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SCHEDA TEMATICA PER IL SEMESTRE EUROPEO

APPALTI PUBBLICI

1. INTRODUZIONE particolare in periodi di restrizione dei


bilanci statali. Per gli Stati membri, gli
Ogni anno le autorità pubbliche dei paesi appalti pubblici sono un vettore
dell'UE spendono in appalti pubblici circa fondamentale per l'attuazione delle
il 14% del PIL, percentuale che politiche di governo e per la realizzazione
corrisponde ad un valore di 1 900 degli obiettivi strategici nazionali. Un
miliardi di EUR1. Considerato il loro peso mercato degli appalti pubblici ben
finanziario, gli appalti pubblici rivestono funzionante rafforza la competitività
indubbiamente un'importanza nazionale attraverso un miglioramento
fondamentale per la concorrenza, in delle finanze pubbliche, degli
particolare in settori quali l'energia, i investimenti e della qualità di servizi
trasporti, la difesa, le tecnologie quali le infrastrutture e la pubblica
informatiche e i servizi sanitari, in cui amministrazione elettronica
buona parte della domanda proviene dal (e government).
settore pubblico.
Gli appalti pubblici di valore superiore
L'esistenza di procedure di appalto alle soglie previste dalla normativa UE2
pubblico efficienti è essenziale per devono essere pubblicati a livello di UE
risolvere molte delle principali sfide sulla piattaforma TED (Tenders
strategiche che l'UE si trova ad Electronic Daily)3. L'obiettivo perseguito
affrontare. Tra queste figurano la in questo modo consiste nell'integrare i
crescita e l'occupazione, la disciplina di mercati degli appalti di tutta l'UE,
bilancio, la modernizzazione accrescere la concorrenza e garantire un
dell'amministrazione pubblica, la lotta utilizzo migliore del denaro pubblico
contro corruzione e collusione, l'accesso speso. Nel 2015, il valore dei bandi di
al mercato per le PMI, la fiducia dei gara pubblicati a livello di UE è stato pari
cittadini nelle autorità pubbliche e nella a 450 miliardi di EUR.
democrazia, nonché l'innovazione e la
crescita sostenibile a livello ambientale e 2. PRINCIPALI SFIDE STRATEGICHE
sociale.
Il rafforzamento delle procedure di
La produttività della spesa e degli appalto pubblico è un elemento
investimenti di risorse pubbliche fondamentale delle azioni condotte dalle
rappresenta una leva essenziale per
ripristinare la crescita economica, in
2
Le normative dell'UE fissano una serie di
norme minime armonizzate per gli appalti di
1
Ultima stima, escluse le spese delle valore monetario superiore a un determinato
aziende di fornitura dei servizi. Le stime importo, consultabili all'indirizzo
precedenti, che includono gli appalti pubblici https://ec.europa.eu/growth/single-
per fornitura di servizi, si aggirano attorno al market/public-procurement/rules-
19% del PIL dell'UE, percentuale che implementation/thresholds_it.
3
corrisponde a circa 2 300 miliardi di EUR. http://ted.europa.eu/TED/main/HomePage.do

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autorità pubbliche al fine di creare una La disponibilità e la qualità dei dati
società più equa, fondata sulle pari riportati sono essenziali per analizzare le
opportunità, sulla crescita economica procedure di appalto e per preparare
sostenibile e su un'ampia partecipazione azioni e risposte strategiche appropriate.
al mercato. Allo stesso tempo, un La disponibilità per tutte le parti
sistema di appalti pubblici efficiente può interessate di dati migliori e
apportare un notevole contributo alla maggiormente accessibili sulle procedure
sostenibilità delle finanze pubbliche. di appalto potrebbe sensibilizzare alla
questione la comunità dei ricercatori (e
Nell'ambito dell'attuale quadro normativo ciò permetterebbe di raccogliere nuove
dell'UE, la valutazione della qualità e idee su come colmare alcune lacune) e
dell'efficacia dei sistemi degli appalti ottimizzare l'interazione con la società in
pubblici è essenziale per individuare i senso lato (rafforzando la fiducia e
punti di forza e le debolezze presenti esercitando una pressione a livello di
negli Stati membri. opinione pubblico per migliorare
l'efficacia dei sistemi degli appalti
Tale valutazione dovrebbe portare pubblici).
all'adozione di misure e strategie
correttive. Le moderne procedure di Miglior rapporto qualità/prezzo
appalto pubblico si basano su alcuni
elementi essenziali: 2.1. Concorrenza in materia di
appalti pubblici
 miglior rapporto qualità/prezzo:
fornire i beni, le opere e i servizi Negli avvisi di aggiudicazione degli
richiesti in modo economico, appalti pubblicati sul TED viene
efficiente ed efficace; registrato il numero di offerte
 trasparenza: divulgare le presentate. Tale dato rappresenta un
informazioni relative alle procedure di importante indice del livello di
appalto pubblico in modo concorrenza presente nei mercati degli
comprensibile, accessibile e appalti pubblici. La concorrenza tra
tempestivo; offerenti per i contratti pubblici
 equità: le procedure di appalto rappresenta uno degli strumenti utilizzati
pubblico non devono essere per realizzare l'obiettivo ultimo della
discriminatorie e devono garantire un politica degli appalti pubblici, che
trattamento equo di tutti gli offerenti; consiste nel garantire il miglior rapporto
 buona governance: gli appalti non qualità/prezzo. Tra il 2006 e il 2016 la
dovrebbero essere considerati mere percentuale di bandi con una sola offerta
procedure amministrative ma come è salita dal 14% al 29%. Questo dato
opportunità per realizzare diversi dimostra che il processo concorrenziale
obiettivi sociali attraverso una spesa non è presente o sta perdendo di
“intelligente”. Ciò sua volta può intensità. In termini generali le imprese
rafforzare la fiducia nel governo, incontrano maggiori difficoltà ad
nelle politiche ambientali e sociali e accedere ai mercati degli appalti.
nell'innovazione.

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Grafico 1: Percentuale di contratti per cui è stata presentata un'unica offerta (contratti-
quadro esclusi), 2006-2016

50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%

Fonte: Commissione europea, in base ai dati GU/TED (Croazia 2013-2016, Romania & Bulgaria 2007-2016).

A livello di UE-28, nel periodo 2006-2016 numero totale di contratti aggiudicati


i bandi di gara con un solo offerente (passando dall'1,5% al 2%). Nello stesso
hanno raggiunto il 27% del totale. Le periodo anche gli appalti transfrontalieri
percentuali più elevate sono state indiretti hanno evidenziato una tendenza
osservate nei nuovi Stati membri. Anche generale al rialzo: la percentuale del
in Italia la percentuale è stata alta, numero totale di contratti aggiudicati è
prossima alla media dell'UE-28. passata dal 19,9% al 22,6%, mentre
quella del valore complessivo degli
Nel complesso sempre più Stati membri appalti aggiudicati è passata dal 18,6%
dell'UE registrano un'elevata percentuale al 21,4%. Tuttavia, la tendenza
di appalti con una sola offerta, il che all'aumento non è stata stabile nel
indica che la concorrenza è insufficiente tempo.
(grafico 1).
Tra il 2009 e il 2015 la percentuale di
2.2. Livello di appalti pubblici appalti transfrontalieri diretti ha
transfrontalieri superato, per numero di aggiudicazioni,
il 10% soltanto in tre paesi: Malta
Le condizioni create delle norme in (12%), Irlanda (13%) e Lussemburgo
materia di appalti pubblici dell'UE (17%). In questi tre piccoli Stati l'offerta
avrebbero dovuto favorire l'aumento dei locale risulta insufficiente per soddisfare
bandi di gara transfrontalieri. In generale il fabbisogno degli acquirenti. Nella
gli appalti transfrontalieri si distinguono maggior parte degli Stati membri
in diretti4 e indiretti5. Tra il 2009 e dell'UE-28 la quota di appalti
il 2015 i livelli degli appalti transfrontalieri diretti è rimasta al di
transfrontalieri diretti sono generalmente sotto del 5% di tutti i contratti
aumentati, sia in percentuale del valore aggiudicati (grafico 2).
totale dei contratti aggiudicati (passando
dal 2,5% al 3,5%) sia in percentuale del Tra il 2009 e il 2015 gli appalti
transfrontalieri indiretti hanno superato il
15% nella maggior parte degli Stati
4
Quando l'aggiudicatario non si trova nello membri. La percentuale di appalti
stesso paese dell'amministrazione transfrontalieri indiretti rispetto al
aggiudicatrice, né è di proprietà di un numero di contratti aggiudicati ha
operatore di quel paese.
5 evidenziato valori compresi tra il 2,1% e
Quando l'aggiudicatario ha sede nello
stesso paese dell'amministrazione
il 34,8% (in valore, tra il 5,9% e il 36%)
aggiudicatrice, ma è una filiale di un'impresa nei paesi dell'UE-28.
straniera.

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Il fatto che la quota degli appalti
transfrontalieri indiretti è spesso elevata
mentre quella degli appalti transfrontalieri
diretti è bassa può essere un indice di
barriere, effettive o percepite, alle offerte
transfrontaliere, che spingono le imprese
ad affidarsi alle filiali locali per le vendite
transfrontaliere6.

Figura 2 - Percentuale di contratti aggiudicati a imprese estere per valore (aggiudicazione


diretta e indiretta), 2009-2015

40%
35%
30%
25%
20%
15% diretti
10%
indiretti
5%
0%

6
Sviluppando strategie per penetrare i
mercati transfrontalieri, è più probabile che le
imprese istituiscano filiali per far fronte alla
complessità dei requisiti specifici dei singoli
paesi. Inoltre, gli offerenti transfrontalieri
considerano la presenza locale un vantaggio,
perché ritengono che le amministrazioni
aggiudicatrici prediligano appaltatori che
usino la loro stessa lingua e non siano
geograficamente distanti.

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Trasparenza ed equità Un elemento essenziale per determinare
il livello di trasparenza è il tipo di
2.3. Pubblicazione dei bandi di gara procedura utilizzata. Ricorrendo a
pubblici a livello di UE procedure aperte è più probabile
garantire un elevato livello di
Un indicatore essenziale è rappresentato trasparenza e concorrenza. I paesi in cui
dal numero di bandi pubblici pubblicati a il valore dei bandi pubblicati è
livello di UE7. La tendenza generale si è relativamente modesto rispetto al PIL
mantenuta relativamente stabile negli non potranno beneficiare dei vantaggi
ultimi quattro anni ma il livello di associati all'aumento del tasso di
pubblicazione differisce notevolmente da pubblicazione, quali la riduzione dei costi
uno Stato membro all'altro. In alcuni della ricerca degli appalti futuri o
paesi il valore degli appalti pubblicati l'aumento del ventaglio di potenziali
rispetto al PIL è ben al di sotto della partecipanti. Inoltre tali paesi, pur
media dell'UE, che è pari al 4,25% beneficiando dell'apertura dei mercati di
(2012-2015) (grafico 3).

Grafico 3 - Valore dei bandi di gara pubblicati espresso come percentuale del PIL per
Stato membro, 2012-2015.

10.00%
9.00%
8.00%
7.00%
6.00%
5.00%
4.00%
3.00%
2.00%
1.00%
0.00%

Fonte: Commissione europea, in base ai dati GU/TED (Croazia 2013-2015).

2.4. Apertura delle procedure altri Stati membri, non offrono


utilizzate negli appalti pubblici opportunità analoghe alle imprese
europee degli altri Stati membri. Questo
I mercati degli appalti pubblici aspetto è di particolare importanza per i
trasparenti sono caratterizzati da un rapporti tra Stati membri in avanzo e in
elevato livello di apertura e presentano disavanzo di bilancio. Il paese che ha
un elevato potenziale di concorrenza, fatto registrare il tasso di pubblicazione
proprio perché le imprese che si più basso dell'UE è la Germania (1,2%).
aggiudicano l'appalto sono quelle che
propongono il miglior prodotto, al miglior
prezzo, per ottenere il risultato migliore. Al contrario, in caso di utilizzo di una
procedura negoziata senza
pubblicazione, i livelli di trasparenza e
concorrenza possono essere molto più
bassi.

7
Compresi i settori dei servizi di utilità
generale e della difesa.

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Nell'UE-28, la percentuale di avvisi di ma con differenze notevoli tra Stati
aggiudicazione degli appalti in cui è stata membri. Tuttavia, in alcuni ambiti il
utilizzata la procedura negoziata senza ricorso a tali procedure è molto elevato,
pubblicazione è stata del 7% nel periodo ad esempio nel settore della fornitura di
2006-2016 (cfr. grafico 4). Ciò indica che soluzioni informatiche, in cui la
la parte osservabile degli appalti pubblici dipendenza da un unico fornitore (lock-
è abbastanza trasparente. Dal 2006 la in) è un fenomeno frequente.
tendenza generale è di relativa stabilità,

Grafico 4 - Percentuale di avvisi di aggiudicazione degli appalti per cui è stata utilizzata
una procedura negoziata senza pubblicazione, 2006-2016

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

Fonte: Commissione europea, in base ai dati GU/TED (Croazia 2013-2016, Romania & Bulgaria 2007-2016).

2.5. Qualità dei dati comunicati modifiche necessarie riguardano le


procedure operative. Infine, in alcuni
L'importanza dei dati è ampiamente Stati membri sono state effettuate
riconosciuta. Ad esempio, l'OCSE ha analisi sofisticate di dati finanziate con i
dichiarato che, nonostante gli Stati modesti bilanci delle ONG.
membri raccolgano un numero sempre
maggiore di dati di base sugli appalti, Un indicatore utilizzato per determinare
sono pochi quelli che procedono ad la qualità dei dati è la percentuale di
un'analisi sistematica delle informazioni avvisi pubblicati sul TED senza
al fine di valutare l'efficienza del sistema informazioni sul valore del contratto. A
degli appalti. Inoltre, gli studi della livello di UE, nel periodo 2006-2016, la
Commissione raccomandano di percentuale di contratti senza
migliorare la qualità dei dati relativi agli informazioni sul valore è stata del 20%.
appalti e ai meccanismi di ricorso. In Tuttavia, dieci Stati membri hanno
alcuni Stati membri sono stati effettuati registrato valori di gran lunga superiori,
studi specifici, condotti ad esempio dai con Svezia, Paesi Bassi, Finlandia e
governi britannico, tedesco e svedese e Irlanda ai primi quattro posti. Inoltre, in
dal settore non governativo croato, ceco diversi paesi in cui si registra un'elevata
e ungherese. percentuale di casi in cui non figura il
valore del contratto non si osservano
Il costo delle soluzioni proposte non è in miglioramenti da questo punto di vista
genere elevato, né in termini assoluti né rispetto al passato. I due paesi che
rispetto alla spesa specifica per gli evidenziano i risultati più estremi sono la
appalti. Ad esempio, il costo dei registri Svezia e i Paesi Bassi.
dei contratti in Slovacchia è risultato
inferiore a 25 000 EUR. Inoltre, i dati in
materia di audit sono già disponibili e le

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Grafico 5 - Nessuna informazione registrata circa il valore del contratto, 2006-2016

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Fonte: Commissione europea, in base ai dati GU/TED (Croazia 2013-2016, Romania & Bulgaria 2007-2016).

Buona governance maggior successo per l'aggiudicazione di


appalti in regime di cooperazione. Nel
2.6. Aggregazione della domanda 2010 tutti i ministeri del governo
centrale sono stati incaricati di procurarsi
Il panorama degli appalti pubblici è le risorse energetiche tramite il servizio
caratterizzato da un'elevata appalti del governo, circostanza che ha
frammentazione nel numero di reso possibile un risparmio di 51 milioni
acquirenti. Si stima che nell'UE operino di GBP. Le due possibilità di
oltre 350 000 singole amministrazioni aggregazione della domanda sono: i)
aggiudicatrici. Tuttavia, in molti Stati l'acquisto attraverso una centrale di
membri non esistono dati affidabili sul committenza o ii) l'acquisto tramite
numero di amministrazioni aggiudicatrici appalto congiunto con altri enti. Ne sono
e, pertanto, il dato è da ritenersi buoni esempi i beni quali l'energia
indicativo. elettrica e il gas o i mobili e le
attrezzature per ufficio.
I vincoli finanziari e una più incisiva
richiesta di maggiore responsabilità da A livello dell'UE-28 la percentuale media
parte dell'opinione pubblica spinge le degli avvisi di aggiudicazione degli
autorità pubbliche a centralizzare e appalti in cui l'amministrazione
standardizzare le procedure di appalto. aggiudicatrice acquista per conto di altre
Allo stesso tempo, l'aggregazione della amministrazioni aggiudicatrici è stata
domanda negli appalti pubblici può dell'8% (grafico 6) nel periodo 2009-
aiutare le amministrazioni aggiudicatrici 2015, con il livello più elevato registrato
a conseguire obiettivi essenziali, quali ad dal Regno Unito. Le possibilità di ricorso
esempio: ad acquisiti congiunti o all'acquisto
attraverso centrali di committenza sono
 un migliore rapporto qualità/prezzo
molto più numerose rispetto alla media
grazie alle economie di scala;
dell'UE-28. Tuttavia, l'evoluzione
 obiettivi ecologici e sociali;
relativamente stabile nel tempo dimostra
 professionalizzazione degli
che nonostante i vincoli finanziari, gli
acquirenti;
Stati membri non approfittano delle
 una pianificazione e un monitoraggio
possibilità di aggregazione della
più efficaci del ciclo degli appalti
domanda (ove queste si presentano).
pubblici;
 l'introduzione di strumenti elettronici.

Ad esempio, nel Regno Unito, il settore


dell'energia è diventato uno dei casi di

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Grafico 6 - Percentuale di avvisi di aggiudicazione di appalti in cui l'amministrazione
aggiudicatrice acquista per conto di altre amministrazioni aggiudicatrici (attraverso
sistemi di acquisto comune o centrali di committenza).

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

Fonte: Commissione europea, in base ai dati GU/TED (Croazia 2013-2016, Romania & Bulgaria 2007-2016).

2.7. Uso diversificato dei criteri di l'applicazione di questo principio da parte


qualità degli Stati membri è molto eterogenea
(grafico 7). La Francia e il Regno Unito
Solo pochi Stati membri si sono utilizzano il principio MEAT per oltre
adoperati per mettere in atto politiche in il 90% dei bandi di gara, mentre la
materia di appalti pubblici di innovazione Croazia e la Lituania registrano tassi
responsabili a livello ambientale e inferiori al 10%. La media dell'UE è
sociale. Rimane pertanto ancora del 62%.
eccessivo il ricorso al criterio di
aggiudicazione rappresentato dal prezzo Non utilizzando a sufficienza il principio
più basso, che non sempre porta al MEAT, gli Stati membri rischiano di
miglior rapporto qualità/prezzo. perdere occasioni di utilizzare importi
significativi spesi in modo intelligente e
Al contrario, la Commissione promuove strategico attraverso gli appalti pubblici,
l'integrazione dei criteri di qualità generando maggiori ripercussioni
attraverso il cosiddetto principio economiche positive. Questa questione
dell'offerta economicamente più riguarda in particolare gli Stati membri
vantaggiosa (MEAT, Most Economically dell'Europa centrale e orientale.
Advantageous Tender). Tuttavia,

Grafico 7 - Uso del principio MEAT per la valutazione delle offerte, 2006-2016

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Fonte: Commissione europea, in base ai dati GU/TED (Croazia 2013-2016, Romania & Bulgaria 2007-2016).

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3. SOLUZIONI PER GLI STATI obbligatorio nelle loro procedure di
MEMBRI appalto l'applicazione del principio MEAT,
ivi compresi i criteri ecologici. In ogni
3.1. Soluzioni caso, per ottenere risultati ottimali in
materia di appalti pubblici è necessaria
Un'azione chiara e concreta può l'applicazione sistematica dei criteri
trasformare gli appalti pubblici in un strategici. Ciò si può ottenere con un
potente strumento a disposizione della ampio sostegno pratico, mediante la
politica economica di ciascuno Stato diffusione di norme, metodologie per la
membro, con vantaggi notevoli a livello definizione di parametri, aggiornamenti
dei risultati degli appalti, come sostenuto periodici dei marchi11 e dei criteri di
nella comunicazione della Commissione valutazione e disponibilità di un catalogo
adottata il 3 ottobre 20178. La delle buone pratiche.
comunicazione istituisce il quadro
strategico teso a migliorare le pratiche in Altro aspetto importante è la
materia di appalti in tutta l'UE; professionalizzazione. Il maggiore uso
l'approccio proposto si basa su un degli appalti pubblici strategici richiede
partenariato. L'azione nei settori un più ampio ricorso a pratiche flessibili,
prioritari consentirebbe inoltre agli Stati conoscenza dei mercati e strumenti
membri di affrontare le carenze illustrate innovativi. Il settore pubblico deve
nella sezione precedente. attuare una strategia globale volta a
contrastare l'avversione al rischio e ad
Come indicato nella comunicazione, le attirare e sviluppare le competenze in
azioni riguardano sei settori prioritari: tutto il panorama degli appalti pubblici.
Gli Stati membri si trovano a diversi
 garantire una più ampia diffusione
stadi del percorso verso la
degli appalti pubblici strategici;
professionalizzazione. La condivisione di
 professionalizzare gli acquirenti
esperienze consentirà loro di migliorare
pubblici;
le procedure di appalto e potenzierà
 migliorare l'accesso ai mercati degli
altresì l'impatto degli appalti nella
appalti;
realizzazione degli obiettivi delle politiche
 aumentare la trasparenza, l'integrità
pubbliche. Le strategie di
e la qualità dei dati;
professionalizzazione a lungo termine a
 promuovere la trasformazione
livello nazionale sono fondamentali per
digitale degli appalti;
disporre delle persone giuste, con le
 cooperare negli appalti.
competenze e gli strumenti giusti, al fine
Gli appalti pubblici strategici di ottenere i migliori risultati.
dovrebbero rivestire un ruolo di
Un altro importante elemento riguarda
maggiore importanza per rispondere alle
l'accesso ai mercati degli appalti
sfide sociali, ambientali ed economiche.
pubblici. Le PMI sono fondamentali per
Nella pratica ciò si traduce
la creazione di occupazione, crescita e
nell'integrazione di criteri innovativi,
innovazione, ma hanno difficoltà ad
ecologici e sociali9, in un maggiore uso
accedere agli appalti. Attualmente le PMI
della consultazione preliminare di
si aggiudicano il 45% del valore
mercato o di valutazioni qualitative
aggregato dei contratti al di sopra delle
(MEAT10), nonché in appalti per soluzioni
soglie dell'UE, direttamente o come
innovative nella fase pre-commerciale.
offerenti congiunti o subappaltatori. Le
Alcuni Stati membri hanno reso

8
COM(2017) 572 final:
9
Dovrebbe essere compreso l'obbligo di
accessibilità per le persone con disabilità.
10
Most economically advantageous tender
11
(offerta economicamente più vantaggiosa), Come marchi di qualità ecologica,
che consente di attribuire più importanza alla etichette energetiche o marchio del
qualità. commercio equo e solidale.

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direttive del 2014 comprendono misure12 Inoltre, l'accesso ai dati sugli appalti
che dovrebbero facilitare l'accesso delle pubblici dovrebbe consentire il dialogo
PMI agli appalti pubblici. Tale con la società civile e responsabilizzare
miglioramento delle opportunità in ulteriormente i governi. Le autorità
materia di appalti per le PMI deve essere pubbliche disporrebbero quindi di
comunicato al pubblico, alle imprese e strumenti migliori per la lotta contro le
alle amministrazioni aggiudicatrici in frodi e la corruzione14. A tal fine è
modo più efficace. L'obiettivo è caldamente raccomandata l'istituzione di
aumentare la quota di appalti pubblici registri dei contratti15 accessibili al
aggiudicati alle PMI affinché corrisponda pubblico, per una maggiore trasparenza
al peso complessivo di queste ultime in merito agli appalti aggiudicati e alle
nell'economia. loro modifiche. Inoltre, agevolare la
segnalazione di casi di corruzione
Un altro modo per migliorare l'accesso è istituendo meccanismi di denuncia
creare fiducia tra gli operatori del efficaci e tutelando i denuncianti contro
mercato, comprese le PMI, affinché eventuali ritorsioni può contribuire a
partecipino alle procedure di appalto. A migliorare la trasparenza degli appalti
tal fine si devono offrire opportunità pubblici e a risparmiare denaro
eque ed efficienti per la risoluzione dei pubblico16.
problemi e una verifica indipendente
delle decisioni in materia di appalti. Le nuove tecnologie digitali offrono
Inoltre, l'UE è il mercato più aperto del grandi opportunità per snellire e
mondo nel settore degli appalti, ma non semplificare le procedure di appalto con
sempre le nostre imprese beneficiano di l'introduzione degli appalti pubblici
una reciprocità di accesso ai mercati elettronici. Le direttive in materia di
degli altri paesi. I principali partner appalti prevedono l'obbligatorietà della
commerciali dell'UE applicano misure presentazione elettronica dei bandi di
discriminatorie nei confronti delle gara entro ottobre 2018. Tuttavia solo se
imprese dell'UE, garantendo un l'intera procedura degli appalti
trattamento preferenziale agli offerenti pubblici sarà sottoposta alla
nazionali. trasformazione digitale sarà possibile
usufruire pienamente dei vantaggi degli
La governance degli appalti pubblici
dipende dalla disponibilità di dati
affidabili, che sono fondamentali per
14
garantire risposte strategiche adeguate. Secondo la relazione del 2014 della
Dovrebbero essere messi a disposizione Commissione "Relazione dell'Unione sulla
dati migliori e più accessibili sugli lotta alla corruzione", la corruzione costa alla
società dell'UE circa 120 miliardi di EUR
appalti13, poiché in questo modo si apre
all'anno. Secondo uno studio del 2013 (PWC
la strada a molteplici possibilità per ed Ecorys per la Commissione europea), i
valutare meglio l'efficacia delle politiche costi diretti complessivi della corruzione negli
in materia di appalti e delineare le future appalti pubblici in soli cinque settori (strade e
decisioni strategiche. L'uso dei sistemi ferrovie, acqua e rifiuti, edilizia urbana e
degli appalti elettronici consentirà inoltre lavori pubblici, formazione, ricerca e
la produzione di dati che permetteranno sviluppo) in soli otto Stati membri dell'UE
di individuare le irregolarità. erano compresi tra 1,4 e 2,2 miliardi di EUR.
15
Nella misura in cui conterranno dati
personali, tali registri dovranno essere
conformi alle norme in materia di protezione
12
Tra le misure volte a migliorare l'accesso dei dati.
16
delle PMI ai mercati degli appalti pubblici vi Secondo lo studio del 2017 "Estimating
sono l'incoraggiamento a suddividere gli the economic benefits of whistleblower
appalti in lotti, la definizione di un limite al protection in public procurement" (Milieu per
volume d'affari richiesto per partecipare a la Commissione europea), i potenziali
una procedura di gara e la riduzione degli vantaggi economici di un'efficace tutela dei
obblighi di documentazione. denuncianti per l'intera UE nel settore degli
13
Nel rispetto dei diritti fondamentali, in appalti pubblici ammontano a una cifra
particolare il diritto alla protezione dei dati compresa tra 5,8 e 9,6 miliardi di EUR
personali, nella misura in cui sono applicabili. all'anno.

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appalti elettronici. Le nuove tecnologie enormemente agevolati dalle nuove
offrono la possibilità di ripensare norme dell'UE. La fattibilità di tali
radicalmente il modo in cui sono partenariati è dimostrata da diversi
organizzati gli appalti pubblici e i esempi recenti.
pertinenti settori delle pubbliche
amministrazioni. Si tratta di un'occasione 3.2. Il quadro normativo dell'UE
unica per ridefinire le pertinenti
procedure. Le direttive dell'UE sugli appalti si
applicano agli appalti che ci si aspetta
Gli appalti in cooperazione hanno che superino un certo valore, benché gli
cominciato a prendere piede in tutta Stati membri siano tenuti ad applicarne i
l'UE17. In qualità di aggregatori, le principi anche a quelli di importo
centrali di committenza gestiscono quote inferiore. I principi fondamentali sanciti
crescenti dei mercati di appalti pubblici e dalle direttive sono la trasparenza, la
stanno diventando soggetti importanti parità di trattamento, la concorrenza
nella promozione della riforma degli aperta e la sana gestione delle
appalti pubblici, anche per quanto procedure. Essi sono stati concepiti per
riguarda l'attuazione di un approccio creare un mercato degli appalti
strategico. Esse creano la possibilità di competitivo, aperto e ben
aumentare l'effetto leva degli acquirenti regolamentato, caratteristiche essenziali
pubblici, che è indispensabile in taluni per garantire un buon utilizzo del denaro
mercati dominati da pochi operatori. Le pubblico. L'attuazione delle direttive può
centrali di committenza possono essere inoltre apportare un notevole contributo
istituite con un mandato generale a al raggiungimento degli obiettivi
livello nazionale, concentrarsi su settori riguardanti il rapporto qualità/prezzo, la
specifici (quali la sanità o le tecnologie trasparenza, l'equità e la buona
dell'informazione) o specializzarsi in governance.
appalti regionali/municipali.
Le direttive sono state oggetto di
I grandi volumi di appalti delle centrali di profonde modifiche con la riforma
committenza potrebbero essere usati del 2014. Le nuove norme semplificano
come leva per gli appalti strategici, ad le procedure in materia di appalti
esempio fissando obiettivi per gli appalti pubblici e le rendono più flessibili, a
nel settore dell'ambiente o beneficio di acquirenti pubblici e
dell'innovazione. Anche la loro imprese, in particolare le PMI. Più
conoscenza del mercato rappresenta un specificatamente,
elemento chiave per la
professionalizzazione degli appalti  procedure più semplici per le
pubblici. Le loro competenze generano amministrazioni aggiudicatrici
effetti di ricaduta positivi, poiché le apriranno il mercato degli appalti
centrali di committenza offrono spesso pubblici, impediranno l'adozione di
servizi di sostegno e consulenza alle altre politiche protezionistiche e
amministrazioni aggiudicatrici. promuoveranno la libera circolazione
delle merci e dei servizi. Di
Anche la maggiore cooperazione tra le conseguenza, le amministrazioni
amministrazioni aggiudicatrici offre aggiudicatrici otterranno un miglior
numerosi vantaggi. Gli appalti rapporto qualità/prezzo;
transfrontalieri congiunti, tramite i quali  le nuove norme, tra cui una nuova
amministrazioni aggiudicatrici di diversi autocertificazione elettronica per gli
paesi organizzano in maniera congiunta offerenti (il documento di gara unico
le proprie procedure di appalto, sono europeo, DGUE), spianano la strada
per la digitalizzazione degli appalti
pubblici, che aumenterà
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L'aggregazione della domanda si riferisce significativamente l'efficienza del
alle amministrazioni aggiudicatrici o ad altre sistema degli appalti pubblici. Ad
amministrazioni operanti attraverso le esempio, solo l'impresa vincitrice
centrali di committenza, che agiscono come dovrà presentare tutta la
grossisti o intermediari.

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documentazione necessaria ad procedure di appalto devono essere
attestare il rispetto dei requisiti prese in debita considerazione le
necessari per un determinato preoccupazioni ambientali e la logica del
contratto. In tal modo, sarà possibile ciclo di vita. L'attuazione e il
ridurre drasticamente il volume di monitoraggio della strategia nazionale
documenti necessari per selezionare per gli appalti pubblici sono stati affidati
le imprese; all'agenzia nazionale per gli appalti
 limitando i requisiti relativi al pubblici, un'autorità indipendente
fatturato e ricorrendo alla possibilità istituita nel 2015 il cui ruolo principale è
di suddividere i bandi in lotti, le PMI fornire un sostegno effettivo alle
otterranno un accesso più facile agli amministrazioni aggiudicatrici del paese
appalti pubblici; con orientamenti, formazioni, ecc.
 gli appalti pubblici rivestono sempre
più il ruolo di strumento politico Un'altra dimensione degli appalti
strategico. Con le nuove norme, le strategici è rappresentata dagli appalti
procedure di appalto pubblico socialmente responsabili, ovvero gli
aiuteranno altresì gli acquirenti appalti pubblici utilizzati per realizzare gli
pubblici ad attuare politiche obiettivi sociali, ad esempio l'inclusione
ambientali, nonché quelle in materia delle persone svantaggiate. Nel piano di
di integrazione sociale e di azione nazionale per gli appalti pubblici
innovazione. sostenibili del 2015, la Francia ha
istituito l'obiettivo di includere le
Le direttive in materia di appalti pubblici considerazioni sociali in almeno il 25%
avrebbero dovuto essere recepite al più degli appalti pubblici entro il 2020. Al
tardi entro il 18 aprile 2016, ma al fine di raggiungere questo obiettivo, il
settembre 2017 quattro Stati membri piano di azione prevede una serie di
dovevano ancora recepire tutte e tre le misure, raccomandazioni e strumenti di
direttive, mentre altri due dovevano comunicazione finalizzati alla
ancora recepire la direttiva sulle sensibilizzazione delle amministrazioni
concessioni. aggiudicatrici.

4. ESEMPI POSITIVI Per quanto concerne gli appalti in


cooperazione, l'Italia ha messo in atto
Riguardo alle sfide principali presentate un'importante riforma per razionalizzare
nelle sezioni precedenti vi sono alcuni il funzionamento degli appalti pubblici.
esempi degni di nota. La frammentazione del sistema di appalti
(che in Italia conta circa 36 000
Per quanto riguarda gli appalti amministrazioni aggiudicatrici)
strategici, la politica svedese rappresenta un punto debole comune ai
rappresenta un esempio di migliore sistemi di appalto pubblici dell'UE.
pratica. Di recente, il governo svedese L'eccessiva frammentazione degli appalti
ha adottato una strategia nazionale sugli pubblici comporta una serie di
appalti pubblici il cui obiettivo è problematiche:
consentire alle amministrazioni
aggiudicatrici di attuare appalti  economie di scala insufficienti e
strategici. La strategia contiene proposte potere di negoziazione limitato delle
di azioni concrete pertinenti per tutte le amministrazioni aggiudicatici;
attività del settore pubblico ed include  professionalità e competenze
inoltre sette obiettivi strategici, tra cui la insufficienti degli offerenti;
realizzazione di "appalti pubblici  elevati costi operativi;
responsabili a livello di ambiente”. Per  complicazione e aumento del rischio
soddisfare tale obiettivo, dovrà di irregolarità nelle procedure di
aumentare il numero degli appalti appalto;
pubblici ecologici, in particolare per  dispersione eccessiva dei prezzi per
quanto riguarda le categorie di prodotti lo stesso prodotto acquistato da
con un impatto significativo entità diverse.
sull'ambiente. Nelle diverse fasi delle

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Nell'ambito del suo riesame della spesa,  l'istituzione di un unico portale a
l'Italia ha deciso che per 19 categorie di livello nazionale, collegato a TED, che
beni e servizi (principalmente nel settore raccolga tutti i bandi;
sanitario) gli appalti dovevano essere  l'esistenza di un mercato competitivo
eseguiti da un gruppo di "organismi per i servizi relativi agli appalti
aggregatori", principalmente costituiti da elettronici;
centrali di committenza nazionali o  l'istituzione di registri dei contratti
regionali. È stato così possibile risolvere con divulgazione completa delle
il problema delle significative dispersioni informazioni sull'aggiudicazione dei
di prezzo tra gli acquirenti (per gli stent contratti;
coronarici, si sono osservate differenze di  requisiti semplici per le firme e
oltre il 300% all'interno della stessa diminuzione dell'uso della firma
regione), con conseguenti risparmi di elettronica;
notevole portata nel 2015 (compresi tra  l'attuazione del principio una tantum.
il 6% e il 59%, con una media del 23%,
per le procedure di appalto già Altrettanto importante è il fatto che le
completate). I risultati sono importanti imprese (o i cittadini) debbano fornire
anche perché le parti coinvolte hanno informazioni a tutte le amministrazioni
istituito un sistema di pianificazione e di pubbliche soltanto una volta. Il principio
coordinamento degli appalti per i prodotti una tantum si basa su un'interazione tra
in questione. Stato e imprese (o i cittadini) e prevede
che le informazioni che possono essere
La digitalizzazione degli appalti pubblici recuperate presso una pubblica
facilita il monitoraggio degli appalti amministrazione, utilizzando vari
pubblici e di conseguenza anche il riferimenti (come il codice fiscale), non
controllo di buona parte della spesa vengano chieste alle imprese (o ai
pubblica. I registri dei contratti sono uno cittadini). La richiesta di tali informazioni
strumento efficiente in termini di costi può essere effettuata attraverso registri
per gestire i contratti e migliorare la nazionali direttamente (come in Estonia)
trasparenza, l'integrità e la qualità o attraverso un sistema di aggregazione
dei dati. Essi contengono i contratti (come. ad esempio, quelli previsti per le
digitalizzati, le sintesi strutturate, che fasi di prequalificazione), mediante il
comprendono anche le condizioni di quale le imprese forniscono le
esecuzione del contratto, i termini di informazioni alle amministrazioni una
consegna e le successive modifiche. In volta soltanto.
alcuni paesi, all'obbligo di adozione dei
registri si accompagna una disposizione 5. CONCLUSIONI
in base alla quale i contratti non
pubblicati sul registro non sono validi. I Negli ultimi anni sono stati compiuti
registri sono utili alle amministrazioni progressi in materia di appalti pubblici,
aggiudicatrici per la gestione dei sia a livello dell'UE che nazionale.
contratti e contribuiscono a migliorare la Tuttavia, restano ancora alcuni problemi
governance degli appalti pubblici. In da risolvere. Gli Stati membri spendono
Portogallo il portale degli appalti pubblici una parte considerevole della spesa
“Base18” consente di monitorare spese e pubblica in appalti ma in diversi paesi il
volumi degli appalti pubblici, nonché di tasso di pubblicazione resta basso, con la
elaborare statistiche sul tipo di acquisti, conseguenza che l'apertura alle
sulle gare vinte dalle imprese, ecc. opportunità commerciali transfrontaliere
rimane insufficiente. L'uso di procedure
La transizione verso gli appalti di appalto che limitano la concorrenza,
elettronici è un'opportunità per ad esempio le procedure negoziate senza
modernizzare il sistema degli appalti pubblicazione, varia notevolmente da un
pubblici. Esempi di buone pratiche in paese all'altro, con percentuali che
questo ambito sono: variano da valori vicino allo 0% a valori
superiori al 20%, mentre la percentuale
dei contratti per cui è stata presentata
18 un'unica offerta resta elevata. Tale
http://www.base.gov.pt

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situazione è particolarmente evidente in
alcuni settori (ad esempio, quello delle
tecnologie informatiche), in cui si
osserva spesso il fenomeno della
dipendenza da un unico fornitore. Questi
elementi indicano che il mercato unico
degli appalti pubblici non è abbastanza
integrato e che un'ulteriore apertura
potrebbe stimolare l'efficienza e la
crescita dell'economia. L'uso di criteri di
qualità nell'aggiudicazione dei contratti è
molto diversificato tra Stati membri, con
percentuali inferiori al 10% in Croazia e
Lituania e percentuali superiori al 90% in
Francia e nel Regno Unito. In generale,
molti Stati membri dell'Europa centrale
ed orientale si avvalgono spesso del
criterio del minor costo, lasciandosi
sfuggire le opportunità di incoraggiare
l'innovazione o perseguire obiettivi
sociali o ecologici.

Per accrescere l'efficacia della spesa


pubblica, gli Stati membri stanno
studiando i vantaggi che possono offrire
gli appalti pubblici in cooperazione,
basati sull'aggregazione della domanda,
ma il margine di miglioramento è ancora
ampio. Un'altra sfida è rappresentata
dalla necessità di professionalizzazione,
ovvero di affidare la gestione degli
appalti pubblici a personale dotato delle
necessarie competenze, conoscenze
tecniche e capacità di comprendere gli
aspetti procedurali.

Gli appalti elettronici, che rappresentano


una delle possibilità di migliorare la
trasparenza e l'efficienza delle procedure
di appalto, vengono progressivamente
introdotti negli Stati membri.
Ciononostante, i margini di
miglioramento della qualità dei servizi
già introdotti che riguardano gli appalti
elettronici sono ancora ampi.

Data: 22.11.2017

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