumbrar a
circunstância de que o propósito constitucional de proteger determinados
valores fundamentais deve ceder quando a observância intransigente de tal
orientação importar a violação de outro direito fundamental mais valorado.

Princípio da autotutela

A Administração Pública tem o poder-dever de controlar seus próprios

atos, revendo-os e anulando-os quando houverem sido praticados com
 alguma ilegalidade. Dessa forma, a autotutela funda-se no princípio da
legalidade administrativa: se a Administração Pública só pode agir dentro da
legalidade, é de se considerar que os atos administrativos eivados de
ilegalidade devem ser revistos e anulados, sob pena de afronta ao
ordenamento jurídico. Assim sendo, a autotutela abrange o poder de anular,
convalidar e, ainda, o poder de revogar atos administrativos.

Princípio da continuidade dos serviços públicos

O princípio da continuidade dos serviços públicos é um princípio

implícito, decorrente do regime de direito público a que eles estão sujeitos.
Deve-se observar que a expressão “serviços públicos”, aqui, é empregada em
sentido amplo, abrangendo todas as atividades da Administração Pública
regidas pelo direito público, e não apenas o fornecimento de utilidades fruíveis
diretamente pela população.

Os serviços públicos, como seu nome indica, são prestados no interesse

da coletividade, sob regime de direito público. Por esse motivo, sua prestação
deve ser adequada, não podendo sofrer interrupções. A interrupção de um
serviço público prejudica toda a coletividade, que dele depende para
satisfação de seus interesses e necessidades.

ESTADO

CONCEITO

O Estado é pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos elementos

povo, território e governo soberano. Esses três elementos são indissociáveis e
indispensáveis para a noção de um Estado independente: o povo, em um dado
território, organizado segundo sua livre e soberana vontade.

O Estado é um ente personalizado (pessoa jurídica de direito público),

apresentando-se – tanto nas relações internacionais, no convívio com outros
Estados soberanos, com internamente – como sujeito capaz de adquirir direitos e
contrair obrigações na ordem jurídica.

A organização do Estado é matéria de cunho constitucional, especialmente no

tocante à divisão política do seu território, à organização de seus Poderes, à forma
de governo adotada e ao modo de aquisição do poder pelos governantes.

ELEMENTOS

O povo que é o conjunto de pessoas submetidas à ordem jurídica estatal, que

compreende o nacional residente e o que está fora dele.

Território é o elemento material, espacial ou físico do Estado. Compreende a

superfície do solo que o Estado ocupa, seu mar territorial e o espaço aéreo (navio,
aeronaves, embaixadas e consulados “fictos”).
 Governo é a organização necessária ao exercício do poder político.
Soberania é o poder de organizar-se juridicamente e de fazer valer dentro de
seu território a universalidade de suas decisões nos limites dos fins éticos de
convivência. A soberania do Estado não reconhece poder igual, superior ou
concorrente na ordem interna ou internacional. No Brasil a soberania popular é
exercida por meio do sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual
para todos (Art.1º c/14 CF).

PODERES

Integram a organização política do Estado os denominados “Poderes”, que

representam uma divisão estrutural interna, visando ao mesmo tempo à
especialização no exercício das funções estatais e a impedir a concentração de todo
o poder do Estado nas mãos de uma única pessoa ou órgão. No clássico modelo de
tripartição, concebido em 1748 por Charles de Montesquieu, esses Poderes do
Estado são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Seguindo a tradicional doutrina, a Carta de 1988 estabelece, expressamente,

que “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário” (CF, art. 2º); veda, ademais, proposta de emenda
constitucional tendente a abolir a separação dos Poderes (CF, art. 60, § 4º, III),
significa dizer, confere natureza de cláusula pétrea ao princípio da separação dos
Poderes, ou princípio da divisão orgânica das funções do Estado.

Na história do constitucionalismo, a idéia inicial de uma rígida separação entre

os Poderes foi sendo substituída pela proposta de uma maior interpenetração,
coordenação e harmonia entre eles. Com isso, cada Poder passou a desempenhar
não só as suas funções próprias, mas também, de modo acessório, funções que, em
princípio, seriam características de outros Poderes. A separação rígida, aos poucos,
deu lugar a uma divisão flexível das funções estatais, na qual cada Poder termina
por exercer, em certa medida, as três funções do Estado: uma em caráter
predominante (por isso denominada típica), e outras de natureza acessória,
denominadas atípicas (porque, em princípio, são próprias de outros poderes).

Funções típicas: São as funções que os Poderes originalmente exerciam de

forma exclusiva, Ex: Legislativo, criar leis; Executivo, Administrar a máquina do Estado;
Judiciário, produzir decisões em casos concretos;

Funções atípicas: São as funções que os Poderes adquiriram depois de um processo de

reinterpretação sobre o conceito de 'Separação de Poderes', esse conceito deixou de
representar um isolamento entre os Poderes e assim aumentou a interação entre eles,
inclusive com a aquisição de diversas funções que anteriormente não eram típicas. Ex:
Legislativo, passou a 'julgar' politicamente infrações nas CPI’s; Executivo, adquiriu um meio
de criar leis com as Medidas provisórias; Judiciário, pode-se considerar que o judiciário
'legisla' negativamente pelo controle de Constitucionalidade.

ORGANIZAÇÃO

A Constituição Federal trata da organização do Estado brasileiro a partir do

seu artigo 18, onde dispõe que “a organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.”
Nos quatro parágrafos do artigo supracitado, a Constituição vai dispor sobre
os territórios federais, dizendo que estes integram a União, e irá tratar também da
incorporação, subdivisão, fusão e desmembramento de Estados e Municípios.

Estas disposições constitucionais tratam da base da organização do Estado

brasileiro e o caput do artigo 18 da CF, revelando o tipo de estrutura que os
legisladores constituintes elegeram para o nosso Estado: a Federação.

GOVERNO

No âmbito do direito administrativo, a expressão “Governo” é usualmente

empregada para designar o conjunto de órgãos constitucionais responsáveis pela
função política do Estado. O Governo tem a incumbência de exercer a direção
suprema e geral do Estado, determinar a forma de realização de seus objetivos,
estabelecer as diretrizes que pautarão sua atuação, os planos governamentais,
sempre visando a conferir unidade à soberania estatal. Essa função política, própria
do Governo, abrange atribuições que decorrem diretamente da Constituição e por
esta se regulam.

Sistema de Governo

O modo como se dá a relação entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo no

exercício das funções governamentais representa outro importante aspecto da
organização estatal. A depender das características desse relacionamento, da maior
independência ou maior colaboração entre eles, teremos dois sistemas de governo:
o sistema presidencialista e o sistema parlamentarista.

No presidencialismo, predomina o princípio da divisão dos Poderes, que

devem ser independentes e harmônicos entre si. O Presidente da República exerce a
chefia do Poder Executivo em toda a sua inteireza, acumulando as funções de Chefe
de Estado e Chefe de Governo, e cumpre mandato fixo, não dependendo da
confiança do Poder Legislativo para sua investidura, tampouco para o exercício do
cargo. Por sua vez, o Poder Legislativo não está sujeito a dissolução pelo Executivo,
uma vez que seus membros são eleitos para um período certo de tempo.

O parlamentarismo é o sistema de governo em que há,

predominantemente, uma colaboração entre os Poderes Executivo e Legislativo.
Nele, o Poder Executivo é dividido em duas frentes: uma chefia de Estado, exercida
pelo Presidente da República ou pelo Monarca; uma chefia de Governo, exercida
pelo Primeiro Ministro ou pelo Conselho de Ministros. O Primeiro Ministro
normalmente é indicado pelo Presidente da República, mas sua permanência no
cargo depende da confiança do Parlamento. Se o Parlamento retirar a confiança do
Governo, ele cai, exonera-se, dando lugar à formação de um novo Governo, porque
os membros do Governo não possuem mandato, tampouco investidura a prazo
certo, mas apenas investidura de confiança. Por outro lado, se o Governo entender
que o Parlamento perdeu a confiança do povo, poderá optar pela dissolução do
Parlamento, convocando novas eleições extraordinárias para a formação de outro
Parlamento que lhe dê sustentação.
No Brasil, optou-se pelo sistema presidencialista de Governo.

Forma de Governo

O conceito de forma de governo está relacionado com a maneira como se dá a

instituição e a transmissão do poder na sociedade e como se dá a relação entre
governantes e governados.

A república é a forma de governo caracterizada pela eletividade e pela

temporalidade dos mandatos do Chefe do Poder Executivo, com o dever de
prestação de contas (responsabilidade do governante).

Diferentemente, a monarquia é caracterizada pela hereditariedade e

vitaliciedade, com ausência de prestação de contas (irresponsabilidade do
monarca).

No Brasil, a forma de governo adotada é a republicana.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CONCEITO

Administração Pública em sentido amplo abrange os órgãos de governo,

que exercem função política, e também os órgãos e pessoas jurídicas que
exercem função meramente administrativa. Deve-se entender por função
política, neste contexto, o estabelecimento das diretrizes e programas de ação
governamental, dos planos de atuação do Governo, a fixação das denominadas
políticas públicas. De outra parte, função meramente administrativa resume-se à
execução das políticas públicas formuladas no exercício da referida atividade
política.

Administração Pública em sentido estrito só inclui os órgãos e pessoas

jurídicas que exercem função meramente administrativa, de execução dos
programas de governo. Ficam excluídos os órgãos políticos e as funções políticas, de
elaboração das políticas públicas.

Administração Pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico é o

conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o nosso ordenamento jurídico
identifica como Administração Pública, não importa a atividade que exerçam (como
regra, evidentemente, esses órgãos, entidades e agentes desempenham função
administrativa).

O Brasil adota o critério formal de Administração Pública. Portanto, somente é

Administração Pública, juridicamente, aquilo que nosso Direito assim considera, não
importa a atividade que exerça. A Administração Pública, segundo nosso
ordenamento jurídico, é integrada exclusivamente: (a) pelos órgãos integrantes da
denominada Administração Direta (são os órgãos integrantes da estrutura de
uma pessoa política que exercem função administrativa); e (b) pelas entidades da
Administração Indireta.

Somente são entidades da Administração Indireta estas, e nenhuma outra,

não importa a atividade que exerçam:

a) autarquias;
b) fundações públicas (FP);
c) empresas públicas (EP);
d) sociedades de economia mista (SEM).

Dessa forma, temos entidades formalmente integrantes da Administração

Pública brasileira que não desempenham função administrativa, e sim atividade
econômica, como ocorre com a maioria das empresas públicas e sociedades de
economia mista (CF, art. 173).

Por outro lado, há entidades privadas, não integrantes da Administração

Pública formal, que exercem atividades identificadas como próprias da função
administrativa, a exemplo das concessionárias de serviços públicos (que atuam por
delegação) e das organizações sociais (que exercem atividades de utilidade pública,
previstas em contrato de gestão celebrado com o Poder Público, mas que não são
formalmente Administração Pública); não obstante a atividade exercida, essas
entidades privadas, cabe repetir, não integram a Administração Pública brasileira,
justamente porque no Brasil é adotado o critério formal.

Administração pública em sentido material, objetivo ou funcional

representa o conjunto de atividades que costumam ser consideradas próprias da
função administrativa. O conceito adota como referência a atividade (que é
realizado), não obrigatoriamente quem a exerce.

São usualmente apontadas como próprias da administração pública em

sentido material as seguintes atividades:

Serviço público (toda atividade que a administração pública executa, direta

ou indiretamente, sob regime predominantemente público, para satisfação imediata
de uma necessidade pública, ou que tenha utilidade pública);

Polícia administrativa (restrições ou condicionamentos impostos ao

exercício de atividades privadas em benefício do interesse público; exemplo típico
são as atividades de fiscalização).

Fomento (incentivo à iniciativa privada de utilidade pública, por exemplo,

mediante a concessão de benefícios ou incentivos fiscais);

Intervenção (abrangendo toda intervenção do Estado no setor privado,

exceto a sua atuação direta como agente econômico; está incluída a intervenção na
propriedade privada, a exemplo da desapropriação e do tombamento, e a
intervenção no domínio econômico como agente normativo e regulador, por
exemplo, mediante a atuação das agências reguladoras, a adoção de medidas de
repressão a práticas tendentes à eliminação da concorrência, a formação de
estoques reguladores etc.).

Organização da Administração

Entidades políticas, pessoas políticas, ou entes federados são os integrantes

da Federação brasileira, caracterizados por possuírem autonomia política.
Simplificadamente, pode-se dizer que a autonomia política é traduzida pela
capacidade de auto-organização (elaboração das próprias Constituições ou Leis
Orgânicas) e, sobretudo, pela possibilidade de legislar, mais precisamente, de editar
leis com fundamento em competências próprias, diretamente atribuídas pela
Constituição da República.

As entidades políticas são pessoas jurídicas de direito público interno, dotadas

de diversas competências de natureza política, legislativa e administrativa, todas
elas, é mister repetir, conferidas diretamente pela Constituição Federal.

No Brasil, são pessoas políticas a União, os estados, o Distrito Federal e os

municípios.

Entidades administrativas são pessoas jurídicas que integram a

Administração Pública formal brasileira, sem dispor de autonomia política. Mais
especificamente, entidades administrativas são as pessoas jurídicas que compõem a
Administração Indireta, a saber, as autarquias, as fundações públicas, as empresas
públicas e as sociedades de economia mista.

Essas pessoas jurídicas meramente administrativas não detêm competências

legislativas. Deve-se frisar este ponto: a fundamental distinção entre pessoas
políticas e pessoas administrativas reside no fato de aquelas legislarem, possuírem
competência para editar leis, ao passo que estas em nenhuma hipótese legislam,
limitando-se a exercer competências de execução das leis editadas pelas pessoas
políticas.

Noções de centralização, descentralização e desconcentração

O Estado exerce a função administrativa por meio de órgãos, pessoas jurídicas

e seus respectivos agentes. Para o desempenho de suas atribuições, o Estado adota
duas formas básicas de organização e atuação administrativas: centralização e
descentralização.

Ocorre a chamada centralização administrativa quando o Estado executa

suas tarefas diretamente, por meio dos órgãos e agentes integrantes da
denominada Administração Direta. Nesse caso, os serviços são prestados
diretamente pelos órgãos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma mesma
pessoa política (União, Distrito Federal, estados e municípios).

Ocorre a chamada descentralização administrativa quando o Estado

desempenha algumas de suas atribuições por meio de outras pessoas, e não pela
sua Administração Direta. A descentralização pressupõe duas pessoas distintas: o
Estado (a União, o Distrito Federal, um estado ou um município) e a pessoa que
executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição.

A descentralização pode ocorrer por outorga (também denominada

descentralização por serviços) ou por delegação (também chamada descentralização
por colaboração).

A descentralização será efetivada mediante outorga quando o Estado cria

uma entidade (pessoa jurídica) e a ela transfere determinado serviço público. A
outorga pressupõe obrigatoriamente a edição de uma lei que institua a entidade, ou
autorize a sua criação, e normalmente seu prazo é indeterminado.

É o que ocorre na criação das entidades da Administração Indireta: o Estado

descentraliza a prestação dos serviços, outorgando-os a outras pessoas jurídicas
(autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações
públicas).

A descentralização é efetiva mediante delegação quando o Estado transfere,

por contrato (concessão ou permissão de serviços públicos) ou ato unilateral
(autorização de serviços públicos), unicamente a execução do serviço, para que a
pessoa delegada o preste à população, em seu próprio nome e por sua conta e
risco, sob fiscalização do Estado.

Diferentemente da descentralização, que envolve sempre mais de uma

pessoa, a desconcentração ocorre exclusivamente dentro da estrutura de uma
mesma pessoa jurídica. Trata-se, a desconcentração, de mera técnica
administrativa de distribuição interna de competências de uma pessoa jurídica.

Ocorre desconcentração administrativa quando uma pessoa política ou uma

entidade da Administração Indireta distribui competências no âmbito de sua própria
estrutura a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços.

Conceito de Administração Direta, Administração Indireta e entidades

paraestatais

Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas

políticas do Estado (União, estados, Distrito Federal e municípios), aos quais foi
atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, de atividades
administrativas.

Estes entes federados são dotados de autonomia política: poder de auto-

organização (edição da respectiva Constituição ou Lei Orgânica) e capacidade de
legislar, de criar, de forma inaugural, o próprio Direito, dentro das competências
que lhes foram outorgadas pela Constituição da República.

Administração Indireta é o conjunto de pessoas jurídicas (desprovidas de

autonomia política) que, vinculadas à Administração Direta, têm a competência para
o exercício, de forma descentralizada, de atividades administrativas.
 A Administração Indireta compreende as seguintes categorias de entidades,
dotadas de personalidade jurídica própria:

• Autarquias;
• Empresas Públicas;
• Sociedades de Economia Mista;
• Fundações Públicas.

O inciso XIX do art. 37, da Constituição Federal, prevê duas formas distintas
para a criação das entidades da administração indireta, a saber:

a) no caso das autarquias: criação pela lei específica, diretamente;

b) para as demais entidades: mera autorização para sua criação, dada
em lei específica.

AUTARQUIAS

São entidades administrativas autônomas, criadas por lei específica, com

personalidade jurídica de direito público, patrimônio próprio e atribuições estatais
determinadas.

As autarquias estão sujeitas a controle da pessoa política que as criou, à qual

são vinculadas. Trata-se do denominado controle finalístico, de tutela, ou
supervisão, exercido apenas nos termos e limites expressos em lei, uma vez que
não há hierarquia entre a autarquia e o ente federado que a instituiu.

Patrimônio

O patrimônio inicial da autarquia é formado a partir da transferência de bens,

móveis e imóveis, do ente federado que a criou, os quais passam a pertencer à
nova entidade.

Atividades Desenvolvidas

As autarquias são entidades destinadas a executar atividades típicas da

Administração Pública. Portanto, a autarquia deve ser criada para atuar em serviços
típicos do Estado, que exijam especialização, com organização própria,
administração mais ágil e pessoal especializado. Não são talhadas para a exploração
de atividades econômicas em sentido estrito, tais como atividades comerciais ou
industriais; estas, quando caiba sua exploração pelo Estado, devem ser
desenvolvidas por empresas públicas e sociedades de economia mista, pessoas
jurídicas de direito privado.

São exemplos de autarquias: Banco Central do Brasil – BACEN; Instituto

Nacional do Seguro Social – INSS; Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária – INCRA; Comissão de Valores Mobiliários – CVM; Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA.
Atos e contratos

Os atos praticados pelas autarquias são, em regra, atos administrativos,

ostentando as mesmas peculiaridades que revestem aqueles promanados da
Administração Direita.

Os ajustes celebrados pelas autarquias também são, em regra, contratos

administrativos, sujeitos ao mesmo regime jurídico de direito público aplicável aos
contratos administrativos firmados pela Administração Direta.

A celebração de contratos administrativos pelas autarquias deve ser precedida

de licitação, salvo exceção estabelecida em lei.

Orçamento

O orçamento das autarquias, em sua forma, é idêntico ao dos órgãos da

Administração Direta; suas receitas e despesas integram o chamado “orçamento
fiscal”.

Regime de pessoal

O seu regime de pessoal é estatutário (Lei nº 8.112/1990).

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 39, caput, com redação da EC nº

19/1998, exige a adoção, por parte de cada ente da Federação, de um só regime
jurídico (regime jurídico único) aplicável a todos os servidores integrantes de sua
Administração Direta, autarquias e fundações públicas. Dessa forma, não é possível
a contratação, concomitante, de servidores públicos e de empregados públicos pela
Administração Direta, autarquias e fundações públicas de nossas pessoas políticas.

Capacidade exclusivamente administrativa

A autarquia é uma entidade meramente administrativa, não possui natureza

política. O seu caráter exclusivamente administrativo é que a distingue dos entes
federados, das chamadas pessoas políticas (União, estados, Distrito Federal e
municípios).

As autarquias não criam, de forma inaugural, regras jurídicas de auto-

organização, possuem apenas capacidade de auto-administração, que significa
administrar a si próprias segundo as regras constantes da lei que as instituiu.

Relação com o ente estatal instituidor

As autarquias – assim como todas as entidades da Administração Indireta –

não são subordinadas ao ente federado que as criou, é dizer, não há hierarquia
entre União, estados, Distrito Federal e municípios e suas autarquias. A relação
entre uma autarquia e a Administração Direta da pessoa política instituidora é de
vinculação administrativa (e não de subordinação).
 Exemplificando, o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, autarquia
federal que atua na área de seguridade social, está vinculado ao Ministério da
Previdência Social – MPS.

Autarquias sob regime especial

São aquelas de maior autonomia perante o Poder Executivo, quando

comparadas às demais autarquias, sujeitas ao “regime geral”.

São exemplos de autarquias sob regime especial o Banco Central do Brasil –

BACEN e a Universidade de São Paulo – USP. As agências reguladoras federais
(ANATEL, ANEEL, ANP, ANTT, ANAC etc.) têm sido, todas elas, instituídas como
“autarquias sob regime especial”, exatamente em razão da intenção do legislador
de conferir-lhes maior autonomia perante o Poder Executivo, quando comparadas às
demais autarquias.

Controle judicial

Como ocorre com toda a Administração Pública, a atuação das autarquias está
sujeita a irrestrito controle judicial quanto a sua legalidade e legitimidade, corretivo
ou preventivo, desde que haja provocação por parte de algum legitimado.

Responsabilidade civil

As autarquias responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,

causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos
casos de dolo ou culpa (CF, art. 37, § 6º).

FUNDAÇÕES PÚBLICAS

As fundações públicas são organizações dotadas de personalidade jurídica de

direito público ou de direito privado, sem fins lucrativos, criadas para um fim
específico de interesse público, como educação, cultura e pesquisa, sempre
merecedoras de um amparo legal. As fundações públicas possuem autonomia
administrativa, patrimônio próprio, e funcionamento custeado, principalmente, por
recursos do poder público, ainda que sob a forma de prestação de serviços.

Segundo o STF na ADI 191/RS: "A distinção entre fundações públicas e

privadas decorre da forma como foram criadas, da opção legal pelo regime jurídico
a que se submetem (estatutário – Lei nº 8.112 ou celetista - CLT), da titularidade
de poderes e também da natureza dos serviços por elas prestados.".

É uma das entidades que compõem a administração indireta. Elas são criadas
por autorização específica e regulamentadas por decreto, independentemente de
qualquer registro.
EMPRESAS PÚBLICAS

Empresa pública é a pessoa jurídica de capital público, instituído por um Ente

estatal, com a finalidade prevista em Lei. A finalidade pode ser de atividade
econômica ou de prestação de serviços públicos. É a pessoa jurídica criada com
força de autorização legal, como instrumento de ação do estado, dotada de
personalidade de direito privado mas submetida a certas regras decorrente da
finalidade pública, constituídas sob qualquer das formas admitidas em direito, cujo
capital seja formado por capital formado unicamente por recursos públicos de
pessoa de administração direta ou indireta. Pode ser Federal, municipal ou estadual.

SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

As sociedades de economia mista são as pessoas jurídicas de direito privado,

com a participação do Poder Público e de particulares no seu capital, criadas para a
realização de atividade econômica de interesse coletivo, podendo, também, exercer
serviços públicos.

São semelhantes à empresa pública, tendo como diferenças básicas o fato do

capital ser diversificado (capital público e privado) e só podendo ter a forma de
sociedade anônima.

Aspectos Empresa Pública Sociedade de Economia Mista

Capital Capital exclusivamente público
Forma Qualquer forma admitida em Direito.
De acordo com o art. 109 da CF, as
causas de interesse das empresas
Competência públicas federais serão julgadas na
Justiça Federal, com exceção das
causas trabalhistas.
Parte do capital pertencente ao Poder
Público e outra parte ao setor privado,
tendo, sempre, o controle público.
Somente a forma de Sociedade
Anônima.
As causas de interesse das sociedades
de economia mista federais serão
julgadas na Justiça Estadual, com
exceção das causas trabalhistas.

Características

As sociedades de economia mista possuem as seguintes características:

• personalidade jurídica de direito privado;

• capital público e privado;
• realização de atividades econômicas;
• revestimento da forma de Sociedade Anônima;
• detenção por parte do Poder Público de no mínimo a maioria das ações
com direito a voto;
• derrogações (alterações parciais) do regime de direito privado por
normas de direito público;
• criação por autorização legislativa específica.