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Pubblicato il 14/01/2021

N. 00132/2021 REG.PROV.COLL.
N. 01039/2020 REG.RIC.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;


sul ricorso numero di registro generale 1039 del 2020, proposto dal Comune di
Nicosia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Carmelo Panatteri, con domicilio digitale come da indirizzo PEC estratto dai registri
del Ministero della giustizia;
contro
- la Presidenza della Regione Siciliana e l’Assessorato regionale della famiglia, delle
politiche sociali e del lavoro, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, con domicilio
fisico in Palermo, via Valerio Villareale, n.6;
nei confronti
- del Comune di Mistretta, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
previa sospensione cautelare
- del Decreto n. 358 del 17 aprile 2020, del Dirigente generale dell'Assessorato
regionale della famiglia e politiche sociali - Dipartimento regionale della famiglia e
politiche sociali, di revoca del finanziamento concesso con decreto R.S. n. 2395 del
30/11/2012, per l'importo di € 1.246.615,17, per il progetto "Gli orti delle idee:
laboratori di attività di rango sovracomunale per soggetti diversamente abili" codice
identificativo SI_1_9791, CUP G13G12000180001, in carico al PO FESR 2007/2013
sulla linea di intervento 6.2.2.3, a valere sul Cap. 582016 del bilancio della Regione
Siciliana;
- degli atti presupposti, connessi e conseguenziali;

Visti il ricorso e i relativi allegati;


Vista la domanda incidentale di sospensione cautelare del provvedimento impugnato;
Visto l’atto di formale costituzione in giudizio del 20 luglio 2020 della Presidenza
della Regione Siciliana e dell’Assessorato regionale della famiglia, delle politiche sociali
e del lavoro;
Vista l’istanza di accesso agli atti depositata da parte ricorrente il 23 luglio 2020;
Vista la documentazione depositata dalle Amministrazioni resistenti il 25 luglio 2020;
Vista l’istanza depositata da parte ricorrente il giorno 11 settembre 2020, di rinvio
della trattazione della domanda cautelare per la trattazione congiunta con l’istanza di
accesso agli atti, fissata per l’udienza camerale del 27 ottobre 2020;
Vista la comunicazione di consenso al passaggio in decisione senza discussione
depositata dall’Avvocatura erariale il 20 ottobre 2020;
Vista l’istanza depositata da parte ricorrente il 21 ottobre 2020, di passaggio in
decisione senza discussione, previo accoglimento dell’istanza di accesso agli atti;
Vista l’istanza depositata da parte ricorrente il 22 ottobre 2020, di discussione della
causa;
Vista la memoria ex art. 73, comma 3, c.p.a., depositata da parte ricorrente il 29
ottobre 2020;
Viste le note d’udienza depositate da parte ricorrente il 20 novembre 2020 di richiesta
di passaggio in decisione;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137;
Relatore la dott.ssa Anna Pignataro;
Nessun difensore presente all’udienza camerale del 24 novembre 2020, svoltasi da
remoto tramite applicativo così come indicato nel verbale d’udienza;

1. Con ricorso notificato il 26 giugno 2020 e depositato il 14 luglio seguente, il


Comune di Nicosia ha impugnato il Decreto n. 358 del 17 aprile 2020, notificatogli il
successivo 20 maggio, con il quale il Dirigente generale del Dipartimento regionale
della famiglia e delle politiche sociali ha disposto la revoca del finanziamento, e il
conseguente recupero delle somme già erogate, concesso con decreto R.S. n. 2395 del
30/11/2012, per l'importo di € 1.246.615,17, per il progetto "Gli orti delle idee: laboratori
di attività di rango sovracomunale per soggetti diversamente abili" in base alla motivazione che
“l’operazione di che trattasi non è stata funzionante, né posta in uso, né fruibile dai destinatari,
entro il 31/01/2017, termine ultimo previsto per il funzionamento e l’entrata in uso del progetto, ai
sensi dell’art. 15, della L.R. n. 8/2016, così come modificato dall’art. 3 “Norme in materia di
spesa comunitaria” della L.R. 29/12/2016, n. 28”.
Con istanza notificata il 20 luglio e depositata il 23 luglio 2020, il Comune ricorrente
ha chiesto l’esibizione degli atti già richiesti all’Assessorato regionale della famiglia e
delle politiche sociali, con istanza, prot. n. 12099/2020 del 26 maggio 2020, che era
stata dichiarata inammissibile dallo stesso Assessorato, giusta nota prot. n.19275 del
24 giugno 2020, poiché ritenuta “chiaramente rivolta ad un controllo generalizzato dell’operato
della Pubblica Amministrazione regionale”.
Con la predetta istanza era stata chiesta l’esibizione:
1. della relazione finale di chiusura del P.O. FESR 2007-2013, completa degli allegati;
2. della copia dei verbali finali di controllo e verifica del funzionamento e dell’entrata
in uso di tutti i progetti finanziati a valere sul PO FESR 2007-2013 – Asse VI, dei
seguenti Comuni: Carlentini, Furnari, Grammichele, Alcamo, Bagheria, Borgetto,
Casteldaccia, Corleone, Messina, Partinico, San Giuseppe Iato, Santo Stefano di
Quisquina, Trapani, Palermo, Catania, Paternò, Gela, Santa Teresa di Riva, Barcellona
Pozzo di Gotto, Enna, Favara, Caltagirone, Niscemi, Gangi, Montemaggiore Belsito,
Pollina, Scillato, Scordia, Naro, Alimena, Mistretta, Piraino, Pozzallo.
L’istanza di ostensione era stata giustificata da “l’esigenza di verificare – ai fini della
proposizione di valida impugnativa del decreto di revoca del finanziamento in oggetto – la coerenza e
la legittimità dell’azione amministrativa di codesta A.d.G. del P.O. nell’attuazione delle linee guida
del P.O. medesimo e nella relazione finale in confronto delle istituzioni nazionali e comunitarie,
nonché accertare assenza di contraddittorietà e disparità di trattamento nell’esecuzione delle verifiche
circa la messa in uso degli altri progetti dei Comuni sopra citati, finanziati parimenti nell’ambito del
medesimo PO FESR”.
Le amministrazioni regionali intimate si sono costituite in giudizio il 20 luglio 2020
con atto di mera forma; il successivo giorno 25 hanno depositato documentazione.
All’udienza camerale del 27 ottobre 2020, è stato dato avviso alle parti ex art. 73, co.3,
c.p.a., della sussistenza di profili di inammissibilità per difetto di giurisdizione del
giudice amministrativo e della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma
semplificata in esito all’udienza di trattazione della domanda cautelare, ai sensi dell’art.
60, c.p.a.; è stato, altresì, concesso, su richiesta di parte ricorrente, il termine di dieci
giorni per il deposito di memorie sulla rilevata questione preliminare e rinviata la
trattazione del ricorso alla camera di consiglio del 24 novembre 2020.
Con memoria del 29 ottobre 2020, parte ricorrente ha evidenziato che l’indicazione
espressa circa l’onere di ricorrere avanti al T.a.r. era contenuta nel decreto di revoca
finanziamento impugnato e ha quindi chiesto che nell’ipotesi di declaratoria di
inammissibilità per difetto di giurisdizione, sia disposta l’integrale compensazione
delle spese di giudizio e il recupero del contributo unificato; ha infine insistito per
l’accoglimento dell’istanza di accesso agli atti.
Con note d’udienza depositate il 20 novembre 2020, parte ricorrente ha chiesto il
passaggio in decisione.
Alla camera di consiglio del 24 novembre 2020, la causa è stata posta in decisione.
2. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Come costantemente osservato dalla giurisprudenza maggioritaria, condivisa dal
Collegio anche riguardo al caso di specie, il riparto di giurisdizione tra giudice
ordinario e giudice amministrativo, in materia di controversie riguardanti la
concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, deve essere attuato
sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva
azionata, con la conseguenza che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario
qualora:
1) il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica
amministrazione è demandato solo il compito di verificare l'effettiva esistenza dei
relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il
quid, il quomodo dell'erogazione (cfr. Cass. SS.UU. 7 gennaio 2013, n. 150);
2) la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul
presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in
sede di erogazione o dall'acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma
finanziato, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca,
decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempimento delle obbligazioni
assunte a fronte della concessione del contributo; in tal caso, infatti, il privato è
titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice
ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e
all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di
attribuzione (cfr. Cass. SS.UU, ord. 1° febbraio 2019, n. 3166; ord. 25 gennaio 2013, n.
1776; Cass. civ. SS.UU. ord. 17 febbraio 2016, n. 3057; Cass. civ. ord., 18 settembre
2017, n.21549).
E’, invece, configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con
conseguente giurisdizione del giudice amministrativo qualora:
1) la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento
discrezionale attributivo del beneficio;
2) a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o
revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma
non per inadempienze del beneficiario (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. 29 luglio 2013, n.
17; idem, Ad. Plen. 29 gennaio 2014, n. 6; Cons. Stato, sez. V, 3 febbraio 2016, n. 421;
idem, sez. VI, 7 febbraio 2017, n. 547; Cass. SS.UU., 24 gennaio 2013, n. 1710; idem, 15
dicembre 2015, n. 25211; Tar Lazio, Roma, sez. I quater, 15 marzo 2017, n. 3496; idem,
24 maggio 2017, n. 6148; id. 5 dicembre 2017, n.12007; id., 21 marzo 2018, n. 3166).
Pertanto, ciò che assume valore dirimente ai fini del riparto di giurisdizione, non è
tanto la collocazione del vizio riscontrato rispetto alla fase del procedimento, quanto
invece la natura della situazione soggettiva su cui interviene il potere amministrativo,
della quale la collocazione nella sequenza delle fasi è soltanto un indice rivelatore (cfr.,
ex multis, Cons. di Stato, Sez. III, 9 agosto 2017, n. 3975).
Si afferma, segnatamente, la giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie
relative a provvedimenti vincolati di attribuzione del contributo, dove cioè la legge
predetermina totalmente le condizioni per la loro attribuzione, mentre alla pubblica
amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei
relativi presupposti senza che la stessa proceda ad alcun apprezzamento discrezionale
circa l'an, il quid, il quomodo dell'erogazione (Cons. Stato Sez. VI, 23 gennaio 2020, n.
547) nonché quelle in ordine alla revoca degli stessi, derivante da inadempienze del
beneficiario ovvero alla quantificazione e decurtazione di contributi erogati
nell’ambito dei programmi comunitari gestiti dalle Regioni e cofinanziati dai fondi
strutturali europei, in quanto frutto di attività vincolata da criteri predisposti dalla
legge, fattispecie, quest’ultima, cui è riconducibile l’odierno oggetto del contendere
(cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. I, 19 febbraio 2004, n. 717).
In tali ipotesi, infatti, la concessione del contributo - sia in via provvisoria, sia
definitiva - crea un credito all’agevolazione, che viene adempiuto, senza margini di
discrezionalità, dall’Amministrazione erogante, sussistendo già, per effetto di una
siffatta concessione, un diritto del beneficiario al finanziamento, sul quale ha
cognizione il giudice ordinario, qualora intervenga la revoca del finanziamento stesso
ovvero la sua riduzione in rapporto a spese non ammissibili, così come avvenuto nel
caso di specie.
La fattispecie in esame attiene, infatti, alla revoca di un contributo per fatti successivi
alla concessione del beneficio e alla fase esecutiva del rapporto: i provvedimenti
impugnati sono stati adottati avuto riguardo all'inadempimento dei precisi obblighi
gravanti sulla ricorrente entro il 31 gennaio 2017, termine ultimo previsto per il
funzionamento e l’entrata in uso del progetto, ai sensi dell’art. 15, della L.R. n. 8 del
2016, così come modificato dall’art. 3 “Norme in materia di spesa comunitaria” della L.R.
29 dicembre 2016, n. 28 (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo Sez. II, 22 marzo 2019, n. 819).
In altre parole, la fattispecie in questione non riguarda la determinazione tecnico-
discrezionale di ammissione del progetto al contributo, bensì gli atti di accertamento
dell’intervenuta violazione, da parte del beneficiario, di un obbligo condizionante
l’erogazione del contributo stesso; pertanto, sia il “petitum”, sia la “causa petendi”,
attengono alla fase esecutiva del progetto ammesso a finanziamento, in relazione alla
disciplina regolante il rapporto concessorio.
In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo, rientrando in quella del giudice ordinario,
davanti al quale il processo può essere proseguito con le modalità e nei termini di cui
all’art. 11 del codice del processo amministrativo.
Quanto alla domanda di accesso agli atti essa è infondata in forza dei consolidati
principi giurisprudenziali in materia di seguito richiamati.
Arresto interpretativo indiscusso, e noto al Collegio, è quello secondo cui la necessaria
sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione
giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto di accedere, non
implica la riduzione dell’accesso a una situazione meramente strumentale rispetto alla
difesa in giudizio della situazione sottostante. L’accesso, in tal senso, assume una
valenza autonoma, non dipendente dalla sorte del processo principale, ma anche
dall’eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale che il
richiedente, una volta conosciuti gli atti in questione, potrebbe proporre.
La valorizzazione del principio della massima ostensione, tuttavia, non può essere
estesa fino al punto da legittimare un controllo generalizzato, generico e indistinto del
singolo sull’operato dell’amministrazione (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 19
ottobre 2017, n. 4838).
E, infatti, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa,
condiviso anche riguardo al caso di specie:
a) la domanda di accesso ai documenti amministrativi che risulti generica, non
contenendo gli estremi del documento, di cui si chiede l’ostensione, idonei a
consentirne l'identificazione, è inammissibile (Cons. Stato, sez. VI, 10 settembre 2009,
n. 5461);
b) la domanda di accesso deve avere un oggetto determinato o quanto meno
determinabile, e non può essere generica e formulata in guisa esplorativa; deve riferirsi
a specifici documenti già esistenti in rerum natura senza necessità di un’attività di
elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta o formazione di
documenti nuovi (Cons. Stato, sez. III, 21 ottobre 2013, n. 5099; Cons. Stato, sez. VI,
20 maggio 2004, n. 3271; Cons. Stato, Sez. VI, 10 aprile 2003, n. 1925; Cons. Stato,
Sez. IV, 13 giugno 2013, n. 3267).
Nella fattispecie, l’accesso chiesto dal Comune ricorrente, da un lato, imporrebbe
all’amministrazione destinataria un’attività di ricerca ed elaborazione dei documenti e,
dall’altro, anche se è stato motivato con riferimento a un interesse individuale, proprio
la sua onnicomprensività rivolta all’ottenimento di atti relativi ai rapporti
amministrativi e contabili intrattenuti dall’Amministrazione regionale con una pluralità
di Enti locali e riguardante tutta la fase di rendicontazione del P.O. FESR 2007-2013,
dimostra chiaramente che esso è finalizzato a un controllo di tipo ispettivo
sull’operato dell’amministrazione resistente al quale osta l’art. 24, comma 3, della
legge n. 241 del 1990, secondo cui non sono ammissibili istanze di accesso
preordinate a un controllo generalizzato ed esplorativo sull’azione amministrativa.
Ebbene, nel caso concreto, è mancante il necessario diretto collegamento tra i
documenti chiesti e l’interesse personale e attuale alla loro conoscenza da parte del
Comune ricorrente, atteso che, a fronte dell’inadempimento rispetto al termine fissato
per l’attivazione del progetto, la conoscenza dell’esito delle verifiche circa la messa in
uso degli altri progetti degli altri Comuni, finanziati parimenti nell’ambito del
medesimo P.O. FESR, non pare possa avere altro fine se non quello di controllo
investigativo sulla correttezza dell’azione della P.A..
In definitiva, in mancanza di un’effettiva posizione legittimante, la domanda di
accesso agli atti in esame è infondata e va respinta.
Le spese di giudizio vanno compensate avuto riguardo alla parziale decisione in rito,
alla natura di amministrazioni pubbliche delle parti costituite e al mancato
svolgimento di difese scritte da parte dell’Amministrazione resistente; nulla va
disposto per le spese nei confronti del Comune di Mistretta non costituitosi in
giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), dichiara il ricorso
inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del
giudice ordinario.
Respinge la domanda di accesso agli atti.
Spese compensate tra le parti costituite.
Nulla per le spese nei confronti del Comune di Mistretta.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 24 novembre 2020,
tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto
disposto dall’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020 con l'intervento dei magistrati:
Maria Cristina Quiligotti, Presidente
Maria Cappellano, Consigliere
Anna Pignataro, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Anna Pignataro Maria Cristina Quiligotti

IL SEGRETARIO