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Riassunto Diritto Pubblico - di

Cesare Pinelli, il Mulino.


Istituzioni Diritto Pubblico
Università degli Studi di Roma La Sapienza
43 pag.

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ISTITUZIONE DI DIRITTO PUBBLICO

Fonti, lacune, antinomie: (capitolo 1)


INDIVIDUAZIONE DELLE FONTI DEL DIRITTO: L’individuazione delle fonti del diritto deve
rispondere ai principi di democrazia pluralistica; ciò significa risalire al fondamento del potere di dettare
regole per tutti i cittadini ricercando come è distribuito fra i soggetti cui sia di volta in volta attribuito. Il
risultato della ricerca può consistere in un insieme di fonti riconducibili direttamente o indirettamente alla
costituzione. (Costituzione quale norma fondamentale sulla produzione normativa). Ma l’individuazione
delle fonti del diritto ha anche funzione pratica, soprattutto nei paesi di Civili Law in cui il giudice per
risolvere una controversia deve individuare la norma applicabile alla situazione.
LACUNE: l’art. 12 comma 2, preleggi fa riferimento al momento in cui una controversia non possa essere
stabilita con una precisa disposizione; in tal caso si dovrà ricorrere a disposizioni che regolano casi simili o
materie analoghe, se il caso rimanesse ancora in dubbio si deciderà secondo i principi generali
dell’ordinamento giuridico dello Stato. Fatta esclusione per le leggi penali ed eccezionali.
ANTINOMIE: Le antinomie presuppongo in primo luogo che esse siano prodotte da fonti riconosciute da
uno stesso ordinamento, in secondo luogo presuppongo ordinamenti dinamici, non semplici, composti cioè
da più fonti. Per risolvere le antinomie vi sono 3 differenti criteri:
- Criterio cronologico: in questo caso, la fonte più recente prevale su quella precedente che disciplini la
medesima materia. Infatti, l’art.15 delle preleggi, dispone che “le leggi non sono abrogate che da leggi
posteriori per dichiarazione espressa del legislatore o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le
precedenti o perché la nuova legge regola l’intera materia già regolata da legge anteriore”; a tal punto di
notevole importanza risulta essere l’effetto abrogativo connesso all’entrata in vigore della disposizione
successiva incompatibile a rendere inoperante la precedente. L’effetto abrogativo solitamente opera ex nunc
ossia “da ora” e non è retroattiva ossia ex tunc “da allora”. A differenza dell’abrogazione, la deroga disposta
con legge speciale non determina la cessazione del vigore della disciplina generale, che continuerà a regolare
tutta la materia non compresa nell’ambito materiale oggetto della deroga. Tanto che, se la legge speciale
venisse abrogata o annullata, la legge generale tornerà a regolare l’ambito materiale che era da essa
disciplinato. Diversa da abrogazione e deroga è la sospensione, in forza della quale determinate fonti
sospendono temporaneamente l’efficacia delle norme vigenti senza abrogarle e senza derogarvi. E’ il caso
delle leggi temporanee definite dalla Costituzione “provvedimenti provvisori con forza di legge”
- Criterio gerarchico: in base al criterio gerarchico, la fonte di grado superiore prevale su quella di grado
inferiore anche se adottata anteriormente ad essa, con la conseguenza che il criterio gerarchico prevale sul
criterio cronologico. La superiorità di una fonte rispetto a una altra consiste nella sua forza, intesa nei due
sensi, normalmente complementari di capacità di innovare al diritto oggettivo e di resistere all’abrogazione
in caso di sopravvenienza di fonti subordinate. In questo caso la Costituzione si pone come norma
fondamentale sulla normazione; l’essere la Costituzione norma fondamentale sulla normazione significa
ricondurre alla Costituzione il potere di imputare a un determinato soggetto il potere di produrre norme.
-Criterio di competenza: Tale criterio interviene quando le fonti sono ordinate dalla costituzione secondo la
competenza riguardante o l’ambito territoriale in cui le norme devono operare, o la materia o lo specifico
oggetto regolato. Eventuali antinomie in questa ipotesi vanno risolte dando applicazione alla norma posta
dalla fonte competente con conseguente esclusione di qualsiasi altra. Anche in questo caso la norma non
competente è invalida e deve essere eliminata dall’ordinamento tramite annullamento.

Costituzione e leggi costituzionali (capitolo 2)


LA COSTITUZIONE QUALE ESPRESSIONE DI POTERE COSTITUENTE: La costituzione risulta
essere espressione del potere costituente del popolo italiano poiché fu deliberata da un organo, l’Assemblea

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Costituente, i cui membri furono designata a suffragio universale il 2 Giugno 1946. Essa è irripetibile e
pertanto esaurita con la definitiva approvazione del testo.
IL PROCEDIMENTO DI REVISIONE COSTITUZIONALE: L’art. 138 Cost. riguarda il procedimento
di revisione costituzionale, che fa riferimento ai seguenti articoli:
a) c’è bisogno di 2 approvazioni da parte delle due Camere, la seconda a distanza non inferiore ai 3 mesi
dalla data in cui il testo è stato approvato dalla Camera che abbia deliberato per ultima. Tale doppia
deliberazione, ma specialmente l’intervallo temporale previsto, tendono a favorire una riflessione più
ponderata sulle modifiche e sulle integrazioni del testo costituzionale rispetto a quanto necessario per la
formulazione di una legge ordinaria.
b) in seconda deliberazione, la legge costituzionale è approvato solo se ottiene la maggioranza assoluta dei
voti in entrambe Camere (maggioranza dei rispettivi componenti), a differenza delle leggi ordinarie che sono
approvate grazie ad una maggioranza semplice o relativa (maggioranza dei presenti) con le differenze fra
Camera e Senato. Inoltre l’aggravamento consiste in un innalzamento della maggioranza, che può tuttavia
rivelarsi insufficiente tutte le volte che i soggetti indicati dall’art. 138 (1/5 dei membri di ciascuna camera,
cinque consigli regionali o cinquecentomila elettori) richiedano che la legge approvata a maggioranza
assoluta sia sottoposta a referendum entro 3 mesi dalla pubblicazione. Dunque per dirsi approvata tale legge,
nel caso in cui non si scegliesse di optare per un referendum, dovranno passare 3 mesi dalla sua
pubblicazione.
c) Se la legge costituzionale ottiene la maggioranza dei 2/3 di ciascuna camera, l’art. 138 stabilisce che non
si fa luogo a referendum. In caso di referendum però, il corpo elettivo, ha ruolo oppositivo. Per il
referendum costituzionale (Art.75) a differenza di quello abrogativo, possono votare tutti i cittadini
chiamati ad eleggere la camera dei deputati, con la maggioranza dei voti validamente espressi; a differenza di
quello abrogativo che necessita del 50 + 1% degli aventi diritto al voto.
LIMITI ALLA REVISIONE COSTITUZIONALE: L’unico limite imposto al revisionismo costituzionale
è citato dall’art. 139 Cost. che afferma “La forma Repubblicana non può essere oggetto di revisione
costituzionale”. La locuzione “forma Repubblicana” impone questo limite assoluto, in quanto in suo
significato in primis fa riferimento alla modalità di designazione alla carica di Capo di Stato, che è elettiva e
non ereditaria. Altro limite implicito risulta essere con tale formulazione “la costituzione riconosce e
garantisce i diritti inviolabili dell’uomo” art.2; in tal modo seppur con una formulazione di carattere
implicito, è esplicitamente chiaro che tali diritto inviolabili dell’uomo non sono e non potranno essere
oggetto di revisione costituzionale. Con sentenza n.1146 del 1988 la Corte affermò che “la costituzione
contiene alcuni principi supremi che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto neppure
da leggi di revisione costituzionale o da leggi costituzionali” principi che appartengono all’essenza dei
valori supremi sui quali si fonda la costituzione italiana (desumibili dall’art. 1 a 5)
LEGGI DI REVISIONE E LEGGI COSTITUZIONALI: Dal punto di vista procedurale le “altre leggi
costituzionali” devono seguire le regole dell’art. 138 Cost. In esse rientrano:
a) leggi costituzionali necessarie per l’entrata in funzione di enti od organi costituzionalmente previsti, come
ad esempio gli statuti delle Regioni ad autonomia differenziata (statuto speciale) approvati come leggi
costituzionali dall’ Ass. Costituente.
b) le leggi costituzionali di eventuale integrazione della disciplina di istituti costituzionalmente previsti,
come l’individuazione di “organi od enti”
c) le leggi che il Parlamento ritenga di dover approvare secondo procedimento previsto dall’art. 138 ,
destinate anch’esse all’integrazione di norme costituzionali ma non oggetto di riserva di legge costituzionale.
L’individuazione delle “altre leggi costituzionali” può essere: a) necessaria; b) facoltativa, oggetto di riserve
previste dalla Costituzione; c) facoltativa, al di fuori di riserve costituzionalmente previste. Con la dizione
“altre leggi costituzionali” la Costituzione, ha gettato un ponte diretto verso il futuro poiché se la revisione
serve a correggere quanto i costituenti avevano previsto, l’integrazione occorre a disciplinare quanto i
Costituenti non potevano prevedere.
L’EFFICACIA DELLE NORME COSTITUZIONALI: Le norme, comprese quelle della Costituzione
sono direttamente applicabili quando il loro contenuto si ritenga puntuale da non richiedere l’interpretazione
di altre norme che lo specifichino. Solitamente, le norme costituzionali non sono caratterizzate da un
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contenuto puntuale da consentirne la diretta applicabilità, così secondo la VII disposizione transitoria, i
giudici distinsero le norme costituzionali di efficacia precettiva e quelle di efficacia programmatica. Le
norme percettive si limitano a tracciare programmi generici di futura e incerta attuazione. Le norme
programmatiche: l’illegittimità costituzionale di una legge può derivare dalla sua non conciliabilità con
norme dette programmatiche.
RISERVA DI LEGGE: La costituzione intesa come fondamentale norma sulla normazione, riserva
espressamente alla legge la disciplina di numerose materie per fini ulteriori e con strumenti diversi.
-Riserva di legge e principio di legalità: E’ necessario specificare che il principio di legalità può essere
inteso sotto due aspetti:
a) aspetto formale: quando la supremazia della legge sugli atti dell’esecutivo venga fatta consistere soltanto
nell’attribuzione con legge all’esecutivo di un certo potere
b)aspetto sostanziale: quando la supremazia della legge sugli atti dell’esecutivo venga fatta anche nella
previsione con legge della disciplina sostanziale sulla cui base venga chiamato a provvedere nel singolo
caso.
In regime di Costituzione rigida e garantita in via giurisdizionale, la riserva di legge può distinguere dal
principio di legalità nella misura in cui il legislatore deve osservare le regole costituzionalmente prevista a
pena dell’annullamento dei suoi atti.
-Funzione della riserva di legge: Mentre il parlamento legifera in regime di pubblicità e seguendo un
procedimento dove sono garantiti spazi di intervento alle opposizioni parlamentari, il Governo adotta i
regolamenti in regime di riservatezza e senza intervento delle opposizioni. Inoltre, soltanto le leggi e gli atti
equiparati sono sottoposti al controllo di legittimità della Corte costituzionale. Ecco perché la Costituzione,
anche in regime parlamentare, ricorre alla riserva di legge ogni volta che si tratti di soddisfare le esigenze di
pubblicità, garanzia delle opposizioni e controllo di legittimità costituzionale.
-Tipologie di riserve di legge: Vi sono diverse tipologie di riserve di legge, distinguibili in: assolute,
relative, rinforzata e non rinforzata.
a) Riserve assolute: si riconoscono per il fatto che la Costituzione adopera l’indicativo “La legge
determina”, oppure chiarisce che una certa ipotesi può ricorrere “nei soli casi previsti dalla legge”; in questo
caso il potere normativo spetta esclusivamente alla legge: dello Stato o delle Regioni. Es. l’art 13, 2° comma
“forma di detenzione, ispezione, perquisizione o di ogni altra restrizione della libertà personale sono
ammesse nei soli casi e modi previsti dalla legge, oltre che per atto motivato dalle autorità giudiziarie”
b) Riserve relative: si riconoscono per il fatto che la Costituzione adopera formule più generali come
“secondo disposizioni di legge” o “in base alla legge”, in tal caso il potere normativo è distribuito fra la legge
chiamata ad individuare i principi generali e il regolamento della disciplina e della materia.
c) Riserva rinforzata: Si definisce tale quando la costituzione vincola la legge a determinare direttive di c
ontenuto.
d) Riserva non rinforzata: Quando la costituzione non vincola la legge a determinare direttive di contenuto.

Legge e atti di livello legislativo (capitolo 3)


PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DELLA LEGGE: Il procedimento di formazione della legge
ordinaria si articola in più fasi, che sono: iniziativa, Istruttoria, Deliberazione, Promulgazione,
Pubblicazione.
- Iniziativa: Vi sono 5 soggetti titolari, tra cui il Governo, ciascun membro delle camere, almeno 50mila
elettori, Il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, e ciascun consigliere regionale. L’iniziativa
legislativa del Governo od anche “disegno di legge” è la più caratteristica e frequente, rispetto alle iniziative
degli altri soggetti che ne sono titolari “proposta di legge”. In primo luogo, il ministro o il presidente del
consiglio avvia uno schema, deliberato in consiglio dei ministri e sottoposto all’autorizzazione del presidente
della Repubblica ai fini della presentazione a una delle Camere; in secondo luogo il disegno di legge è
accompagnato da una relazione illustrativa e da una relazione tecnico-finanziaria volta ad evidenziare la
compatibilità dell’eventuale spese per il bilancio dello Stato. In terzo luogo la Costituzione prevede

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implicitamente casi di iniziativa legislativa vincolata del governo: i disegni di legge di approvazione del
bilancio, del rendiconto e dell’assestamento, nonché quelle relative all’esecuzione del concordato con la
chiesa cattolica e altre fonti religiose. Infine, il rapporto di fiducia che lega il Governo al Parlamento nella
forma di governo parlamentare pone di fatto l’iniziativa legislativa governativa su un piano differente
rispetto alle altre.
FIDUCIA CAMERE/GOVERNO
-Istruttoria: Una volta presentato ad una delle due Camere, il disegno di legge viene assegno dal suo
Presidente ad un’apposita commissione permanente, presso la quale si svolge la fase referente. Questo step
consiste nell’istruire il disegno di legge, esaminando il suo contenuto, ed eventualmente accorpare esso ad
altri disegni di legge in materia, rendendo un “testo unificato”.
-Deliberazione: La costituzione stabilisce che ogni disegno di legge debba essere esaminato da una
commissione per ciascuna camera (Camera e Senato) che l’approva articolo per articolo e con votazione
finale. Infatti, dopo una discussione generale sul testo vengono esaminati gli articoli con i loro emendamenti
presentanti dai singoli parlamentari o dal Governo. La valutazione, viene effettuata in primis sugli
emendamenti e successivamente sugli articoli. Il testo inoltre viene votato nel suo complesso a scrutinio
palese, eccetto casi particolari in cui vi possa essere lo scrutinio segreto. Una volta approvato, il testo viene
trasmesso con il messaggio del presidente dell’assemblea che l’ha votato al presidente dell’altra affinché
venga avviato lo stesso procedimento. Il carattere paritario del bicameralismo accolto in costituzione fa si
che il testo approvato da una Camera debba risultare identico a quello approvato dall’altra, i passaggi del
testo (navette) fra le due Camere possono essere molteplici. Per la validità dell’approvazione, l’art. 64
richiede che sia presente la maggioranza dei componenti e la votazione a maggioranza dei presenti salve
maggioranze speciali indicate in Costituzione. I regolamenti forniscono però una diversa interpretazione
dell’art. 64, infatti quello della Camera considera gli astenuti come presenti ai fini del calcolo del numero
legale ma come assenti in sede di votazione, mentre il Senato li considera presenti anche in sede di votazione
così parificando di fatto l’astensione al voto contrario. Un procedimento di approvazione alternativo detto
“decentrato” è svolto da commissioni in sede deliberante, che in base all’art. 72 stabilisce in base ai
regolamenti parlamentari “in quali casi e quali forme” l’esame e l’approvazione di legge sono deferiti in
commissione, eccetto in materia costituzionale, elettorale, delegazione legislativa, approvazione di bilanci e
modifiche di trattati internazionali.
-Promulgazione previo eventuale rinvio: Una volta approvata da entrambe le camere, la legge è trasmessa
dal Presidente della Camera che l’ha approvata per ultimo al Presidente della Repubblica che per
costituzione la promulga entro un mese dall’approvazione; prima di promulgare la legge, però, il Presidente
della Repubblica può chiederne una nuova deliberazione con messaggio motivato alle Camere, e se queste la
approvano nuovamente allora essa deve essere promulgata. I costituenti optarono per questa facoltà del
presidente della Repubblica di rinviare la legge alle Camere, salvo l’obbligo di promulgarla una volta che
fosse stata riapprovata. I motivi del rinvio sono spesso riconducibili all’ipotesi in cui la legge appaia al Pres.
Manifestamente in contrasto con la costituzione, pertanto egli non dovrà giudicare la legge in base alle
proprie preferenze politiche bensì in base all’oggettività e alla costituzionalità della legge approvata. La
promulgazione consiste nella certificazione da parte del Capo dello Stato dell’avvenuta approvazione di un
testo legislativo da entrambe le camere, è espressa con una formula divisa in 3 parti: 1) “La camera dei
deputati e il Senato della Repubblica hanno approvato”; 2) “Il Presidente della Repubblica promulga la
seguente legge: (testo)”; 3) “La presente legge, munita di sigillo dello Stato sarà inserita nella Raccolta
Ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. E’ fatto obbligo a chiunque di osservarla e di farla
osservare come legge dello Stato”. In base all’art. 74 la promulgazione è ritenuta atto dovuto.
-Pubblicazione: Le leggi, stabilisce l’art. 73 terzo comma, “sono pubblicato subito dopo la promulgazione
ed entrano in vigore in quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione, salvo che le leggi stesse
stabiliscano un termine diverso”. La pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale non rientra nel procedimento
legislativo, ma corrisponde alla fase dell’integrazione dell’efficacia della legge già esistente dalla data della
promulgazione. Il periodo di 15 giorni è detto “vacatio legis”, oltre il quale la legge deve essere osservata da
tutti.
CRITERI DI INDIVIDUAZIONE DELLA LEGGE
Leggi provvedimento: tutte le leggi i cui destinatari sono determinati o determinabili;

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Leggi retroattive: leggi che disciplinano rapporti giuridici passati;

ATTI EQUIPARATI ALLA LEGGE: atti di livello legislativo, in quanto provvisti per costituzione di forza
di legge attiva e passiva (decreti legislativi, decreti legge); gli atti a competenza riservata, riservata o
desumibili dalla Costituzione.
Leggi di delegazione e decreti legislativi:
La legge di delegazione è assoggetta per Costituzione a 4 limiti:
• Principi e criteri direttivi: tali da indirizzare il d. legislativo. del Governo. La corte costituzionale
ha chiarito che questi servono a circoscrivere il campo della delega così da evitare che essa venga
esercitata in modo divergente dalle finalità che l’hanno determinata.
• Tempo limitato: un periodo oltre il quale il governo non può più esercitare la funzione legislativa
delegatagli dal Parlamento. Entro il limite previsto dalla legge di delegificazione, il decreto
legislativo è emanato dal Presidente della Repubblica sul corretto perfezionamento. Così come il
processo di formazione delle leggi si perfeziona con la promulgazione, quello dei decreti legislativi
si perfeziona con l’emanazione.
• Oggetti definiti: l’art. 76 serve per indicare che l’area di intervento che può essere delegata dal
Parlamento al Governo deve essere più delimitata
• I disegni di legge di delegazione legislativa non possono essere delibarti in Commissione (art.72)
ma devono essere approvati con approvazione diretta dalla Camera.
La legge di delegazione ha efficacia solo nei confronti del governo quale legislatore delegato per cui le
norme vengono applicate solo una volta che il decreto legislativo sia entrato in vigore. Il D.L. in quanto
avente valore di legge è sindacabile dalla Corte Costituzionale, per cui la legge di delegazione prende il
posto di “norma interposta” tra l’art. 76 e il D. legislativo.
Decreto legge e legge di conversione:
Il Governo ha il potere quindi di adottare provvedimenti provvisori con forza di legge, i quali perdono
efficacia se non convertiti in legge entro 60 giorni dalla loro pubblicazione. Necessaria quindi è la
conversione del decreto legge in legge, in quanto serve a dare stabilità nel tempo riguardo la disciplina del
d.l. Quanto al procedimento di formazione del decreto legge, il Presidente della Repubblica può rifiutare
l’emanazione di tale atto. La costituzione non prescrive l’obbligo di emanazione dei d.l. aventi valore di
legge, per cui ove il governo ribadisca la propria deliberazione, il Presidente della Repubblica può rifiutare
l’emanazione dell’atto. Si valuta il d.l. in Senato, dalla Commissione affari Costituzionali la quale se motiva
l’inammissibilità del d.l. poiché in contrasto con la costituzione e l’Assemblea appoggia, il d.l. si dice
“respinto”. Il numero dei d.l. ha superato il numero di approvazioni delle leggi ordinarie; le ragioni
dell’abuso sono molteplici:
• Perché per il governo è molto più semplice ottenere l’approvazione parlamentare di un testo
normativo attraverso uno strumento che impone alle Camere un “prendere o lasciare” entro 60 giorni
piuttosto che aspettare tutti i tempi e i modi della Camera come per l’approvazione delle leggi
ordinarie. Non si può però assicurare che in questo modo non vi sia la scongiura riguardo la
scorciatoia dei d.l. tale da superare il tanto discusso problema della lunghezza dei tempi. La corte
cost. infine stabilì che il Govewrno potesse adottare in caso di mancata conversione alla scadenza dei
60 giorni, un nuovo d.l. solo per i casi di urgenza e necessità.
Referendum Abrogativo: (art.75) “E’ indetto referendum popolare per deliberare l’abrogazione totale o
parziale di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo richiedono 500.000 elettori o 5
Consiglieri regionali” Tra le fonti di livello legislativo vi è il referendum abrogativo, il decreto con cui il
Presidente della Repubblica dichiara l’avvenuta abrogazione della legge o dell’atto avente valore di legge. Il
Referendum Abrogativo è un atto avente forza di legge in quanto idoneo ad abrogare una legge o un atto
equiparato. Le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e indulto, e di autorizzare a ratificare trattati
internazionali sono sottratte a referendum. La richiesta di referendum include: almeno 500.000 elettori o 5
5

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consiglieri regionali; è attivata da un comitato composto da almeno 10 promotori e infine va depositata entro
il 30 settembre di ciascun anno, presso l’ufficio centrale per il referendum istituito presso la corte di
cassazione. Le richieste non possono essere depositate nell’anno antecedente la scadenza di una delle
Camere e nei 6 mesi successivi alla data di convocazione dei relativi comizi elettorali (art.31). L’ufficio
centrale analizza che la richiesta coincida con la disciplina da trattare e che questa non sia già stata abrogata
ed in caso di riscontro positivo, l’ufficio centrale dichiara che le operazioni relative non hanno più corso.
L’abrogazione sufficiente è una regola affermatasi secondo cui, perché la consultazione referendaria non si
sciolga, l’Ufficio centrale valuta se la nuova disciplina abbia modificato i principi di quella sottoposta a
referendum. Successivamente se l’ufficio centrale appoggia il referendum, il procedimento prosegue dinanzi
alla corte costituzionale, chiamata a giudicare l’ammissibilità della richiesta. Se la corte ritiene ammissibile
la richiesta, il Presidente della repubblica indice il referendum con decreto, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, fissando una data di consultazione in una domenica compresa tra il 15 Aprile ed il 15
giugno. Secondo l’art. 37 il decreto presidenziale che dichiara l’avvenuta abrogazione della legge non può
ritardare oltre i 60 giorni. Inoltre secondo l’art. 38 se il risultato del referendum sia contrario all’abrogazione,
non si può richiedere un altro referendum sulla stessa materia prima che siano trascorsi 5 anni.
REGOLAMENTI PARLAMENTARI:
anche altri organi oltre il Parlamento (Corte Costituzionale, Presidente della Repubblica, Governo, Consiglio
superiore della Magistratura) sono ritenuti cariche con il potere di auto-organizzazione interna. Solo che tale
potere è privo di diretto fondamento costituzionale e si ricava dalle riserve di legge dettate
sull’organizzazione e il fondamento di questi organi.
FONTI DELLE AUTONOMIE TERRITORIALI: (art.5)
“La Repubblica una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali”; la Repubblica è uno Stato
regionale: il fatto che la costituzione riconosca e promuova le autonomie locali significa che l’unità e
l’indivisibilità non escludono che le autonomie locali siano titolari di poteri anche normativi; Stato = forma
di convivenza organizzata che ammette la compresenza a fianco dello Stato, di altri enti dotati di poteri
legislativi come le Regioni. L’art. 114 “La Repubblica è costituita da comuni, provincie e città
metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”; “i comuni, le provincie e le città metropolitane sono enti
autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondi i principi stabiliti dalla costituzione”; l’art. 116 “Il
Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia e il Trentino Alto-Adige e la Valle D’Aosta dispongono di forma
e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali e dettati con legge costituzionale”
E “la Regione Trentino Alto-Adige è costituita da provincie autonome di Trento e Bolzano”.
Statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria:
L’art. 123 prevede che lo statuto delle Regioni ad autonomia ordinaria “in armonia con la Costituzione”,
determini la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento e regoli
l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum delle leggi e dei provvedimenti amministrativi della
Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali. Dal punto di vista del suo procedimento
di formazione, lo statuto si configura come una legge regionale rafforzata, dunque non modificabile da una
qualsiasi legge regionale. “Esso è approvato e modificato dal Consilio regionale con legge approvata a
maggioranza assoluta dei suoi componenti, con 2 deliberazioni successive adottate ad intervallo non inferiore
di due mesi”. Pubblicato a soli fini notiziali, ed entro 30 giorni da tale data, il Governo può promuovere
questione di legittimità costituzionale dello Statuto davanti alla Corte ed entro 3 mesi da quella data, 1/50
degli elettori della Regione oppure 1/5 dei membri del Consiglio regionale può proporre referendum.
Leggi Regionali:
Tra gli enti territoriali, solo le Regioni sono titolari di potestà legislativa; L’art. 117 cita “La potestà
legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti
dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”; Vengono così stabiliti i limiti di questi organi
nel legiferare. Poi vi sono “materie trasversali” (tutela dell’ambiente, dell’ecosistema, e dei beni culturali), le
quali scindono dalla bipartizione Stato-Regione.

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Norme di attuazione degli statuti speciali:

Il trasferimento delle attribuzioni legislative ed amministrative dello Stato alle Regioni riguardante le
Regioni a statuto speciale, è operato tramite un procedimento sostanziale concentrato tra Stato e singola
regione. I decreti recanti le norme di attuazione degli statuti speciali, sono qualificati atti con forza di legge
a competenze “separata e riservata”.
Statuti e regolamenti dei comuni:
L’art. 128 cita “ le Provincie e i Comuni sono enti autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi generali
dalla Repubblica, che ne determinano le funzioni” (ricorda art. 114-117)
STATUTI UNIVERSITARI
Secondo l’art.33 “le istituzioni di alta cultura, università ed accademie hanno il diritto di darsi ordinamenti
autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato” principio di libertà dell’arte e della scienza e del relativo
insegnamento.
REGOLAMENTI DELLE AUTORITA’ INDIPENDENTI
I regolamenti delle autorità indipendenti formano oggetto di una riserva di competenza, alla quale la legge
non potrebbe intervenire puntualmente negli ambiti dei loro attributi.

CONTRATTI COLLETTIVI DI LAVORO:


L’art. 39 prevede un complesso meccanismo per consentire ai sindacati di “stipulare contratti di lavoro con
efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle categorie cui il contratto si riferisce”. Poiché però il
disposto costituzionale non è stato attuato, i contratti collettivi di lavoro non possono ritenersi di valore
normativo. La Corte di Cassazione ha ritenuto che il contratto collettivo è rimasto un atto di natura negoziale
e non normativo anche a seguito della riforma.
Regolamenti governativi e ordinanze di necessità (capitolo 4)
REGOLAMENTI GOVERNATIVI:
Sono stati considerati per diverso tempo la fonte secondaria per eccellenza. Poiché la loro subordinazione
alla legge comporta il divieto per il Governo di “emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria” al di
fuori della legge di delegazione delle Camere.
Il riordino della l.n. 400 del 1988
La legge prescrive che, sentito il parere del Consiglio di Stato che deve pronunciarsi entro 45 giorni dalla
richiesta, il testo sia deliberato dal Consiglio dei Ministri, emanato dal Presidente della Repubblica,
sottoposto al visto ed alla registrazione della Corte dei Conti e infine pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.
L’art. 17 distingue tra tipologie di regolamento governativo, a seconda che disciplino:
• L’esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi
• L’attuazione e l’integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi
quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale.
• Materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge
• L’organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche.
Un’ulteriore tipologia è quella della disciplina delle materie non coperte da riserva assoluta di legge prevista
dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l’esercizio della potestà
regolamentare del Governo, determinano l’esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano
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le norme fondamentali regolatrici della materia e dispongono dell’abrogazione di norme vigenti, con effetto
dell’entrata in vigore delle norme regolamentari. Le leggi di delegificazione sono ad efficacia differita poiché
non contengono norme auto-applicative e dunque non possono abrogare norme anteriori. Possono intervenire
anche su materia coperte da riserva di legge assoluta; il potere normativo di cui il Governo dispone sulla base
di una legge di delegificazione riguarda una “materia”, come si desume dal rapporto legislativo di
competenza per materia tra Stato e Regioni. Se il Governo ritiene che la materia su cui abbia redatto un
regolamento in delegificazione richieda una nuova disciplina, potrà adottarne una nuova anche a distanza di
anni, purché rispetti le “norme generali regolatrici della materia” a suo tempo dettate dal Parlamento con
legge di delegificazione, e sempre che, non sia intervenuta una nuova legge a ri-legiferare la materia.
Delegificazione e Semplificazione
A fini di semplificazione si è fatto ricorso a testi unici, nei quali il governo raccoglie testi normativi adottati
nel tempo su una stessa materia; ricorso che mira anche ad una sistemazione organica della materia.
I testi unici innovativi, devono assumere la forma di un decreto legislativo adottato sulla base di una legge di
delegificazione.
I testi unici compilativi si limitano a raccogliere testi normativi in un unico testo, senza innovarvi e dunque
senza essere provvisti della forza di legge di cui quei testi dispongono.

ORDINANZE DI NECESSITA’
Il potere di adottare ordinanze di necessità viene attribuito dalla legge ordinaria al Governo, ad
amministrazioni periferiche dello Stato (Prefetti) o ai Sindaci quali ufficiali del Governo, per provvedere a
situazioni di necessità e urgenza anche in deroga alla legge. La Corte Costituzionale ha affermato che tali
ordinanze non sono ricomprese tra le fonti del nostro ordinamento giuridico, non innovano al diritto
oggettivo, né sono equiparabili ad atti con forza di legge per il solo fatto di essere eccezionalmente
autorizzate a provvedere in deroga alla legge; né possono essere considerati atti normativi di rango
secondario come i regolamenti governativi. La legge n. 225 del 1992, istitutiva del Servizio nazionale della
protezione civile, prevede che il Consiglio dei Ministri possa dichiarare lo stato di emergenza nei casi di
“calamità naturali, catastrofi, altri eventi che per intensità ed estensione, devono essere fronteggiati con
mezzi e poteri straordinari” che dello stato d’emergenza vengono determinate “durata ed estensione
territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi”; la legge va interpretata in modo da
scongiurare ogni pericolo di alterazione del sistema delle fonti, riconducendo l’attività del commissario
delegato e il potere di ordinanza ai principi già richiamati, compresa la fissazione di precisi limiti di tempo e
di contenuto all’attività dei commissari.
Consuetudine (capitolo 5)
LE COSIDETTE FONTI-ATTO
Alle fonti-atto si affiancano le fonti-fatto, che l’ordinamento prenderebbe in considerazione come fatti
produttivi di diritto: la consuetudine, le norme, gli atti normativi di ordinamenti ai quali una norma interna
operi un rinvio. Le fonti-fatto differiscono dalle fonti-atto in quanto in esse non si rileva la volontà del
soggetto che abbia prodotto l’atto normativo.
Questi tre punti, sono prodotti da soggetti diversi da quelli che la Costituzione attribuisce potestà normativa:
nel 1° caso si tratta di gruppi sociali o altre aggregazioni diverse dallo Stato.
LA CONSUETUDINE COME ESPRESSIONE DI AUTONOMIA DELLA PRODUZIONE
NORMATIVA
La consuetudine è voluta dai soggetti che la producono. E’ espressione tipica di autonomia della produzione
normativa, la quale, è tale perché i soggetti che producono la norma sono gli stessi che la attuano.
Conseguentemente, si può presumere che costoro siano provvisti di una legittimazione politica sufficiente
allo scopo, mentre i titolari del potere di produrre diritto secondo i procedimenti previsti per le fonti-atto di

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solito dispongono di tale potere a nome e nei confronti della collettività destinataria delle norme così
prodotte, e proprio per questo vanno individuate preventivamente e debbono conformarsi a requisiti che li
vincolano sul piano procedurale. (Es. La consuetudine di parcheggiare auto in un viale condominiale, diventa
un’abitudine, dunque “una fonte di diritto”, finché non vi sarà un atto superiore ad abrogare (o confermarla)
questa consuetudine da parte di un amministratore di condominio o un giudice.)
I DUE ELEMENTI DELLA CONSUETUDINE
Quanto detto precedentemente spiega il perché la consuetudine sia accettata tra le fonti del diritto, ma questo
punto come si possono individuare le consuetudini?
1. La convinzione condivisa fra i soggetti produttori della consuetudine circa la giuridicità di un certo
comportamento
2. La sua ripetizione constante nel tempo.
Tuttavia si è dibattuto l’argomento secondo cui coloro che creano un comportamento e lo condividono nel
tempo in realtà cadono nell’errore secondo cui non esiste una norma, ma la norma la creano loro; Ma se così
fosse non sarebbe la loro convinzione in quanto tale a formare la consuetudine, bensì l’assenza di reazioni
della società o della comunità circostante e soprattutto il riconoscimento in sede giurisdizionale
dell’avvenuto formazione della consuetudine stessa.
TIPOLOGIE DI CONSUETUDINE, IN PARTICOLARE, LA CONSUETUDINE
COSTITUZIONALE
La consuetudine di diritto privato e diritto commerciale, cui fa riferimento l’art.4 delle preleggi col richiamo
agli “usi” può essere prodotta da comunità locali o nazionali, da gruppi professionali o da mercanti.
• La Consuetudine internazionale è opera degli stati considerati i soli soggetti del diritto
internazionale
• La Consuetudine costituzionale è opera degli organi costituzionali
• La Convenzioni costituzionali sono accordi tra organi costituzionali o tra forze politiche circa
comportamenti costituzionalmente rilevanti da tenere.
Le convenzioni costituzionali possono essere praeter o contra costitutionem. Le prime per il pur contrastato
e reversibile passaggio dalla monarchia costituzionale al modello parlamentare ruotava tutto intorno alla
possibilità di immaginare un’evoluzione della prassi negli spazi liberi lasciati dallo Statuto. Le seconde, non
dovrebbero esistere poiché contro la Costituzione; Ad esempio il caso di decreti legge privi dei requisiti
costituzionalmente previsti della necessità e dell’urgenza, che da decenni sono la grandissima maggioranza
di quelli deliberati dal Governo e convertiti in legge dal Parlamento. Il fatto che Governo e Parlamento
trasgrediscano da tempo l’art. 77 Cost. nella parte in cui subordina l’adozione di decreti legge al ricorrere dei
requisiti straordinari di necessità e di urgenza basta a ritenere che si sia formata sul punto una consuetudine
costituzionale contra costitutionem? Basterebbe, se anche il presidente della repubblica e la corte
costituzionale accondiscendessero al riconoscimento di questa consuetudine. A tal proposito anche l’abuso
della decretazione d’urgenza può considerarsi una consuetudine costituzionale.

Fonti o norme di ordinamenti richiamati da quello nazionale (capitolo 6)


DIRITTO INTERNAZIONALE GENERALE:
L’art. 10 cita “L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale
generalmente riconosciute”. Sono norme riconosciute dagli stati in via consuetudinaria, dunque dalle
consuetudini internazionali. E’ necessario quindi che ogni norma sia formata con il consenso generale degli
Stati e riconosciuta dai giudici di tutti gli Stati. Nel caso un funzionario lavora presso un altro stato è
soggetto non alle norme di quello stato com’è per gli stranieri, ma alle norme dello Stato di cui è cittadino.
DIRITTO INTERNAZIONALE POSTO TRA PRIVATI:

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Il nuovo testo dell’art. 117 primo comma, nel testo approvato da legge costituzionale n. 3 del 2001, cita “La
potestà legislativa è esercitata dallo Sato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione nonché nei vincoli
derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”, tale testo pone la questione se la
locuzione “obblighi internazionali” si riferisca al solo diritto internazionale generale, come si era fatto
pacificamento fino ad allora, oppure se debba estendersi al diritto internazionale pattizio, con conseguenza di
dover considerare invalide le leggi nazionali successive a leggi di esecuzione dei trattati internazionali con le
stesse confliggenti. Il secondo orientamento è stato accolto dalla corte costituzionale con sentenza n. 348/349
del 2007. La corte infatti afferma che “il giudice comune non ha il potere di disapplicare la norma legislativa
ordinaria ritenuta in contrasto con una norma CEDU, poiché l’incompatibilità tra le due si presenta come una
questione di legittimità costituzionale, per eventuale violazione dell’art. 117 primo comma, Cost. di esclusiva
competenza del giudice delle leggi”.

DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA:


L’unione Europea è stata istituita dal trattato di Maastricht del 1993 fra gli allora 15 Stati membri della
Comunità economica europea, la CEE che fu istituita a Roma nel 1957 tra 6 Stati: Italia, Francia, Germania
federale, Belgio, Olanda e Lussemburgo, a cui progressivamente se ne aggiunsero altri con lo scopo di creare
un mercato comune, abbattendo innanzitutto le barriere doganali, poi divenuto mercato unico con l’Atto
Unico europeo del 1986. Allo scopo il trattato di Roma prevedeva già un assetto istituzionale con un proprio
sistema delle fonti, tra cui le direttive che servivano a definire obbiettivi da raggiungere agli stati ed i
regolamenti, che erano obbligatori in tutti i loro elementi.
Norme direttamente applicabili:
A partire dal 1963 la corte di Giustizia emanò una sentenza nella quale cominciava a parlare di rinuncia alla
sovranità da parte degli Stati membri, ma soprattutto affermava l’effetto diretto nonché il primato del diritto
comunitario sul diritto nazionale, compreso quello posto da fonti di grado costituzionale. Il diritto
comunitario seppur direttamente applicabili negli Stati membri, presenta delle peculiarità strutturali e
funzionali poiché essendo frutti di fonti:
• A produzione normativa continuativa esattamente come le leggi nazionali.
• Adottate dagli Stati membri tramite i rispettivi rappresentanti riuniti in Consiglio dei ministri della
CEE a differenza delle leggi nazionali.
• Dotate di effetto diretto sul territorio degli Stati membri esattamente come le leggi nazionali.
Da una parte si tratta di fonti di un ordinamento formalmente distinti da quello nazionale, dall’altra si tratta
di fonti la cui deliberazione richiede il consenso necessario del Governo nazionale.
Per tutte queste ragioni si parla di ordinamento sovranazionale, distinguibile da quello internazionale e da
quello dello Stato singolo; e questi ultimi possono esercitare il diritto di recesso dall’Unione. E’ inoltre
assimilabile a uno Stato poiché dispone di un assetto delle fonti a produzione normativa continuativa e
possono produrre norme direttamente applicabili sul suo territorio.
L’inquadramento costituzionale del diritto dell’Unione Europea:
Il problema del fondamento costituzionale dell’adesione alla Comunità, fu risolto rimuovendo il fondamento
dell’adesione alla Comunità nell’art. 11 della Costituzione che prevede che l’Italia “in condizioni di parità
con altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra
le Nazioni” e “promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”. Nel 1984 la Corte
costituzionale accettò che i giudici nazionali applicassero il diritto comunitario a scapito di quello nazionale,
come aveva chiesto la corte di giustizia, senza però accettarne la tesi della rinuncia alla sovranità dello Stato.
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L’indirizzo avviato dalla Corte nel 1984 è stato finora sempre seguito dai giudici comuni e dalle pubbliche
amministrazioni, cui è stato esteso con sent. N. 389 del 1989.
I mutamenti più recenti:
Nel sessantennio trascorso dal Trattato di Roma, la comunità ha mantenuto i suoi tratti strutturali, soprattutto
a partire dal Trattato di Maastricht nel 1993, i mutamenti intervenuti nei rapporti dell’Unione con gli stati
sono stati profondi da rendere inadeguata la tradizionale prospettiva dell’incidenza del diritto europeo sul
diritto pubblico nel quadro del “processo di integrazione”. Il diritto pubblico non può essere studiato senza
tener conto della normativa dell’unione europea.

Produzione e interpretazione del diritto (capitolo 7)


IL RUOLO CRUCIALE DELL’INTERPRETAZIONE GIUDIZIALE E I SUOI MARGINI DI
LIBERTA’:
Il ruolo della giurisprudenza può risultare determinante quando si tratta di individuare la norma valida e
perciò applicabile in presenza di antinomia tra norme prodotte da diverse fonti-atto. L’interpretazione
giudiziale presentava spazi consistenti di libertà, per legge il giudice doveva attenersi al canone letterale,
integrato dalla connessione di esse e dall’intenzione del legislatore. Lo stesso rispetto dei principi
costituzionali può imporre ai giudici di andare oltre quei canoni, con una conseguente ammissione di margini
di libertà interpretativa.
I CONFINI FRA INTERPRETAZIONE E PRODUZIONE DEL DIRITTO:
La produzione del diritto:
potestà legislativa = Parlamento
Interpretazione = attività giurisprudenziale volta ad interpretare (giudici)
Visti i tanti modi in cui si designa la creazione del diritto, è doveroso chiedersi se dovremmo qualificare il
diritto giurisprudenziale come fonte del diritto; la ragione per non ammetterla consiste proprio nei caratteri
opposti della funzione giurisprudenziale da quella legislativa. Il giudice infatti è chiamato a giudicare una
controversia tra parti, in condizioni di terzietà e autonomia, la sentenza è il frutto di un procedimento che
esibisce determinati vincoli strutturali indicanti nei codici di procedura, nella costituzione e talvolta risulta
essere come frutto di sedimentazioni storiche di lungo periodo. In particolar modo si tratta di:
• Divieto di procedere d’ufficio o principio della domanda
• principio, conseguente a tal divieto, di corrispondenza fra chiesto e pronunciato
• Obbligo per il giudice di pronunciarsi sulla questione sottopostagli
• Principio del contraddittorio
• Obbligo di motivare la decisione.
Processo diverso invece è per la legge, in quanto è adottata da un organo provvisto di legittimazione
democratica. Il procedimento legislativo secondo la Costituzione o i regolamenti delle due Camere è:
• avviato liberamente dai titolari dell’iniziativa legislativa in base a valutazioni di opportunità politica
rimessa a costoro;
• I progetti di legge sono di regola emendabili.
• Il parlamento può non dare ulteriore corso all’esame di un progetto di legge.
• Il parlamento può trattare di questioni nelle quali parlamentari sono parti in causa.
• Le leggi non devono essere motivate.
I caratteri che le contraddistinguono si differenziano fortemente, al punto di opporsi.

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Sovranità popolare, pluralismo, separazione dei poteri:
UNA DEMOCRAZIA PLURALISTA:
L’organizzazione dello Stato costituzione differisce da quello Liberale per il carattere pluralista della
democrazia e per il rafforzamento e l’espansione delle garanzie nei confronti degli atti dei pubblici poteri.
Una democrazia si suol definire pluralista quando:
a. i titolari degli organi costituzionali abilitati a compiere scelte politiche, e che come tali coinvolgono
l’intera collettività (polis), sono legittimati allo scopo dai cittadini-elettori di tale collettività
attraverso il voto.
b. I circuiti istituzionali nei quali si compiano scelte politiche sono diversificanti in modo da consentire
la maggior adesione possibile agli orientamenti popolari.
c. Ai cittadini stessi è garantita la libate di associarsi in modo a favorirne la maggior partecipazione
possibile all’organizzazione politica, economica e sociale del paese.
Ciò comporta due conseguenze: la prima richiede la predisposizioni di procedere attraverso cui i cittadini-
elettori designano i titolari di organi costituzionali abilitati a compiere scelte politiche; in secondo luogo le
componenti della democrazia pluralista (suff.universale - pluralità dei centri di decisione politica e la libertà
di associazione) non sono giustapposte l’una all’altra.
IL PRINCIPIO DI SOVRANITA’ POPOLARE:
Nell’art.1 della Cost. è possibile comprendere oltre che “L’Italia è una Repubblica democratica fondata sul
lavoro” anche “ la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”;
Dunque sul piano sistematico il concetto di sovranità popolare si ricollega alla definizione di Repubblica
democratica, e per di più essendo l’art.1 sottratto a revisione costituzionale, si ricollega perfettamente all’art.
48 Cost. che cita “Sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età”.
Dunque è possibile constare in base all’art. 1 che il popolo non è un’entità mistica bensì si definisce
attraverso le forme ed entro i limiti in cui esercita il potere di cui è titolare.
FORME E LIMITI INTERNI ALL’ESERCIZIO DELLA SOVRANITA’ POPOLARE
LIMITI ESTERNI ALL’ESERCZIO DELLA SOVRANITA’ POPOLARE E RIVISITAZIONE DEL
PIRNCIPIO DI SEPRAZIONE DEI POTERI.
Il principio democratico si dirama in istituti di democrazia rappresentativa e democrazia diretta i quali
corrispondono a “forme di esercizio” della sovranità popolare che contengono esse stesse “limiti” a tale
esercizio.
Il concetto di democrazia rappresentativa si comprende nel concetto che “i cittadini eleggono i loro
rappresentanti in Parlamento, ai Consigli Regionali, e degli altri territoriali autonomi. Vi è un limite, ovvero,
gli elettori non possono revocare gli eletti in corso di mandato”. Dunque un limite all’esercizio della
sovranità popolare.
D’altro canto, la democrazia diretta si comprende nel concetto che “ i cittadini esercitano la loro funzione
legislativa tramite l’iniziativa legislativa di 50.000 elettori di un progetto redatto in articoli, la petizione alle
Camere “per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità” e soprattutto per il referendum:
per l’abrogazione di leggi o atti avente valore di legge, per il distacco di Provincie e comuni da una Regione
e l’aggregazione ad un’altra. Per l’approvazione di una legge costituzionale ai sensi dell’art. 138. In sede
referendaria, gli elettori sono soggetti a rispondere ad una domanda stipulata dai soggetti stipulati a formarla.
Montesquie affermava “necessaria è la divisione dei poteri, ma questa non determina la divisone delle
funzioni”. Nel caso di potere giudiziario, la separazione degli altri poteri si esprime sotto forma di “un potere
autonomo e indipendente da ogni altro potere”. I giudici sono soggetti alla legge e a nessun altro organo o
potere.
Sistemi elettorali, partiti politici, status dei parlamentari (capitolo 2)
SISTEMA ELETTORALI E DEMOCRAZIA

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Per poter comporre qualsiasi assemblea rappresentativa, occorre che i voti degli elettori si traducano in seggi.
L’elettore assegna il proprio voto a una delle liste che gli vengono presentate dei partiti politici in qualsiasi
ordinamento democratico. La sede di computo dei voti è detta Collegio è può essere :
UNINOMINALE SEGGIO UNICO
PLURINOMINALE PIU’ DI UN SEGGIO IN PALIO.
Il punto sta nel fatto che la traduzione dei voti in seggi non è mai automatica, pertanto occorre ricorre sempre
ad un sistema di traduzione di voti in seggi detto sistema elettorale. Il sistema elettorale è stabilito con legge
ordinaria, col risultato che, formalmente, è la maggioranza parlamentare a poterne disporre.
TIPOLOGIE DI SISTEMI ELETTORALI:
Vi sono principalmente due sistemi elettorali: il sistema proporzionale ed il sistema maggioritario.

Il sistema proporzionali è così definito perché i seggi Con il sistema maggioritario ogni seggio è assegnato
a disposizione vengono assegnati proporzionalmente alla lista che ha preso il maggior numero di voti in
ai voti ricevuti tra le liste concorrenti. Con risultato collegio (uninominale). Così facendo però si distorce
che la distribuzione dei voti in seggi risulterà l’espressione del voto perché le altre liste che nel
proporzionale sull’intero territorio nazionale. Dunque collegio hanno ottenuto voti non ottengono seggi, ma
tende ad assicurare “la giustizia dei numeri” soprattutto perché può accadere che un partito che
riducendo, d’altra parte, la possibilità che in abbia raggiunto la maggioranza dei voti sull’intero
Parlamento si formi una maggioranza. territorio nazionale può non raggiungere la
maggioranza dei seggi.

Occorre dunque far riferimento alle variabili di ciascuna formula.


Formula proporzionale voto attribuito alla lista l’elettore sceglie uno o più candidati della lista prescelta.
•.A.Sede di traduzione dei voti in seggi

•.B. Dimensione dei collegi; minore è il numero di seggi in palio in un collegio plurinominale
maggiore sarà la disrappresentatività del sistema elettorale e quindi dell’effetto
maggioritario.
•.C. Il mancato calcolo dei resti in un collegio unico ottenuti dalle liste in ciascun collegio.
•.D.Ripartizione dei voti in seggi: metodi del quoziente (corretto) e del divisore;
il quoziente naturale: numero dei voti ottenuti da tutte le liste del collegio/numero dei seggi
da assegnare. Il metodo del divisore è il numero di voti di ogni lista per una serie di numeri
– lista 1 – lista 2 – lista 3.
•.E. Clausola di sbarramento
•.F. Il premio di maggioranza è l’attribuzione alla lista o alla coalizione di liste che abbia
ottenuto la maggioranza dei voti.
Formula maggioritaria voto attribuito al candidato di una certa lista; il seggio che ottiene più voti si presta a
due varianti: maggioranza relativa e maggioranza assoluta.
La maggioranza relativa: affinché si ottenga il seggio c’è bisogno di più voti rispetto agli altri candidati.

Con la maggioranza assoluta affinché un candidato ottenga il seggio c’è bisogno del 50% +1 dei voti rispetto
agli altri candidati. Poiché l’evenienza è molto rara c’è bisogno di un secondo turno detto anche
BALLOTTAGGIO in cui gli elettori sono richiamati a votare dopo 15 giorni fra le i due aspiranti alla
maggioranza.

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Solitamente il sistema maggioritario è organizzato in sistemi uninominali per cui il voto è attribuito al
candidato di una certa lista; nel sistema proporzionali organizzato in collegi plurinominali il voto è attribuito
alla lista.

LIMITI COSTITUZIONALI ALLE LEGGI PER IL RINNOVO DELLE CAMERE


La costituzione rimette alla legge ordinaria la scelta del sistema elettorale, che però incontra nell’art. 48
Cost. il limite generale del principio di eguaglianza del voto. Inoltre la costituzione prevede un numero fisso
di membri elettivi delle Camere : 630 deputati e 315 senatori, rimasti invariati anche dopo la legge
costituzionale 1 del 2001, la quale garantisce il voto degli italiani residenti all’estero attraverso una
“circoscrizione estero” in ciascuna camera, nel cui ambito vengono eletti 12 deputati e 6 senatori. Vi è infine
un limite specifico imposto dalla Costituzione, alla legge elettorale del Senato, l’art. 57 Cost. “ è eletto su
base regionale” deve essere composto in modo che nessuna Regione abbia meno di 7 senatori eccetto Molise
2, Valle d’Aosta 1, in modo che l’assegnazione dei seggi avvenga in proporzione alla loro popolazione.
EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE PER IL RINNOVO DELLE CAMERE
L’evoluzione della legislazione per il rinnovo delle Camere dal 1948 al giorno d’oggi ha subito un processo
di trasformazioni elencabile in 5 fasi:
1. 1948-1993 – Il sistema elettorale era di tipo proporzionale puro, ossia quello del senato si basava su
collegi uninominali dove l’ottenimento del seggio richiedeva la maggioranza del 65% dei voti validi,
nel caso in cui non fosse raggiunta questa soglia, si basava su un calcolo dei voti raggiunti da
ciascuna lista nella circoscrizione elettorale coincidente col territorio regionale in base all’art. 57
Cost.
2. 1993-2005 – fu avviata con l’approvazione da parte del corpo elettorale di un referendum per
l’abrogazione “della maggioranza del 65%” e l’approvazione “della maggioranza dei voti validi”. Di
conseguenza: in entrambe le camere l’assegnazione del 75% dei seggi secondo il sistema
maggioritario a turno unico, e del restante 25% secondo il sistema proporzionale con una soglia di
sbarramento del 4%.
3. 2005-2014 – fu in vigore la legge n.270 del 2005 che introdusse il sistema proporzionale corretto da
un premio in seggi per la lista o per la coalizione di liste che avesse riportato la maggioranza relativa
dei voti, tale da assicurare alla Camera 340 seggi, e al senato tale da raggiungere il 55% dei seggi
assegnati a ciascuna regione.
4. 2015-2017 fu avvita dall’approvazione della l. n. 52 del 2015, di riforma del sistema elettorale della
sola Camera dei deputati. La legge reintroduceva un premio di maggioranza tale da consentire il
raggiungimento dei 340 seggi, ma riservato alla lista che avesse ottenuto almeno il 40% dei voti
validi; ove nessuna lista lo avesse raggiunto sarebbe stato indetto un turno di ballottaggio con
assegnazione del premio alla lista vincente.
5. Avviata dalla legge n. 165/2017, prevede per ambedue le camere un sistema elettorale misto: per il
36% maggioritario e per il 64% con il sistema proporzionale; l’elettore ha a disposizione una scheda
per la Camera ed una per il Senato e il voto disgiunto non è ammesso. Per ogni lista è necessario
raggiungere una soglia minima del 3% di voti a livello nazionale e per ottenere seggi, e una minima
del 10% a coalizione.
LA DISCIPLINA DELLA COMUNICAZIONE NELLE CAMPAGNE ELETTORALI E DELLE
SPESE DEI CANDIDATI:
Le comunicazioni di massa nelle campagne elettorali per le elezioni nazionali, europee, regionali, locali e per
i referendum sono regolate dalla l. n. 28 del 2000 ispirata al principio della parità di trattamento e di chances
tra i partiti; per quanto concerne le spese elettorali sostenute dai candidati ad elezioni nazionali, europee,
regionali, locali la legge n. 515 del 1993 prevede che ciascun candidato nomini un mandatario incaricato in

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via esclusiva di raccogliere i fondi e di assicurare il rispetto dei limiti previsti dalla legge a partire dai tetti di
spesa; il rendiconto dovrà essere inoltrato al Collegio regionale di garanzia elettorale istituito presso la Corte
d’appello col compito di controllarne la veridicità e la regolarità e dotato allo scopo di poteri sanzionatori.

LA DESIGNAZIONE DEI CANDIDATI ALLE ELEZIONI E LE FUNZIONI COSTITUZIONALI


DEI PARTITI
Nell’art. 49 “tutti i cittadini hanno il diritto di associarsi liberamente in concorsi per concorrere con metodo
democratico a determinare la politica nazionale”. La costituzione richiede che i partiti siano associazioni
liberamente formate e operanti nel rispetto del metodo democratico che non impone loro determinati fini. Il
compito dei partiti di determinare la politica nazionale trova la sua sede nel Parlamento per il tramite dei
gruppi Parlamentari.
VERIFICA DEI POTERI
Il giudizio di ciascuna Camera riguardo l’ammissione dei suoi membri, prende il nome di verifica dei poteri;
consiste nell’esaminare la regolarità dell’elezione di ciascun parlamentare e l’eventuale sopravvenienza di
cause di ineleggibilità o di incompatibilità. L’organo che se ne occupa è la Giunta delle elezioni ed è
composto da 30 deputati e 23 senatori. La giunta propone la convalida dell’eletto all’Assemblea o apre
un’istruttoria, al fine della quale la giunta può richiedere la convalida o la contestazione dell’elezione con
dibattimento in contraddittorio con le parti.
INELEGGIBILITA’, INCOMPATIBILITA’, INCANDIDABILITA’
In base all’art. 66, il “giudizio” di ciascuna Camera si estende alla sussistenza di causa di ineleggibilità e di
incompatibilità anche ove sono sopraggiunte durante il mandato parlamentare.

Le ineleggibilità sono cause di impedimento all’elezione che la legge fissa a carico di soggetti la cui carica o
posizione possa alterare la parità di condizione con gli altri candidati; la legge considera ineleggibili i
deputati che ricoprono altre cariche pubbliche (es. presidente di provincia, sindaci di comuni di oltre 20.000
abitanti, prefetti e vice prefetti). Tali cause possono essere risolte dall’interessato con le dimissioni alla carica
già da lui ricoperta entro un determinato termine prime delle elezioni.

L’incompatibilità invece nulla tolgono all’elezione; la costituzione vieta l’appartenenza ad entrambe le


Camere nello stesso momento, e vieta al presidente della repubblica di ricoprire contemporaneamente
qualsiasi altra carica (art. 84), dalla carica elettiva di membro del consiglio superiore della magistratura con
quella parlamentare, dalla carica di membro del Consiglio e di giunta regionale con quella parlamentare,
nazionale o europeo, o di membro dell’ufficio di giudice della corte costituzionale con quello di membro del
parlamento o di consiglio regionale.
La costituzione però tace riguardo le cause di incandidabilità alla carica parlamentare, le quali fanno
riferimento a condannati in via definitiva alla pena della mafia, terrorismo, stupefacenti o per i quali si
prevede reclusione non inferiore a 4 anni. Queste cause sono più gravi di quelle per ineleggibilità e non
possono essere rimosse dall’interessa prima dell’elezione.
PREROGATIVE PARLAMENTARI
Sono disposte dagli artt. 67-68-69 connotano lo status dei parlamentari, si tratta di prerogative che
proteggono la funzione cui assolvono in quanto componenti dell’organo.
Divieto di mandato imperativo: la libertà dell’elettore di revocare l’eletto in corso di mandato. Spezzerebbe
il circuito fra potere e responsabilità su cui si fonda la democrazia e inoltre la revocabilità dei parlamentari in
corso di mandato sarebbe un colpo mortale alla funzionalità dell’Assemblea parlamentare. Piuttosto
rispettando i metodi democratici dovrebbe esserci un confronto generale. Le dimissioni parlamentari, sono
respinte in caso di dissenso col partito nelle cui liste sia stato eletto.

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Insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati: l’art. 68 prevede due prerogative dette immunità:
l’insindacabilità e l’inviolabilità. Secondo l’art. i membri del Parlamento non possono essere chiamati a
rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. E’ la prerogativa
dell’insindacabilità che rende immuni i parlamentari da qualsiasi responsabilità delle opinioni espresse e dei
voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Questa riguarda la formazione delle scelte politiche in parlamento
attraverso la loro libera discussione e che perciò non viene meno quando il parlamentare cessa dalle sue
funzioni. La corte costituzionale a riguardo si è espressa affermando che la delibera di insindacabilità deve
fondarsi sulla sussistenza di un nesso funzionale fra le opinioni espresse dal parlamentare nell’esercizio di
attività diverse e l’attività parlamentare, ed in seguito h richiesto qualcosa in più, ossia un’identità
sostanziale di contenuto fra l’opinione precedente espressa in sede parlamentare e quella manifestata nella
sede esterna.
Inviolabilità: “Senza autorizzazione della camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può
essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privati della
libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di
condanna, ovvero se viene colto in flagrante nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto
l’arresto obbligatorio in flagranza”. L’inviolabilità protegge il parlamentare quale componente delle Camere
e perciò cessa di esistere quando il parlamentare cessa dalle sue funzioni.
Le indennità parlamentari: L’art. 69 cita “i membri del Parlamento ricevono un’indennità stabilita dalla
legge”, si tratta di una quota fissa e di una diaria cioè un rimborso spese per i giorni di seduta parlamentare.
Ai parlamentari vengono inoltre corrisposti rimborsi a vario titolo: per le spese di trasporto, di viaggio, per
quelle telefoniche e per l’assistenza sanitaria.

Il parlamento (capitolo 3)
UN BICAMERALISMO PARITARIO
Paritario in ragione delle somiglianze strutturali delle Camere. Il bicameralismo nasce da un accordo
raggiunto durante la costituente tra i partiti di sinistra che erano sfavorevoli al bicameralismo e gli altri partiti
quali la democrazia cristiana che erano invece favorevoli al bicameralismo. Le differenze tra Camera e
Senato sono:
• Una ridotta quota di senatori a vita: su nomina del presidente della repubblica, 5 cittadini che hanno
illustrato la patria per altissimi meriti in campo sociale, scientifico, artistico e letterario, e chi abbia
ricoperto la carica di presidente della repubblica, è di diritto senatore salvo rinuncia (art. 59)
• L’età minima per l’elettorato attivo e passivo, 25 anni per la Camera e 40 anni per il senato
• Il numero dei membri dell’art. 56-57, la Camera si compone da un numero di membri doppio a quelli
del senato
PARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE E ORGANI COMUNI DELLE DUE CAMERE
Il parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Esso si riunisce in seduta
comune previa comunicazione e sotto la presidenza del Presidente della repubblica nelle sole occasioni
prevista dalla Costituzione. E si riunisce:
• Per l’elezione, in questo caso il Parlamento in seduta comune è integrato da 3 delegati per ogni
Regione;
• Quando il presidente della repubblica, prima di assumere le funzioni presta giuramento di fedeltà
alla Repubblica e osservanza alla Costituzione;
• Per deliberare la messa in stato di accusa del presidente della repubblica nei casi di altro tradimento
o di attentato alla Costituzione.

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• Per compiere ogni 9 anni l’elenco dei 45 cittadini eleggibili al Senato da cui sorteggiare i 16 giudici
aggregati della corte costituzionale quando la corte è chiamata a giudicare quando il Presidente della
repubblica è in stato di accusa.
Vi è un organo comune alle due camere che è la commissione parlamentare per le questioni regionali
costituita nei modi stabiliti con legge della repubblica; altro organo comune istituito da parte di rango
costituzionale è il comitato parlamentare per i procedimenti di accusa, composto dai membri delle giunte
per le autorizzazioni a procedere del Senato e della Camera e preposto ad istituire l’attività del
parlamento in seduta comune relativamente alla messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica.
IL PRESIDENTE D’ASSEMBLEA
Insieme ai gruppi e alle commissioni parlamentari, la costituzione riconosce il presidente di assemblea
parlamentare quale organo interno indifettibile di ciascuna camera stabilendo secondo l’art. 63 che
“ciascuna camera elegge fra i suoi componenti il presidente d’ufficio e l’ufficio di presidenza”. La
costituzione assegna al presidente l’iniziativa di riunire le camere e fra le altre funzioni può richiedere
parere del presidente della camera prima che il presidente della repubblica proceda con lo scioglimento
delle camere e affida al presidente del senato le funzioni di supplenza del capo dello stato e al presidente
della camera la presidenza del parlamento in seduta comune.
I GRUPPI PARLAMENTARI
Il gruppo parlamentare è qualificato come soggetto di diritto privato alla luce delle considerazioni dei
partiti quali associazioni non riconosciute. Le loro funzioni consistono nel designare i membri delle
commissioni. E’ la conferenze dei presidenti di gruppo ad approvare il programma e il calendario dei
lavori di ciascuna camera, ovvero l’agenda delle questioni che la camera è chiamata ad affrontare nei
successivi 2 o 3 mesi. Alla camera ove non è raggiunta la maggioranza dei 3/4 dei voti dei presidenti dei
gruppi, il programma è approvato dal presidente della camera, mentre al Senato, ove non si raggiunga
l’unanimità dei voti dei presidenti dei gruppi, il presidente propone all’assemblea uno schema di
programma che diventa definitivo. I presidenti dei gruppi sono consultati dal presidente della repubblica
in caso di crisi di Governo.

COMMISSIONI PARLAMENTARI E GIUNTE


E’ possibile distinguere due tipi di commissioni parlamentari:
in sede referente e in sede deliberante, entrambe formate all’inizio di ogni legislatura alle quali sono
assegnati tutti i parlamentari secondo quanto indicato dai rispetti gruppi.
Altre commissioni parlamentari sono chiamate ad esplicitare funzioni strumentali o ausiliari nel
procedimento di formazione degli atti normativi; altre assolvono a funzioni diverse: di controllo, di
vigilanza o di inchiesta. Alla camera e al Senato sono previste le Giunte, organi i cui membri sono di
nomina presidenziali: la Giunta per il regolamento cui spetta promuovere le proposte di modifica dei
regolamenti parlamentari, la giunta delle elezioni che svolge l’istruttoria per la verifica dei poteri
controllando la regolarità delle operazioni elettorali e accertando le eventuali ineleggibilità e
incompatibilità. La giunta per le autorizzazioni chiamata ad accertare se il comportamento di un
parlamentare rientri tra le opinioni espresse e i voti dati, deliberare sulle richieste di autorizzazione a
provvedimenti restrittivi nei confronti di un parlamentare, deliberare sulle richieste di autorizzazione a
procedere nel caso di reati ministeriali compiuti da parlamentari nell’esercizio delle loro funzioni.

PRINCIPI DI FUNZIONAMENTO DELLE CAMERE


la costituzione enuncia alcuni principi caratterizzanti il funzionamento delle camere tra cui:

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1. PUBBLICITA’: presuppone la contrapposizione di pubblico a segreto, anziché quella di pubblico a
privato, poiché il potere deve essere visibile ai cittadini. Il parlamento deve rendere i suoi lavori
pubblici così da rendere partecipe la popolazione all’attività politica; secondo l’art. 64 cost. “le
sedute sono pubbliche, tuttavia la camera però potrebbe decidere di adunarsi in seduta segreta”.
L’art. 72 cita “il regolamento determina la forma di pubblicità dei lavori delle commissioni”, i
regolamenti non prevedono le riunioni delle commissioni con presenza di pubblico, tuttavia possono
essere seguite dalle tv a circuito chiuso. Per le riunioni degli uffici di presidenza e di altri organi, non
è prevista alcuna forma di pubblicità.
2. CONTINUITA’: principio di continuità del funzionamento delle camere fra una legislatura e l’altra.
Esso non investe la loro durata in carica, che corrisponde a 5 anni di ogni legislatura e può essere
prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra. La costituzione differenzia l’istituto della
proroga da quello della prorogatio. La prorogatio presuppone che le camere cui si riferisce siano
cessate o per scadenza dei 5 anni o per scioglimento anticipato che ha sua durata circoscritta,
secondo l’art. 6 “le elezioni hanno luogo entro 70 giorni dalla fine delle precedenti”. La prima
riunione ha luogo non oltre 20 giorni dalle elezioni. Al principio di continuità va ricondotta la regola
del recupero di progetti di legge già approvati in un ramo del parlamento alla fine di una legislatura.
I progetti di legge presentanti nei primi 6 mesi dal testo identico e progetti approvati nella legislatura
precedente da una sola camera sono sottoposti a particolare procedimento abbreviato dall’assemblea.
3. RAPPRESENTATIVITA’ E MAGGIORANZA: Il principio di rappresentanza informa la validità
delle deliberazioni in ordine alla quale il principio di rappresentatività si combina col principio di
maggioranza. L’art. 64 cost. prevede che “le deliberazioni di ciascuna camera e del parlamento non
sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a
maggioranza dei presenti, salvo che la costituzione prescriva una maggioranza speciale”. La
maggioranza dei componenti riguarda la valida costituzione della seduta con un quorum strutturale
ossia un numero legale, mentre la maggioranza dei presenti riguarda la validità delle deliberazioni
con un quorum funzionale. L’eccezione di maggioranza speciale riguarda i casi nei quali la
costituzione richiede una maggioranza qualificata, che può essere assoluta cioè la metà + 1 dei
componenti della camera, o di 2/3. La camera non considera presenti gli astenuti, il senato non li
considera presenti. La costituzione prevede che la fiducia del parlamento con il governo per essere
votata richiede l’appello nominale a scrutinio palese, per il voto delle persone lo scrutinio è spesso
segreto. Per le votazioni finali sulle leggi è richiesto lo scrutinio palese salvo che un certo numero di
parlamentari o gruppi parlamentari richiedano lo scrutinio segreto, ma solo su materie testualmente
indicate fra cui diritti di libertà costituzionalmente garantiti e modiche al regolamento.
4. AUTONOMIA: è un principio che opera in maniere rilevante, giustificando l’applicazione di alcuni
criteri in determinate sedi: il potere di ciascuna camera di giudicare in via esclusiva sulla propria
controversia (autodichia = farsi giustizia da sé) solleva dubbi riguardo il diritto di ogni cittadino ad
avere un giudice e un giudizio tali da assicurare tutela giurisdizionale.
FUNZIONI DEL PARLAMENTO
• Legislativa
• Di indirizzo politico
• Di controllo e ispettiva
Funzione legislativa: In quanto spetta prima di tutto al parlamento di emanare leggi
Funzione di indirizzo politico: Con l’espressione “indirizzo politico” si intende la predeterminazione degli
obbiettivi politici da parte del governo e del parlamento. La predeterminazione degli obbiettivi politici si
estrinseca in primo luogo con la fiducia espressa dal Parlamento al Governo, fondato sulla continua
consonanza della maggioranza parlamentare con l’indirizzo politico del governo in carica; Inoltre la funzione
di indirizzo politico sfugge ad una formale traduzione in atti normativi: alcune leggi possono essere

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considerate espressione di indirizzo politico, e così alcuni regolamenti governativi. Al contrario prese di
posizioni da parte del Governo possono risultare cruciali in termini di rapporto di fiducia.
Legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali: L’art. 80 Cost. detta “Le camere
autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica o prevedono arbitrati o
regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi”.
L’obbligo del governo di richiedere alle camere l’autorizzazione alla ratifica nelle ipotesi elencate nell’art.
80, si innesta nel procedimento di formazione di un trattato, le cui fasi secondo il diritto internazionale sono
di regola:
1. negoziazione e conclusione del trattato da parte dei plenipotenziari degli stati
2. ratifica del trattato con approvazione dello stato contraente;
3. stipulazione da parte del governo, tramite lo scambio delle ratifiche o con il deposito presso lo stato
contraente.
Per costituzione l’autorizzazione alla ratifica (approvazione) con legge segue dunque alla prima fase.
Legge di bilancio: Il bilancio di previsione è il documento contabile approvato con legge nel quale sono
indicate entrate e uscite che si prevede saranno erogate o riscosse nell’anno successivo a quello in cui la
legge è stata approvata, detto esercizio finanziario. Il bilancio consuntivo o rendiconto è il documento
contabile, approvato con legge, recante le entrate e le uscite nell’esercizio finanziario precedente. Anche le
imprese, le famiglie, fanno i loro bilanci per “rientrare nei conti” ossia per non indebitarsi. Lo stato riscuote
dai cittadini contribuenti le proprie entrate. Lo stato riscuote dai cittadini contribuenti le proprie entrate, che
spenderà per il benessere di costoro, e nella gestione del denaro pubblico, che spetta al governo, rischia di
perdere di vista l’interesse a non indebitarsi. Gli atti più importanti del governo sono quelli della gestione del
denaro pubblico, poiché il governo deve assicurare ai contribuenti la gestione legale di questi tesori. L’art. 81
Cost. nel testo in vigore dal 1948 al 2012 prevedeva:
• le camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal governo
• l’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge o per periodi non
superiori a 4 mesi
• con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese
• ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.
Alla costituente la formula “provvedere ai mezzi” fu sostituita con “indicare i mezzi”, il termine mezzi
significava entrate in senso proprio, non anche debiti.
In tutte le economie sviluppate, vi erano politiche di deficit spending ossia dei finanziamenti pubblici in
deficit che strategicamente favorivano la crescita economica del paese.
Nel 1978 fu introdotta la legge finanziaria che era approvata prima della legge di bilancio in modo da
rispettare i vincoli dell’art. 81 ed in modo da soddisfare le decisioni politiche del parlamento. La finanziaria
era una legge che limitava il limite massimo di ricorso all’indebitamento pubblico. I regolamenti
parlamentari, contestualmente, previdero di dedicare tempo all’esame e all’approvazione al bilancio, definito
la sessione di bilancio. Intanto l’Italia nel 1993 aderì al trattato di Maastricht, che prevedeva la
sottoposizione dei bilanci statali a verifiche annuali da parte dell’istituzione dell’unione per evitare la
formazione di disavanzi eccessivi di bilancio, fissati al 3% del PIL. Nel 2008 le ripercussioni della crisi della
finanza globale nell’Eurozona comportarono diversi provvedimenti e successivamente un trattato
internazionale stipulato nel 2012, entrato in vigore con la legge n.243/2012 esso prevede:
• una nuova disciplina della legge di bilancio
• un ulteriore condizionamento delle politiche finanziarie ed economiche nazionali da parte del diritto
dell’Unione Europea

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• una revisione del ciclo annuale di programmazione finanziaria

Vi è inoltre il divieto per la legge di bilancio di stabilire le nuove entrate e uscite; la nuova legge di
contabilità e finanza pubblica prevede che la legge di bilancio si componga di due sezioni: la prima svolge le
funzioni cui assolveva la legge di stabilità e la seconda cui assolveva la legge di bilancio.
Il ciclo annuale di programmazione finanziaria prevede le seguenti scadenze:
• entro il 10 Aprile il governo presente alle camere il documento di economia e finanza (DEF) che
contiene il programma volto alla riduzione del debito richiesto dall’UE, le informazioni sugli
andamenti macroeconomici e il programma nazionale di riforme
• entro il 30 giugno il governo presenta alle camere il rendiconto dell’esercizio finanziario e il disegno
di legge di assestamento
• da Settembre a Dicembre si svolge la sessione di bilancio con le seguenti scadenze: entro il 27
settembre il governo presenta alle camere la nota di aggiornamento del DEF, entro il 15 ottobre il
governo invia alle camere il documento programmatico di bilancio, entro il 20 ottobre il governo
presenta alle camere il disegno di legge di bilancio. Entro il 31 dicembre viene approvata la legge di
bilancio.
Funzione di controllo: il controllo parlamentare consiste nel verificare l’operato del governo su un certo
argomento, fra gli atti tipici di controllo vi sono:
• INTERROGAZIONE: secondo l’art. 128 Reg. Camera, l’interrogazione parlamentare al ministro
consiste nella semplice domanda se un fatto sia vero, se alcuna informazione sia giunta al Governo
o se sia esatta, se il governo stia per prendere provvedimenti su un oggetto. Il parlamentare può
richiedere che la risposta venga fornita in aula o in commissione, oralmente o per iscritto.
• INTERPELLANZA: è una domanda scritta rivolta al ministro da un parlamentare, e si riferisce a i
motivi o gli intendimenti della condotta del governo in questioni che riguardano alcuni aspetti della
sua politica, al fine di stimolare la politica del governo su un determinato tema. Se il parlamentare
non si ritiene soddisfatto della risposta ricevuta dal ministro allora si trasforma in mozione.
• MOZIONE: è la proposta rivolta da un presidente di gruppo o da 10 deputati o 8 senatori
all’Assemblea per adottare una deliberazione su un certo argomento. Seguono la discussione della
mozione, la presentazione e la discussione degli emendamenti e la votazione. A parte le mozioni di
fiducia e sfiducia che sono disciplinate da disposizioni specifiche e possono comportare conseguenze
giuridiche, le altre comportano conseguenze politiche.
• RISOLUZIONE: come la mozione è una proposta di adottare un certo indirizzo, a una commissione
parlamentare anziché all’Assemblea.
• ORDINE DEL GIORNO: è un atto accessorio proposto da un singolo parlamentare circa il
significato da attribuire alle disposizioni e alle direttive in via di approvazione, nell’ambito di
progetti di legge o su mozioni o risoluzioni. Il rappresentante del governo deve pronunciarsi
sull’ordine del giorno, può accettarlo e allora non è necessario un voto su di esse oppure rifiutarlo ed
è necessario il voto sulla richiesta del presentatore. Può accoglierlo a titolo di raccomandazione
spettando al presentatore se scegliere se limitarsi ad accettare la soluzione o chiedere il voto in aula.
Funzione ispettiva: l’istituzione di inchieste parlamentari costituisce l’elemento base di questa funzione
spettante alle camere. A differenza degli atti sopra indicati, le inchieste sono direttamente disciplinate
dalla costituzione. Dal testo dell’art. 82 “ciascuna camera può disporre inchieste su materie di pubblico
interesse. A tale scopo nomina fra i propri componenti una commissione formata in modo da rispecchiare
la proporzione dei vari gruppi. La commissione d’inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli
stessi poteri e limitazioni dell’autorità giudiziaria. Risultano due ulteriori differenze: a poter disporre
inchiesta è ciascuna camera; a poter formare oggetto di inchiesta sono materie di pubblico interesse.
Possono esservi infatti inchieste legislative, inchieste politiche, quest’ultime molto più frequenti e

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significative si pensi al caso Moro, alla P2, alla mafia, con cui la commissione assume carattere
permanente “commissione antimafia”. Altri strumenti di esercizio della funzione ispettiva riguarda le
indagini conoscitive e le audizioni: ciascuna commissione parlamentare può disporre su materie di
propria per acquisire informazioni o documenti utili all’attività della Camera di appartenenza.
Il presidente della Repubblica (capitolo 4)
UN PRESIDENTE ELETTO DAL PARLAMENTO:
Il titolo II della parte seconda della costituzione dedicata al presidente della repubblica presuppone una
forma repubblicana nella quale la carica del capo di stato è elettiva e mai ereditaria. Il presidente è eletto
dal parlamento secondo i canoni della forma di governo parlamentare.
MODALITA’ DI ELEZIONE E ALTRI CARATTERI STRUTTURALI DELL’ORGANO:
L’art. 83 Cost. affida l’elezione del Presidente della Repubblica al parlamento in seduta comune dei suoi
membri, integrato da tre delegati per ogni regione eletti dal consiglio regionale, salvo Valle D’Aosta uno,
in modo da assicurare la rappresentanza delle minoranze. Il presidente della repubblica è il
rappresentante dell’unità nazionale. Per essere eletto, l’art. 83 richiede la maggioranza dei 2/3
dell’assemblea nei primi 3 scrutini e dopo il terzo la maggioranza assoluta. L’elezione ha luogo in
scrutinio segreto. La carica ha durata di 7 anni e non si dice nulla riguarda la rieleggibilità. (Giorgio
Napolitano fu rieletto, e nel gennaio 2015 rassegnò le sue dimissioni). L’art. 85 aggiunge che il
Presidente della camera convoca in seduta comune il parlamento e i delegati regionali per eleggere il
nuovo presidente della repubblica 30 giorni prima della scadenza del termine del precedente mandato e
se le camere si sciolgono o manca meno di 3 mesi alla loro cessazione, l’elezione ha luogo entro 15
giorni dalla riunione delle camere nuove. Fra i requisiti di eleggibilità oltre al godimento dei diritti civili
e politici compone il compimento di 50 anni di età e dopo aver coperto la carica delle più alte cariche
istituzionali ed aver svolto un’intensa attività politica. L’art. 84 escluse che il presidente ricopre nello
stesso momento un’altra carica. Vi è poi il segretariato generale della presidenza della repubblica che
comprende gli uffici ed i servizi necessari per l’espletamento delle funzioni del presidente della
repubblica e per l’amministrazione della dotazione, al quale è conferita un’ampia autonomia
regolamentare, amministrativa e contabile.
LA SUPPLENZA:
L’art. 86 detta “le funzioni del presidente della repubblica, in caso di sua mancanza sono svolte dal
presidente del senato” il presidente del senato ovviamente deve limitarsi all’adozione di atti
improrogabili. I casi in cui il presidente della repubblica non può adempiere alle proprie funzioni sono:
• Impedimenti temporanei (viaggi all’estero di una certa durata)
• Impedimento permanente, morte o dimissioni, così il presidente della camera indice le elezioni del
nuovo presidente entro 15 giorni, salvo il maggior termine previsto se le camere sono sciolte o
mancano meno di tre mesi alla loro cessazione.

CAPO DELLO STATO E RAPPRESENTANTE DELL’UNITA’ NAZIONALE:


Come già detto, l’art. 87 stabilisce che “il presidente della repubblica è il capo dello stato e rappresenta
l’unità nazionale”. La prima parte conferisce al presidente una qualità cioè di capo dello stato, la seconda una
funzione ossia quella di rappresentare l’unità nazionale. La qualità “capo dello stato” non è da fraintendere
con vecchie connotazioni gerarchiche, ma semplicemente è da intendersi capo dello stato in quanto è il
rappresentante dello stato nei confronti dei paesi esteri. La funzione rappresentante dell’unità nazionale,
come affermato dalla corte costituzionale, va intesa non soltanto nel senso dell’unità territoriale ma anche e
soprattutto nel senso della coesione e dell’armonico funzionamento dei poteri politici e di garanzia che

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compongono l’assetto costituzionale della repubblica. Il presidente della repubblica inoltre deve essere
IMPARZIALE.
CONTROFIRMA MINISTERIALE:
L’art. 89, primo comma, afferma che “nessun atto del presidente della repubblica è valido se non è
controfirmato dai Ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità”, cioè la controfirma ministeriale
ovvero la sottoscrizione del ministro nonché per gli atti aventi valore di legge e gli atti indicati dalla legge,
del presidente del consiglio che deve accompagnare la sottoscrizione dell’atto da parte del presidente della
repubblica a pena di invalidità. L’art. 90 cita “il presidente della repubblica non è responsabile degli atti
compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento e attentato alla costituzione”.
L’istituto della controfirma risale al momento del passaggio della monarchia assoluto alla monarchia
costituzionale, di cui costituisce uno dei sintomi maggiori.
ATTI PRESIDENZIALI E FUNZIONI DELLA CONTROFIRMA:
Alcuni atti del presidente della repubblica si ritengono sottratti alla controfirma come l’atto delle dimissioni
o come il giuramento dinanzi al parlamento in seduta comune.
CLASSIFICAZIONE DEGLI ATTI PRESIDENZIALI:
E’ importante tener presente che gli atti presidenziali sono classificati secondo una tripartizione:
• Atti sostanzialmente governativi (governo)
• Atti sostanzialmente presidenziali (pres. Della repubblica)
• Atti sostanzialmente complessi (Pres. Della repubblica – governo)
Tale tripartizione però, omette gli atti dovuti, che la Costituzione intesta formalmente al Presidente della
Repubblica in qualità di capo dello stato: scioglimento delle camere alla fine della legislatura, indizione delle
nuove elezioni, fissazione della loro prima riunione, indizione del referendum, promulgazione delle leggi,
dichiarazione dello stato di guerra, ecc.
Atti sostanzialmente governativi: fra essi vanno annoverati: la nomina dei ministri su proposta del presidente
del consiglio, la nomina dei funzionari statali nei casi indicati dalla legge; conferimento delle onorificenze
della repubblica; comando delle forze armate; ratifica dei trattati internazionali; l’emanazione dei
regolamenti governativi e degli atti aventi valore di legge.
Atti sostanzialmente presidenziali: il rinvio delle leggi alle camere; l’invio dei messaggi alle camere;
l’autorizzazione alla presentazione di disegni di legge di iniziativa governativa, la nomina di 5 senatori a
vita; la nomina di 5 giudici della corte costituzionale.
Atti sostanzialmente complessi: si caratterizzano per una compartecipazione del presidente della repubblica
e del governo alla formazione dell’atto. Tra questi vi sono: la grazia (atto che estingue gli effetti di una
condanna alla pena definitiva; tale atto è espressione di un potere rimesso al capo di stato fin dai tempi
dell’assolutismo); lo scioglimento dei consigli regionali e la rimozione del presidente dalla giunta ai sensi
dell’art. 126 (per atti contrari alla costituzione o gravi violazioni di legge); la nomina del presidente del
consiglio; lo scioglimento di una o entrambe le camere.
SCIOGLIMENTO DELLE CAMERE:
Secondo l’art. 88 “il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidente, sciogliere le camere o anche
solo una di esse”, non può negli ultimi 6 mesi del mandato (semestre bianco, depotenziamento di
rappresentatività che il Presidente subirebbe alla fine del mandato). I motivi di scioglimento, richiedono ai
fini di validità, non solo la controfirma ministeriale, ma anche il parere dei presidenti delle camere che
vengono sciolte. Possono esservi casi di scioglimento tecnico, con il quale la durata della legislatura è
interrotta di pochi mesi onde evitare che le elezioni si tengano in piena estate o consentire di disporre un
governo nella pienezza delle sue funzioni in vista di importanti scadenze internazionali (come il G8 in Italia
nel 2001). Vanno poi ricordati gli scioglimenti del senato del 1953, 1958 e 1963, dovuti all’esigenza di farne
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corrispondere la durata, originariamente di 6 anni dall’art. 60, a quella della Camera, a pena di non
scongiurare il rischio, in regime di bicameralismo paritario di una disomogenea composizione politica delle
due assemblee.
Lo scioglimento funzionale, così detto, per designare l’ipotesi in cui le camere non esprimano una
maggioranza e quindi ad adempiere alle loro funzioni, dunque non c’è stabilità tra governo e parlamento.
Una crisi di governo in corso di mandato, comporta inoltre che il presidente verifichi ogni possibilità che in
parlamento si formi una maggioranza in grado di accordare la fiducia del governo.
Lo scioglimento per difetto di rappresentatività delle camere presuppone che, per ragioni sopravvenute
durante la legislatura, la composizione delle camere non rispecchi la volontà degli elettori. Questo può
derivare dall’approvazione di una riforma elettorale; una volta che la nuova legge sia applicabile con
l’approvazione delle relative norme di attivazione, lo scioglimento appare necessario nell’esperienza di
alcuni ordinamenti.
LA PRESIDENZA DEGLI ORGANI COLLEGIALI:
Il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) è un organo previsto per garantire l’autonomia e
l’indipendenza da altri poteri in ordine allo status dei magistrati, ossia le assunzioni, le assegnazioni e i
trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati. Sono soggetti a
controfirma i decreti presidenziali coi quali vengono conferiti gli incarichi direttivi a magistrati, già deliberati
dal consiglio. Il consiglio supremo di difesa è stato invece previsto per consentire al presidente della
repubblica di conoscere le questioni relative alla difesa dello stato e quindi di svolgere le sue funzioni di
controllo sulle scelte di indirizzo operate dal governo in materia militare, quanto sulla loro osservanza da
parte delle forze armate.

Il governo (Capitolo 5)
PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE
Secondo l’art. 92 il governo è composto da:
• Presidente del Consiglio dei Ministri;
• Consiglio dei Ministri.
Il presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri.
L’art. 93 sancisce il giuramento da parte dei ministri al presidente della Repubblica, con questo può dirsi
giuridicamente formato il governo. “Giuro di essere fedele alla Repubblica, di osservarne legalmente la
Costituzione e le leggi, e di esercitare le mie funzioni nell’interesse esclusivo della Nazione”. Il giuramento
non basta per far restare il governo in carica. Mentre l’art. 93 sancisce la formazione del governo, secondo
l’art. 94 il governo deve avere la fiducia delle due camere e ciascuna camera accorda o revoca la fiducia con
nozione motivata e votata per appello nominale entro 10 giorni dalla sua formazione il Governo si presenta
alle camere per avere la fiducia.
Se il governo non ottiene la fiducia deve dimettersi, se viceversa la ottiene diventa titolare della funzione di
indirizzo politico e ne rimane titolare fino a che le Camere non la revocano o finché il Presidente del
Consiglio non abbia ritenuto che il rapporto fiduciario sia cessato.
La fiducia è l’istituto che caratterizza la forma di governo parlamentare e consiste perciò in una relazione
necessariamente continuativa tra parlamento e governo fondata sulla consonanza della maggioranza
parlamentare. Il nostro ordinamento si differenzia dalla gran parte degli ordinamenti a forma di governo
parlamentare nei quali la fiducia del parlamento nei confronti del governo è presunta dal momento della
nomina del capo dello stato, potendo essere smentita solo da un espresso voto di sfiducia. Dunque fra
giuramento e fiducia il governo può compiere i soli atti di ordinaria amministrazione, nonché i
provvedimenti di urgenza.
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La nomina del Governo da parte del Presidente della Repubblica consta di 3 momenti:
1. Il decreto di accettazione delle dimissioni del Presidente del Consiglio uscente;
2. Il decreto di nomina del Presidente del Consiglio subentrante e su proposta di questi:
3. Il decreto di nomina dei ministri.
All’atto delle dimissioni di governo il Presidente della Repubblica si confronta con:
• Presidente delle Camere;
• Ex Presidenti della Repubblica;
• Presidente di tutti i gruppi parlamentari.
Al termine delle consultazioni il Presidente tramite comunicato verbale conferisce l’incarico di formare il
governo alla persona che ritiene più idonea di ogni altra, in grado di coagulare i consensi necessari per
ottenere la fiducia delle Camere.
Il Presidente del Consiglio incaricato, che accetta con riserva, avvia delle consultazioni, ma solo ai gruppi
parlamentari orientati a conferire la fiducia al Governo da lui presieduto. Terminate le consultazioni si reca
dal Capo dello Stato per sciogliere la riserva in caso di esito positivo o per rinunciare all’incarico, con la
conseguenza che il Capo dello Stato deve procedere ad un nuovo incarico, evenienza verificatasi anche più
di due volte in talune crisi.

NOZIONE DI FIDUCIA, DI SFIDUCIA, QUESTIONE DI FIDUCIA


Il dibattito parlamentare sulla fiducia ha inizio con le comunicazioni del presidente del consiglio, nelle quali
espone le linee programmatiche cui intende ispirare l’azione del suo ministero, alle quali segue la
presentazione da parte dei capigruppo parlamentari della costituenda maggioranza della mozione di fiducia
secondo l’art. 94 “ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante nozione motivata e votata per
appello nominare”. È sufficiente la maggioranza semplice. La motivazione è effettuata per relationem: la
Camera o il Senato sentite le dichiarazioni del Presidente del Consiglio dei Ministri le approva e passa
all’ordine del giorno. Il voto per appello nominale prevede che ciascun parlamentare passi davanti al banco
della presidenza e risponda alla chiamata del proprio nome dicendo: SI/NO/MI ASTENGO.
La mozione di sfiducia deve essere anch’essa motivata e votata per appello nominale. Regolata dall’art. 94,
la mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno 1/10 dei componenti della Camera e deve essere messa
in discussione non prima di 3 giorni dalla presentazione.
La mozione di sfiducia individuale non è prevista dalla Costituzione.
Anche la questione di fiducia non è prevista dalla Costituzione, ma dai regolamenti parlamentari. Con essa
il Governo pone i parlamentari della sua maggioranza di fronte alla scelta fra continuare ad appoggiare il
Governo o ritirare la fiducia, il voto è per appello nominale.
L’ASSETTO DEI RAPPORTI FRA PRESIDENTE DEL CONSIGLIO, CONSIGLIO DEI MINISTRI
E MINISTRI
In un sistema parlamentare i principi che vengono in rilievo e che vanno fra loro contemperati sono:
• Direzione politica del Premier;
• Collegialità delle decisioni;
• Riserva ai Ministri delle proprie attribuzioni.
Al Presidente del Consiglio spettano i rapporti oltre che col Parlamento anche con gli altri organi
Costituzionale, a partire dal Capo dello Stato; il Premier deve considerarsi il presidente di qualsiasi organo
collegiale che convoca e presiede le sedute e decide il relativo ordine del giorno, ossia un primus inter

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partes. Il Consiglio dei Ministri, secondo l’art. 2 stabilisce la politica generale del governo e l’indirizzo
generale dell’azione amministrativa.; delibera altresì su ogni questione relativa all’indirizzo politico fissato
dal rapporto fiduciario con le camere.
Il Presidente del Consiglio a parte i poteri di convocazione del consiglio dei ministri e di fissarne l’ordine
del giorno, inoltre deve avere rapporti con altri organi a nome del Governo. La legge presuppone l’esclusione
di ogni gerarchi nel rapporto del Premier con i Ministri e quindi del potere di revoca dei Ministri
dissenzienti. Affida al Consiglio il compito di risolvere questioni sulle quali sono emerse valutazioni
contrastanti. Infine ai sensi dell’art. 5 il Presidente del Consiglio deve promuovere e coordinare l’azione del
Governo nel campo delle politiche dell’UE.
LA RESPONSABILITA’ DEI TITOLARI DEGLI ORGANI DI GOVERNO
L’art. 95 attribuisce al Presidente del Consiglio la responsabilità della politica generale del Governo e
attribuisce ai ministri la responsabilità collegiale per gli atti del Consiglio dei Ministri e quella individuale
per gli atti dei loro dicasteri (ministeri) -> responsabilità politica, sede in parlamento. Va inoltre ricordato che
la responsabilità del presidente del consiglio differisce da quella dei Ministri sotto un altro profilo: mentre il
venir meno della fiducia, espresso attraverso una mozione di sfiducia (dunque una crisi parlamentare) o
comportamenti o prese di posizione di comportamenti della maggioranza parlamentare tali da indurre il
presidente del consiglio alle dimissioni (crisi extraparlamentare), travolge necessariamente l’intero governo,
così non è nel caso in cui una delle camere approvi una mozione di sfiducia verso un ministro per gli atti
compiuti in qualità di organo del vertice relativo al dicastero.
La responsabilità giuridica dei titolari degli organi di governo bisogna distinguere in: responsabilità civile
e responsabilità amministrative per le quali valgono le regole dell’art. 28: dalla responsabilità penale per i
reati commessi durante le loro funzioni, per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni il presidente
del consiglio e i ministri vengono sottoposti alla giurisdizione ordinaria previa autorizzazione della camera di
appartenenza. Competente a richiedere l’autorizzazione a procedere è il tribunale dei ministri istituito presso
il tribunale del capoluogo del distretto della Corte d’Appello competente per il territorio.

GLI ORGANI GOVERNATIVI NON NECESSARI


Tra gli organi governativi non necessari vi sono il Consiglio di Gabinetto composto di ministri
eventualmente designati dal Presidente del Consiglio utile per risolvere affari oggetto delle deliberazioni
assunte in consiglio dei ministri. I Comitati interministeriali destinati a coordinare l’attività di governo in
un certo settore e titolare di poteri anche normativi. I Comitati di ministri che istruiscono questioni di
competenza comune a più ministri. Fra gli organi individuali, oltre al vicepresidente del consiglio con
compiti di supplenza del presidente, vi sono i Ministri senza portafoglio (come il ministero per la funzione
pubblica, per gli affari regionali e per le politiche europee) cui il Presidente del Consiglio può delegare
l’esercizio di certe funzioni. I Commissari straordinari per realizzare specifici obiettivi in relazione a
programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei ministri o per particolari esigenze
temporanee. I Sottosegretari di Stato: a non più di 10 sottosegretari si può attribuire il titolo di Viceministro
cui sono conferite deleghe relative ad aree o progetti di competenza di una o più strutture dipartimentali
ovvero di più direzioni generali.

LA DETRMINAZIONE DEL “NUMERO, LE ATTRIBUZIONI E L’ORGANIZZAZIONE DEI


MINISTERI”
La riserva di l. n. 59 del 1997 riuscì a combinare la riforma delle strutture dell’amministrazione statale con la
prescrizione del massimo decentramento delle funzioni a Regioni ed enti locali compatibile con la
Costituzione. Per capire chi fa cose nella Repubblica. I ministeri da 18 a 12. Gli organi del Governo
compresi ministri e sottosegretari non possono essere superiori a 73. Nel ’99 vi fu un modello di
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organizzazione interna dei Ministri, alle tradizionali direzioni ministeriali sono state affiancate le agenzie,
strutture che svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, dotate di piena autonomia
nei limiti stabiliti dalla legge, sottoposte al controllo della Corte dei Conti e ai poteri di indirizzo e vigilanza
dei un Ministro. La stessa linea di organizzazione ha previsto un riordino dell’amministrazione decentrata
dello Stato.
L’AMMINISTRAZIONE STATALE DECENTRATA
Secondo la legge sull’unificazione amministrativa del Regno d’Italia del 1865: il prefetto rappresenta il
potere esecutivo in tutta la provincia, provvede alla pubblicazione e all’esecuzione delle leggi, sopraintende
la pubblica sicurezza, ha diritto di disporre della forza pubblica e di richiedere la forza armata; dipende dal
Ministro dell’Interno e ne esegue le istruzioni. Le prefetture, infine, si sono trasformate in uffici territoriali
del Governo che oltre a mantenere le attribuzioni come prefetture, assumono le altre amministrazioni
periferiche dello Stato.
GLI ENTI PUBBLICI
Sono strutture organizzative giuridicamente distinte dai ministeri, con l’obiettivo di svolgere funzioni in
regime di autonomia organizzativa e gestionale. Sul piano giuridico, l’ente pubblico è una struttura distinta
dal ministero nella misura in cui è soggetto dotato di personalità giuridica e quindi capace di agire. Gli enti
pubblici curano i pubblici interessi che la legislazione di volta in volta attribuisce loro. Stato e Regioni grazie
alla legittimazione democratica di cui sono investiti individuano con legge i pubblici interessi. Un ente
pubblico può anche derivare da rilevanza pubblicistica attribuita a funzioni svolte da associazioni di settore
come CONI, ACI e Camere di Commercio. Gli enti pubblici economici, invece, derivano dalla loro
istituzione che consentiva allo stato di intervenire nell’economia utilizzando gli strumenti di diritto privato.
Esempio: ENI -> ente nazionale idrocarburi; IRI -> ente economico di massima estensione. Nei primi anni
’90 vi è un’autentica svolta in quanto si ha una privatizzazione di questi enti pubblici, questi si trasformano
in società per azioni, privatizzazione in senso economico, ossia della vendita delle azioni detenute dallo stato
ai privati. La Corte dei Conti continua il controllo alla gestione finanziaria.
LE AUTORITA’ INDIPENDENTI
L’istituzione di queste autorità dal Governo si spiega con l’insorgere di istanze ritenute insuscettibili di
venire soddisfatte dagli apparati di Governo. Istanze di regolazione di alcuni settori e di tutela di diritti
fondamentali in altri, che nella gran parte dei casi derivano da rapporti tra privati, singoli, associati. Il
pubblico potere deve gestire e garantire che i soggetti operanti in diversi settori osservino determinate regole
o si conformino a determinati comportamenti in modo da evitare che prevalga la legge del più forte. Sono
state istituite negli Stati dell’Europa Continentale autorità riconoscibili per questi caratteri:
• Indipendenti, dal potere politico come dai privati;
• Tali da concentrare su di sé esercizio di funzioni diverse;
• Composte da esperti nei settori in cui sono chiamate ad operare.
Poi vi sono:
• La CONSOB, commissione nazionale per le società e la borsa, volta a gestire e controllare il
mercato finanziario.
• Le AGCM, autorità antitrust per le garanzie nelle comunicazioni, la quale si occupa della libertà di
concorrenza riconosciuta dall’art. 41.
• La Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sul diritto di sciopero. Nei servizi
pubblici essenziali è chiamata a contemplare il diritto di sciopero con i diritti fondamentali degli
utenti dei servizi pubblici.
• Il Garante per la protezione dei dati personali è preposto a tutelare il diritto alla riservatezza
riconosciuto dagli artt. 2, 14, 15.
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• AGCOM, autorità per le garanzie delle comunicazioni, è chiamata salvaguardare il pluralismo nel
mercato delle telecomunicazioni e con esso la libertà di informazione.
• AEEG, autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico serve a garantire la concorrenza e la
regolazione dei servizi di pubblica utilità.
• ART, autorità di regolazione dei trasporti, garantisce i diritti per gli utenti e la concorrenza nel
settore.
• ANAC, autorità nazionale anticorruzione, previene la corruzione nelle pubbliche amministrazioni.
LA BANCA D’ITALIA
È la Banca Centrale della Repubblica italiana, creata nel 1893 con funzione di emissione della moneta e
tesoreria dello Stato nelle province; si vide attribuire dalla legge bancaria del 1936 la funzione di vigilanza
degli istituti di credito. La posizione della Banca d’Italia è assimilabile a quella delle Autorità Indipendenti
dal punto di vista di indipendenza dall’indirizzo politico. La Banca d’Italia si occupa anche del rinnovo del
governatore che prima era nominato a tempo indeterminato e dopo un processo giudiziario viene eletto ogni
6 anni, con possibilità di 1 solo rinnovo, e la nomina stessa deve essere disposta con decreto del Presidente
della repubblica su proposta del presidente del consiglio previa deliberazione del consiglio dei ministri,
sentito il parere del consiglio superiore della banca d’Italia. La banca d’Italia garantisce la stabilità monetaria
e la credibilità del sistema della finanza pubblica anche dinanzi a crisi di governo. Con il Trattato di
Maastricht del 1993, l’introduzione dell’euro come moneta unica e, di conseguenza, l’istituzione della BCE.
Le Banche Centrali entrarono a far parte del SEBC (Sistema Europeo di Banche Centrali) concorrendo alle
decisioni della BCE attraverso la partecipazione dei relativi Presidenti al Consiglio Direttivo della BCE.
L’indipendenza della Banca d’Italia viene salvaguardata anche dai trattati europei. In vista della formazione
di una Unione Bancaria fra gli stati membri, a partire dal 2012 l’UE ha approvato i regolamenti che affidano
alla BCE la funzione di vigilanza.

IL CONSIGLIO NAZIONALE DELL’ECONOMIA E DEL LAVORO


Il titolo III della seconda parte della Costituzione (Il governo) si articola in 3 sezioni: rispettivamente
dedicate a “il consiglio dei ministri”, “la pubblica amministrazione” la terza “gli organi ausiliari”, si occupa
del consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL). Secondo l’art. 99 è l’organo di consulenza delle
camere e del governo. È un organo di rappresentanza degli interessi chiamato a contribuire alla formazione
di atti legislativi e di governo. Ha l’iniziativa legislativa e può contribuire all’elaborazione della legislazione
economica e sociale secondo i limiti previsti dalla legge. Iniziativa non appoggiata dai sindacati dei lavorati,
così il CNEL è stato svuotato di questa funzione.

L’organizzazione amministrativa (Capitolo 6)


LE RESPONSABILITA’ DI MINISTRI PER GLI ATTI DEI LORO DICASTERI E IL RAPPORTO
POLITICA/AMMINISTRAZIONE
Secondo l’articolo 95 la responsabilità individuale dei ministri per gli atti dei loro dicasteri dove il ministro
è inteso come organo di vertice dell’apparato ministeriale e risponde degli atti che in quel dicastero vengono
adottati. D’altro canto l’articolo 97, invece, enuncia il rapporto tra politica e amministrazione, quest’ultima
deve sempre rimanere imparziale e garantire il buon andamento, sia per la maggioranza che per la
minoranza.
I PRINCIPI DI IMPARZIALITA’ E BUON ANDAMENTO
Il principio di imparzialità presuppone una parzialità nel perseguimento dell’interesse pubblico in cui la
singola amministrazione sia preposta al divieto dei trattamenti partigiani.
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Secondo l’art. 98 i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo delle Autorità.

Il principio di imparzialità presuppone dunque che il rapporto tra politica e amministrazione non si basi sulla
fusione delle due sfere, né sulla reciproca separazione, ma sulla distinzione tra l’una e l’altra. Gli artt.
101/104 recitano in merito di distinzione che i giudici sono soggetti solo alla legge e la magistratura
costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere. L’esclusiva soggezione dei giudici alla
legge ne evidenzia a loro indipendenza dal punto di vista funzionale, e se manca un’amministrazione
imparziale aumenta il rischio di scambi indebiti, della clientela fino alla corruzione, dagli elettori agli eletti.
Il principio di buon andamento ha 3 precetti:
1. Efficienza, quale capacità dell’amministrazione di ricercare gli strumenti idonei per raggiungere le
sue finalità;
2. Efficacia, ossia l’idoneità a soddisfare concretamente il pubblico interesse che deve perseguire;
3. Economicità, che impone di ricercare gli strumenti meno dispendiosi per l’erario del pubblico onde
raggiungere quelle finalità.
Secondo l’art. 97 le pubbliche amministrazioni in coerenza con l’ordinamento dell’Unione Europea,
assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
Il buon andamento si collega all’efficienza del governo, con la quale non va confuso, che si riferisce
piuttosto all’idoneità del governo non solo a rendere operativo il programma presentato dal presidente del
consiglio per la fiducia, ma ad individuare tempestivamente le sfide che arrivano dalla società. Il buon
andamento deve conciliarsi con l’imparzialità.

L’ISTITUTO DEL CONCORSO


Secondo l’art. 97 agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede tramite concorso, salvo i casi
stabiliti dalla legge. Vi sono concorsi a numero chiuso, lì dove il numero diminuisce poiché vi sono posti
riservati ad invalidi di guerra, invalidi civili e del lavoro che la Corte ha giustificato in nome del dovere di
solidarietà, enunciato dall’art. 2.
Il concorso è una selezione aperta a tutti i cittadini in condizioni di eguaglianza per l’accesso agli uffici
pubblici al fine di scegliere i migliori. Tutto secondo il principio d’imparzialità, dato che è aperto a tutti i
cittadini egualmente.
IL RAPPORTO POLITICA/AMMINISTRAZIONE NELLA LEGISLAZIONE DEGLI ANNI ‘90
Per rendere operativo il principio di distinzione diventa cruciale verificare come i dirigenti sono preposti alle
loro funzioni.

Modalità di conferimento degli incarichi ai dirigenti: incarichi conferiti dal Ministro con un termine minimo
di durata di 3 anni con una legislatura, termine massimo di 5 anni. Ai fini del conferimento degli incarichi si
tiene conto degli obiettivi prefissati, delle attitudini, delle capacità professionali del singolo dirigente, dei
risultati ottenuti precedentemente, delle esperienze di direzione maturate all’estero presso il settore privato o
pubblico, purché attinenti all’incarico.

Spoils system: termine intrapreso dagli Stati Uniti, dove il Presidente neoeletto nomina sue persone di
fiducia quali ambasciatori e titolari delle maggiori cariche di Governo per la durata del suo mandato.
La Corte Costituzionale ha distinto questi meccanismi a seconda che riguardino posizioni epocali, ritenute
non confliggenti con la Costituzione, oppure funzioni amministrative di esecuzione dell’indirizzo politico
ritenute contrastanti con la Costituzione. Affermando che una cessazione automatica di incarichi dirigenziali
viola i principi di buon andamento e imparzialità, anche il principio di continuità amministrativa correlato
con quello di buon andamento.

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IL RAPPORTO DI IMPIEGO CON LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

La Costituzione accomuna i pubblici impiegati per l’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni
tramite concorso per porli al servizio della nazione. Negli anni ’80 la natura speciale del rapporto di pubblico
impiego viene messa in discussione, dividendo:
• Rapporto d’ufficio, riguarda il solo titolare d’ufficio che esercita potestà pubbliche,
• Rapporto di servizio, riguarda il contenuto patrimoniale delle prestazioni svolte dalla gran parte
degli impiegati pubblici e del tutto assimilabili a quelle dei lavoratori privati. Applicando il codice
civile e i contratti collettivi stipulati tra le associazioni sindacali maggiormente rappresentate.
Alcune categorie indicate tassativamente come: magistrati, avvocati dello Stato, docenti universitari, militari,
corpi di polizia e della Banca d’Italia, restano soggette al regime di diritto pubblico.
Ad altri impiegati si applica il regime privatistico, salvo che per gli aspetti indicati dalla Costituzione, ossia il
concorso come meccanismo ordinario di accesso nell’impiego pubblico e il regime privatistico, poiché per
aspetti fissati dalla legge stessa in ragione di specificità ritenute irriducibili del rapporto di lavoro pubblico,
fra cui l’esclusione dal diritto di conferimento di una qualifica superiore per chi abbia svolto mansioni
superiori alla qualifica di appartenenza.

LE RIFORME DELL’ULTIMO DECENNIO


La legge n. 15 del 2009 ha segnato un’inversione di rotta del processo di assimilazione del rapporto di
impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni al regime privatistico. La fonte di tale rapporto è la
legge cui la contrattazione collettiva può derogare solo quando previsto dalla legge stessa e vengono escluse
dalla contrattazione collettiva alcune materie attinenti all’organizzazione degli uffici, alla revoca degli
incarichi dirigenziali, nonché al potere disciplinare. In un contesto di spoils system il ritorno alla legge quale
fonte generale del rapporto equivale a rafforzare la presa della politica che della legge è padrona,
sull’amministrazione e sulla dirigenza.
La legge n. 124 del 2015, oltre a ridurre la durata dell’incarico a 4 anni con possibilità di rinnovo fino a due
ove il dirigente abbia ottenuto una motivata valutazione positiva, ha introdotto 2 innovazioni:
1. Modalità di conferimento degli incarichi tramite una procedura comparativa preceduta da un
avviso pubblico e basata su criteri stabiliti da una “Commissione per la dirigenza statale” incaricata
di compiere la preselezione dei candidati.
2. I dirigenti non hanno diritto all’incarico dirigenziale, ma solo alla possibilità di ottenerlo. Il dirigente
privo d’incarico può ottenerlo e potrà formulare istanza di ricollocazione in qualità di funzionario nei
ruoli delle pubbliche amministrazioni.

L’attività amministrativa (Capitolo 7)


LA LEGGE SUL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO
Secondo l’art. 1 l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta dai principi
dell’ordinamento comunitario, specificamente: economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità, trasparenza.
La Pubblica Amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme del
diritto privato solo che la legge disponga diversamente, art. 1- bis.
Principi e criteri:

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Principio di legalità, come sottoposizione dell’attività amministrativa alla legge. La legalità come
perseguimento da parte delle pubbliche amministrazioni dei fini determinati dalla legge presuppone che il
potere di ciascuna di esse sia predeterminato. Per legalità si deve intendere la capacità di adottare determinati
atti solo se previsto con la legge, dunque, tassatività dell’attribuzione e delle modalità di esercizio del potere
amministrativo. Affinché un’amministrazione sia imparziale è necessario che i suoi atti siano resi pubblici e
i suoi procedimenti siano trasparenti, diversamente i cittadini si troverebbero nella posizione di sudditi.
L’attività amministrative è retta, inoltre, dai principi dell’ordinamento comunitario dell’Unione Europea:
1. Principio di proporzionalità, secondo cui ogni misura incidente su situazioni private deve essere
adeguata all’obbiettivo ed anche necessaria, nel senso che nessun’altra si potrebbe adottare in quella
situazione.
2. Principio di legittimo affidamento, secondo cui una situazione di vantaggio assicurata a una
persona o ad un’impresa non può essere rimossa in seguito se non per motivate esigenze di pubblico
interesse.
3. Principio di libera concorrenza, riconosciuto dall’art. 41 costituisce il principio cardine del diritto
europeo.

Modalità dell’azione amministrativa:


Vi sono due modalità attraverso cui la pubblica amministrazione agisce:
1. Proviene dall’adozione di atti di natura autoritativa, retti da norme di diritto pubblico.
2. Perviene dall’adozione di atti di natura non autoritativa, retti da norme di diritto privato e tutelati
solo quando la legge lo dispone, altrimenti tutelato dal diritto privato.
ATTI DI NATURA NON AUTORITATIVA. I CONTRATTI DELLE PUBBLICHE
AMMINISTRAZIONI.
Atti di natura non autoritativa, la legge del 1990 si riferisce a contratti stipulati dalle pubbliche
amministrazioni e ai servizi pubblici dove esse si presentano come soggetti tenuti ad erogare certe
prestazioni alla collettività. I contratti si distinguono in attivi e passivi a seconda che attraverso essi
l’amministrazione acquisisca un’entrata oppure beni e servizi con un corrispondente finanziario. Fra questi
spiccano gli appalti pubblici e le concessioni di lavori pubblici che si differenziano tra lo a seconda che il
corrispettivo sia versato immediatamente o sia collegato alla gestione dell’opera. Sono chiamati contratti ad
evidenza pubblica, poiché retti da un procedimento speciale nel quale fasi dominate dal diritto pubblico si
alternano a fasi dominate dal diritto privato:
• Deliberazione a contrarre;
• Scelta del contraente, conclusa con l’aggiudicazione dell’appalto;
• Stipulazione del contratto
• Approvazione del contratto, serve a controllare la regolarità amministrativa e contabile;
• Esecuzione del contratto.

Gli ultimi tre punti sono prettamente privatistici.


Affinché vi sia l’aggiudicazione di appalti, di forniture, di lavoro o di servizi vi è una gara. Si può
proseguire con l’aggiudicazione senza procedura negoziata e senza previa indizione di gara solo in una serie
di ipotesi, tassativamente previste come la trattativa privata, da sempre vista con sospetto dall’UE in
quanto sfugge al rispetto della libera concorrenza tra offerte.

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Il criterio che secondo il Codice deve orientare l’amministrazione è quello dell’offerta economicamente
vantaggiosa, il quale presuppone che l’amministrazione valuti il rapporto tra prezzo e convenienza
economica dell’offerta, garantendo il rispetto del principio di libera concorrenza. Il d. lgs. N. 163 del 2006
contiene un nuovo codice dei contratti pubblici.

ATTI DI NATURA AUTORITATIVA


Questi provvedimenti si distinguono per l’intento di realizzare l’interesse pubblico modificando la sfera
giuridica del destinatario. L’amministrazione può curare l’attenzione dei propri provvedimenti in autotutela,
senza intervento del giudice, da qui i caratteri di esecutività e di esecutorietà dei provvedimenti.
• L’esecutività: i provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia
diversamente stabilito dalla legge. L’effetto che la legge ricollega a un provvedimento di
espropriazione, trasferimento di proprietà del bene espropriato, si produce immediatamente. La sola
condizione è che il provvedimento sia efficacie, ossia dotato dell’attitudine a produrre effetti
modificativi delle situazioni giuridiche soggettive.
• L’esecutorietà: il provvedimento costitutivo di obblighi è detto esecutorio, nel senso che può essere
eseguito senza che la sua sussistenza sia accertata dal giudice. Il privato non dispone di un potere del
genere. Il provvedimento costitutivo di obblighi indica il termine e la modalità dell’esecuzione da
parte del soggetto obbligato. Qualora il soggetto non ottemperi, le pubbliche amministrazioni, previa
diffida, possono provvedere all’esecuzione coattiva nelle ipotesi e secondo le modalità previste dalla
legge.
DISCREZIONALITA’ AMMINISTRATIVA
Il potere delle pubbliche amministrazioni è un potere discrezionale, che si trova in uno spazio intermedio tra
potere libero e potere vincolato. Diventa vincolato quando la legge non lascia all’amministrazione alcuno
spazio di apprezzamento, vincolandone l’azione fino al dettaglio. Non può essere un potere libero, poiché la
libertà dell’amministrazione equivarrebbe all’arbitrio, il quale contrasta con il dover essere costituzionale
come tutti gli altri poteri.
Il potere discrezionale si può esercitare in più elementi:
• AN: se compiere o meno una scelta;
• QUID: contenuto del provvedimento;
• QUANDO: adottarlo;
• QUOMODO: concrete modalità di realizzazione dell’interesse sottese ad un certo
provvedimento.
Questa si distingue dalla discrezionalità tecnica, dove la libertà di scelta dell’amministrazione recede di
fronte alla necessità di tener conto di valutazioni scientifiche.

IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
Consiste in una sequenza di atti preordinata all’adozione di un provvedimento e si ripartisce in una serie di
fasi:
1. Fase istruttoria, in cui si raccolgono gli elementi utili per la decisione;
2. Fase costitutiva, adozione del provvedimento;
3. Fase integrativa dell’efficacia, necessaria affinché il provvedimento sia noto ai suoi destinatari,
ovvero venga sottoposto a controllo preventivo.
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Il procedimento va concluso entro e non oltre 90 giorni, pena il risarcimento del danno per la mancata
osservanza del termine, se dovesse servire un termine maggiore può essere prorogato di non oltre 10 giorni.
RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
I principali compiti del responsabile sono: dare impulso al procedimento individuando i soggetti interessati al
procedimento e assicurando la loro partecipazione ad esso.
SOGGETTI INTERESSATI AL PROCEDIMENTO

Fra i soggetti, la legge annovera sia i soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a
produrre effetti diretti, sia a quelli che per legge devono intervenirvi. Qualunque soggetto portatore di
interessi pubblici o privati, nonché i soggetti portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati,
cui possa derivare pregiudizio del provvedimento.
PARTECIPAZIONE AL PROVVEDIMENTO (art. 7)
La partecipazione consiste nel diritto di accesso ai documenti amministrativi e nel diritto di presentare
memori scritte e documenti che l’amministrazione deve valutare ove pertinenti.

DIRITTO DI ACCESSO
La legge lo riconosce come “diritto degli interessati di prendere visione e estrarre copia dei documenti
amministrativi” e lo ha qualificato come principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la
partecipazione e assicurare l’imparzialità e la trasparenza. L’accesso ai documenti amministrativi è garantito
a coloro che debbano difendere i propri interessi giuridici. I titolari del diritto di accesso non coincidono con
i soggetti interessati al procedimento.
DIRITTO DI PRESENTARE MEMORIE E DOCUMENTI
Tale diritto secondo l’art. 10 si può presentare in forma scritta e corrisponde al dovere di prendere in
considerazione tutte le informazioni rilevanti per la decisione, ove il responsabile del procedimento non
adempi a questo dovere, il provvedimento finale potrà essere impugnato davanti al giudice amministrativo in
quanto affetto dal vizio di eccesso di potere per incompleta istruttoria. Gli accordi integrativi o sostitutivi del
provvedimento finale sono sottoposti ai controlli previsti per i provvedimenti. Essi vanno motivati e le
relative controversie sono affidate al giudice amministrativo.
SEGNALAZIONE CERTIFICATA DI INIZIO ATTIVITA’
Secondo l’art. 19 la SCIA (segnalazione certificata inizio attività) sostituisce ogni atto di autorizzazione,
licenza, concessione non costitutiva all’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale e artigianale che
dipenda solo dall’accertamento dei requisiti e presupposti richiesti dalla legge e non sia previsto alcun limite
o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi. Se l’attività intrapresa può
conformarsi con la normativa vigente, l’amministrazione invita il privato a provvedere prescrivendo le
misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a 30 giorni per l’adozione di queste ultime.
Decorso questo termine l’attività s’intende vietata.
CONFERENZA DI SERVIZI
L’art. 14 prevede che se è opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un
procedimento amministrativo venga istituita una conferenza di servizi che può deliberare anche in via
telematica. La necessaria partecipazione contestuale di tutte le amministrazioni interessate può portare alla
paralisi del procedimento e a ritardi nella sua conclusione.
OBBLIGO DI MOTIVAZIONE

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L’art. 3 prevede l’obbligo di motivazione per tutti i provvedimenti tranne che per gli atti normativi e quelli a
contenuto generale. La motivazione è quella garanzia per i destinatari del provvedimento consentendo loro di
valutare l’operato dell’amministrazione al fine di contestare la legittimità davanti al giudice amministrativo.
LA CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO
Ove il procedimento consegua ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio le pubbliche
amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso. I
procedimenti devono concludersi entro i 90 giorni, estesi a 180 solo in casi precisi. Se l’amministrazione non
comunica entro i termini il provvedimento di diniego, il silenzio equivale a provvedimento di accoglimento
della domanda. È il silenzio di assenso stabilito come regola per i procedimenti su istanza di parte: la regola
non si applica agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la
difesa nazionale, l’immigrazione ecc.

VICENDE DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO


Il provvedimento rivelatosi inopportuno può comportare la revoca. L’amministrazione può revocare un
provvedimento amministrativo che non abbia esaurito i propri effetti. La revoca comporta che il
provvedimento revocato non produca ulteriori effetti e impone all’amministrazione di provvedere al loro
indennizzo. Nell’ipotesi di provvedimento rivelatosi affetto da vizio di legittimità, ma sanabile,
l’amministrazione può eliminare tale vizio con una convalida del provvedimento sussistendone le ragioni di
interesse pubblico ed entro un termine ragionevole. Ove invece il vizio non è sanabile l’amministrazione può
procedere all’annullamento d’ufficio del provvedimento. All’opposto della revoca l’annullamento d’ufficio
opera con effetti retroattivi trattandosi di provvedimento non inopportuno ma illegittimo.
Validità ed efficacia del provvedimento amministrativo: La nozione di efficacia come capacità del
provvedimento di modificare situazioni giuridiche soggettive si distingue da quella di validità come
conformità del provvedimento al parametro normativo cui deve conformarsi. Efficacia e validità
costituiscono due qualità diverse tra loro per un atto, per cui esso potrà essere efficacia ma invalido.
Vizi del provvedimento amministrativo: essi sono:
• La nullità
• L’annullabilità
• L’irregolarità
La legge qualifica come nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è
viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato. Il
provvedimento è viziato da difetto assoluto di attribuzione quando risulta adotta da un’autorità priva di
qualsiasi potestà per adottarlo (per es. un permesso edilizio rilasciato dal ministero dell’interno anziché dal
comune).
Il provvedimento amministrativo è considerato annullabile quando è adottato in violazione di legge o viziato
da eccesso di potere o da incompetenza. Si ha incompetenza quando il provvedimento risulti adottato da
un’autorità diversa da quella per legge competente a provvedere ma non priva di potestà in ordine all’atto (ad
es. un permesso edilizio rilasciato dal consiglio comunale anziché dal dirigente del servizio edilizio del
comune). Si ha violazione di legge quando il provvedimento viola una norma giuridica dal punto di vista del
contenuto o dal punto di vista procedurale. Il vizio di eccesso di potere, infine, viene fatto corrispondere a
tutti i casi nei quali l’atto ha trasgredito i principi sulla funzione amministrativa ed in particolare
sull’esercizio del potere discrezionale. A differenza di quello nullo, il provvedimento annullabile non può
essere fatto valere in giudizio da chiunque vi abbia interesse, ma solo da chi dimostri di essere titolare di
interesse legittimo: che deve essere derivante direttamente dal provvedimento in questione; inoltre il
provvedimento annullabile differisce da quello nullo poiché può essere impugnato entro 60 giorni dal
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momento della notifica all’interessato. Infine nel caso di provvedimento annullabile la sentenza del giudice
è provvista di effetto costitutivo così da far venir meno l’efficacia del provvedimento.
La legge qualifica come non annullabile il provvedimento irregolare cioè adottato in violazione di norme sul
procedimento o sulla forma degli atti qualora per la natura vincolata del provvedimento sia palese che il suo
contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Le autonomie territoriali (capitolo 8)


PREMESSA
La Costituzione riserva dei poteri normativi alle autonomie territoriale, ad esempio alle Regioni assegna il
potere legislativo nei limiti e secondo i criteri da essa previsti; a Comuni, Province e Città Metropolitane il
potere normativo si traduce nell’adozione di statuti e regolamenti, atti di normazione secondaria. Solo la
funzione legislativa attribuisce ad unente territoriale il potere di deliberare liberamente sulle questioni.
L’art. 114, secondo comma, indica l’autonomia degli enti territoriali regolando non solo i poteri normativi,
ma anche i poteri amministrativi e quel potere di disporre delle risorse necessaria a finanziare le loro
funzioni.
La cura degli interessi pubblici può, spesso, dispiegarsi solo attraverso l’azione di autorità insediate a livello
locale, per questo la Costituzione richiede allo Stato di attuare nei servizi che dipendo da esso il più ampio
decentramento amministrativo. Le autonomie territoriali in virtù della loro autonomia, infatti, sono
espressione in forma decentrata di amministrazioni statali, per questo la Repubblica è tenuta ad adeguare
principi e metodi della legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.
Inoltre, l’art. 5 espone il contemperamento del principio autonomistico con quello di unità-indivisibilità della
Repubblica, che non potrebbe ottenersi senza rapporti tra Stato e autonomie, integrato nelle trattazioni degli
aspetti essenziali con l’assetto dei rapporti internazionali europei delle Regioni e l’organizzazione interna
degli enti autonomi.
LA DISTRIBUZIONE DELLE FUNZIONI AMMINISTRATIVE FRA STATO E AUTONOMIE
TERRITORIALI
L’art. 118, nel testo della Costituzione in vigore dal 1948 al 2001, stabiliva che spettano alle Regioni le
funzioni amministrative, salvo che le materie regolino interesse esclusivamente locale, in quel caso venivano
attribuite dalla legge alle Provincie, ai Comuni o altri enti locali. Sancirono così il criterio di parallelismo
secondo cui Stato e Regioni dispongono di poteri amministrativi su quelle materie sulle quali dispongono di
poteri legislativi, e il potere “normale” come esercizio delle funzioni amministrative attraverso gli enti locali.
Si vanno a delineare due aspetti dell’articolo:
1. L’autonomia amministrativa si indentifica con l’attuazione del potere normativo;
2. La diretta attribuzione della cura degli interessi pubblici da svolgersi a livello locale

Il criterio di parallelismo, così facendo, garantiva che le funzioni amministrative regionali fossero
preordinate all’attuazione delle leggi regionali.
Nella prassi le cose andavano diversamente, il trasferimento delle funzioni amministrative statali alle
Regioni portò alla creazione di apparati amministrativi regionali con cui svolgevano direttamente tutte le
funzioni amministrative, anziché attraverso gli enti locali.

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La legge n. 142 del 1990, che disciplinava l’ordinamento delle autonomie locali, adeguò la disciplina al
principio autonomistico, esposto dagli artt. 5 e 128, individuando funzioni proprie di Comuni e Province; in
seguito con la l. n. 59 del 1996 si attribuì alle Regioni ed enti locali tutte le funzioni e i compiti
amministrativi non riservati espressamente dalla legge dello Stato; ciò volto a giustificare l’autonomia
amministrativa come esigenza di consentire l’attuazione delle leggi agli enti che ne risultino di volta in volta
titolari. Nuova visione affermata pienamente nell’art. 118 (nuovo) approvato con legge costituzionale n.
3/2001, dove le funzioni amministrative sono attribuite a Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni e
Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Comuni, Province e Città
Metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o
regionale secondo le competenze.
Sussidiarietà, intesa in senso verticale si basa sul criterio di attribuire la funzione amministrativa all’ente più
prossimo ai cittadini, se non è in grado la funzione spetta all’ente di dimensioni territoriali maggiori in via
sussidiaria e così via fino allo Stato. La differenziazione e l’adeguatezza costituiscono principi
complementari, il primo tiene conto di variabili demografiche o territoriali, mentre il secondo di idoneità
organizzativa. Questi principi necessari per ispirare la legge statale o regionale ad attribuire le funzioni
amministrative, ogni volta che l’ente non fosse risultato in grado di svolgere la funzione, una nuova legge
avrebbe dovuto assegnarla all’ente di dimensioni superiori. La capacità dell’ente di svolgere una certa
funzione amministrativa obbediva a un criterio mobile.
Nel nuovo testo dell’art. 118 si abbatte il principio di parallelismo con conseguente totale disancoraggi
dell’allocazione delle funzioni amministrative da quelle legislative, ma ciò comportava nuovi problemi nella
ripartizione delle competenze tra Stato e Regione.

Esaminiamo in concreto. Alcune Regioni sollevarono la questione di legittimità di una legge volta alla
realizzazione di infrastrutture a livello nazionale per violazione delle sfere di competenza legislativa e
amministrativa su materie oggetto di potestà legislativa concorrente. La questione era se il legislatore
nazionale abbia titolo per assumere e regolare esercizio di funzioni amministrative su materie su cui non
vanti potestà legislativa esclusiva, ma solo concorrente; ritenne che il principio di sussidiarietà consente di
allocare funzioni amministrative allo Stato, allorché il livello di governo inferiore (la Regione) ne risulti
inadeguato. Il principio di legalità, il quale impone che anche le funzioni assunte per sussidiarietà siano
organizzate e regolate dalla legge, conduce ad escludere che le singole Regioni, con discipline differenziate,
possano organizzare e regolare funzioni amministrative attratte a livello nazionale. Inoltre, i principi di
sussidiarietà e adeguatezza possono giustificare una deroga sol se l’interesse pubblico, sottostante alle
funzioni regionali esercitate dallo Stato sia oggetto di un accordo stipulato con la regione stessa. (sentenza
303 del 2003). La l. 131 del 2003 giustifica l’assunzione di funzioni amministrative da parte dello stato per
motivi funzionali, economici, esigenze di programmazione o omogeneità territoriale.
Nel frattempo la Provincia, ente sorto all’indomani dell’Unificazione del Regno come ente di decentramento
Statale presieduto da un Prefetto e divenuto ente autonomo ad elezione popolare diretta diventava oggetto di
forti polemiche. La l. n. 56 del 2014 definisce le Province enti di area vasta, individuandone le funzioni
fondamentali riducendo quelle di gestione. Potenziando quelle volte ad agevolare il processo di aggregazione
tra Comuni minori e prevede che i Consigli provinciali siano eletti dai sindaci e dai consiglieri comunali
della Provincia fra quelli in carica. La legge individua inoltre le Città Metropolitane, fra i 9 comuni con
maggior popolazione fissando funzioni essenziali e attribuisce ai relativi statuti la facoltà di scegliere se i
consiglieri e il Sindaco metropolitano siano eletti direttamente dai cittadini o indirettamente, dai consiglieri
comunali in carica.
Il principio di differenziazione ha trovato una prima modalità di attuazione nella legge in questione in merito
al riassetto ordinamentale del livello di governo locale intermedio.
LA FINANZA DEGLI ENTI TERRITORIALI AUTONOMI
La possibilità di disporre di risorse per finanziare le funzioni di un ente territoriale è essenziale per esercizio
di potere di cui risulti titolare, sia legislativo o amministrativo. Definita autonomia finanziaria che consiste
in due aspetti fondamentali:

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• Autonomia di entrata, ossia il potere di stabilire entrate proprie.
• Autonomia di spesa, potere di finanziare le proprie funzioni anche quando i fondi non derivino da
entrate proprie, ma da risorse devolute dallo stato.
L’art. 119 stabilisce gli enti territoriali autonomia abbiano un’autonomia finanziaria, sebbene sia sempre stata
molto ridotta soprattutto quella di entrata.
La riserva di legge stabilita dall’art. 23 pone una differenza tra Regioni, le quali dispongono del potere
legislativo e gli altri enti che non ne dispongono, per questo l’art. 119 afferma che gli enti territoriali
autonomi stabiliscono e applicano tributi e entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi
di coordinamento della finanza pubblica; quindi le Regioni stabiliscono i tributi e agli altri enti spetta il
potere di applicarli. Ma le Regioni non possono stabilire i tributi, essendo una materia oggetto di legislazione
concorrente Stato/Regioni, di questa disciplina lo Stato deve fissare i principi fondamentali.
Fissati con la l. n. 42/2009, ma la crisi della finanza pubblica ha bloccato la trasformazione di alcuni tributi
dello stato in tributi propri delle regioni.
Perciò affermiamo che l’autonomia finanziaria rimane ridotta all’autonomia di spesa anche per le Regioni.
Le innovazioni del testo dell’art. 119 sono adottate con la l. costituzionale n. 3/2001 che garantiva autonomia
finanziaria alle Regioni con attribuzione alle stesse di tributi propri e quote di tributi erariali in relazioni ai
loro bisogni per le spese necessarie. Nella prassi, neanche il potere di spesa delle Regioni per adempiere le
funzioni normali aveva margini di autonomia.
Ad esempio la necessità di finanziare servizi come i trasporti pubblici, la sanità portarono alla creazione di
fondi nazionali che venivano successivamente ripartiti tra le Regioni e infine trasferite alle stesse, nella
misura in cui la quota assorbita da tali fondi era l’80% del bilancio la finanza derivata o di trasferimento
prevalse sull’autonomia di spesa. I fondi erano vincolati alla specifica destinazione finanziaria con la
dequotazione delle Regioni a uffici di cassa.
Diversamente valeva per le Regioni a statuto speciale, prevedendo le quote di tributi erariali in riferimento ai
singoli tributi riscossi sul territorio regionale, con percentuali di gettito riservate alla Regione per ciascun
tributo; garantendo l’afflusso di risorse. Un’eccezione vale per la Sicilia, alla quale era prevista
l’assegnazione dell’intero gettito dei tributi statali riscossi sul territorio.
Il testo dell’art. 119 adottato con l. cost. n. 3/2001 prevede lo stesso sistema per le Regioni a statuto ordinario
stabilendo che il loro finanziamento avvenisse tramite compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibile
al loro territorio, ma a ciò ne sarebbe conseguita una grande sperequazione di risorse, data la diversa
distribuzione dei redditi sul territorio. Si istituisce, dunque, un fondo perequativo senza vincoli di
destinazione per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Con l’intento di istituire un sistema che
recuperi l’autonomia tributaria dell’ente e alimenti la compartecipazione ai tributi erariali con un gettito di
entrate predeterminato compensando le diseguaglianze interregionali con proventi di un fondo perequativo
destinati alla Regione e agli enti autonomi. Risorse che garantivano il finanziamento integrale delle funzioni
a loro attribuite. Si delinea anche la destinazione di risorse aggiuntive e interventi speciali dello Stato a
favore dei singoli enti in caso di eventi imprevisti, dove il fondo perequativo non basti ad assicurare a
situazioni non predeterminate.
In seguito all’innovazione del testo l’art. 119 trova attuazione nella legge di delegazione n. 42/2009, fino ad
allora il sistema di finanza era retto dal criterio della spesa storica, con la necessità di attuare un nuovo testo
vi fu l’obbligo di individuare i fabbisogni standard necessari a garantire livelli essenziali delle prestazioni.
Per questo, la l. cost. n. 1/2012 oltre ad introdurre il principio dell’equilibrio di bilancio ha dettato
disposizioni specifiche per le autonomie territoriali. Oltre a trasferire dalla competenza legislativa
concorrente a quella esclusiva dello stato ha aggiunto deroghe al testo dell’art. 119, specificamente al primo
e al sesto comma secondo disposizioni che vanno verso l’accentramento finanziario.

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RAPPORTI FRA STATO E AUTONOMIE TERRITORIALI
Nel disegno della Repubblica tracciato dagli artt. 5 e 114 l’autonomia dell’ente va contemperata col principio
unitario dello Stato. Per cui individuiamo 3 circuiti di collegamento con esso:
1. Partecipazione delle Regioni all’esercizio delle funzioni statali. La Costituzione prevede una
forma necessaria di partecipazione: l’integrazione del Parlamento in seduta comune con 3 delegati
per ogni Regione eletti dal Consiglio regionale, in vista dell’elezione del Presidente della
Repubblica. Per assicurare la rappresentanza delle minoranze gli statuti regionali e regolamenti dei
Consigli prevedono il ricorso al voto limitato, grazie al quale il consigliere regionale può esprimere
un numero di voti (solitamente 2) inferiore a quello dei delegati di ciascuna Regione. I delegati
regionali partecipano al collegio per l’elezione del Capo dello Stato in virtù della funzione a lui
ascritta di rappresentare l’unità nazionale, art. 87. Altre forme di partecipazione sono eventuali,
rimesse alla valutazione politica dei Consigli regionali per il proposito di estendere alla Regione la
facoltà di fare proposte di legge alle Camere, art. 121; che i 5 Consiglio regionali possano
promuovere referendum abrogativo, art. 75, e costituzionale, art. 138.
2. Raccordi collaborativi tra Stato ed enti autonomi. Volta ad assicurare che le scelte compiute dallo
Stato e dagli enti autonomi siano condivise secondo il principio di leale cooperazione. La più
importate forma di raccordo è assicurata dalle Conferenze permanenti tra Stato-Regioni e Stato-città
e autonomie locali, presiedute dal Presidente del Consiglio e composte rispettivamente dai Presidenti
di Regioni e Province autonome quelle tra Stato-Regioni e da quattordici sindaci e sei Presidenti di
Provincia le altre, con funzione di predisposizione dei pareri nei confronti degli atti del Governo e di
intese e accordi prodromici alla formazione di atti amministrativi e legislativi. I pareri sono
obbligatori, ma il loro contenuto non vincola l’organo procedente; l’intesa o l’accordo presuppone
due soggetti in condizione paritaria, mentre alcune leggi prevedono che l’intesa sia la condizione
perché la formazione di un certo atto possa proseguire, anche se la regola generale dispone che ove
l’intesa non sia raggiunta entro i trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza in cui la questione
è ordine del giorno il Consiglio dei Ministri provveda con la deliberazione motivata, art. 3 l. n.
281/1997. Un'altra conferenza volta a garantire forme di raccordo è la Conferenza unificata Stato-
Regioni-città, la quale è composta dai membri delle prime due. Un’altra modalità di raccordo
riguarda i rapporti tra le Regioni e gli enti locali e si tratta del Consiglio delle autonomie locali.
3. Controlli dello Stato sugli enti autonomi, si ricavano prevalentemente dalla legislazione statale.
Sostituzione e scioglimento degli organi degli enti autonomi: soppressi i controlli preventivi di legittimità
sugli atti amministrativi regionali e degli enti locali, la l. cost. n. 3/2001 ha introdotto un potere sostitutivo
dello Stato nei confronti delle Regioni e in certi casi degli altri enti locali. Nel primo caso dovuta
all’inadempienza delle Regioni e delle Province per l’attuazione e esecuzione di accordi internazionali e
dell’UE; nel secondo caso la Costituzione prevede che il governo possa sostituirsi a organi delle Regioni,
città metropolitane, Province, comuni nel caso di mancato rispetto di norme, trattati internazionali o
normativa comunitaria. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati
nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione, art. 120. Differenze:
• Nell’organo Stato chiamato ad esercitare il potere sostitutivo individuato nel Governo solo nel
secondo caso, anche se l’art. 8 l. n. 131/2003 lo ha attribuito anche al primo.
• Negli enti nei cui confronti lo Stato può esercitare potere sono gli enti autonomi di cui è costituita da
Repubblica.
• Ipotesi di potere sostitutivo può essere attivato: la prima circoscritta all’inadempimento all’obbligo
di attuare normativa internazionale o UE, art. 120 elenca che il mancato rispetto delle norme e
trattati internazionali equivale alla loro violazione, comporta pericolo grave per sicurezza pubblica
con esigenza di tutelare unità giuridica ed economica. L’art. 120 secondo comma si presenta come
una norma di chiusura dell’ordinamento Repubblicano destinata a rimediare alle più gravi violazioni
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ed omissioni degli enti autonomi territoriali spiegandosi alla luce della contestuale abolizione dei
controlli sugli atti amministrativi. La Costituzione, inoltre, prevede per le Regioni che con decreto
motivato del Presidente della Repubblica sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale e la
rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi
violazioni di legge; disposti anche per ragioni di sicurezza nazionale, presentandosi quali atti
sanzionatori espressivi di un intervento statale repressivo.
L’ASSETTO DEI RAPPORTI INTERNAZIONALI ED EUROPEI DELLE REGIONI
Per quanto riguarda i rapporti internazionali essi si articolano in 3 aspetti distinti:
1. Attuazione ed esecuzione accordi internazionali nelle materie loro riservate, risolve con l’obbligo il
cui mancato adempimento comporta esercizio del potere statale sostitutivo.
2. Esercizio della potestà legislativa concorrente nei rapporti internazionali contemperato con la potestà
legislativa esclusiva dello Stato sulla politica estera per evitare contrasti.
3. Art. 117, nono comma, nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati
e intese con enti territoriali interni ad altro Stato nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello
stato.
Questo ultimo punto è il più delicato in quanto consentirebbe alla Regione l’autonomia di stipulare accordi
con altri Stati, ma la l. n. 131/2003 ne limita la portata specificando che la Regione può sottoscrivere
l’accordo previa valutazione da parte del Ministero degli esteri, che condiziona il conferimento da parte dello
stesso dei pieni poteri di firma. Inoltre la legge ha previsto che il Ministro degli esteri possa rappresentare
alla Regione questioni di opportunità politica e in caso di dissenso chiedere che ne discuta il Consiglio dei
Ministri.
Quanto ai rapporti delle Regioni con l’Unione europea, possiamo distinguere una fase ascendente di
partecipazione regionale, ad una fase discendente di attuazione ed esecuzione delle Regioni. La prima fase si
riferisce all’intera normativa europea, mentre la seconda alla sola normativa adottata con atti dagli stati
membri. Mentre nella fase discendente si tratta di attuare esclusivamente gli obblighi della Repubblica e gli
spazi di discrezionalità politica di cui dispone la Regione, nella fase ascendente si tratta di partecipare alla
formazione di atti esercitando autonomia regionale in sede politica.
L’art. 117, quinto comma, dispone che le Regioni partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti
normativi comunitari nel rispetto delle norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato; trovando
attuazione nella l. 131/2003 che stabilisce la partecipazione nell’ambito di delegazione del Governo alle
attività di Consiglio e della Commissione europea secondo le modalità da concordare nella Conferenza
Stato-Regioni, garantendo unitarietà della rappresentanza italiana. L. n. 234/2012 dispone le norme generali
sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione
Europea che impone al Governo l’obbligo di assicurare alla Conferenza un’informazione adeguata e
tempestiva circa la presentazione di progetti di atti legislativi UE rientranti nelle materie di competenza
regionale e che il Governo possa apporre su richiesta della Conferenza una riserva di riesame in sede di
Consiglio dell’unione per procedere al riesame solo dopo che la Conferenza si sia pronunciata o entro 30
giorni. La legge prevede una sessione europea da convocarsi ogni 4 mesi per raccordare linee politiche
nazionali con le esigenze delle Regioni attraverso formulazione di pareri riguardanti elaborazione e
attuazione atti UE concernenti le Regioni.
La disciplina dell’Unione Europea si ricava dall’art. 16, par. 2 del Trattato sull’Unione Europea del 2009
secondo cui il Consiglio è composto da un Rappresentante di ciascuno stato membro a livello ministeriale
abilitato a impegnare il Governo dello Stato che rappresenta e ad esercitare diritto al voto. Derogando il
trattato di Maastricht che prevedesse un membro di Governo per consentire agli Stati di designare
componente degli enti autonomi. Ulteriori forme di partecipazione sono costituite dal Comitato delle Regioni
composto dai rappresentanti delle collettività regionali avente funzioni consultive nei confronti delle
istituzioni UE.
L’ORGANIZZAZIONE DEGLI ENTI TERRITORIALI AUTONOMI
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L’organizzazione delle Regioni

Secondo l’art. 123 primo comma della Costituzione ciascuna Regione ha uno statuto che ne determina la
forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento. L’organizzazione dei comuni
e degli altri enti, invece, è disciplinata dalla legge ordinaria per gli aspetti fondamentali e dagli statuti per la
restante. La Regione è l’unico ente autonomo titolare di un potere legislativo. La disciplina costituzionale è
stata modificata dalla l. cost. n. 1/1999: gli organi sono il Consiglio regionale, la Giunta e il suo presidente le
loro funzioni sono state modificate solo parzialmente dalla legge del ’99.
Il Consiglio Regionale esercita le potestà legislative attribuite alla regione e le altre funzioni conferitegli
dalla Costituzione e dalle leggi. La Corte costituzionale ha affermato che spetta agli statuti regionali la scelta
se riservare la potestà regolamentare alla Giunta o al Consiglio o all’una e all’altro secondo criteri
determinati ma in ogni caso con valutazione discrezionale, sentenza n. 313/2003.
I Consiglieri Regionali resta la loro immunità per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro
funzioni. Ma la Costituzione non disciplina nulla per quanto riguarda i provvedimenti limitativi della libertà
personale dei consiglieri all’autorizzazione dei relativi organi, nonché della competenza delle assemblee
rappresentative di valutare i titoli di ammissione dei propri componenti. Nel suo silenzio l’ultima parola
spetta all’autorità giudiziaria. La Costituzione non menziona neanche i regolamenti interni dei Consigli
regionali.
La Giunta rimane l’organo esecutivo della regione e il suo Presidente mantiene le funzioni di
rappresentante della regione, di promulgarne le leggi e di emanarne i regolamenti venendo investito
dall’ulteriore funzione di dirigere la politica della Giunta e ne è responsabile. I mutamenti che la l. cost. n.
1/1999 ha apportato, modificano anche i rapporti tra Presidente, Giunta e Consiglio, ossia alla forma di
governo.
Prima della riforma l’art. 122 prevedeva che il Presidente e i membri della Giunta fossero eletti dal Consiglio
(forma di governo parlamentare per le Regioni), dopo la riforma esso prevede che il Presidente della Giunta
regionale, salvo che lo statuto disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto; il presidente
eletto nomina e revoca i componenti della giunta. Disposizione lascia agli statuti la scelta di uniformarsi alla
designazione popolare diretta o a quella parlamentare, solo nel primo caso il Presidente ha la facoltà di
nominare o revocare i componenti della Giunta.
Anche l’art. 126 un doppio regime. Il secondo comma disciplina il rapporto di fiducia tra Presidente e
Consiglio e vale per tutti e due i casi, mentre il terzo comma si riferisce solo al caso in cui gli statuti si
conformano al nuovo sistema.
Il rapporto di fiducia si dice presunto dato che la Costituzione disciplina solo i modi in cui il Consiglio può
esprimere la sfiducia al Presidente, mediante mozione motivata sottoscritta da almeno un quinto dei
componenti e approvata per appello nominale dalla maggioranza assoluta. La mozione non può essere messa
in discussione prima di 3 giorni dalla presentazione. Il terzo comma dell’art. 126 presuppone che gli statuti
operino per: approvazione mozione di sfiducia nei confronti del presidente della giunta eletto a suffragio
universale diretto, della rimozione, impedimento permanente, morte o dimissioni volontarie dello stesso che
comportano le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio. Secondo un meccanismo automatico
per il quale presidente, giunta e consiglio simul stabunt simul cadent (stanno insieme cadono insieme).
Scioglimento può derivare dall’esercizio del potere sanzionatorio dello stato, compresa di rimozione del
presidente o da fatti oggettivi, ma anche dalla sfiducia del Consiglio al presidente eletto.
L’art. 122 espone il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e incompatibilità del Presidente e degli altri
componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri disciplinati con legge della Regione nei limiti dei
principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica che stabilisce anche la durata degli organi elettivi.
Articolo attuato dalla l. n. 165/2004 che ha fissato il principio secondo cui il sistema elettorale regionale
deve assicurare la formazione di maggioranze stabili nel consiglio e garanzia di rappresentanza delle
minoranze, e quando vi è elezione diretta del Presidente la contestualità della sua elezione con quella del
Consiglio.

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Alcune regioni hanno previsto un proprio sistema elettorale che anche se variato è proporzionale con premio
di maggioranza; il sistema della l. n. 43/1995 in più prevede che 4/5 dei consiglieri siano eletti su liste
provinciali (soglia sbarramento 3%) e il restante quinto è quella lista più votata a livello regionale (soglia di
sbarramento 5%), capeggiata dal candidato alla presidenza. Forma di governo che prima l’esigenza di una
stabilità, dove il presidente è capo della maggioranza consiliare. Tutte le regioni ad autonomia ordinaria
hanno optato per elezioni dirette, quelle ad autonomia differenziata la l. cost. n. 2/2001 in seguito a varie
scelte ed una finale decostituzionalizzazione della materia ha fatto ricadere la scelta sul sistema ad elezione
diretta.
L’organizzazione dei Comuni
Ente locale che rappresenta la propria comunità ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. Le funzioni
degli organi di indirizzo politico sono:
• Il sindaco eletto dai cittadini residenti a suffragio universale diretto e non per più di due mandati.
Rappresenta l’ente, nomina assessori componenti della Giunta, la presiede (presiede anche il
consiglio dei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti). È il capo dell’amministrazione
comunale, ha potere di nomina dei responsabili degli uffici e dei servizi e dei rappresentati del
Comune presso aziende e enti dipendenti, sovraintende al funzionamento degli uffici, dei servizi e
all’esecuzione degli atti. È ufficiale del Governo, come organo statale sottoposto a vincolo
gerarchico nei confronti del Ministro dell’interno. Esercita funzioni per censimenti, elezioni,
pubblica sicurezza, è ufficiale di stato civile e può emanare ordinanze contingibili e urgenti su certe
materie in situazioni straordinarie anche in deroga alla legge col solo limite dei principi generali
dell’ordinamento.
• Giunta, collegio dei collaboratori del sindaco che questi nomina e può revocare.
• Il Consiglio rappresenta la comunità locale in modo da esprimere diverse opinioni politiche
rappresentate almeno da una lista di maggioranza e una di minoranza. Funzioni tipiche degli organi
rappresentativi: approvazione statuto, regolamenti, programmi, bilanci, scelta gestione servizi
pubblici, deliberazioni spese pluriennali. Durata in carica del Consiglio comunale è fissata dalla
legge in 5 anni, può essere sciolto con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del
Ministro dell’interno (violazioni di legge, mancata approvazione di bilancio nei termini, dimissione
o decadenza di oltre la metà dei consiglieri, quando emergono concreti elementi su collegamenti con
la criminalità organizzata di tipo mafioso o similari tali da determinare un’alterazione del
procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi e da compromettere il buon
andamento dell’amministrazione.
Il sistema per elezione dei sindaci e del consiglio Comunale varia a seconda che si tratti di comuni con
popolazione inferiore o superiore a 15.000 abitanti. Per popolare inferiore la legge prescrive che gli elettori
votino solo per la carica a sindaco, questi ultimi si presentano collegati ad una lista di candidati alla carica di
consiglieri. È eletto il candidato con più voti e alla lista a lui collegata sono assegnati i 2/3 dei seggi
disponibili, mentre il terzo restante e distribuito proporzionalmente alle altre liste.
Nei comuni con popolazione superiore l’elettore vota distintamente per il sindaco, che si presenta con una o
più liste collegate, e per il Consiglio comunale per il quale si può esprimere un voto disgiunto da quello
espresso per il sindaco. È eletto sindaco il candidato che abbia ottenuto la maggioranza assoluta dei voti, se
nessuno l’ha ottenuto i due candidati con più voti partecipano ad un secondo turno detto ballottaggio che si
svolge a distanza di due settimane dal primo, vinto da chi ottiene più voti.
L’amministrazione comunale
A capo dell’amministrazione è il segretario comunale che dipende dal sindaco ed è da lui nominato, scelto
fra gli iscritti all’albo nazionale e dura in carica per la durata del suo mandato. Il segretario è funzionario
statale: ha una natura tecnica per quanto riguarda la verbalizzazione delle sedute del Consiglio e della
Giunta, la rogatoria dei contratti si cui è parte il Comune o autenticazione delle scritture private nell’interesse

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di questo; natura fiduciario-manageriale per l’attuazione degli indirizzi e obiettivi stabiliti dal sindaco e la
sovraintendenza allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti.
I dirigenti adottano gli atti e i provvedimenti che impegnano amministrazione verso l’esterno, come
presidenza di commissioni di gara, concorsi, stipulazione contratti, rilascio autorizzazioni, concessioni. Gli
incarichi dirigenziali attribuiti a tempo determinato secondo criteri di competenza professionale in relazione
agli obietti del programma del sindaco, che li può revocare.
La figura del segretario e dei dirigenti rifletto la regola della distinzione tra prefissione degli obiettivi politici
spettante agli organi di direzione politica e attuazione di tali obiettivi spettante agli organi di gestione
amministrativa.
I controlli e le responsabilità (capitolo 9)
PREMESSE SUI CONTROLLI
Controllo: contra rotulum, dove –rotulum- era il registro dove si riscontravano spese, tributi e inventari di un
certo ufficio amministrativo. La pratica consiste nel verificare se un atto o un’attività già svolta sia conforme
ad un certo parametro. Giudizio affidato ad un giudice terzo rispetto le parti a cui è affidato un potere
indipendente dagli altri, si svolge nella forma del processo e termina con una sentenza. Controllo può essere
interno all’apparato dove l’atto o l’attività fu compiuta e può essere esterno. Può concludersi se l’esito è
negativo con l’annullamento dell’atto o la cessazione dell’attività o con la richiesta all’autore di riesaminare
o di correggere l’atto. L’attività di controllo è riferibile ad atti o attività delle P.A. su cui il nostro
ordinamento prevede controlli riguardanti la legittimità, l’opportunità, la regolarità contabile o la funzionalità
della gestione. Il controllo è distribuito tra vari organi, il solo cui fa riferimento la Costituzione è la Corte dei
Conti, gli altri previsti dalla legislazione.
LA CORTE DEI CONTI: COMPOSIZIONE E CRITERI DI NOMINA
L’art. 100, secondo comma, la Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti di
governo e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello stato, partecipa nelle forme stabilite dalla
legge al controllo sulla gestione finanziaria degli enti; riferendo direttamene alle Camere il risultato ottenuto.
I magistrati della corte dei conti sono reclutati tramite concorso pubblico, riservato a magistrati ordinari e
amministrativi, avvocati dello Stato e del libero foro, militari e funzionari in possesso di requisiti previsti
dalla legge. Il governo può designare fino alla metà della quota dei magistrati, sia il Presidente che il
Procuratore Generale sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente
della Repubblica, fra i magistrati che abbiano ricoperto funzioni di Presidente di Sezione sentito il Consiglio
di presidenza della corte.

Consiglio di presidenza composto da membri scelti con atto congiunto dei Presidenti delle Camere fra
professori universitari in materie giuridiche e avvocati, e magistrati della corte cui sono riservati i
provvedimenti sullo status dei magistrati contabili.
CONTROLLI DELLA CORTE DEI CONTI
Il modello di controllo si colloca sulla scia della legge del 1862, secondo cui il controllo successivo è
unicamente riferito alla gestione del bilancio dello Stato, per il resto previsto un controllo preventivo di
legittimità sugli atti del Governo.
Il controllo sulla gestione del bilancio è fondato su un giudizio di parificazione, accompagnato da una
relazione della Corte detta referto, in cui oltre i singoli casi contrastanti espone le sue osservazioni su come
le amministrazioni si sono conformate alle discipline normative e i suoi suggerimenti sul perfezionamento di
leggi, regolamenti e sui conti del pubblico denaro.
Il controllo preventivo si basa su un riscontro della conformità dell’atto alla legge, all’esito del quale la corte
può rifiutare il visto su di esso, ove il Governo ritenga di dare ulteriore corso all’atto la Corte provvede alla
registrazione con riserva dello stesso dandone comunicazione alle Camere, salvo che l’atto disponga spese
prive di copertura o nomine di dipendenti pubblici.
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In seguito all’inutilità dei controlli preventivi dimostrata nei primi decenni della Repubblica, si instaurò una
convinzione generale che fondò le basi della l. n. 20/1994, la quale limitò gli atti sottoposti a controllo
preventivo e nello stesso tempo previde quello successivo della Corte non solo riguardante il bilancio e sulla
legittimità e regolarità dell’azione delle P.A., ma anche sulla rispondenza dei risultati dell’attività
amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge e ai principi di efficienza ed economicità con valutazione
comparativa di costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa. I controlli si spostavano
dai singoli atti all’attività complessiva delle P.A., prevendendo che la Corte avrebbe riferito almeno
annualmente al Parlamento e ai Consigli regionali dei risultati dei controlli operati. La principale
innovazione è che i controlli riguardavano anche regioni e enti locali.
Ciò con l’intenzione di imperniare la funzione di controllo sull’esigenza di far valere i principi di buon
andamento, di sana gestione delle finanze pubbliche, di responsabilità dei funzionari… in riferimento non
solo allo stato centrale, ma anche alle autonomie.
Impostazione ulteriormente consolidata a seguito dei vincoli finanziari posti dall’UE a tutti gli enti della
finanza pubblica allargata, con il nuovo testo dell’art. 119 a seguito della l. n. 1/2012 e a seguito della
soppressione della l. cost. n. 3/2001 dei controlli preventivi di legittimità.
CONTROLLI DELLA RAGIONERIA DELLO STATO
I controlli interni sulla regolarità amministrativa e contabile degli atti amministrativi, cui adempiono gli
uffici centrali del bilancio collocati in ogni Ministero alle dipendenze della Ragioneria generale dello Stato,
Dipartimento del Ministero del tesoro. Provvedono alla tenuta delle scritture contabili e alla registrazione
degli impegni di spesa risultanti dai provvedimenti degli uffici amministrativi sotto la responsabilità dei
dirigenti. Dopo 10 giorni dalla registrazione dell’impegno, i provvedimenti acquistano efficacia. Entro
questo termine l’ufficio centrale di bilancio può preannunziare all’amministrazione l’invio di osservazioni
circa la legalità della spesa, osservazioni che ferma restando l’efficacia degli atti e la facoltà di darvi
esecuzione sono comunicate all’amministrazione non oltre i 10 giorni successivi. Il dirigente dispone il
seguito da dare al provvedimento e ne informa l’ufficio centrale di bilancio che si limita a registrare
l’impegni di spesa di cui resta responsabile il dirigente che ha adottato l’atto e procede alla verifica delle
regolarità, tali verifiche devono rispettare i principi general della revisione aziendale.

CONTROLLI INTERNI
Compiuti dai dipendenti della stessa amministrazione controllata si distinguono secondo il d. lgs. N.
286/1999 in:
• Controlli di gestione, verificare efficacia, efficienza economicità azione amministrativa per
ottimizzare il rapporto tra costi e risultati, svolti da strutture e soggetti che rispondono ai dirigenti
dell’unità organizzativa interessata.
• Controlli strategici, adeguatezza delle scelte compiute in sede d’attuazione di piani, programmi… in
termini di congruenza tra risultati e conseguiti e obiettivi predefiniti, supportano attività di
programmazione strategica e di indirizzo politico amministrativo. Svolti da strutture che rispondono
direttamente a organi di indirizzo politico amministrativo.
RESPONSABILITA’ DEI DIPENDENTI PUBBLICI PER ATTI COMPIUTI IN VIOLAZIONE DI
DIRITTI
Anche le responsabilità si riferiscono ad atti o attività svolte dall’amministrazione. Art. 28 i funzionari e i
dipendenti dello stato sono direttamente responsabili secondo le leggi civili, penali e amministrative degli
atti compiuti in violazione dei diritti. Responsabilità civile in questi casi si estende anche allo Stato e gli enti
pubblici. Qui si fa riferimento alla diretta responsabilità, annullando le disposizioni che richiamavano alla
garanzia amministrativa.
RESPONSABILITA’ CIVILE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

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Non è limitata ad alcune cause, ritenendo che la P.A. fosse obbligata a risarcire il danno ingiusto cagionato
ad altri per qualunque fatto doloso o colposo.
La legislazione limita l’obbligo del dipendente pubblico al risarcimento del danno sono nelle ipotesi di dolo
e colpa grave, ciò non vuol dire che la violazione di diritti per colpa lieve non è risarcibile, ma in
quest’ultimo caso a risarcire il danno sarà l’ufficio della P.A. in cui è incardinato, non già a titolo di
responsabilità solidale col dipendente.
La sola eccezione è mossa dal fatto in cui il dipendente sia stato mosso da un fine privato egoistico che si
riveli estraneo all’amministrazione.
Risarcibilità del danno ingiusto per lesioni di interessi legittimi, in merito l’art. 2043 c.c. fu inteso nel
senso in cui la responsabilità civile della p.a. fosse riferibile alla sola lesione dei diritti soggettivi e non anche
degli interessi legittimi. Gradualmente messa in discussione, fino a quando la Cassazione l’ha superata,
affermando che ai fini dell’imputazione di responsabilità il giudice dovrà accertare non solo l’illegittimità del
provvedimento, ma anche la colpa, non del funzionario, ma della P.A. stessa intesa come apparato.
RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA PER DANNO ERARIALE
Responsabili quei dipendenti pubblici che abbiano causato danno ingiusto a terzi che l’amministrazione
abbia dovuto risarcire, o direttamente un danno all’amministrazione. Giudice competente all’accertamento
della responsabilità per danno erariale è la Corte dei Conti. Giudizio della responsabilità instaurato dalla
Procura della Corte dei Conti, che può acquisire la notizia dell’illecito anche sulla base di esiti di controllo di
gestione. Funzioni giurisdizionali esercitate su tutto il territorio delle Sezioni Regionali della Corte e in
appello dalle 3 Sezioni centrali. Le Sezioni riunite composte da magistrati assegnati dal Consiglio di
presidenza sono chiamate a dirimere i conflitti di competenza tra sezioni e a decidere su questioni di massica
che vengano loro deferite dalle sezioni regionali e centrali o dal Procuratore generale. Mentre è attribuito ai
giudici ordinari il giudizio di responsabilità per danno ambientale nei confronti di pubblici funzionari,
provvedendo alla reintegrazione del patrimonio danneggiato, prevenire e sanzionare l’illecito.

RESPONSABILITA’ CONTABILE
Riguardanti le materie di contabilità pubblica. Giudizi distinti per l’oggetto: responsabilità contabile e
responsabilità amministrativa in senso stresso hanno lo scopo di tutelare il pubblico danaro mediante la
reintegrazione di danni subiti dall’erario per irregolarità di gestione o per comportamenti imputabili agli
agenti e gli impiegati. Non si esercita su tutti i dipendenti pubblici, ma sui conti dei titolari di gestione di
tesoreria e degli agenti contabili. Devono presentare il conto della propria gestione su appositi modelli nei
quali sono evidenziate, la consistenza iniziale, il carico e il discarico nel corso dell’esercizio e la rimanenza
finale. Procedimento che si svolge dalla Corte dei conti introdotto dal Procuratore della corte, il giudizio di
conto, si presume la colpa dell’agente che deve dimostrare che l’ammanco dei beni sia dovuto a forza
maggiore o a naturale deperimento. Giudizio può concludersi con il discarico che a effetto liberatorio per
l’agente contabile o con la condanna a risarcire il danno.

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