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Applicazione della legge n.

84 del 1994 “la Riforma dei Porti”: Impresa


terminalista

Indice

 Introduzione
 Definizioni
 Art. 16
 Art. 18
 La funzione dell’impresa terminalista
 Art 52 del codice della navigazione e la legge 84/94
 Allegati

Introduzione

Una delle parti più salienti della riforma portuale del 94 fu la nuova disciplina che
“liberalizza” il lavoro portuale creando una normativa più puntuale e attenta verso le
aziende che si ritrovavano a lavorare all’interno del porto provvedendo ad effettuare
quelle che in passato erano chiamate “operazioni portuali”.

Il cuore di questa riforma è incentrato negli articoli tra il 16 e il 18 della stessa che
nulla cambiano nel codice della navigazione ma che nel suo complesso vanno ad
inquadrare quello che viene definita impresa terminalista. Questo genere di impresa
poiché va ad agire direttamente sul suolo demaniale e per il fatto che agiste in un
ambito pericoloso ed essenziale per l’economia come a bordo delle navi commerciali
deve essere autorizzata dalla autorità preposta ad effettuare la sua attività in modo
che questa abbia la garanzia che sia stata vagliata sotto ogni aspetto sia economico
che, soprattutto, sotto il punto di vista della sicurezza della navigazione.

Bisogna precisare che nel 2016 sono intervenuta una ingente riorganizzazione delle
autorità portuali oggi chiamate autorità di sistema portuale. De facto la autorità
portuale è rimasta tale e quale (i suoi poteri in effetti non sono mutati) ma si è
espansa la sua influenza in quei porti sprovvisti di autorità portuale. Questo ha
permesso di indicare la competenza a rilasciare le autorizzazioni ex art 16 e 18 verso
una “autorità portuale” o “autorità di sistema” escludendo la autorità marittima ovvero
le capitanerie di porto (CP). Le CP comunque rimangano competenti in toto dal lato
della sicurezza della navigazione con tutti i poteri di polizia marittima annessi che nel
concreto si tramuta per il rilascio della concessione alla possibilità di esprimersi nelle
materie di sua competenza.

Definizioni

L’impresa terminalista non ha una chiara definizione giuridica. Infatti, nella legge
84/94 non viene mai nominata direttamente né nel corpo degli articoli né nei loro
titoli, quindi la sua definizione è meramente lasciata alla giurisprudenza che non ha
mai preso una direzione univoca. Quindi ciascuna autorità portuale ne individua i
caratteri che gli interessano sempre fermo restando nella applicazione di quanto
previsto dall’art. 16 e 18 della legge 84/94. Questi articoli sono pacificamente
riconosciuti dalla giurisprudenza come gli articoli che influiscono sulle attività delle
imprese terminaliste pur riguardando ambiti differenti.

Art. 16

L’articolo 16 riguarda le “operazioni e servizi portuali” indicando esplicitamente al suo


primo comma che il carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito e il movimento in
genere delle merci e materiali in ambito portuale sono attività che le Autorità Portuali
(AP) devono autorizzare per poter essere esercitate. Queste attività sono sottoposte
ad un tariffario (deciso dalla AP stessa).

Queste attività sono regolate per gli aspetti seguenti elementi di cui la autorità
portuale deve tenere di conto per il rilascio dell’autorizzazione:

a) Capacità tecno organizzativa, capacità finanziaria, professionalità, programmi


operativi ed organico della società operante;
b) Criteri e modalità del rilascio della autorizzazione stessa;
c) Paramenti dei canoni;
d) Norme relative a quella che la giurisprudenza definisce “autoproduzione”.

In questo modo si credeva all’epoca di permettere a nuove società di operare in


ambito portuale aprendo i servizi portuali ad altri soggetti diversi dalle corporazioni
che fino al 94 avevano il totale monopolio ad operare in questo ambito.

Art. 18

L’articolo 18 assegna alle autorità portuali di assegnare le concessioni in ambito


portuale alle società autorizzate ex art. 16 oltre che a tutti gli altri soggetti che hanno
da funzioni attinenti ad attività marittime e portuali.

Queste concessioni sono determinate e rilasciate con in concerto di questo previsto


dalla amministrazione centrale (i vari ministeri interessati) e con il decreto rilasciato
deve essere evidenziati i poteri di vigilanza, le modalità di rinnovo e la sua durata.
Ovviamente deve essere indicata la quantità del canone relativo.

Importate per il rilascio quanto previsto dal comma 6 qua riportato:

6. Ai fini del rilascio della concessione di cui al comma 1 è richiesto che i destinatari dell'atto
concessorio:
a) presentino, all'atto della domanda, un programma di attività, assistito da idonee
garanzie, anche di tipo fideiussorio, volto all'incremento dei traffici e alla
produttività del porto;
b) possiedano adeguate attrezzature tecniche ed organizzative, idonee anche dal
punto di vista della sicurezza a soddisfare le esigenze di un ciclo produttivo ed
operativo a carattere continuativo ed integrato per conto proprio e di terzi;
c) prevedano un organico di lavoratori rapportato al programma di attività di cui alla
lettera a).

L’attività di concessione deve essere esercitata direttamente e non può essere


demandata a terzi, questo perché si vuole evitare che qualcuno sia assegnato di una
concessione marittima senza essere autorizzata con precisione da parte della autorità
compente. Il concessionario può in determinate occasioni demandare parte delle
proprie attività a terzi ma solo e solamente con l’esplicita autorizzazione della autorità
marittima.

LA FUNZIONE DELL’IMPRESA TERMINALISTA.

La relazione tra l’articolo 16 e l’articolo 18 è evidente al fatto che possono riferirsi


anche allo stesso soggetto il quale per poter agire necessita di entrambe le
autorizzazioni. Ma il concetto non è solo limitato a questo aspetto. Di seguito un
estratto di un sito di materie giuridiche che analizza bevente questo rapporto.

https://www.diritto.it/operazioni-portuali-e-servizi-tecnico-nautici-a-dieci-anni-dalla-
riforma-del-sistema-portuale-dallinterpretazione-della-giurisprudenza-allintervento-
del-legislatore/

Il possesso di un’autorizzazione all’esercizio delle operazioni portuali può, in taluni


casi, accompagnarsi al diritto di disporre in modo sostanzialmente esclusivo di spazi
ed aree portuali. E in pratica, al possesso di una concessione demaniale in ambito
portuale, vale a dire di un terminal (o terminale) nel porto. L’impresa che accoppia
autorizzazione e concessione è così definita “impresa” od “operatore terminalista”
(terminal operator), ed è, in effetti, il soggetto attorno al quale ruotano, in un sistema
che potremmo definire “reticolare”, tutte le altre, eventuali, imprese autorizzate.
Va ricordato, infatti, che i servizi resi in occasione dello scalo in un porto da parte di
una nave sono diversi: ad esempio una nave che trasporta contenitori, oltre ai servizi
tecnico-nautici di pilotaggio, ormeggio ed eventuale rimorchio, ai servizi d’interesse
generale (quali la raccolta dei rifiuti), nonché alle operazioni doganali e agli altri
adempimenti collegati a queste ultime, riceve normalmente i servizi di rizzaggio e
derizzaggio dei contenitori da movimentare, carico e scarico degli stessi e loro
posizionamento sulla nave e a terra, movimentazione dei pezzi all’interno del terminal
portuale, spuntatura degli stessi, controllo dei sigilli e delle chiusure, oltreché
controllo dei pesi. Ai servizi standard di cui sopra, possono poi aggiungersene altri,
quali quelli di provvista ed approvvigionamento della nave, di bunkeraggio
(rifornimento delle navi) e il servizio d’assistenza antincendio per determinate
categorie di merci (c.d. merci pericolose).
Com’è agevole comprendere, i servizi che costituiscono il “cuore” delle operazioni
portuali sono quelli prestati dal terminalista ed in particolare quelli prestati con
l’ausilio d’attrezzature fisse di banchina (le gru), per le quali è normalmente necessario
disporre di aree portuali in via esclusiva, di qui la previsione di un atto concessorio. In
un sistema così delineato il terminalista finisce per svolgere il ruolo di “catalizzatore e
canalizzatore” della titolarità dei servizi resi all’utente: è solitamente il terminalista a
stipulare accordi con le altre imprese autorizzate (di regola, contratti d’appalti di
servizi) volti a coprire l’intero ciclo dei servizi richiesti da una nave in funzione
dell’espletamento di operazioni portuali.
Ciò determina, in definitiva, all’interno del porto una peculiare struttura “di mercato”,
e cioè la presenza di numerose imprese operanti a livelli contigui della filiera
produttiva, tutte tese ad offrire all’utente quanto da egli richiesto al momento
dell’ingresso in porto, e cioè un pacchetto di servizi integrato e tendenzialmente
globale, da rendersi peraltro contestualmente e nel medesimo luogo.

Art 52 del codice della navigazione e la legge 84/94

L’articolo 52 del codice della navigazione si riferisce al fatto che gli impianti ascrivibili come
depositi costieri di idrocarburi e devono essere esplicitamente autorizzati dalla autorità nazionale
poiché per definizione sono impianti strategici per lo sviluppo nazionale.
Nel tempo sono susseguite molte leggi in materia tra cui l’art 57 della legge 45/2012 (legge di
semplificazione) oltre che altre normative relative alle varie materie interessate. Quindi
analizzeremo il rapporto che si viene a creare tra gli articoli precedentemente analizzati e
l’istallazione del deposito GNL di Oristano santa giusta: soprattutto relative alle richieste di
autorizzazione da ottenere per la sua piena operabilità. Essenziali sono per capire i seguenti
paragrafi sono il comma 9 bis dell’art 18 della 84/94 e 7 Bis dell’art 16 della stessa.
Il nostro caso essendo un deposito costiero di rilevanza strategica (come si evince dalla sua
autorizzazione ministeriale “industriale” e dalla durata della concessione che rende il MIT
compente alla sua valutazione) si precisa che per questa istruttoria non si applica l’art 16
(autorizzazione allo svolgimento delle medesime operazioni portuali) ai sensi dei commi 7 bis
dell’art 16 e 9 bis dell’art18. (ci riferiamo alla legge 84/94).
Il ragionamento che si pone per questo paragrafo è il seguente.
Se io ottengo una autorizzazione di tipo “industriale” ai sensi del art.57 del 35/2012 ho
automaticamente l’autorizzazione alle operazioni connesse (ricordiamoci che comunque ho anche
l’autorizzazione ex art 52 del cod. nav.) poiché ad essa partecipano sia il MISE che il MIT.
Ciò ha senso leggendo assieme la legge 84/94 dove ci indica espressamente all’art 16 (per imprese
terminaliste e autorizzazione alle operazioni portuali) al comma 7bis che l’articolo non si applica
per i depositi costieri. Quindi pare ancora più evidente la netta separazione dall’art 18 della stessa
la quale fa riferimento alla sola domanda di concessione pur evidenziando che per ottenere la
stessa sia necessario l’evidenza capacitativa ad esercitare le operazioni portuali connesse (con le
caratteristiche riferite all’art 16 ma non alla sua applicazione).
La razio è che se ho un deposito costiero di prodotti petrolchimici questo deve per forza di cose
operare ed interfacciarsi con le navi che lo servono, quindi si crede pacificamente che nella
autorizzazione ad operare ed istallare l’impianto siano già comprese dalle autorità la valutazione
allee operazioni portuale stesse che sono alla base della operabilità dell’impianto.
Inoltre, la definizione di un impianto costiero ad “impresa terminalista” è alquanto azzardato in
mia opinione: pare evidente come la natura dell’impresa sia nettamente differente anche se lo
scopo di scaricare e caricare merce sia in fondo la stessa; possiamo riassumere in questo assunto:
una impresa terminalista può essere tale anche senza una concessione di un’infrastruttura mentre
un deposito costiero non può essere tale senza la concessione della infrastruttura stessa.
Da qui il valore dell’art18 della 84/94 la quale pretende dai concessionari (del demanio marittimo
portuale) l’esigenza di poter garantire la operabilità delle operazioni portuali stesse fornendo in
fase di domanda di concessione le capacità, dotazioni, strumenti per eseguirle in “modo
continuativo”.

Allegati
Art. 16

(Operazioni portuali e servizi portuali)

1. Sono operazioni portuali il carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito, il movimento in genere delle
merci e di ogni altro materiale, svolti nell'ambito portuale.

Sono servizi portuali quelli riferiti a prestazioni specialistiche, complementari e accessorie al


ciclo delle operazioni portuali. I servizi ammessi sono individuati dalle Autorità Portuali o,
laddove non istituite dalle Autorità Marittime, attraverso una specifica regolamentazione da
emanare in conformità dei criteri vincolanti fissati con decreto del Ministro dei Trasporti e della
Navigazione. (cfr.: art. 2, comma 1, lettera a), legge 30 giugno 2000, n. 186).

2. Le Autorità Portuali o, laddove non istituite, le Autorità Marittime disciplinano e vigilano


sull'espletamento delle operazioni portuali, e dei servizi portuali nonché sull'applicazione delle
tariffe indicate da ciascuna impresa ai sensi del comma 5, riferendo periodicamente al Ministro
dei Trasporti e della Navigazione. (cfr.: art. 2, comma 1, lettera b) legge 30 giugno 2000, n. 186).

3. L'esercizio delle attività di cui al comma 1, espletate per conto proprio o di terzi, è soggetto ad
autorizzazione dell'Autorità Portuale o, laddove non istituita, dell'Autorità Marittima. Detta
autorizzazione riguarda lo svolgimento di operazioni portuali di cui al comma 1 previa verifica
del possesso da parte del richiedente dei requisiti di cui al comma 4, oppure di uno o più servizi
portuali di cui al comma 1, da individuare nell’autorizzazione stessa. Le imprese autorizzate
sono iscritte in appositi registri distinti tenuti dall'Autorità Portuale o, laddove non istituita,
dell'Autorità Marittima e sono soggette al pagamento di un canone annuo e alla prestazione di
una cauzione determinati dalle medesime Autorità. (cfr.: art. 2, comma 1, lettere c) e d), legge
30 giugno 2000, n. 186).
3.bis. Le operazioni ed i servizi portuali di cui al comma 1 non possono svolgersi in deroga alla
legge 23 ottobre 1960, n. 1369, salvo quanto previsto dall’art. 17. (cfr.: art. 2, comma 1,
lettera e), legge 30 giugno 2000, n. 186).
4. Ai fini del rilascio delle autorizzazioni di cui al comma 3 da parte dell'Autorità competente, il
Ministro dei Trasporti e della Navigazione, con proprio decreto, da emanarsi entro 30 giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, determina:
a) I requisiti di carattere personale e tecnico-organizzativo, di capacità finanziaria, di
professionalità degli operatori e delle imprese richiedenti, adeguati alle attività da
espletare, tra i quali la presentazione di un programma operativo e la determinazione di
un organico di lavoratori alle dirette dipendenze comprendente anche i quadri
dirigenziali;

b) i criteri, le modalità e i termini in ordine al rilascio, alla sospensione ed alla revoca dell'atto
autorizzatorio, nonché ai relativi controlli;

c) i parametri per definire i limiti minimi e massimi dei canoni annui e della cauzione in
relazione alla durata ed alla specificità dell'autorizzazione, tenuti presenti il volume degli
investimenti e le attività da espletare;

d) i criteri inerenti il rilascio di autorizzazioni specifiche per l'esercizio di operazioni portuali, da


effettuarsi all'arrivo o alla partenza di navi dotate di propri mezzi meccanici e di proprio
personale adeguato alle operazioni da svolgere, nonché per la determinazione di un
corrispettivo e di idonea cauzione. Tali autorizzazioni non rientrano nel numero massimo
di cui al comma 7.

5. Le tariffe delle operazioni portuali di cui al comma 1 sono rese pubbliche. Le imprese autorizzate ai
sensi del comma 3 devono comunicare all'Autorità Portuale o, laddove non istituita,
dell'Autorità Marittima le tariffe che intendono praticare nei confronti degli utenti, nonché ogni
successiva variazione.

6. L'autorizzazione ha durata rapportata al programma operativo proposto dall'impresa ovvero,


qualora l'impresa autorizzata sia anche titolare di concessione, ai sensi dell'art. 18, durata
identica a quella della concessione medesima; l'autorizzazione può essere rinnovata in
relazione a nuovi programmi operativi o a seguito del rinnovo della concessione. L'Autorità
Portuale o, laddove non istituita, l'Autorità Marittima sono tenute a verificare, con cadenza
almeno annuale, il rispetto delle condizioni previste nel programma operativo.

7. L'Autorità Portuale o, laddove non istituita, l'Autorità Marittima, sentita la Commissione Consultiva
locale, determina il numero massimo di autorizzazioni che possono essere rilasciate ai sensi del
comma 3, in relazione alle esigenze di funzionalità del porto e del traffico, assicurando,
comunque, il massimo della concorrenza nel settore.

7.bis. Le disposizioni del presente articolo non si applicano ai depositi e stabilimenti di prodotti
petroliferi e chimici allo stato liquido, nonché di altri prodotti affini, siti in ambito portuale. (cfr.:
art. 2, comma 16bis, legge 23 dicembre 1996, n. 647).
7.ter. Le Autorità Portuali o, laddove non istituite le Autorità Marittime, devono pronunciarsi
sulle richieste di autorizzazione di cui al presente articolo entro 90 giorni dalla richiesta,
decorsi i quali, in assenza di diniego motivato la richiesta si intende accolta. (cfr.: art. 2,
comma 1, lettera f), legge 30 giugno 2000, n. 186).

Art. 18.

(Concessione di aree e banchine)


1. L'Autorità Portuale e, dove non istituita, ovvero prima del suo insediamento, l'organizzazione

portuale o l'Autorità Marittima danno in concessione le aree demaniali e le banchine comprese

nell'ambito portuale alle imprese di cui all'art. 16, comma 3, per l'espletamento delle

operazioni portuali, fatta salva l'utilizzazione degli immobili da parte di amministrazioni

pubbliche per lo svolgimento di funzioni attinenti ad attività marittime e portuali.

E' altresì sottoposta a concessione da parte dell'Autorità Portuale, e laddove non istituita
dall'Autorità Marittima, la realizzazione e la gestione di opere attinenti alle attività marittime e
portuali collocate a mare nell'ambito degli specchi acquei esterni alle difese foranee anch'essi
da considerarsi a tal fine ambito portuale, purché interessati dal traffico portuale e dalla
prestazione dei servizi portuali anche per la realizzazione di impianti destinati ad operazioni di
imbarco e sbarco rispondenti alle funzioni proprie dello scalo marittimo, come individuati ai
sensi dell'art. 4, comma 3.

Le concessioni sono affidate, previa determinazione dei relativi canoni, anche commisurati
all'entità dei traffici portuali ivi svolti, sulla base di idonee forme di pubblicità, stabilite dal
Ministro dei Trasporti e della Navigazione, di concerto con il Ministro delle Finanze, con proprio
decreto.

Con il medesimo decreto sono altresì indicati (cfr.: art. 2, comma 17, legge 23 dicembre 1996,
n. 647):

a) la durata della concessione, i poteri di vigilanza e controllo delle Autorità concedenti, le


modalità di rinnovo della concessione ovvero di cessione degli impianti a nuovo
concessionario; (cfr.: art. 2, comma 17, legge 23 dicembre 1996, n. 647);

b) i limiti minimi dei canoni che i concessionari sono tenuti a versare. (cfr.: art. 19, comma 1,
legge 7 dicembre 1999, n. 472).

1.bis. Sono fatti salvi fino alla scadenza del titolo concessorio, i canoni stabiliti dalle Autorità Portuali
relativi a concessioni già assentite alla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 1.
(cfr.: art. 19, comma 2, legge 7 dicembre 1999, n. 472).

2. Con il decreto di cui al comma 1 sono altresì indicati i criteri cui devono attenersi le Autorità Portuali
o Marittime nel rilascio delle concessioni al fine di riservare nell'ambito portuale spazi operativi
allo svolgimento delle operazioni portuali da parte di altre imprese non concessionarie.

3. Con il decreto di cui al comma 1, il Ministro dei Trasporti e della Navigazione adegua la disciplina
relativa alle concessioni di aree e banchine alle normative comunitarie.

4. Per le iniziative di maggiore rilevanza, il presidente dell'Autorità Portuale può concludere, previa
delibera del comitato portuale, con le modalità di cui al comma 1, accordi sostitutivi della
concessione demaniale ai sensi dell'articolo 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

5. Le concessioni o gli accordi sostitutivi di cui al comma 4 possono comprendere anche la realizzazione
di opere infrastrutturali.
6. Ai fini del rilascio della concessione di cui al comma 1 è richiesto che i destinatari dell'atto
concessorio:

a) presentino, all'atto della domanda, un programma di attività, assistito da idonee garanzie,


anche di tipo fideiussorio, volto all'incremento dei traffici e alla produttività del porto;

b) possiedano adeguate attrezzature tecniche ed organizzative, idonee anche dal punto di vista
della sicurezza a soddisfare le esigenze di un ciclo produttivo ed operativo a carattere
continuativo ed integrato per conto proprio e di terzi;

c) prevedano un organico di lavoratori rapportato al programma di attività di cui alla lettera a).

7. In ciascun porto l'impresa concessionaria di un'area demaniale deve esercitare direttamente


l'attività per la quale ha ottenuto la concessione, non può essere al tempo stesso
concessionaria di altra area demaniale nello stesso porto, a meno che l'attività per la quale
richiede una nuova concessione sia differente da quella di cui alle concessioni già esistenti nella
stessa area demaniale, e non può svolgere attività portuali in spazi diversi da quelli che le sono
stati assegnati in concessione. Su motivata richiesta dell’impresa concessionaria, l’autorità
concedente può autorizzare l’affidamento ad altre imprese portuali, autorizzate ai sensi dell’art.
16, dell’esercizio di alcune attività comprese nel ciclo operativo. (cfr.: art. 13, comma 4, legge 8
luglio 2003, n. 172).

8. L'Autorità Portuale o, laddove non istituita, l'Autorità Marittima sono tenute ad effettuare

accertamenti con cadenza annuale al fine di verificare il permanere dei requisiti in possesso al

momento del rilascio della concessione e l'attuazione degli investimenti previsti nel programma

di attività di cui al comma 6, lettera a).

9. In caso di mancata osservanza degli obblighi assunti da parte del concessionario, nonché di mancato
raggiungimento degli obiettivi indicati nel programma di attività, di cui al comma 6, lettera a),
senza giustificato motivo, l'Autorità Portuale o, laddove non istituita, l'Autorità Marittima
revocano l'atto concessorio.

9.bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche ai depositi e stabilimenti di prodotti

petroliferi e chimici allo stato liquido, nonché di altri prodotti affini, siti in ambito portuale. (cfr.:

art. 2, comma 18, legge 23 dicembre 1996, n. 647).