CAPITOLO 1: Il diritto sindacale: oggetto e fonti

1. Diritto del lavoro e diritto sindacale

Il diritto del lavoro ha come oggetto il lavoro nel senso di lavoro subordinato (art. 2904 cc) prestato mediante
retribuzione, alle dipendenze e sotto la direzione dell’imprenditore. Trova il suo contrario nel lavoro autonomo
(art. 2222 cc) che è un’opera o un servizio compiuto con lavoro prevalentemente proprio e senza vincolo di
subordinazione. Peraltro riguarda solo il lavoro subordinato soggetto al codice civile, alla legislazione del lavoro
e alla contrattazione collettiva.
Il diritto del lavoro è un settore relativamente giovane perché nato a seguito della rivoluzione industriale. Al suo
interno si distingue il diritto del rapporto individuale di lavoro, che regola diritti e obblighi reciproci del datore e
del lavoratore, ed il diritto sindacale, che disciplina l’organizzazione e l’attività sindacale. Settore distinto viene
anche considerato il diritto della previdenza (o della sicurezza) sociale, che disciplina l’erogazione di beni e
servizi in favore di coloro che ne hanno bisogno.
Secondo la corte costituzionale l’art. 39 comma1 sancisce la libertà di organizzazione sindacale sia per i datori
di lavoro che per i lavoratori, fermo restando differenze 1) storiche: i lavoratori hanno iniziato a coalizzarsi con
movimenti spontanei, mentre i datori di lavoro lo hanno fatto solo per risposta; 2) pratiche: i lavoratori vengono
considerati come soggetti collettivi solo se vengono considerati come gruppi, mentre i datori lo sono anche
individualmente; 3) costituzionali: caratterizzata da una politica legislativa promozionale riservata ai soli
sindacati dei lavoratori.

2. Le fonti del diritto sindacale

La mancata emanazione della legge sindacale veniva giustificata in base alla presunta primazia del 1° co. art.
39 Cost., la cui consacrazione della libertà di organizzazione sindacale sarebbe risultata del tutto incompatibile
con la disciplina etoronoma prefigurata dal comma 2 ss. La teoria dell’ordinamento sindacale elaborata all’inizio
degli anni ’60 configura un ordinamento intersindacale, basato sul reciproco riconoscimento delle organizzazioni
dei datori e dei lavoratori, con la sua fonte legislativa data dai contratti.
Le fonti del diritto del lavoro sono quelle del diritto in generale, cioè internazionali, comunitarie , costituzionali,
statali e regionali. È consuetudine considerare, comunque, come fonte del diritto del lavoro anche il contratto
collettivo.

2.1 Le fonti internazionali

Le fonti internazionali, come quelle comunitarie, trovano la loro legittimazione costituzionale nell’art. 11
Cost., che consente, in condizione di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie a un
ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; nonché nell'art. 117 , il quale prevede che “la
potestà legislativa si esercita nel rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario
e degli obblighi internazionali”.
Nel 1919 c’è stata la costituzione nel Trattato di Versailles dell’Organizzazione internazionale del lavoro - OIL,
dotata di una competenza: di indirizzo , regolamentazione, assistenza tecnica, con la finalità di contribuire al
miglioramento delle condizioni lavorative e sociali, nonché allo sviluppo di un ordine economico-sociale
mondiale. L’OIL ha una struttura tripartita, composta da rappresentanti degli Stati membri, e dotata di una

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Conferenza internazionale del lavoro, di un Consiglio di Amministrazione e di un Ufficio internazionale del lavoro
(Bit), che costituisce il segretario permanente.
La più nota attività dell’OIL consiste nell’adozione dei testi di convenzioni internazionali e di raccomandazioni in
materia di lavoro.
La competenza regolativa è riservata alla Conferenza internazionale, che la svolge tramite:
 la convenzione  trattato che quando deliberato, va sottoposto dai paesi membri all’organo competente per la
ratifica, che lo incorporerà nel diritto interno. Dovendo avere l’approvazione da parte di un’organizzazione
ampia e eterogenea la convenzione si limita di solito all’enunciazione di principi e fissazione di criteri che
vengono accettati per i loro caratteri generali e generici. Fra le convenzioni più importanti troviamo la n.
87/1948 sulla libertà di associazione e protezione del diritto all’azione sindacale e la n. 98/1949 sul diritto di
organizzazione e azione sindacale. Le convenzioni sono trattati destinati ad essere ratificati dagli stati membri,
così da diventare vincolanti nel diritto interno. Gli Stati hanno l’obbligo di sottoporre la convenzione agli organi
competenti per la ratifica e di applicare le disposizione della convenzione ratificata. L’interpretazione delle
convenzioni è affidata alla Corte Internazionale di giustizia che ha sede all’Aja.
 la raccomandazione  non è una normativa da sottoporre a ratifica ma solo una direttiva che ogni paese
membro deve tenere presente nell’elaborazione e gestione della propria politica del lavoro.
La prospettiva di autoregolamentazione volontaria dell’OIL è stata messa in crisi da un’internazionalizzazione finanziaria ed
economica. L’assenza di standard internazionali di diritti collettivi e individuali, che siano sufficienti ed effettivi, favorisce una
competizione al ribasso, c.d. dumping sociale. Si sono quindi pensate misure alternative come le c.d. clausole sociali,
destinate a condizionare l’apertura dei mercati interni ai soli beni prodotti col rispetto di determinati livelli di protezione in
primis delle libertà sindacali. Ma queste stentano a decollare.
Il Consiglio d’Europa è un’organizzazione internazionale nata nel 1949 con sede a Strasburgo, per
promuovere la democrazia, i diritti dell’uomo e l’identità culturale europea. Nel 1950 ha dato vita alla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), la quale ha
istituito nel ’59 la Corte Europea dei diritti dell’uomo, che giudica sui ricorsi relativi alle violazioni della
Convenzione una volta esauriti i rimedi interni. Nel ’61 poi il Consiglio d’Europa ha adottato la Carta sociale
europea che menziona diversi diritti in materia di lavoro.

2.2 Le fonti dell’Unione

Le fonti dell’Unione fanno capo al:
 TFUE (trattato di Lisbona 2007 che ha rivisto sia il Trattato istitutivo della CEE e successive modifiche)
 TUE (Trattato di Maastricht 1992 e successive variazioni, che riformava la CEE che diventa CE e istituiva l’UE)
La UE è un’organizzazione internazionale che dà vita a un unico ordinamento costituito dal diritto dell’UE e dal diritto dei
singoli paesi membri. La Corte cost italiana riferendosi all’art 11 Cost e all’art 117 ritiene restino due ordinamenti distinti,
comunitario e italiano se pur condividendo l’esistenza del primato (concezione dualistica)
Costituita insieme a EURATOM (comunità europea dell’energia atomica) dai Trattati di Roma (’57), come CEE
conoscerà una lunga evoluzione che colpirà la fisionomia istituzionale, cambiandola da organizzazione
intergovernativa in organizzazione internazionale. La sua finalità principale rimane il mercato interno europeo,
finalizzato a uno sviluppo sostenibile, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi ed
anche su un’economia sociale competitiva.
Le fonti comunitarie si dividono in primarie (comprendono TFUE e TUE, immediatamente e direttamente efficaci e
sovraordinati rispetto alle altre fonti UE) e derivate (atti normativi fondati su trattati ed emanati dalle istituzioni, in primis i
regolamenti e le direttive). Sono poi fonti del diritto la giurisprudenza della Corte di Giustizia e i principi generali di diritto, fra
cui specie quello di eguaglianza, sotto forma di divieto di discriminazione per nazionalità
Sono qualificati come istituzioni UE:
 il Parlamento, Consiglio europeo e Consiglio, Commissione, Corte di Giustizia, Corte dei Conti, BCE e i

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 neointrodotti Presidente del Consiglio europeo e l’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e per
la politica della sicurezza;
 La Corte di Giustizia, con sede a Lussemburgo, ha funzione di garantire applicazione uniforme del diritto
dell’UE (le spetta decidere su vari tipi di ricorsi fra cui quello per rinvio pregiudiziale da parte dei giudici
nazionali sulla validità e l’interpretazione delle norme UE e quello per inadempimento degli Stati al diritto
UE).
Le competenze dell’UE sono rette dal principio di attribuzione, perché sono quelle conferite dagli Stati membri,
non senza però una loro possibile dilatazione implicita in base alla clausola di flessibilità. Se concorrenti vanno
esercitate secondo i principi di sussidiarietà verticale e proporzionalità (solo se UE è più idonea a disciplinare
quella materia e solo nella misura necessaria).
A conferma del carattere nazionale del diritto sindacale, mentre sono ricomprese nelle competenze normative
dell’UE molte materie attinenti al rapporto individuale di lavoro, continuano a rimanervi escluse le più importanti
con riguardo al fenomeno collettivo, come l’associazione sindacale e lo sciopero o la serrata. Allo stesso modo
continuano in prevalenza ad essere assoggettate alla regola del voto all’unanimità in seno al Consiglio le
materie della sicurezza e protezione sociale dei lavoratori, della loro protezione in caso di risoluzione del
contratto di lavoro e delle condizioni di impiego dei cittadini dei paesi terzi. Fra le fonti primarie oltre ai Trattati
vi è la Carta di Nizza, che elenca una serie di diritti su dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza,
giustizia. Alla Carta, il Trattato di Lisbona ha riconosciuto stesso valore giuridico dei trattati, ma con significato
problematico: infatti occorre distinguere fra i principi da attuarsi con atti dell’UE e degli Stati membri e norme
immediatamente applicabili; poi prendere atto che l’UE non ha competenza in materia di associazione, sciopero
e serrata. La Corte di giustizia riconoscerà il diritto sindacale di cui all’art 28 Carta come un diritto
fondamentale, ma sempre in forza di un bilanciamento “sbilanciato” fra tale diritto e la libertà di stabilimento e
la libera prestazione di servizio, riconducibili nell’ambito della libertà d’impresa.
I regolamenti sono atti generali (obbligatori) di applicazione diretta nel diritto dei paesi membri; le direttive
invece impegnano gli Stati membri a recepirle, entro un termine, scaduto il quale possono essere citati per
inadempimento di obblighi comunitari. Di solito impongono solo un obbligo di risultato lasciando agli Stati
spazio di manovra sugli atti con cui realizzarlo. A volte però sono così precise da esser dette direttive
dettagliate.
La ricezione delle direttive potrebbero avvenire oltre che per legge anche per contrattazione collettiva dello stato membro se
questa e in grado di assicurare efficacia erga omnes. Cosa impossibile per l’Italia data la mancata attuazione dell’art 39.2
Cost.
La prassi è quindi quella di dare attuazione alle direttive con un “avviso comune” concordato fra le parti sociali,
poi assunto con atto legislativo.
Fondamentale è stato l’Accordo sulla politica sociale (Aps) che, anche se relegato ad allegato del Trattato di
Maastricht, ha ampliato la competenza in materia sociale e ha dato inizio a una particolare procedura definita
“dialogo sociale”. Oggi tale espressione indica le relazioni intercorrenti sia trilaterali fra istituzioni UE – parti
sociali, sia bilaterali fra le stesse.
La Commissione ha il compito di “promuovere la consultazione delle parti sociali e adotta ogni misura utile per
facilitare il dialogo”. Compito che diventa un obbligo se si voglia presentare proposte legislative in tema di
politiche sociali.
La consultazione può sfociare nella conclusione di un contratto collettivo europeo di due tipi:
1. Accordo Quadro  strumento di coinvolgimento sindacale nel processo legislativo europeo. Raggiunto
l’accordo su una materia di competenza UE, il Consiglio lo assume, con procedimento diverso a seconda
dell’oggetto, come atto normativo dell’UE (es per lavoro part-time)

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2. Accordo Libero  è avulso dal processo normativo UE, quindi può riguardare anche una materia estranea
alle competenze dell’UE, restando un mero accordo a carattere politico-orientativo, rimesso per l’attuazione alle
procedure e prassi degli Stati membri.
Il Trattato di Amsterdam, pone la premessa per un’espansione della politica legislativa regolativa e
precostituisce la base per quella politica cooperativa, realizzata fra istituzioni e stati membri. Decolla così la
strategia europea per l’occupazione, utilizzandolo come strumento il metodo aperto di coordinamento.
La contrattazione collettiva europea sconta già due difficoltà:
─ Di diritto  per inesistenza di un vero diritto sindacale europeo, mancando una qualsiasi armonizzazione delle stesse
nozioni di base
─ Di fatto  sono stati individuati i 3 attori principali con ruolo fondamentale nel dialogo sociale ma restano privi di poteri di
rappresentanza a pieno titolo Peraltro la causa dell’entrata in crisi della contrattazione collettiva è stata vista nella
diminuzione dell’iniziativa regolativa della Commissione.
Anche la scommessa fatta con la politica cooperativa si è rivelata perdente. Con la crisi mondiale è poi emersa
la conseguenza dell’espansione dell’UE, che ha creato un’ampia area ad elevata densità abitativa caratterizzata
da una situazione finanziaria ed economica differenziata.

2.3 La Costituzione
La nostra Costituzione è lunga (Preambolo su principi + Parte prima su diritti e doveri dei cittadini + Parte
seconda su ordinamento della Repubblica) dovuta alla necessità di garantire un’autentica base della democrazia
costituita dalla libertà civile e promuovere una maggiore giustizia sociale. Risponde a questa esigenza una serie
di Principi contenuti in articoli del Preambolo, che ben può farla definire una Costituzione sociale (art 1, che
dichiara essere la Repubblica fondata sul lavoro; art 3, che consacra l’eguaglianza formale e sostanziale,
fondamentale nella materia sindacale; art 4, che riconosce il diritto al lavoro).
La nostra Costituzione è anche rigida, sovra-ordinata alle leggi ordinarie, il che comporta l’esistenza di una
Corte Costituzionale che decide sulla legittimità delle leggi ordinarie e risolve i conflitti di attribuzione fra poteri
della Repubblica.
Bisogna arrivare al Titolo III Parte Prima, sui rapporti economici per ritrovare il diritto sindacale:
 Aperto con art 35  impegna la Repubblica alla tutela del lavoro
 Continua con gli artt. 36 – 37 -38  in materia di diritti dei singoli lavoratori
 Approda agli artt. 39 – 40.
Il modello che se ne deduce è di pluralismo istituzionalizzato dato che il 39 garantisce la libertà di
organizzazione sociale e il 40 riconosce il diritto di sciopero, che deve avvenire in un sistema di regole quali
previste dal 39.2 ss. e 40.
 Art 39.2  cerca di conciliare il riconoscimento del pluralismo sindacale col mantenimento del contratto di
categoria efficace erga omnes. Ogni organizzazione sindacale dei datori e dei lavoratori con uno statuto a
base democratica deve o può a seconda delle interpretazioni, chiedere la registrazione con acquisizione
della personalità giuridica. Registrata ha il titolo per partecipare in proporzione dei propri iscritti alla
rappresentanza unitaria di parte lavoratrice e datoriale per la stipulazione di contratti efficaci per tutti gli
appartenenti alle categorie cui si riferisce.
 Art 40  consacra come diritto quello sciopero che era represso come reato dal codice penale del 1930
affermando che si esercita nell’ambito di leggi che lo regolano, con sostanziale rinvio aperto al futuro
legislatore. Sistema che per il 39.2 non ha mai visto luce e che per il 40 l’ha vista solo parzialmente con
l’emanazione nel ’90 della legge sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali. Al posto
di questo modello quindi se ne affermerà un altro nella Cost materiale detto pluralismo conflittuale, cioè di
confronto libero delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori, lasciati alle categorie del diritto

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 privato: l’associazione non riconosciuta, il contratto collettivo di diritto comune, lo sciopero come diritto
potestativo.
Il modello previsto dalla Carta costituzionale si collocava nell’ambito di un riconoscimento dell’iniziativa
economica privata, effettuato con l’art 41 e accompagnato da esplicito divieto a svolgersi in contrasto con
l’utilità sociale o così da recare danno a sicurezza, libertà e dignità umana, nonché dal rinvio alla legge per
delineare i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere
indirizzata e coordinata a fini sociali. Per l’indirizzo dominante è stato un sistema capitalista “temperato”:
nessuna funzionalizzazione dell’iniziativa privata, ma la sua sottoposizione alle limitazioni nonché alle eventuali
direttive dettate dalla legge. Un eco del pensiero socialista lo si trova anche negli artt. 43 e 46. Il primo
legittima la nazionalizzazione (a favore di enti pubblici) e la socializzazione (a favore di comunità di lavoratori)
di imprese che forniscono servizi pubblici essenziali, gestiscono fonti di energia, operano in situazioni di
monopolio rimasta sulla carta. Il secondo invece contempla il diritto dei lavoratori a collaborare alla gestione
delle aziende che sotto-intende una convergenza fra interessi dei datori e dei lavoratori, rimasta ostica
all’esperienza sindacale italiana.

2.4 La legge statale e regionale e gli usi

Fino all’attuazione dell’ordinamento regionale previsto dal Vecchio Titolo V Parte 2 Cost, avvenuto negli anni ’70
c’erano solo leggi nazionali, dopo se ne avranno anche di regionali, nelle materie riservate dall’originario art 117
alla competenza concorrente regionale. Con la riscrittura del Titolo V con L. cost 3/2001, però, la ripartizione
delle competenze Stato e Regioni è stata modificata: esclusiva dello Stato, concorrente Stato-regione, estesa
alla tutela e sicurezza del lavoro, e una residuale regionale. L’aspettativa della legge sindacale attuativa dell’art
39.2 Cost resterà alta fino all’emanazione della L. 741/59, che autorizzava il governo a recepire in decreti
delegati i contratti collettivi già stipulati, rendendoli efficaci erga omnes. La condanna della legge sindacale di
attuazione arriverà con la L. 300/70, lo Statuto dei lavoratori, che varerà una politica promozionale selettiva,
consistente nel garantire la cittadinanza nei luoghi del lavoro in primis alle organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative. Politica promozionale che si espanderà alla negoziazione, con la legislazione
sulla contrattazione delegata destinata a costituire una costante del diritto del lavoro. Contrattazione di cui
esemplificazione maggiore è la L. 146/90, come modificata dalla L. 83/2000, che inquadra in una cornice
legislativa la stipula dei contratti e degli accordi, destinati a individuare e disciplinare le prestazioni
indispensabili da assicurare nel corso di scioperi effettuati nei servizi pubblici essenziali. Negli anni ’90 prende
corpo la c.d. privatizzazione dell’impiego pubblico, col varo del D.Lgs. 29/93 che approderà nel testo unico sul
pubblico impiego, il D. Lgs. 165/2001 che verrà modificato. Emerge quindi un diritto sindacale dell’impiego
pubblico privatizzato iper-regolato, con più di un passaggio pubblicistico. Quindi, il processo appare double-face
dato che sembra prima di delegificazione, con abrogazione di tutta la disciplina pubblicistica, e poi come ri-
legificazione con la predisposizione di un’apposita disciplina di base privatistica. Gli usi aziendali, considerati
distinti dai c.d. usi normativi perché spontanei, sono inquadrati dall’indirizzo dominante fra le c.d. fonti sociali
collettive, fra cui rientrerebbero anche i contratti collettivi aziendali e i regolamenti di azienda.

2.5 La contrattazione collettiva

Resta la discussione se sia da considerare o meno fonte di diritto. La tesi favorevole è sostenuta dagli studiosi di
diritto pubblico, quella contraria da studiosi e giudici del lavoro. Una fonte del diritto è caratterizzata da una
procedura formale idonea a creare norme giuridiche, generali e astratte, con efficacia ultra partes, ma tale non
è la contrattazione collettiva del diritto comune, priva di ogni procedura formalizzata e di per sé capace di
produrre regole astratte e generali con efficacia solo inter partes.

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 Non vanno ignorate però le forme atipiche di contrattazione collettiva che ricollegano un’efficacia generale a:
- Una procedura  vanno ricordati i contratti di comparto e di area dirigenziale e i contratti per la disciplina delle prestazioni
indispensabili, cui la Corte costituzionale ha riconosciuto efficacia generale, ma solo in via mediata.
- Alla sola selezione delle organizzazioni sindacali trattanti  per le maggiormente o comparativamente più rappresentative,
va richiamata la c.d. contrattazione delegata. Non è categoria unitaria ma formata da diverse fattispecie, quindi anche
l’efficacia generale va trattata distintamente. Deve però darsi atto che la Corte costituzionale nel ’96 ha aperto una finestra,
se pur solo con un obiter dictum, sull’esistenza di un modello costituito da “leggi che delegano alla contrattazione collettiva
funzioni di produzione normativa con efficacia generale”. L’uso di questo modello è giustificato in caso di materie del rapporto
di lavoro che esigono uniformità di disciplina in funzione di interessi generali connessi al mercato del lavoro.
Nel perdurante vuoto attuativo dell’art 39.2 si è consolidato un indirizzo di far ricorso al contratto collettivo c.d.
di diritto comune, che veniva ricondotto al regime “comune” di contratti e obbligazioni del Titolo IV. Regime che
non permetteva di soddisfare lo scopo storico del contratto collettivo di creare un trattamento comune esteso a
tutti i lavoratori capaci di farsi concorrenza al ribasso nello stesso ambito produttivo o territoriale, ma lasciava
spazio libero a un regolamento autonomo del sistema contrattuale con appositi accordi interconfederali e le c.d.
prime parti dei contratti collettivi di categoria, dette “obbligatorie” perché destinate a regolare le relazioni
collettive fra le stesse organizzazioni stipulanti, come tali distinte da quelle normative contenenti le condizioni e
i termini dei rapporti di lavoro.
Gli accordi interfederali conclusi fra le parti sociali, con guida quello tra Confindustria e Cgil. Cisl e Uil, hanno
avuto fortuna quando incorporati in Protocolli triangolari in una concertazione attuato come scambio politico fra
Governo – parti sociali. Esemplare è il Protocollo di luglio 1993. Alla crisi della concertazione ha corrisposto la
conclusione di accordi interconfederali con la partecipazione delle sole parti sociali, come testimoniano l’accordo
interconfederale di giugno 2011 e il T.U. sulla rappresentanza di gennaio 2014. La contrattazione collettiva è
subordinata alla legge, con la salvaguardia di quella competenza orizzontale che per la Corte è garantita da art
39.1: non godrebbe di una riserva assoluta e incondizionata neanche in materia retributiva, ma non potrebbe
essere espropriata in via definitiva della relativa competenza.
Di massima, dove la legge interviene in materia sindacale fissa solo disciplina minimale che può essere
migliorata dalla contrattazione collettiva, ma la legislazione è spesso servente rispetto all’autonomia collettiva,
con modalità diverse:
 La recezione in atti legislativi di precedenti accordi sindacali  c.d. legislazione contrattata. In questa, c’è una
sostanziale ricezione di precedenti accordi interconfederali, come la L. 604/66 sui licenziamenti individuali.
 La delega a successivi contratti collettivi di compiti suppletivi, integrativi e modificativi rispetto a quanto da lei
disposto  contrattazione delegata. In questa invece, c’è una trattativa preliminare, che col tempo si è ampliata
in una concertazione finalizzata alla stesura di un Protocollo, propedeutico a interventi del Governo e a
provvedimenti legislativi a tutto campo.
Se si considera la sua evoluzione la politica promozionale verso le organizzazioni sindacali dei lavoratori, essa
può essere distinta in una prima tappa, data dal Titolo III dello Statuto dei lavoratori, con cui si garantisce a
quelle maggiormente rappresentative la cittadinanza piena nei luoghi di lavoro; e una seconda tappa
rappresentata dalla contrattazione delegata, con cui si riconosce a quelle comparativamente più rappresentative
la legittimazione a varare una disciplina collettiva atta a modulare quella legislativa. Con ciò si è voluto
rispondere all’esigenza di flessibilità in entrata, cioè rispetto alla tipologia e disciplina delle assunzioni, con una
deregolazione graduata e controllata, come costituita dalla facoltà per le parti sociali di intervenire sulla
normativa di legge, nelle forme di integrazione e della deroga. Testimonianza ne è stata la contrattazione
collettiva autorizzata a introdurre ipotesi aggiuntive a quelle tassativamente indicate per la conclusione di un
contratto a termine dalla L.230/62. Contrattazione che però è maturata negli anni ’90 col c.d. Pacchetto Treu e
poi pienamente valorizzata dalla riforma Biagi del 2003 e ripresa dalla riforma Fornero del 2012 e quindi dalla
legislazione del 2014-2015.

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 Si è parlato a riguardo di una disciplina del mercato del lavoro affidata alle parti sociali per la sua adattabilità, tempestività,
effettività, la c.d. regolamentazione consensuale del mercato del lavoro. Non è categoria unitaria ma con figure diverse, la cui

efficacia erga omnes va quindi affrontata distintamente.

La L. 146/90 sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, prevede una disciplina composita
con:
 la legge a individuare i servizi, fissare alcuni limiti, definire moduli tipici con cui assicurare le prestazioni
indispensabili
 e i contratti collettivi e accordi di comparto e di area dirigenziale a regolamentare tali prestazioni, efficaci
verso tutti i potenziali destinatari solo se validati da apposita Commissione di Garanzia.
Per la Corte costituzionale, la legge conferirebbe ai contratti collettivi del settore pubblico privatizzato efficacia
generalizzata, per via dell’art 40.4 del D. Lgs. 165/2001 che impone a tutte le pubbliche amministrazioni di
osservarli, quindi tale efficacia risulterebbe ex lege e non ex contractu e come tale non contrastante con art
39.2 Cost. Se però continua la massiccia legislazione a favore della contrattazione delegata, resta la difficoltà
politico – sindacale di intervenire direttamente sulla contrattazione collettiva.
L’art. 4 comma62 e 63 L. 92/2012, conferiva al Governo la delega per l’emanazione di decreti che autorizzano
la contrattazione collettiva a introdurre varie forme di partecipazione. Ciò secondo un crescendo che andava
oltre l’informazione e la consultazione dei lavoratori.
Di solito con la parola giurisprudenza si indica l’attività decisionale svolta dalla Corte cost, da magistratura
amministrativa, penale e civile tramite sentenze, ordinanze e decreti. Fondamentali nella formazione del diritto
sindacale difforme dal modello prefigurato dalla Carta sono stati l’attività della Corte cost, con riguardo all’art
39, di cui ha valorizzato la libertà di organizzazione sindacale del 1 comma, senza però ritenerla né esclusiva
della politica promozionale selettiva di cui al Titolo III, né di massima preclusiva della legislazione sul costo del
lavoro. Ha poi mantenuto fermo il 2comma ss. senza però considerarlo impeditivo dell’effetto generalizzato
riconosciuto ai regolamenti contrattuali sulle prestazioni indispensabili ex L. 146/90 (su esercizio del diritto di
sciopero nei servizi pubblici essenziali), nonché ai contratti collettivi del pubblico impiego privatizzato ex D. Lgs.
165/2001. Anche se lo ha fatto tramite un escamotage: nel primo caso considerando tale effetto riconducibile
alla stessa legge e nel secondo caso invece ai contratti estranei alla categoria del contratto collettivo prefigurato
dall’art 39. Importante è anche l’apporto della Corte sul riconoscimento del diritto di sciopero ex art 40 Cost,
dato con l’esercizio del suo sindacato sugli artt. 502 ss. e 330 del c.p. del 1930, cui viene ampliato lo scopo
legittimamente perseguibile, non più solo contrattuale ma anche politico – economico e ne è risultato ammesso
lo stesso sciopero nei servizi pubblici essenziali se pur con limiti dovuti per salvaguardare diritti
costituzionalmente tutelati.
Con l’azione della magistratura ordinaria civile, che dopo la riforma del 1973, conta su una sezione e un
processo dedicati alle controversie di lavoro. Le si deve la ricostruzione della figura di contratto collettivo c.d. di
diritto comune della relazione fra livelli contrattuali, della nozione di “confederazioni maggiormente
rappresentative” e dei diritti sindacali di cui Titolo III St. lav., nonché l’individuazione dei modi legittimi di
esercizio del diritto di sciopero secondo una graduale liberalizzazione che troverà strumento elettivo nella
giurisprudenza su comportamenti anti-sindacali.
Secondo la funzione data a un processo articolato su un triplice grado la giurisprudenza si è formata e
consolidata con una dialettica fra:
─ Primo grado (Tribunale)
─ Secondo grado di “merito” (Corte d’Appello)
─ Terzo grado di legittimità (Corte di Cassazione)
Ogni giudicato vale solo per il caso specifico considerato ma contribuisce a formare l’indirizzo consolidato e
quindi il diritto vivente, cioè quello effettivamente applicato e sanzionato. Diritto vivente che è quello fatto

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proprio dalla Cassazione, specie se a Sezioni Unite, che si è vista rafforzare la sua funzione nomofilattica, con la
previsione di un ricorso per violazione e falsa applicazione di norme e di diritto e anche di contratti e accordi
collettivi nazionali di lavoro; nonché con introduzione del ricorso per saltum, cioè evitando il 2 grado contro una
sentenza di 1 grado sull’accertamento pregiudiziale sull’efficacia, validità e interpretazione dei contratti
collettivi.
L’ultimo ventennio è caratterizzato da una lunga sequenza di riforme del mercato, alla ricerca di quella flessibilità ritenuta
necessaria per far fronte alla crisi occupazionale. È stata valorizzata almeno sulla carta l’azione di istituzioni triangolari in
senso lato amministrative ma soprattutto è stata rivista tipologia e disciplina dei contratti di lavoro.
Il ruolo riservato al giudice amministrativo (tribunali amministrativi e Consiglio di Stato) risulta ridimensionato
rispetto a quello del lavoro, toccando a quest’ultimo decidere sul comportamento antisindacale delle pubbliche
amministrazioni sia sulle controversie fra Aran e organizzazioni sindacali nella procedura sui contratti collettivi di
comparto e di area dirigenziale.

CAPITOLO 2: L’EVOLUZIONE STORICA

1. L’età liberale: dalla repressione penale alla tolleranza
È una storia recente quella della regolamentazione dell’organizzazione e dell’attività sindacale, perché tardiva è
stata la nostra unificazione (1861) sia la nostra rivoluzione industriale (tardo ‘800). A fronte della coalizione
spontanea e precaria della nuova classe proletaria, creata in vista dell’astensione dal lavoro, la risposta dello
Stato liberale monoclasse fu di massima repressione perché era considerata capace di turbare la libera
concorrenza sul mercato del lavoro, tramite l’equiparazione formale di datore e lavoratore (in più la borghesia
vedeva minacciata la propria supremazia sul mercato e nel luogo di lavoro). Il neonato Stato italiano si limita ad
estendere al paese riunificato il diritto del “conquistatore”, fra cui il codice penale albertino (detto sardo) che
prevedeva come reato ogni forma di coalizione tra datori di lavoro e operai. Ciò non avrebbe però impedito un
movimento rivendicativo spontaneo e rapsodico che dal bracciantato passò al proletariato, contro padronato e
braccio armato dello Stato. Il corso era infatti inarrestabile, soprattutto con la crescita del c.d. quarto stato,
stimolando l’impegno a darsi una rappresentanza stabile sindacale ed anche politica dato che la prima aveva
bisogno della seconda per realizzarsi e conservarsi. La formazione di una crescente massa di manodopera alla
base dell’economia ma in condizioni di lavoro e vita intollerabili iniziò a essere interpretata dalla borghesia come
“questione sociale”, per la quale la repressione penale era insufficiente se non controproducente. Da qui la
preistoria del diritto del lavoro come tutela delle condizioni di lavoro più intollerabili, conosciuta come
“legislazione sociale” con due tappe: 1. Tutela minimale delle condizioni di lavoro delle c.d. mezze forze di
lavoro (donne e bimbi) e le categorie operanti in particolari realtà pericolose e/o salubri (es miniere …) 2.
Destinata a far da apripista al diritto della previdenza, rappresentata dall’istituzione dell’assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro. il Codice Zanardelli del 1889 mette fine alla repressione finale, eliminando il reato di
coalizione e conservando come punibili solo violenze e minacce lesive della libertà di lavoro commesse in
occasione di conflitto. Apre quindi la stagione della tolleranza. Tolleranza perché vi è un’immunità penale ma
non civile: sciopero e serrata continuano a essere inadempimenti al contratto di lavoro come abbandono
ingiustificato del posto per il lavoratore e come rifiuto immotivato del lavoro offertogli, da parte del datore.
Immunità che però è limitata al lavoro svolto sotto datore privato. È nella stagione a cavallo fra la costituzione
del Partito socialista italiano (PSI) del 1892 e la fondazione della Confederazione generale italiana del lavoro
(Cgil) del 1906, che si radica il sindacato e si afferma il contratto collettivo a partire dall’ambito aziendale o
locale. Sempre del 1906 è il contratto Itala (futura Fiat)-Fiom. In più, in difetto di ogni intervento legislativo
tocca alla dottrina e alla giurisprudenza dare alle due figure centrali del diritto sindacale versi privatistiche. Nella

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legislazione sociale comincia ad acquisire autonomia la disciplina del rapporto di lavoro, sostenuta dalla
giurisprudenza dei Collegi dei probiviri istituiti nel 1893 per dirimere le controversie individuali fra datori e
lavoratori; ma non senza la mediazione della dottrina, soprattutto con Barassi e il suo “contratto di lavoro nel
diritto positivo italiano” (1901). Fallito il tentativo di una legge sul contratto di lavoro prende avvio il progetto di
una legge limitata al solo contratto di impiego che sfocerà dopo varie modifiche nella L. 562/1926, ma siamo
alla fase successiva già.

2. L’era fascista: autoritarismo e corporativismo

L’era fascista va dalla marcia su Roma del ’22, quando il Re conferì a Mussolini l’incarico di formare un nuovo
Governo con un passaggio parlamentare formalmente corretto e poi finita con la sfiducia allo stesso Mussolini,
votata dal Gran Consiglio del fascismo nel ’43.
Dopo il delitto Matteotti (deputato socialista che denunciò i brogli del ’24 che portarono a una maggioranza del
Partito nazionale fascista) Mussolini uscì dalla difensiva e fece passare le leggi fascistissime da parte di una
Camera rimasta senza opposizione, prima impedita a rientrare dopo la secessione dell’Aventino, poi dichiarata
decaduta.
Anche se rimangono Re e Statuto albertino, lo Stato muta in senso autoritario e corporativo, con forte carattere nazionalista,
centralista e colonialista. La creazione della figura del Capo di Governo responsabile davanti al Re ma non al Parlamento; la
costituzionalizzazione del Gran Consiglio del fascismo; la regolazione pubblicistica dell’organizzazione dell’azione sindacale con
la reintroduzione del reato di sciopero. Nel ’25 viene firmato a Roma il Patto di Palazzo Vidoni fra Confindustria e
Confederazione delle Corporazioni fasciste che si riconoscevano in via esclusiva la rappresentanza degli industriali e dei
lavoratori
La L. 563/26 “Disciplina giuridica dei rapporti collettivi di lavoro” rappresenta la prima tappa del corporativismo
fascista che riecheggia quello medievale basato su una regolamentazione condivisa fra maestri e apprendisti:
─ Al posto del mestiere una branca produttiva
─ Al posto di una regolamentazione di maestri e apprendisti, una disciplina concordata dalle organizzazioni
sindacali contrapposte
─ Al posto di un interesse comune uno condiviso che si prolunga falla branca produttiva alla Nazione Il fascismo
vede nel corporativismo lo strumento per eliminare il conflitto di classe. Corporativismo costruito dall’alto,
assoggettato a un regime pubb, sottoposto a controllo fiscale. Inizialmente limitato al sistema sindacale poi
esteso a quello politico, con la sostituzione nel 1939 di una Camera dei deputati (comunque fascistizzata) con la
Camera dei fasci e delle Corporazioni.
Il trucco per negare la libertà di associazione sindacale senza dirlo per evitare l’esclusione dall’OIL è stato consegnare un
sistema che privilegiasse i sindacati fascisti. Per il riconoscimento si prevede un quantitativo minimo, riguarda all’ambito
potenzialmente copribile dall’associazione; ma poi è previsto che il riconoscimento che attribuisca personalità giuridica e
rappresentanza legale per tutti gli appartenenti alla categoria di riferimento, possa essere concesso a un’unica associazione di
datori o lavoratori, che sarà legittimata a stipulare un contratto collettivo con efficacia erga omnes; nonché a ricorrere alla
Magistratura del lavoro. Chi lo merita è evidente dato l’obbligo di inserire negli Statuti fra gli scopi l’educazione morale e
nazionale degli iscritti; fra i requisiti dei dirigenti la moralità e la sicura fede nazionale … nonché si introduce una rigorosa
vigilanza governativa. L’associazione non riconosciuta può sopravvivere come associazione di fatto senza però capacità
contrattuale, ma pur così la sua sopravvivenza sarà resa impossibile
Il sistema contrattuale corporativo ammette solo il contratto di categoria cui dà efficacia erga omnes se
stipulato da associazioni riconosciute. Contratto che di certo meritava attenzione particolare in una fase in cui
viene privilegiata l’esigenza di una disciplina minima per un’intera categoria, ma che tale attenzione fosse
esclusiva dipendeva dal voler tener fuori dalle imprese qualsiasi presenza sindacale: c’è perfetta corrispondenza
fra soppressione delle Commissioni interne ed eliminazione del contratto aziendale. Viene creata una
Magistratura del lavoro, con l’attribuire a sezioni speciali delle corti d’appello la competenza sulla soluzione delle

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controversie in materi, sia sui diritti, che rientrano in quella interpretazione dei testi negoziali per cui i giudici
hanno la necessaria professionalità; sia sugli interessi che ricadono in una determinazione degli oneri
contrattuali per cui i magistrati non hanno alcuna specifica formazione, tanto che devono decidere con equità.
Le decisioni della Magistratura del lavoro sono efficaci erga omnes. Ritorna il divieto sanzionatorio penalmente
di sciopero e serrata ma con due differenze:
─ Il contesto ideologico e istituzionale è diverso, perché qui il sistema include il fenomeno sindacale, se pur
sottoponendolo a un regime pubblicistico calato e controllato dall’alto: il conflitto sarebbe estraneo allo spirito
cooperativo del corporativismo, ma al tempo stesso sarebbe sostituibile col ricorso alla Magistratura del lavoro,
per superare eventuale stallo in sede di rinnovo del contratto collettivo
─ Il divieto è differenziato in base a un duplice criterio, lo stato, pubblico o di rilievo pubblico, dei soggetti che
scendono in sciopero o attuano la serrata; e gli scopi perseguiti.
La Carta del Lavoro del 1927 costituisce documento fondamentale del corporativismo fascista, che ne espone i principi
fondamentali. Verrà inserita nel ’41 tra i principi generali dell’ordinamento giuridico anche se solo per l’interpretazione delle
leggi vigenti; verrà poi premessa nel ’42 al codice civile
Il codice penale “Rocco” (’30) riprende i divieti penali di sciopero e serrata di cui alla L. 563/26 negli artt. 502
ss. e 330 ss. Il codice è sopravvissuto al fascismo portando alla problematica sulla vigenza di tali articoli dopo
l’entrata in vigore della Costituzione con l’art 40. Sarà la Corte cost con la sua giurisprudenza affrontare tale
questione. Il codice civile, sempre in vigore, nelle Disposizioni sulla legge in generale all’art 1 elencava fra le
fonti anche le norme corporative, fra le quali i contratti collettivi di lavoro e le sentenze della magistratura del
lavoro, abrogate alla caduta del fascismo. Apriva poi il Libro V “Del Lavoro”, con un Titolo I sulla disciplina delle
attività professionali, articolato su 3 Capi, di cui il III dedicato al regolamento del contratto collettivo di lavoro.
Da qui la questione sul se l’abrogazione delle normative corporative comportasse quella dell’intero Capo III o se
qualche articolo potesse essere salvato. Cosa che ha poi fatto la giurisprudenza con art 2077, applicabile allo
stesso contratto collettivo di diritto comune così da renderlo dotato di efficacia reale verso il contratto
individuale derogatorio in peius.

3. Dalla caduta del fascismo all’Assemblea Costituente: la Costituzione

La data della caduta del fascismo è il 25 – 07 -1943, quando il Gran Consiglio votò la sfiducia a Mussolini
(anche se poi ci fu lo strascico della Repubblica di Salò guidata da lui). Uno dei primi atti del Governo Badoglio
fu abrogare le fonti corporative, senza però sciogliere le organizzazioni sindacali fasciste, poste sotto gestione
commissariale. Queste saranno soppresse solo un anno dopo quando il conflitto era al termine. Nel 1946 si
svolse la consultazione elettorale per la scelta fra Monarchia e Repubblica, con la vittoria di quest’ultima, e per
l’elezione dell’Assemblea Costituente. Assemblea dominata da 3 grandi partiti: DC, Psiup e Pci, ponendo così le
promesse di quel compromesso costituzionale fra ispirazioni cristiane, socialiste e comuniste che caratterizza la
nostra Costituzione. Una volta eletta la Commissione per la Costituzione, detta dei 75, articolata in 3
sottocommissioni, di cui sono la 2 e la 3 a farsi carico della materia sindacale. La bozza viene votata nel 47 ed
entra in vigore nel 1948.

4. Costituzione formale e Costituzione materiale: privatizzazione e promozione senza

regolamentazione. Lo Statuto dei lavoratori
Nell’art 39. 1 Cost è consacrata la libertà di organizzazione sindacale, senza alcuna limitazione o condizione;
mentre nel 39.2 viene confezionata una regolamentazione in apparenza destinata a solo a permettere l’efficacia
erga omnes della contrattazione di categoria. Infatti la preoccupazione emersa per la legge sindacale di
attuazione del 2 comma sarà proprio relativa alla sua incidenza sul 1 comma: l’apparente obbligo di

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registrazione ridimensionato ad onere così da permettere la presenza di sindacati non registrati, nonché la
conclusione di contratti collettivi di diritto comune.
La difficoltà più grande però viene dal meccanismo con cui il costituente concilia:
- L’input pluralista (possibile esistenza di più sindacati registrati per la stessa categoria)
- L’output monista (esistenza di un unico contratto collettivo efficace per l’intera categoria)
Il testo dell’art 40 testimonia poi il faticoso compromesso raggiunto perché il riconoscimento del diritto di
sciopero sembra essere presupposto implicito, dato che il suo esercizio deve avvenire nell’ambito delle leggi che
lo regolano. Il silenzio del legislatore sull’esercizio del diritto di sciopero darà vita a una forte supplenza
giurisprudenziale della Corte cost per gli scopi perseguibili e della magistratura ordinaria per i modi praticabili.
L’unità sindacale realizzata nell’ambito della Cgil fra le correnti comuniste, socialiste e cristiane ebbe definitiva
botta con la grande vittoria DC nel ’48. La causa prossima è la contrarietà allo sciopero politico proclamato da
una Cgil egemonizzata dalla maggioranza comunista e socialista. Proprio tale rottura avrebbe contribuito a
bloccare l’emanazione della legge attuativa dell’art 39.2 in forza della conta richiesta per la formazione della
delegazione trattante in sede di stipula del contratto collettivo di categoria con efficacia erga omnes.
L’attuazione della legge sindacale venne quindi bloccata dall’opposizione di una Cisl che poteva contare su Cc,
partito egemone. Se tale legge fosse andata avanti vi sarebbe stata:
─ Condanna Cisl e Uil a restare in minoranza nelle delegazioni trattanti costituite in proporzione agli iscritti
─ Consacrazione esclusiva della contrattazione di categoria a scapito di quella aziendale, centrale nella sua
elaborazione e influenzata dall’esperienza statunitense.
A riempire il vuoto normativo ci pensano dottrina e giurisprudenza, prendendo atto del fenomeno sindacale in
corso. Scorporato l’art 39 dal testo, se ne fa fondamento costituzionale di un’autonomia collettiva che trova
congeniali le forme privatistiche:
 Il sindacato come associazione non riconosciuta, con il rinvio ad artt. 36 ss c.c.
 Il contratto collettivo come contratto di diritto comune, con rinvio al diritto dei contratti e delle obbligazioni di
cui al Libro IV c.c.
Anche se poi tali forme sarebbero risultate insufficienti.
Il modello del pluralismo istituzionale della costituzione formale cede quindi a un pluralismo conflittuale emerso
dalla costituzione materiale: garantito ma non regolato dallo Stato con a criterio ordinatore un confronto in cui il
dialogo può sfociare anche in conflitto. Del precedente regime corporativo il costituente fa proprio un sistema
contrattuale che conosce solo il contratto di categoria, come testimonia art 39.2, preoccupato solo dell’efficacia
erga omnes del contratto. Infatti negli anni ’50 vi è un sistema molto centralizzato, con faticoso passaggio del
primato dall’accordo interconfederale al contratto nazionale, senza riconoscimento per il contratto aziendale.
Sarà la Cisl a lanciare l’idea di proprie rappresentanze nei luoghi di lavoro, come premessa alla realizzazione di
un sistema contrattuale con doppio livello, nazionale e aziendale. Le associazioni sindacali delle società
partecipate dallo Stato faranno nascere la contrattazione articolata con il Protocollo Intersind-Asap del ’62.
Questo è una contrattazione con un I e un II livello raccordati da clausole:
 Di rinvio  in base a queste è la contrattazione di I livello a definire attori, contenuti, tempi della
contrattazione di II livello, cui rinvia con riguardo al premio di produttività e inquadramento e alla c.d. job
evaluation.
 Di tregua  in forza di queste invece i trattamenti concordati ai rispettivi livelli non possono essere rimessi in
discussione durante la vigenza dei contratti.
La fortuna però fu scarsa per l’entrata nella prima crisi post-bellica e altri fattori. Nel clima anti-autoritaria
dell’Occidente con principali protagonisti gli studenti delle Università, l’“autunno caldo” italiano rimane peculiare
per avere come protagonista l’operaio di massa delle fabbriche del nord e per dare al futuro un lascito che
durerà. A fronte di un movimento spontaneo con proprie originali forme di organizzazione, lo stesso movimento

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sindacale si trova impreparato ed è quindi un Governo di centro-sinistra a predisporre lo Statuto dei diritti dei
lavoratori. Con l’attentato a Piazza Fontana del ’69 vi sarà l’inizio del “decennio di sangue”, all’insegna del
terrorismo e il sindacalismo confederale avrà ruolo primario nel contrastarlo. Secondo una lettura ormai
classica, la L. 300/1970 ha due anime:
1. Costituzionalista  data dal Titolo I e II che vogliono garantire il rispetto dei diritti fondamentali anche
dentro i cancelli della fabbrica
2. Promozionale  costituita dal Titolo III che vuole assicurare l’ingresso dei sindacati nei luoghi di lavoro.
La discontinuità è data dalla promozione selettiva perché la costituzione di rappresentanze sindacali aziendali è
riservata alle organizzazioni aderenti alle Confederazioni maggiormente rappresentative, che avrebbero dovuto
coincidere con Cgil, Cisl e Uil. Il che avrebbe permesso loro di canalizzare e sintetizzare la protesta rendendola
negoziabile con la controparte datoriale e anche con il Governo. La Corte cost recepisce nel 1974 la finalità
sottesa alla promozione selettiva di privilegiare le confederazioni storiche, come le soli capaci di farsi portavoce
delle esigenze espresse nei luoghi di lavoro, e riconosce come diritto lo sciopero di imposizione politico –
economica perché “mezzo che, per forza da valutare nel quadro negli strumenti di pressione usati dai vari
gruppi sociali, è idoneo a favorire il perseguimento dei fini di cui al 2 comma art 3 Cost”.

5. Dalla supplenza sindacale alla concertazione dei primi anni ’80.

La stagione della c.d. conflittualità permanente (da ’69 – 73) è detta così perché conosce una mobilitazione
continua, secondo una sorta di circolarità contrattuale, azienda/categoria/azienda  si fonda nella grande
azienda, si generalizza la conquista estendendola alla categoria, si ricomincia nella grande azienda. Ne è attore
sociale l’operaio di massa (di recente immigrazione dal sud, con liv professionale medio-basso e lavoro ripetitivo
..) e ne è protagonista istituzionale il Consiglio di azienda, unitario ed elettivo come la Commissione interna che
sostituisce, ma con un’elezione effettuata non sull’intera azienda ma sui singoli reparti, che nominano i loro
delegati che si parleranno nel Consiglio; nonché con un potere contrattuale nell’ambito di un recuperato
controllo da parte del sindacato. Salta il raccordo fra i due livelli assicurato dalla clausole ↑ private ormai di ogni
rilievo anche politico, e il contratto collettivo diviene quasi un “armistizio”. La parola d’ordine è egualitarismo,
che porta da aumenti salariali effettuati non più in percentuale ma in cifra fissa così da produrre il c.d. effetto
appiattimento salariale, con un progressivo ridursi del rapporto esistente fra il livello retributivo più alto e quello
più basso. Il movimento confederale cerca di riequilibrare la perdita di presa alla base con l’apertura di una
nuova frontiera, cioè la pressione sul Governo su un’agenda che dal sociale (es sanità, pensioni …) si proietta
sull’economico (fisco …). Si considera quindi portatore di un interesse generale che può promuovere e far
prevalere, in supplenza dei meccanismi istituzionali rivelatosi non all’altezza dei tempi. Il 1977 è un anno
fondamentale, perché vede l’emergere contemporaneo di un duplice problema:
─ Quello dell’effetto inflazionistico ed appiattente degli automatismi, dagli scatti di anzianità all’istituto della
scala mobile destinato a segnare l’intero decennio ’80 fino alla sua formale fine nel ‘92
─ Quello dell’impatto double face di un’inoccupazione giovanile e una disoccupazione adulta, che cresce sempre
più.
La concertazione decolla formalmente con i Protocolli Spadolini dell’81 e Scotti dell’83, per poi bloccarsi con il
“mancato accordo di San Valentino” dell’84. Consiste in un concerto triangolare Governo – parti sociali
(organizzazioni datoriali e sindacali), dove il Governo non è mediatore e garante ma partecipe di uno scambio
politico; ed è concluso da un testo, di solito Protocollo, articolato su un preambolo sulle comuni finalità, un
impegno programmatico del Governo per un futuro incerto intervento legislativo, un accordo interconfederale
delle parti sul loro reciproco rapporto. Tale scambio è immateriale di reciproca legittimazione che a seconda
della congiuntura politico-economica, può avvantaggiare più lo Stato o le parti sociali; ma si realizza come

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scambio materiale fra le risorse dello Stato (normative di sostegno per i sindacati dei lavoratori …) e quelle delle
parti sociali (specie salariale …). Scambio che si intravede già nell’accordo interconfederale del ’77, ma che si
ritrova compiuto nel Protocollo Scotti dell’83  qui il Governo mette a disposizione risorse economico-normative
significative per i lavoratori e dei datori di lavoro, di contro a un impegno fra le parti sociali e decelerare la scala
mobile e a disciplinare la contrattazione collettiva, rafforzandone l’articolazione con l’introduzione delle c.d.
clausole di rinvio e di specializzazione e contenendone la dinamica. Il tentativo portato avanti dal Governo di un
nuovo protocollo nell’84 non ha il risultato voluto. C’è un lungo confronto triangolare, chiuso con un disaccordo
interno al movimento confederale tra Cisl-Uil e componente socialista Cgil e Cgil dall’altra  mancato accordo di
San Valentino. Di certo ha giocato la scarsezza delle risorse offerte dal Governo e le prevedibili reazioni della
base a un ulteriore decelerazione della scala mobile, ma più ancora la decisiva opposizione del Pci al primo
Governo Craxi. Dato il mancato accordo, il Governo interviene con il decreto che tagli in parte l’indennità di
contingenza, su cui Pci promuove un referendum abrogativo, fallito, nell’85. Nel decennio ’80 la politica
promozionale dello Statuto fa un salto di qualità, con l’investire la stessa contrattazione collettiva. Certo la
legge quadro sul pubblico impiego le dà rilevanza solo perché recepita in decreti presidenziali, ma apre
comunque la via alla contrattualizzazione genuina del decennio dopo. E la L. 56/87 sul mercato del lavoro è la
prima esemplificazione di tale contrattualizzazione delegata destinata a dilagare, col riconoscere alle
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative la possibilità di contrattare deroghe all’elenco tassativo
di ipotesi di legittima apposizione del termine di cui alla L. 230/62.

6. Concertazione e stabilizzazione economica negli anni ’90

Nelle leggi sull’esercizio di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla c.d. privatizzazione del pubblico
impiego, la chiamata in causa della contrattazione collettiva di diritto comune è spinta alla misura estrema di
un’efficacia generalizzata. Nel c.d. pacchetto Treu è la contrattazione delegata ad essere valorizzata nella
disciplina del lavoro interinale e dell’orario di lavoro, alla luce però della nuova nozione di organizzazioni
comparativamente più rappresentative. La fine del secolo è segnata da una grande crisi finanziaria e monetaria,
aggravata perché tale da compromettere l’osservanza degli obiettivi e degli indicatori di convergenza economica
indicati a Maastricht nel ’91. Crisi che si congiunge con quella politico – istituzionale che sfocia prima in governi
tecnici e poi nel cambio di sistema elettorale in senso maggioritario. La scelta della concertazione sarà fatta per
convenienza dai governi tecnici per compensare la loro carenza di legittimazione popolare e per convinzione dai
governi di sinistra e sarà tradotta in una serie di Protocolli. Col protocollo Amato del ’92 i sindacati accettano
l’abolizione dell’istituto della scala mobile e una moratoria della contrattazione aziendale. Nel ’93 viene siglato il
protocollo Ciampi, la cui prima parte è detta Costituzione delle relazioni collettive. In vista di una politica dei
redditi anti-inflazionista da perseguire dal Governo e parti sociali con azione comune ispirata a un tasso di
inflazione programmato (TIP), viene istituzionalizzata la concertazione e riformata la contrattazione collettiva.
 Per la concertazione  viene contemplata una duplice sessione, la prima sul documento di programmazione
economico – finanziaria e la seconda sulla legge finanziaria.
 Per la contrattazione collettiva  l’accordo interconfederale incorporato nel protocollo conferma l’articolazione
su un doppio livello con coordinamento rimesso alle clausole di rinvio e di specializzazione
Il rinnovo del contratto nazionale cambia a seconda del trattamento che ne è oggetto, quadriennale per il
trattamento normativo, biennale per quello economico. Il che si spiega col fatto che l’adeguamento del salario
di categoria al tasso effettivo di inflazione non è più assicurato in tempo reale e automaticamente dall’istituto
della scala mobile, ma lo può essere solo in sede di rinnovo del trattamento economico. Se al rinnovo biennale
del contratto nazionale bisogna difendere il potere d’acquisto del salario di categoria, al contratto aziendale
spetta redistribuire a favore dei dipendenti l’incremento di produttività o di redditività dell’azienda, in
un’apposita voce incentivante. Con l’accordo sociale per lo sviluppo e l’occupazione del ’98, c.d. Patto di Natale,

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la concertazione viene ulteriormente istituzionalizzata, fino a farle assumere il ruolo di strumento di
coordinamento tra ordinamento nazionale e UE. Il Patto di Natale prevede una previa consultazione delle parti
sociali, quando il Governo decide di dar vita a un’iniziativa legislativa in materia rilevante per il lavoro. Essa
conosce una duplice variante:
1. Una debole  per le materie di politica sociale con un impiego di spesa a carico del bilancio di Stato, che non
va oltre il confronto Governo – parti sociali
2. Una forte  per le materie che incidono direttamente nei rapporti tra le imprese.
Una volta definito l’indirizzo che l’iniziativa legislativa deve rispettare, le parti possono chiedere di disciplinare
direttamente la materia in questione con un accordo che, se raggiunto nel tempo stabilito e nel rispetto
dell’input iniziale, impegna il Governo a promuoverlo e sostenerlo nelle sedi parlamentari. Impegno politico che
poi il Parlamento ha fatto proprio. Più innovativo è di certo il passo dell’accordo che definisce le intese fra parti
sociali, lo strumento prioritario perché Governo e Parlamento adempiano agli obblighi comunitari, soprattutto
per le direttive emanate a seguito del dialogo sociale. Riproponendo a livello decentrato il metodo della
concertazione, i contratti d’area della L. 662/96 vengono stipulati dalle amministrazioni centrali e locali con le
organizzazioni sindacali e sono diretti a creare occasioni per il reinserimento di disoccupati, cassaintegrati,
lavoratori in mobilità e impiego di giovani in nuove attività.
I contratti di ri-allineamento, o di gradualità, puntano invece a regolarizzare il lavoro sommerso col permettere
alle imprese che li recepiscono la corresponsione di salari al di sotto dei minimi tabellari fissati dai contratti
nazionali.

7. Crisi economica e alternanza politica nel primo decennio del secolo

Il Governo Amato chiude lasciandosi dietro un grande atto  L. cost 3/2001 che riforma il Titolo V Parte II della
Costituzione.
Il Secondo Governo Berlusconi delinea la sua politica di lavoro con il Libro Bianco del 2001, in cui viene:
─ Ridimensionata la concertazione a dialogo sociale, con recupero del termine europeo
─ Esclusa ogni legge sulla rappresentanza sindacale
─ Prefigurata una regionalizzazione del diritto di lavoro
─ Rivista l’inderogabilità della norma legale e della regola collettiva a favore della contrattazione collettiva
─ Valorizzata la formazione professionale La concertazione però riprenderà, anche se non verrà così nominata.
A conferma della difficoltà emersa già col mancato patto di San Valentino dell’84 di poter contare sulla
disponibilità della Cgil, allorché il partito di riferimento, che ora è Ds, sia all’opposizione, questa contesterà
duramente il Patto per l’Italia. L’obiettivo prioritario è costituito dall’incremento del tasso di occupazione,
secondo gli obiettivi europei. Il Patto interviene su 3 tematiche fondamentali:
1. Riduzione livelli di tassazione
2. Ridefinizione degli strumenti di investimento nel mezzogiorno
3. Riforma del mercato del lavoro e le sue tutele, secondo quanto auspicato dal Libro bianco  in particolare vi
è la proposta di deroga temporanea e sperimentale dell’art 18 St. lav. in tema di licenziamenti individuali, tema
su cui il Governo e Cgil raggiungono temi aspri sino a che quest’ultima rifiuta di sottoscrivere il Patto.

Le difficoltà del Governo nel tenere fede agli impegni assunti anche per il peggioramento della condizione
economica internazionale, sanciranno nei fatti l’abbandono del Patto siglato, col passaggio da una fase di
concertazione triangolare a una di trattativa bilaterale fra le parti sociali, fra cui la stessa Cgil. Col passare del
tempo si farà sempre più stridente il contrasto fra adozione di misure urgenti, per far fronte a un’emergenza
ormai cronica, e dall’altro grandi riforme come la Biagi, la Fornero sul mercato del lavoro e la Brunetta sul

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lavoro pubblico, che peraltro faticano a raggiungere un apprezzabile livello di effettività. Si ha poi l’impressione
che tali riforme contino su un effetto vetrina per i ministri e i rispettivi Governi, tanto che non riescono ad avere
il tempo necessario per consolidarsi in giurisprudenza e nella prassi. Invece, la proposta di una ricca tipologia
contrattuale per restituire flessibilità all’assunzione del Libro Bianco, troverà riscontro nella L.d. 30/2003 cui
seguirà il D. Lgs. 276/2003 c.d. legge Biagi che, se considerata in prospettiva sindacale, rileva per valorizzare al
massimo la contrattazione delegata nella gestione delle tipologie contrattuali introdotte. Non per nulla la
contrattazione torna in auge col 2 Governo Prodi del 2006 che avrà fine anticipata nel 20087. Il protocollo del
2007 detto del welfare e destinato ad avere parziale attuazione nella L. 247/2007 riguarda le problematiche
delle pensioni e degli ammortizzatori sociali che verranno riprese nella doppia riforma Fornero del Governo
Monti.
Ed è col Terzo Governo Berlusconi 2008 che viene varata la riforma Brunetta del lavoro pubblico caratterizzata
da una ri-legificazione della disciplina con conseguente riduzione dell’area della contrattazione collettiva. È però
ormai matura la crisi del Protocollo del ’93 per la sua stessa efficacia anti-inflattiva, prodotta da una crescita
delle retribuzioni commisurata a un tasso di inflazione programmata sistematicamente inferiore a quello
dell’inflazione elettiva, con conseguente perdita del loro potere d’acquisto. Del che tutte e 3 le Confederazioni
sono consapevoli tanto da sostituire l’inflazione programmata con quella prevista come effettiva, dividendosi
però su come calcolare tale inflazione.
Quello fra Cgil e Cisl diventa un contrasto sempre più difficile da sanare, tanto che verrà siglato dal Governo e
dalle parti sociali, l’accordo interconfederale quadro “separato” perché non sottoscritto dalla Cgil, che rivede il
sistema contrattuale rendendo triennale e unico il rinnovo del contratto collettivo nazionale, per il trattamento
sia economico che normativo. Nonché, prevedendo specifiche intese a modificare istituti regolati nel contratto
collettivo nazionale, per ragioni generali e generiche, quali date dal “governatore direttamente nel territorio o in
azienda situazioni di crisi o per favorire lo sviluppo economico”. Per la sua attuazione verrà poi concluso tra le
parti sociali l’accordo interconfederale del 2009, anche esso separato. Si giunge poi all’accordo interconfederale
unitario nel 2011, che non fa cenno a un nuovo indice previsionale e a un diverso modo e tempo di rinnovo del
contratto collettivo nazionale; ma si fa carico di rendere unitaria, con procedura democratica, l’approvazione
del:
 Contratto collettivo nazionale  si prende a prestito dal settore pubblico la regola per cui la partecipazione al
tavolo negoziale nazionale esige di superare una soglia minima di rappresentatività, calcolata su una media
associativa/elettiva; ma non la formula per cui l’efficacia del testo finale richiede una sottoscrizione di una
maggioranza di sindacati rappresentati, calcolata sulla percentuale di deleghe e voti da loro posseduta. Solo che
per sapere se tale soglia è stata superata c’è bisogno di una previa certificazione degli associati e votanti, cosa
difficile in una realtà frammentata come la privata; e per evitare una contrattazione separata va condizionata
l’efficacia a un’approvazione maggioritaria.
 Contratto collettivo aziendale  è suggerita una soluzione di sostanza. Si distingue a seconda che le
rappresentanze di base presenti siano quelle:
1. Associative protette da art 19 St. lav. (RSA)  occorre il consenso di tante di esse quante ne servono per
avere la maggioranza complessiva delle deleghe per i contributi sindacali possedute, salvo sia richiesto un
referendum confermativo da parte dei lavoratori
2. Elettive (RSU) previste dal Protocollo ’93  occorre il voto favorevole della maggioranza dei suoi
componenti. Sulla questione della deroga del contratto collettivo nazionale da parte dell’aziendale, la formula
compromissoria raggiunta riserva ai contratti collettivi nazionali la facoltà di autorizzare quelli aziendali “a
prevedere specifiche intese” modificative delle loro regolamentazioni.
Il Ministro del Lavoro Sacconi nel 2011 riuscì a varare col D.L. 138/2011 convertito in L. 148/11 un art 8 che
legittima e dota di efficacia generale le specifiche intese in deroga alla disciplina di categoria e a gran parte

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della normativa di legge, realizzate da contratti collettivi c.d. di prossimità, territoriali e aziendali, “stipulati da
organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative”, sempreché sottoscritte dalle loro
rappresentanze aziendali “sulla base di un criterio maggioritario”. La dottrina è stata critica, per la facoltà
riconosciuta alla contrattazione aziendale di derogare alla legge, su diversi istituti, tanto da rimettere in
discussione la regola del diritto del lavoro di un’inderogabilità in peius della legge da parte della stessa
contrattazione collettiva. Se è vero che la legge già ha autorizzato la contrattazione collettiva a derogarla, l’ha
fatto in modo specifico e limitato con ratio puntuale; mentre qui l’art 8 lo fa tanto in via generale e generica da
sollevare anche dubbi sulla sua costituzionalità. Quello che però acquista maggiore attualità risulta essere la
diversa distribuzione di competenze fra due livelli, col nazionale ridimensionato ad accordo quadro, cioè con
principi e criteri direttivi o arricchito di clausole di rinvio o rimpolpato di deroghe, sì da lasciare spazio ampio
all’aziendale. La valorizzazione del livello aziendale va oltre l’originaria ragione di permettere ai lavoratori di
partecipare alla crescita di produttività o redditività dell’azienda, proprie di una fase di espansione, perché
risulta necessaria dalle profonde ristrutturazioni e riorganizzazioni richieste da una fase di crisi.
Ne è testimonianza la vicenda FIAT, che va dall’accordo di Pomigliano del 2010 al contratto di I livello sempre
del 2010. Essa ha assunto importanza per la novità della soluzione offerta: la costruzione di un sistema
sindacale autonomo e autosufficiente, con a fonte costitutiva un contratto, definito di I livello, pur risultando di
gruppo, limitato alle società Fiat quindi distinto da quello di categoria. Ciò con la finalità di mettere al sicuro da
una nuova organizzazione del lavoro dalla contestazione interna di una Fiom agguerrita negandole il diritto di
mantenere proprie rappresentanze aziendali. Una volta esclusa a priori dalla firma del contratto di I livello, le è
tolta la possibilità di invocare a suo favore art 19 St. lav. essendo quello l’unico contratto applicato nelle unità
produttive Fiat.

8. L’autoriforma del sistema sindacale e l’Accordo interconfederale 10 gennaio 2014 (c.d.

Testo Unico sulla rappresentanza sindacale)
Consapevoli che bisognava dare attuazione all’accordo del 2011e di regolare il dissenso intersindacale anche per
il contratto collettivo nazionale di lavoro, le Parti stipulano nel 2013 un nuovo Protocollo unitario. Questo
stabilisce la certificazione della rappresentatività di ogni organizzazione sindacale: le organizzazioni che risultino
in base alla media tra criterio associativo ed elettivo, una rappresentanza non inferiore al 5% sono ammesse
alla contrattazione collettiva nazionale. Queste poi dovranno decidere con proprio regolamento le modalità di
definizione della piattaforma e della delegazione trattante, affrontando il problema di eventuali conflitti e dei
rapporti coi sindacati minoritari. Il protocollo accoglie per la contrattazione collettiva nazionale il principio
maggioritario prevedendo che la parte datoriale debba favorire la piattaforma presentata da organizzazioni
sindacali con un livello di rappresentatività almeno del 50%+1; ed anche che i contratti collettivi nazionali
sottoscritti da organizzazioni sindacali con il 50%+1 di rappresentatività del settore siano efficaci ed esigibili per
tutti i lavoratori della categoria, previa consultazione certificata degli stessi lavoratori a maggioranza semplice.
L’Accordo interconfederale del 2011 e il Protocollo d’Intesa del 2013 sono confluiti nel nuovo Accordo
interconfederale del 2014 firmato da Confindustria, Cgil, Cisl e Uil (T.U. sulla rappresentanza sindacale). Questo
era articolato in 4 parti:
 1-3  per regolare la certificazione della rappresentatività ai fini della contrattazione collettiva di categoria, le
rappresentanze sindacali aziendali e quelle unitarie, la titolarità ed efficacia della contrattazione collettiva
nazionale di categoria e aziendale
 4  diretta a introdurre procedure di raffreddamento e sanzioni in caso di inadempimento
L’impianto complessivo lascia trasparire l’ambizione “di un’autosufficienza del T.U. rispetto alla legge sì da
prevedere un’esigibilità rimessa a una procedura sanzionatoria”.

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La sua messa a regime risulta quindi rimessa alla stessa determinazione delle parti stipulanti o aderenti, che
per ora faticano, sì da invogliare il legislatore a sollecitarle a costo di un suo intervento più o meno recettizio
rispetto allo stesso T.U.

9. Dalla L. n. 92/2012 al Jobs Act: L.d. n. 183/2014 e relativi decreti delegati

La L. 92/2012 c.d. riforma Fornero, è stata sollecitata e poi lodata da Ue e Bce, come ideale per curare un
mercato caratterizzato dal dualismo cronico fra insiders e outsiders, con la somministrazione di una dose di
maggior rigidità in entrata di contro a una maggiore flessibilità in uscita. È però durata poco dato il sopravvenire
del Jobs Act, solita accelerata legislativa che sembra accompagnare ogni variazione della compagine di Governo,
con un eccesso di riforme delle riforme. Il punto di maggior rilievo dal punto di vista sindacale sarebbe dovuto
essere art 4.62-63 L. 92/2012 col conferimento di una delega, rimasta inattuata, per emanazione di decreti
autorizzanti la contrattazione collettiva a introdurre una gamma di forme di partecipazione ampia, tanto da ri-
estendersi dalla consultazione alla codeterminazione. Le debolezze strutturali del T.U. sulla rappresentanza
sindacale si cumulano con la riduzione formale e sostanziale del movimento sindacale come protagonista
politico. Col varo del Jobs Act da parte del Governo Renzi sembra che lo spazio per un intervento del sindacato
che possa incidere sulle politiche dell’economia e dell’occupazione si sia chiuso. Il piano per il lavoro, con
proposte per la ripresa e lo sviluppo del sistema italiano, composto dal decreto 34/2014 e dalla legge delega
183/2014 è stato infatti approvato senza coinvolgimento delle organizzazioni sindacali che sono state escluse
dall’iter di elaborazione. Così come per la stesura dei decreti delegati in cui vi è stata emarginazione dello
stesso Parlamento.
Il che non toglie che propri il D.lgs. 81/2015, dedicato al testo organico semplificato sulle tipologie contrattuali e
al nuovo regime dello ius variandi contenga vari rinvii alla contrattazione collettiva, con una precisazione nell’art
51 per cui quando si parla nel decreto di contratti collettivi senza ulteriori precisazioni ci si riferisce ai contratti
collettivi nazionali, territoriali o aziendali stipulati da associazioni sindacali comparativamente più
rappresentative ed ai contratti collettivi aziendali stipulati dalle loro rappresentanze sindacali aziendali o dalla
rappresentanza sindacale unitaria. Viene così riservato l’oligopolio della c.d. contrattazione delegata ai sensi del
decreto alle organizzazioni sindacali selezionate con la nozione della maggior rappresentatività comparativa,
senza risolvere il problema del se ne basti una o ce ne vogliano di più per rendere efficaci i contratti e nei
confronti di chi. E la legittimazione a sottoscrivere a livello aziendale contratti oggetto dei rinvii è riconosciuta a
dette organizzazioni sia per le loro istanze nazionali e territoriali che alle loro rappresentanze aziendali o alle
rappresentanze unitarie, con una tendenziale aziendalizzazione.

CAPITOLO 4: I SINDACATI E LE ORGANIZZAZIONI IMPRENDITORIALI COME ASSOCIAZIONI NON

RICONOSCIUTE
A. Modelli organizzativi ed evoluzione storica
1. Linee generali
Le caratteristiche organizzative dei sindacati dei lavoratori e degli imprenditori sono influenzate dalle vicende
storiche e dal contesto generale dei rapporti di lavoro di ogni sistema.
Dati tipici della situazione italiana:
 Lo sviluppo tardivo dell’organizzazione sindacale in corrispondenza di un ritardo del processo di
industrializzazione e la grande fragilità del nostro sistema economico e con la debolezza del mercato del lavoro.
Fattori che hanno influito molto sui caratteri organizzativi dei sindacati dei lavoratori: debolezza e informalità
dell’organizzazione, prevalenza delle strutture territoriali – orizzontali su quelle di categorie e mestiere, con

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tendenze alla centralizzazione e infine assenza del sindacato dai luoghi di lavoro.
 La forte politicizzazione, intesa come connotazione ideologica ed anche come connessione con i partiti politici.
Da qui la tradizionale divisione tra le grandi centrali sindacali. L’organizzazione sindacale degli imprenditori non
risente di simili divisioni anche se differenze politiche hanno a volte pesato. La pluralità organizzativa
riscontrabile fra gli imprenditori risponde a criteri diversi: settore economico (Confindustria, Confcommercio,
Confagricoltura), le dimensioni di imprese, il carattere privato o pubblico dell’imprenditoria.
Per il resto la struttura organizzativa di sindacati di lavoratori e imprenditori risponde a modelli largamente
comuni.

2. I modelli organizzativi
La struttura sindacale si basa su una duplice linea organizzativa, entrambe compresenti in ogni centrale
sindacale:
1. Verticale  ha come elemento di aggregazione l’appartenenza dei lavoratori e delle imprese da cui
dipendono, allo stesso settore o categoria produttiva (es sindacato o associazione dei bancari)
2. Orizzontale  comprendono invece tutti i lavoratori e le imprese dei vari settori merceologici presenti in un
certo ambito geografico Le due linee organizzative coesistono entro ogni sindacato, ma consistono ciascuna di
varie strutture o istanze, di diversa dimensione, dal luogo di lavoro, alla zona territoriale circoscritta fino
all’ambito nazionale. Nella nostra esperienza storica l’aggregazione secondo il mestiere dei lavoratori ha avuto
limitata diffusione.
Attualmente il carattere di sindacato di mestiere è proprio del sindacato dei:
─ Dirigenti  per quelli privati si segnala la Cida, confederazione composta da varie federazioni di settore che stipulano
distinti contratti collettivi; mentre per i pubblici la Confdir
─ Quadri  stenta cmq a farsi strada Organizzazioni per mestiere anche di operai sono presenti anche nel settore pubblico e
dei servizi (es scuola). Ad essi si affiancano organizzazioni come la Conbas che, inizialmente spontanee e provvisorie hanno
acquistato carattere e forma stabile.
Le strutture orizzontali culminanti al vertice nella confederazione, che è vertice anche delle strutture verticali,
hanno sempre avuto importanza nel sindacalismo italiano anche se con diverse accentuazioni tra le 3 maggiori
confederazioni: massima nella Cgil e minore in Cisl e Uil. L’importanza delle strutture orizzontali non è minore
nell’organizzazione di imprenditori ma sempre come effetto di adattamento e imitazione.

3. L’organizzazione sindacale: evoluzione storica

L’evoluzione sindacale ha fasi significative per l’intero assetto delle nostre relazioni industriali. Nell’immediato
dopoguerra e per oltre 10 anni la condizioni socio-politiche (clima guerra fredda tra partito al governo e
opposizioni, tensioni sociali, politiche pubbliche di controllo e repressione sindacale) ed economiche
(ricostruzione economica sostenuta dal potere pubblico, alti livelli disoccupazione) contribuiscono a mantenere il
sindacato in situazione di debolezza. Col boom economico la crescita aiuta a rafforzare la posizione dei
lavoratori sul mercato del lavoro, effetto rafforzato dal mutato quadro politico, dall’atteggiamento dei pubblici
poteri più favorevole all’organizzazione sindacale, nonché da fenomeni di modernizzazione sociale. Inizia il
processo di avvicinamento tra le 3 maggiori confederazioni; le posizioni di politica sindacale si evolvono;
aumenta l’attenzione ai temi di impresa e contrattazione aziendale. La forza del sindacalismo dei lavoratori nel
decennio successivo arriva al suo apice mentre la stabilità politica e la capacità di controllo sociale del potere
pubblico sono al minimo. Il decennio ’90 eredita dal passato i fattori di crisi di rappresentatività del sindacato.
Fattori evidenziati anche dall’andamento delle adesioni alle organizzazioni Cgil, Cisl e Uil che mostro il perdurare
del processo di sostituzione fra iscritti attivi e pensionati; la difficoltà di rappresentare figure con professionalità
specializzate o figure deboli; la contrazione dei tassi di sindacalizzazione. La situazione si complica per la

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concorrenzialità tra sigle sindacali sviluppatesi all’esterno delle grandi centrali confederali ma anche al loro
interno come effetto della crescente crisi dell’unità d’azione sindacale. Il mutato contesto economico e la
concorrenza globale hanno aiutato a indebolire il sindacato per quanto riguarda la consistenza numerica degli
associati e l’efficacia rappresentativa. Le 3 maggiori confederazioni hanno dimostrato buona tenuta per il
numero assoluto di affiliati e hanno registrato alto numero di pensionati, mentre hanno debole presenza nei
settori dei servizi, nelle piccole imprese e ancor meno nelle nuove professionalità e nei giovani. Tendenza
organizzativa rilevante consiste nel processo di accorpamento delle strutture categoriali. La crisi rappresentativa
e le tensioni fra sindacati hanno reso sempre più urgenti l’innovazione delle strategie politiche e organizzative
ma anche una riforma delle regole del gioco, prevedendo criteri di rappresentatività effettivi dell’organizzazione
sindacale. Condizione questa essenziale per poggiare il sistema contrattuale su basi solide e metterlo in grado di
reggere il peso della regolazione crescente del conflitto. Esigenza che ha avuto risposta in primis per il lavoro
pubblico e poi per il settore privato.
La fissazione per legge dei criteri minimi di rappresentatività è cmq solo un aspetto della complessa opera di
adeguamento organizzativo e culturale cui il sindacato si trova di fronte, se vuole contrastare la crisi di
rappresentanza.

4. L’attuale struttura organizzativa del sindacato

La struttura del sindacato appare complessa ed è basata su 4 livelli:
1. Alla base, le strutture presenti nei luoghi di lavoro  delegati nel settore privato, sezioni sindacali o simili nel
pubblico. Nell’agricoltura ed edilizia, dove manca uno stabile inserimento dei lavoratori in unità produttive, la
struttura base è la lega territoriale
2. Livello provinciale o comprensoriale  sono presenti le strutture verticali, i sindacati provinciali delle varie
categorie e le strutture orizzontali, variamente denominate Camera del Lavoro per Cgil, Camera sindacale per
Uil, Unioni sindacali per Cisl
3. Livello regionale, sia orizzontale, sia di categoria. È provvisto di poteri crescenti anche in corrispondenza del
decentramento amministrativo e regionale
4. Ambito nazionale  in cui operano le strutture di vertice dell’intera organizzazione, le federazioni nazionali di
categoria e la confederazione.
La distinzione tra strutture orizzontali e verticali corrisponde a una divisione di compiti nel sindacato:
 Strutture orizzontali  fissare gli indirizzi fondamentali di politica sindacale, economica, contrattuale per tutta
l’organizzazione, di cui rappresentano l’istanza di direzione politica e di rappresentanza verso poteri pubblici.
 Strutture verticali  sono competenti per la conduzione dell’attività contrattuale e delle iniziative di rilievo
settoriale.
Sul piano finanziario le diverse strutture sindacali sono dichiarate autonome da tutti gli statuti, che escludono
anche una responsabilità delle strutture superiori per le obbligazioni assunte dalle inferiori.
La tipologia di organi delle varie strutture riproduce quella delle associazioni
Il sistema di finanziamento dei sindacati è complesso. Le principali fonti interne sono:
 La quota tessera, divisa tra le varie strutture ma che è principale introito delle centrali confederali
 Contributi associativi, versati di solito mensilmente dei lavoratori
 Altra fonte interna è la quota di servizio, trattenuta dalla retribuzione ai lavoratori per l’azione svolta dal
sindacato, a volte regolarmente altre volte in modo saltuario sotto forma di quote contratto.
Uno dei caratteri tradizionali del sindacalismo italiano è la sia organizzazione su basi pluralistiche, cioè in
organizzazioni distinte a seconda di concezioni culturali, ideologiche e di ascendenze politiche. Importante è
anche la contrapposizione tra sindacalismo confederale e autonomo

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 Nella Cgil sono presenti componenti o cmq ispirazioni legate ai partiti della sinistra italiana. La Cisl di ispirazione cattolica
comprende lavoratori anche di aree diverse e non allineati a posizioni politiche definite. L’Uil riunisce tradizionalmente
componenti socialiste, repubblicane e socialdemocratiche
I rapporti tra le maggiori confederazioni hanno avuto alterne vicende. Dopo la tensione polemica degli anni ’50
è iniziato un avvicinamento in primis nella pratica contrattuale. Le divisioni tradizionali sul ruolo del sindacato e
sui rapporti con i partiti politici si dimostrano ostacoli insuperabili per l’unità e le 3 confederazioni ripiegano sulla
conclusione di un Patto federativo (’72), come fase transitoria verso l’unità organica. Ma i contrasti degli anni
’80, culminanti nella rottura dell’84 fra Cgil, Cisl e Uil sull’accordo antinflazione, hanno portato allo scioglimento
della Federazione. Da allora i rapporti sono stati retti dalla pratica dell’unità di azione, soggetta anche essa ad
alterne vicende. Nonostante abbia sostenuto gli accordi di concertazione degli anni ’90 nel decennio successivo
si è trovata esposta a tensioni, manifestatesi soprattutto in sede contrattuale. Il sindacalismo autonomo
tradizionale ha avuto in Italia importanza limitata ma non marginale. Le difficoltà recenti delle maggiori
confederazioni e della contrattazione collettiva sono i motivi primi della ripresa di iniziativa del sindacato
autonomo. Durante gli anni ’80 in alternativa al sindacalismo confederale e autonomo ha preso consistenza
soprattutto nel settore terziario un soggetto sindacale multiforme, di tipo movimentista o professionale, riuniti
cmq in forma confederale. Sul finire degli anni ’90 la crescita del lavoro parasubordinato ha indotto le grandi
centrali sindacali ad attrezzarsi organizzativamente per un intervento nell’area di lavoro atipico. Sono nate così
3 nuove sigle:
Organismi federati delle organizzazioni sindacali
Nidil (Nuove identità di lavoro) per Cgil storiche che, per il carattere “despazializzato” dei
Alai (Associazione lavoratori atipici e interinali) per Cisl lavori che vogliono rappresentare sono destinate a
Cpo (Coordinamento per l’occupazione) per Uil tagliare trasversalmente i vari settori merceologici.
Nuove strutture che però sono lungi dall’essersi
consolidate e hanno debole.

5. L’organizzazione dei lavoratori nel luoghi di lavoro: sviluppo storico

I sindacati italiani sono a lungo rimasti privi di una presenza diretta nei luoghi di lavoro. L’espressione degli
interessi collettivi dei lavoratori in azienda è stata affidata a una rappresentanza, la commissione interna (CI),
strutturalmente diversa dal sindacato perché costituita non su base associativa ma elettiva da tutti i lavoratori
dell’azienda. Mentre poi il sindacato è forma associativa volontaria e quindi potenzialmente pluralistica, la
commissione interna è forma rappresentativa unitaria e necessaria. L’esigenza di avere diretta presenza
organizzata in azienda diventò più urgente con la necessità dell’articolazione e un maggiore dinamismo
contrattuale sui luoghi di lavoro. Essa fu sostenuta in primis dalla Cisl, in parallelo con la necessità della
contrattazione articolata e poi progressivamente anche dalla Cgil. Nacquero quindi le sezioni sindacali aziendali,
articolazioni sindacali in azienda. Queste però non riescono a diffondersi se non in poche aziende industriali,
anche perché non erano riconosciute come strutture con pieni poteri sindacali. I primi delegati di fabbrica
appaiono nel ’69 in alcune grandi fabbriche del Nord fuori dall’iniziativa sindacale.
I caratteri principali dei delegati sono di essere eletti in modo unitario da un gruppo ristretto di lavoratori collocato nella
stessa condizione produttiva.
Le confederazioni sindacali allora presero iniziativa di diffondere il movimento dei delegati e di sindacalizzarlo,
anche come strumento di recupero dello spontaneismo di base. Nel patto federativo del ’72 i Consigli di fabbrica
furono riconosciuti come “istanza sindacale di base con poteri di contrattazione sui posti di lavoro” e di norma
identificati con le RSA ex art 19 St. lav. divenendo quindi beneficiari di tutti i diritti e i poteri del titolo III dello
Statuto. Negli anni ’80 tale forma di organizzazione sindacale in azienda da i primi segnali di cedimento con la
crisi dell’unità sindacale dell’84-85 (e lo scioglimento del Patto federativo) e la caduta di rappresentatività del

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sindacato confederale. Quest’ultimo provò a reagire orientandosi verso una riforma del modello, che arriverà col
Protocollo del ’93 (RSU).

6. L’organizzazione dei lavoratori nel luoghi di lavoro: dall’Accordo Interconfederale del

1993 a quello del 2011
Il protocollo del’93 integrato dall’Accordo Interconfederale definisce in modo organico i compiti e le modalità
costitutive delle nuove strutture di base, le c.d. Rappresentanze sindacali unitarie (RSU).
Le RSU:
 Hanno competenze generali di tutela collettiva dei lavoratori in azienda, compresa la titolarità contrattuale, nei limiti delle
competenze attribuite dal contratto collettivo nazionale a quello decentrato
 Sono costituite unitariamente nell’unità produttiva , con elezioni aperte a tutti i lavoratori, condotte sulla base di liste
sindacali.
Il legislatore avrebbe dovuto sancire normativamente il riconoscimento delle RSU, rafforzandone la presenza.
Nel settore privato però, contrasti sindacali e politici hanno bloccato tale iniziativa, mentre nel settore pubblico il
D. Lgs. 396/1997 ha potuto intervenire con la seconda privatizzazione, riconfermando il modello delle RSU La
RSU è organo dell’insieme dei lavoratori e al tempo stesso funge da struttura comune di rappresentanza dei
sindacati in azienda. Resta confermata in Italia la tradizione del canale unico sindacale di rappresentanza, per
cui gli organismi rappresentativi sono controllati dal sindacato e hanno la totalità delle competenze di autotutela
collettiva in azienda. Il canale doppio di rappresentanza, presente nella maggior parte d’Europa, in cui si
distingue:
a) Rappresentanze sindacali in senso stretto, con compiti contrattuali
b) Organismi eletti da tutti i lavoratori, con compiti diversi
È stato sempre modello avverso ai nostri sindacati perché ritenuto limitativo dell’autorevolezza sindacale e della
sindacalizzazione potenziale. Ciò nonostante la funzioni di rappresentanza dei lavoratori in azienda si siano
estese oltre la contrattazione collettiva tradizionale a compiti di informazione, consultazione e partecipazione,
tanto da richiedere potenzialmente anche una differenziazione di strumenti rappresentativi. Esigenza a cui le
parti sociali hanno preferito rispondere con organismi rappresentativi specializzati costituiti con accordo sempre
all’interno del canale unico. La normativa del ’93 è rimasta in vigore fin oggi ed è stata richiamata dal T.U. sulla
rappresentanza del 2’14 che la riprende e adegua senza sostituirla.

7. L’organizzazione degli imprenditori

Questa è un fenomeno storicamente indotto o di risposta rispetto all’organizzazione dei lavoratori e ne
riproduce i tratti organizzativi generali: doppia linea organizzativa, prevalenza delle strutture orizzontali,
tradizionale accentramento. Esistono diverse organizzazioni confederali, in primis per i grandi settori economici:
1. Confindustria (organizza soprattutto imprenditori industriali)
2. Confcommercio (organizza gli imprenditori del commercio)
3. Confagricoltura (organizza quelli dell’agricoltura)
4. Abi (organizza le imprese di credito)
Nel settore agricolo operano anche diverse organizzazioni di lavoratori autonomi e piccoli imprenditori come la Coldiretti.
Confederazione separata è la Confapi che organizza le imprese indusrtiali medio – piccole. Organizzazioni imprenditoriali con
funzioni di rappresentanza sindacale ma anche di regolazione di interessi economici e degli associati, di servizio o assistenza
in problemi tecnici e commerciali … Le imprese a partecipazione statale anche erano organizzate in modo distinto dalle private
fino al ’57 quando si staccarono dalla Confidustrai, venendosi a creare Intersind (raggruppa le imprese del gruppo Iri) e Asap
(gruppo Eni) e che ebbero ruolo decisivo nell’avviare il sistema di contrattazione articolata e nell’introdurre prassi inovative
nelle relazioni industriali
Nel pubblico impiego la c.d. privatizzazione del rapporto di lavoro ha introdotto un nuovo attore: l’Agenzia per la

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rappresentanza negoziale, con personalità giuridica. Essa è legata al Governo, che nomina parte dei componenti
del Direttivo. L’Agenzia è stata creata per due scopi:
 Sostituire le varie delegazioni di parte pubblica, politicizzate e precarie con un’unica controparte, tecnica e stabile
 Contribuire a dare piena efficacia alla contrattazione collettiva ormai di diritto comune.

8. La Confindustria
È l’organizzazione imprenditoriale più consistente. Le imprese associate operano nell’industria e anche nel
settore terziario avanzato (trasporti, comunicazioni …), il che mostra la tendenza comune delle associazioni ad
assumere carattere più complesso per rafforzare la propria capacità rappresentativa. È però un’organizzazione
complessa. Le sue strutture portanti (orizzontali) sono le associazioni territoriali, quasi tutte corrispondente a
una provincia. A queste fanno capo tutte le imprese della provincia, che spesso non aderiscono alla loro
organizzazione (verticale) di categoria. Alla Confindustria aderiscono poi altre federazioni nazionali di categoria.
Le principali funzioni fanno capo alle associazioni territoriali, nonostante la riforma del ’70 abbia voluto
accrescere il ruolo delle organizzazioni di categoria per aumentare l’articolazione funzionale dell’intera
confederazione. Di grande importanza è l’attività di assistenza data alle aziende in materia di contrattazione,
applicazione dei contratti e delle leggi sul lavoro e di composizione delle controversie relative. Le federazioni di
categoria hanno svolto ruolo marginale nella politica sindacale degli imprenditori. È solo nel ’71 la costituzione
della Federmeccanica, maggiore associazione di categoria con esclusive funzioni di rappresentanza sindacale,
intesa a contrastare la crescente forza della Federazione lavoratori metalmeccanici. In effetti le maggiori
federazioni di categoria hanno svolto da allora ruolo significativo nella preparazione e conduzione delle tornate
contrattuali nazionali nonché nell’indirizzo della contrattazione decentrata. Resta poi consistente l’influenza delle
associazioni territoriali e dalla Confederazione.
Gli organi della Confindustria riproducono la tipologia usuale delle associazioni (assemblea, giunta, consiglio, direttivo e
presidente). Sono previsti poi 3 comitati particolari con funzioni soprattutto consultive: quello per le piccole imprese, per il
mezzogiorno e dei giovani industriali.
Il dover rispondere alle sfide del cambiamento economico-produttivo ha sollecitato anche le associazioni
imprenditoriali ad adeguare le proprie strategie e strutture organizzative. La tendenza maggiore va verso
l’aggregazione delle strutture categoriali. L’episodio più rilevante è l’aggregazione delle 5 maggiori
confederazioni rappresentative del commercio, dell’artigianato e delle piccole imprese nella nuova
organizzazione (R.ete. Imprese Italia). L’aggregazione è stata facilitata dal superamento delle divisioni fra le
due organizzazioni del commercio e dell’artigianato che riflettevano originarie ascendenze politiche. Tendenza
parallela verso l’aggregazione si è manifestata fra le maggiori organizzazioni rappresentative del mondo
cooperativo.

9. Organizzazioni sindacali a livello internazionale e comunitario

L’organizzazione sindacale internazionale più rappresentativa dei lavoratori la Confederazione Internazionale dei
Sindacati Liberi (Cisl – Icftu), la quale raggruppa milioni di aderenti con organizzazioni affiliate in circa un
centinaio di paesi di tutti i continenti e ha sede a Bruxelles. Nel 2006 si unisce con la Federazione mondiale del
lavoro. A livello verticale si sono sviluppate federazioni internazionali di categoria, con compiti di coordinamento
dell’azione sindacale. All’interno della CE nel ’73 è nata a Bruxelles la Confederazione Europea dei Sindacati
(Ces) Sul versante degli imprenditori non esistono centrali internazionali degli imprenditori paragonabili a quelle
dei lavoratori. Gli interessi degli imprenditori sono rappresentati da 2 organizzazioni:
─ La Ioe (Organizzazione Internazionale degli Imprenditori), competente per le questioni sociali
─ La Icc (camera di commercio internazionale) competente per le questioni economiche
Gli imprenditori sono anche rappresentati all’OIL. Legami internazionali sono realizzati, anche per le relazioni

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industriali, dalle imprese multinazionali. L’Unione delle Industrie della Comunità Europea (Unice) raggruppa le
organizzazioni padronali dei paesi membri per settori di attività e di recente ha cambiato nome in Business
Europe.
Le relazioni collettive a livello comunitario appaiono ancora poco sviluppate. Le stesse organizzazioni sindacali sono lente a
elaborare strategie di respiro sovranazionale. Per del tempo si è anche dubitato dell’esistenza di un diritto sindacale europeo,
mancando una cornice normativa a riguardo. Analoghe perplessità ci sono sulla struttura sindacato visto l’ancora modesto
sviluppo di funzioni negoziali in ambito comunitario e il mancato ricorso allo strumento del conflitto. Dal trattato di Maastricht
e poi con quello di Lisbona vi è stato un salto di qualità. Le parti sciali sono state chiamate ad avere ruolo attivo nel contesto
delle politiche sociali dell’UE con l’istituto della concertazione sociale. Questa attività negoziale a livello comunitario unita agli
accordi di implementazione della direttiva sui Comitati aziendali europei ha almeno aperto la via per la costruzione in
prospettiva di un sistema europeo di relazioni industriali. Si tratta di verificare se e come il sindacato europeo saprà
raccogliere la sfida lanciata dall’unione.

B. Il sindacato come associazione non riconosciuta

1. Fattispecie sindacale e associazione
La mancata attuazione dell’art 39.2 Cost ha avuto conseguenze sulla disciplina delle organizzazioni sindacali:
─ Accentuazione del loro carattere privatistico
─ Loro appartenenza al genere “associazioni non riconosciute”, salvo le strutture aziendali che sono organismi in
tutto o in parte elettivi
Il carattere privatistico dei sindacati non è mai stato univoco nelle sue implicazioni. Non sono infatti mancate
norme che hanno dato rilievo pubblico ad alcune attività sindacali. Il carattere associativo è proprio del
sindacato ma non è necessario della fattispecie sindacale  organizzazione sindacale non coincide con forma
associativa come risulta da art 39.1 Cost che si esprime in termini di libertà “organizzativa”. Elemento
qualificante la fattispecie sindacale è solo l’esercizio in forma organizzata di autotutela collettiva  è quindi
l’attività di autotutela organizzata non la forma organizzativa. Attività di autotutela collettiva, quindi sindacale in
senso lato, possono essere svolte anche da coalizioni o gruppi occasionali, privi dei caratteri di stabilità e
strumentazione propri dell’associazione o da organismi in tutto o in parte elettivi. Accezione ampia conforme al
carattere aperto e poco istituzionalizzato del nostro sistema di relazioni industriali. Implica che la disciplina
dell’ordinamento per tale fattispecie, quindi i poteri e i diritti sindacali, siano riferibili a ogni gruppo o organismo
latamente inteso.

2. La disciplina codicistica delle associazioni

In quanto associazioni non riconosciute, i sindacati e organizzazioni imprenditoriali sono assoggettati alla
disciplina degli artt 36, 37, 38 c.c. Disciplina scarna e in realtà residuale, quindi inadeguata a spiegare la
sostanza del fenomeno associativo sindacale. La residualità si vede già nel principio base dell’art 36.1 c.c. per
cui l’ordinamento interno e l’amministrazione delle associazioni non riconosciute sono regolate dagli accordi tra
gli associati, cioè da regole interne, statuti e regolamenti riconducibili al consenso dei soci.
Art 36.2 dispone che associazione può stare in giudizio nella persona che per accordi sociali è conferita la presidenza o la
direzione. Le altre norme riguardano aspetti patrimoniali. Art 37 stabilisce che i contributi e beni acquistati con essi
costituiscono il fondo comune dell’associazione, che è indivisibile perdurando l’associazione e che il socio recedente non ha
diritto di pretendere la sua quota in caso di recesso. Per art 38 per le obbligazioni contratte dall’associazione rispondono in
solido il fondo comune e i soggetti che hanno agito in nome e per conto dell’associazione stessa
Fra le questioni controverse vi è quella della qualificazione delle associazioni non riconosciute. Oggi, data una
rimeditazione teorica del concetto di personalità giuridica e soggettività giuridica si pensa che in assenza della
prima è possibile godere della seconda come capacità sia pur limitata e relativa di essere centro di imputazione
di rapporti giuridici.

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 Quello che farebbe la differenza fra persone giuridiche associazioni e associazioni non riconosciute sarebbe l’autonomia
patrimoniale perfetta solo delle prime, cioè la totale irresponsabilità dei soci per i debiti sociali
La giurisprudenza del lavoro a lungo si è espressa contro la capacità delle associazioni sindacali di stare in
giudizio ed anche di intervenire nel processo. Smentita però da art 28 St. lav., che riconosce al sindacato la
legittimazione ad agire in giudizio per la difesa di interessi propri. Evoluzioni significative ci sono state anche
nella giurisprudenza che ha riconosciuto al sindacato la legittimazione a costituirsi parte civile in processi penali
per infortuni sul lavoro, finché non si è arrivati ad ammettere la legittimazione ad agire in capo alla RSA per
l’attuazione di diritti ad essa attribuiti dal contratto collettivo. A tale processo evolutivo appartengono anche gli
orientamenti, recepiti dal legislatore, sulla legittimazione ad agire in via ordinaria davanti al giudice del lavoro
dei sindacati del pubblico impiego per le controversie se procedure di contrattazione collettiva oltre che su
quelle riguardanti comportamenti antisindacali.

3. Rapporti interni e democrazia sindacale

L’assenza di una disciplina tipica dell’associazione sindacale e la consacrazione dell’autonomia organizzativa
contenuta nell’art 36 c.c. ha avuto rilievo particolare sui rapporti interni del sindacato. Con sindacati di
lavoratori divisi e in competizione tra loro, i problemi della tutela dei soci verso l’organizzazione e della libertà
sindacale negativa, nonché della stessa democraticità interna al sindacato assumono minor urgenza della difesa
esterna della libertà sindacale verso Stato e imprenditori. Il principio di democraticità interna del sindacato,
richiesto da art 39 come condizione per la registrazione, va ritenuto vigente anche per i sindacati di fatto, come
condizione di qualificazione. In assenza di tale requisito l’organizzazione non beneficerebbe della disciplina
(diritti e poteri) riservata al sindacato. Il contenuto del principio va riferito alle regole democratiche di solito
accettate dal sindacalismo, non solo italiano: es carattere elettivo delle cariche sociali e principio maggioranza.
Altro principio ritenuto fondamentale riguarda la necessità che le decisioni generali per la vita dell’associazione
siano di competenza di un organo assembleare, comprendente tutti i soci. La competenza dell’assemblea è
prevista dal c.c. per alcune decisioni delle associazioni riconosciute, ad es l’esclusione di un socio. Per
un’autorevole dottrina sarebbe da riferire anche alle associazioni non riconosciute.

4. La giustizia interna dei sindacati

L’amministrazione della giustizia interna è tema tormentato. Non solo in Italia vi è riconoscimento che le regole
previste dalle stesse organizzazioni sino inadeguate rispetto agli standard degli ordinamenti statali. La carenza
maggiore non sta tanto nella sommarietà delle garanzie procedurali, quanto nella loro debole effettività e nella
scarsa affidabilità degli organi giudicanti, la cui autonomia rispetto agli organi c.d. politici del sindacato non è
assicurata da norme statutarie sull’incompatibilità. Orientamento originario in tema di rapporti endo-associativi
è astensionistico. A volte è equivalente a un rifiuto di competenza a giudicare in proposito. Più spesso è limitato
a un giudizio di legittimità e non di merito sulla controversia. Si arriva però a volte a controllare la conformità
degli atti associativi alle regole statutarie sia per aspetto formale sia sostanziale, dichiarando la nullità di atti
contrari allo statuto. Incerta è anche l’operatività all’interno delle associazioni di alcuni diritti e garanzie
costituzionali. Spesso i giudici hanno considerato irrilevante l’osservanza di tali garanzie perché non previste
dalla disciplina interna. Posizione più favorevole si è a volte affacciata specie nel controllo giudiziale di
provvedimenti disciplinari.

5. Controversie interne, ammissione al sindacato, rapporti tra associazioni di diverso

livello
I pochi casi giudiziari su controversie intra-sindacali sono nati quasi sempre da gravi tensioni interne e di solito

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sollevati da interi gruppi interni all’associazione. Fra i più famosi è quello conseguente alla scissione della Cgil
nel ’48 riguardante il diritto della corrente cristiana distaccatasi a ottenere parte del patrimonio sociale, non
riconosciuto dall’altra parte di Cgil che qualificava il distacco come somma di dimissioni individuali quindi non
legittimanti il recupero delle quote.
Questione chiusa in sede transattiva. L’incertezza delle soluzioni avanzate in proposito conferma l’inadeguatezza
della disciplina statale in materia. I rapporti tra organismi sindacali di diverso livello rilevano sia per la
qualificazione della struttura associativa sia per l’attività esterna del sindacato, per risolvere il problema dei
rapporti tra contratti collettivi di diversa ampiezza. Sotto il primo profilo si sono avanzate 2 tesi: una che
configura il sindacato come associazione complessa, associazione di associazioni; l’altra che ritiene preferibile
vederla come insieme di associazioni parallele a cui il singolo socio appartiene contemporaneamente.
Costruzioni che sono riferibili, come tutte le civilistiche sulle associazioni non riconosciute, specie ad aspetti
patrimoniali dei rapporti associativi.

CAPITOLO 5: LA LIBERTA’ SINDACALE

1. Norme nazionali ed internazionali
Nel nostro ordinamento il riconoscimento della libertà sindacale si incentra su art 39.1 Cost: “l’organizzazione
sindacale è libera”. Ma non vanno scordate le fonti internazionali che si aggiungono ad esso, a partire dalle
Convenzioni dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro:
─ N° 87 (del ’48)  sulla libertà sindacale e la protezione dei fenomeni sindacali in genere, affermate con
riguardo alla loro tutela verso lo Stato
─N° 98 (del ’49)  sviluppa il principio del diritto di organizzazione e negoziazione collettiva nei rapporti
interpretativi e quindi verso i datori di lavoro.
La libertà di associazione e di attività sindacale entrano anche nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali e nella Carta Sociale europea del ’61. In ambito europeo va ricordata poi la Carta dei
diritti sociali fondamentali di Strasburgo dell’89 e la Carta dei diritti fondamentali di Nizza del 2000 a cui il Trattato di Lisbona
ha riconosciuto stesso valore giuridico dei Trattati. Gli aspetti problematici delle fonti internazionali attengono alla loro natura
ed efficacia: essi si dirigono ai singoli Stati a cui è fatto obbligo di provvedere all’adeguamento.
Sul piano della legislazione attuativa del disposto costituzionale, altra rilevanza ed efficacia hanno le disposizioni
dello Statuto dei lavoratori (L. 300/1979):
 Il Titolo II costituisce concreta articolazione del principio costituzionale con riguardo all’ambito endo-aziendale.
Viene ribadito il diritto di associazione e di attività sindacale nei luoghi di lavoro, si vietano gli atti e i
trattamenti discriminatori in ragione di affiliazione o attività sindacale e si colpisce la costituzione di sindacati
c.d. di comodo
 Il Titolo III, garantisce alle espressioni sindacali interne all’azienda una serie di diritti ed è valore aggiunto
rispetto alla direttiva dell’art 39 Cost poiché detta specifica normativa “promozionale” dell’organizzazione e
dell’attività sindacale nelle singole unità produttive, predisponendo certi diritti non riconducibili alla mera libertà
sindacale e implicanti un facere o un pati al datore di lavoro.
Il legislatore del ’70 ha anche messo a disposizione delle organizzazioni sindacali uno strumento processuale
che consente di conseguire per via giudiziaria la repressione della condotta antisindacale del datore di lavoro,
rafforzando l’effettività delle norme del Titolo III e dei diritti e libertà sindacali impliciti nell’art 39.1 Cost. La
libertà garantita a livello costituzionale all’organizzazione sindacale va oltre quella generale del fenomeno
associativo. La prima infatti comporta uno specifico riconoscimento della liceità dell’attività sindacale. La
specificità del riconoscimento della libertà sindacale rispetto a quelle di associazione ha riscontro anche nella
dizione della norma che riguarda “l’organizzazione” non “l’associazione” sindacale, ampliando così il ventaglio

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delle situazioni oggetti di tutela al di là del fenomeno associativo. Vanno quindi ricomprese nella sfera di
operatività dell’art 39 cost anche forme organizzative che non abbiano carattere associativo, purché di natura
sindacale (es Commissioni Interne o Consigli di fabbrica).

2. I contenuti dell’art 39,1^comma,Cost:il profilo individuale e quello collettivo

L’art 39.1 garantisce la libertà sindacale tanto ai singoli quanto ai gruppi organizzati, entrambi titolari di un
complesso di situazioni giuridiche con cui trova espressione la libertà sindacale.
♦ Profilo individuale:
Si rileva in primis la libertà sindacale positiva  libertà per il singolo di costituire un sindacato, di aderirvi, di
fare opera di proselitismo, di raccogliere contributi sindacali, di riunirsi in assemblea. Contenuto positivo che
risulta specificato dalle fonti internazionali e nella legislazione nazionale dall’art 14 dello St. lav., che ne ha
garantito l’attuazione all’interno dei luoghi di lavoro. Garanzia che trova sostegno nell’art 15 St. lav. che decreta
la nullità degli atti/patti discriminatori rivolti a colpire un lavoratore per la sua adesione ad una associazione
sindacale, per lo svolgimento di attività sindacale o per la partecipazione a uno sciopero. L’art 15 è poi l’unico
riferimento nella legislazione italiana alla libertà sindacale negativa, cioè di non aderire o recedere dal
sindacato: il lavoratore infatti non può essere discriminato per l’assunzione, al licenziamento o a ogni altro
momento del rapporto di lavoro a causa della mancata affiliazione a un sindacato.
Il riconoscimento di libertà negativa non trova riscontro in fonti internazionali poiché bisogna tenere conto dell’esistenza in
diversi Paesi di diffuse pratiche e previsioni restrittive di tale libertà negativa. Per es le clausole di sicurezza sindacale che per
garantire e promuovere la forza associativa delle organizzazioni sindacali, pongono l’affiliazione al sindacato e il suo sostegno
finanziario come condizione per l’assunzione.
♦ Profilo Collettivo:
Analoghi momenti garantistici accompagnano le manifestazioni collettive della libertà sindacale. Tanto le norme
interne quanto quelle internazionali tutelano la libertà di organizzazione del sindacato (e della necessaria
attività di proselitismo), il che implica la libera scelta delle forme organizzative e delle regole che disciplinano
l’assetto interno, oltre alla libertà di definire obiettivi e strumenti dell’attività sindacale senza alcuna
interferenza esterna.
Garantita è la facoltà del sindacato di aderire ad organizzazioni complesse sia a livello nazionale che
internazionale. La libertà sindacale va intesa anche:
─ Come libertà di privilegiare all’interno dell’organizzazione sindacale, il ruolo e i poteri del vertice o della base
a seconda delle valutazioni di strategia e di opportunità
─ Come possibilità di valorizzare il ruolo di rappresentanza degli associati o dell’intera classe di lavoratori ovvero
di rappresentanza di interessi generali della società e quindi di scegliere le relative strategie rivendicative.
La libertà sindacale implica poi la possibilità di privilegiare il confronto con la controparte datoriale e agire
soprattutto sul mercato, di inspessire il confronto con le pubbliche istituzioni e di agire sul terreno politico,
nonché la libertà di valorizzare un modello conflittuale nei rapporti con i datori di lavoro e con le pubbliche
istituzioni o invece un modello cooperativo e partecipativo.
L’art 39.1 non può essere solo dichiarazione di mera libertà organizzativa. La sua ratio storico – politica e il
collegamento con art 40 ne impongono una lettura come affermazione della libertà di azione sindacale e di
azione contrattuale, esplicitamente affermata poi nelle fonti internazionali. Nel nostro ordinamento l’azione
contrattuale nel settore privato si è svolta per anni fuori da schemi e regole legali e ha operato in un contesto di
pluralismo libero. Diversamente quindi da ordinamenti di altri Paesi, nel nostro sistema non era configurabile un
generalizzato diritto del sindacato a trattare per la stipulazione di un contratto collettivo con correlativo obbligo
a carico della controparte di partecipare alla trattativa: tanto l’apertura delle trattative come gli esiti contrattuali
restavano affidati ai rapporti di forza, senza che vincoli normativi potessero condizionarli. Nel settore pubblico il

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discorso è diverso, tenuto conto dell’esistenza di una normativa che individua i soggetti legittimati alla
negoziazione. L’Accordo Interconfederale del 2014, recependo le indicazioni dei precedenti Accordi del 2011 e
2013, ha introdotto un vero e proprio diritto a sedere al tavolo delle trattative per la stipulazione dei Contratti
Collettivi nazionali (CCNL) alle Organizzazioni sindacali nazionali con un livello di rappresentatività, nell’ambito
di applicazione del CCNL non inferiore al 5% considerando la media tra il dato associativo (% iscritti) e il dato
elettorale (% voti ottenuti sui voti espressi). Ovviamente il diritto a partecipare alle trattative non implica il
diritto a sottoscrivere il contratto, che resta affidato alla libera dialettica contrattuale. Il diritto alla trattativa
riconosciuto dall’Accordo del 2014 ai soli sindacati firmatari e alle loro derivazioni categoriali non può esser
ritenuto espressione della libertà sindacale ex art 39 ma al massimo frontiera ulteriore. Ciò che invece rientra
nella garanzia costituzionale dell’attività contrattuale implicita nell’art 39 e viene riconosciuto a tutte le OO.SS.
riguarda solo la libera elaborazione delle proposte rivendicative, la loro proposizione, la formazione delle
delegazioni trattanti e la scelta dei comportamenti e delle strategie negoziali da parte sindacale. La libertà
sindacale, oltre che come libertà di organizzazione e azione specie contrattuale, va intesa anche come libertà di
lotta. Così che le azioni di autotutela che non rientrino nel paradigma tipico del diritto di sciopero e nella più
ampia protezione, trovano tutela (e limiti) nell’art 39.1 Cost.

3. Il carattere ‘sindacale’ dell’organizzazione protetta

Bisogna Capire quali organizzazioni e attività possano essere definite sindacali ex art 39.1 Cost e quindi
possano godere di tutte le garanzie connesse, comprese quelle processuali ex art 28 St. lav.
Non vi sono specifiche indicazioni sul piano normativo. Dalla norma costituzionale può solo desumersi un rinvio
alla realtà sociale, da cui si ricava una definizione della fattispecie sindacale in funzione della “autotutela di
interessi connessi a relazioni giuridiche in cui sia dedotta l’attività di lavoro”. Si ha così riguardo in primis al:
─ Profilo teleologico del fenomeno  l’attributo della sindacalità contraddistinguerebbe quelle attività e
aggregazioni sociali che siano rivolte alla tutela di un interesse collettivo di lavoro.
Delimitazione contenutistica di tal interesse collettivo rinvia a scelte storicamente mutevoli dell’azione sindacale
L’esigenza di caratterizzare con maggiore puntualità la sfera sindacale, induce almeno a integrare il criterio
teleologico con la considerazione degli strumenti tipici dell’azione sindacale.
─ Criterio degli strumenti impiegati  se dal punto di vista oggettivo il momento sindacale può confondersi
con quello politico – partitico per l’insistenza sugli stessi temi, sono gli strumenti impiegati per raggiungere gli
obiettivi a fare da discriminante. Il sindacato usa strumenti di autotutela diretta dei lavoratori: sciopero e
contrattazione collettiva, ma anche assemblee, raccolta firme, aggregazioni di consenso … Per i partiti invece si
tratta di azione sul piano elettorale e nei canali istituzionali della rappresentanza politica. Il criterio teleologico e
strumentale vanno però ancora integrati in considerazione di un anche minimo profilo soggettivo. Il concetto di
autotutela implica una gestione degli interessi collettivi posta in essere dagli stessi lavoratori o da loro
immediate espressioni rappresentative. Per quanto ampia sia per i lavoratori la possibilità di delegare la
rappresentanza dei propri interessi alle aggregazioni più diverse deve comunque trattarsi di soggetti forniti di
una investitura diretta e non mediata, operata dai lavoratori in quanto tali.

4. La titolarità della libertà sindacale

Dibattuta in dottrina è la questione della titolarità della libertà sindacale per gli imprenditori. È certo che
possano svolgere attività collettivo-sindacale, si discute piuttosto se tale attività debba ritenersi riconducibile
alla tutela ex 39.1 o se rimanga nell’ambito della libertà di associazione e iniziativa economica ex artt. 18 e 41
Cost. La concezione unilaterale della garanzia dell’art 39 prende spunto dalle diversità tra attività sindacale dei
lavoratori e dei datori evidenziate dalla prassi e dall’esperienza storica, soprattutto perché, mentre per i

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lavoratori l’attività sindacale è necessariamente un fenomeno collettivo, il datore invece è soggetto sindacale
anche come singolo (si pensi ai contratti collettivi aziendali in cui è parte il singolo datore, o alla proclamazione
della serrata). Inoltre il contratto collettivo è inderogabile in peius dai singoli lavoratori , a conferma di una
peculiare solidarietà di classe mentre è derogabile dai singoli datori in senso favorevole per i lavoratori, a
conferma della maggiore autonomia del singolo rispetto al collettivo. Più convincente è la tesi per cui i due
fenomeni associativi di lavoratori e datori hanno quasi sempre una comune considerazione di base. On c’è
quindi motivo per escludere il sindacalismo datoriale dalla previsione dell’art 39.1. Il fatto che poi svolgimenti
legislativi si preoccupino di garantire solo la libertà sindacale dei lavoratori si spiega perché l’intervento è a
favore della parte che fra le due è in maggiore difficoltà nell’effettivo esercizio della libertà sindacale. Per quanto
riguarda invece la titolarità della libertà sindacale dei lavoratori, la questione si è posta in riferimento a
specifiche situazioni caratterizzate dalla peculiarità del regime giuridico in cui viene effettuata la prestazione
lavorativa. Il processo di sindacalizzazione ha varcato i confini del lavoro subordinato per interessare ampi
settori del lavoro autonomo o parasubordinato e delle libere professioni. Quanto al primo fenomeno, va posto in
sintonia col processo espansivo del diritto del lavoro proteso ad estendere le proprie garanzie oltre la sfera del
lavoro subordinato, in direzione di ogni ipotesi di dipendenza sociale ed economica di chi svolga attività
lavorativa verso un soggetto a vantaggio del quale l’attività è svolta. Nello stesso senso va l’allargamento del
conflitto all’area del lavoro autonomo, dei professionisti e dei piccoli imprenditori. Diversa è invece l’ipotesi di
attività sostanzialmente sindacali di ordini professionali al cui interno è avanzata la prassi di tutela dei propri
iscritti a contenuto tipicamente sindacale. Fenomeno non senza controindicazione dovute alla natura giuridica
degli ordini e collegi professionali. Essendo infatti enti pubblici ad appartenenza obbligatoria, sottoposti a
vigilanza ministeriali, una loro sindacalizzazione porterebbe a una sorta di sindacato unico con rappresentanza
necessaria per tutta una categoria, essendovi obbligatoriamente iscritti tutti gli esercenti la professione e per di
più di diritto pubblico. Ciò ha contribuito a far sì che le istanze di tutela sindacale dei gruppi professionali,
confluite in un primo momento negli organismi professionali, abbiano poi indotto lo sviluppo collaterale di forme
associative di natura privatistica con struttura e finalità peculiarmente sindacali. Contrariamente a quanto
avvenuto per il diritto di sciopero, il riconoscimento della libertà sindacale ai pubblici dipendenti non è mai stato
in discussione, tanto più che alla portata percettiva della norma costituzionale ha fatto riscontro nella pratica
l’ingresso del sindacalismo nelle amministrazioni pubbliche. Significativa in tal senso è la partecipazione di
rappresentanti sindacali ad organi di gestione degli apparati pubblici, così come la progressiva
contrattualizzazione del trattamento economico – normativo dei dipendenti pubblici. Il D. Lgs. (confluito poi nel
D. Lgs. 165/2001), col privatizzare il rapporto di pubblico impiego, ha sancito la piena tutela della libertà e
dell’attività sindacale nel settore pubblico, secondo le forme previste dallo Statuto dei lavoratori.
L’esigenza di rappresentanza e tutela di interessi collettivi ha avuto primi riconoscimenti anche per i militari a cui la legge
vieta ogni forma di coalizione, perché incompatibili con la speciale condizione soggezione. Sulla scia di alcuni progetti di
riforma della rappresentanza militare, il Consiglio di Stato nel ’98 ha sollevato la questione di legittimità di tale situazione con
art 39.1, ma la Corte Cost ha rigettato la questione dichiarando legittima la persistenza del divieto. Diverso è per la Polizia di
Stato. Dopo la smilitarizzazione delle forze di pubblica sicurezza la L. 121/81 ha affermato il principio per cui “gli appartenenti
alla Polizia di Stato hanno diritto di associarsi in sindacati”. A tale riconoscimento si accompagnano delle restrizioni: possono
iscriversi solo ai sindacati di categoria i quali non possono rappresentare altri lavoratori; inoltre i sindacati di polizia non
possono aderire, affiliarsi o avere relazioni di carattere organizzativo con altre associazioni sindacali. Apposizione di limiti per
tenere i sindacati di polizia separati da organizzazioni esterne e dalle confederazioni di sindacati nel timore di
condizionamenti.
Anche se il perseguimento di tale finalità non sembra del tutto in grado di fugare i dubbi di costituzionalità sollevati da una
limitazione che viene comunque a precludere quella che è un’espressione (l’adesione a più ampi momenti di organizzazione
sindacale) del principio di libertà sindacale ex art 39.
Circoscritti sono poi i poteri di contrattazione dei sindacati di polizia: la legge dell’81, che vieta l’esercizio di sciopero,

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 riconosce però una serie di garanzia e e diritti sindacali che ricalcano quelli previsti dallo St. lav.: diritto di assemblea,
aspettativa e assenze autorizzate per motivi sindacali

5. La multi direzionalità della tutela dell’art 39,1^comma

Il riconoscimento costituzionale della libertà sindacale esplica i suoi effetti
─ Sul piano del diritto pubblico  garantendo l’immunità dell’organizzazione sindacale verso lo Stato e i pubblici
poteri
─ Sul piano dei rapporti privati  soprattutto nei confronti del datore di lavoro

♦ Piano del diritto pubblico:

L’art 39.1 segna uno dei momenti di maggior distacco del costituente dal passato dato che l’affermazione
incondizionata della libertà sindacale esprime un atteggiamento difforme sia dalla neutralità dello stato liberale
che dall’assoggettamento dell’organizzazione sindacale ai fini statutali e dall’incorporazione nelle strutture
pubbliche realizzata nel sistema corporativo.
Ai pubblici poteri è preclusa ogni possibilità di controllo o ingerenza nella sfera organizzativa e nell’identità
politico-ideologica dei sindacati. È anche vietato ogni condizionamento autoritativo che serva a inquadrare il
sindacato e la sua azione secondo le linee della politica governativa. In quanto svincolato da ogni forma di
soggezione rispetto ai poteri pubblici ma allo stesso tempo agente sulla ribalta istituzionale, il sindacato può
divenire attore fondamentale della dinamica socio-politica dato che gli stessi equilibri della società possono
essere influenzati dalle scelte strategiche ed organizzative. In un quadro costituzionale in cui il modello di
società non è rigidamente precostituito e in cui vi sono così tanti istituti tipici del modello capitalistico come
strumenti propri di un disegno di socializzazione della vita economica, l’azione sindacale con i soli limiti della
dinamica dei rapporti di forza, sembra in grado di influenzare la dialettica tra i due modelli del passato.
L’indicata autonomia del momento sindacale non è contraddetta dai condizionamenti e interdipendenze tra parti
sociali e Stato dato che non si tratta di vincoli giuridici ma di reciproche influenze tra i 3 attori del sistema. Il
problema della garanzia verso interventi dei pubblici poteri vi è soprattutto per la libertà di contrattazione
collettiva, quindi alla possibilità che iniziative di carattere legislativo o amministrativo modifichino o pongano
limiti inderogabili agli accordi tra le parti collettive. Eventualità che si presenta soprattutto in casi di crisi
economica, esigenze di programmazione ecc. che inducano il Governo e il Parlamento a porre tetti massimi alla
contrattazione. La questione si è inizialmente posta in relazione alla L. 91/77 che ha inciso su alcune previsioni
collettive relative all’indennità di contingenza e si è riproposta con successivi interventi in materia, che sono
andati manifestando una tendenza di politica legislativa diretta a contenere le possibilità per la contrattazione
collettiva di apporre anche deroghe migliorative ad alcuni trattamenti fissati per legge.
La Corte Cost investita della questione sulla compatibilità col principio di libertà sindacale di interventi legislativi rivolti a
fissare anche un’inderogabilità in melius dei trattamenti legali, ha prima rigettato le eccezioni di incostituzionalità e poi le ha
accettate dichiarando da un lato che il legislatore ben può stabilire criteri direttivi o vincoli di compatibilità con obiettivi
generali di politica economica; ma che dall’altro entro le linee-guida tracciate dalla legge, le parti sociali devono essere
lasciate libere e che compressioni di tale libertà nella forma di massimi sono giustificabili solo in situazioni eccezionali a
salvaguardia di superiori interessi generali
♦ Piano dei rapporti privati:
La libertà sindacale viene garantita ai datori che in quanto detentori di potere economico e di alcune prerogative
in tema di organizzazione e controllo del lavoro, sono in grado di condizionare la presenza e le iniziative del
sindacato. Il riconoscimento di un’ampia libertà sindacale non può però prescindere dal rispetto di minimali
esigenze organizzative dell’impresa. L’imprenditore quindi deve sì garantire un’area di rispetto al sindacato, ma
non è vincolato a soggiacere all’azione sindacale; la posizione giuridica del sindacato è di libertà, non di pretesa,
né l’art 39.1 ha voluto negare il dialettico antagonismo tra le controparti. Infondo anche la libertà di organizzare

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l’impresa e ricercare il profitto sono riconosciute e tutelate dalla Cost. All’interno dell’impresa vengono ad
esempio garantite le libertà di proselitismo sindacale, di manifestazione di ideologie sindacali … ma nei limiti in
cui l’esercizio di tali diritti non incida in modo eccessivo e sul processo produttivo. Ciò che l’art 39.1 vuole è solo
che l’esercizio di libertà e attività sindacale non sia ostacolato o impedito dal datore di lavoro.

CAPITOLO 6: RAPPRESENTATIVITA’ E RAPPRESENTANZA SINDACALE NEI LUOGHI DI

LAVORO
1. La legislazione di sostegno del sindacato
Il diritto sindacale italiano si caratterizza per l’esiguità degli interventi legislativi e per la mancata attuazione
delle disposizioni costituzionali sulla registrazione dei sindacati e sul contratto collettivo con efficacia generale,
nonché sulla regolamentazione del diritto di sciopero, il che ha portato alla formazione extra-legislativa delle
regole del diritto sindacale affidate all’autonomia collettiva, agli orientamenti giurisprudenziali e alla prassi. Il
tratto dominante di tale ridotta presenza di norme legislative è stato a lungo quello promozionale, cioè di
sostegno e ausilio per i sindacati dei lavoratori. All’inizio il sostegno si identificava solo col riconoscimento legale
di un diritto a partecipare a organismi pubblici deputati a gestire i problemi del mondo del lavoro. Dal ’70, con
lo Statuto dei Lavoratori, l’operazione di sostegno invece si è spostata nei luoghi di lavoro. Alcune
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative si sono viste riconoscere dall’art 19 St. lav. una
posizione preferenziale in materia di organizzazione e azione sindacale in azienda. Potendovi costituire apposite
rappresentanze sindacali aziendali (R.S.A.), legittimate a indire assemblee e referendum tra i lavoratori, a
usufruire di locali per riunioni … Poi, nella legislazione c.d. di emergenza e poi di crisi, il sindacato
maggiormente rappresentativo (s.m.r.) è stato chiamato a partecipare alla gestione della crisi economica con:
 La stabile integrazione in appositi organismi pubblici di gestione del mercato del lavoro
 L’attribuzione della legittimazione a stipulare determinati contratti collettivi con clausole anche derogatorie
rispetto agli standard legali di tutela dei lavoratori
 Il riconoscimento di diritti di informazione su varie problematiche aziendali
La politica legislativa di promozione e sostegno del sindacato si collega alla considerazione del ruolo delle forze
rappresentative dei lavoratori in una società pluralistica e all’esigenza delle moderne società industriali a
ottenere un minimo consenso da parte delle forze sociali. Di qui il riconoscimento e il sostegno di organizzazioni
che in quanto aggregazioni di ampie fasce di lavoratori possono costituire fattore di squilibrio o stabilizzazione
del sistema. Esempi significativi di tale latente scambio politico possono trovarsi nel sostegno dato dal Titolo III
dello St. lav. alle Confederazioni sindacali maggiormente rappresentative, che consentì ad esse il recupero e il
governo dei movimenti contestativi dell’autunno caldo del ’69, nonché nella pratica di accordi concertativi dei
Governi con le maggiori centrali sindacali che ha consentito la riduzione del costo del lavoro. Perché si realizzi
un tale scambio però, ovviamente, tra sostegno dato dallo Stato al sindacato e un atteggiamento responsabile
verso le istituzioni, i soggetti collettivi “protetti” devono essere realmente rappresentativi di ampi gruppi sociali
o di interessi rilevanti; siano cioè in grado di fornire in contropartita un effettivo controllo e una stabilizzazione
del conflitto sociale. La ratio stessa della politica promozionale contiene in sé la necessità di una delimitazione
selettiva dei soggetti collettivi protetti. Necessità per molto soddisfatta dal richiamo alla figura del sindacato
maggiormente rappresentativo, come esclusivo destinatario del sostegno legislativo. Se la rappresentatività del
sindacato riguarda la capacità di influenzare e governare vari strati di lavoratori, maggiormente rappresentativo
è quel sindacato che presenti in modo sicuro e spiccato tale capacità. La rappresentatività indica quindi
l’idoneità del sindacato a esprimere e tutelare l’interesse collettivo di un’ampia fascia di lavoratori.
La rappresentanza invece evoca il potere del sindacato di compiere attività giuridica (specie contrattuale) in

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nome e per conto dei soli iscritti. Il concetto di rappresentatività a fini selettivi di vantaggi o diritti è variabile:
a) C’è una definizione utile per il riconoscimento della rappresentanza in azienda e dell’attribuzione di diritti
sindacali del titolo III St. lav.
b) Una relativa all’accesso alla negoziazione per la contrattazione collettiva nazionale
c) Una più generica su tutti i restanti ambiti e finalità

2. Gli indici rivelatori della maggiore rappresentatività

Lì dove c’è un generico richiamo del legislatore al s.m.r. senza una previa definizione si è posto il problema dei
criteri idonei ad accertare tale caratteristica, accertamento rimesso per molto agli interpreti. Il mero criterio
numerico di elevato numero di iscritti, alla stregua della ratio delle politiche di promozione, è criterio
significativo ma non sufficiente.
La dottrina ha quindi individuato altri requisiti:
1. L’equilibrata presenza in un ampio arco di categorie professionali  non ritenendosi adeguatamente
rappresentativo un sindacato concentrato solo in alcuni settori o categorie merceologiche né un sindacato
rappresentativo di una sola categoria dei prestatori di lavoro
2. La diffusione su tutto il territorio nazionale  negandosi la m.r. a confederazioni caratterizzate dalla
concentrazione territoriale
3. L’esercizio continuato dell’azione di autotutela con riguardo a diversi livelli e interlocutori 
l’effettività dei compiti che qualificano l’azione sindacale verso le controparti datoriali e delle pubbliche
istituzioni e la capacità di controllo e mobilitazione della base
4. La reale capacità di influenza sull’assetto economico e sociale del Paese  quale solo interlocutore
stabile ed effettivo dei pubblici poteri
A livello di confederazioni la giurisprudenza ha ritenuto m.r. Cgil, Cisl e Uil, successivamente il requisito è stato attribuito
anche ad altre confederazioni (Cisal, Cida …)
Il criterio della m.r. ha portato a discussioni in dottrina giuslavoristica perché visto come veicolo di sostegno
arbitrario del legislatore e portatore di un’esclusione immotivata di altre forze sindacali. In tal senso si è
dubitato della sua legittimità costituzionale. La dottrina che però ha sostenuto la linea politica del diritto
concretizzata dallo Statuto dei Lavoratori ha dato interpretazione del requisito ex art 19 che ha fatto superare
tale perplessità. Specialmente si è detto che la m.r. costituiva criterio selettivo basato su indici oggettivi e
verificabili, cioè idoneo a descrivere la situazione di fatto dell’universo sindacale. In pratica, si consentiva così
anche a sindacati inizialmente privi dei requisiti richiesti di accedere ai benefici legali, previo raggiungimento
della stessa condizione oggettiva. Interpretazione avallata anche dalla Corte costituzionale superando i dubbi di
legittimità.

3. La rappresentatività ai fini dell'accesso alle trattative per il CCNL

Nel 2009, con l’accordo quadro sulla riforma degli assetti contrattuali senza sottoscrizione della Cgil si è data
vita a una sequenza di accordi separati in materia sindacale che ha coinvolto i diversi livelli di contrattazione
(nazionale, aziendale) e ha avuto come protagonista il settore metalmeccanico, specialmente Fiat e Fiom.
A metà 2011 per far fronte ai rischi di destabilizzazione del sistema indotti dalla rottura dell’unità sindacale, le
Confederazioni hanno stipulato un nuovo accordo in materia di contrattazione collettiva e di rappresentatività
sindacale  l’Accordo Interconfederale del 2011, questa volta unitario perché sottoscritto anche da Cgil e
teso a superare la precedente situazione di incertezza. Tale Accordo è stato poi seguito dal Protocollo d’Intesa
del 2013, anch’esso unitario in materia di rappresentanza e rappresentatività, ed entrambi sono confluiti nel
T.U. sulla rappresentanza del 2014.
Tali Accordi, seguendo il modello previsto per i sindacati del pubblico impiego privatizzato, contengono una

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definizione di rappresentatività sindacale “per la contrattazione collettiva nazionale di categoria”. Si individuano
quindi come base i dati associativi riferiti alle deleghe relative ai contributi sindacali conferite dai lavoratori
(criterio associativo). Tali dati, certificati da apposita sezione INPS, vengono poi ponderati con i consensi
ottenuti nelle elezioni periodiche delle rappresentanze sindacali unitarie (criterio elettivo). Per avere il diritto a
partecipare al negoziato per la stipulazione del CCNL il risultato non deve essere inferiore al 5% del tot dei
lavoratori della categoria cui si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro. Simile definizione, su base
pattizia della rappresentatività sindacale, finalizzata alla contrattazione collettiva nazionale di categoria, coesiste
con il diverso criterio di rappresentatività ex art 19 St. lav., finalizzato all’accesso ai diritti sindacali di cui il
Titolo III st. lav. Il criterio quantitativo e percentuale degli Accordi opera solo nel settore industriale e in qualche
altro che li ha recepiti, negli altri settori vale invece il principio per cui l’accesso alle trattative è governato dai
rapporti di forza e dal principio di effettività.

4. Il sindacato maggiormente rappresentativo nella versione originaria dell’art 19 St.lav

L’art 19 St. lav. non è l’unica norma che esprime il favore dell’ordinamento verso il s.m.r. ma è la più
significativa. Nella sua formulazione consentiva la costituzione di rappresentanze sindacali aziendali (RSA)
titolari di una serie di incisivi diritti e poteri nei luoghi di lavoro, nell’ambito:
a) Delle associazioni aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale
b) Delle associazioni sindacali, non affiliate alle confederazioni ↑, firmatarie dei contratti collettivi nazionali o
provinciali di lavoro applicati nell’unità produttiva
L’operazione politica del legislatore del ’70 era di legittimare una rappresentanza sindacale nei luoghi di lavoro e
di darle una serie di diritti, ma al contempo di riconoscere tale legittimazione e diritti solo ai sindacati aderenti
alle maggiori Confederazioni o alle associazioni nazionali stipulanti contratti collettivi di livello non aziendale. Il
tutto con obiettivo di istituzionalizzazione o sindacalizzazione della contestazione operaia divampata in quegli
anni. Obiettivo perseguito se è vero che i movimenti spontaneistici di base rifluirono nel più ordinato attivismo
delle grandi Centrali sindacali. Per circa un ventennio la maggiore rappresentatività a livello confederale o la
sottoscrizione di contratti collettivi non aziendali applicati nell’azienda interessata hanno rappresentato criteri
identificativi del soggetto sostenuto e privilegiato nei luoghi di lavoro. Poi, dai primi anni ’90, i due criteri hanno
iniziato a mostrare la loro inadeguatezza a esprimere l’universo sempre più ampio e frammentato del lavoro
dipendente. Specialmente hanno rilevato una polarizzazione verticistica che rischiava di sottrarre il diritto a
costituire R.S.A. a sindacati pur forti e rappresentativi in azienda, ma non aderenti a grandi centrali sindacali; il
diritto che per converso veniva garantito a sigle sindacali con pochi aderenti nella singola azienda, ma affiliate a
confederazioni sindacali rappresentative.

5. L’articolo 19 st.lav. dopo la manipolazione realizzata dal referendum del 1995

I contraddittori esiti applicativi dell’art 19, rilevando un deficit di democrazia, portano a una rivisitazione dei
criteri di costituzione delle rappresentanze sindacali in azienda: nel ’93 un Accordo interconfederale costituì l
RSU (rappresentanza sindacale unitaria) come forma rappresentativa alternativa alla RSA. Nel ’95 un
referendum parzialmente abrogativo dell’art 19 spostò il criterio identificativo della rappresentatività sindacale
sul piano della sottoscrizione di contratti o accordi collettivi di ogni livello, applicati nell’unità produttiva
interessata. In un sistema in cui la conclusione di contratti collettivi è influenzata solo da rapporti di forza tra le
controparti, un sindacato che abbia stipulato un contratto collettivo di ogni livello è considerato sufficientemente
forte e rappresentativo quindi degno di essere supportato e costituire RSA. In sostanza il sostegno normativo
tende a dirigersi no più in favore di strutture aziendali legate a sindacati esterni maggiormente rappresentativi
ma in favore di soggetti individuati in base a un’oggettiva diretta e riscontrabile circostanza: la sottoscrizione di

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contratti collettivi applicati nell’unità produttiva; criterio di effettività empiricamente verificabile ed immune da
apprezzamenti discrezionali. La possibilità quindi di costituire RSA e di fruire dei relativi diritti non è più
conseguenza della forza sindacale a livello confederale ma della presenza nello specifico settore o azienda in cui
sono destinate ad operare. Dal punto di vista tecnico il referendum del ’95 comportò l’abrogazione di alcuni
segmenti lessicali dell’art 19, la norma risultante autorizza la costituzione di RSA “nell’ambito delle associazioni
sindacali che siano firmatarie di contratti collettivi di lavoro applicati nell’unità produttiva” Nel 2013 la Corte
Cost ha ritenuto di dilatare il filtro selettivo per l’accesso alle RSA e ai diritti sindacali ritenendo non più
indispensabile la sottoscrizione di contratti collettivi, nazionali o aziendali ma sia sufficiente la sola
partecipazione alle trattative di un contratto collettivo applicato in azienda, così da non escludere dai benefici i
sindacati significativi. L’art 19 propone un modello di canale unico di rappresentanza nei luoghi di lavoro, quindi
di rappresentanza che rifletta le istanze dei lavoratori e quelle delle organizzazioni sindacali. La norma
attribuisce, infatti, il potere di iniziativa della costituzione della RSA ai lavoratori occupati nella singola unità
produttiva, con lo scopo di evitare che modalità di costituzione e designazioni dei rappresentanti sindacali siano
monopolizzate dalle organizzazioni sindacali. Però, la RSA deve presentare un qualche collegamento con
un’organizzazione sindacale rappresentativa in quanto partecipante alla trattativa di un contratto collettivo
applicato nell’unità produttiva.
L’esigenza di vincolare l’organismo aziendale ad entità sindacali esterne all’azienda e a struttura associativa si
ricollega ad almeno due considerazioni:
1. L’opportunità di evitare iniziative di gruppetti di lavoratori, di piccolo corporativismo. L’attività sindacale in
azienda si svolge in una sfera di pertinenza del datore di lavoro, chiamato a una serie di comportamenti di
collaborazione, di adempimento o di pati, per cui sembra logico che il titolare dell’impresa risulti onerato entro i
limiti di congruità e ragionevolezza e solo verso organismi aziendali selezionati col collegamento con realtà
sindacali esterne, qualificate e responsabili.
2. La necessità di promuovere interlocutori stabili con cui il datore di lavoro possa dialogare. Non potranno
quindi essere costituite RSA nell’ambito di coalizioni spontanee o occasionali di lavoratori quali ad es i comitati
creati ad hoc per certe vicende sindacali.
La svolta referendaria del ’95 ha portato a discussioni, specialmente si è sostenuto che così, attribuendo alla
sottoscrizione del contratto collettivo il valore di criterio selettivo per il godimento dei diritti sindacali, si finisce
per dare alla stessa controparte datoriale il potere di accreditare le organizzazioni sindacali rappresentative in
azienda, dandole la facoltà di escludere quelle non gradite col rifiuto dell’accordo con esse. Parte della dottrina
ha però risposto che proprio la stipula del contratto collettivo costituisce nell’ordinamento sindacale di fatto,
l’elemento sintomatico della forza e del seguito sindacale. Nel settore industriale tale timore è superato nel
2014 dato che un sindacato che presenti non meno del 5% di rappresentanza ha diritto a trattare per la
stipulazione del contratto collettivo nazionale che gli da diritto alla costituzione di RSA.
Il modello dell’art 19 ha tratti di originalità. Si presenta come una struttura voluta dai lavoratori dell’azienda e che questi
rappresenta sia pur genericamente agganciata a un sindacato esterno. Carattere aperto che ne ha consentito l’applicazione a
organismi storicamente già esistenti e sindacalmente attivi
Il passaggio almeno nel settore industriale, da un criterio selettivo fondato sull’effettività e forza di imporsi del
sindacato a un criterio obiettivo e percentuale (5%) supera la discussione sul se fosse sufficiente ai fini dell’art
19 anche la mera firma successiva di un contratto collettivo oggetto di trattativa da parte di altri sindacati o se
occorresse l’effettiva partecipazione al procedimento formativo del contratto. Oggi per la Corte Cost “non basta
la mera adesione formale a un contratto negoziato da altri sindacati ma occorre una partecipazione attiva al
processo di formazione del contratto”. Altro nodo interpretativo investe invece la nozione di contratto collettivo
rilevante ex art 19 St. lav. La norma post referendum si presenta priva del richiamo limitativo a livello nazionale
o provinciale del negoziato sindacato; per cui anche la partecipazione alla trattativa o la sottoscrizione di un

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contratto collettivo di livello aziendale è sufficiente a integrare il requisito dell’art 19.
Resta da capire se la fattispecie contratto collettivo debba ritenersi generica e onnicomprensiva. La dottrina
prevalente si è pronunciata negativamente, con avallo della Corte Cost, che oltre ad affermare che non è
sufficiente la stipulazione di un contratto qualsiasi, ha sottolineato che deve trattarsi di un contratto normativo,
che regoli in modo organico i rapporti di lavoro, almeno per un settore o un istituto importante della loro
disciplina, anche in via integrativa, a livello aziendale, di un contratto nazionale o provinciale già applicato
nell’unità produttiva”.
Questa lettura esclude che possa legittimare la costituzione di RSA la conclusione o la partecipazione alla trattativa di accordi
c.d. gestionali
È stato osservato che il requisito dell’applicabilità del contratto collettivo non deve per forza conseguire
dall’iscrizione del datore di lavoro all’associazione stipulante, bastando l’applicazione di fatto e spontanea del
contratto ai lavoratori occupati nell’unità produttiva di riferimento. In caso contrario si consentirebbe all’impresa
che solo abbia l’accortezza di non affiliarsi sindacalmente di sottrarsi alle norme del titolo III. Altre precisazioni
sono state fatte sulla locuzione “applicati”, da intendersi nel senso che la stipula di un contratto collettivo
legittima la costituzione di RSA solo nei limiti di durata del contratto collettivo stesso. Il referendum invece non
ha inciso sulla qualificazione giuridica delle RSA, che restano organismi do natura sindacale, per quanto figli di
una norma indeterminata e aperta da cui può desumersi la volontà legislativa di non predeterminare il tipo di
interazione tra RSA ed associazioni sindacali esterne, così da permettere che possano correlarsi nelle forme e
secondo i moduli più diversi, in ossequio al principio di libertà sindacale e nella logica del c.d. canale unico di
rappresentanza sindacale.

6. Profili di legittimità costituzionale dell’art 19 st.lav.

Già nella formulazione originaria l’art 19 St. Lav. ha suscitato dubbi di legittimità costituzionale, tutti superati
dalla Corte cost, ma che vengono riproposti con nuovo dettato dell’art 19 post referendum.
♦ Nella sentenza 54 del ’74 la Corte si era interrogata in primis sulla compatibilità del beneficio selettivo col
principio di libertà dell’organizzazione sindacale ex art 39.1 Cost in favore di qualsivoglia O.S. e aveva rilevato
che l’art 19 e il Titolo III St. lav. non interferiscono con la libertà sindacale ma aggiungono alle prerogative (di
libertà) della norma costituzionale altri privilegi e benefici. La delimitazione dei soggetti privilegiati in una sfera
ulteriore rispetto a quella garantita da art 39 porta al massimo un diverso problema di legittimità ex art 3.1
Cost per il trattamento discriminatorio di alcune realtà sindacali. Ma la Corte ha precisato che l’art 19, pur
avendo diversificato la posizione giuridica delle organizzazioni sindacali non ha leso il principio in parola
potendosi giustificare in base a un criterio razionale e consapevole, che è poi quello di far corrispondere a
un’effettiva capacità di rappresentare gli interessi sindacali l’attribuzione di diritti specifici.
Il dubbio di costituzionalità si propone anche sotto un altro profilo dato che la previsione ex art 19 in quanto riferentesi a un
criterio non proporzionalistico mal si concilierebbe col principio democratico di ripartizione del potere rappresentativo in
stretto rapporto al peso numerico. Ma si può a ciò obiettare che la previsione cost ex art 39 attiene alla stipulazione di
contratti collettivi erga omnes e non per forza moduli organizzativi di altri momenti dell’attività sindacale che possono
risultare improntati al principio del privilegio del s.m.r.
♦ Nella sentenza 334 dell’88, la Corte cost invece ha dovuto confrontarsi con un altro rilievo di costituzionalità
sollevato per il riferimento della rappresentatività al livello confederale, piuttosto che categoriale e quindi
riferibile solo all’originaria dizione dell’art 19. I giudici hanno qui confermato la legittimità della disposizione
statutaria ─ Da un lato interpretando il riferimento costituzionale a livello di categoria come dipendente e
funzionale al procedimento di stipulazione dei contratti collettivi con efficacia erga omnes ─ Dall’altro ribadendo
che non vi può essere lesione del principio di libertà sindacale, dove il legislatore nel disporre il conferimento di
diritti altri rispetto quelli assicurati alla generalità delle associazioni sindacali, favorisca un “processo di

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aggregazione e di coordinamento degli interessi dei vari gruppi professionali ..per ricomporre le spinte
particolaristiche in un quadro unitario”
♦ Chiamata poi a pronunciarsi sulla legittimità dell’art 19 post referendum in riferimento a artt. 2, 3 e 39.1 Cost,
la Corte cost ha sciolto ogni dubbio. In effetti l’assoggettamento della RSA all’accreditamento negoziale del
datore ha fatto dubitare della compatibilità della norma con il principio di libertà sindacale e uguaglianza, ben
potendo il datore condizionale col suo potere l’autonomia dei sindacati e anche discriminarne alcuni, pur
rappresentativi. La devoluzione allo strumento negoziale di funzioni selettive esclusive dell’accesso privilegiato
in azienda ha poi ingenerato seri timori di una lesione dei diritti inviolabili del singolo nelle formazioni sociali,
potendo il sindacato essere indotto a sottoscrivere accordi più per ritagliarsi una parte di potere in azienda che
per salvaguardare gli interessi dei propri rappresentati.
♦ Nelle sentenze del ’96 poi la Corte ha asserito che lo strumento negoziale, allargato alla contrattazione
aziendale può essere criterio esclusivo di rappresentatività data la sua idoneità a valorizzare l’effettività
dell’azione sindacale e a misurare la forza di un sindacato. In più, la rappresentatività è comunque una qualità
giuridica attribuita ex lege al sindacato e non uno status dipendente dall’accreditamento datoriale espresso in
forma pattizia.
Nasce quindi l’esigenza di un’interpretazione rigorosa del requisito ex art 19 St. Lav. per farlo coincidere con “la
capacità del sindacato di imporsi al datore di lavoro, direttamente o attraverso la sua associazione”. Non sarà
quindi sufficiente la mera adesione formale dell’associazione a un contratto collettivo qualsiasi ma bisognerà
accertare:
a) La partecipazione attiva del sindacato al processo di formazione del contratto, non bastando la mera
sottoscrizione di uno già trattato e siglato da altre OO.SS.
b) La stipulazione di un contratto normativo che regoli in modo organico i rapporti di lavoro almeno per un
settore o istituto importante.
Solo così un sindacato potrà essere titolato ad accogliere nel proprio ambito RSA costituite ex art 19 St. lav.
Negli anni 2000 le vicende della contrattazione collettiva c.d. separata hanno fatto emergere un profilo di contraddizione
insito nel testo dell’art 19 dopo la manipolazione referendaria. Protagonisti sono:
- Fiat  revocata la propria iscrizione a Confindustria, ha regolato ex novo i rapporti di lavoro tramite contratti aziendali
separati specifici di primo livello, cioè che assommano le funzioni del contratto collettivo nazionale
- Fiom  si è rifiutata di sottoscrivere quei contratti quindi è stata esclusa dal nuovo sistema contrattuale ma anche dall’area
dei diritti sindacali statutari per carenza del requisito dell’art 19

Per quanto riguarda la locuzione “associazioni sindacali firmatarie” la giurisprudenza si è divisa.

 La parola firmatario si riferisce esattamente a colui (non che può apporre ma) che appone la propria firma su un documento
così da aderirvi
 Per altri, si possono riconoscere i diritti dell’art 19 e del Tit. III anche al sindacato che pur avendo partecipato alla trattativa
non abbia apposto la firma non condividendo i contenuti dell’accordo. Il dato formale della materialità della sottoscrizione di
un contratto non appare indispensabile essendo più probante l’effettiva partecipazione alla formazione del contratto. Sul piano
interpretativo però non era sostenibile come tesi perché il giudice sì che non deve fermarsi alla lettera, ma non può neanche
prescinderne totalmente La riconosciuta impossibilità di un’interpretazione ermeneutica forzata dell’art 19 ha indotto la
giurisprudenza di merito a riproporre la questione di legittimità cost dell’art per violazione di artt. 2, 3 e 39.1. Quale unica
chiave di accesso all’area di sostegno legislativo il criterio della stipulazione del contratto collettivo applicato nell’unità
produttiva è apparso irragionevole e lesivo del principio di libertà sindacale
Nel 2013 per la prima volta la Corte cost ha dichiarato l’illegittimità dell’art 19 lett. b) nella parte in cui non
“prevede che la rappresentanza sindacale aziendale possa essere costituita anche nell’ambito di associazioni
sindacali che, pur non firmatarie di contratti collettivi applicati nell’unità produttiva, abbiano comunque
partecipato alla negoziazione sugli stessi contratti quali rappresentanti dei lavoratori dell’azienda”. Il criterio
selettivo per l’accesso ai diritti sindacali non è quindi più la sottoscrizione del contratto collettivo applicato in

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azienda ma il requisito della partecipazione alla negoziazione, spostando così la questione dalla sottoscrizione
alla partecipazione. Nuovo requisito non privo di incertezze: per es, risulta rimessa alla giurisprudenza ordinaria
la valutazione su cosa sia partecipazione alla trattativa sfociata nel contratto collettivo applicato in azienda,
dovendosi comunque ritenere che la rappresentatività è la capacità del sindaco di imporsi al datore di lavoro
come controparte contrattuale. La Corte sembra quindi invitare il legislatore a intervenire sulla materia,
indicandogli anche eventuali soluzioni tra cui la valorizzazione dell’indice di rappresentatività costituito dal
numero di iscritti o l’introduzione di un obbligo a trattare con le OO.SS. che superino una certa soglia di
sbarramento. Il T.U. sulla rappresentanza del 2014 offre particolare lettura del criterio selettivo introdotto dalla
Corte: ai fini della fruizione dei diritti sindacali in azienda devono essere considerati partecipanti alla
negoziazione, i sindacati che hanno:
 Raggiunto almeno il 5% di rappresentanza
 Contribuito alla definizione della piattaforma
 Fatto parte della delegazione trattante l’ultimo rinnovo del contratto collettivo
Rimane auspicabile un intervento legislativo di chiarificazione e stabilizzazione del sistema in funzione sia della
fruizione dei diritti sindacali in azienda sia della capacità di stipulare contratti collettivi.

7. La rappresentanza sindacale unitaria(RSU)

La perdita di rappresentatività del sindacalismo confederale ha portato a una crisi della nozione di maggiore
rappresentatività presunta del vecchio art 19 St. lav. e con l’iniziativa referendaria ha preso corpo l’ipotesi di
una riforma degli organismi di rappresentanza sindacale aziendale. L’ipotesi della riforma legislativa ha però
registrato un impasse e al suo posto è a avanzata l’iniziativa sindacale che ha introdotto le RSU, previste come
nuovi organismi rappresentativi aziendali dal Protocollo del 1993 e disciplinate dall’Accordo Interconfederale. Le
parti firmatarie di tale A.I. hanno espressamente rinunciato a costituire una propria RSA ex art 19 e hanno
prefigurato una forma rappresentativa aziendale unitaria cui convenzionalmente hanno riconosciuto l’insieme
dei poteri e funzioni che ha l’RSA per legge. Oggi quindi in ogni unità produttiva possono coesistere una RSU
promossa e partecipata da tutte le OO.SS. che riconoscono il modello degli Accordi del ’93 e tante RSA in
rappresentanza delle associazioni sindacali che non hanno aderito e si sono affidate al modello legale della RSA,
sempre che ne abbiano i requisiti richiesti. Le RSU si configurano come strutture organizzate su base unitaria,
elette dalla collettività aziendale. La loro costituzione è infatti demandata ad elezioni cui partecipano tutti i
lavoratori, con ammissione alla competizione di liste elettorali presentate dalle:
a) Organizzazioni sindacali di categoria aderenti a confederazioni firmatarie del T.U. 2014 o dalle organizzazioni
sindacali di categoria firmatarie del contratto collettivo nazionale di lavoro applicato nell’unità produttiva.
b) Associazioni sindacali formalmente costituite con un proprio statuto ed atto costitutivo, a condizione che:
─ Accettino i contenuti del T.U. 2014, dell’A.I. del 2011 e del Protocollo del 2013
─ La lista sia corredata da un numero di firme di lavoratori dipendenti dall’unità produttiva pari al 5% degli
aventi diritto al voto nelle aziende con oltre 60 dipendenti. Nelle aziende con fra 16 e 59 dipendenti la lista
dovrà essere corredata da almeno 3 firme di lavoratori
Quanto alla composizione gli Accordi del ’93 prevedevano che le RSU fossero costituite
 Per 2/3 dei seggi  da membri eletti a suffragio universale e scrutinio segreto tra liste concorrenti
 Restante 1/3  assegnato alle liste presentate dalle associazioni sindacali stipulanti il contratto collettivo
nazionale di lavoro applicato nell’unità produttiva, in proporzione dei voti ottenuti.
Le ragioni della riserva del terzo di seggi stanno nel non veder compromesso il ruolo delle 3 principali Confederazioni sindacali
nei luoghi di lavoro come nella necessità di instaurare forme di raccordo soggettivo tra il livello contrattuale nazionale e
aziendale, funzionali alla tenta del sistema negoziale. Soluzione criticata perché alternava la rappresentanza all’interno della
RSU di ogni singola componente snidale in base ai voti ricevuti co una tecnica che contraddiceva l’intento di recepire i principi

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 della democrazia rappresentativa. Il T.U. sulla rappresentanza sindacale 2014 prefigura una revisione del modello con
l’eliminazione della quota del terzo riservato e quindi un’investitura solo elettiva della RSU.
Il carattere unitario ed elettivo della RSU rafforza il legame della stessa con la base dei lavoratori. Infondo il
sistema misto di costituzione, elettivo e associativo insieme, salvaguarda comunque la dimensione del canale
unico di rappresentanza del nostro sistema, che vede confluire in un’unica struttura i rappresentanti dei
lavoratori e i rappresentanti dei sindacati, anche se con delle ambiguità: l’RSU è organo dell’insieme dei
lavoratori e al tempo stesso funge da struttura comune di rappresentanza dei sindacati in azienda. Il che
comporta per forza tensione fra due opposti fattori di legittimazione della rappresentanza sindacale,
rispettivamente elettiva e associativa. Quanto ai poteri riconosciuti alle RSU, si segnala quello della
legittimazione a negoziare per la stipula del contratto collettivo aziendale di lavoro. È la più importante
prerogativa riconosciutagli, considerato che neanche il legislatore statutario si è spinto a tanto con le RSA.
Competenza che risulta però concorrente con quella delle associazioni sindacali firmatarie del CCNL, a garanzia
del raccordo tra livelli negoziali ed in ossequio al modello di contrattazione ordinato, proprio del Protocollo ’93.
Le RSU subentrano quindi a tutte le funzioni e i poteri dati alle RSA per effetto delle disposizioni di legge,
incluse quelle in tema di informazione e consultazione. Anche sul versante dell’accesso privilegiato nei luoghi di
lavoro è previsto dall’art 4 dell’accordo, che i componenti delle RSU subentrino ai dirigenti delle RSA nella
titolarità di diritti, permessi, libertà sindacali e tutele già loro spettanti per effetto delle disposizioni St. lav.
E’ però sancito che una quota dei diritti sindacali venga preservata alle OO.SS. stipulanti il CCNL applicato nell’unità
produttiva per consentirne una specifica agibilità sindacale. Sono quindi fatti salvi il diritto di indire assemblee durante l’orario
di lavoro, il diritto a permessi non retribuiti, il diritto di affissione … Problema particolare si è posto col riferimento al rapporto
fra i rappresentanti eletti dai lavoratori e l’associazione sindacale cui aderiscono. Ci si è chiesti infatti se il venir meno del
rapporto associativo dell’eletto con l’organizzazione di appartenenza, con migrazione verso altro sindacato o con mero
allontamento da quello originale, facesse venir meno pure la carica di rappresentante sindacale. La Cassazione sembra aver
optato per la conservazione del ruolo di rappresentante. Diversamente il T.U. sulla rappresentanza sindacale, dispone invece
che il cambiamento di appartenenza sindacale porti alla decadenza dalla carica e la sostituzione col primo dei non eletti della
lista di originaria appartenenza del sostituito

8. Le rappresentanze dei lavoratori per la sicurezza

La questione del connubio tra sindacato-associazione e sindacato-movimento riaffiora in materia di salute e
sicurezza nei luoghi di lavoro, specie per la tutela collettiva dei lavoratori.
In un’ottica protettiva estesa al profilo collettivo dell’organizzazione e non solo individuale, l’art 19 St. lav. aveva attribuito a
tutti i dipendenti, in quanto parte della comunità di rischio, un generale diritto di promozione e controllo in tema salute e
sicurezza, da esercitarsi con loro rappresentanze, senza però specificare niente sulla natura giuridica
La svolta c’è stata con l’istituzione, obbligatoria e generalizzata, del rappresentante dei lavoratori per la
sicurezza ad opera del D. Lgs. 626/94, che ne ha disciplinato modalità di scelta e prerogative, nell’ambito di un
più ampio disegno innovatore di ispirazione comunitaria, inteso a promuovere la partecipazione equilibrata dei
lavoratori e dei loro rappresentanti alla materia della sicurezza. Col T.U. 2008, il rappresentante per la sicurezza
nelle aziende con più di 15 dipendenti viene eletto o designato nell’ambito delle rappresentanze sindacali
presenti in azienda. Nelle aziende o unità produttive con fino a 15 dipendenti è eletto dai lavoratori invece. Il
T.U. 2008 ha anche introdotto le figure di:
 Rappresentante dei lavoratori per la sicurezza territoriale  per le unità produttive del territorio o del comparto in cui non si
è proceduto all’elezione/designazione del rappresentante per la sicurezza
 Rappresentante dei lavoratori di sito produttivo  per specifici contesti produttivi come i porti o gli impianti siderurgici

9. Il sindacato comparativamente più rappresentativo

La legislazione di rinvio a discipline collettive chiamate a integrare precetti legali riconosceva tale ruolo solo ai

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contatti collettivi stipulati dai sindacati maggiormente rappresentativi perché ritenuti più affidabili e frutto di
una mediazione con la controparte datoriale. Poi la nozione di s.m.r. è stata affiancata e superata da quella di
sindacato comparativamente più rappresentativo. La formula è emersa inizialmente con la L. 549/95 a fini
selettivi dei contratti collettivi applicabili in materia di minimale contributivo. A darne ragione è stata la
diffusione di una pluralità di discipline negoziali nella stessa categoria. Di qui la necessità di ancorare il rinvio
legislativo alla sola disciplina collettiva convenuta con i sindacati che, dopo un procedimento di comparazione,
risultino più rappresentativi, cioè più forti e affidabili di altri.
La formula nasce in risposta a contratti collettivi c.d. pirata, stipulati da sindacati sedicenti rappresentativi e finalizzati a
consentire ai datori indebiti vantaggi sul piano contributivo
La nozione è poi stata riresa da leggi successive, specie in quelle in materia di tipologie flessibili e riforma del
mercato di lavoro. Di fronte a tale inedita formula la dottrina ha tentato di fissarne ratio e caratteri essenziali. Si
è quindi osservato che se riferita a singole organizzazioni sindacali, la nozione opera concretamente come
criterio di selezione degli agenti negoziali, poiché contiene riferimento al principio maggioritario. Funzione
selettiva posta però in dubbio dalle disposizioni legislative che hanno abbandonato la preposizione “dai” s.c.r. a
favore della preposizione “da”. La formula si è così riavvicinata a quella dei s.m.r. dove l’avverbio maggiormente
è inteso in termini di comparazione assoluto e non relativo. Vero è che nella nuova versione la formula non
sembra più finalizzata alla scelta di un unico contratto collettivo, stipulato dall’agente negoziale più forte e
affidabile, ma prende il ruolo di criterio legittimante la stipulazione di eventuali accordi separati.
In dottrina continuano a esserci incertezze sulla ratio ispiratrice della nozione. Vi sono diverse tesi infatti: ─ Formula orientata
a prevenire e risolvere i conflitti intersindacali
─ Strumento pera evitare la stipulazione di una pluralità di contratti collettivi separati in una stessa categoria
─ La formulazione al plurale delle organizzazioni sarebbe segnale che la nozione ripropone quella pre-referendaria della
maggiore rappresentatività

10. La rappresentatività del settore pubblico

Il criterio è qui selezionare non solo i soggetti cui attribuire il godimento di specifici diritti sindacali o da
ammettere come rappresentanti del personale ai consigli di amministrazione o agli organi direttivi di enti e
amministrazioni pubbliche, ma anche e soprattutto cui attribuire la legittimazione a stipulare accordi collettivi.
Si spiega quindi la tendenza del settore a dotarsi di peculiari criteri di accertamento della rappresentatività
sindacale. Il D. Lgs. 396/97 riscrive art 47 del D. Lgs. 29/93 e aggiunge un 47-bis; entrambi sono poi
trasportati del D. Lgs. 165/2001 c.d. T.U. sul pubblico impiego. Il nuovo apparato di regole si presenta
innovativo ed ambizioso. Riqualifica ex lege i moduli della rappresentanza e rappresentatività sindacale in
un’ottica di valorizzazione del consenso dei lavoratori, con omaggio alla democrazia rappresentativa. È
significativo anche che il legislatore si lasci anche nominalmente alle spalle la nozione di m.r. per adottarne una
di rappresentatività sindacale la cui unità di misura è la media tra:
 Dato associativo  espresso nel comparto o area contrattuale dalla % delle deleghe per il versamento dei
contributi sindacali rispetto al totale delle deleghe rilasciate nell’ambito considerato
 Dato elettorale  espresso sempre nel comparto o area contrattuale dalla % di voti ottenuti nelle elezioni
delle rappresentanze unitarie del personale, rispetto al totale dei voti espressi nell’ambito considerato
Per essere considerate rappresentative le organizzazioni sindacali devono avere nell’area o nel comparto una
rappresentatività non inferiore al 5%, percentuale calcolata come media tra dato associativo e elettorale,
testimonianza della capacità di aggregare iscritti e dell’idoneità a raccogliere consensi oltre gli associati. La loro
combinazione dovrebbe quindi assicurare bilanciamento tra la vocazione associativa e quella universalistica del
sindacato. L’ancoraggio del criterio elettivo ai risultati delle elezioni delle rappresentanze unitarie del personale
consente di instaurare un legame indissolubile tra rappresentatività nel comparto/area negoziale di riferimento

38
e rappresentanza nei luoghi di lavoro, con una legittimazione rappresentativa ascendente che parte dal basso e
va verso l’alto con riflessi positivi sul piano dell’effettività della nozione di rappresentatività.
Emblematico è anche che il legislatore ridisegni l’intero sistema a misura delle organizzazioni di comparto e non delle
confederazioni, tanto che a quest’ultime è richiesto per il riconoscimento del relativo status di rappresentatività l’affiliazione di
organizzazioni sindacali rappresentative in almeno 2 comparti/aree contrattuali. Sono così le confederazioni a derivare la
propria rappresentatività dalle associazioni di comparto e non viceversa
La rappresentatività appare quindi declinata secondo tre accezioni:
1. La rappresentatività sufficiente  corrisponde ad almeno il 5% della media ponderata tra iscritti e voti nel comparto/area
contrattuale. Il suo possesso è condizione sine qua non per l’accesso al sistema sindacale del lavoro pubblico. In questo poi
fermo il principio di libertà sindacale saranno solo i sindacati rappresentativi a godere dei diritti di accesso alle trattative
nazionali, costituzione RSA, attribuzione dei relativi diritti, legittimazione a stipulare accordi per la disciplina delle RSU
2. La rappresentatività comparata  utile alla ripartizione delle restanti prerogative sindacali che spettano a tutti i sindacati
rappresentativi in proporzione alla loro rappresentatività
3. La rappresentatività complessiva  corrisponde ad almeno il 51% della media ponderata tra iscritti e voti nel
comparto/area o al 60% del dato elettorale in quell’ambito.
Si è diffusa poi la condizione che tale modello potesse funzionare anche nel settore privato e si sono avviati
diversi progetti legislativi, arenatisi però nelle aule parlamentari a causa delle opposizioni alla possibile
istituzionalizzazione ad opera della legge della rappresentanza sindacale e della stessa contrattazione collettiva
nel lavoro privato. Solo all’esito della stagione dei c.d. accordi separati (2009-10) l’Accordo Interconfederale del
2011 ha segnato una prima tappa verso l’uniformazione delle regole di rappresentanza nei due settori
adottando anche per il privato il criterio di calcolo della rappresentatività del settore pubblico. Il quadro
complessivo però mostra che fra i due resta una grande differenziazione: i modelli di rappresentanza e i
processi di contrattazione collettiva del lavoro privato continuano a essere regolati su base autonoma e non
eteronoma e continuano a dipendere dai rapporti di forza mentre nel settore pubblico sono contenuti nella
cornice degli artt. 40-50 D. Lgs. 165/2001.

11. RSA E RSU nel lavoro pubblico

Nel lavoro pubblico il problema della rappresentanza e delle prerogative sindacali nei luoghi di lavoro ha avuto
evoluzione differente che nel settore privato. Nonostante il modello di rappresentanza possa sembrare a canale
doppio con strutture elettive interne letificate e sindacati rappresentativi esterni, raccordati alle stesse e muniti
di proprie rappresentanze associati, in realtà l’opzione resta il canale unico, essendo le RSU destinate ad
assorbire le RSA dei sindacati che vi aderiscono. In tal senso si orienta l’Accordo Quadro (AQ) del ’98,
riproponendo la c.d. clausola di salvaguardia dell’Accordo del ’93. La previsione è però solo parzialmente
temperata dalla disposizione per cui le organizzazioni rinunciatarie possono comunque conservare o costituire
terminali di tipi associativo, titolati a godere dei permessi retribuiti nonché di tutte le tutele e prerogative dei
dirigenti sindacali, secondo le disposizioni dell’AQ su distacchi, aspettative e permessi del ’98. È conforme
infondo alle caratteristiche di un sistema a canale unico la presenza di una rappresentanza elettiva che trae
legittimazione dal consenso elettorale ma conserva un nesso col sindacato rappresentativo, confermando la
propria natura sindacale e non istituzionale. L’art 42 D. Lgs. 165/2001, che disciplina la rappresentanza
sindacale nelle strutture pubbliche rappresenta una novità in quanto deputato a instaurare un inedito sistema di
verifica elettiva e democratica del consenso nei luoghi di lavoro. Il modello poggia sulla previsione di 2 diverse
ma alternative strutture di base: le rappresentanze sindacali aziendali e gli organismi di rappresentanza unitaria
del personale. A prima vista potrebbe ricordare il modello del settore privato ma vi sono grandi differenze dato
che nel pubblico entrambe le istanze sono legificate e articolate fra loro e dato che le due rappresentanze sono
strutturalmente diverse da quelle del settore privato. Le RSA possono essere costituite dai sindacati
rappresentativi ex art 43 D. Lgs 165/2001 ed evocano solo nominalmente le strutture dell’art 19 St. lav. La

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differenza maggiore sta nel fatto che le RSA del settore pubblico non nascono dall’iniziativa dei lavoratori ma
sono diretta espressione dei sindacati con la rappresentatività minima del 5%, peraltro a prescindere dal se
siano o meno firmatari di contratti collettivi applicati nell’ente/unità amministrativa. Sono veri e propri organi
periferici dell’associazione sindacale esterna e non strutture genericamente agganciate a detto indicato come le
RSA del settore privato. Quanto agli organismi di rappresentanza unitaria del personale l’art 42.3 consente di
istituirli ad iniziativa anche disgiunta dei sindacati rappresentativi nello stesso ambito costitutivo delle RSA con
elezioni aperte a tutti i lavoratori. La disciplina legale è abbastanza scarna in proposito data la grande funzione
integrativa data agli accordi stipulati tra ARAN e sindacati rappresentativi e quindi alla fonte negoziale. Questa,
intervenuta a regolare modalità di costituzione e funzionamento delle strutture in parola con AQ del ’98 ne ha
potuto riproporre la vecchia denominazione di RSU che il legislatore aveva invece tralasciato. Le RSU sono
elette a suffragio universale e voto segreto con apertura del meccanismo elettorale anche ad organizzazioni
sindacali non rappresentative. Anche a queste si attribuisce la facoltà di presentare liste purché costituite in
associazione con proprio statuto e formalmente aderenti agli accordi disciplinanti le elezioni e modalità di
funzionamento delle RSU. L’AQ ha poi aggiunto il requisito del rispetto delle norme sullo sciopero nei servizi
pubblici essenziali e il possesso di un modesto numero di firme di lavoratori per i sindacati rappresentativi. La
ripartizione di seggi deve avvenire secondo metodo proporzionale, escludendo così l’ipotesi di una
riproposizione per via contrattuale della c.d. riserva del terzo. È infine previsto l’obbligo di periodico rinnovo
delle rappresentanze in parola con esclusione della prorogabilità. Il che testimonia l’esigenza di conferire
massima effettività ai nuovi organismi per il nesso inscindibile che lega le elezioni delle RSU all’accertamento
della rappresentatività in sede di comparto.

12. Il sindacato e le istituzioni

Il sindacato (m. o c. più) rappresentativo sembra presente e favorito in una serie di istituzioni o sedi pubbliche
dove non interviene in mera rappresentanza del personale occupato. Si distingue quindi:
1. La presenza di organi di carattere prevalentemente consultivo o di collaborazione rispetto all’esercizio dei tipici poteri dello
Stato (es CNEL, Commissioni presso la Regione o Provincia con competenze specifiche in materia di collocamento o mercato
del lavoro …)
2. La partecipazione di tipo cogestivo in organi collettivi di enti pubblici destinati a svolgere attività in favore dei lavoratori (es
enti previdenziali). In tali sedi i rappresentanti sindacali non svolgono funzione ausiliaria e di consultazione, ma quella di co-
amministratori
3. La partecipazione alle politiche di formazione professionale con la costituzione di organismi paritetici bilaterali
4. La partecipazione informale del sindacato all’indirizzo politico negli aspetti dell’attività legislativa e della politica economica
e programmatoria. Il confronto degli organi legislativi e dell’esecutivo con le organizzazioni sindacali più rappresentative è da
tempo passaggio obbligatorio per tutte le più importanti scelte di politica legislativa ed economica, anche se la concertazione
con le OO.SS. ha andamento discontinuo.

13. Il sindacato rappresentativo e la contrattazione

In generale il nostro ordinamento non riconosce al sindacato rappresentativo di per sé una posizione privilegiata
in sede di contrattazione collettiva nel settore privato, restando affidata alla dinamica dei rapporti di forza
l’individuazione dei soggetti contraenti, l’apertura della trattativa e i relativi esiti. Va però chiarito che:
a) Le maggiori confederazioni Cgil-Cisl-Uil sono investite di un monopolio di fatto delle trattative con le forze governative sui
grandi temi che investono l’economia del paese come gli Accordi interconfederali
b) L’AI, c.d. T.U., del 2014 attribuisce un diritto a trattare per la contrattazione collettiva nazionale alle Federazioni di
categoria delle OO.SS. firmatarie dell’AI 2014 che abbiano nell’ambito di applicazione del contratto collettivo nazionale di
lavoro, una rappresentatività non inferiore al 5% (media dato associativo – elettorale)
c) Alcune leggi conferiscono al solo sindacato rappresentativo il potere di derogare in via contrattuale ad alcune norme di

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legge, lasciando alla sua valutazione l’opportunità o meno di mantenere certi vincoli garantistici di tutela del singolo
dipendente. In queste e altre ipotesi traspare il disegno legislativo di fare del sindacato rappresentativo il controllore delle
dosi di flessibilità per la gestione della forza lavoro con l’intento di investire le principali Confederazioni di un compito di
moderazione e responsabilizzazione dell’intera strategia sindacale, in cambio del riconoscimento del ruolo di interlocutore
tendenzialmente esclusivo con i pubblici poteri e dell’attribuzione di poteri di controllo sulla politica occupazionale
d) Nel settore pubblico il legislatore all’atto della “privatizzazione – contrattualizzazione” del rapporto di lavoro, ha
riconfermato il sindacato rappresentativo nel ruolo di interlocutore contrattuale esclusivo della P.A.

CAPITOLO 7: I DIRITTI SINDACALI

1. Ratio storico-politica dei diritti sindacali nell’impresa
La libertà sindacale del 1^comma dell’art 39 Cost. rimarrebbe un principio astratto qualora non evolvesse in
‘diritto sindacale’ interno all’impresa.
Di qui la preoccupazione del Titolo II St. lav. di ribadire l’operatività del principio anche nei luoghi di lavoro,
attraverso una serie di norme:
 Art 14  diritti di associazione e di attività sindacale
 Art 15 e 16  divieto di discriminazioni
 Art 17  sindacati di comodo
Poco sarebbe stato però se la libertà sindacale si fosse esaurita nel riconoscimento del solo diritto dei lavoratori
a organizzarsi collettivamente nell’azienda e costituire propri organismi sindacali, senza consentire l’attivazione
di altre situazioni strumentali individuali e collettive, in grado di dinamizzare l’azione sindacale: assemblee,
diritto ad appositi locali … L’esercizio della libertà sindacale sarebbe stato lasciato ai rapporti di forza tra
lavoratori e imprenditore e sarebbe risultato molto poco incisivo. È per questo che il Titolo III St. lav. ha
ricondotto a specifiche situazioni di diritto che prescindono dalle dinamiche dei rapporti di forza, lo svolgimento
di alcune attività sindacali nell’impresa:
 Art 20  assemblea
 Art 21  referendum
 Art 25  affissione
 Art 26  raccolta di contributi sindacali e proselitismo
 Art 27  riunione in idonei locali aziendali
Va detto che i diritti sindacali del titolo III rappresentano un quid pluris rispetto alla libertà sindacale in azienda
del titolo II e dal loro riconoscimento discendono limiti ai poteri organizzatori e direttivi del datore di lavoro.
Questo è posto in una condizione di obbligo o di pati, cioè soggezione ai lavoratori che con le proprie
rappresentanze sindacali esercitano tali diritti. Le norme del titolo III St. lav. determinano a carico di uno dei
contendenti del conflitto industriale (datore) un vincolo legale a cooperare alla riuscita di alcune attività
dell’altro (sindacato) perché ritenute dall’ordinamento meritevoli di sostegno (es indizione e svolgimento di
un’assemblea sindacale ex art 20 St. lav. non può essere condizionata al consenso del datore, che dovrà sopportare la
sottrazione di energie lavorative al processo produttivo senza poter invocare esigenze di normalità dell’attività
imprenditoriale).

Non si può invocare quale limite generale all’esercizio dei diritti sindacali la necessità di salvaguardare il
normale svolgimento dell’attività produttiva, con dei limiti derivanti dai principi di buona fede e correttezza che
impongono di comportarsi in modo da non ledere le esigenze datoriale oltre i limiti della tutela del proprio
interesse; e derivanti dalla tutela di interessi di rango primario quali la sicurezza e l’incolumità delle persone.
Proprio per la loro natura, i diritti sindacali del titolo III sono accordati non a qualunque organizzazione dei
lavoratori in azienda ma solo alle RSA in quanto costituite nell’ambito di sindacati particolarmente qualificati,
cioè quelli rappresentativi dell’art 19 (dopo Protocollo e AI ’93 anche RSU). Ai componenti delle RSA o RSU il

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titolo III attribuisce poi appositi permessi per lo svolgimento dell’attività sindacale cui si aggiungono altri per i
dirigenti provinciali e nazionali dei sindacati rappresentativi ed anche un’aspettativa per i lavoratori chiamati a
ricoprire cariche sindacali. Completa il quadro una particolare tutela nel titolo III, contro il trasferimento ad altra
unità produttiva del membro RSA/RSU nonché una speciale guarentigia contro il licenziamento individuale
illegittimo del medesimo.
Ora vediamo prima i diritti riconosciuti da artt. 14,15,16 e 17 St. lav. come esplicazione dell’art 39.1 Cost e quindi garantiti a
ogni organizzazione sindacale. Poi i diritti riconosciuti dagli artt. 20 ss. in prospettiva aggiuntiva art 39 Cost che promuovono
e rendono concreta l’attività del sindacato nei luoghi di lavoro. Diritti in linea di massima garantiti in chiave selettiva alle sole
RSA o RSU se esistenti

2. Associazione e attività sindacale in azienda (art.14)

L'art. 14 della l.300/1970 sancisce il diritto per tutti i lavoratori di costituire associazioni sindacali,di
aderirvi e di svolgere attività sindacale nei luoghi di lavoro. Insieme alla disciplina relativa ad atti e
trattamenti economici collettivi discriminatori (artt 15-16) e a quella con divieto di costituzione di sindacati di
comodo (art 17) costituisce la concretizzazione a livello aziendale del principio di libertà di organizzazione
sindacale.
L’art 14 sancisce un plafond garantistico per ogni momento organizzativo collettivo, assicurando però tutela
meno intensa di quella per i diritti sindacali in senso stretto (art 20) dato che incontra il limite della
salvaguardia del normale svolgimento dell’attività aziendale.
L’art 14 si caratterizza in primis come espressione di una linea garantistica tendente ad affermare il diritto dei
lavoratori ad associarsi sindacalmente nei luoghi di lavoro. La sua portata però va oltre la tutela di posizioni
soggettive individuali anche se a risvolto collettivo, dato che garantisce anche il diritto di costituire e far operare
in azienda organizzazioni ed organismi sindacali fuori da quelli dell’art 19 St. lav. A questi organismi, privati
degli specifici diritti promozionali del titolo III va riconosciuta ex art 14 una serie di prerogative e libertà
implicite nella garanzia costituzionale di libertà sindacale. Tutela che si estende anche ai sindacati nuovi, magari
autonomi o comunque di tipo aziendale, con l’unico limite che non siano di comodo.
Infine l’art 14 tutela lo stesso pluralismo sindacale: assicura la protezione legislativa a forme di dissenso sia
stabilizzato in forme alternative all’associazione sindacale tradizionale sia esprimentesi in momenti di
organizzazione collettiva spontanea e di carattere transitorio o occasionale (es comitati di base o di sciopero).
Unico limite all’operatività di questi gruppi è quello ex art 18 Cost, regola generale per tutti i fenomeni
associativi (liceità dei fini, non segretezza).

3. Il principio di non discriminazione(artt.15 e 16).

Il riconoscimento della libertà, dell’attività sindacale e dello sciopero come diritti anche nei rapporti inter-privati
trova significativa applicazione nel divieto di atti e trattamenti discriminatori contenuto in tali articoli. L’art 15 è
la prima consacrazione del principio di non discriminazione nel rapporto di lavoro. Si riferisce alle discriminazioni
per motivi sindacali a cui però si sono pian piano assimilate le discriminazioni per motivi politici, religiosi e più
tardi anche per ragioni di sesso, età, razza, lingua e quelli per handicap, orientamento sessuale, convinzioni
personali.
Art 15 rimane con ruolo principale anche se la legislazione in materia si è arricchita e a fianco della norma statutaria sono nati
diversi nuclei formativi come la L. 903/77 sulla parità di trattamento uomo- donna o il Codice delle Pari opportunità del 2006.
Tra i problemi discussi vi è la tassatività o meno dei motivi di discriminazione vietata. La tendenza a un
allargamento di tali motivi verso altri motivi illeciti non espressamente richiamati (es rappresaglia per motivi
personali) ha richiesto una esplicita sanzione delle sue applicazioni e poi ha influenzato la stessa dottrina e
giurisprudenza.

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Il principio di non discriminazione, pur così allargato, resta diverso da quello di eguaglianza perché mira a reprimere ipotesi di
disparità legate a specifici motivi vietati e non viceversa a realizzare una parificazione generale di trattamenti tra soggetti di
un gruppo. La sua applicazione però potrebbe portare a una spinta all’obiettivazione della politica aziendale cioè all’uso di
standard almeno di ragionevolezza nelle scelte imprenditoriali permettendo al giudice un controllo diffuso sulle giustificazioni
addotte a loro fondamento.
La fattispecie oggetto di divieto di discriminazione nell’art 15 è aperta e solo teleologicamente determinata,
comprende infatti oltre ad alcuni atti tipici specificamente indicati quelli diretti a:
a) Subordinare l’occupazione di un lavoratore alla condizione che aderisca o meno a un’associazione sindacale o
cessi di farne parte
b) Licenziare un lavoratore, discriminarlo nell’assegnazione di qualifiche o mansioni, nei trasferimenti, nei
provvedimenti disciplinari o recargli altrimenti pregiudizio per la sua affiliazione o attività sindacale o della sua
partecipazione a uno sciopero
La formula di chiusura “qualsiasi atto o patto” è stata inserita per coprire ogni provvedimento non definibile a priori, lesivo
degli interessi del lavoratore. Essa può riferirsi a ogni specie di atto unilaterale o bilaterale, col solo limite che siano atti
suscettibili di assumere rilevanza giuridica. Ciò perché la sanzione della nullità si riferisce appunto all’efficacia giuridica del
provvedimento
L’art 16 vieta la concessione da parte del datore di trattamenti economici collettivi a carattere discriminatorio,
cioè di quelli più favorevoli corrisposti a gruppi di lavoratori per il loro comportamento sindacale. Sono quindi
vietati premi corrisposti ai lavoratori che non scioperino o la maggior retribuzione a coloro che non partecipino
ad un’assemblea. Nel divieto degli artt. 15 e 16 sono ricompresi anche gli atti c.d. omissivi del datore (es
rifiutarsi di assumere, promuovere o concedere trattamenti economici) I due articoli hanno avuto pochissime
applicazione giudiziarie poiché gli atti discriminatori del datore sono contrastati di solito con art 28, più efficace
sia per procedura sia per sanzione. Esperienza che conferma l’inadeguatezza della tradizionale sanzione
civilistica della nullità a colpire il fenomeno discriminatorio.
Specie il carattere individuale attribuito all’azione la rende insufficiente a contrastare situazioni tipicamente collettive come le
discriminazioni. Inoltre la sanzione di nullità si riduce in realtà a una protezione risarcitoria dato che l’opinione prevalente
ritiene che i comportamenti del datore necessari al ripristino dell’interesse del lavoratore non siano surrogabili. Infine non
sono chiare le conseguenze delle sanzioni per atti omissivi del datore e le attribuzioni di benefici in funzione discriminatoria

4. Sindacati di comodo (art 17)

Vieta a tutti i datori di lavoro, imprenditori e non (quindi anche enti pubblici) nonché alle loro associazioni
(sindacali o meno) di costituire o sostenere con mezzi finanziari o altrimenti, associazioni sindacali di lavoratori.
Così si è voluto colpire il fenomeno dei sindacati di comodo (o “gialli”)  organizzazioni promosse o sostenute
dai datori di lavoro per avere un interlocutore all’apparenza antagonistico ma in realtà addomesticato con
alterazione della dinamica sindacale. La condotta datoriale vietata si compone di una serie di comportamenti
difficilmente tipizzabili: atti di favoritismo, di collusione, di corruzione, assunzioni discriminatorie …
Si è posto il problema della sanzionabilità del comportamento antisindacale del datore concretatosi nella creazione o
promozione di un’organizzazione sindacale non genuina. Scontata la possibilità di ricorre all’art 28 è dubbio se il giudice possa
arrivare a una radicale eliminazione del gruppo nato in violazione dell’art17. Tesi contraria si fonda sul riconoscimento che il
gruppo sindacalmente non genuino gode comunque della tutela ex art 18 Cost in quanto manifestazione della libertà di
associazione. Senza dire che art 28 può sortire solo una pronuncia contro il datore per comportamenti di sostegno a questo
riferibili.

5. Il diritto d’assemblea (art 20)

Funzione dell’assemblea (come del referendum) è di permettere ai lavoratori, anche non appartenenti al
sindacato, di partecipare all’elaborazione e decisione delle politiche contrattuali e sindacali.

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Entrambi istituti tipici della democrazia diretta sono stati regolamentati dal legislatore così da attenuarne tale caratteristica. Il
loro esercizio è stato infatti affidato non all’iniziativa spontanea dei lavoratori interessati ma a quella delle rappresentanza in
azienda così realizzandosi le finalità di sostegno e istituzionalizzazione e minimale dell’attività sindacale proprie dello Statuto
Per art 20.1 “i lavoratori hanno diritto di riunirsi nell’unità produttiva”. La titolarità del diritto di riunione spetta
quindi ai singoli prestatori di lavoro (che può parteciparvi nei limiti di 10 ore annue) mentre il potere di
convocare l’assemblea è riservato a ogni RSA che può filtrare le domande valutando quali siano meritevoli.
Le assemblee possono essere indette dalle RSA unitariamente o separatamente, anche in forma orale, secondo
l’ordine di precedenza delle convocazioni comunicate al datore di lavoro. Hanno pieno diritto di convocare
l’assemblea anche le RSU, se subentrare alle RSA dei sindacati partecipanti all’elezione.
Si è discusso se tale diritto vada riconosciuto ex art 4 dell’A.I. ’93 a ogni componente sindacale della
rappresentanza unitaria, con visione che privilegia la natura associativa di essa, o alla RSU collegialmente intesa
sulla base di un consenso maggioritario o unanime. Dopo diverse pronunce le Sezioni Unite hanno affermato la
collegialità dell’esercizio del diritto di assemblea. Il problema è tornato dopo l’A.I. 2014 (c.d. T.U. sulla
rappresentanza), che afferma “le decisioni su materie di competenza delle RSU sono assunte dalle stesse a
maggioranza in base a quanto previsto nella parte terza del presente accordo”. La giurisprudenza di merito
maggioritaria ha visto nella previsione la conferma del carattere unitario e collegiale della RSU con conseguente
necessità di indizione di assemblea a maggioranza dei membri della RSU; mentre qualche pronuncia ha ritenuto
che l’espresso riferimento alla Parte terza dell’Accordo sulla contrattazione collettiva limiterebbe il modello
maggioritario alle sole tematiche negoziali, mentre l’assemblea potrebbe essere indetta in via autonoma da ogni
componente della RSU.
Resta fermo, ex art 4 A.I. ’93 e ora dell’art 4 T.U. 2014 sulla rappresentanza, il potere di indire assemblee da
parte delle oo.ss. di categoria firmatarie il CCNL applicato nell’unità produttiva singolarmente o
congiuntamente. Dottrina e giurisprudenza sono in linea di massima concordi nel ritenere che essendo
l’assemblea la riunione delle persone qualificate da omogeneità e convergenza dei rispetti interessi, mal si
concili con la sua natura la pretesa del datore di lavoro di parteciparvi. L’illegittimità di tale pretesa viene
sancita di solito con accertamento dell’anti-sindacalità della condotta datoriale ai sensi dell’art 28 St. lav.
Problema più delicato è se all’assemblea abbiano diritto di partecipare i dirigenti dell’impresa. La risposta è di
certo negativa se intendano prendervi parte come inviati dell’imprenditore. Altra questione riguarda l’operatività
del diritto di assemblea verso i lavoratori in CIG (cassa integrazione guadagni) o in sciopero e la risposta è
positiva in entrambi i casi. Per quanto riguarda poi l’esercizio della facoltà di ammissione all’assemblea dei
dirigenti esterni del sindacato che ha costituito la RSA, essa è subordinata all’onere di previa comunicazione al
datore di lavoro dei nominativi dei dirigenti sindacali. L’assemblea deve riguardare “materie di interesse
sindacale e del lavoro” (come per affissioni). [la prova del carattere sindacale di una tematica è data dalla sola
circostanza che il sindacato ne faccia oggetto di proprio interesse, quindi tematiche non solo strettamente
rivendicativoaziendale ma anche politico in senso ampio] L’assemblea può svolgersi durante l’orario di lavoro nei
limiti di 10 ore annue per ogni lavoratore (elevabili da contrattazione collettiva), da consumarsi a scelta del
singolo e regolarmente retribuite.
Per indirizzo giurisprudenziale non è tempo massimo utilizzabile ma solo il numero delle ore retribuite
Le assemblee nell’unità produttiva possono riguardare:
 la generalità dei lavoratori  possono sorgere inconvenienti per la salvaguardia dei beni e degli impianti aziendali, alla
sicurezza delle persone e alla funzionalità del servizio. Inconvenienti generalmente affrontati in sede di contrattazione
collettiva
 gruppi di lavoratori

6. Il referendum (art 21)

Il diritto al referendum è finalizzato a far emergere l’opinione dei lavoratori (iscritti e non) su certe tematiche è

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regolato da art 21, con notevoli limitazioni. La facoltà di convocazione è delle RSA, che possono però esercitarla
solo congiuntamente, o della RSU unitariamente intesa quando questa, eletta nei luoghi di lavoro, sia
subentrata automaticamente nella titolarità di poteri e nell’esercizio delle funzioni delle RSA (AI ’93). La
disciplina restrittiva del potere di indizione del referendum ha duplice obiettivo:
1. garantire una qualche stabilità alle strategie ed opzioni del sindacato, evitando una continua esposizione al
rischio di contestazione da parte dei lavoratori dissenzienti o sindacati minoritari
2. impedire nell’interesse della parte datoriale un’eccessiva proliferazione di consultazioni nei luoghi di lavoro
Va ricordato art 14 L. 146/90 che ha attribuito alla Commissione di garanzia l’iniziativa di indire una consultazione tra i
lavoratori sugli accordi in materia di prestazioni indispensabili da assicurare in occasione di scioperi nei servizi pubblici
essenziali
Per quanto riguarda l’oggetto il referendum deve riguardare materie inerenti all’attività sindacale. Per la
modalità di svolgimento è disposto che debba tenersi in ambito aziendale e fuori dall’orario di lavoro, salvo altre
modalità previste dai contratti collettivi. Problema delicato riguarda l’ambito di efficacia del referendum e le
conseguenze giuridiche dell’esito negativo del voto. Si è optato per un rilievo circoscritto al rapporto associativo
tra lavoratore e sindacato, quindi l’esito negativo non ha mai influito sull’efficacia dell’accordo collettivo
sottoposto a referendum, presentando solo valenza “politica”. L’AI 2011 però, nel definire le modalità di
attribuzione ai contratti collettivi aziendali di efficacia vincolante per “tutto il personale in forza” ha stabilito che
in caso di stipulazione da parte delle RSA (non dalle RSU) tali contratti debbano essere sottoposti al voto dei
lavoratori se ne facciano richiesta almeno un’organizzazione sindacale o il 30% dei lavoratori dell’impresa. Così
il referendum, per la cui validità è richiesta la partecipazione del 50%+1 degli aventi diritto al voto, diviene
elemento decisivo del procedimento negoziale. Poi l’art 8.3 D.L. 138/2011 (convertito in L. 148/2011) ha
riconosciuto l’efficacia erga omnes ai contratti collettivi aziendali vigenti e sottoscritti prima dell’AI 2011 se
approvati a maggioranza dei lavoratori. Anche il Protocollo d’Intesa 2013 (confluito nel T.U. sulla
rappresentanza 2014) ha stabilito he i CCNL, sottoscritti da OO.SS. con almeno il 50%+1 di rappresentatività
del settore, sono efficaci per tutti i lavoratori della categoria previa consultazione certificata a maggioranza
semplice.
Oggi si assiste a una rivalutazione dell’istituto come strumento idoneo a ridurre lo scollamento tra base e sindacato. Oltre
all’ipotesi in cui il referendum diviene parte del procedimento di stipulazione di contratti collettivi aziendali vincolanti verso la
generalità dei lavoratori, il ricorso a tale strumento può esserci anche in altre circostanze:
─ ex ante  per approvare piattaforme contrattuali o ipotesi di accordo
─ ex post  per approvare accordi collettivi già conclusi, specie aziendali e di tipo derogatorio per i giudici di legittimità detta
prassi, se regolata da contrattazione collettiva non sarebbe riconducibile al referendum disciplinato dallo Statuto con la
conseguenza di poter essere promossa anche da soggetti diversi da quelli ex art 21.
La tesi però non ha trovato conforto presso la giurisprudenza di merito.

7. Diritto di affissione (art 25)

Anche l’art 25 mira ad assicurare il collegamento tra il personale dell’unità produttiva ed il sindacato. Il
collegamento qui però non implica una partecipazione dei lavoratori, che rimangono passivi fruitori dell’attività
di comunicazione. Il diritto d’affissione compete alle RSA nonché, se costituite, alle RSU e alle oo.ss. aderenti
alle associazioni stipulanti il CCNL applicato nell’unità produttiva, secondo le disposizioni dell’AI ‘93 Il diritto si
esercita “all’interno dell’unità produttiva” dove il datore di lavoro ha l’obbligo di predisporre appositi spazi che lo
rendano esercitabile. L’attività d’affissione può avere ad oggetto pubblicazioni, testi e comunicati inerenti
“materie di interesse sindacale e del lavoro”. La previsione è interpretata in senso estensivo, considerata anche
la tendenza dei giudici a negare il potere del datore di esercitare un controllo sul contenuto degli scritti da
affiggere, sia pure al limitato fine di accertarne l’inerenza ad interessi sindacali o del lavoro.
La stessa defissione da parte datoriale di comunicati sindacali sarebbe perseguibile ex art 28 St. lav. L’inesistenza di ogni

45
forma di autotutela da parte del datore resta discussa, soprattutto se il documento ecceda i limiti stabiliti dalla legge o risulti
offensivo, diffamatorio o in generale integri gli estremi di un reato

8. Proselitismo e collette sindacali nei luoghi di lavoro (art 26)

In funzione di sostegno del sindacato l’art 26 riconosce ai singoli lavoratori il diritto di raccogliere contributi e
svolgere opera di proselitismo per le loro organizzazioni sindacali nei luoghi di lavoro, senza pregiudizio del
normale svolgimento dell’attività aziendale. L’attività di proselitismo non coincide esattamente con una forma
qualificata di propaganda in quanto comprende anche momenti ed aspetti operativi per concretamente
promuovere l’ingresso di nuovi elementi. Ad essa l’art 26 accomuna quella di raccolta dei contributi per le
organizzazioni sindacali. Si tratta di quote che ogni lavoratore iscritto deve versare al proprio sindacato, in
esecuzione delle previsioni statutarie e di delibere degli organi sociali, per garantire un gettito finanziario idoneo
alla costituzione del fondo comune. L’art 26 non è ispirato al criterio selettivo dell’art 19. Beneficiarie
dell’attività di raccolta sei contributi e dell’opera di proselitismo sono infatti tutte le associazioni sindacali dei
lavoratori. È un tipico diritto a titolarità individuale per la soddisfazione di interessi collettivi; ma a differenza dei
diritti di assemblea e referendum, la situazione attiva conferita al singolo lavoratore non è subordinata
all’esercizio di un potere da parte dell’organizzazione sindacale. Proselitismo e raccolta contributi a opera dei
prestatori di lavoro in favore delle proprie organizzazioni incontrano il limite “espresso” del rispetto del “normale
svolgimento dell’attività aziendale”.
La clausola del rispetto è finalizzata non tanto a garantire l’obbligazione di lavorare di coloro che si incaricano del collettagli e
del proselitismo quanto a far salva l’attività lavorativa del restante personale con cui costoro entrano in relazione nell’esercizio
della loro funzione
Originariamente l’art 26 conteneva due commi che riconoscevano un diritto delle associazioni sindacali di
percepire contributi sindacali tramite ritenuta sulla busta paga dei lavoratori che ne avessero fatto richiesta al
datore (con apposita delega) con obbligo per questo di procedervi., pena l’anti-sindacalità della condotta ex art
28. Si stabiliva quindi un meccanismo efficiente di raccolta di contributi a cui il datore era costretto a
collaborare. Con l’abrogazione di tali commi a seguito del referendum del ’95, tale diritto dei sindacati non
aveva più fondamento legislativo. Però, i più significativi contratti collettivi nazionali di categoria disciplinano la
materia in maniera analoga.
Problemi nascono per i sindacati minoritari, non firmatari di tali contratti e per le aziende a cui non si applichi nessuna
disciplina negoziale. La caducazione della fonte legale in tali casi escluderebbe l’anti-sindacalità della condotta del datore che
si rifiuti di corrispondere le suddette somme al sindacato. Per risolvere il problema e costringere il datore ad effettuare la
trattenuta e il versamento al sindacato, non è sembrato risolutivo il richiamo alla figura civilistica della delegazione di
pagamento perché esclude la configurabilità di un obbligo del datore (delegato dal lavoratore) verso il sindacato (delegatario)
in assenza di un esplicito consenso o accettazione della delega da parte del primo. Utile è stato invece il ricorso all’istituto
della cessione del credito poiché in tal caso basta che il lavoratore ceda al sindacato il credito retributivo che vanta verso il
datore, senza necessità di un suo consenso e accettazione per il perfezionamento della cessione

9. Locali per le RSA (Art 27)

Le rappresentanze sindacali hanno diritto ad utilizzare appositi locali per l’esercizio dell’attività sindacale, messi
a disposizione dell’azienda. La prerogativa è riconosciuta alle RSA o per AI ’93 alle RSU se costituite. La
disposizione però non ha generalizzato pienamente l’obbligo per i datori di lavoro di mettere a disposizione
locali all’interno delle unità aziendali.
L’art 27 infatti pone 2 ipotesi:
1. riguarda le unità produttive con almeno 200 dipendenti  è fatto obbligo al datore di mettere a disposizione
delle RSA permanentemente un idoneo locale comune all’interno dell’unità produttiva o nelle immediate
vicinanze di essa

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2. riguarda le unità produttive con meno di 200 dipendenti  viene meno il requisito della permanente
disponibilità e si subordina la concessione di un idoneo locale per le riunioni che di volta in volta le RSA o RSU
vorranno tenere, prevedendo una situazione di potere più precaria. La violazione della pretesa creditoria delle
rappresentanze costituisce comunque condotta antisindacale.

10. Permessi per i dirigenti sindacali aziendali (art 23 e 24)

Gli artt. 23 e 24 sono norme con soggetti i dirigenti sindacali interni. In base ad essi la carica di dirigente
sindacale aziendale dà diritto a permessi retribuiti e non, che facilitino l’esercizio dell’attività sindacale, al riapro
da ritorsioni del datore di lavoro.
♦ Permessi retribuiti (art 23)  Sono concessi ai dirigenti delle RSA o ai componenti delle RSU “per
l’espletamento del loro mandato”, con cui si intende il complesso delle attività e delle funzioni inerenti alla sfera
di competenza delle strutture sindacali aziendali, quali organismi interni all’unità produttiva. La situazione
prevista da art 23 porta a un esonero legale dell’obbligazione lavorativa, che rende possibile al dirigente
sindacale aziendale di assentarsi dal lavoro per svolgere le funzioni inerenti alla propria qualifica con
conservazione dell’obbligo retributivo a carico del datore.
♦ Permessi non retribuiti (art 24)  Sono invece concessi ai dirigenti di RSA o componenti RSU e alle
organizzazioni sindacali aderenti alle associazioni sindacali stipulanti il CCNL “per la partecipazione a trattative
sindacali o congressi e convegni di natura sindacale”. La diversa formula ha lo scopo di disegnare in via
esemplificativa le varie attività di natura sindacale extra-aziendali che portano a un’ipotesi di non esecuzione di
prestazione non imputabile al lavoratore. Tale prerogativa comporta quindi temporanea inesecuzione del dovere
di collaborazione con diritto alla conservazione del posto di lavoro ma senza il contrapposto obbligo datoriale di
versare la retribuzione.
È irrilevante la compatibilità dell’assenza del lavoratore che si avvale del permesso, con le esigenze aziendali,
spetta alle RSA o alle singole componenti delle RSU o all’associazione sindacale che inoltra il datore la richiesta
di permessi il ruolo di garanti della corretta destinazione sindacale dello stesso. È dubbio però se la valutazione
della coerenza permesso – finalità sindacali, attenga solo a un regime di auto-responsabilità sindacale o se vi
siano spazi per una sindacabilità da parte del datore di lavoro di comportamenti individuali arbitrari. La fruizione
del permesso non dipende da un atto di concessione o autorizzazione del datore di lavoro, la cui volontà è
ininfluente. Il dirigente che vuole godere di tale suo diritto ha solo l’onere di darne comunicazione, tramite la
RSA o la RSU o l’organizzazione sindacale titolare per iscritto al datore di regola 24h (permessi retribuiti) o 3
giorni (non retribuiti) prima, senza necessità di indicare nello specifico le ragioni della richiesta. Le norme
prevedono poi limiti sui soggetti beneficiari e il numero delle ore di permesso usufruibili, che variano a seconda
delle dimensioni dell’unità produttiva.

11. Permessi e aspettativa per i dirigenti sindacali esterni(artt. 30 e 31)

Per l’art 30 St. lav. i componenti degli organi direttivi nazionali e provinciali dei sindacati di cui all’art 19, hanno
diritto a permessi retribuiti secondo le norme dei contratti di lavoro, per la partecipazione alle riunioni degli
organi suddetti. I lavoratori che ricoprono cariche sindacali provinciali e nazionali a norma dell’art 31.1-2
possono essere collocati a richiesta in aspettativa non retribuita per tutta la durata del loro mandato. Tali norme
si preoccupano quindi di assicurare lo svolgimento di compiti riguardanti la posizione di dirigente in seno a
strutture sindacali esterne.

12. Guarentigie per i dirigenti sindacali aziendali.

L’art 22 e l’art 18.11-12-13-14 prevedono una tutela speciale a favore dei dirigenti sindacali in materia di

47
licenziamenti e trasferimenti.
♦ Licenziamento  Il lavoratore con qualifica di dirigente sindacale riceve una tutela privilegiata di carattere
processuale: egli può essere provvisoriamente reintegrato nel posto di lavoro con ordinanza in ogni stato e
grado del giudizio, se il giudice ritenga prima facie non abbastanza provate o irrilevanti le ragioni del datore. Se
poi questi non ottempera sarà condannato oltre che a versare al lavoratore la normale indennità risarcitoria dal
giorno del licenziamento sino a quello dell’effettiva reintegrazione, anche per ogni giorno di ritardo al
pagamento a favore del fondo adeguamento pensioni di una somma pari all’importo della retribuzione dovuta al
lavoratore.
♦ Trasferimento Art 22.1  stabilisce che il trasferimento dall’unità produttiva dei dirigenti sindacali delle RSA,
dei candidati e dei membri di commissioni interne, può essere disposto solo previo nulla osta dele associazioni
sindacali di appartenenza.
Si pone così forte limite reale alla prerogativa manageriale di operare trasferimenti di lavoratori sindacalisti da un settore
dell’impresa a un altro. Non bastano le ragioni giustificative del trasferimento sull’attività produttiva ma si richiede comunque
il consenso del titolare dell’interesse collettivo potenzialmente leso
La mancanza del nulla osta, perché non richiesto o non concesso, rende inefficace, più probabilmente nullo, il
provvedimento di trasferimento. Tanto che il lavoratore può rifiutarsi di ottemperare all’ordine di spostamento,
mentre l’organizzazione sindacale può ricorrere allo strumento dell’art 28, data l’idoneità della condotta
datoriale ad alterare l’equilibrio tra potere manageriale e controparte sindacale.
In linea di massima si ritiene protetto da art 22 non solo il trasferimento definitivo ma anche uno provvisorio che comporti un
allontanamento di apprezzabile durata dal luogo di svolgimento dell’attività sindacale
In assenza di chiara specificazione legislativa si è posto il problema di identificazione e quantificazione dei
lavoratori che possono avvalersi di art 22 e 18.11. Opinione oggi prevalente è dell’applicabilità a ogni lavoratore
che svolga un’attività tale da potersi ritenere responsabile dell’organizzazione della struttura sindacale
aziendale. Domina quindi un criterio di effettività del ruolo ricoperto dal dipendente nella struttura sindacale.
Il problema sembra però ridimensionato grazie alla diffusione delle RSU per cui AI ’93 fissa precisi limiti nel
numero di componenti, disponendone il subentro ai dirigenti di RSA nella titolarità di diritti e delle tutele del
titolo III incluse quelle di artt. 18.11 e ss. e 22 L’AI prevede anche un obbligo di comunicazione dei nominativi
dei membri eletti alla direzione aziendale a opera delle relative organizzazioni sindacali di appartenenza.

13. Campo di applicazione del titolo III dello Statuto (art 35).
L’art 35 St. lav. dopo la modifica della L. 108/90 dispone del campo di applicazione del (solo) titolo III (e non
più dell’art 18 in tema di licenziamento). Le disposizioni quindi riguardanti l’attività sindacale in azienda, non
sono di generale applicabilità:
 art 35.1  le disposizioni del titolo III, rispetto alle imprese industriali e commerciali “si applicano a ciascuna
sede, stabilimento, filiale, ufficio o reparto autonomo con più di 15 dipendenti”. Dette disposizioni si applicano
anche alle imprese agricole con più di 5 dipendenti
 art 35.2  precisa che al fine del raggiungimento della consistenza occupazionale indicata basta che l’impresa
occupi più di 15 dipendenti nello stesso comune “anche se ciascuna unità produttiva, singolarmente
considerata, non raggiunge tali limiti”
L’esclusione del campo di applicazione dei diritti sindacale del tit. III delle imprese di minori dimensioni ha creato discussioni,
ma la Corte cost ha superato i dubbi sulla costituzionalità del regime ex art 35. Lo spessore quantitativo dell’unità produttiva
trova giustificazione, oltre che in generiche preoccupazioni di sopportabilità degli oneri economici da parte di imprese minori,
nell’esigenza di un minimo di contrapposizione tra rappresentanza e rappresentatività e nell’opportunità che i diritti del tit. III
siano esercitati in relazione a un interesse collettiva abbastanza caratterizzato rispetto alla somma dei singoli interessi
individuati
Dopo le L. 108/90 e 223/91 si incrina la coincidenza, voluta dallo Statuto, tra ambito di applicabilità della tutela

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reale contro i licenziamenti e ambito di esercizio dei diritti sindacali: il primo viene esteso sia per il
licenziamento individuale sia per quello collettivo; il secondo resta invariato, salvo diverse previsioni estensive
di singoli contratti collettivi.

14. Diritti sindacali nel lavoro pubblico.

Nel settore del lavoro nella P.A. i componenti della RSU sono pienamente equiparati ai dirigenti di RSA. Quanto
a diritti e prerogative collettive, tutto è rinviato ad accordi sulla costituzione e funzionamento delle RSU,
chiamati anche a trasferire ai comportamenti eletti della rappresentanza unitaria le garanzie delle
rappresentanze aziendali delle organizzazioni stipulanti o aderenti ai succitati accordi. L’art 50 D. Lgs. 165/2001
mantiene disciplina speciale per distacchi, aspettative e permessi sindacali, affidando ad apposito accordo
nazionale quadro tra Aran e confederazioni sindacali rappresentative la determinazione dei limiti massimi ai fini
del contenimento della trasparenza e della razionalizzazione degli stessi. AQ “sulle modalità di utilizzo dei
distacchi, aspettative e permessi nonché delle altre prerogative sindacali” del ’98 (modificato nel ’99 e nel
2007) ha quindi disciplinato sia i soggetti titolari delle prerogative, che le prerogative stesse. L’AQ riconosce
distacchi, aspettative e permessi ai sindacati rappresentativi, e permessi alle RSA stesse dei sindacati firmatari
degli accordi o per la disciplina delle rappresentanze unitarie. La disciplina contrattuale individua un contingente
complessivo per tutti gli istituti: distacchi sindacali retribuiti; permessi sindacali retribuiti; aspettative non
retribuite; permessi sindacali non retribuiti.
 I distacchi sindacali retribuiti  consentono ai dipendenti pubblici, membri di organismi direttivi dei sindacati
rappresentativi, di svolgere a tempo pieno attività sindacale con sospensione del rapporto per il periodo di distacco.
 I permessi sindacali retribuiti  sono riconosciuti, in via giornaliera e oraria, oltre che ai soggetti ↑ alle strutture
sindacali titolate alla contrattazione integrativa nonché ai componenti delle RSU, ai dirigenti RSA. Altra contingente di
permessi retribuiti è previsto per i componenti di organismi a vari livelli
 Le aspettative sindacali non retribuite  fino ora vigenti solo nel settore privato, vengono estese dall’accordo anche al
lavoro pubblico. Ne possono godere i dipendenti con cariche in seno ad organismi direttivi dei sindacati rappresentativi
ex art 31 St. lav.
 I permessi sindacali non retribuiti  (applicabili fino ora solo al privato) ne godono i rappresentanti sindacali titolati
alla contrattazione integrativa, i componenti della RSU, i dirigenti di RSA, i terminali associativi dei sindacati
rappresentativi, per la partecipazione a trattative, congressi, e convegni di natura sindacale in misura non superiore a
8 giorni l’anno
L’art 46-bis D.L. 12/2008 conv. In L. 133/08 ha stabilito una progressiva revisione e razionalizzazione della
disciplina dei permessi sindacali: in attuazione di tale disposizione è stato emanato il D.M. 2009 che ha previsto
una riduzione del 15% sia dei distacchi che dei permessi sindacali. Poi l’art 7 del D.L. 90/2014 conv. In L.
114/04, sempre nel quadro di un graduale processo di efficientamento e rideterminazione della
regolamentazione dei permessi sindacali del pubblico impiego, ha disposto un’ulteriore riduzione al 50% dei
distacchi, aspettative e permessi stessi.

15. Diritti di informazione e controllo.

Al di fuori dello Statuto fra gli sviluppi più importanti in tema di diritti sindacali vi è quello sui diritti di
informazione e consultazione e controllo rispetto a scelte organizzative o a politiche economiche e industriali
dell’impresa. Questi possono avere origine diversa e si legano alla tematica generale della partecipazione del
sindacato alle scelte imprenditoriali. Prima del D. Lgs. 25/2007 i diritti di informazione e consultazione del
sindacato erano regolati in modo pressoché esclusivo dalla contrattazione collettiva. L’introduzione dei diritti di
informazione risale infatti ai rinnovi contrattuali del ’76. Da allora si è generalizzata in quasi tutti i settori, con
una tipologia dai tratti comuni, col nome di “prima parte politica”, degli stessi contratti con efficacia obbligatoria
cioè vincolante per le associazioni sindacali stipulanti. Il primo gradino della partecipazione è del diritto

49
sindacale di informazione, consistente in “ogni trasmissione di dati da parte del datore di lavoro ai
rappresentanti dei lavoratori, finalizzata alla conoscenza e all’esame di questioni sull’attività di impresa”. In dei
casi questo diritto sfocia nell’obbligo dell’imprenditore di sottoporre la materia ad esame congiunto con la
controparte, specie per le conseguenze delle scelte aziendali sulle condizioni di lavoro e sull’occupazione.
Esame congiunto è formula ambigua che comporta più della mera informazione ma meno di un vero e proprio diritto a
trattare sulla materia. Alla fine della procedura quindi il sindacato si limita di solito a prendere atto delle decisioni
imprenditoriali senza sottoscriverle.
Il D. Lgs. 25/2007 ha definito anche la consultazione come “ogni sorta di confronto, scambio di opinioni e dialogo tra
rappresentanti dei lavoratori e del datore su questioni riguardanti l’attività di impresa”. Nell’ipotesi di partecipazione di origine
convenzionale i soggetti titolari dei relativi diritti sono individuati con le clausole negoziali. Di solito, l’informazione si articola a
diversi livelli e coinvolge diversi soggetti: i sindacati nazionali di categoria che hanno sottoscritto il contratto, le loro
articolazioni regionali o provinciali, le RSA o RSU. Oggetto delle informazioni sono di solito questioni sull’organizzazione
produttiva, il decentramento, le strategie aziendali: innovazioni e modifiche tecnologiche, mobilità interna, condizioni generali
di impiego …
Già negli anni ’80 vi è stata un’evoluzione delle forme di partecipazione dei lavoratori nell’impresa, con
l’istituzione ad opera dei contratti collettivi, di organismi collettivi ad hoc, composti da rappresentanti dei datori
di lavoro e delle oo.ss. lavoratori, con compiti partecipativi in certe materie: pari opportunità, formazione
professionale …
Aspetto evidente di tale evoluzione è il passaggio da semplici diritti di informazione a diritti comprensivi anche della
consultazione e sostenuti da adeguata strumentazione soprattutto nella forma di comitati misti fra le parti. I diritti di
informazione sono storicamente finalizzati alla contrattazione collettiva nel suo significato classico. Le forme di consultazione
mista comportano invece un processo di esame e valutazioni congiunte fra le parti, spostando l’accento su temi di comune
interesse.
L’esperienza pilota in proposito è il Protocollo IRI dell’84 che ha previsto forme di informazione preventiva e consultazione in
favore di comitati bilaterali, stabilmente istituiti a vari livelli. Modello seguito dal gruppo Electrolux-Zanussi con accordo del
’97 caratterizzato dalla molteplicità delle sedi partecipative e dai poteri pienamente co-decisionali dei vari organi bilaterali.
Prima ancora comunque il Protocollo del ’93 ha sottolineato l’importanza della partecipazione stabilendo che durante la
vigenza del contratto aziendale, le parti pongono in essere tutte le procedure di informazione, consultazione, verifica o
contrattazione previste dalle leggi, contratti e accordi collettivi nonché dalla prassi negoziale vigente
Il diffondersi di queste esperienze è espressione del favore per la partecipazione sindacale, frutto della crisi del
sistema produttivo c.d. fordista e delle sollecitazioni della globalizzazione dei mercati, nonché dalla rafforzata
competizione internazionale tra le imprese. La partecipazione sindacale però è rimasta a lungo circoscritta a un
numero di imprese limitato ed è ancora accompagnata da un alto tasso di instabilità. La normativa europea ha
dato grande impulso all’evoluzione ulteriore di modelli partecipativi nel nostro Paese. La Carta dei Diritti
fondamentali dell’UE, riconosciuta come vincolante dal Trattato di Lisbona, sancisce il diritto dei lavoratori
all’informazione e consultazione nell’ambito dell’impresa e colloca la partecipazione tra i mezzi che l’UE sostiene
per conseguire gli obiettivi della promozione dell’occupazione, del miglioramento delle condizioni di vita e
lavoro. La questione del coinvolgimento dei lavoratori nell’andamento delle imprese è stata poi affrontata da
diverse direttive comunitarie (es su istituzione comitati aziendali europei nelle imprese e nei gruppi di imprese
di dimensione comunitaria, cioè che impiegano almeno 1000 lavoratori negli Stati membri e almeno 150
lavoratori per Stato in almeno 2 Stati; quella che istituisce quadro generale sull’informazione e consultazione
dei lavoratori nelle imprese nazionali…). Il tutto con l’obiettivo più generale di favorire relazioni sindacali
aziendali ispirate al dialogo sociale così da salvaguardare la competitività delle imprese e garantire il
miglioramento delle condizioni di lavoro.
La disciplina CAE (comitati aziendali europei) è stata attuata da noi con D. Lgs. 74/2002, che ha affidato a un negoziato tra la
direzione centrale dell’impresa o del gruppo ed un’apposita delegazione sindacale c.d. di negoziazione (DSN) la costituzione
dei comitati aziendali su composizione, numero membri, durata del mandato e contenuto dell’informazione e consultazione.

50
Per il decreto poi i membri del CAE sono individuati con sistema di designazione mista: 1/3 dalle oo.ss. firmatarie del CCNL e
2/3 dalle RSU, optando quindi per un modello di rappresentanza non elettiva. Il decreto si fa carico di definire specifiche
regole suppletive da applicarsi in caso di mancato accordo tra le parti sulle modalità di costituzione e di funzionamento del
CAE. Regole che mantengono fermo il sistema di designazione mista ma introducono specifiche prescrizioni accessorie tra cui
quella per cui il CAE si riunisce di solito 1 volta l’anno e ha diritto a ottenere informazioni sulla situazione economico-
finanziaria dell’impresa, sull’evoluzione dell’occupazione anche in relazione ai nuovi metodi di lavoro e ai processi produttivi
adottati. Il D. Lgs. 188/2005 invece ha attuato un’altra direttiva e ha disciplinato il coinvolgimento dei lavoratori nelle attività
della SE (Società Europea) ideata a livello comunitario per consentire a società di diversi Stati membri di fondersi, formare
una holding o una filiale comune senza over sottostare ai vincoli giuridici e pratici dei differenti ordinamenti giudici di
riferimento. La SE è una S.p.a., con un capitale minimo (120.000 euro) e uno statuto che prevede come propri organi
un’assemblea generale e un organo di direzione affiancato da uno di vigilanza o, alternativamente, un organo di
amministrazione. In generale il coinvolgimento dei lavoratori è componente necessaria delle SE: non è infatti possibile
costituirla se la relativa direttiva non è stata recepita dallo Stato membro; né l’assemblea generale potrà deliberare la sua
costituzione se non siano state adottate forme di coinvolgimento di lavoratori da intendersi come “qualsiasi meccanismo con
cui i rappresentanti di lavoratori possono esercitare un’influenza sulle decisioni che devono essere adottate nella società”,
comprese quindi informazione, consultazione e partecipazione.
 Informazione  qualificabile come una comunicazione all’organo di rappresentanza dei lavoratori su problemi della SE, di
una sua affiliata
 Consultazione  è definibile come apertura di un dialogo con quell’organo di rappresentanza affinché esprima un parere in
merito
 Partecipazione  è strumento di coinvolgimento più pregante, consentendo all’organo di rappresentanza dei lavoratori di
influenzare le decisioni della SE dall’interno, con elezione o designazione di alcuni dei membri dell’organo di vigilanza o di
amministrazione della SE stessa.
Emerge quindi l’esistenza di più modelli di coinvolgimento dei lavoratori e la scelta fra questi è affidata prima a un accordo tra
gli organi delle società partecipanti alla SE e a un’apposita delegazione sindacale rappresentativa dei lavoratori di quelle
società, c.d. DSN. In caso di mancato accordo la DSN potrà decidere di avvalersi delle disposizioni nazionali su informazione e
consultazione degli Stati membri in la SE annovera lavoratori. In caso contrario si applicheranno i principi standard della
direttiva comunitaria.
In attuazione di un’altra direttiva il D. LGS. 25/2007 ha introdotto un vero e proprio diritto generale di
informazione e consultazione per i lavoratori, rinviando alla contrattazione collettiva la definizione delle concrete
modalità di attuazione di esso. La normativa si applica a tutte le imprese pubbliche e private nazionali con
almeno 50 lavoratori. I soggetti titolari del diritto sono i lavoratori ma il diritto è concretamente esercitato dai
loro rappresentanti (RSA o RSU). L’ambito fi coinvolgimento non è più individuato con riferimento a materie
circoscritte a ipotesi di crisi ma coincide con eventi fisiologici dell’impresa, quali l’evoluzione prevedibile
dell’attività e della situazione economica. Nella nuova prospettiva la partecipazione sindacale perde il carattere
di mera contingenza per diventare un coinvolgimento stabile del sindacato in funzione del superamento della
logica conflittuale classica che per molto ha informato le nostre relazioni industriali. Le modalità di tempo e
contenuto dell’informazione, in applicazione del criterio del c.d. effetto utile, devono permettere ai
rappresentanti dei lavoratori di procedere ad adeguato esame e di preparare eventuale consultazione, la quale
deve avvenire tra livelli pertinenti di direzione e rappresentanza per consentire ai lavoratori e rappresentanti di
incontrare il datore e arrivare magari a un accordo sulle decisioni da adottare. Il diritto all’informazione è
limitato da uno specifico obbligo di riservatezza per i soggetti sindacali sulle informazioni che siano loro
espressamente fornite in via riservata e qualificate come tali dal datore, nel legittimo interesse dell’impresa. Il
datore può anche essere esonerato dall’obbligo di informazione se, per esigenze tecniche, organizzative e
produttive, le informazioni si rivelino di natura tale da creare notevoli difficoltà al funzionamento dell’impresa o
da arrecarle danno. Per le violazioni d’obbligo di informazione e consultazione è prevista una sanzione
amministrativa, a cui si aggiungono altri rimedi esperibili nei singoli ordinamenti sul piano civilistico-giudiziario,
come il procedimento per la repressione della condotta anti-sindacale, consistente in questo caso nel mancato

51
rispetto del datore di prerogative e diritti sindacale previsti dalla legge.

CAPITOLO 9: LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA

1. La contrattazione collettiva in generale.
La contrattazione collettiva è principale istituto dei moderni sistemi di relazioni industriali e consiste nel
processo di regolamentazione congiunta (sindacatipadronato) dei rapporti di lavoro. La struttura (cioè la rete di
relazioni tra i diversi soggetti contraenti e anche all’interno dei soggetti stessi tra i loro diversi livelli
organizzativi) e i contenuti sono correlati e dipendono da altri aspetti del sistema di relazioni industriali, come la
struttura del sistema produttivo, l’organizzazione del mercato del lavoro, i caratteri dell’intervento statale. Nel
tempo è arrivata a ricomprendere tutto l’insieme dei rapporti, anche non strettamente negoziali, fra i diversi
agenti del sistema di relazioni industriali sulla regolamentazione dei rapporti di lavoro. Nozione estesa che rende
indeterminata la zona di confine tra essa ed altre forme d’azione o regolamentazione (es consultazione).
Modalità e procedure della contrattazione sono in Italia poco formalizzate, almeno nel settore privato, e
risultano dalla prassi. Gli attori sono, per parte dei lavoratori, le organizzazioni
maggiormente/comparativamente più rappresentative ai vari livelli. Le trattative si svolgono sulla base di
piattaforme rivendicative dei sindacati dopo ampie consultazioni di base e, proseguendo anche con scioperi,
vedono l’intervento di mediatori di organi pubblici. L’accordo raggiunto è condizionato alla ratifica dei lavoratori
nelle aziende, la quale a volte è di mera facciata ma altre volte è occasione di dibattito all’interno del
movimento sindacale. È diffusa la pratica del referendum per l’approvazione sia delle piattaforme sia degli
accordi (aziendali e nazionali).
Gli AI del 2011 e 2013, confluiti nel T.U. del 2014 sulla rappresentanza, confermano l’informalità del sistema
italiano di relazioni collettive, tentando anche di pre-configurare una griglia di regole finalizzata a una gestione
razionale e controllata dalle procedure di contrattazione, specie a livello aziendale. La contrattazione collettiva,
nel periodo del dopo guerra ha significativa evoluzione, in corrispondenza di quella del sistema di relazioni
industriali.

2. Evoluzione della struttura e dei contenuti della contrattazione:la ricostruzione e gli anni
’50.
La prima fase è caratterizzata da un sistema di relazioni industriali “centralizzato e a predominanza politica” cui
corrisponde un modello di contrattazione analogamente centralizzata, debole e statica. Il livello confederale di
contrattazione è dominante in quanto determina le misure retributive e i differenziali per categoria produttiva,
per qualifica professionale, per zone territoriali, età. L’esclusiva competenza salariale delle confederazioni
svuota il significato dei contratti nazionali di categoria e il potere contrattuale, pure formalmente riconosciuto,
delle federazioni. Dopo il ’54, in seguito all’AI sul conglobamento dei vari elementi retributivi, viene riconosciuto
alle federazioni di categoria il potere di negoziare autonomamente i livelli retributivi. Ma la competenza federale
resta esclusiva sui differenziali per età, sesso e territorio. Ciò porta a un’accelerazione della dinamica salariale
in alcune categorie ma, salvo i primi anni, gli incrementi salariali complessivi sono molto bassi. Se la
contrattazione nazionale è ammessa ma debole, quella aziendale non è formalmente riconosciuta e costituisce
fenomeno sommerso posto in essere dalle commissioni interne con contenuti prevalentemente economici.

3. Gli anni ’60: la prima modernizzazione del sistema contrattuale

La fine degli anni ’50 dà avvio a un processo sia pur parziale di modernizzazione delle relazioni industriali

52
italiane. Con significativa parte nella modifica del sistema contrattuale. La dinamica generale della
contrattazione cresce, sospinta dalle condizioni economiche e del mercato del lavoro favorevoli al potere
sindacale e cresce soprattutto si livelli più deboli, quello di categoria e quello aziendale. Si realizza così un primo
decentramento della struttura contrattuale, che inizia a manifestare quel carattere di bipolarità tipico del nostro
sistema. Il decentramento è completo rispetto ai contratti nazionali di categoria, che diventano asse portante
della struttura, fonte della disciplina di base del rapporto di lavoro. La contrattazione aziendale ha consistente
sviluppo sul finire degli anni ’50, soprattutto per opera delle commissioni interne, ma con crescente intervento
del sindacato. Viene poi riconosciuta e istituzionalizzata nel c.d. sistema di contrattazione articolata. In base a
tale sistema, alla contrattazione aziendale è riservata la competenza a trattare le materie determinate dallo
stesso contratto nazionale: per lo più modalità di applicazione dei cottimi, forme incentivanti collettive. In
qualche settore l’articolazione è anche o prevalentemente territoriale. Il decentramento è parziale sia per le
materie, circoscritte, che sono delegate, sia per gli agenti contrattuali competenti a trattare che sono i sindacati
provinciali di categoria (e non le ancora inconsistenti strutture sindacali di azienda). Il contratto nazionale
conferma la propria posizione dominante in quanto gli spetta di predeterminare (con clausole di rinvio), oltre a
materie ed agenti della contrattazione, anche le procedure di svolgimento, i tempi e in dei casi i margini
contrattuali. Il decentramento non è quindi circoscritto ma controllato, con 2 livelli tra loro istituzionalmente
raccordati e con garanzia di tregua sindacale nelle pause temporali incorrenti tra un accorto e l’altro. Si tratta di
un’istituzionalizzazione senza precedenti, con forte autonomia dall’esterno ma con rigida gerarchizzazione
interna, ma che alla prova dei fatti si dimostrerà struttura troppo rigida. Limiti e ambiguità di tale rinnovamento
contrattuale riflettono le contraddizioni del periodo. Gli elementi economici e politici sono ancora fragili per
resistere al fenomeno recessivo che si manifesta a partire dal 1964.

4. Il ciclo 1968-1975: sviluppo e decentramento della contrattazione

Nelle vicende del 1968-69 gli elementi di rottura con il passato sono più accentuati e prevalgono su quelli di
continuità. Il rigido schema di clausole di rinvio e di tregua su cui si fonda la contrattazione articolata, esce
distrutto in tutto il settore industriale. La contrattazione raggiunge:
 il massimo decentramento  perché l’elemento trainante nel settore industriale è la contrattazione aziendale,
che rompe i limiti quantitativi e qualitativi definiti nel ‘62
 il minimo di istituzionalizzazione  perché cadute le norme di coordinamento giuridico tra i livelli contrattuali,
ognuno di questi è autonomo, non vincolato per oggetti, procedure né agenti di contrattazione. Le stesse nuove
strutture sindacali aziendali non sono disciplinate da norme contrattuali
 la bipolarità è completa  perché la crescita della contrattazione aziendale non eclissa, pur modificandolo, il
ruolo del contratto nazionale di categoria. Questo da elemento dominante e di controllo diventa strumento di
generalizzazione.
Un’eclisse totale per diversi anni, dopo l’accordo di abolizione delle zone salariali del ’68 vi è per il livello
interconfederale, in corrispondenza del generale ridimensionamento del ruolo delle confederazioni in materia
contrattuale.

5. La centralizzazione e gli accordi triangolari

La seconda metà anni ’70 è caratterizzata dal peso crescente della crisi economica sull’azione sindacale. La
sfavorevole situazione economica e del mercato del lavoro non comporta un crollo del potere sindacale, che si è
rafforzato nel periodo precedente anche per il sostegno pubblico alle posizioni di reddito degli occupati, ma
altera gli equilibri contrattuali. La dinamica retributiva si attenua. L’attività contrattuale assume caratteri
prevalentemente difensivi. Tipico l’AI sulla scala mobile del ’75, che stabilisce un’efficace sistema di protezione

53
salariale dall’aumento del costo della vita, specie per i lavoratori dei livelli medio-bassi, con aumenti uguali per
tutti. Prevalgono tendenze all’assestamento di istituti già regolati, specie nell’area di diritti sindacali, mentre si
ricercano contenuti contrattuali nuovi, c.d. qualitativi, di controllo sulle scelte economiche e di impresa, diretti a
risolvere i problemi dell’occupazione e della produttività. La contrattazione tende a farsi più collaborativa e
meno rivendicativa (tipici sono i diritti di informazione e di controllo sulla disciplina della mobilità e dell’orario di
lavoro, che però avranno diversa efficacia). A fine anni ’70 si profilano altri contenuti contrattuali legati alla crisi
come una spinta alla riduzione dell’orario di lavoro su base settimanale o annua, col ritorno agli aumenti
differenziati per qualifica al fine di valorizzare la professionalità, con inedita attenzione ai problemi della
produttività e della mobilità. Diventa sempre più marcata la pressione da parte degli imprenditori e del governo
per il contenimento del costo del lavoro e in particolare per la riduzione della dinamica della scala mobile.
Una tendenza è dominante  la ri-centralizzazione della struttura contrattuale che trova principio di
codificazione nell’AI dell’83.
Altra tendenza a questa legata  è l’intervento diretto del potere pubblico nella contrattazione centralizzata,
che arriva ad assumere carattere triangolare e che si collega a tematiche di diretto rilievo politico economico.
Sono le tematiche proprie delle intese di concertazione sociale, dal controllo dell’inflazione alla politica fiscale e
parafiscale, al governo del mercato del lavoro. Resta invece scarso il grado di istituzionalizzazione della
struttura contrattuale.

6. Gli anni ‘80

Da inizio anni ’80 anche la struttura e i contenuti della contrattazione collettiva, come gli altri aspetti del
sistema di relazioni industriali, ha subito sollecitazioni al cambiamento. I motivi: rinnovata ripresa economica e
la rapida innovazione tecnologica, la quale altera le forme organizzative della produzione, favorendo soluzioni
flessibili e decentrate e la composizione della forza lavoro. La spinta maggiore è quella verso il decentramento
della contrattazione, in conformità con l’esigenza di adattarla alle mutevoli esigenze del sistema produttivo.
Decentramento contrattuale che è documentato da diversi fattori, come crescenti difficoltà, se non scomparsa
della contrattazione interconfederale; (ri)emersione di una contrattazione aziendale o infra-aziendale non
coordinata dal centro. Sono gli imprenditori che prendono l’iniziativa per il decentramento delle relazioni
contrattuali. In parte corrispondenti anche se meno nette, sono le variazioni nelle altre dimensioni della
struttura contrattuale. L’estensione, cioè il grado di copertura, registra flessioni, specie nelle aree tradizionali di
copertura sindacale. Una stasi c’è anche nell’incisività e nel grado di innovazione dei contenuti contrattuali: il
sindacato continua a perseguire obiettivi difensivi e gli imprenditori riaffermano l’esclusività delle proprie
prerogative nelle materie critiche dell’innovazione e dell’organizzazione dell’impresa. Le prospettive della
contrattazione manifestano le stesse ambivalenze quindi di altri aspetti del sistema di relazioni industriali. Vi
sono fattori che portano a un declino della contrattazione collettiva con riduzione del suo ambito ed efficacia,
con l’allargarsi degli spazi di amministrazione dei rapporti di lavoro per iniziativa unilaterale dell’imprenditore.
Tendenza segnalata da alcuni esperimenti di nuove relazioni industriali implicanti forme di partecipazione del
sindacato alle vicende dell’impresa più impegnative. I protocolli di intesa dell’Iri e dell’Eni sono significativi,
perché configurano procedure e istituti di partecipazione innovativi e originali anche nel contesto europeo.
esperimenti che hanno origine e sostegno solo contrattuali, mentre resta lontana l’ipotesi di soluzioni legislative
sul tema della partecipazione nonostante la trasposizione legislativa della direttiva UE sulla costituzione dei CAE,
destinati a promuovere la funzione partecipativa all’interno dei gruppi d’imprese di rilievo multinazionale e di
quella sull’istituzione di un quadro comune per la partecipazione dei lavoratori all’interno delle imprese
nazionali.

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7. Gli anni ’90: riaccentramento e razionalizzazione del sistema contrattuale
Negli anni ’90 il sistema contrattuale è investito dall’urgenza del risanamento e della stabilizzazione economica.
Nel riconoscere l’importanza del dialogo sociale, l’Europa accentua il desiderio di regole e uscita da quella
situazione di informalità. Le esigenze di risanamento convivono poi con le richieste di competitività e flessibilità
emerse. Da qui le spinte al decentramento sovrastate dalla tendenza al ri-accentramento imposta
dall’emergenza della crisi e dalle esigenze di controllo complessivo del sistema. Lo Stato abbandona la posizione
di protagonista neutro e mediatore, interviene sul conflitto, anche se sempre attento a non espropriare il
sindacato delle funzioni protette da art 39.1 Cost. I primi anni ’90 possono infatti definirsi gli anni della ri-
regolazione del rapporto di lavoro e delle velleità regolative sul versante dei rapporti collettivi. Si ricreano così le
condizioni favorevoli alla ripresa e sviluppo di una contrattazione triangolare, di vertice. Questo perché le
trattative col Governo avvengono da parte di un sindacato sempre più istituzionalizzato che mostra volontà e
competenze meno ambigue di quelle precedenti. È quindi minore il ricorso alla contrattazione interconfederale
come strumento tecnico di fissazione di schemi e discipline, ma cresce il ricorso ad essa come strumento
politico di soluzione di problemi. Il contratto interconfederale coincide ora col protocollo, intesa, accordo dai
contenuti programmatici e sfumati che attendono di essere svolti dalla contrattazione dei livelli inferiori. Il
processo di ri-accentramento scota il fatto che nel momento attuale Stato e sindacato condividono interessi
comuni. Da qui la valorizzazione del ruolo del s.m.r. del D. Lgs. 165/2001 sulla privatizzazione del pubblico
impiego. Ne risulta un ri-accentramento diverso da quello promosso da art 19 St. lav., poiché è a scopo
difensivo, che cerca di contrastare le conseguenze della desindacalizzazione con la ridefinizione dei fronti
contrapposti e l’isolamento del sindacalismo autonomo e particolarista. Un ri-accentramento ancora in funzione
dell’unità sindacale come è quello sancito nel patto fra Governo e parti sociali del ’93 e confermato da altri
accordi sulla base della consapevolezza che solo un controllo centrale sulla contrattazione collettiva congiunto a
u analogo controllo sulla politica salariale possa rendere un sistema di relazioni industriali responsabile ed
efficiente. L’accordo trasforma la concertazione su salari da occasionale e saltuaria in strutturale, prevedendo
che le parti sociali si incontrino 2 volte l’anno per fissare gli obiettivi macroeconomici, tariffe e livello del debito
pubblico. A tal fine le parti sociali si impegno a perseguire comportamenti politico-culturali e salariali coerenti
con l’obiettivo di ottenere un tasso di inflazione allineato con la media dei Paesi membri e di riduzione del debito
e deficit dello Stato L’accordo però è principalmente il primo tentativo di razionalizzazione del sistema di
contrattazione collettiva. Sono ora previsti 2 livelli di contrattazione, quello nazionale di categoria e quello
aziendale, collegati così che ambiti, tempi, modalità di articolazione, materie e istituti del 2 siano predeterminati
dal 1. La durata dei contratti è predeterminata:
─ 4 anni per la parte normativa CCNL e per il contratto aziendale
─ 2 anni per la parte retributiva del CCNL
Materie e istituti regolamentati a livello aziendale devono essere diversi e non ripetitivi rispetto a quelli
retributivi propri del contratto collettivo nazionale di categoria. Si introducono precise scansioni temporali per
l’apertura delle trattative ai fini dei rinnovi dei contratti, rafforzate da una clausola di tregua che vincola le parti
a non assumere iniziative unilaterali e a non procedere ad azioni dirette per 4 mesi. Nell’ipotesi di violazione di
questa clausola la sanzione consiste nell’anticipazione o slittamento (a seconda che siano le OO.SS. di lavoratori
o datori a darvi causa) di 3 mesi del termine da cui decorre l’indennità di vacanza contrattuale, cioè l’elemento
retributivo che l’accordo stabilisce venga provvisoriamente e automaticamente corrisposto ai lavoratori se le
trattative si prolunghino oltre i 3 mesi dalla scadenza del contratto. Le parti si sono poi occupate:
 Della partecipazione sindacale all’impresa  ora sono le aziende e i sindacati a fissare le soglie di produttività
cui agganciare eventuali aumenti integrativi; che nel corso della vigenza del contratto aziendale si svolgeranno
procedure di informazione, consultazione, verifica o contrattazione previste dalle leggi, dai contratti nazionali,
dagli accordi collettivi e dalla prassi negoziale vigente, per la gestione degli effetti sociali connessi alle

55
trasformazioni aziendali
 Della costituzione di nuove forme di rappresentanza aziendale  le RSU sono riconosciute come
rappresentanza sindacale aziendale unitaria nelle singole unità produttive e investite della legittimazione a
negoziare al 2 livello le materie oggetto di rinvio da parte del contratto nazionale di categoria.
L’Accordo del ’93 ha influito sulla stabilizzazione dell’assetto contrattuale e sul contenimento della dinamica
salariale tanto che la seconda parte degli anni ’90 è caratterizzata dalla stipulazione di accordi che confermano
le sue indicazioni. L’imprescindibilità della concertazione tra poteri pubblici e soggetti collettivi viene rimarcata
dal Patto per il lavoro del ’96 teso a elaborare una strategia integrata tra macroeconomia, mercato del lavoro e
politiche di promozione dell’occupazione. Il Patto sociale per lo sviluppo e l’occupazione del ’98, c.d. Patto di
Natale, interviene poi a stabilizzare il metodo concertativo che così assurge a raccordo procedurale privilegiato
tra ordinamento statuale e intersindacale, ordinamento interno e comunitario. Per le materie che comportino un
impegno di spesa a carico del bilancio dello Stato è previsto un confronto preventivo con le parti sociali, cui
spetta formulare valutazioni e proposte correttive ma la decisione e finale è del Governo (consultazione
obbligatoria non vincolante). Per le materie che incidono sui rapporti tra imprese e i loro dipendenti senza
impegno di spesa per il bilancio dello Stato, lo strumento è l’accordo trilaterale, base del successivo
provvedimento legislativo (legislazione negoziata).
Per evitare l’esautoramento del Parlamento, il Governo, cui spetta la gestione diretta della concertazione nelle
sue tipologie varie, si impegna a garantire “una costante informazione e adeguate forme di coinvolgimento delle
rappresentanze parlamentari della maggioranza e dell’opposizione, così da promuovere la convergenza tra i
risultati della concertazione e la produzione legislativa”.

8. Dalla concentrazione al dialogo sociale

Che il sistema contrattuale risulti più coeso non vuol dire si sia assestato. Ad inizio millennio il superamento
dell’emergenza economica e finanzairia a fornte di un’accentuata competitività internazionale riapre le spinte
all’innovazione e al decentramento anche nelle relazioni industriali, con reazioni diverse da parte degli
interlocutori sociali.
 I sindacati (con divisioni fra loro)  preoccupati di conservare l’assetto del ’93 e chiedono al legislatore di
mantenere la promessa di rafforzarlo alla base con una legislazione di sostegno alla contrattazione aziendale e
di estensione delle RSU
 Gli imprenditori  chiedono il superamento del sistema contrattuale a due livelli e la valorizzazione dei livelli
di relazioni decentrati pretendendo maggiore flessibilità dalla contrattazione aziendale, che per altro mettono in
competizione con le loro iniziative di coinvolgimento individuale dei lavoratori L’evoluzione del nostro sistema
contrattuale e di relazioni industriali si presenta difficilmente decifrabile in chiave univoca. Se è prevedibile un
alleggerimento della contrattazione interconfederale per il venir meno delle condizioni di emergenza, sono
incerti i rapporti tra i due livelli fin ora centrali nella struttura contrattuale. Una razionalizzazione parziale
richiederebbe il perfezionamento di tendenze già abbozzate: cioè il ridimensionamento del ruolo del contratto
nazionale a fungere da regolatore selettivo di alcuni trattamenti minimi salariali e normativi; una valorizzazione
della contrattazione aziendale sulle questioni di produttività e del governo della flessibilità; la sperimentazione
di forme contrattuali e concertative territoriali (c.d. patti territoriali e contratti d’area).
Sono ipotesi non verificate e su cui pesano diverse incognite su dinamiche dei mercati nazionali e internazionali,
sul loro influsso sui rapporti di potere fra le parti, sulla capacità del sindacato di contrastare il declino
interpretando i nuovi bisogni di differenziazione dei lavoratori. In tale contesto si collocano le proposte di
trasformazione della concertazione in dialogo sociale, sul presupposto che l’attenuazione del problema
dell’inflazione e del contenimento del costo del lavoro, la funzione della prima sia storicamente esaurita. Il Libro

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Bianco elaborato dal Governo nel 2001 per la riforma del diritto del lavoro, propone la sostituzione dei vecchi
rituali dei negoziati triangolari con la procedura più veloce del dialogo sociale. Per la definizione dello stesso
Libro la nuova metodologia consiste in un “confronto basato su accordi specifici, rigorosamente monitorati nella
loro fase implementativa”, che sconta a monte una “meglio precisata distribuzione delle reciproche
responsabilità tra Governo e Parti sociali”. Da un lato il rapporto dialettico tra Stato e sindacato diventa da
generale a specifico e settoriale, poiché gli obiettivi che reggono gli incontri sono ogni volta individuati dal
Governo, dall’altro lato il ruolo dei soggetti collettivi viene confinato a pareri e raccomandazioni senza vi sia
obbligo di proseguimento dei negoziati. Soprattutto, la nuova dimensione sembrerebbe riconoscere fisiologicità
oltre che a negoziati bilaterali, a veri accordi separati, consentendo il distacco dalle precedenti regole della
concertazione, tra cui quella dell’unanimità. Al dialogo sociale viene ricondotto il Patto per l’Italia del 2002 e
sottoscritto, come organizzazioni sindacali, dalle sole Cisl e Uil (dissenso Cgil). La tesi della diversità sostanziale
del Patto rispetto alle precedenti esperienze negoziali triangolari poggia sul riconoscimento della sua valenza
essenzialmente politica, non essendovi disposizioni né sul sistema contrattuale né sul contemperamento tra
azione sindacale e politiche economiche e finanziarie del Governo. Risulta poi anche assente quella
valorizzazione del ruolo dell’autonomia collettiva che nella cornice dello scambio politico aveva caratterizzato la
stagione della concertazione. Parte della dottrina ravvisa un indebolimento del ruolo dell’autonomia collettiva sul
piano dei rapporti tra legge e contratto. I segnali sono però contrastanti:
─ da un lato parrebbe sanzionare l’esistenza di un’inestricabile compenetrazione tra le 2 fonti;
─ dall’altro l’alleggerimento delle funzioni delegate al sindacato con contestuale rinvio vuoi agli enti bilaterali
vuoi all’autonomia individuale in concorrenza se non in sostituzione della disciplina collettiva, suscita i timori di
chi propende per una lettura a senso unico del complesso canovaccio (ridimensionamento degli spazi riservati
alle parti sociali a livello sia macro che micro).

9. La contrattazione collettiva separata e il nuovo decentramento

Verso la fine del primo decennio del 2000, con crisi economica globale in atto, il tentativo di ridefinizione del
ruolo del sindacato e delle regole del sistema porta a episodi conflittuali tra le 3 storiche Confederazioni
sindacali. Episodio importante fu la stipulazione nel 2009 dell’AQ sulla Riforma degli assetti contrattuali,
finalizzato a rilanciare la crescita economica, lo sviluppo occupazionale e l’aumento della produttività ed attuato
da 2 AI dello stesso anno per il settore privato e pubblico. L’accordo stipulato senza la sottoscrizione della Cgil,
riscrive la regole e le procedure della negoziazione collettiva in sostituzione del precedente Protocollo ’93, pur
dandosi carattere sperimentale. L’Accordo:
 prevede che l’adeguamento delle retribuzioni avvenga con un nuovo parametro basato sull’Indice dei prezzi al
consumo armonizzato in ambito europeo per l’Italia, depurato dalla dinamica dei prezzi dei beni energetici
importanti
 modifica la durata del contratto collettivo, fissandola a 3 anni per la parte sia normativa che economica
 articola la struttura contrattuale su 2 livelli (nazionale e aziendale) sottolineando l’essenzialità del contratto
collettivo nazionale nella definizione di modalità e ambiti di applicazione della contrattazione collettiva di 2
livello
 ribadisce che il contratto collettivo di secondo livello è stipulato per le materie delegate dal contratto nazionale
o dalla legge e deve riguardare materie e istituti che non siano già stati negoziati in altri livelli di contrattazione.
L’innovazione su cui c’è stato scontro con Cgil consiste nella previsione che la contrattazione territoriale può
anche derogare in via temporanea, a singoli istituti economici e normativi disciplinai dai contratti nazionali (c.d.
clausole d’uscita). Condizione d’efficacia della deroga è, oltre l’esplicita previsione del contratto collettivo
nazionale, il rispetto di una procedura (determinata dal contratto nazionale) tesa a garantire il raccordo tra
livelli e compattezza del sistema. Dal 2009 si registrano diversi accordi separati, a diversi livelli, aziendale e

57
nazionale, sfociati nel contratto collettivo “Fabbrica Italia Pomigliano” (2010), peculiare figura di contratto
collettivo c.d. di primo livello. Operazione resa possibile dalla fuoriuscita di Fiat da Confindustria. Mentre la
giurisprudenza viene investita sul piano applicativo dal problema dell’efficacia soggettiva degli accordi separati,
del coordinamento tra i livelli contrattuali e del significato della lettera b) art 19 St. lav., il sistema contrattuale
avvia un cammino di auto-ricomposizione e arriva nel 2011 alla stipulazione dell’AI di riforma della
contrattazione collettiva, che è accordo unitario ed ha come obiettivo di superare la fase di incertezza del diritto
sindacale nel 2009-10, dettando nuove regole in materia di rappresentatività sindacale, efficacia del contratto
collettivo aziendale, raccordi tra i livelli e procedure di contrattazione collettiva. La struttura del sistema
contrattuale resta incardinata sui livelli nazionale e aziendale; il rapporto funzionale tra contratto collettivo
nazionale ed aziendale è ribadito così come la “dipendenza” sindacale del 2 dal 1. Anche però se viene definita
per la prima volta la nozione di rappresentatività sindacale a livello nazionale, con spendita sul pano della
legittimazione negoziale ma non su quello dell’efficacia, è il contratto aziendale ad assumere prioritaria
rilevanza nella nuova regolazione, grazie alle disposizioni che ne riconoscono, in presenza di una stipulazione e
maggioranza, l’efficacia verso tutto il personale in azienda e la capacità di introdurre, se pur in limiti e con le
procedure previste dal contratto nazionale di categoria, specifiche intese derogatorie alla disciplina dei livelli di
contrattazione superiori. Capacità riconosciuta anche transitoriamente ai contratti collettivi aziendali che
intervengano su materie come la prestazione lavorativa, orari e organizzazione del lavoro e che siano finalizzati
a gestire situazioni di crisi o in presenza di investimenti significativi per favorire lo sviluppo economico ed
occupazionale dell’impresa. Lo spostamento di attenzione dal contratto collettivo nazionale di categoria a quello
aziendale, già evidente nel passaggio da Accordo separato del 2009 a quello del 2011, risulta sottolineato da art
8 L. 148/2011 (c.d. manovra economica correttiva), che si pone in linea di continuità con le soluzioni raggiunte
in sede sindacale. Di fatto però la considerazione esclusiva del contratto collettivo aziendale, il riconoscimento
ad esso dell’efficacia generalizzata in base al principio di maggioranza e l’attribuzione della facoltà di deroga in
diverse materie, suscitano nel mondo del lavoro e della cultura sindacale perplessità di natura costituzionale e
timori di scardinamento del sistema tradizionale. La Corte Cost, già investita della questione dalla Regione
Toscana per violazione art 117.3 Cost, l’ha dichiarata non fondata perché vertendo su materie “demandate alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato, un’eventuale violazione, per mancato rispetto dei requisiti
soggettivi e della procedura di cui al precetto cost, non si risolve in una violazione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite”.
Non a caso l’AI 2011 le parti sociali affiancano un’intesa congiunta auspicante la creazione di una rete di
protezione del sistema di carattere procedurale che vincoli tutti i soggetti stipulanti o aderenti all’accordo stesso
e quindi impedisca, anche se con la mera forza di obbligo contrattuale, l’uso degli inediti spazi di azione aperti
dall’art 8.

10. Il Testo Unico sulla rappresentanza sindacale

Con l’intento di dare attuazione all’accordo del 2011 Cgil, Cisl e Uil e Confindustria hanno stipulato nel 2013 un
Protocollo d’intesa finalizzato ad avviare la procedura di misurazione della rappresentatività delle OO.SS. a
riformare la disciplina in materia di RSU e a regolare su base essenzialmente contrattuale e la titolarità ed
efficacia della contrattazione nazionale. Per la prima volta le parti sociali risultano reciprocamente impegnate in
un progetto con regole precise oltre che su rappresentanza sindacale, procedimento negoziale e efficacia del
CCNL L’Accordo innanzitutto stabilisce che la certificazione della rappresentatività di ogni singola organizzazione
sindacale per essere ammessa alla contrattazione collettiva nazionale (5%) deve essere determinata con media
semplice tra % degli iscritti e %voti ottenuti nelle elezioni RSU.
Le OO.SS. che abbiano rappresentatività non inferiore a 5% sono ammesse ala contrattazione collettiva
nazionale, come nel settore pubblico privatizzato. La disposizione segna l’abbandono del tradizionale principio

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del mutuo riconoscimento degli interlocutori negoziali che informa il nostro sistema contrattuale.
Le OO.SS. ammesse dovranno poi decidere con proprio regolamento e per ogni singolo CCNL le modalità di
definizione della piattaforma e della delegazione trattante, tenendo conto di eventuali conflitti e rapporti con
sindacati minoritari.
Oltre al principio proporzionalistico espresso come rappresentatività l’Accordo accoglie anche quello
maggioritario prevedendo che la parte datoriale debba favorire in assenza di piattaforma unitaria, quella
presentata da OO. SS. on un livello di rappresentatività nel settore pari almeno al 50%+1. I contratti collettivi
nazionali sottoscritti da organizzazioni con almeno 50%+1 di rappresentanza del settore sono efficaci per tutti i
lavoratori della categoria. Procedura e principi riecheggiano il contenuto dell’art 39.4 Cost tanto che la dottrina
parla di attuazione negoziale della disposizione cost: quantomeno per i sindacati stipulanti l’accordo 2013
risolve il problema della contrattazione collettiva nazionale separata cos’ come l’accordo del 2011 è risolutivo
per le OO. SS. stipulanti o aderenti del problema della contrattazione collettiva aziendale separata. Perseguendo
l’obiettivo di dotare il sistema contrattuale di un regolamento auto-concluso e autosufficiente, Cgil Cisl Uil e
Confindustria hanno stipulato nel 2014 un AI c.d. T.U. sulla rappresentanza sindacale, che assembla regole già
introdotte dall’Accordo del ’93 in materia di costituzione funzioni di RSU, dell’AI 2011 in materia di
contrattazione collettiva aziendale e dell’AI 2013 in materia di contrattazione collettiva nazionale, prefigurando
anche una riforma degli organismi di rappresentanza sindacale aziendale.
Il T.U. si articola in 4 parti, dedicate:
1. alla misura e certificazione della rappresentatività ai fini della contrattazione collettiva nazionale
di categoria  Il T.U. prevede una procedura complessa che coinvolge oltre alle imprese e sindacati anche
INPS e CNEL. Il datore ha il compito di effettuare la rivelazione del numero delle deleghe dei dipendenti iscritti
alle organizzazioni sindacali di categoria con un modulo ad hoc compilato dai lavoratori. È tenuto anche ad
accettare anche le deleghe a favore di OO.SS. di categoria che, non hanno siglato l’accordo, ma vi aderiscano e
rispettino i contenuti. L’INPS rileva, a livello nazionale, il numero delle deleghe con un’apposita sezione nelle
dichiarazioni aziendali mensili. I dati raccolti vengono poi trasmessi al CNEL che li pondera con i consensi
ottenuti nelle elezioni periodiche delle Rsu da rinnovare ogni 3 anni. Comunica poi alle parti sociali il dato di
rappresentanza di ogni organizzazione sindacale di categoria sui singoli contratti collettivi nazionali di lavoro. Si
tratta di una complessa attività di raccolta e computo dati che incontra diversi ostacoli
2. alla regolamentazione delle rappresentanze in azienda  Nel confermare la disciplina dell’AI ’93
in tema RSU, tale parte esordisce stabilendo che “in ogni singola unità produttiva con più di 15 dipendenti dovrà
essere adottata una sola forma di rappresentanza sindacale aziendale”. Emerge una predilezione per modello
delle RSU anche se viene statuito che se non siano costituite RSU e si opti per il diverso modello delle RSA,
dovrà essere sostituita “se deciso dalle OO.SS. che rappresentino a livello nazionale la maggioranza del
50%+1” Il T.U. ripropone poi la clausola di salvaguardia a favore di RSU e prevede (come l’AI 2012)
l’eliminazione della c.d. clausola del terzo riservato, oltre a intervenire sul problema del c.d. cambio di casacca
sindacale stabilendo che “il cambio di appartenenza sindacale da parte di un componente della RSU ne
determina la decadenza dalla carica e la sostituzione col primo dei non eletti della lista di originaria
appartenenza del sostituito”. A riprova del carattere aperto del T.U. è previsto che la RSU può essere costituita
anche dalle OO.SS. firmatarie del contratto collettivo applicato nell’unità produttiva che abbiano effettuato
adesione formale al contenuto dell’AI 2011, del protocollo 2013 e del T.U. stesso
3. alla titolarità ed efficacia della contrattazione collettiva nazionale di categoria e aziendale 
Recupera la disciplina del Protocollo d’intesa del 2013 per la contrattazione collettiva nazionale (CCN) e quella
dell’AI del 2011 per la contrattazione collettiva aziendale (CA).
 CCN  vi sono ammesse le Federazioni delle OO.SS. firmatarie del TU che abbiano, nell’ambito di applicazione
del CCNL, rappresentatività non inferiore al 5% (media dato associativo – elettorale). Importanza ha la

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definizione della piattaforma contrattuale: le Federazioni di categoria predispongono regolamenti ad hoc e la
parte datoriale favorisca l’avvio della negoziazione sulla piattaforma presentata da OO.SS. con
complessivamente un livello di rappresentatività nel settore pari a 50%+1. Allo stesso modo saranno efficaci
verso “tutti i lavoratori ovunque impiegati nel territorio nazionale” i contratti collettivi sottoscritti formalmente
dalle OO.SS. con almeno il 50%+1 della rappresentanza. Per la dottrina, tale calcolo, si fa con riferimento alle
organizzazioni sindcali che abbiano attivamente partecipato alla trattativa. Il raggiungimento di tale
maggioranza non è però unica condizione per acquisizione dell’efficacia generalizzata del contratto collettivo,
essendo necessaria la previa consultazione certificata dei lavoratori, a maggioranza semplice.
 CA  si esercita per le materie delegate e con le modalità previste dal CCNL di categoria o dalla legge. Tali
accordi sono efficaci se approvati dalla maggioranza dei componenti delle rappresentanze sindacali unitarie se
esistenti e da quelle aziendali costituite nell’ambito delle associazioni sindacali che risultino destinatarie della
maggioranza delle deleghe. I contratti collettivi aziendali possono definire specifiche intese modificative delle
regolamentazioni contenute nei CCN di lavoro, con riferimento agli istituti che disciplinano la prestazione
lavorativa, orari e organizzazione del lavoro.
4. alle clausole e alle procedure di raffreddamento e alle clausole sulle conseguenze
dell’inadempimento  Regole per prevenire e sanzionare eventuali azioni negoziali senza il rispetto delle
regole concordate dalle parti sociali: nei CCN di categoria andranno previste procedure di raffreddamento per
garantire l’esigibilità degli impegni assunti e a prevenire il conflitto nonché le sanzioni per eventuali
comportamenti attivi o omissivi contrastanti con essi. Il TU prevede anche procedura arbitrale davanti ad
apposito collegio di conciliazione e arbitrato, costituito in ambito interconfederale per far fronte a
comportamenti inadempienti delle parti stipulanti, prefigurando anche una Commissione Interconfederale
permanente e paritetica competente a definire ogni controversia.

Il TU contiene anche una previsione di interpretazione della lett. b) art 19 nella formulazione successiva
all’intervento della sent. 231/2013 Corte cost. la fruizione in azienda dei diritti sindacali non è più condizionata
alla mera sottoscrizione dei contratti ivi applicati, ma al dato della partecipazione alla trattativa sfociata nella
stipulazione del contratto collettivo. L’AI del 2014 quindi considera partecipanti alla negoziazione, i sindacati a)
che hanno raggiunto il 5% di rappresentanza , b) che hanno contribuito alla definizione della piattaforma e c)
che hanno fatto parte della delegazione trattante l’ultimo rinnovo del contratto collettivo.
La riforma del TU è però inidonea a funzionare senza un’attività negoziale integrativa. L’accordo richiede in
primis una fase attuativa e poi una fase costituita dai necessari interventi a livello di organizzazioni sindacali di
categoria, cui è rimessa una delicata serie di opzioni. Soprattutto, le Federazioni devono inserire nei contratti
collettivi nazionali di categoria “clausole e/o procedure di raffreddamento per garantire a tutte le parti
l’esigibilità degli impegni assunti e le conseguenze di eventuali inadempimenti sulla base dei principi di questa
intesa”. Il TU infine, alla stregua dei comuni principi privatistici, non ha la capacità di fondare obblighi e diritti in
capo alle Federazioni di categoria. Per questo le parti si sono espressamente impegnate “a far rispettare i
principi concordati … così che le rispettive strutture ad esse aderenti e le rispettive articolazioni a livello
territoriale e aziendale si attengano a quanto concordato in tale accordo” L’impegno delle parti è quindi
circoscritto al c.d. dovere di influenza, in forma più attenuata ogni qual volta nel corso stesso del protocollo
viene rimessa alle Federazioni l’ultima parola. Neanche col varo del Jobs Act del Governo Renzi il dialogo tra
potere legislativo e soggetti sindacali si è svolto in termini apprezzabili. Se nel 2011 il legislatore si è
appoggiato ai sindacati per forzare l’assetto contrattuale raggiunto con l’Accordo, sul piano della disciplina del
rapporto si è invece mosso senza cercare il consenso sindacale. Il piano per il lavoro contenente proposte per la
ripresa e lo sviluppo del sistema italiano, composto dal D. L. 34/2014 (conv. L.78/14) e dalla L. 183/14 è stato
infatti approvato senza formale coinvolgimento delle organizzazioni sindacali. Infondo anche il complessivo testo

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del Jobs Act sia improntati a una sorta di patto di non belligeranza tra legislatore e sindacato, emerge dalla
disposizione sul salario minimo legale di cui si prospetta l’introduzione, ma solo nei settori non coperti da
contratti collettivi e previa consultazione delle parti sociali comparativamente più rappresentative sul piano
nazionale. La domanda allora è se insieme alla concertazione sia giunta a fine anche la politica legislativa
dell’astensione dello Statuto dei lavoratori. Nonostante nel TU 2014 le parti sociali condividano la tesi che è
opportuno definire pattiziamente le regole in materia di rappresentatività sindacale e di contrattazione
collettiva, vale sempre il pensiero di Mancini per cui “il contratto può molto ma non tutto”, sorge il dubbio che
sia tempo di affrontare la questione, quindi ripartire dall’art 39.2 Cost, vuoi nell’ottica di una sua attuazione,
vuoi in quella di una sua revisione per consentire una svolta del sistema.

CAPITOLO 10: IL CONTRATTO COLLETTIVO NEL LAVORO PRIVATO

1. La problematica giuridica del contratto collettivo di diritto comune
Nel settore privato, attori e procedure della contrattazione collettiva sono poco istituzionalizzati e la materia è
governata da prassi e rapporti di forza.
Analizzeremo quindi il contratto collettivo inteso come il contratto con cui i soggetti collettivi (organizzazioni di
lavoratori e datori o, per il CC aziendale, organizzazioni di lavoratori e singolo imprenditore) predeterminalo la
disciplina dei rapporti individuali di lavoro (c.d. parte normativa) e regolano anche taluni tratti dei loro rapporti
reciproci (c.d. parte obbligatoria). Definizione che necessita di precisazioni dato le diverse configurazioni che il
CC assume nel nostro ordinamento. Sono infatti rinvenibili almeno 4 tipi di CC: 1. Corporativo, 2. c.d. di diritto
comune, 3. prefigurato dal legislatore (art 39.2,3,4 Cost che non ha trovato attuazione) e 4. recepito in decreto
legislativo ai sensi della L. 741/1959 l’unico ancora oggi vitale e che quindi continua a essere “prodotto”, è
quello di diritto comune, i cui problemi giuridici si colgono però in contrappunto con la disciplina di quello
corporativo.
Il contratto corporativo era un contratto tipico, essendo oggetto di specifica disciplina legale (artt 2068 – 2081
c.c. disponevano in ordine a soggetti, contenuto, durata, destinatari ..) elevato a rango di fonte del diritto,
subordinata a leggi e regolamenti. La soppressione dell’ordinamento corporativo e delle organizzazioni sindacali
fasciste coinvolse anche i contratti corporativi e la loro disciplina. Art 43 D. Lgs. 369/44 lasciò solo in vita,
“salvo successive modifiche”, i contratti corporativi all’epoca vigenti.
Il legislatore post-corporativo non detta però una disciplina tipica del contratto collettivo, sostitutiva di quella
corporativa. Non lo fa prima del ’48 in attesa delle scelte costituzionali, ma neanche dopo dato che sarebbe
stata disciplina attuativa dell’art 39, attuazione che subito risulta impraticabile e comunque non desiderata. Gli
operatori giuridici devono quindi prendere atto che il contratto collettivo stipulato da libere associazioni sindacali
è contratto atipico. La giurisprudenza si assume il compito di ricostruire le linee fondamentali della sua
disciplina, in parte ricavandola da disciplina codicistica dei contratti in generale e in parte recuperando singoli
tratti della disciplina del contratto corporativo. Il contratto collettivo di diritto comune finisce quindi per apparire
istituto di origine giurisprudenziale.
Va detto che le operazioni giurisprudenziali sono state condotte su CC di categoria, essendo praticata poco la contrattazione a
livelli territoriali inferiori, quindi il discorso riguarderà contratti nazionali di categoria. Va precisato anche che le categorie cui
si riferiscono i singoli CCNL sono espressione di branche di attività economico-produttiva esercitata dai datori di lavoro: c.d.
categorie merceologiche (esistono contratti per metalmeccanici, chimici, edili …) Ciò però solo in forza di libere scelte da parte
di soggetti stipulanti, non essendovi vincoli legali sul campo di applicazione dei CC. I CCNL possono però essere espressione
anche di altri fattori. Sul versante dei lavoratori può rilevare il mestiere; su quello dei datori alcune caratteristiche datoriali es
imprese artigianali, piccole imprese …
Le problematiche del contratto collettivo di diritto comune riguardano i rapporti intercorrenti con i contratti

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individuali di lavoro. Se infatti si esclude che il CC abbia natura di fonte in senso pubblicistico e quindi che sia
caratterizzato da una strutturale sovra-ordinazione rispetto alle espressioni di autonomia contrattuale di datore
e lavoratore, va precisato l’ambito soggettivo di operatività (= efficacia soggettiva) e la capacità del contratto
collettivo di imporsi sulle difformi previsioni dei contratti individuali (=inderogabilità).

A) I RAPPORTI TRA CONTRATTI COLLETTIVI E CONTRATTI INDIVIDUALI DI LAVORO

2. L’ambito di efficacia del contratto collettivo nazionale:la regola generale.
Nel sistema corporativo i sindacati registrati erano espressione di categorie individuate nel numero e nell’estensione
dall’autorità amministrativa e avevano una rappresentanza di carattere istituzionale degli appartenenti alle categorie stesse:
“le associazioni legalmente riconosciute hanno personalità giuridica e rappresentano tutti i datori, lavoratori, artisti,
professionisti della categoria per cui sono istituite”. Quindi i sindacati registrati hanno per legge il potere di stipulare CC con
destinatari tutti gli appartenenti delle rispettive categorie
Con la caduta del sistema corporativo le associazioni sindacali divengono libere di individuare l’ambito delle
categorie di cui vogliono essere espressione e l’ambito di efficacia del contratto collettivo, ma perdono il potere
di rappresentanza istituzionale. Gli operatori giuridici si vedono costretti a spiegare alla stregua del diritto
comune come un contratto stipulato a livello collettivo tra associazioni sindacali possa produrre effetti nella
sfera giuridica di altri soggetti. Danno soluzione con la figura giuridica della rappresentanza, limitatamente però
all’ipotesi che i singoli appartengano alle associazioni sindacali stipulanti. Il sindacato ha come compito primo
negoziare le condizioni dei rapporti individuali di lavoro, per cui può ritenersi che i singoli, associandosi, gli
conferiscano esplicitamente o meno, il potere di stabilire tali condizioni in loro nome e per loro conto. La
conseguenza è che, come in ogni altro contratto tra privati che è efficace solo fra le parti stipulanti, il contratto
di diritto comune opera solo per i sindacati stipulanti e per i datori e lavoratori iscritti a tali sindacati. Altra
conseguenza è che il datore che receda dalla propria organizzazione si libera dall’obbligo di applicare i CC
stipulati successivamente al recesso, restando però vincolato fino alla scadenza all’applicazione del CC vigente
nel momento in cui il recesso si è verificato.

2.1. Operazioni giurisprudenziali di estensione dell’ambito di efficacia

Pur restando in linea di principio fedele alla ricostruzione del CC di diritto comune secondo il modulo della
rappresentanza la giurisprudenza si è sforzata di dilatarne l’ambito di applicazione. Malgrado i diversi tentativi
di dilatare l’efficacia dei CC resta valido in via venerale il principio dell’efficacia limitata agli iscritti del CCNL,
rispetto cui le ricostruzioni ↓ sono eccezioni:
a) Il CC è ritenuto applicabile, anche senza il requisito dell’iscrizione, se le parti individuali vi abbiano prestato
esplicita o implicita adesione:
1. recezione esplicita  il contratto individuale (o successivo patto integrativo) rinvia espressamente alla
disciplina collettiva come fonte di diritti e obblighi per le parti. Si è posto il problema se il rinvio al CC nel
contratto individuale sia riferito solo al CC vigente al momento o anche a successivi rinnovi contrattuali.
La giurisprudenza risolve valorizzando caso per caso la specifica volontà dei contraenti, desumibile anche
dalle espressioni utilizzate. Ritenere poi il vincolo limitato al contratto collettivo vigente comporta che il
contratto individuale, dopo la scadenza di quello collettivo, si ritrova privo di gran parte del proprio
contenuto, avendo i contraenti rinunciato a determinarlo in favore dell’applicazione della disciplina
collettiva. Né questo contenuto potrebbe essere sostituito dalla disciplina del contratto collettivo scaduto
dato che tale disciplina opera dall’esterno e non si incorpora nel contratto individuale.
2. recezione implicita  se il CC è spontaneamente applicato dal datore di lavoro, che vi presta puntuale
osservanza, a prescindere dalla sua mancata associazione all’organizzazione firmataria del CC. Ciò
avviene per la giurisprudenza quando ne vengano applicate la maggior parte o le più significative

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 clausole: il datore è quindi tenuto ad applicare il contratto nella sua integrità. La recezione implicita è
sempre riferita a un CC determinato. Teoricamente però potrebbe essere ricondotta alla recezione
esplicita come manifestazione tacita della volontà di determinazione del contenuto del contratto
individuale tramite la fonte collettiva.
Con riguardo alla posizione processuale del lavoratore che invoca l’applicazione del CC per la giurisprudenza
deve fornire la prova dell’iscrizione del datore o della recezione implicita/esplicita del CC, ma ha anche aggiunto
che tale prova non serve “se il dibattito fra le parti si sia svolto sul presupposto dell’assoggettabilità del
rapporto individuale al CC, per adesione alla relativa disciplina o recezione di questa nel contratto individuale”:
la mancata contestazione da parte del datore è vista come tacita adesione o comunque come prova in re
dell’adesione stessa.
b) Sotto altro profilo, la giurisprudenza è arrivata a ritenere che il datore di lavoro iscritto deve applicare il CC
anche ai lavoratori non iscritti, non potendo impedire che costoro manifestino la volontà di conformare ad
esso il contratto di lavoro individuale. Ad esempio, se i dipendenti del datore associato possono acquisire
titolo dall’applicazione del CC anche dopo la sua stipulazione non si vede perché non possano acquisire il
titolo senza iscriversi, con la semplice adesione al contratto (purché il datore sia iscritto). Adesione anche
tacita, ravvisabile nella stessa invocazione del contratto operata con la domanda giudiziale. Si può quindi
comprendere come almeno per il passato il nodo sull’ambito di efficacia del CC fosse connesso
all’associazione o meno del datore. L’esperienza comunque mostra un datore che se iscritto al sindacato non
fa differenze tra lavoratori iscritti e non; non ha interesse infatti a praticare trattamenti diversi che
dipendano non da sue valutazioni ma da scelte dei lavoratori. E poi infondo, l’applicazione del CC limitata agli
iscritti al sindacato finirebbe per favorire la sindacalizzazione degli esclusi.
La questione è cambiata con CC in pelius (riduttivi di trattamenti collettivi preesistenti) o di contratti separati,
perché sono i lavoratori no iscritti ai sindacati a rivendicare la non efficacia di tali trattamenti deteriori. La
giurisprudenza di massima ha condiviso la tesi dell’efficacia soggettiva limitata di tali CCN. Solo per CC aziendali
è intervenuto il legislatore garantendo a tali contratti, se stipulati secondo criteri maggioritari, un’efficacia nei
confronti di tutti i lavoratori della comunità aziendale. Si ritiene comunemente che i CCNL acquisiscano di fatto
un’estensione generale quando sia la legge a rinviare ad essi la regolamentazione di alcuni istituti, i chiave
modificativa o integrativa. In tal caso il contratto collettivo (nazionale o aziendale) resta atto di autonomia
privata fra privati e sottoposto alla disciplina civilistica, ma diviene elemento della fattispecie legale, acquisendo
indirettamente efficacia generale.
c) Ulteriore tentativo di estendere efficacia soggettiva del CC è stato fatto con un’operazione di recupero
dell’art 2070 c.c. per cui il datore deve applicare il contratto corrispondente alla propria attività e, se svolge
più attività, distinti contratti se queste siano autonome fra loro o il contratto corrispondente all’attività
principale se le altre siano accessorie o complementari. La tesi della sopravvenienza di tale art alla caduta
dell’ordinamento corporativo non ha avuto seguito significativo anche perché la Cassazione ha dichiarato
l’incompatibilità tra il principio di libertà sindacale ex art 39.1 Cost ed il criterio dell’appartenenza alla
categoria imprenditoriale dell’art 2070. Ai fini dell’individuazione del CC da applicare resta quindi decisivo il
dato dell’affiliazione sindacale. Al massimo all’art 2070 si può dare funzione suppletiva, cioè di orientare
l’interpretazione quando il contratto individuale opera un generico rinvio al CC e va stabilito quale contratto
le parti hanno inteso richiamare nell’ipotesi di datore con più attività. In mancanza di specifica affiliazione
datore e lavoratore possono quindi accordarsi per l’applicazione di un CC diverso da quello corrispondente
all’attività svolta dal primo.
d) Da metà anni ’50 la giurisprudenza è andata applicando i minimi tariffari del contratto collettivo anche ai
rapporti di lavoro con imprenditori non iscritti alle organizzazioni stipulanti. L’orientamento è stato fondato
su art 36 Cost e art 2099 c.c. L’art 36, che garantisce al lavoratore il “diritto a una retribuzione

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 proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla
famiglia un’esistenza libera e dignitosa”, è stato riconosciuto come norma precettiva di immediata efficacia
anche nei rapporti tra privati, suscettibile quindi di essere usato dal giudice indipendentemente da
interventi legislativi di attuazione.
I giudici hanno quindi usato i minimi tariffari dei CC come parametri della conformità a regola cost del
trattamento retributivo fissato dalle parti individuali, giudicando nulle le pattuizioni con trattamento economico
inferiore a quei minimi, in quanto contrastanti col precetto cost. una retribuzione concordata a livello individuale
in misura inferiore a quella del CC viene ritenuta non proporzionale e non sufficiente, con conseguente
applicazione del compenso previsto da tale contratto. Equiparando l’ipotesi di nullità della disciplina retributiva
pattuita all’ipotesi di assenza di accordo delle parti sulla misura della retribuzione, i giudici hanno ritenuto di
poter invocare il 2099 per cui “in mancanza di norme corporative o di accorto tra le parti, la retribuzione è
determinata dai giudice”. Hanno operato tale determinazione usando i minimi tariffari dei CC come parametri di
riferimento, pur avvertendo che tali parametri non sono vincolanti e che la determinazione giudiziale può anche
discostarsi da quella collettiva e basarsi su altri criteri. In definitiva, non è il contratto ex se a produrre
un’efficacia oltre la schiera degli associati ai sindacati stipulanti, ma è art 36 mediato da art 2099 a produrre
tale effetto, dando al contratto collettivo una funzione parametrica
Discussa è la delega ex lege 183/2014 (c.d. Jobs Act) alla “introduzione, eventualmente anche in via sperimentale, del
compenso orario minimo, applicabile ai rapporti con oggetto una prestazione di lavoro subordinato, nonché, fino al loro
superamento, ai rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, nei settori non regolati da contratti collettivi sottoscritti
dalle OO.SS. dei lavoratori e datori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, previa consultazione delle
parti sociali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale”. La dottrina dà letture diverse: - per qualcuno essa si
colloca in contest di indebolimento del ruolo del sindacato come autorità salariale, nonostante la previsione del
coinvolgimento delle parti sociali e la conferma della primazia dei CCNL nei settori dagli stessi regolati - per altri, la
limitazione della delega ai settori non coperti dai CCNL e la configurazione del salario minimo legale come alternativo e non
concorrenziale rispetto a quello sindacale, varrebbe a conferma dello status quo, impedendo la scrittura degli equilibri interni
del sistema contrattuale sul terreno del governo degli assetti retributivi con l’apertura di spazi effettivi per la retribuzione
decentrata di produttività.

2.2. Interventi legislativi sull’ambito di efficacia del contratto collettivo nazionale

Alla fine degli anni ’40 ci sono stati anche diversi interventi legislativi, prevalentemente settoriali, per operare ni
una d’eccezione una dilatazione dell’ambito di applicazione dei CC di diritto comune. Interventi che però
dovevano tener conto della strettoia ex art 39.2,3,4 per cui il CC per avere efficacia erga omnes doveva essere
concluso con la procedura democratica ivi prevista e mai predisposta da leggi attuative. Qualsiasi previsione
legale comportante l’efficacia erga omnes dei CCN con formule o procedure diverse si sarebbe posta in
contrasto col precetto cost. ecco perché gli interventi legislativi producono solo effetto incentivante
all’applicazione generalizzata del CC e non un’estensione legale e diretta della sua efficacia.
a) La consacrazione, implicita, dell’efficacia generalizzata dei CC è stata in primis ravvisata in quelle
disposizioni che sanciscono l’obbligo del datore di osservare le norme dei contratti collettivi e di retribuire il
prestatore in conformità alle tariffe in essi contenute. Per evitare questioni di costituzionalità ai sensi
dell’art 39, dottrina e giurisprudenza hanno offerto di queste norme una lettura non in termini di
imposizione diretta dell’obbligo in capo ai datori non iscritti ai sindacati stipulanti, ma come mera
sollecitazione a far rinvio al contratto collettivo. Essendo poi previsioni circoscritte spesso al profilo
retributivo la questione del contrasto con il disposto cost è risultata superata dalla prassi giurisprudenziale
applicativa dell’art 36 Cost.
b) L’intervento più importante, a fine anni ’50, avviene quando acquisita l’impraticabilità di un provvedimento
attuativo dell’art 39, il legislatore tentò di trovare soluzione diversa per l’efficacia erga omnes dei CC. Con

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 la L. 741/59 il Parlamento delegò il Governo ad emanare, in 1 anno, decreti con contenuto i CC stipulati
fino all’entrata in vigore della legge. E con L. 1027/60 prorogò di 15 mesi il termine per l’emanazione dei
decreti e di 10 mesi il termine in cui i CC dovevano risultare stipulati, mostrando il disegno di dare stabilità
a tale soluzione. La Corte cost però bloccò il meccanismo della proroga, impedendo l’istituzionalizzazione
della delega, quindi acquisirono un’efficacia legale (erga omnes) solo i CCNL stipulati fino all’entrata in
vigore della legge del ‘59
c) Il legislatore torna quindi a soluzioni parziali ispirate al programma di pervenire in via indiretta alla
dilatazione dell’ambito di efficacia dei CC. Ad es l’art 36 St. lav. impone alle amministrazioni dello stato e
degli enti pubblici di inserire, nei provvedimenti di concessione di benefici a favore di imprenditori e nei
capitolati di appalto con imprese pubbliche e private attinenti all’esecuzione di opere pubbliche, un’esplicita
clausola con l’obbligo per il beneficiario o appaltatore di applicare o far applicare, verso dei lavoratori
dipendenti, condizioni di trattamento non inferiori a quelle risultanti nei CC della categoria o zona. Clausola
da inserire anche nei contratti di concessione di forniture secondo la Corte cost. La violazione di tale
obbligo comporta la sanzione della revoca del beneficio o dell’appalto, da parte di P.A. e, nei casi più gravi,
l’esclusione del responsabile per massimo 5 anni da ulteriori concessioni di agevolazioni o appalto. Anche
qui non vi è estensione ex lege dell’efficacia del contratto collettivo a tutti i dipendenti ma solo una forte
coazione/incentivazione al volontario rispetto del contratto collettivo.
L’inserimento nel contratto d’appalto o mutuo dell’obbligo di rispetto dei CC è riconducibile allo schema della stipulazione a
favore di terzi, con la conseguenza che ai dipendenti dell’imprenditore può essere riconosciuta la titolarità di un diritto
soggettivo all’applicazione dei trattamenti pervisti dal CC. Se invece la P.A. ometta di vincolare l’appaltatore o il beneficiario al
rispetto dei CC, per qualcuno l’obbligo relativo sorge comunque a carico dell’imprenditore ex art 1374 c.c. per cui “il contratto
obbliga le parti non solo a quanto è nello stesso espresso, ma anche a tutte le conseguenze che ne derivino per legge”. Il
ricorso al 1374 sembra però forzato. L’art 36 St. lav. ha infatti come diretta destinataria la P.A. e non entrambe le parti
stipulanti il contratto d’appalto/mutuo. Infondo l’art 39 preclude l’estensione ex lege del CC ai datori di lavoro non iscritti al
sindacato. Deve invece ritenersi che art 36 St. lav. nel porre a carico della P.A. un obbligo incondizionato, faccia sorgere in
capo ai dipendenti dell’appaltatore o beneficiario un corrispondente diritto soggettivo verso la stessa P.A. fondando in caso di
inadempimento di tale obbligo una loro pretesa risarcitoria azionabile davanti alla magistratura ordinaria
Un simile meccanismo premiante, atto a conseguire un erga omnes indiretto, vi è nell’art 10 L. 30/2003 (legge
delega di riforma del diritto del lavoro), che impone alle imprese artigiane commerciali e del turismo, quale
condizione per beneficiare di agevolazioni pubbliche normative o contributive, l’osservanza degli accordi dei CC
nazionali, regionali, territoriali o aziendali.
d) Fra gli interventi legislativi per favorire l’estensione dell’ambito di applicazione dei CC vanno annoverati
quelli in materia di fiscalizzazione degli oneri sociali, che condizionano la fruizione del elativo beneficio alla
circostanza che l’impresa assicuri ai propri dipendenti “trattamenti non inferiori ai minimi previsti dai CCNL
di categoria stipulati dalle organizzazioni sindacali maggiormente (ora comparativamente più)
rappresentative.

3. L’ambito di efficacia del contratto collettivo di livello aziendale

La contrattazione aziendale (pattuita tra singolo datore e rappresentanza sindacale o meno dei lavoratori da lui
impiegati) ha preso sempre più spazio all’interno del sistema dagli anni ’60. La sua definizione è in
giurisprudenza pacifica  atto di autonomia negoziale preordinato a un’uniforme disciplina dell’interesse
collettivo dei lavoratori, sia pur limitatamente a una sola azienda. Anche qui si è scaricata la contraddizione tra
la ricostruzione privatistica (che ne limita l’efficacia ai soli iscritti ai sindacati firmatari e a coloro che si
riconoscono nelle rappresentanze) e la tendenziale vocazione a costruire la disciplina del lavoro di tutti gli
occupati nell’azienda.
Di qui una serie di ricostruzioni, dottrinali e giurisprudenziali, per dilatarne l’efficacia. Tentativi agevolati dal

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fatto che per un orientamento prevalente la “generalizzazione” della contrattazione aziendale non incontrerebbe
gli stessi ostacoli costituzionali ex art 39.2 come la contrattazione nazionale. Ciò sul presupposto che il modello
designato dal costituente quale presupposto per l’acquisizione di un’efficacia erga omnes, sia strutturato sul
contratto nazionale di categoria e alluda a un ambito categoriale. Sarebbe quindi ammissibile un’estensione
dell’efficacia del contratto aziendale con meccanismo maggioritari diversi da quelli canonizzati nell’art 39.2 Cost.
Va chiarito quindi che l’esigenza di garantire un’efficacia erga omnes ai CCA muove da istanze e premesse
diverse dal passato. In effetti in periodi di benessere dell’economia la contrattazione aziendale tendeva a
introdurre trattamenti più favorevoli o aggiuntivi rispetto a quelli del CCNL, l’estensione dell’efficacia anche ai
non iscritti era auspicata per garantire anche a questi trattamenti migliori. Invece in fasi di crisi, la
contrattazione aziendale propone spesso trattamenti peggiorativi o mediazioni al ribasso per salvaguardare la
competitività e, a volte, la stessa sopravvenienza dell’impresa. In tal caso le istanze che ispirano l’erga omnes
sono di provenienza datoriale, nel senso che sono i datori ad auspicare che trattamenti deteriori o misure di
flessibilizzazione siano opponibili a tutti i dipendenti, anche a quelli iscritti a sindacati dissenzienti che non
hanno sottoscritto l’accordo aziendale. Gli argomenti per fondare l’efficacia erga omnes sulla base di un
presumibile consenso del lavoratore diventano in tal caso inservibili. Il che spiega perché gli interpreti, per
garantire l’erga omnes dei contratti aziendali, abbiano cercato di affinare le proprie argomentazioni, facendo
perno su altri elementi come: la qualità rappresentativa dei soggetti stipulanti (in genere eletti da tutti i
lavoratori dell’azienda, iscritti e non), l’indivisibilità degli interessi regolati (non sarebbe ammissibile ad es un
diverso regime di orario in funzione dell’affiliazione sindacale o meno), il contenuto complessivamente
migliorativo rispetto alla precedente disciplina … Elementi che hanno portato la giurisprudenza ha postulare
l’efficacia generale del contratto aziendale ma che non sembrano del tutto convincenti per una rigorosa
ricostruzione logico-giuridica (non può ad es ritenersi implicito nella mera partecipazione al voto per la
costituzione della RSU una previa accettazione del prodotto contrattuale da questa realizzato). Più convincente
è il riconoscimento dell’efficacia erga omnes ai contratti aziendali oggetto di esplicito rinvio regolamentare da
parte delle legge. Quando infatti il legislatore chiama la contrattazione aziendale a integrare il precetto
legislativo si ritiene che attribuisca implicitamente una valenza normativa generale, a prescindere
dall’affiliazione sindacale dei dipendenti. Il CCA resta un atto di autonomia privata concluso fra privati e
sottoposto a disciplina civilistica, ma diviene elemento della fattispecie legale, acquisendo efficacia generale in
forza della legge che la richiama. Variegata è la tipologia di rinvii operati dalla legge. Spesso il legislatore dà alla
contrattazione aziendale il potere di modificare o attenuare determinate rigidità legislative sulla tipologia dei
rapporti instaurandi o la gestione del personale (così nella L. 297/82 il CC è veicolo per eventuali deroghe alla
nozione legale di retribuzione utile per il trattamento di fine rapporto)
In altri casi, l’accordo sindacale viene assunto nell’ambito di più complesse fattispecie e certi effetti giuridici
“generalizzati” si producono in dipendenza di elementi ulteriori, con esso concorrenti.
A volte è il potere unilaterale del datore che viene limitato dal CCA, per cui è il primo che accetta di contenere o
proceduralizzare il proprio potere e tale limitazione, data l’unitarietà del potere datoriale, è operativa verso
l’intera maestranza aziendale.
Se ad es il datore si impegna anche solo con alcuni sindacati a non impiegare mezzi audiovisivi di controllo, tale
impegno connoterà e plasmerà l’intero esercizio del relativo potere e ne fruiranno anche gli iscritti a sindacati
non firmatari, derivandone indiretta efficacia estesa del contratto aziendale
In tale scia argomentativa si è posta la Corte Cost col dichiarare l’illegittimità dell’art 5 L. 223/91, che affida ai
contratti collettivi il compito di determinare i criteri di scelta dei lavoratori da licenziare. Il contratto aziendale
non ha sempre funzione normativa ma spesso ha funzione gestionale, nel senso che si occupa di gestire
situazioni di crisi, in cui può diventare veicolo di distribuzione di sacrifici, anche in deroga a specifiche garanzie
previste dalla legge, se espressamente consentito dalla stessa legge (CC c.d. in perdita). In tale ipotesi ha

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precisato la Corte, l’accordo sindacale non spiega direttamente i propri effetti sul rapporto di lavoro (che
succederebbe se avesse natura normativa) ma si limita a costituire un momento del procedimento che il datore
deve seguire per esercitare il proprio potere, ab origine unilaterale. L’effetto erga omnes discende quindi
dall’atto del datore che esercita i suoi poteri imprenditoriali e non dall’accordo sindacale, che si configura come
mero tramite per la procedimentalizzazione dell’esercizio di quei poteri. Così è strutturalmente impossibile che
sorga contrasto con art 39 Cost. Lo schema della procedimentalizzazione riecheggia anche nella pronuncia della
Corte Cost 334/96 con oggetto gli accordi di determinazione delle prestazioni indispensabili nel settore dei
servizi pubblici essenziali. Nel negare a tali accordi la natura di fonte diretta degli obblighi nascenti in capo ai
lavoratori, la Corte li configura come momento di una sequenza procedimentale atta ad esplicitare regole già
presenti nel sistema normativo della L. 146/90. La pronuncia 344 giunge a ritenere necessaria per la
generalizzazione del vincolo la mediazione di un atto ulteriore, cioè il regolamento di servizio. Da qui la
conclusione che l’acquisto dell’efficacia erga omnes per questi contratti avviene per il tramite della loro
trasposizione nei regolamenti di servizio, richiamati dal legislatore nella L. 146/90. Una diretta attribuzione di
efficacia generale agli accordi aziendali non è rinvenibile per es, nella disciplina legislativa in materia di riduzioni
concordate dell’orario di lavoro. Il primo tipo dei c.d. contratti di solidarietà (art 1 L. 863/84 stipulati al fine di
evitare in tutto o in parte la riduzione o la dichiarazione di esuberanza del personale anche con un suo più
razionale impiego) è totalmente riconducibile al sistema della Cig straordinaria. Quindi l’accordo sindacale entra
a far parte di una più complessa fattispecie. Gli effetti modificativi sui rapporti di lavoro discendono non
dall’accordo sindacale ma dal provvedimento ministeriale di ammissione all’integrazione salariale.
Diverso strumento di estensione dell’efficacia soggettiva sono le clausole di inscindibilità, inserite nei contratti
collettivi, laddove impediscono al singolo, non associato al sindacato firmatario o a quello che ha espresso il
rappresentante sindacale, di disaggregarne il contenuto tramite, per es, il rifiuto della sola parte sgradita. Tale
inscindibilità può essere riferita non solo al contratto collettivo in sé e per sé ma all’intera sequenza contrattuale
cui viene ad inerire il trattamento economico e normativo dei singoli. Così che il disconoscimento del contratto
da parte del singolo non deve essere incompatibile con la sua volontà di permanenza nel sistema. Più suadente
sembra la tesi che connette l’efficacia generale alla conclusione del contratto aziendale da parte della RSU.
Questa infatti nasce come soggetto sindacale dotato sia della rappresentatività sindacale, sia della
rappresentanza diretta dei lavoratori. Poggiando sul dato dell’unicità ed autonomiadell’organismo, ai contratti
siglati dalla RSU la giurisprudenza riconosce l’efficacia generale. Non è però nuova opzione interpretativa:
l’argomento di fondo resta quello classico del mandato e dell’investitura da parte dei lavoratori. Neanche questa
ricostruzione convince, dato che sembra difficile sostenere che chi ha votato per candidati non eletti nella RSU o
chi non ha proprio partecipato al voto e chi non è iscritto a sindacati firmatari dell’Accordo del ’93 abbia
conferito un mandato ad essere rappresentante a livello contrattuale. La soluzione mostra la corda soprattutto
coi frequenti accordi separati, cioè sottoscritti solo da una parte dei componenti della RSU: la stessa
giurisprudenza opta per l’efficacia limitata ai soli lavoratori iscritti alle associazioni sindacali i cui rappresentanti
nella RSU hanno approvato il contratto aziendale, ritenendo il contratto non vincolante per gli iscritti a sindacati
dissenzienti. Anche la Corte di Cassazione, pur riconoscendo all’erga omnes del contratto aziendale il valore di
regola di carattere generale, ha escluso che l’efficacia possa essere estesa ai lavoratori aderenti a una
organizzazione sindacale diversa da quella stipulante e che ne condividano l’esplicito dissenso, dato il principio
di libertà sindacale e in coerenza col nostro sistema giuridico. Si crea quindi il paradossale effetto per cui
trattamenti meno favorevoli sono applicabili agli associati ai sindacati più responsabili o inclini alla dialettica
contrattuale e non agli iscritti ai sindacati più irriducibili e conflittuali. La moltiplicazione di queste problematiche
ha alimentato l’auspicio di un intervento riformatore capace di evitare lo stallo negoziale in presenza di contrasti
all’interno della RSU e di predisporre una procedura democraticomaggioritaria quale premessa per un
riconoscimento ufficiale dell’efficacia generale dei contratti aziendali. In presenza di dissensi tra le componenti

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sindacali sulla sottoscrizione o meno di accordi sindacali diviene essenziale evitare sia l’attribuzione a singole
OO.SS. di un potere di veto paralizzante, sia la conclusione di contratti aziendali operanti solo per una parte
della comunità aziendale. Auspicio che è stato colto dalle parti sociali, che con l’AI del 2011, confluito nel T.U.
2014, hanno sancito che le pattuizioni in materia economica e normativa dei CCA sono efficaci per tutto il
personale occupato se approvate dalla maggioranza dei componenti della RSU, quindi anche verso dipendenti
associati a OO.SS. i cui rappresentanti nella RSU hanno espresso posizione di dissenso. Se invece siano presenti
RSA di cui all’art 19 St. lav. al posto della RSU, la stessa efficacia generale viene conferita al contratto aziendale
se:
1.che il contratto sia approvato da RSA costituita nell’ambito di organizzazioni sindacali che nella stessa unità
produttiva registrano la maggioranza di associati rispetto al numero complessivo dei lavoratori sindacalizzati. Il
numero degli associati è desunto dalle deleghe fatte al datore di lavoro per il versamento, con trattenuta sullo
stipendio, dei contributi associativi sindacali
2. che il contratto sia approvato dalla maggioranza (51%) dei votanti se viene richiesta una consultazione
elettorale tra i lavoratori da almeno una delle OO.SS. firmatarie dell’AI 2011 o da almeno il 30% dei lavoratori
occupati nell’azienda. In realtà l’AI per una diffusa opinione, non produce vero effetto erga omnes ma vincola
alle pattuizioni collettive aziendali solo gli associai alle OO.SS. che lo hanno stipulato e ai sindacati di categoria
che a queste fanno capo. Quindi, solo l’intervento legislativo potrebbe estendere gli effetti del CCA anche al di là
della sfera del mandato associativo. In dottrina però si è anche sostenuto che, se il contratto individuale è
provvisto della clausola di rinvio alla fonte collettiva, l’accordo interconfederale fornisce ora i criteri, prodotti
all’interno dello stesso sistema di contrattazione collettiva, per stabilire quando, pur nel dissenso di qualcuno de
suoi attori, il CC possa comunque essere ascritto alla fonte stessa con conseguente applicabilità al contratto
individuale, indipendentemente dai profili dell’appartenenza sindacale dei singoli. L’intervento legislativo di
estensione degli effetti del contratto aziendale realizzato da art 8 L. 148/2011 ora sancisce l’efficacia verso tutta
la comunità aziendale dei CCA, a prescindere da ogni specifica affiliazione sindacale. Ciò a condizione che: a)
siano sottoscritti da associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale o
territoriale, b) siano conclusi sulla base di un consenso maggioritario, probabilmente da desumere dai criteri
maggioritari sopra detti di cui all’AI 2011 c) siano finalizzati alla maggiore occupazione, alla qualità dei contratti
di lavoro, all’adozione di forme di partecipazione dei lavoratori, all’emersione del lavoro irregolare, agli
incrementi di competitività e salario d) abbiano oggetto: gli impianti audiovisivi e l’introduzione di nuove
tecnologie, le mansioni del lavoratore, la classificazione e inquadramento del personale, i contratti a termine, a
orario ridotto, modulato o flessibile, la disciplina dell’orario di lavoro, la modalità di assunzione e disciplina del
rapporto di lavoro, comprese le collaborazioni coordinate e continuative a progetto e le partite IVA, la
trasformazione e conversione dei contratti di lavoro e le conseguenze del recesso dal rapporto di lavoro, fatta
eccezione per il licenziamento discriminatorio, quello della lavoratrice in concomitanza del matrimonio o
dall’inizio di gravidanza fino al termine dei periodi di interdizione
Nel testo legislativo la tassatività dell’indicazione delle materie viene a sfumare per effetto del riferimento
generico alla disciplina del rapporto di lavoro.
Va segnalato che l’estensione erga omnes viene garantita alle stesse condizioni anche ai contratti collettivi
territoriali, nel cui caso va riferita a tutti i lavoratori operanti nell’ambito locale di riferimento.
La normativa in questione è nata anche sotto la spinta della vicenda Fiat, cioè in vista della necessità di
assicurare agli iniziali Accordi di stabilimento di Pomigliano e Mirafiori e alla loro flessibilità efficacia anche per i
lavoratori associati alla Fiom- Cgil che ne aveva rifiutato la sottoscrizione. Quando però l’art 8 è stato varato ha
perso tale specifica destinazione, in quanto nel frattempo la Fiat ha portato tutte le società del Gruppo fuori da
Confidustria, sottraendosi così all’applicazione dei CCNL e rendendo la nuova disciplina collettiva pattuita per
tutte le aziende del Gruppo l’unica disciplina applicabile a tutti i lavoratori. Con la conseguenza che anche le

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previsioni aziendali diverse da quelle del CCNL non hanno più contenuto derogatorio e sono comunque più
favorevoli ai lavoratori rispetto ai minimali assetti regolamentari legali  il contratto collettivo del 2011 non ha
bisogno di estensione erga omnes.
Va però segnalato che nei riguardi del descritto intervento legislativo sono stati avanzati in dottrina dubbi di
legittimità cost e che la Corte cost è già stata investita della questione.

4. La problematica dell’inderogabilità del contratto collettivo nei confronti degli accordi

individuali.
Lì dove il CC (sia nazionale che aziendale) è applicabile dal punto di vista dell’efficacia soggettiva, resta da
stabilire quale efficacia esplichi verso il contratto individuale e specie verso clausole difformi. Quindi bisogna
stabilire se il singolo datore e lavoratore possano pattuire una disciplina del rapporto individuale meno
favorevole al secondo rispetto a quello del CC (essendo pacifico che una disciplina migliorativa è sempre
possibile a liv individuale) Una volta correlata l’efficacia di tale contratto alla rappresentanza bilaterale sembra
subito problematico fondarne l’inderogabilità sul diritto comune. Per questo infatti i rappresentanti, in quanto
diretti titolari degli interessi in gioco, possono sempre di comune accordo modificare la regolamentazione di
quegli interessi disposta in loro nome e per loro conto dai rappresentanti. Né è lecito argomentare diversamente
sulla base di artt. 1723 e 1726 sul mandato, che stabiliscono che il mandante non può senza giusta causa
revocare il mandato conferito anche nell’interesse del mandatario o di terzi o conferito da più persone con unico
atto e per un affare d’interesse comune, ma di certo non prevedono che il mandante deve poi restare fedele alla
disciplina dell’affare posta in essere dal mandatario, cioè nel caso nostro che lavoratore e datore (mandanti)
non possano accordarsi per modificare la disciplina convenuta a livello di contratto collettivo. La giurisprudenza
allora fa ricorso alla disciplina tipica del contratto corporativo del c.c. considerando vigente la normativa dell’art
2077 per cui i contratti individuali “devono uniformarsi alle disposizioni” del contratto collettivo e le clausole
difformi “sono sostituite di diritto da quelle del contratto collettivo, salvo contengano speciali condizioni più
favorevoli ai prestatori d i lavoro.
Il procedimento argomentativo per giustificare il ricorso al 2077 è questo. Le norme codicistiche riguardo al contratto
corporativo nono sono state esplicitamente abrogate né possono essere implicitamente abrogate se non in quanto
incompatibili con i principi informatori dell’ordinamento giuridico. Incompatibilità che per il 2077 non sussiste poiché “finalità
specifica della stipulazione dei CC è quella di sottoporre la pluralità dei soggetti che le associazioni stipulanti rappresentano ad
una comune disciplina dei rapporti individuali di lavoro e di sottrarre quindi la regolamentazione dei rapporti stessi alla libera
disponibilità dei singoli”. Diversamente si finirebbe per “distruggere l’istituto nella sua essenza e nella sua forza economico-
sociale” L’orientamento si è consolidato ma non ha mai avuto consenso in dottrina che ha rimproverato alla giurisprudenza di
essere incorsa in una petizione di principio usando come premessa del procedimento argomentativo quanto invece andava
dimostrato, cioè la riferibilità a un contratto privatistico di regole dettate in ragione della particolare natura del contratto
corporativo. Alcuni autori hanno cercato vie diverse per arrivare alla stessa soluzione: - per alcuni si poteva ricondurre tale
prevalenza alla volontà dei singoli che, aderendo all’organizzazione sindacale, accetterebbero di subordinare il proprio
interesse individuale a quello collettivo e quindi dismetterebbero a suo favore il proprio potere di regolare autonomamente il
rapporto di lavoro - per altri l’organizzazione sindacale è titolare ed esercita col CC un potere, riconosciuto da art 39, di
regolamentazione del rapporto di lavoro, potere proprio e autonomo o comunque qualitativamente diverso da quello afferente
agli associati. Entrambe le ricostruzioni però non sono soddisfacenti.
Da un lato si è obiettato che, considerando il sindacato titolare per derivazione-dismissione dello stesso potere di
regolamentazione, non si può spiegare la prevalenza normativa della disciplina pattuita collettivamente rispetto a quella
individuale. Per diritto comune, il rappresentato può anche impegnarsi verso il rappresentante a tener ferma la disciplina che
egli porrà in essere ma non può dare al rappresentante il potere di dotare tale disciplina di efficacia reale.
D’altro lato, l’individuazione degli indici eteronomi della sovra-ordinazione del potere sindacale si è rivelata ardua e lo stesso
richiamo all’art 39 è troppo generico per fondare il riconoscimento della funzione normativa del contratto collettivo rispetto a
quello individuale

69
La scarsa pregnanza di tali teorie ha portato qualche autore a prendere come dato di partenza la costante
applicazione giurisprudenziale dell’art 2077 c.c. per attribuirle il ruolo di fonte dell’efficacia normativa
inderogabile del contratto collettivo. Acquisito infatti che il problema di una giustificazione della prevalenza del
CC di diritto comune, anche in assenza di una norma di legge, è risolto dalla giurisprudenza, tale dottrina ha
cercato di dimostrare come tale prevalenza risponda alla funzione economico-sociale del CC e non sia
contraddetta da indici rinvenibili nel vigente ordinamento e poi non sia incompatibile con la natura privatistica
del sindacato e del contratto collettivo. Quel che è certo è che tali impostazioni dottrinali sono servite a colmare
il divario tra dottrina e giurisprudenza e a porre le premesse per la valorizzazione dell’indice normativo offerto
nel ’73 dalla riscrittura dell’art 2113 c.c. e dell’art 808 c.p.c.

5. La derogabilità in melius ad opera del contratto individuale

L’inderogabilità del contratto collettivo opera solo a vantaggio e non a danno, del lavoratore, nel senso che sono
sempre legittime le previsioni migliorative del contratto individuale. Per stabilire se un trattamento collettivo sia
o meno più favorevole al lavoratore rispetto al trattamento individuale previsto bisogna guardare all’insieme
delle clausole che costituiscono un istituto. E ciò anche in ragione della diffusa ricorrenza delle clausole di
indiscindibilità, le quali dichiarano inscindibili le disposizioni relative a ciascun istituto ed escludono che esse
possano essere disaggregate , con applicazione delle sole più favorevoli.
Si applica integralmente la disciplina nel complesso più favorevole e non si cumulano le singole micro
disposizioni più favorevoli del contratto collettivo e del contratto individuale,realizzandosi la compensazione tra
deroghe migliorative e deroghe peggiorative all’interno di ogni singolo istituto. Ogni singolo ‘istituto’ trova
integrale disciplina o nel contratto collettivo o in quello individuale,non potendosi scegliere un po’ e un po’
dell’altro.
Ulteriore questione è quella della tenuta nel tempo delle condizioni di miglior favore pattuite tra datore e
lavoratore a livello individuale. Ci si chiede infatti se tali condizione resistano al sopraggiungere del nuovo
contratto collettivo e si cumulino con i benefici da questo discendenti oppure se vengano ‘assorbite’
eventualmente fino a concorrenza.
La giurisprudenza prevalente ritiene che le condizioni individuali di miglior favore resistano al sopraggiungere
della nuova disciplina collettiva solo se sia provato dal lavoratore che sono state pattuite intuitu personae,cioè
in considerazione di particolari meriti del lavoratore stesso o di particolari circostanze afferenti il suo rapporto di
lavoro,questo principio viene desunto dall'art. 2077 c.c., si tratta però di una lettura dell’art 2077 scarsamente
convincente.

6. I rapporti tra contratti collettivi di pari livello che si succedono nel tempo
L’efficacia del contratto collettivo era stata in passato spiegata come meccanica ‘incorporazione’ del suo
contenuto nella regolamentazione del contratto individuale. Sicchè anche al variare della disciplina del contratto
collettivo, magari in peius, si riteneva che il trattamento migliorativo del precedente contratto collettivo fosse
acquisito dal singolo lavoratore. La teoria dell’incorporazione comportava l’impossibilità per i contratti collettivi
di modificare in peius i trattamenti già previsti,condannando l’autonomia collettiva ad un moto ascensionale,
ignaro della necessità di un duttile adeguamento della contrattazione collettiva alla contingenze socio-
economiche. Ben presto la teoria dell’incorporazione fu abbandonata.
Quanto al tipo di incidenza sul contratto individuale,il contratto collettivo trova assimilazione alla legge,in
quanto opera dall’esterno quale fonte eteronoma e non mediante incorporazione.
Va precisato che se un diritto o un trattamento migliorativo è stato riconosciuto al lavoratore esclusivamente nel
contratto individuale neanche un nuovo contratto collettivo potrà azzerarlo,ma soltanto una nuova pattuizione

70
individuale potrà fare ciò. Le previsioni di un contratto collettivo sopravvivente non possono mai intaccare i
diritti e i trattamenti divenuti patrimonio intangibile del singolo,in quanto derivanti da espressa pattuizione
individuale.

7. I Rapporti tra contratti di diverso livello

Per quanto riguarda la inderogabilità del CCNL, il dubbio si pone soprattutto in ordine alla possibilità che il
contratto aziendale modifichi in peius alcune previsioni del contratto nazionale.
Per un certo tempo la giurisprudenza è parsa ancora propensa a ritenere l'inderogabilità in peius del contratto di
categoria.
Successivamente, in una sentenza della Cassazione del 1978 la derogabilità in peius del contratto di categoria
ad opera del contratto aziendale viene fondata sulla revocabilità del ‘mandato’ sindacale conferito dal livello
individuale agli stipulanti il contratto aziendale e da questi ultimi agli artefici del contratto nazionale: opera il
principio della libera volontà delle parti contraenti, le quali ritengono di disciplinare in maniera difforme dal
contratto collettivo il rapporto contrattuale dei lavoratori che entrino a far parte dell’azienda, questa è la teoria
del c.d. mandato ascendente.
Secondo la teoria del “mandato discendente” la Cassazione con un'altra sentenza del ‘78 è pervenuta a
sostenere che essendo le associazioni di livello inferiore gerarchicamente subordinate a quelle di livello
superiore, i contratti aziendali non possono modificare in peggio la disciplina dettata da quelli di categoria,
mentre i secondi possono modificare in peggio la disciplina dettata dai primi.
Agli inizi degli anni ottanta è andato prendendo piede un orientamento incline ad attribuire comunque
prevalenza alla disciplina posteriore nel tempo. Un contratto aziendale di lavoro può derogare anche in peius al
trattamento previsto per i lavoratori da un precedente contratto collettivo.
La preoccupazione di scongiurare discrepanze economico-normative nell’ambito di un unico sistema strutturale
e funzionale ha favorito l’uso, in funzione compensativa, di altri criteri quale quello di specialità: prevale il
contratto che è più vicino agli interessi regolati (quindi la disciplina speciale aziendale prevale su quella
generale).
Un tentativo di operare un coordinamento tra i due livelli contrattuali fu operato con il c.d. Protocollo (23 luglio
1993), il quale dispose che il contratto aziendale ha ad oggetto ‘materie e istituti diversi e non ripetitivi’ rispetto
a quelli propri del contratto nazionale; mentre è quest’ultimo a stabilire modalità, ambiti, tempi ed articolazioni
del primo.
L'Accordo Interconfederale del 2011 ha previsto che i contratti collettivi aziendali possono definire intese
modificative (anche in peius) delle regolamentazioni contenute nei CCNL. Invece l’'art. 8 l.148/2011 consente al
contratto aziendale di derogare alle regolamentazioni contenute nei CCNL.

C. LEGGE E AUTONOMIA COLLETTIVA

8. La regola: l’inderogabilità in peius della legge
Il contratto collettivo,in quanto manifestazione di autonomia privata,deve ritenersi gerarchicamente subordinato
alla legge. Secondo una dottrina minoritaria la valorizzazione costituzionale dell’autonomia sindacale dovrebbe
comportare la strutturale derogabilità da parte del contratto collettivo della disciplina legale in materia di lavoro.
L’opinione assolutamente prevalente è nel senso che il legislatore costituzionale,pur valorizzando l’autonomia
sindacale,ha affidato anzitutto al legislatore ordinario il compito di provvedere alla tutela (minima) del
lavoratore,tutela che non può mai essere scalfita dalla contrattazione collettiva.
È stata sancita la subordinazione gerarchica dei contratti collettivi recepiti nei decreti delegati rispetto alle
norme imperative di legge. Nell’operare il confronto tra legge e contratto collettivo il giudice tende a trascurare

71
che la norma di legge frequentemente presuppone o rinvia a dati di tipicità storica e ambientale,rispetto ai quali
la valutazione delle parti sociali è certamente più significativa e rappresentativa della propria personale
valutazione. Così la nozione di equivalenza utilizzata dall’art 13 dello Statuto dei lavoratori è strutturalmente
relazionale e può specificarsi solo in riferimento a valori desumibili da un determinato contesto organizzativo e
sociale. Non si tratta allora di negare la prevalenza della legge sul contratto collettivo,ma di registrare come il
contenuto del precetto legale possa in molti casi essere correttamente individuato solo per mezzo del contratto
collettivo stesso e di astenersi quindi dal contrapporre alle scelte dell’autonomia collettive pretese valutazioni
legali ricostruite sulla base tendenzialmente esclusiva di elementi tratti dall’interno dei testi di legge o di
valutazioni soggettive del giudice.
Sono oggi numerose le ipotesi in cui il legislatore utilizza la contrattazione collettiva come veicolo di
attenuazione della propria stessa rigidità,attribuendole il potere di derogare in peius o affidandole il compito di
individuare o modificare il precetto legale.

9. L’eccezione: il modello derogativo e la possibilità di deroghe peggiorative

Sono oggi numerose le ipotesi in cui il legislatore utilizza la contrattazione collettiva come veicolo di
attenuazione della propria stessa rigidità,attribuendole il potere di derogare in peius o affidandole il compito di
individuare o modificare il precetto legale,da sola o in concorso con le valutazioni di organismi pubblici (c.d.
deregolazione controllata).
In tutti questi casi la contrattazione collettiva conclusa da sindacati rappresentativi è legittimata,in via di
eccezione, a modificare le previsioni di legge,ritenendosi essa capace di flessibilizzare responsabilmente i vincoli
legali. Il comma 2 bis dell’art 8,con caratteri di vistosa novità e implicazioni nel sistema delle fonti,conferisce
alla contrattazione aziendale o territoriale la facoltà di deroga alle disposizioni di legge alle stesse condizioni
postulate per la efficacia erga omnes e cioè: a) la sottoscrizione da parte di soggetti collettivi ‘qualificati’ ; b)
l’approvazione a maggioranza; c) la finalizzazione a esigenze specifiche e di particolare rilievo sociale; d)
l’incidenza su specifici istituti e materie.
Il comma 2 bis chiarisce che il potere di deroga è vincolato al rispetto della Costituzione, o delle normative
comunitarie e delle convenzioni internazionali in materia di lavoro. La norma è stata fortemente contestata. In
realtà,se tutte o quasi le discipline legali del diritto del lavoro trovano ispirazione in valori di rango
costituzionale, non per questo possono essere considerate intangibili le modalità o le misure delle singole tutele
che sono naturalmente esposte alle cangianti dinamiche sociali,politiche o dei rapporti di forza,senza rischiare di
essere automaticamente tacciate di incostituzionalità. Una cosa è dire che le norme di diritto del lavoro hanno
una vocazione al perseguimento di interessi generali e alla conseguente inderogabilità, altra che il legislatore
non sia libero di attenuare tale carattere in favore della contrattazione collettiva. In ogni caso,non può ritenersi
modificata la regola di fondo dei rapporti tra legge e contratto collettivo; è sempre la prima, gerarchicamente
sovraordinata, a conferire alla seconda,in via di eccezione,il potere derogatorio.

10. La seconda eccezione. L’inderogabilità anche in melius: i c.d. tetti legislativi

Sul versante opposto,con la legislazione sul costo del lavoro è stata per la prima volta sancita l’inderogabilità in
melius ad opera dell’autonomia collettiva(ed individuale) di una normativa legale. Il legislatore ha cioè
esplicitamente qualificato il proprio intervento come diretto non già a fissare un minimo ma un massimo di
disciplina del rapporto di lavoro. Tra interventi ‘deregolativi’ e interventi limitativi l’intreccio legge-contratto
collettivo si presenta ormai assai complesso ed articolato rispetto al classico schema che pur continua a
rappresentare l’archetipo del diritto del lavoro e che vede la legge dettare una disciplina minimale,sempre
derogabile in meglio ma non in peggio dall’autonomia collettiva. Gli interventi limitativi hanno chiamato in causa

72
gli stessi equilibri fondamentali dell’assetto istituzionale ed hanno così ravvivato il dibattito sviluppatosi nella
dottrina degli anni sessanta con riguardo all’ipotesi della programmazione economica vincolante.
Chiamata a pronunciarsi sulle questioni di incostituzionalità suscitate dalla L. n.91/1977, la Corte Costituzionale
le ha all’inizio largamente eluse: ‘sino a quando l’art 39 cost. non sarà attuato,non si può né si deve ipotizzare
conflitto tra attività normativa dei sindacati e attività legislativa del Parlamento e chiamare questa Corte ad
arbitrarlo.’ Ben diversa è invece la risposta con riguardo al D.L. n.70/1984: al legislatore deve essere
riconosciuta la ‘potestà’ di imporre limiti inderogabili alla contrattazione collettiva nel perseguimento di ‘finalità
di carattere pubblico,trascendenti l’ambito nel quale si colloca la libertà di organizzazione sindacale e la
corrispondente autonomia negoziale’ tutelate dall’art 39 cost. Siffatto potere deve essere riconosciuto al
legislatore,ha aggiunto la Corte, nel caso di accordi triangolari,come quello del gennaio 1983 che vedono il
Governo assumere una serie di impegni politici,spesso assai precisi e rilevanti.

D) PROFILI ULTERIORI DI DISCIPLINA DEL CONTRATTO COLLETTIVO DI DIRITTO

COMUNE
11. L’efficacia nel tempo del contratto collettivo: ultrattività,retroattività,diritti quesiti
Le procedure di stipulazione dei contratti collettivi, sono state formalizzate solo nel Protocollo 1993,che
prevedeva relativamente al contratto nazionale di categoria,una durata di quattro anni per la parte normativa e
di due anni per la parte economica.
L’Accordo quadro separato del 2009, in sostituzione del Protocollo del 1993,ridefinisce il periodo di vigenza del
contratto collettivo,stabilendo una durata triennale sia per la parte economica che per quella normativa. Sei
mesi prima della scadenza del contratto collettivo nazionale le organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori
si incontrano per le trattative per il rinnovo.
Non è tuttavia raro che la trattativa si prolunghi oltre il termine fisiologico di durata del contratto. Per quanto
attiene alla parte economica,il Protocollo del 1993 aveva introdotto l’istituto dell’indennità di vacanza
contrattuale. Ora l’AI 2009 prevede più genericamente una copertura economica per i lavoratori in servizio al
raggiungimento dell’accordo,stabilita dai singoli contratti collettivi. Quando scade il termine apposto dalle parti
stipulanti il contratto collettivo perde la sua efficacia e da quel momento cessa di conformare il contenuto o gli
effetti dei rapporti individuali. Ciò perchè in ragione della sua natura privatistica la giurisprudenza nega
l'applicabilità al contratto collettivo di diritto comune dell'art. 2071 c.c. , che fondava la c.d. ultrattività del
contratto corporativo. Il regime di diritto comune avrebbe tuttavia conseguenze pratiche molto gravi giacchè i
rapporti di lavoro quando sono governati dal contratto collettivo ricevono quasi integralmente da esso la loro
regolamentazione e questa verrebbe meno allo scadere del contratto collettivo. Sono allora per lo più gli stessi
contratti collettivi a correre ai ripari mediante l’espressa previsione della propria ultrattività anche nel caso di
disdetta. Un problema si è posto con riferimento al rinnovo del CCNL da parte soltanto di alcune OO.SS. nel
dissenso di altra firmataria del contratto collettivo scaduto. Il sindacato dissenziente ha sostenuto che il nuovo
CCNL separato non vale a sostituire il precedente,che pertanto dovrebbe rimanere ancora in vigore,anche dopo
la scadenza,proprio in forza della predetta clausola di ultrattività. La tesi non sembra prevalente,ritenendosi che
il nuovo CCNL integra la condizione prevista dalla clausola in questione e che il vecchio CCNL alla scadenza
pattuita esaurisce i propri effetti. Altra questione riguarda la possibile retroattività del regolamento collettivo.
Ultrattività non è garantita: o lo prevedono le clausole oppure quel contratto non dovrebbe più produrre effetti.
La giurisprudenza ritiene inapplicabile al contratto di diritto comune il 2°comma dell’art 11 disp.prel
cod.civ.,secondo cui i contratti collettivi di lavoro possono stabilire per la loro efficacia una data interiore alla
pubblicazione, purchè non preceda quella della stipulazione.
Quindi ammette che il contratto collettivo possa darsi efficacia retroattiva. E giunge a ritenere che di tali

73
benefici possono giovarsi anche lavoratori il cui rapporto sia cessato anteriormente alla stipulazione del
contratto collettivo, se questo non fa differenza tra rapporto cessato e rapporto in corso e se lo statuto
dell’associazione sindacale stipulante non prevede la cessazione del vincolo associativo in dipendenza della
cessazione del rapporto di lavoro.
Il contratto collettivo può disporre retroattivamente anche in malam partem, cioè a danno del lavoratore, con il
solo limite dei diritti quesiti,ossia di quei diritti che sono già entrati a far parte del patrimonio individuale del
lavoratore, per effetto della precedente disciplina collettiva. Ciò equivale a dire che il lavoratore non ha pretesa
alcuna sulla stabilità nel tempo di tale disciplina e non può invocare aspettative legittimamente sorte in ragione
del contratto collettivo sostituito . In altre parole , una mera aspettativa non può integrare il diritto quesito. La
giurisprudenza ha precisato che “di diritto quesito si può parlare, solo in caso di successione di leggi, e non in
caso di successione di diverse regolamentazioni contrattuali di uno stesso rapporto, in cui al principio delle
irretroattività si sostituisce quello della libera volontà dei contraenti…i quali possono conferire efficacia
retroattiva al negozio successivo,e porre nel nulla ab origine la situazione determinata dal precedente
contratto”.
Secondo l’opinione dominante, il sindacato non può disporre dei diritti già maturati dai singoli a fronte di
prestazioni lavorative già rese,né attraverso contratti collettivi che modifichino retroattivamente la disciplina da
cui quei diritti hanno tratto origine,né attraverso accordi transattivi.
Con l’art 2113 cod.civ. al sindacato non è riconosciuto alcun potere sostitutivo delle volontà dei singoli sul piano
degli atti dispositivi di diritti individuali,ma soltanto una funzione di assistenza.
Per l’efficacia di tali accordi è necessario che da parte dei lavoratori venga rilasciato uno specifico mandato o
che l’accordo venga poi ratificato dagli stessi singoli lavoratori in modo inequivocabile. Viceversa è sufficiente la
semplice iscrizione al sindacato per vincolare il lavoratore rispetto a nuove discipline collettive operanti per il
futuro o su diritti non ancora entrati nel patrimonio individuale.

12. Interpretazione e recesso

Per tradizione giurisprudenziale ormai consacrata, il contratto collettivo di diritto comune opera nei confronti del
contratto individuale con la stessa efficacia della legge.
a) il contratto collettivo deve essere interpretato secondo i criteri previsti per l’interpretazione dei contratti (ex
art. 1362 ss. c.c.) e non utilizzando quelli per l’interpretazione della legge. È allora compito primario
dell’interprete ricostruire la comune volontà delle parti contraenti. A tal fine, egli deve utilizzare il dato letterale,
cioè attribuire alle parti l’intenzione risultante dal significato delle espressioni usate, tenendo conto del tenore
complessivo del testo di ciascuno degli articoli del contratto collettivo, così come del collegamento logico e
strutturale fra i vari articoli nonché fra i vari commi di essi o fra le parti di una stessa clausola. Se però il dato
testuale rimane equivoco, l’interprete deve aiutarsi con la ‘storia’ del contratto, desumendo la comune
intenzione delle parti sia dai temi dibattuti nella trattativa e dalle vicende che l’hanno contraddistinta, sia dal
modo di reazione delle norme.
b) Fino al 2006 non era ammissibile il ricorso in Cassazione per violazione o falsa applicazione del contratto
collettivo post-corporativo del settore privato. L’interpretazione operata dal giudice di merito,oltre che per vizi
della motivazione,era quindi censurabile in Cassazione solo indirettamente,vale a dire per violazione o falsa
applicazione delle regole sancite dagli artt. 1362 cod.civ. La ricorribilità diretta in Cassazione per violazione o
falsa applicazione di norme dei contratti e accordi collettivi nazionali di lavoro è stata prevista dal d.lgs 2006
nell’ambito di un’ampia riforma del codice di procedura civile del procedimento innanzi alla Suprema Corte.
A tal fine la Cassazione ha ribadito la necessità della produzione del testo integrale del contratto collettivo, non
essendoci sufficiente, a pena di improcedibilità, l'estratto recante le singole disposizioni collettive su cui si fonda

74
il ricorso.
c) Il contratto collettivo deve essere prodotto in giudizio dalla parte che lo invoca,non potendo trovare
applicazione il principio secondo cui il giudice ha diretta conoscenza dei testi di legge. Il giudice può svolgere in
proposito una funzione di supplenza, giacchè l’art 425 cod.proc.civ. gli attribuisce la facoltà di richiedere alle
associazioni sindacali il testo del contratto, di categoria o aziendale, applicabile al rapporto controverso.
Va escluso che su questa norma possa trovare fondamento il potere del giudice di risolvere la vertenza
applicando ‘d’ufficio’ una clausola contrattuale che la parte non abbia invocato a fondamento della propria
domanda. La disciplina del contratto collettivo rientra fra i ‘fatti’ che la parte ha l’onere di allegare nel ricorso
introduttivo del giudizio e sulla cui base solamente il giudice può risolvere la vertenza.
d) Sempre secondo la giurisprudenza, il principio di eguaglianza sancito dall’art 3 cost. in quanto inapplicabile ai
rapporti tra privati, è inoperante nei confronti dell’autonomia collettiva; né sono rinvenibili nell’ordinamento
altre norme, costituzionali od ordinarie, che consentano di fondare un principio generale di parità di
trattamento. Quindi il contratto collettivo può in linea di massima disciplinare diversamente posizioni di lavoro
uguali o analoghe, salvi naturalmente i limiti derivanti da divieti espressamente posti dal legislatore.
La giurisprudenza ritiene che per i contratti collettivi a tempo indeterminato deve sempre ammettersi la facoltà
di recesso unilaterale ‘in quanto rispondente all’esigenza di evitare la perpetuità del vincolo’.
Soluzione opposta viene accreditata per i contratti a tempo determinato,che vincolano le parti sino alla
scadenza. Ciò non toglie che anche durante la vigenza ciascuna parte possa svolgere opera di pressione per
convincere l’altra a modificare anticipatamente le previsioni contrattuali, secondo una regola valida per ogni
contratto civilistico: dovrà trattarsi di modificazione consensuale  in ragione di un assetto di interessi, secondo
il quale al contratto sarebbe assegnata dalle stesse parti, o quantomeno dal sindacato dei lavoratori, la funzione

di comporre la controversia in atto,e non di scongiurare controversie future .

Per i contratti collettivi con termine di scadenza opera la ‘disdetta’ con ciò intendendosi quella manifestazione di
volontà,portata a conoscenza della controparte tre mesi prima della scadenza,con cui i soggetti collettivi
possono evitare il rinnovo tacito e automatico del contratto.
e) Data l’assenza di qualsiasi disposizione in proposito, per il contratto collettivo di diritto comune deve ritenersi
vigente il principio generale della libertà di forma, come ribadito dalle Sezioni Unite della Cassazione.

13. L’efficacia obbligatoria del contratto collettivo

Occorre chiedersi se già dalla stipulazione del contratto collettivo discendano obblighi reciproci tra gli stipulanti,
ed occorre poi dar conto della parte c.d. obbligatoria del contratto collettivo, i quali con esse assumono reciproci
impegni. La nostra dottrina fa usualmente discendere dalla stipulazione del contratto collettivo il c.d. dovere di
influenza, il dovere dei sindacati stipulanti di influire sugli associati affinchè osservino la parte normativa del
contratto stesso.
Le clausole contenenti un esplicito impegno di pace sindacale erano comparse, già negli anni ’50, specie in
contratti aziendali. In dottrina si è fatta distinzione tra obbligo relativo di tregua, concernente solo le materie
regolate dal contratto, e obbligo assoluto di tregua, esteso anche alle materie rimaste estranee al contratto. Tali
clausole hanno avuto un rilancio nel c.d. accordi del gruppo Fiat dei 2010-11, nei quali l'impegno sindacale a
non fare ricorso allo sciopero relativamente alle materie oggetto di Accordi è accompagnato da un 'esplicita
sanzione per il caso di violazione della tregua: perdita per il sindacato di alcuni diritti e vantaggi previsti dagli
accordi in questione. La Suprema Corte ha affermato, con riguardo ad una clausola inserita in un contratto
stipulato con la commissione interna,la validità della clausola stessa e la sua efficacia anche nei confronti dei
singoli lavoratori. La Corte, ritenuto che dal tenore della specifica clausola risultasse la volontà delle parti
contraenti di impegnare anche i singoli, ha anzitutto sostenuto che tale impegno fosse giuridicamente

75
configurabile, in forza di un preteso potere della Commissione interna di rappresentare tutti i dipendenti. In
essa innegabilmente l’impegno di tregua appare riferito solo al sindacato e non ai singoli lavoratori.
L’AI del 93 introduce un obbligo esplicito di tregua per il periodo del rinnovo del contratto,durante il quale ‘le
parti non assumeranno iniziative unilaterali né procederanno ad azioni dirette’. In ipotesi di violazione
dell’impegno assunto si prevede una sanzione economica, che comporta a carico della parte che vi ha dato
causa l'anticipazione o lo slittamento di tre mesi del termine a partire del quale decorre l'indennità di vacanza
contrattuale. Accanto a questo obbligo di pace, l’accordo ne contiene altri due, meno espliciti e sforniti di
sanzioni. Il primo è quello correlato alle clausole istitutive dei raccordi tra il livello contrattuale nazionale e il
livello aziendale, dal momento che ‘la contrattazione aziendale riguarda materie e istituti diversi e non ripetitivi
rispetto a quelli retributivi propri del contratto nazionale di categoria’. Il secondo obbligo è quello correlato alla
predeterminazione della durata dei contratti: ed esso è senza dubbio assai debole, considerato che la clausola di
tregua sopra descritta lascia del tutto scoperto il periodo della vigenza del contratto.
I contratti collettivi presentano numerose altre clausole obbligatorie,con cui i sindacati stipulanti assumono reciproci impegni
di vario contenuto. La dottrina suole raggrupparle per tipi,distinguendo tra clausole istituzionali,clausole di amministrazione
del contratto collettivo, clausole sulle competenze dei diversi livelli di contrattazione. Le prime prevedono la costituzione di
organismi od istituzioni con finalità diverse. Le secondo sono finalizzate alla composizione delle controversie collettive o
individuali circa l’interpretazione e l’applicazione del contratto stesso. Le terze realizzano,sulla scia di quanto previsto dal
citato Protocollo del 1993, la c.d. specializzazione delle competenze assegnate ai diversi livelli contrattuali.

CAPITOLO 12: SCIOPERO E SERRATA

1. Il caso italiano: dal codice penale albertino al testo costituzionale
Il percorso del nostro diritto sindacale dalla repressione di ogni forma di coalizione sancita dal codice penale
albertino del 1859 è passato alla consacrazione dell’autonomia collettiva contenuta nella Costituzione del 1948.
Di esso costituisce l’aspetto più appariscente ed emblematico lo sciopero.
Col codice penale Zanardelli del 1889, il reato ha lasciato campo alla libertà,anche se poi con l’avvento dell’era
fascista la libertà ha ceduto nuovamente il passo al reato.
Toccherà al Costituente compiere l’ultimo e decisivo passo,con l’art 40 cost. per cui ‘il diritto di sciopero si
esercita nell’ambito delle leggi che lo regolano’. A livello sovranazionale il conflitto collettivo è rimasto escluso
sia dalle convenzioni OIL sia dai Trattati comunitari. Questo prima che l’art 28 cost. della Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea riconoscesse che ‘i lavoratori e i datori di lavoro,o le rispettive
organizzazioni,hanno,conformemente al diritto comunitario e alle legislazioni e prassi nazionali,il diritto di
negoziare e di concludere contratti collettivi,a livelli appropriati, e di ricorrere in caso di conflitti di interessi,ad
azioni collettive per la difesa dei loro interessi,compreso lo sciopero. Ciò ha finito per innescare un contrasto
interno al diritto comunitario, considerato che i Trattati continuano ad escludere sciopero e serrata dal novero
delle materie di competenza normativa dell'UE. A dirimere tale contrasto ha provato la corte di giustizia dell'UE
che nel 2007 ha dichiarato l'azione collettiva un diritto fondamentale , pur condizionandone l'esercizio e la
salvaguardia della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi.

2. I protagonisti nell’evoluzione della disciplina dello sciopero. Il Parlamento

L’art 40 cost. contiene un rinvio al Parlamento per il varo di un testo legislativo che certo il costituente si
aspettava essere tempestivo. Ma il fatto che sia presto prevalso l’indirizzo favorevole a considerare il
riconoscimento del diritto immediatamente efficace ha reso assai meno impellente il bisogno dell’intervento
legislativo previsto per il suo esercizio. Viste le difficoltà interpretative e le lacune emerse con l’applicazione

76
pratica della legge 1990,la legge 2000 interviene a correggerla. La novella ritocca la strumentazione negoziale e
gli obblighi delle parti,rinforza i poteri della Commissione di garanzia,perfeziona il sistema sanzionatorio,estende
le regole da rispettare in caso di sciopero anche alle astensioni collettive dei lavoratori non subordinati.

3. La dottrina e la giurisprudenza
Secondo una prima distinzione, il diritto di sciopero sarebbe stato soggetto a limiti circa il titolare,il
comportamento attuativo, il fine perseguito: i limiti c.d. coessenziali.
Sarebbe stato in futuro, assoggettabile ad eventuali altri limiti circa un previo intervento sindacale,
un preavviso, un tentativo di conciliazione, un referendum: limiti cd. d’esercizio .
Altri sono i limiti ‘interni’, quelli desumibili dal concetto di sciopero recepito nell’art 40 cost, e i limiti
‘esterni’ ricavabili dal contemperamento fra diritto di sciopero e altro diritto costituzionalmente
tutelato a livello identico o superiore.
Con il passare del tempo e con il miglioramento dell’atmosfera del paese,le linee interpretative prevalenti o
dominanti hanno registrato una progressiva evoluzione sulla via di una graduali liberalizzazione della disciplina
extra-legislativa dello sciopero,seppur conservando alcune coordinate base:la natura privatistica
dell’organizzazione e dell’attività collettiva; la immediata precettività del riconoscimento costituzionale di cui
all’art 40 cost; la titolarità individuale del diritto di sciopero;la priorità accordata alla regolamentazione
civilistica. A seguito dell’emanazione della l. del 1990,gli interpreti si sono occupati in modo prevalente della
messa a punto del suo circuito operativo.

4. La Corte Costituzionale
Quando nella seconda metà degli anni ’50, la Corte Costituzionale entra in attività la situazione risulta ormai
chiaramente delineata:una perdurante assenza del Parlamento nel varare le leggi previste dall’art 40 cost,
compensata da una tempestiva e diffusa presenza della dottrina e giurisprudenza. La Corte non manca di
rimproverare tale ‘assenza’ del Parlamento; ma esplicita subito la sua intenzione di assumere in prima persona
una specie di alta supplenza: di guida per la magistratura,di sollecitazione per la classe politica,di chiarificazione
per l’organizzazione sindacale. La Corte rilancia la distinzione in auge,così da parlare di limiti desumibili dallo
stesso interprete, cioè dal concetto stesso di sciopero (interni) oppure dalla necessità di contemperare le
esigenze della autotutela della categoria con altre discendenti da interessi generali i quali trovano protezione in
principi consacrati nella Costituzione (esterni). Sarà la stessa magistratura penale a fornire l’occasione per la
sua giurisprudenza,col trasmetterle questioni di legittimità costituzionale relative agli articoli del codice penale
del ’30 dedicati allo sciopero. La Corte sceglierà la via gradualista di una soppressione selettiva e parziale. Così
la Corte finisce col riproporre la vecchia disciplina penale,se pur notevolmente purgata e modificata all’insegna
della stessa progressiva liberalizzazione:crescente recupero dello sciopero come canale costituzionalmente
tutelato di aggregazione a cui s’accompagna il riconoscimento dello stesso quale diritto della personalità. C’è da
fare una distinzione in ragione dell’area investita:relativa ai soggetti ed ai fini;e relativa ai modi dello sciopero.
La prima area si è sviluppata principalmente su questioni di legittimità sollevate e risollevate con riguardo all’art
330 e all’art 503 cod.pen.
Nel primo introduce un limite riguardante i soggetti,enucleato dall’art 330, tale da escludere la titolarità del
diritto di sciopero in capo agli addetti a funzioni o servizi pubblici essenziali. Nel secondo caso pone un limite
attinente ai fini,enucleato dall’art 503, tale da escludere lo sciopero politico: peraltro secondo una lettura che
diventa sempre più liberale nella successione delle decisioni,fino a far coincidere lo sciopero politico ancora
penalmente bandito. Diversa la vicenda relativa ai modi dello sciopero. La Corte dichiara subito incostituzionale

77
l’art 502 cod.pen. che prevedeva come reato lo sciopero per fini contrattuali,effettuato come abbandono
collettivo, o anche come prestazione irregolare. Il riconoscimento costituzionale del diritto di sciopero copre solo
l’abbandono collettivo tradizionalmente inteso, cioè ‘totale’ o comunque tale da arrecare un pregiudizio non
diverso o maggiore di quello necessariamente inerente alla pure e semplice sospensione della attività
lavorativa.

5. La Corte di Giustizia dell’Unione europea

La corte di Giustizia dell’Unione europea, pur in assenza di una competenza comunitaria in materia di conflitto
collettivo, ha creduto di poterne giudicare la compatibilità con le libertà fondamentali garantite dai Trattati. Ad
offrire l'occasione sono stati due casi, Viking e Laval, in cui sono venute in questione le azioni collettive attuate
da sindacati nazionali per impedire che, tramite le delocalizzazioni da uno Stato membro a un altro , si
attuassero forme di dumping sociale.
La Corte fa compiere alla normativa comunitaria in materia di azione collettiva un salto di qualità,perché la
include tra i ‘valori fondanti’ dell’ordinamento europeo. Ma il diritto ad azioni collettive riconosciuto dall’art 28
convive con la libertà d’impresa garantita dall’art 16 della stessa Carta; e deve essere esercitato
‘conformemente al diritto comunitario’, cioè tenendo conto delle libertà economiche necessarie per far
funzionare il mercato unico, quali la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi. Fin qui nulla da
dire,dato che il bilanciamento fra i diritti costituzionalmente protetti costituisce il criterio ermeneutico
fondamentale di ogni giudice delle leggi. Se non fosse per il giudizio ‘sbilanciato’ che ne trae la Corte di
Giustizia, per cui l’azione collettiva costituirebbe un ostacolo all’esercizio delle libertà economiche,da ammettere
eccezionalmente,negli stretti limiti degli artt.49 e 56 del Trattato TFUE:solo quando l’azione stessa persegua un
obiettivo di interesse generale, qual è la tutela dei lavoratori e lo faccia secondo canoni di adeguatezza e
proporzionalità rispetto al fine perseguito,che il giudice nazionale è chiamato a verificare nel concreto.

6. Il Governo
A livello nazionale,protagonista assai importante è stato lo stesso potere esecutivo,nell’influire sul regolamento
e soprattutto sull’esercizio effettivo del diritto di sciopero. E ciò nel molteplice ruolo di promotore dell’iniziativa
legislativa, protagonista della concertazione,responsabile della politica dell’ordine pubblico, gestore della
conciliazione e mediazione pubblica dei conflitti, imprenditore, datore di lavoro.
Anche l'atteggiamento del Governo è venuto progressivamente mutando, dato reso ben evidente dall'approccio
legislativo, passato da un disegno di legge fiscale come quello Rubinacci del '51, ad un intervento promozionale
come lo Statuto dei lavoratori del '70 e poi ad un testo concertato come la legge sullo sciopero nei servizi
pubblici essenziali del 90.
Rimane però il ricorso del Governo, tramite i prefetti all’istituto della precettazione, così come previsto dall’art
20 del T.U. che autorizza gli stessi prefetti nei rispettivi ambiti provinciali ed intercomunali ad emettere
ordinanze urgenti a tutela della sanità e sicurezza pubblica, sanzionate penalmente. Per quanto la l. 383/1934
abbia cercato di assicurare una più stretta relazione tra l'Autorità garante e gli organi della precettazione, nella
prassi applicativa l’ autorità garante è marginalizzata nel corso dell'iter procedurale guidato dagli organismi
della precettazione.

7. La Commissione di garanzia
La Commissione di garanzia,qualificata come autorità amministrativa indipendente,se pur priva della personalità
giuridica,rappresenta la vera e propria ‘autorità regolativa’ dello sciopero nei servizi pubblici essenziali,dotata
com’è di una competenza che va oltre quella pur importantissima di validazione degli accordi e dei contratti

78
sulle prestazioni indispensabili. L’attività svolta dalla commissione è stata di grande rilevanza quantitativa e
qualitativa,già all’indomani della l.1990 allorchè ha formato la sua prima ‘giurisprudenza. La crescente
divaricazione fra la sempre più ampia competenza attribuitale e la debolezza della struttura ne ha
pesantemente condizionato la tempestività, l’ampiezza, l’efficacia di azione a fronte di una conflittualità
frammentata, che non solo si è espressa in forme anomale ma anche si è diffusa all’esterno dello stesso
universo del lavoro subordinato per investire quello dei lavoratori autonomi e dei piccoli imprenditori.

8. Le Organizzazioni sindacali
Significativa è risultata l’autoregolamentazione della duplice forma: quella unilaterale posta dalla sola
organizzazione sindacale, e quella bilaterale convenuta con la controparte datoriale. L’autoregolamentazione
(ossia la regolamentazione unilaterale), praticata fino al termine del decennio ’80 specie nell’aerea dei servizi
pubblici, è ora in declino nell’ambito del lavoro subordinato,mentre viene rilanciata nell’ambito del lavoro
autonomo con la l.83/2000.
La regolamentazione bilaterale (o anche pattizia) è quella offerta dalla contrattazione collettiva,sia come fonte
autonoma sia come fonte delegata dalla legge:
a) la regolamentazione bilaterale varata dalla contrattazione collettiva come fonte delegata dalla legge è quella
di cui alla l.146/1990, dove è prevista l’inserzione obbligatoria di procedure di raffreddamento e conciliazione.
b) la regolamentazione bilaterale introdotta dalla contrattazione collettiva come fonte autonoma caratterizzata
dalla previsione di procedure di rinnovo dei contratti,durante le quali le parti non possono assumere iniziative
unilaterali né procedere ad azioni dirette.
In senso stretto si parla di clausole di pace sindacale con riferimento alla disciplina collettiva che non può essere
rimessa in discussione prima della sua scadenza,con rivendicazioni ed iniziative conflittuali. Esse sono praticate
come congenite alla contrattazione articolata.
Caso FIAT: Un acceso dibattito hanno poi suscitato gli accordi Fiat di Pomigliano e Mirafiori nel 2010, conclusi in vista di una
nuova organizzazione del lavoro, funzionale a quella crescita di produttività resa necessaria dalla competizione internazionale.
Tuttavia per la grandezza dell'esposizione finanziaria richiesta , occorreva poter contare su un'attività produttiva intensa ,
continua e regolare. Da qui la previsione delle c.d. clausole di responsabilità e clausole integrative del contratto individuale di
lavoro,intese a rafforzare il più possibile l’esigibilità e l’effettività degli impegni negozialmente pattuiti.
Le clausole di responsabilità obbligano le organizzazioni sindacali firmatarie a non rimettere in discussione l’accordo
raggiunto, pena la liberazione dell’azienda dagli obblighi contrattuali in materia di contributi e permessi. Si tratta di clausole
inquadrabili come clausole di pace o di tregua , se pur con l’aggiunta di sanzioni a carico dei sindacati stipulanti . La vicenda si
è complicata perché la Fiom Cgil si è rifiutata di sottoscriveregli accordi di Pomigliano e Mirafiori , nonostante fossero stati
approvati con due distinti referendum , considerando inaccettabile sia l’intensificazione dell’attività lavorativa , ottenuta per
via di deroghe al contratto collettivo nazionale, sia l’inclusione delle clausole di responsabilità e integrative del contratto
individuale di lavoro , ritenute lesive del diritto di sciopero. La Fiat allora ha puntato ad escludere la presenza di Fiom Cgil
nelle sue aziende , con un doppio passaggio: recesso dalla Confindustria e dalla Federmeccanica; e infine ha firmato un
contratto di primo livello con Fim-Cisl e Uilm-Uil. Così ha potuto negare alla Fiom-Cgil il diritto di costituire RSA in quanto
priva del requisito della sottoscrizione di un contratto collettivo ivi applicabile , richiesto dall’art. 19 St.lav. comma 1 lett. b).
La corte cost si è pronunciata con la sent. 231/2013 dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 19 nella parte in cui non
prevede che la RSA possa essere costituita anche nell’ambito di associazioni sindacali che , pur non firmatarie di contratti
collettivi applicati nell’unità produttiva , abbiano comunque partecipato alla negoziazione relativa agli stessi contratti .
Quando si parla di esigibilità si allude alla pretesa di ciascuna parte di ottenere dall’altra il rispetto del contratto collettivo fino
alla scadenza , senza che il contenuto dello stesso possa essere posto in discussione con iniziative conflittuali. Per assicurare
tale esigibilità le parti firmatarie del T.U. prevedono nei confronti delle federazioni un vero e proprio obbligo alla piena
applicazione del contratto collettivo nazionale , con divieto di promuovere iniziative di contrasto a esso. Tale divieto dovrà
trovare concreta traduzione con l’inserimento nei contratti collettivi nazionali di apposite clausole di tregua sindacale ma
anche di clausole e/o procedure di raffreddamento. Il T.U. inoltre pone a carico delle parti del contratto collettivo nazionale un

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 duplice obbligo: da un lato la previsione di sanzioni per l’inadempimento delle clausole di tregua e di raffreddamento;
dall’altro l’introduzione di procedure di conciliazione e arbitrato ,volte a garantire l’effettiva esigibilità delle intese. Quanto al
primo obbligo il T.U. offre qualche indicazione aggiuntiva quando evoca sanzioni anche con effetti pecuniari ovvero che
comportino la temporanea sospensione dei diritti sindacali di fonte contrattuale e di ogni altra agibilità prevista dalla presente
intesa. Con riguardo al secondo obbligo il T.U. rinvia ai singoli contratti collettivi nazionali, anche se detta regole per la fase
transitoria, e impone una procedura arbitrale dinanzi un apposito collegio di conciliazione e arbitrato, costituito in ambito
interconfederale.
Si precisa che le clausole di tregua sindacale sono vincolanti per i rappresentanti sindacali e per i sindacati e
non per i singoli lavoratori.
Gli scioperi negli impianti a ciclo continuo sono problematici relativamente ai loro tempi e modi attuativi, dando
spesso luogo a episodi giudiziari. Particolarmente rilevanti sono risultati casi e criteri relativi a quanti e quali
lavoratori dovessero continuare a restare in servizio durante il corso dello sciopero per garantire il graduale
spegnimento o il costante funzionamento al ‘minimo tecnico’ di impianti altrimenti esposti a danni irreversibili,
cioè alle c.d. comandate. In difetto di accordi, spesso i datori hanno proceduto unilateralmente, cercando
comandate consistenti, tali da assicurare livelli produttivi non troppo lontani da quelli normali; e di contro i
sindacati hanno risposto riducendo più o meno drasticamente le comandate medesime e/o chiamando in
giudizio i datori medesimi per comportamenti antisindacali, subito o a seguito di reazioni in termini di chiusure
aziendali o sanzioni disciplinari.

B) IL DIRITTO DI SCIOPERO E LE ALTRE FORME DI LOTTA

1. Fondamento e natura del diritto di sciopero
Il diritto di sciopero non ha una vera e propria definizione. Si comincia quindi ad analizzare una serie di
elementi, partendo dall’art 40, che venne subito considerato immediatamente precettivo: il diritto di sciopero è
riconosciuto e deve essere esercitato nell’ambito delle leggi che lo regolano
( è mero strumento di autotutela contrattuale o anche di autotutela organizzativa). L’art 40 cost. è interpretato, da un lato,
come se fosse connesso inscindibilmente coll’art 39,2^comma e ss., per cui il riconoscimento del diritto di sciopero rimane
giustificato dal suo essere strumentale rispetto allo stesso contratto collettivo. Nel secondo caso, l’art. 40 cost, è letto come
se fosse collegato con l’art 39, 1^comma, sicchè se ne ricava che il riconoscimento del diritto di sciopero riesce motivato dal
suo essere strumento di effettività della stessa libertà di organizzazione ed attività sindacale. C’è un altro filone interpretativo,
in cui si riconosce che il sistema politico è interconnesso col sindacale.
Il riconoscimento del diritto di sciopero troverebbe fondamento nell’essere questo strumento idoneo a realizzare
l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese. Il diritto
di sciopero riconosciuto dall’art 40 cost. è considerato un diritto soggettivo, cioè un potere attribuito ad un
soggetto per il soddisfacimento di un interesse, solo suo od anche suo. Mentre poi tale diritto è ricostruibile
come un autentico diritto soggettivo, che consiste nel potere di tenere un certo comportamento quale
l’abbandono del lavoro,senza alcun costo oltre a quello retributivo.

2. Titolarità del diritto

Il diritto di sciopero viene ricostruito come un diritto individuale quanto al titolare,ma collettivo quanto
all’esercizio. Vuol dire che un abbandono del lavoro assurge ad esercizio del diritto di sciopero solo se ed in
quanto attuato sa un numero più o meno consistente di prestatori per un fine comune.

3. Ambito del diritto

Per un certo orientamento,tale diritto è ricollegabile all’art 3, 2^comma cost., è qualificabile come un diritto di
libertà, è configurabile come un diritto a titolarità individuale e ad esercizio collettivo. Ma detto questo rimane

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da mettere a fuoco il suo esatto ambito. Ciò produce un drastico ridimensionamento del problema dei limiti
interni,deducibili dallo stesso concetto di sciopero. Secondo un approccio oggi corrente, il significato legale di
sciopero, fatto proprio nell’art 40 cost, coincide con il significato comune,accreditato nel sociale. L’approccio è
largamente condivisibile. Sempreché tale rinvio al significato comune sia inteso in senso ‘oggettivo’, sicchè è
sciopero solo quello consolidato come tale nel sentire e nella prassi sindacale,cioè un abbandono del
lavoro,collettivo nello svolgimento e nel fine. Il significato attribuibile allo sciopero è quello che la parola ed il
concetto da esso sotteso hanno nel comune linguaggio adottato nell’ambiente sociale;e appunto con la parola
sciopero nel nostro contesto sociale ‘suole intendersi nulla più che un’astensione collettiva del lavoro,disposta
da una pluralità di lavoratori,per il raggiungimento di un fine comune. Sul problema dei limiti esterni: via via
che il concetto di sciopero assunto a referente del riconoscimento di cui all’art 40 cost. viene fatto coincidere
con quello recepito nel sociale,acquisisce rilievo crescente il tema dell’impatto attuale o potenziale
dell’abbandono del lavoro su qualche altro diritto costituzionale tutelato, pari-ordinato o preminente.

4. I soggetti titolari
Da lungo tempo il carattere del rapporto, pubblico o privato, è ritenuto irrilevante. Inoltre anche il tipo di
rapporto, fonte in passato di qualche problema, è considerato privo di rilievo. Titolare del diritto di sciopero è
pure l’apprendista,il lavoratore in prova,il lavoratore a tempo determinato, il lavoratore a tempo parziale, il
lavoratore interinale, il dirigente, nonché lo stesso lavoratore a domicilio.
La Corte Costituzionale ritiene subito che il diritto di sciopero spetti al dipendente pubblico così come al
lavoratore privato. Con la sentenza 124/1962, la Corte chiamata a decidere sulla legittimità dell’art 1105 cod.
nav. che configura come reato di ammutinamento la trasgressione ad ordini del comandante da parte di
“almeno un terzo dell’equipaggio”, lo ha salvato con una sentenza interpretativa di rigetto, perché non
inciderebbe sulla titolarità del diritto garantito dall’art 40, riguardando solo situazioni temporanee che, finchè
durano, appaiono incompatibili con l’esplicazione del diritto medesimo.
Tali situazioni temporanee durerebbero dopo l’inizio del viaggio e durante l’intero periodo della navigazione, fino
al compimento del medesimo, essendo tali che qualsiasi sospensione o irregolarità del lavoro comporterebbe
rischi per la nave e per i passeggeri (è reato solo se lesione di beni costituzionalmente tutelati, il diritto di
sciopero è concesso, ma non durante il viaggio).
Non è titolare del diritto di sciopero né il militare né il poliziotto: il primo si vede offerto un meccanismo
‘rappresentativo’ della l.66/2010, il secondo si vede riconosciuto un peculiare sistema sindacale comprensivo di
un esplicito divieto di sciopero, dalla l.121/1981.
È configurabile un vero e proprio diritto di sciopero anche in capo a un lavoratore autonomo?
Già qualche anno prima, la Corte Costituzionale era andata oltre ,sì da far ricadere sotto la tutela di cui
all’art.40 la chiusura dei rispettivi esercizi da parte di piccoli commercianti privi di lavoratori subordinati, per
protesta contro fatti o provvedimenti incidenti sulla loro attività economica.
La successiva legge 83/2000 dichiara esplicitamente l’applicabilità di alcune regole pure a lavoratori autonomi,
professionisti e piccoli imprenditori.

5. I modi attuativi
Secondo l’opinione espressa dalla Corte Costituzionale, la legge può ben introdurre modalità “riguardanti il
momento deliberativo dello sciopero e l’obbligo di preavviso al datore o simili”, ma una legge generale in tal
senso non esiste a tutt’oggi. Non c’è da rispettare sempre e comunque l’obbligo di dare ed osservare un
congruo preavviso: questo vale solo se previsto da una specifica disposizione legislativa che lo contempli
direttamente, o indirettamente come contenuto di un accordo collettivo in forza di una situazione specifica che

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ha reso l’astensione dal lavoro improvvisa e non preavvertita. Lo sciopero è un fenomeno multiforme, variante a
seconda della durata, dell’estensione, dell’articolazione della lotta.
Durata: se si guarda alla durata, la distinzione classica passa fra lo sciopero ad oltranza, proseguito fino al
successo o al fallimento finale, e lo sciopero a tempo, programmato e condotto per un certo tempo. C’è uno
sciopero c.d. breve, per un tempo inferiore all’orario giornaliero, un sciopero c.d. dimostrativo o simbolico, per
un tempo brevissimo, computabile in minuti, attuato in segno di protesta o di solidarietà rispetto a certi fatti
particolarmente gravi e significativi.
Estensione: Nella diversa prospettiva dell’estensione, la prima figura a venire alla mente è quella dello
sciopero generale, cioè potenzialmente esteso all’intero universo del lavoro subordinato di un paese, di un
grande settore produttivo, come ad es. l’industria, di un territorio, come ad es. regione. È questo lo strumento
più suggestivo ed incisivo utilizzabile dal movimento sindacale nel suo confronto col potere politico. Meno
appariscente è la figura dello sciopero dei lavoratori appartenenti ad una certa categoria ‘industriale’, come ad
es i metalmeccanici, oppure ‘professionale’ come ad es. i dirigenti.
Data la nostra natura sindacale e contrattuale,di regola trattasi di sciopero di lavoratori facenti capo ad una
categoria ‘industriale’: sciopero categoriale o sciopero aziendale. Lo sciopero aziendale, può essere ‘totale’ o
‘parziale’, a seconda che sia programmato, proclamato e attuato con riguardo a tutti i dipendenti o ai soli
dipendenti di uno stabilimento, reparto ecc.
Articolazione: L’articolazione è la caratteristica da una astensione collettiva programmata, che non si risolve in
una contemporanea e continua interruzione della prestazione ma si articola secondo una data combinazione
parziale e/o temporale. Essa implica un’elevata capacità organizzativa,ma realizza una più o meno accentuata
elasticità ed economia nella gestione della lotta,specie in uno sciopero a livello aziendale,sì da massimizzare i
costi imposti al datore e da minimizzare i costi sopportati dai lavoratori. L’ipotesi tipica dello sciopero c.d.
articolato conosce una duplice variante-base: lo sciopero a singhiozzo, costituito da un susseguirsi di brevi
interruzioni e riprese del lavoro,da parte di tutti i lavoratori interessati; lo sciopero a scacchiera, dato da un
alternarsi di interruzioni del lavoro, volta a volta da parte dei soli lavoratori di determinati reparti, gruppi, profili
professionali.
Per quanto riguarda lo sciopero articolato, fino a metà degli anni ’70 è considerato come un comportamento anomalo,
equiparabile all’ostruzionismo, e quindi illecito.
Alla fine degli anni ’70 lo sciopero articolato appare ormai largamente diffuso e relativamente accertato. Viene sempre più in
primo piano lo sciopero in un processo a ciclo continuo od integrato che, quand’anche contestale e continuo , può riuscire
assai costoso per il datore, in termini di materia prima , di usura , di impianti.
Davanti ad uno sciopero articolato l’accento è posto sul rendimento del lavoro offerto dal personale attualmente non
scioperante: cioè intermittente, negli intervalli di uno sciopero a singhiozzo; o nei reparti volta a volta non interessati da uno
sciopero a scacchiera. Innanzi ad uno sciopero in lavorazioni a ciclo continuo od integrato , l’accento è posto sul rendimento
del lavoro reso disponibile dal personale al termine dello stesso , quando dev’essere gradualmente riattivato l’impianto.
Secondo questo approccio il lavoratore dev’essere non solo utilizzabile , ma anche proficuo , secondo lo standard normale.
Altrimenti il datore può ben rifiutarlo e non retribuirlo , facendo ricordo all’eccezione di inadempimento.
Il significato attribuibile allo sciopero deve essere quello concorrente nel contesto sociale, cioè nulla più di
un’astensione dal lavoro, disposta da una pluralità di lavoratori, per il raggiungimento di un fine comune.
Anche lo sciopero articolato è ormai considerato illegittimo,sempreché rispettoso dei limiti ‘esterni’, ricollegabili
all’esigenza di salvaguardare un altro diritto sovra-ordinato o quanto meno pari-ordinato rispetto a quello
garantito dall’art 40 cost. Ma questo deve essere valutato alla luce di un ulteriore, duplice aspetto del nuovo
indirizzo giurisprudenziale: il primo aspetto è costituito dal fatto che viene ridisegnato l’ambito dei limiti
‘esterni’, con l’includervi il limite dettato dalla necessità di tutelare l’impresa come ‘organizzazione istituzionale’
(c.d. produttività aziendale). Il secondo aspetto è dato dal fatto che NON viene rovesciato il preesistente
indirizzo circa il potere del datore di non accettare e retribuire il lavoro offerto negli intervalli di uno sciopero a

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singhiozzo, nei reparti volta a volta non coinvolti da uno sciopero a scacchiera, nei tempi di riavvio dell’impianto
di lavorazioni a ciclo continuo od integrale interessate da uno sciopero.
La Corte di cassazione negli anni ’90 appare consolidata sull’impostazione teorica più rigorosa che giustifica il
rifiuto soltanto quando il lavoro appaia assolutamente ed obiettivamente non utilizzabile. Solo che poi,
nell’applicazione concreta, individua tale impossibilità liberatoria anche nell’ipotesi di mera difficoltà gestionale
(maggiori costi o spese per la produzione). È evidente che nelle organizzazioni produttive a ciclo integrato,
caratterizzate da elevata rigidità, diviene legittimo il rifiuto del lavoro così reso disponibile ove non proficuo.
Il problema riguarda l’ambito del diritto di sciopero, che appare circoscritto secondo il duplice criterio dei limiti
interni ed esterni. Il significato dello “sciopero” legale coincide con quello comune, individuando tale significato
nell’ “astensione dal lavoro”.
Se ciò, da un lato, vuol dire un ovvio ridimensionamento dei limiti interni, dall’altro finisce per essere
accompagnato da un contestuale approfondimento dei limiti esterni: in primo luogo c’è da accertare quale altro
diritto costituzionalmente garantito sia sovra-ordinato o pari-ordinato al diritto di sciopero,sì da giustificarne un
qualche limite; in secondo luogo, c’è da verificare quale limite sia ammissibile, assoluto o relativo, escludente la
stessa titolarità od incidente sul solo esercizio,rigido o flessibile.
Bisogna individuare i diritti sovra-ordinati od almeno pari-ordinati al diritto di sciopero, ma questo riesce
variamente problematico, dato che il consenso tende a cambiare in ragione dei casi:
a) secondo l’opinione unanime, i diritti inerenti alla vita e all’integrità fisio-psichica dell’individuo,che non
possono essere sottoposti a rischi o a danni da eventuali abbandoni del lavoro.
b) secondo l’opinione maggioritaria, ma abbastanza contestata,i diritti relativi alla libertà del singolo dipendente
di raggiungere il posto di lavoro o comunque di svolgere il lavoro, nonché alla libertà del singolo imprenditore di
disporre degli impianti e dei beni aziendali.
c) secondo la nota opinione espressa dalla Corte Costituzionale in tema di sciopero politico, i diritti e i poteri nei
quali si esprime direttamente o indirettamente la sovranità popolare, che non possono essere mortificati o
prevaricati da eventuali tipi di mobilitazione e di lotta capaci di produrre simili effetti.
d) secondo la opinione della Cassazione, l’impresa come organizzazione istituzionale e non gestionale,cioè la
produttività e non la produzione aziendale.
Nel legittimare qualsiasi astensione dal lavoro la Corte ribadiva la limitazione data dalla protezione della vita e
dell’integrità fisio-psichica della gente coinvolta, ma ne aggiungeva un’altra costituita dalla salvaguardia della
stessa sopravvivenza dell’impresa. La Corte di cassazione ha riprodotto la formula originaria,con qualche
incertezza ed oscillazione,ma senza dilatarla sostanzialmente,sì da provocare una corrispondente riduzione
dell’area dello sciopero illegittimo. Solo che poi la Corte ha coniugato questo atteggiamento con l’altro di
crescente favore per un potere del datore, di rifiuto del lavoro offerto dal personale attualmente non
scioperante.
Quanto ai sacrifici che si possono imporre al diritto di sciopero,di massima non debbono riguardarne la titolarità,
che è e resta individuale, né nel senso di escluderla, né nel senso di vanificarla. Essa dovrebbe rispettare la
regola della probabilità nel calcolare i rischi per l’interesse protetto; nonché la regola della proporzionalità
nell’individuare i limiti all’esercizio del diritto di sciopero.

6. Gli scopi
La parte di protagonista circa le finalità perseguite è toccata alla Corte Costituzionale. La normativa principale di
cui agli artt. 502 e ss. Cod.pen. ruota sostanzialmente intorno ad una distinzione di base:fra divieto dello
sciopero a scopo contrattuale, e divieto dello sciopero a scopo non contrattuale, cui risulta riconducibile, oltre a
quello a fine politico, anche quello di coazione alla pubblica autorità e di solidarietà o di protesta.

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La Corte percorrerà la via gradualista di una soppressione selettiva e parziale della disciplina in parola secondo
una significativa evoluzione, tutt’affatto sintonica rispetto alla crescita economica, sociale, culturale, politica del
paese. Secondo il dettato dell’art 502 cod.pen. lo sciopero a fine contrattuale sarebbe stato quello attuato allo
scopo di premere sul datore di lavoro,per ottenere un trattamento migliore (offensivo) od evitarne uno peggiore
(difensivo) rispetto a quello pattuito o comunque applicato nel luogo di lavoro.
La sent. 1962 relativa agli artt. 504 e 505 cod.pen., apre un periodo caratterizzato dal progressivo recupero
dello sciopero a fine contrattuale,cioè quello delineato nel codice penale come sciopero politico,di coalizione alla
pubblica autorità,di solidarietà e di protesta. Si delinea un’apertura verso una doppia figura di
sciopero,caratterizzata dall’avere il datore di lavoro quale soggetto passivo dell’astensione,ma non quale
destinatario della pretesa così fatta valere: cioè lo sciopero d’imposizione economico-politica e lo sciopero di
solidarietà.
Lo sciopero d’imposizione economico-politica è sconosciuto al codice penale. È una figura inventata dalla
dottrina per indicare un abbandono dal lavoro diretto sì verso il Governo e/o il Parlamento, ma per ottenere od
impedire un intervento governativo e/o legislativo d’interesse e rilievo immediato per il mondo del lavoro
subordinato. La seconda figura, quella dello sciopero di solidarietà, è invece nota al codice penale, che la
prevede e reprime insieme all’altra dello sciopero di protesto. Secondo il significato tralatizio, quello di
solidarietà è uno sciopero ‘secondario’, attuato da alcuni lavoratori a sostegno di uno sciopero ‘primario’
eseguito da lavoratori dipendenti da altri datori. La Corte Costituzionale ha legittimato la figura dello sciopero di
solidarietà, non nella sua più ampia versione, di una solidarietà politica, costruita sull’appartenenza alla ‘classe’
e dunque astrattamente illimitata, ma nella sua più ristretta versione, di una solidarietà ‘economica’, basata
sull’appartenenza ad una ‘categoria’, quindi concretamente delimitata.
Nella sent. n. 290/1974, la Corte per la prima volta: considera lo sciopero come ‘un mezzo che,
necessariamente valutato nel quadro di tutti gli strumenti di pressione usati dai vari gruppi sociali,è idoneo a
favorire il perseguimento dei fini di cui al 2^ comma dell’art 3 Cost.; riconosce l’esistenza, oltre che di uno
spazio coperto dal diritto di sciopero (come tale lecito penalmente e civilmente, protetto contro lo Stato ed il
datore di lavoro), anche di uno spazio coperto dalla libertà di sciopero (come tale lecito penalmente ma non
civilmente, garantito rispetto allo Stato ma non al datore di lavoro).
Sembra tornare applicabile la precedente distinzione fra sciopero d’imposizione economico-politica e sciopero a
fine politico: finalizzato ad ottenere od impedire un certo intervento governativo o legislativo; destinato, il
secondo, ad influenzare o condizionare lo stesso indirizzo politico-generale. Mentre lo sciopero d’imposizione
economico-politica continua ovviamente ad essere considerato un diritto; lo sciopero a fine politico cessa
d’essere ritenuto un reato,per essere elevato a libertà. La conclusione è una sentenza di accoglimento parziale
‘manipolativa’, che ritaglia nell’art 503 cod.pen. un disposto meno esteso, destinato a sopravvivere. Secondo
tale disposto resta reato a tutt’oggi una duplice situazione che, pur non eccessivamente chiara nella sua
formulazione,può costituire una sorta di clausola di salvaguardia: a) in relazione allo scopo,lo sciopero che sia
diretto a sovvertire l’ordinamento costituzionale
b) in relazione al modo, lo sciopero che ‘per il suo modo d’essere,oltrepassando i limiti di una legittima forma di
pressione, si converta in uno strumento diretto ad impedire od ostacolare il libero esercizio di quei diritti o
poteri nei quali si esprime direttamente od indirettamente la sovranità popolare.

7. Sciopero ed effetti legali

L’esercizio del diritto di sciopero produce la sospensione dell’obbligazione lavorativa per gli scioperanti, con
correlativa perdita della retribuzione.
Da una parte c’è la sospensione dell’obbligazione lavorativa. Secondo l’opinione congeniale alla configurazione

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dello sciopero come diritto assoluto,è una conseguenza legale dell’abbandono del lavoro. Ci si chiede se poi la
sospensione dell’obbligazione lavorativa debba essere considerata ristretta al solo obbligo principale di prestare
una certa attività, con conseguente permanenza dei doveri accessori, scaturenti dai principi di buona fede e
correttezza, anche nel corso dell’astensione dal lavoro. La risposta positiva è stata a lungo utilizzata per
considerare illegittima un’astensione dal lavoro articolata; ma è stata poi disattesa dalla stessa Corte di
Cassazione. Dall’altra parte segue la correlativa perdita della retribuzione, cosa spiegabile ancor prima in chiave
pratica che giuridica. La giustificazione giuridica corrente, elaborata per il settore privato ma poi estesa al
settore pubblico, fa perno sulla natura contrattuale – sinallagmatica del rapporto di lavoro: una volta venuta
meno la prestazione lavorativa, non può sopravvivere la contro-prestazione retributiva, salvo esplicita
previsione contraria.
L’esercizio del diritto di sciopero produce una sospensione relativa,non assoluta del rapporto:ristretta al sinallagma
obbligazione lavorativa –retribuzione,non estesa oltre anche all’anzianità di servizio. Dunque questa decorre durante lo
sciopero, a tutti gli effetti legali o contrattuali: promozioni, periodi di comporto, ferie retribuite, termini di preavviso,
tredicesima, trattamento di fine rapporto. Solo che quest’ultima tesi è parzialmente condivisa a tutt’oggi da una certa dottrina
e soprattutto dalla giurisprudenza maggioritaria: si afferma che l’anzianità di servizio decorre durante lo sciopero per
determinati effetti e non per altri: sì, laddove sarebbe sufficiente la mera continuità giuridica del rapporto; no, laddove
sarebbe necessaria anche l’effettiva continuità del lavoro, come per le ferie retribuite e per alcune forme di retribuzione
differita come la tredicesima,la quattordicesima,il premio di produzione.
L’esercizio del diritto di sciopero riesce protetto rispetto a qualsiasi atto o comportamento del datore di
lavoro,precedente,contemporaneo, successivo allo sciopero medesimo, che interferisca con il legittimo esercizio
dello stesso,o sia tale da apparire discriminatorio. Per quanto riguarda il crumiraggio: all’interno del concetto
generale per cui il crumiraggio consiste nel non scioperare,è necessaria qualche distinzione: prima fra
crumiraggio ‘diretto’ ed ‘indiretto’,poi relativamente a quest’ultimo,fra crumiraggio interno ed esterno. Il
crumiraggio ‘diretto’ è quello praticato dai dipendenti di un dato complesso,che non intendono scendere in
sciopero, bensì svolgere il loro normale lavoro. Esso appare attualmente quello di gran lunga più problematico;
ma rimane quasi tutto confinato al conflitto fra lavoratori, fra libertà di lavoro rivendicata da non scioperanti e
autotutela collettiva esercitata dagli scioperanti, tra libertà sindacale ‘negativa’ dei primi e ‘positiva’ dei secondi.
E finisce per trovare il suo principale pendant nel picchettaggio. Invece il crumiraggio ‘indiretto’ è quello attuato
sostituendo gli scioperanti con altri dipendenti spostati provvisoriamente dal loro normale lavoro (crumiraggio
interno) e/o con altri lavoratori assunti transitoriamente (crumiraggio esterno). Come tale esso richiede un
preciso comportamento del datore di lavoro,di diversa destinazione di dipendenti e/o di nuova assunzione di
lavoratori.
C’è da rilevare come l’esercizio del diritto di sciopero finisca per avere riflessi anche sui rapporti dei dipendenti
non scioperanti,pur essendo in corso uno sciopero.
Possono distinguersi due ipotesi: di partecipanti allo sciopero,ma attualmente non scioperanti; di non
partecipanti allo sciopero. Due ipotesi diverse, ma che finiscono per prospettare lo stesso problema: cioè se e
quando il datore di lavoro sia legittimato a rifiutare i servizi offertigli dai dipendenti attualmente non
scioperanti, siano questi coinvolti ovvero estranei rispetto all’intero programma dell’abbandono del lavoro.
La prima ipotesi è quella relativa al potere imprenditoriale di non accettare e retribuire il lavoro messo a
disposizione negli intervalli di uno sciopero a singhiozzo e nei reparti volta a volta non interessati da uno
sciopero a scacchiera, nonché nei tempi di riavvio dell’impianto in lavorazioni a ciclo continuo od integrale
interessate da uno sciopero, anche di fronte ad uno sciopero pienamente conforme al diritto il datore è
facoltizzato a non accettare e retribuire il lavoro offertogli in presenza di un motivo legittimo; ed avrebbe un
tale motivo esclusivamente quando lo sciopero renda impossibile impiegare i lavoratori resisi disponibili.
La seconda ipotesi è quella relativa al potere imprenditoriale di non accogliere e ricompensare il lavoro reso
disponibile da lavoratori che rimangono estranei allo sciopero, semplice od articolato: perché dissentono o

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perché non ne sono coinvolti.

8. Sciopero ed altre forme di lotta sindacale

È possibile che un comportamento non configurabile come sciopero possa essere considerato pienamente
legittimo (costituzionalmente), quale esercizio collettivo della libertà di organizzazione sindacale o della libertà
di manifestazione del proprio pensiero o di riunione, o ai sensi del regolamento civilistico dell’adempimento,
quale rifiuto collettivo di un ritmo o di un compito lavorativo non dovuto. E se anche riesce illegittimo, può
rimanere largamente indenne, perché il datore di lavoro è in diritto sprovvisto di un idoneo strumento di
risposta.
Lo sciopero bianco è attuato senza un contestuale abbandono del posto o del luogo di lavoro: per renderlo più efficace, col
mantenere compatto il personale scioperante, ostacolare il crumiraggio, accrescere l’impatto disorganizzativo. Secondo
l’opinione maggioritaria, non potrebbe dirsi legittimo, perché il personale col fatto stesso d’astenersi dal lavoro perderebbe
qualsiasi titolo a restare all’interno dell’azienda.
Lo sciopero c.d. dello straordinario, cioè eseguito come rifiuto collettivo di prestare lo straordinario richiesto del datore di
lavoro ai sensi del contratto collettivo. È considerato pienamente legittimo.
Una varia tipologia costituita non da un’astensione del lavoro, ma da una prestazione quantitativamente o
qualitativamente diversa da quella pretesa dal datore di lavoro è quella della non collaborazione (od
ostruzionismo): cioè in sostanza una attività lavorativa rallentata, con riduzione dei ritmi o introduzione di
pause maggiori o nuove. Essa è tornata in auge, nel decennio ’70, in cui si è fatto ricorso al c.d. blocco o
sciopero delle mansioni, quale rifiuto collettivo di eseguire certe mansioni considerate inferiori o superiori alle
qualifiche e classificazioni attribuite; e al c.d. sciopero del rendimento o del cottimo, quale rifiuto collettivo di
osservare determinate cadenze ritenute eccessive.
Questa forma può essere giudicata da una duplice prospettiva: quella per cui la si considera unitariamente, come
comportamento collettivo assimilabile o riconducibile allo sciopero, per poi ritenerla lecita o illecita ai sensi dell’art 40 cost;
quella, per cui la si valuta il singolo comportamento individuale,per poi qualificarla legittima o illegittima ai sensi del diritto
comune. Lo sciopero pignolo,consistente nell’adempimento del compito prestabilito con un rispetto rigoroso o pedante del
regolamento lavorativo: più raro nell’impiego privato (es.lavoratori che verificano puntigliosamente lo stato degli attrezzi e
degli impianti), più frequente nell’impiego pubblico (es. doganieri che estendono fiscalmente il controllo ad ogni singola
persona,macchina).
Il c.d. sciopero alla rovescia, dato dallo svolgimento di un lavoro non richiesto o addirittura vietato dal proprietario o
imprenditore. Lo sciopero virtuale, azione collettiva effettuata lavorando con destinazione della retribuzione a scopi
solidaristici.

9. Picchettaggio, occupazione d’azienda, boicottaggio, sabotaggio

Il picchettaggio consiste in un raggruppamento più o meno folto di lavoratori, dipendenti dell’azienda in
sciopero o provenienti da altra azienda, che stazionano vicino o di fronte ai cancelli o agli ingressi per
dissuadere, disturbare, bloccare gli eventuali crumiri. Il problema nasce con riguardo al picchettaggio ‘violento’,
variante di una resistenza passiva, quale realizzabile con la c.d. barriera umana, ad un vera e propria attività
violenta, fatta di minacce, percosse ecc.
C’è un indirizzo che tende a considerare il picchettaggio come momento interno o sussidiario dello sciopero , coperto ex art.40
cost. Il picchettaggio pacifico è protetto ai sensi dell’art 21-libertà di manifestazione della propria opinione e quindi di
persuasione-ancor prima dell’art 39,1^ comma. Mentre quello violento deve essere considerato alla luce degli artt. 4
39,1^comma cost. Si può allora ritenere che in realtà il crumiro non possa vantare a suo favore una libertà di lavoro
prevalente ex art 4, il quale consacra solo un diritto ‘sociale’ all’occupazione; e neppure rivendicare a suo vantaggio una
libertà sindacale ‘negativa’ prioritaria rispetto all’altrui libertà sindacale ‘positiva’ ex art 39. Quindi la libertà positiva, praticata
col picchettaggio, risulta prioritaria rispetto a quella negativa, esercitata col crumiraggio. Si arriva a giustificare la resistenza
passiva, la c.d. barriera umana, allorchè limitata a sbarrare l’entrata dei lavoratori intenzionati ad andare al lavoro. Un tipo

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particolare è costituito dal ‘blocco delle merci’,caratterizzato da un suo peculiare svolgimento ed obbiettivo. Qui un gruppo di
lavoratori, stazionante di fronte ai cancelli od agli ingressi, tende a evitare specie l’uscita delle merci già prodotte; e tende a
far questo perché un’azienda che ne avesse immagazzinate parecchie, in vista dell’astensione dal lavoro o solo in ragione
della congiuntura negativa del mercato, potrebbe continuare a soddisfare la domanda della clientela.
L’occupazione d’azienda è una forma di lotta costituita dall’entrata e/o permanenza nell’azienda di tutta o parte
della forza lavoro ivi occupata, con astensione dall’attività lavorativa. E ciò perché è proiettata oltre alla normale
durata della giornata lavorativa,con una presenza diurna e notturna nell’azienda. Presidiare giorno e notte
l’azienda serve a togliere l’iniziativa alla direzione, allorchè voglia procedere ad una serrata o ad una
riduzione/liquidazione dell’attività produttiva. E può servire a canalizzare la tensione della mano d’opera,nonché
a sensibilizzare l’opinione e l’autorità pubblica,in presenza di una grave crisi occupazionale.
Qui la questione è data dall’esistenza dell’art. 508 c.p., che configura come ipotesi delittuosa l’invasione od occupazione di
un’altrui azienda agricola o industriale, effettuata col solo scopo d’impedire o turbare il normale svolgimento del lavoro. È una
norma che è stata considerata abrogata o comunque inapplicabile sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza, ma è stata
dichiarata legittima dalla corte cost con la sent. 220/1975.
Il boicottaggio è di per sé il mezzo di lotta di carattere generale. Secondo l’art 507 cod.pen. è punibile chiunque
‘per uno degli scopi indicati negli articoli 502,503,504,505, mediante propaganda o valendosi della forza e
autorità di partiti, leghe o associazioni, induca una o più persone a non stipulare patti di lavoro o a non
somministrare materie o strumenti necessari al lavoro, ovvero a non acquistare gli altri prodotti agricoli o
industriali. La Corte ha dichiarato, con la sent. 84/1969, tale norma solo parzialmente illegittima.
Secondo la Corte, l’incriminazione del boicottaggio sarebbe legittima,eccezion fatta per l’ipotesi in cui venga attuato con una
mera attività di propaganda,dato che quest’ultima resta sempre coperta e protetta dalla libertà di manifestazione del pensiero
di cui all’art 21 cost.
Il sabotaggio era diffuso sul nascere del sistema di fabbrica e del proletariato, è punito dall’art 508 cod.pen.
costituisce un danneggiamento ‘qualificato’, sia per il requisito soggettivo del dolo specifico, sia per il requisito
oggettivo del peculiare carattere dei beni.

C) LA SERRATA
1. Importanza, tipologia, evoluzione della serrata
Sciopero e serrata rivestono un rilievo ben diverso nel conflitto sindacale e nell’ordinamento vigente. Il datore di
lavoro è generalmente avvantaggiato dal mantenimento dello status quo, sicchè è portato ad attendere che il
sindacato muova il primo passo. Se vuol essere lui ad aprire il gioco preferisce farlo in modo strisciante e/o
individuale, evitando per quanto possibile uno scontro collettivo. Di rado ricorre a quello che viene a tutt’oggi
considerato come il tipico mezzo di lotta padronale, la serrata.
La serrata è costituita da una chiusura o interruzione temporanea dell’attività aziendale, totale o parziale,
nonché dal rifiuto di accettare e retribuire le prestazioni di lavoro, con finalità di pressione e di lotta. La serrata
individuale o collettiva, eseguita da una sola ovvero da più aziende,concordemente e/o contestualmente fra
loro; la serrata sospensiva o risolutiva, realizzata tramite la mera sospensione ovvero la cessazione dei rapporti
di lavoro in essere; la serrata offensiva o difensiva, secondo che costituisca una manovra per anticipare e
bruciare l’iniziativa avversaria ovvero una misura per rispondere ad una lotta già intrapresa.
Per una lunga stagione, la serrata (come lo sciopero) sono stati configurati come reato dal codice penale sardo del 1859; poi
venne configurata come comportamento illecito dal codice penale Zanardelli del 1889; quindi nuovamente repressa come
reato dalla l. 563/1926 e dal codice penale Rocco del ’30.
Il codice penale prevede negli stessi artt. 502-505 i vari reati di serrata,oltre che di sciopero,distinti in relazione
alle finalità perseguite: nell’art 502, 1^comma, la serrata per fini contrattuali; nell’art 503, la serrata per fini
non contrattuali; nell’art 504, la serrata di coazione alla pubblica autorità; nell’art 505 la serrata a scopo di
solidarietà e di protesta. Chiude l’elenco, nell’art 506, la serrata di esercenti di piccole industrie e commerci.

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Nella Costituzione si menziona esplicitamente lo sciopero, ma non fa parola della serrata: la serrata non
costituisce un diritto, ma solo una libertà.
Più di recente, una sostanziale parificazione parrebbe in qualche modo dell’art 28 della CEDU, che riconosce
indifferentemente in capo ai lavoratori, ai datori e alle rispettive organizzazioni il diritto di ricorrere, in caso di
conflitti di interessi, ad azioni collettive per la difesa dei propri interessi, compreso lo sciopero. Resta però che
lo stesso l’art. 28 menziona solo lo sciopero.

2. La giurisprudenza costituzionale: la rilevanza penale della serrata

La linea tecnico-operativa prescelta dalla Corte Costituzionale per la serrata rimane quella di una regolazione
‘diretta’ della sua configurabilità penale, senza guardare oltre, ad una regolazione indiretta della sua rilevanza
civile.
La sentenza più importante resta la n.29 del 1960: l’argomentazione è fondata su un’interpretazione correlata
degli artt.39 e 40 cost. La tesi individua nell’art 39, 1^comma, cost. la tutela di una ‘libertà di azione sindacale’,
relativa all’organizzazione come ai mezzi di lotta sindacale di entrambe le parti contrapposte, cioè lavoratori e
datori; e ravvisa nell’altro disposto la concessione di un plus a favore del mezzo di lotta sindacale tipico dei
lavoratori. In tal modo lo sciopero diviene un ‘diritto’, un comportamento penalmente e civilmente legittimo,
mentre la serrata rimane una ‘libertà’, un comportamento solo penalmente lecito. Tale linea conduce ad una
dichiarazione d’incostituzionalità dell’art. 502 comma 1 e 2 c.p., cioè del divieto penale della serrata e dello
sciopero a fini contrattuali, per contrasto con gli art. 39 e 40 cost.
La Corte amplia l’ambito del diritto di sciopero d’imposizione politico-economica. Ed infatti la Corte chiamata a
decidere della legittimità costituzionale dell’art. 505 c.p., serrata a scopo di solidarietà e di protesta, emana una
sentenza 141/1967  Conclusione raggiunta dalla Corte:
a) esiste una posizione contrattualmente protetta,etichettabile come ‘libertà’,intesa quale semplice non
incriminabilità penale,con conseguente illegittimità della normativa che la reprime.
b) ai sensi dell’art 39,1^comma,cost. è possibile parlare di una libertà di serrata,oltreché di sciopero.
c) la libertà di serrata così protetta è senz’altro quella a fine contrattuale.
d) la disposizione penale cancellata è quella dell’art 502.1 c.p. relativa alla serrata a fine contrattuale.
L’art 506 c.p. riguarda la serrata dei piccoli esercenti privi di lavoratori dipendenti. La corte con la sent 222/1975 ha
dichiarato illegittima tale norma, limitatamente alla serrata di protesta attuata da piccoli esercenti, privi di dipendenti, contro
fatti o provvedimenti incidenti sulla loro attività economica, così da far ricadere sotto la tutela di cui all’art. 40 la chiusura dei
loro esercizi.
Oggi l’art.2 della l. 146/1990 riconduce alle regole sullo sciopero anche le astensioni collettive dalle prestazioni,
per fini di protesta o di rivendicazione di categoria, poste in essere da piccoli imprenditori e incidenti sulla
funzionalità dei servizi pubblici essenziali. Per la corte cost (sent 171/1996) dette astensioni collettive non
costituiscono l’esercizio del diritto di sciopero, neppure quando attuate da imprenditori piccoli privi di lavoratori
dipendenti, di tale diritto essendo titolare il solo lavoratore subordinato. Le astensione devono essere
riguardate quale espressione della libertà di associazione dell’art. 18 cost. E ciò evidentemente, pure ove
assumano i tratti della serrata, siccome poste in essere da imprenditori pur sempre piccoli, ma con prestatori di
lavoro alle proprie dipendenze. La Commissione di garanzia con un’interpretazione evolutiva , aderente alla
ratio della l. 146/1990, ha sottoposto alle regole sullo sciopero anche le serrate di protesta, quantunque attuate
da imprenditori non piccoli , ponendosi persino oltre la lettera dell’art. 2 bis, che riconduce a quelle regole le
sole astensioni collettive dei piccoli imprenditori.

3. La rilevanza civile della serrata. La c.d. serrata di ritorsione

La serrata, quale chiusura o interruzione temporanea dell’attività aziendale,con finalità di pressione e di

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lotta,non rappresenta oggi, né potrebbe rappresentare domani, un diritto, almeno a stare alla Carta
costituzionale attualmente vigente.
La serrata quand’anche essa non sia un illecito penale, resta pur sempre un illecito civile, un comportamento in
violazione del contratto di lavoro. Se il datore di lavoro pensasse di far derivare dalla chiusura o dell’interruzione
temporanea dell’attività aziendale il licenziamento collettivo del personale opererebbe in maniera illecita. Se poi
il datore di lavoro ritenesse di procedere alla chiusura o interruzione dell’attività aziendale, senza alcun
licenziamento collettivo del personale, allora provocherebbe una sospensione di fatto delle prestazioni
lavorative, ma non una sospensione di diritto dei rapporti di lavoro in essere.
La violazione consiste nel rifiuto esplicito ed implicito di ricevere le prestazioni lavorative dei propri dipendenti, a
prescindere dal mancato pagamento dei relativi stipendi e salari. Essa costituisce un’ipotesi peculiare di mora
del creditore, ai sensi dell’art 1206 cod.civ.: il creditore/datore di lavoro, senza giustificato motivo, rifiuta di
accettare le prestazioni lavorative dei propri debitori/lavoratori o non coopera all’effettuazione delle medesime.
Sposare questa tesi, vuol dire respingere l’altra, per la quale la violazione consisterebbe solo nel mancato pagamento dei
relativi stipendi e salari, cioè nell’inadempimento degli obblighi retribuitivi, al limite un datore potrebbe chiudere o
interrompere la sua attività , purchè continui a retribuire regolarmente i suoi dipendenti.
La serrata di ritorsione,cioè di reazione a forme di lotta particolarmente incisive per le modalità attuative o per
le realtà produttive investite, quali gli scioperi articolati e gli scioperi negli impianti a ciclo continuo. Essa è
venuta ad assumere una duplice forma:
a) anzitutto ha preso la forma di risposta ad uno sciopero articolato. Secondo l’opinione consolidata, tale serrata
costituisce violazione dell’esercizio del diritto di sciopero,dato che quello attuato in modo articolato,è di per sé
legittimo; pertanto il sindacato può ricorrere alla tutela di cui all’art 28 st.lav. Ciò vale qui fino al punto in cui lo
sciopero posto in essere rimane legittimo, vale a dire non espone a rischio o a danno qualche valore e bene
preminente, quale la vita o l’integrità psico-fisica dei dipendenti e dei terzi, nonché l’impresa come
‘organizzazione istituzionale’. Nel limite in cui tale rischio o danno appaia effettivo ed evitabile con una chiusura
o interruzione dell’attività aziendale, questa non integra più gli estremi di un’attività antisciopero e di una mora
del creditore. Ma a questo punto, cessa di essere una vera e propria forma di lotta, dotata di qualche
discrezionalità, per diventare una misura di sicurezza.
b) in secondo luogo ha preso la forma di un rifiuto del datore di lavoro di accogliere e retribuire il lavoro offerto
da personale attualmente non scioperante, in occasione di uno sciopero pur pienamente legittimo. Secondo la
tesi dominante, questa serrata non configurerebbe un’attività anti-sciopero né mora del creditore, ogniqualvolta
il lavoro reso disponibile risultasse non proficuo secondo lo standard normale.

CAPITOLO 13: LO SCIOPERO NEI SERVIZI PUBBLICI ESSENZIALI

1. La lunga vigilia di una legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali: a) la
giurisprudenza costituzionale; b) la legislazione settoriale; c) l’auto-regolamentazione
La Corte Costituzionale, sent. 46/1958, con la tipica sentenza di rigetto ‘interpretativa’ salva l’art 333 cod.pen.,
configurante quale reato l’abbandono individuale di un pubblico ufficio,servizio o lavoro,perché ormai
inapplicabile ‘allorchè l’abbandono dell’ufficio, servizio o lavoro costituisca semplice partecipazione ad uno
sciopero se ed in quanto possa considerarsi legittimo’.
Ma il discorso cambia, quando la corte passa a giudicare, con sent 123/1962 e 31/1969 (lo sciopero non è reato
se non comporta una lesione a diritti costituzionalmente tutelati), l’art 330 cod.pen. configurante quale reato
l’abbandono collettivo di pubblici uffici, impieghi, servizi o lavoro da parte di almeno tre dipendenti, la Corte
parte dalla corretta premessa di una titolarità del diritto di sciopero estesa ai dipendenti pubblici come a quelli

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privati; ma poi giunge alla discutibile conclusione di configurare come reato in forza dell’art 330 cod.pen. lo
sciopero degli addetti a funzioni o servizi pubblici essenziali, avendo questi ultimi carattere di preminente
interesse generale ai sensi della Costituzione.
Una apertura è avvertibile con la sent. interpretativa di rigetto 222/1976, relativa all’art. 330 e 340 c.p. che
prevede come reato l’interruzione di un servizio pubblico o di un servizio di pubblica necessità.
Di fronte a uno sciopero in uno ospedale psichiatrico, la Corte precisa che in primo luogo, si deve distinguere,
all’interno di un dato insieme di compiti, quelli che sono suscettibili di essere sospesi, quindi anche per eventuali
scioperi (compiti non essenziali), da quelli che non sono mai suscettibili d’esser svolti al di sotto di dati standard
operativi (compiti essenziali).
La nota nuova si trova nell’argomentazione della sent. 125/1980, dedicata ad alcune norme in tema di
sostituzione del personale giudiziario in sciopero. Ricalcando le parole della sentenza, sembrerebbe che la Corte
‘reinterpreti’ la sua precedente giurisprudenza in materia di addetti a servizi pubblici essenziali, così da non
escluderli più dalla stessa titolarità, ma limitarli nell’esercizio del diritto; col che apre la via a quella
‘interpretazione evolutiva’ recepita dai codici di disciplina di cui alla legge quadro sul pubblico impiego del 1983
e fatta propria dalla l.146/1990.
Vi sono da ricordare la l.185/1964 che limitava l’esercizio di sciopero in impianti rilevanti come quelli nucleari, con lo stabilire
un preciso regolamento circa lo svolgimento del lavoro: in caso di combustibile nell’impianto deve esserci personale
responsabile, viene indicata anche la qualifica e il numero di dipendenti necessari. La l. 242/1980 che disciplina l’esercizio del
diritto di sciopero degli addetti ai servizi di assistenza al volo. La legge quadro sul pubblico impiego n.93/1983 prevedeva
l’allegazione di codici di autodisciplina agli accordi sindacali recepiti in decreti presidenziali, con un contenuto minimo
vincolato, che risentiva dalla giurisprudenza costituzionale.

2. La legge 12 giugno 1990 n.146 (come modificata dalla legge 11 aprile 2000 n.83)
Con l’avanzare del decennio ’80 diventa sempre più forte la spinta verso una legge regolatrice dello sciopero nei
servizi pubblici essenziali; ma costruita e gestita con la piena collaborazione delle confederazioni sindacali. Quel
che si voleva era una regolamentazione coerente rispetto alla tradizione costituzionale e sindacale. Il che
escludeva una legge estesa alla stessa titolarità del diritto di sciopero,tale da riservare la facoltà di organizzare
e proclamare gli scioperi ai sindacati, e in secondo luogo impediva una legge che disciplinasse direttamente e
compiutamente dette modalità, permettendone solo una che rinviasse ampiamente alla autonomia collettiva.
Il che autorizza ancora a parlare di auto-regolamentazione bilaterale ex-lege che qui però si risolve nella conclusione di
contratti collettivi con un’efficacia generalizzata.
Queste caratteristiche sono mantenute ferme anche dopo l’entrata in vigore della legge. 83/2000 che ha
modificato in più punti il testo della l. 146/1990 per ovviare a lacune e difficoltà interpretative emerse nei dieci
anni di applicazione della disciplina: ne è uscito accresciuto il potere della Commissione di garanzia; potenziato
e articolato in modo più compito il sistema sanzionatorio.
L’art 1,2° comma, della legge 146/1990, indica come ‘scopo’ della legge quello di contemperare l’esercizio del
diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati, di cui al comma 1,
tramite regole e procedure idonee ad assicurare l’effettività nel loro contenuto essenziale, dei diritti medesimi.
Se pur indicato come ‘scopo’ questo costituisce il principio fondamentale per la determinazione delle prestazioni
indispensabili, tramite gli accordi o i contratti collettivi e i regolamenti di servizio; per la definizione dei codici di
autoregolamentazione propri del lavoro autonomo; per la valutazione, da parte della Commissione di garanzia,
dell’idoneità degli accordi, dei contratti e dei codici di autoregolamentazione; per la predisposizione della
provvisoria regolamentazione ad opera della stessa Commissione, in caso di carenza o inidoneità degli accordi,
dei contratti e dei codici di autoregolamentazione.

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3. I protagonisti della regolamentazione: a) la legge.
Il sistema predisposto dalla legge presuppone il ‘gioco cooperativo’ di tre protagonisti: la stessa legge, la
contrattazione collettiva, la Commissione di garanzia.
Del processo di regolamentazione dello sciopero la legge delinea sia l’ambito operativo ‘oggettivo’ con
l’elencazione tassativa dei diritti da tutelare ed esemplificativa dei servizi considerati essenziali, sia quello
‘soggettivo’, con l’individuazione dei destinatari, le amministrazioni e imprese erogatrici dei servizi stessi, le
organizzazioni sindacali coinvolte, i promotori e i lavoratori scioperanti. La legge ne precisa il modus operandi,
riservandosi l’indicazione diretta di alcuni obblighi, quali quelli relativi al preavviso, alla comunicazione
preventiva, all’indicazione della durata, alla previsione da parte degli accordi e contratti collettivi di procedure di
raffreddamento e di conciliazione e delegando alla contrattazione collettiva l’individuazione, nonché la disciplina
delle prestazioni indispensabili, da sottoporre al giudizio di idoneità della Commissione di garanzia.

4. b) la contrattazione collettiva.
È la contrattazione collettiva a doversi far carico di individuare ‘le prestazioni indispensabili’ da assicurare
nell’ambito dei servizi essenziali, nonché le modalità e le procedure di erogazione e le altre misure’ dirette a
salvaguardare i diritti protetti, secondo i criteri previsti dalla legge.
“Le amministrazioni e le imprese erogatrici dei servizi…concordano nei contratti collettivi o negli accordi di cui al
decreto legislativo 29/1993,nonché nei regolamenti di servizio,da emanare in base agli accordi con le
rappresentanze del personale di cui all’art 47 del medesimo decreto”.
Ne risulta un evidente divaricazione tra lavoro privato e impiego pubblico ‘privatizzato’. Per i contratti collettivi
relativi al lavoro privato nulla si dice con riguardo al livello e neppure alla qualificazione delle organizzazioni
sindacali legittimate alla trattativa; per gli accordi collettivi riguardanti l’impiego pubblico ‘privatizzato’ si rinvia
al d.lgs.29/1993, che disciplina compiutamente sia il livello negoziale, sia le organizzazioni sindacali autorizzate
alla sottoscrizione degli accordi stessi.
Questa divaricazione ha una ricaduta sulla stessa efficacia della contrattazione collettiva,che dovrebbe
necessariamente essere erga omnes, cioè applicabile a tutte le aziende, nonché all’universalità dei sindacati e
dei lavoratori appartenenti ai settori regolati. A tutt’oggi i contratti collettivi c.d. di diritto comune non godono di
una tale efficacia nel lavoro privato,mentre ne godono gli accordi collettivi dell’impiego pubblico privatizzato.
Ora la legge del 1990 evita ovviamente di affrontare una simile questione riservata alla procedura prevista
dall’art. 39.2 ss cost; e allora inventa un espediente, cioè la ricezione dei contenuti dei contratti collettivi in
regolamenti di servizio concordati con le RSA.
La Corte Costituzionale, con la sent 344 del 1996, ha respinto l’eccezione di costituzionalità mossa ai sensi degli
artt.39.4 e 40 cost.: non c’è violazione degli art.39,4°comma, perché i contratti collettivi previsti dalla legge
non vi ricadono, avendo ad oggetto conflitti non fra imprenditori e lavoratori, ma fra lavoratori addetti a pubblici
servizi essenziali e utenti,per le misure idonee a contemperare diritto di sciopero e diritti della persona
costituzionalmente garantiti. E non c’è neppure violazione dell’art 40 cost., perché la riserva di legge non
esclude che la determinazione di certi limiti o modalità di esercizio possa essere rimessa alla contrattazione
collettiva.
La Corte è categorica nell’affermare che: ‘in nessun caso..l’obbligo dei singoli lavoratori è un effetto
direttamente collegabile al contratto collettivo; bensì,
a) al giudizio positivo di idoneità formulato dalla Commissione di garanzia;
b) in assenza del giudizio positivo di idoneità, al regolamento di servizio, in quanto esercizio del potere direttivo
del datore, procedimentalizzato tramite il previo accordo con le rappresentanze sindacali aziendali;
c) in assenza del regolamento di servizio agli ordini specifici emanati unilateralmente dal datore, tenuto

91
comunque ad assicurare le prestazioni indispensabili, caso per caso, in conformità alle indicazioni generali
dell’intesa intervenuta al livello superiore della contrattazione collettiva oppure, se la Commissione la abbia
giudicate negativamente, alla proposta presentata alle parti ai sensi dell’art 13.
C’è la presenza di un obbligo ex lege, cui sarebbe stato possibile ricollegare l’efficacia generale della
regolamentazione collettiva del diritto di sciopero: ‘i soggetti che promuovono lo sciopero o che vi aderiscono, i
lavoratori che esercitano il diritto di sciopero, le amministrazioni e le imprese erogatrici…sono tenuti alla
effettuazione delle prestazioni indispensabili, nonché al rispetto delle modalità e delle procedure di erogazione e
delle altre misure di cui al comma secondo (art 2,3° comma).

5. c) la Commissione di garanzia della attuazione della legge

La Commissione di garanzia viene considerata un’autorità amministrativa indipendente, se pur priva della
personalità giuridica, composta da 9 membri, designati congiuntamente dai due presidenti delle Camere fra
esperti in materia di diritto costituzionale, di diritto del lavoro e di relazioni industriali, con mandato di 6 anni
non più rinnovabili. In qualità di authority, essa ha una tipica funzione regolativa,che si esplica attraverso il
controllo di regole poste dalle parti sociali (il giudizio di idoneità) e il varo di regole sostitutive (la provvisoria
regolamentazione).
La Commissione ha come competenza principale il giudizio di idoneità della disciplina contenuta negli accordi e
nei contratti collettivi circa le prestazioni indispensabili, le modalità e le procedure di erogazione delle stesse, ivi
compresi gli intervalli minimi fra l’effettuazione di uno sciopero e la proclamazione del successivo, le procedure
di raffreddamento e conciliazione, le misure dirette a realizzare il principio del contemperamento.
Essa effettua tale giudizio di idoneità anche di propria iniziativa, sentite le organizzazioni dei consumatori e
degli utenti ali sensi del d.lgs 206/2005.
La carenza della versione originaria della l. 146/1990 era costituita dalla situazione di vuoto creata da un
eventuale giudizio negativo di idoneità, tanto da costringere la corte cost 344/1996 a riempirlo col riconoscere
alla commissione di garanzia di poter individuare una provvisoria regolamentazione. A tutto ciò a posto rimedio
la l.83/2000: oggi, se il giudizio dell’Autorità garante è negativo in base ad una specifica motivazione, l’Autorità
medesima sottopone alle parti una sua proposta sull’insieme delle prestazioni,delle procedure,e delle misure
ritenute indispensabili. Poi, qualora le parti non si pronuncino entro 15 giorni dalla notifica della
proposta,verifica comunque la disponibilità delle stesse a raggiungere un accordo,tramite apposite audizioni
tenute nei 20 giorni successivi. Ove la verifica sia negativa formula una provvisoria regolamentazione delle
prestazioni indispensabili, delle procedure di raffreddamento e di conciliazione, nonché delle altre misure
ritenute necessarie.
Tale regolamentazione è vincolante per le parti, per il giudice eventualmente chiamato in causa, per la stessa
autorità precettante, fino al raggiungimento di un accordo valutato idoneo. Ci sono una serie di parametri
conformi al principio del contemperamento che sono vincolanti anche per il giudizio di idoneità:
a) si deve tener conto delle previsioni contenute negli atti di autoregolamentazione vigenti in settori analoghi e
degli accordi sottoscritti nello stesso settore dalle organizzazioni sindacali comparativamente più
rappresentative sul piano nazionale;
b) si deve procedere alla individuazione delle prestazioni indispensabili in modo da non compromettere le
esigenze fondamentali all’art 1,cioè la salvaguardia dei diritti della persona.
La Commissione ha molte altre competenze, le quali possono essere sommariamente distinte a seconda che
riguardino: a) la formulazione delle regole; b) la gestione del singolo conflitto; c) l’esercizio dei poteri
sanzionatorio e di impulso. Si tratta di competenze che riguardano sempre la formulazione delle regole:
l’interpretazione, il lodo, il trattamento omogeneo per lo stesso servizio, il referendum in caso di dissenso

92
sindacale sul contenuto dell’accordo o del contratto collettivo.
La Commissione influenza la dinamica del singolo conflitto tramite le c.d. delibere di invito, da ritenersi
vincolanti ai sensi dell’art 4 che raddoppia al massimo le sanzioni per i soggetti che pongano in essere
astensioni dal lavoro in loro violazione.
La Commissione è dotata di poteri sanzionatori, cui si accompagnano specifici poteri di accertamento nonché di
poteri di impulso in materia di precettazione. La Commissione assicura forme adeguate e tempestive di
pubblicità alle proprie delibere e può richiedere la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale di comunicati contenenti
contratti o accordi valutati idonei o delle proprie delibere di provvisoria regolamentazione. Trasmette gli atti di
propria competenza ai Presidenti delle Camere e al Governo, che ne assicura la divulgazione tramite i mezzi di
informazione.

6. Il campo di applicazione
L’individuazione dei servizi essenziali è affidata a una tecnica composita, basata su una lista tassativa di diritti
della persona,costituzionalmente tutelati di cui la legge garantisce comunque il godimento, e da una successiva
elencazione esemplificativa dei servizi, considerati tali in relazione ai summenzionati diritti.
Sono servizi pubblici essenziali, quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente
tutelati, alla vita, alla salute, alla libertà, ed alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all’assistenza e previdenza
sociale, all’istruzione ed alla libertà di comunicazione. È con tali diritti che lo sciopero di cui all’art 40 cost. va
contemperato, sì da rendere necessaria la previsione di regole da rispettare e procedure da seguire in caso di
conflitto collettivo per assicurare l’effettività, nel loro contenuto essenziale, dei diritti medesimi..limitatamente
alle prestazioni individuate come indispensabili.
La scelta della tecnica composita si è rivelata opportuna, perché tale da favorire un continuo aggiornamento
interpretativo: non vi potranno mai essere diritti costituzionali diversi da quelli individuati nella lista dei diritti,
ma vi potranno essere sempre servizi essenziali ulteriori rispetto a quelli compresi nell’elencazione dei servizi
(art.1,2°comma).
Per la loro individuazione non rilevano criteri soggettivi come la natura del rapporto di lavoro dei dipendenti che
si astengono dal lavoro (pubblici o privati), o la disciplina giuridica in cui opera il soggetto gestore (concessione
o convenzione); ma solo un parametro oggettivo costituito dall’esistenza di uno dei diritti tutelati che non possa
essere goduto senza il servizio preso in considerazione.
È stata la Commissione di garanzia a provvedere all’individuazione di nuovi servizi pubblici essenziali.
Su questa strada si è fatta carico del consistente mutamento dei modelli organizzativi dei soggetti deputati ad
erogare servizi essenziali, investiti sempre più cospicuamente da processi di outsourcing, col trasferimento delle
c.d. attività strumentali rispetto all’erogazione dei servizi pubblici essenziali; e lo ha fatto,considerando
l’esercizio del diritto di sciopero da parte dei lavoratori addetti a tali attività ricompreso nel campo di
applicazione della l.1990.
Secondo la giurisprudenza consolidata, condivisa dalla Commissione di garanzia , quanto previsto dalla l.146/1990 vale per
tutti i tipi di sospensione dell’attività lavorativa, che presentino caratteristiche oggettive simili allo sciopero. Ciò sulla base
della considerazione che la l. 146/1990 ha l’obbiettivo di garantire i servizi pubblici essenziali, e la sua ratio non risiede sul
presupposto giuridico fondato esclusivamente sulla figura tipizzata dello sciopero.

7. La ‘prevenzione’ dello sciopero:le procedure di raffreddamento e di conciliazione

Gli accordi e contratti collettivi, nonché i regolamenti di servizio, devono prevedere procedure di raffreddamento
e di conciliazione finalizzate alla ricerca di una soluzione preventiva alle agitazioni, obbligatorie per entrambe le
parti,da esperire prima della proclamazione dello sciopero (art 2,2^comma).
La Commissione di garanzia ha inteso esaltare il ruolo di tali procedure, infatti convoca le parti per verificare se

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il tentativo di conciliazione è stato esperito; può invitare le parti con una delibera a differire la data dello
sciopero, in caso di concomitanza con altri servizi equiparabili, oppure nel caso in cui la Commissione individua
una violazione delle disposizioni ad es. nel preavviso.

8. La pubblicità dello sciopero: preavviso, comunicazione, durata e modalità di attuazione

La legge introduce alcuni specifici obblighi di ‘pubblicità’ a carico sia dei soggetti che proclamano lo sciopero,sia
delle amministrazioni o imprese erogatrici. I soggetti che proclamano lo sciopero sono tenuti a dare un
preavviso non inferiore a 10 giorni, elevabile da parte degli accordi e dei contratti collettivi e dei regolamenti di
servizio. Nel termine di preavviso, sono tenuti a comunicare per iscritto la durata, la modalità di attuazione e le
motivazioni dello sciopero alle amministrazioni o imprese che erogano il servizio, nonché alla autorità
competente per la precettazione, la quale ne cura la trasmissione alla Commissione di garanzia.
La legge prevede anche obblighi per le amministrazioni o le imprese erogatrici: esse ‘sono tenute a dare
comunicazione agli utenti,nelle forme adeguate, almeno 5 giorni prima dell’inizio dello sciopero, dei modi e dei
tempi di erogazione di servizi nel corso dello sciopero e delle misure per la riattivazione degli stessi (art
2,6^comma); in via successiva, sono tenute a rendere pubblico tempestivamente il numero dei lavoratori che
hanno partecipato allo sciopero, la durata dello stesso e la misura delle trattenute effettuate secondo la
disciplina vigente.
All’evidente scopo di impedire un aggiramento dell’obbligo di preavviso, la Commissione di garanzia ne ha
prospettato un’interpretazione alquanto rigorosa: ha ritenuto di doverne estendere il rispetto anche in capo alle
organizzazioni sindacali che decidano di dare adesione a uno sciopero proclamato da altra sigla.
Né il preavviso, né l’indicazione della durata sono richiesti nei casi 1) di astensione dal lavoro in difesa
dell’ordine costituzionale, 2) o di protesta per gravi eventi lesivi dell’incolumità e della sicurezza dei lavoratori.
La Corte Costituzionale, con la sent.276/1993, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità
costituzionale della norma,nella parte in cui non prevede l’esclusione del preavviso anche per lo sciopero con
uno scopo economico-politico, ritenuto omogeneo allo sciopero economico-contrattuale.
Già in vigenza della l. 146/1990, nella sua versione originaria, le amministrazioni erano tenute a dare le
comunicazioni richieste per permettere all’utenza di prepararsi a far fronte all’astensione dal lavoro
preannunciata. Solo che tale comunicazione risultava vanificata nella sua stessa finalità dalla prassi invalsa di
revoche di scioperi già proclamati, effettuate così a ridosso della loro esecuzione, da impedire di metterne al
corrente l’utenza in tempo utile, così da consentire ai soggetti promotori del preannunciato sciopero di lucrare i
vantaggi derivanti dall’effetto annuncio senza sopportare i costi delle retribuzioni perse per essersi
effettivamente astenuti dal lavoro.
La novella del 2000 fa proprio un consolidato orientamento della Commissione di garanzia,col prevedere che ‘la
revoca spontanea dello sciopero proclamato, dopo che è stata data informazione all’utenza costituisce forma
sleale di azione sindacale e viene valutata dalla Commissione di garanzia ai fini dell’applicazione delle sanzioni
collettive.’ L’art 7-bis della legge 1990 stabilisce una speciale legittimazione delle associazioni degli utenti,
riconosciute ai sensi del codice del consumo nei confronti delle organizzazioni sindacali responsabili di una
revoca illegittima dello sciopero. L’obbligo di indicazione della durata esclude a contrario che possa essere
considerato legittimo uno sciopero ad oltranza. L’assolvimento di un tale obbligo da parte dei soggetti
proclamanti lo sciopero è indispensabile per permettere alle amministrazioni o alle imprese erogatrici di
adempiere al dovere di comunicazione all’utenza delle misure per la riattivazione dei servizi.

9. La tempistica dello sciopero: i periodi di franchigia e gli intervalli minimi

È prevista la presenza, negli accordi e contratti collettivi,di clausole relative alla ‘tempistica’ dello sciopero, vale

94
a dire ai c.d. periodi di franchigia e ai c.d. intervalli minimi.
La Commissione di garanzia è spesso intervenuta per far inserire negli accordi valutati idonei clausole sulla
durata dello sciopero e sulla collocazione cronologica, come la previsione di periodi di franchigia cioè la
proibizione dell’astensione collettiva dal lavoro in taluni momenti. La novella del 2000 disciplina la rarefazione
dello sciopero già nota alla Commissione di garanzia,che si attua tramite l’inserzione negli accordi e nei contratti
collettivi dei c.d. intervalli minimi, cioè di periodi di tempo da rispettare fra la conclusione di uno sciopero e la
proclamazione di un altro, secondo due diverse tipologie. I c.d. intervalli minimi ‘soggettivi’ comportano il
divieto per uno stesso sindacato di reiterare lo sciopero se non dopo un certo lasso di tempo, perché ciò
potrebbe produrre un blocco prolungato,se pur intermittente, del servizio, in contrasto con l’obbligo di
comunicare anticipatamente la durata dello sciopero. Da tale blocco deriverebbe una ingiustificata
penalizzazione dell’utenza, cui sarebbe impedita qualsiasi previsione circa il ritorno al normale funzionamento
del servizio interessato. I c.d. intervalli minimi ‘oggettivi’ implicano il divieto per più sindacati di fare scioperi
coincidenti o ravvicinati nel tempo per lo stesso ambito o settore, perché questo potrebbe creare un vero e
proprio ingorgo conflittuale, con conseguente mortificazione di un’utenza cui è resa impossibile o limitata
gravemente la possibilità di scelte alternative tra servizi comparabili.
La legge si fa carico degli intervalli minimi soggettivi col prevedere che la Commissione indica immediatamente
ai soggetti interessati eventuali violazioni delle disposizioni relative agli intervalli minimi fra successive
proclamazioni e può invitare con apposita delibera i soggetti interessati a riformulare la proclamazione
differendo l’astensione dal lavoro ad altra data.
E si occupa anche degli intervalli minimi oggettivi , se proclamati in sequenza, col ricomprenderli fra le misure
da inserire negli accordi e contratti collettivi quando ciò sia necessario ad evitare che per effetto di scioperi
proclamati in successione da soggetti sindacali diversi e che incidono sullo stesso servizio finale e sullo stesso
bacino di utenza , sia oggettivamente compromessa la continuità dei servizi pubblici di cui all’art. 1; e se
proclamati in coincidenza , col prevedere che la Commissione rileva l’eventuale concomitanza tra interruzioni e
riduzioni di servizi pubblici alternativi che interessano il medesimo bacino di utenza , per effetto di astensioni
collettive proclamate da soggetti sindacali diversi e può invitare i soggetti la cui proclamazione sia stata
comunicata successivamente in ordine di tempo a differire l’astensione collettiva ad un'altra data.
La Commissione ha incontrato difficoltà per la c.d. rarefazione oggettiva,per la quale rileva non la mera
sequenza o coincidenza di astensioni dal lavoro proclamate da sindacati diversi,ma la incidenza cumulativa sulla
possibilità di effettivo godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati.
Sicchè ha dovuto elaborare una regola di condotta elastica,incentrata su una valutazione prognostica di tale
incidenza,da valutarsi con la dovuta attenzione alla concreta situazione in atto.

10. Le modalità dello sciopero

La versione originaria della legge 146/1990 delineava la categoria degli addetti ai servizi pubblici essenziali e ne
regolava l’esercizio con una disciplina centrata sulla garanzia delle prestazioni indispensabili.
Secondo l’art 1, 2° comma, il contemperamento del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona
costituzionalmente tutelati avviene ‘limitatamente all’insieme delle prestazioni indispensabili’ necessarie per
assicurarne l’effettività nel loro contenuto essenziale. È un criterio rigido, ma questo lavoro è affidato alla
Commissione di garanzia, la quale ,lo ha reso flessibile ,così da poterlo dilatare oltre lo stretto necessario.
La scommessa della legge sta nel rimettere l’individuazione delle prestazioni indispensabili e delle relative
misure attuative alla ‘fonte collettiva’ costituita dagli accordi e contratti collettivi e dai regolamenti di servizio.
L’art 2, 2°comma,è stato integrato sul punto dalla novella 2000: sicchè ora le amministrazioni e le imprese
erogatrici concordano le prestazioni indispensabili anche in ragione della salvaguardia dell’integrità degli

95
impianti.
Quanto alle misure con cui assicurare le prestazioni indispensabili, l’art 2, comma 2°, l.146/1990 si limita a
prevedere che i testi collettivi possono disporre l’astensione dallo sciopero di quote strettamente necessarie di
lavoratori tenuti alle prestazioni ed indicare le modalità per l’individuazione dei lavoratori interessati.
È facile cogliere la distinzione tra due famiglie di servizi pubblici essenziali:
-i servizi che esigono prestazioni continuate e rispettose di certi standard di funzionamento; ed
-i servizi che richiedono prestazioni da erogare con intervalli periodici.
Prima della novella del 2000, si era verificato un forte contrasto dottrinale e giurisprudenziale sul se,in difetto di
un regolamento collettivo,le amministrazioni e le imprese erogatrice potessero fissare unilateralmente le
prestazioni indispensabili non altrimenti individuate. C’è stato il pronunciamento favorevole di Corte Cost.
344/1996 che, ritenendo sussistere a capo dell’amministrazione o dell’impresa l’obbligo di assicurare le
prestazioni indispensabili, ha riconosciuto a quest’ultime il potere-dovere di procedere comunque,pur indicando
loro a quali contratti o atti fa riferimento.
Una volta introdotta, sarà la provvisoria regolamentazione di cui all’art 2, 2°comma, a far testo.
L’amministrazione o impresa erogatrice potrà intervenire con proprio atto unilaterale per realizzare le
prestazioni indispensabili concordate, distribuendo l’attività dei lavoratori.

11. La disciplina sanzionatoria

La l.146/1990 opera una radicale depenalizzazione: abroga gli artt. 330 e 333 cod.pen. e sanziona
l’inosservanza dell’ordinanza di precettazione con una mera misura amministrativa. Se, da una parte, la legge
smantella la vecchia strumentazione penalistica, dall’altra ne appresta una nuova, civile e amministrativa.
Con la novella del 2000, la Commissione ha il compito di accertare l’esistenza di violazioni degli obblighi
derivanti dalla legge a carico di tutti i soggetti tenuti a rispettarli, ma con una differenza: decide direttamente
per quelle amministrative previste a carico delle organizzazioni sindacali e degli enti erogatori; prescrive alle
amministrazioni pubbliche o alle imprese erogatrici quelle disciplinari a carico dei loro dipendenti. Secondo l’art
4, la Commissione di garanzia,di propria iniziativa o su richiesta delle parti interessate, apre il procedimento di
valutazione dei comportamenti tenuti in caso di sciopero dalle organizzazioni sindacali che lo proclamano o vi
aderiscono oppure dalle amministrazioni e imprese coinvolte. L’atto di inizio viene notificato agli interessati, che
hanno 30 giorni per presentare osservazioni o chiedere di essere sentite; decorso tale termine e comunque non
oltre 60 giorni, la Commissione effettua la sua valutazione; se ‘negativa’, tenuto contro anche delle cause di
insorgenza del conflitto, delibera le sanzioni amministrative previste.
Dell’avvenuta esecuzione dev’essere data comunicazione alla Commissione entro i 30 giorni successivi. Contro
la menzionata delibera è ammesso ricorso al giudice del lavoro.
I lavoratori, che si astengano dal lavoro senza rispettare gli obblighi direttamente sanciti dalla legge o,
richiesti della effettuazione delle prestazioni indispensabili, sono esposti a sanzioni disciplinari proporzionate alla
gravità dell’infrazione, con esclusione del licenziamento. In caso di sanzioni pecuniarie, le somme devono essere
versare all’INPS.
Se è stato subito certo che toccasse all’amministrazione o impresa erogatrice applicare le sanzioni disciplinari
ai lavoratori,non è stato altrettanto chiaro a che titolo queste fossero chiamate ad operare: se nell’esercizio del
potere disciplinare,finalizzato alla gestione dei rapporti di lavoro,oppure nell’espletamento di un dovere,
funzionalizzato alla salvaguardia degli interessi degli utenti.
L’opzione per l’una o per l’altra alternativa incide evidentemente in maniera decisiva sull’obbligatorietà o meno
dell’apertura del procedimento, nonché sulla sua doverosa prosecuzione fino all’effettiva irrogazione della
sanzione:ove il datore sia stato chiamato ad agire in forza di un potere,l’esercizio del medesimo sarà lasciato

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alla sua libera iniziativa;diversamente avverrà ove il medesimo sia stato chiamato ad agire in base a un dovere
pubblico, giacchè l’avvio e la conduzione del procedimento disciplinare costituiranno un obbligo.
Una volta chiamato in causa,l’amministrazione o impresa erogatrice non avrà in effetti alcuna autonomia circa
l’apertura del procedimento disciplinare,che si configurerà alla stregua di un obbligo,pena l’irrogazione a carico
dei dirigenti responsabili o dei legali rappresentanti di sanzioni amministrative,rimanendo nella sfera di libertà
d’iniziativa datoriale solo la scelta della sanzione conservativa applicabile,fermo il rispetto del criterio di
proporzionalità.
Se le organizzazioni sindacali dei lavoratori proclamano uno sciopero o aderiscono ad esso in violazione delle
disposizioni di cui all’art. 2 è competente a deliberare una sanzione amministrativa applicata con ordinanza-
ingiunzione dall’Ispettorato del lavoro.
Se le organizzazioni sindacali, che hanno violato la legge, godono dei diritti sindacali e/o partecipano alle
trattative, la Commissione:
 può sospendere i permessi sindacali retribuiti oppure i contributi sindacali comunque trattenuti sulla
retribuzione, devoluti all’INPS, ovvero entrambi,per la durata dell’astensione e comunque per un
ammontare economico complessivo calcolato fra un massimo di 50.000 euro ed un minimo di 5.000 euro;
con il raddoppio dello stesso massimo, qualora una delibera di invito della Commissione di garanzia , abbia
preceduto la violazione;
 può escludere le organizzazioni dalle trattative per un periodo di 2 mesi.
Se invece i sindacati che hanno violato la legge non godono dei diritti sindacali e/o non partecipano alle
trattative, può colpirli con una sanzione amministrativa pecuniaria sostitutiva a carico di coloro che rispondono
legalmente del sindacato stesso, sanzione calcolata tenendo conto delle medesime condizioni,fra lo stesso
massimo e minimo, ivi compreso il raddoppio del massimo.

12. La precettazione speciale

La precettazione può essere disposta quando sussista il fondato pericolo di un pregiudizio grave ed imminente
ai diritti della persona costituzionalmente tutelati che potrebbe essere cagionato dall’interruzione o dalla
alterazione del funzionamento dei servizi pubblici di cui all’art 1.
Titolare del potere di precettazione esercitabile su segnalazione della Commissione di garanzia o, nei casi di
necessità e d’urgenza, informandola previamente, è il Presidente del Consiglio dei Ministri o un Ministro da lui
delegato, se il conflitto ha rilevanza nazionale o interregionale e negli altri casi il Prefetto.
La Commissione possiede anche un potere propositivo: può formulare una proposta in ordine ai contenuti
dell’ordinanza,di cui l’autorità precettante tiene conto. Il procedimento si apre con un’informazione resa
dall’autorità competente ai Presidenti delle regioni o delle province autonome di Trento e Bolzano, per poi
articolarsi su una prima fase intesa a prevenire lo sciopero, comprendente un invito alle parti a desistere dal
comportamento ed un tentativo di conciliazione da esaurire nel più breve tempo possibile; e in una seconda, se
la prima si sia conclusa senza fortuna, diretta a bloccare o regolare lo sciopero consistente in una ordinanza di
precettazione, che deve essere adottata di norma 48 ore prima dell’inizio dello sciopero e deve specificare il
periodo di tempo durante il quale le misure in essa contenute devono essere rispettate.
La premessa dell’ordinanza di precettazione è la necessità di fronteggiare il fondato pericolo di un pregiudizio
grave e imminente ai diritti della persona costituzionalmente tutelati. La legge si limita a prevedere che
l’ordinanza può disporre il differimento dell’astensione collettiva ad altra data, anche unificando astensioni
collettive già proclamate, la riduzione della sua durata ovvero prescrivere l’osservanza da parte dei soggetti che
la proclamano, dei singoli che vi aderiscono e delle amministrazioni o imprese che erogano il servizio, di misure
idonee ad assicurare livelli di funzionamento del servizio pubblico compatibili con la salvaguardia dei diritti della
persona costituzionalmente tutelati di cui all’art1.

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L’ordinanza ha natura bidirezionale, perché vincola sia gli enti gestori, sia i lavoratori. Essa è portata a
conoscenza mediante comunicazione da effettuare, a cura dell’autorità che l’ha emanata, ai soggetti che
promuovono l’azione,alle amministrazioni o alle imprese erogatrici del servizio ed alle persone fisiche i cui
nominativi siano eventualmente indicati nella stessa, nonché mediante affissione nei luoghi di lavoro, da
compiersi a cura dell’amministrazione o dell’impresa erogatrice. Dell’ordinanza viene altresì data notizia
mediante adeguate forme di pubblicità sugli organi di stampa, nazionali o locali, o mediante diffusione
attraverso la radio e la televisione.
Il mancato rispetto dell’ordinanza di precettazione da parte dei lavoratori e delle organizzazioni sindacali
importa l’applicazione di una sanzione amministrativa di carattere pecuniario, irrogata con decreto dalla stessa
autorità precettante e applicata con ordinanza- ingiunzione della Direzione provinciale del lavoro. Nei confronti
dei lavoratori, la sanzione è calcolata fra un minimo di 500 e un massimo di 1000 euro. Nei riguardi delle
organizzazioni sindacali , la sanzione è determinata fra un minimo di 5000 e un massimo di 50000 euro.
Mentre il mancato rispetto dell’ordinanza di precettazione da parte delle amministrazioni pubbliche e delle
imprese , comporta la sanzione amministrativa della sospensione dell’incarico dei preposti al settore nell’ambito
delle amministrazioni, degli enti e delle imprese erogatrici del servizio, per un periodo non inferiore a 30 gg e
non superiore a 1 anno. I soggetti possono promuovere ricorso contro l’ordinanza chiedendone la sospensione
immediata o parziale al TAR.

13. Le astensioni collettive dei lavoratori autonomi,professionisti e piccoli imprenditori

Una delle novità più rilevanti introdotte dalla l. 2000 è l’estensione dei principi che regolano l’esercizio del diritto
di sciopero alle astensioni collettive dal lavoro di lavoratori autonomi, professionisti e piccoli imprenditori, che
incidano sulla funzionalità dei servizi pubblici essenziali.
La corte cost con la sentenza (addittiva) 171/1996, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2
comma 1 e 5 della legge 146/1990, nella parte in cui non prevedeva per l’astensione collettiva dall’attività
giudiziaria degli avvocati una disciplina ricalcata su quella della l.146/1990: l’obbligo di un congruo preavviso e
di un ragionevole limite temporale, gli strumenti idonei ad individuare e assicurare le prestazioni indispensabili,
nonché procedure e misure consequenziali in caso di inottemperanza.
Infatti la l.146/1990 nella sua originaria formulazione, era pensata e strutturata con riferimento unicamente allo
sciopero dei lavoratori subordinati ed era difficilmente adattabile in via interpretativa ad astensioni dal lavoro di
diversa natura.
Se pure Corte Cost. 222/1975 aveva ricondotto all’art 40 cost. la chiusura dei rispettivi esercizi effettuata da
piccoli commercianti privi di dipendenti, per protesta contro provvedimenti relativi alla loro attività economica,
l’astensione collettiva dal lavoro posta in essere da questi soggetti non costituisce esercizio del diritto di
sciopero ai sensi della citata norma costituzionale, perché titolare di tale diritto può essere solo il lavoratore
subordinato.
Tale astensione, come pare desumere dalla sent 171/1996 della corte cost, ricade nell’ambito coperto dalla
libertà di associazione di cui all’art. 18 cost.
Anche questi soggetti dovranno rispettare le regole poste dall’art 2, l.146/1990, con riguardo all’obbligo di
preavviso, all’indicazione della durata e alla garanzia delle prestazioni indispensabili. La fonte deputata
all’individuazione di queste ultime sono codici di autoregolamentazione da adottare da parte delle associazioni o
degli organismi di rappresentanza delle categorie interessate.
I codici di autoregolamentazione devono in ogni caso contenere un termine di preavviso non inferiore a 10
giorni, l’indicazione della durata e delle motivazioni dell’astensione collettiva ed assicurare un livello di
prestazioni compatibile con le finalità di garanzia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati dall’art 1.
Sono trasmessi alla Commissione di garanzia per la valutazione di idoneità: se è positiva i codici assumono la

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stessa vincolatività dei contratti valutati idonei; se è negativa, la Commissione procederà ad emanare la
provvisoria regolamentazione.
La violazione del codice valutato idoneo o della provvisoria regolamentazione, ma anche di ogni altra
disposizione di cui all’art 2, 3°comma, importa l’applicazione della stessa sanzione amministrativa pecuniaria
prevista per i dirigenti responsabili di amministrazioni pubbliche e per i legali rappresentanti delle
imprese,anche a carico delle associazioni e degli organismi rappresentativi dei lavoratori autonomi,
professionisti o piccoli imprenditori. Il che è già particolarmente pesante,perché la sanzione è compresa fra un
massimo e un minimo assai elevati; ma viene ulteriormente appesantito dalla previsione di una responsabilità
in solido a carico dei singoli lavoratori autonomi, professionisti e piccoli imprenditori, che aderendo alla protesta
si siano astenuti dalle prestazioni.
Rientra nella competenza della Commissione di garanzia deliberare le sanzioni seguendo lo stesso procedimento
previsto per le organizzazioni sindacali e per i dirigenti responsabili delle amministrazioni pubbliche e per i
rappresentanti legali delle imprese responsabili degli enti gestori. La precettazione speciale, fermi i
presupposti,le competenze e le procedure già descritte, opera anche nei confronti dei lavoratori autonomi,
professionisti e piccoli imprenditori e delle loro associazioni e organismi di rappresentanza. L’ordinanza è
impugnabile davanti al TAR che può sospenderla in tutto o in parte.

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