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CAPITOLO 1: IL WELFARE STATE

1.1 Nascita e affermazione del Welfare State


Il Welfare State (o Stato del benessere), secondo una definizione largamente accettata, è un
insieme di politiche pubbliche con cui lo Stato fornisce ai propri cittadini, o a gruppi di essi,
protezione contro rischi e bisogni prestabiliti, in forma di assistenza, assicurazione o sicurezza
sociale, prevedendo specifici diritti sociali nonché specifici doveri di contribuzione. Il concetto
originario di welfare state è stato, negli anni, elaborato e rivisitato attraverso il pensiero di
numerosi autori che lo hanno descritto con diverse sfumature, attribuendo a esso interessanti
significati e contributi. Ogni definizione, nella sua articolazione, è espressione del contesto
storico di riferimento e rappresenta il riflesso delle esperienze consolidate nelle realtà
geografiche di attinenza.
Il Welfare State universalistico si configura come un insieme di politiche di intervento statale
volte al miglioramento delle condizioni di vita dei cittadini indipendentemente dalla loro
appartenenza ad una certa categoria sociale. È questo elemento di universalità che rappresenta un
rivoluzionario cambiamento nel modo di concepire il cittadino e i suoi diritti. All’individuo non
vengono associati dallo Stato solo diritti in riferimento alla sua condizione lavorativa ma in
relazione al suo essere cittadino in quanto tale, e quindi destinatario di una vita dignitosa. Lo
Stato assume su di sé compiti che hanno come finalità il raggiungimento del così detto benessere
sociale. Le definizioni di Welfare State presenti in letteratura sono numerose.
Non possiamo non citare uno dei massimi esperti italiani nel campo, a mio parere, e mi riferisco
al politologo Maurizio Ferrera che definisce il Welfare State come l’«insieme di politiche
pubbliche connesse al processo di modernizzazione, tramite le quali lo Stato fornisce ai propri
cittadini protezione contro rischi e bisogni prestabiliti, sotto forma di assistenza, assicurazione o
sicurezza sociale, introducendo specifici diritti sociali e doveri di contribuzione finanziaria» (M.
FERRERA, Le politiche sociali. L’Italia in prospettiva comparata, Il Mulino, Bologna, 2006,
p.17)

Secondo Ferrera: «Le politiche di assistenza sociale sono volte a garantire, o quanto meno a
promuovere, “l’inclusione sociale”, ossia l’ancoramento di individui e famiglie al tessuto sociale
che li circonda, assicurando loro risorse e opportunità».
Va inoltre considerato che la nascita e l’uso dell’espressione hanno avuto vicissitudini storiche
alterne e una definizione molto diffusa in vari testi ma troppo generica è: “uno Stato che assicura
ai propri cittadini un minimo di benessere”. Tale accezione, pone in rilievo la presenza di due
elementi, altrettanto complessi ma indispensabili per procedere in questa analisi: lo Stato e il
benessere (Yuri Kazepov, Domenico Carbone, Che cos’è il Welfare state, Carrocci, Roma, 2007,
p. 11.)
In altre parole, il Welfare State è un insieme di interventi pubblici connessi al processo di
democratizzazione, i quali forniscono protezione e risorse sotto forma di assistenza,
assicurazione e sicurezza sociale a chi altrimenti non potrebbe goderne.
Lo Stato, dunque, non è l’unico produttore di Welfare. Gli altri soggetti da collocare al suo
fianco sono famiglia, terzo settore e mercato. Ma è lo Stato a decidere lo spazio da concedere ad
ognuno e per questo va considerato come l’attore, potenzialmente, protagonista.
Una volta che è stato definito cosa si intende per welfare state, è importante capire che
evoluzione e sviluppo ha avuto nel corso del tempo. Le prime forme di stato sociale sono, infatti,
nate in Europa, precisamente in Inghilterra, a cavallo tra il quattordicesimo e il quindicesimo
secolo. Nel 1601 nascono, infatti le “poor laws”5, che fornivano una prima forma di
sostentamento alle famiglie più disagiate, considerate esse stesse colpevoli della loro situazione,
immeritevoli e da emarginare. Le leggi diventavano, quindi, una forma di controllo dei poveri e
di difesa dell’ordine pubblico.
Con le prime forme di industrializzazione, nascono nuovi problemi sociali e la graduale
sostituzione dell’intervento statale alla beneficienza della Chiesa nell’assistere la massa di poveri
creata dallo spopolamento delle campagne e dallo sfruttamento del lavoro nelle fabbriche. Il
welfare state nasce, quindi, storicamente con l’emergere delle contraddizioni dell’economia
capitalistica, la distruzione della società contadina e della solidarietà familiare e di villaggio, la
nascita del proletariato, l’urbanizzazione, l’emigrazione. Mentre in una società agraria sono i
figli a prendersi cura dei genitori anziani, il processo di urbanizzazione e di nuclearizzazione
delle famiglie crea la necessità di trovare nuove forme di assicurazione contro il rischio di
povertà durante la vecchiaia al di fuori della sfera familiare. Tali trasformazioni socio-
economiche-politiche fanno emergere l’esigenza di un ruolo dello Stato sempre più attivo. Con
lo sviluppo del sistema industriale e l’acuirsi del conflitto tra proletariato e borghesia l’instabilità
aumenta. Nascono così, alla fine dell’Ottocento, le prime forme di un moderno stato sociale. Nel
1883, Otto von Bismark introduce in Prussia un sistema pubblico di assicurazione sanitaria e nel
1889 istituisce un sistema previdenziale che garantisce una pensione ai lavoratori che abbiano
superato i settanta anni di età.
La svolta in Europa avviene, però, negli anni 30 del 900, cioè dopo la Grande Depressione del
’29. In questi anni il conflitto sociale è sempre più aperto, il welfare conosciuto fino a quel
momento non basta più e si teorizza la necessità di un intervento più forte dello Stato. Ciò portò
alle tesi economiche di John Maynard Keynes, promotore del “deficit spending”7 come volano
della crescita economica, e i piani di sicurezza sociale di Lord William Beveridge. Il piano
Beveridge8 viene presentato nel 1942 e attuato alla fine della Seconda Guerra Mondiale ed è
considerato il fondamento del moderno welfare state. È il primo tentativo organico di elaborare
un sistema coerente di politiche e interventi sociali “from the cradle to the grave”9 ed avrà una
grande influenza sullo sviluppo dello stato sociale del dopoguerra. Alla base c’è il diritto sociale
del cittadino di avere buone condizioni di vita; l’assistenza è generalizzata e copre una vasta
gamma di rischi; le spese crescenti sono coperte sempre di più ricorrendo alla fiscalità generale
e, quindi, all’indebitamento pubblico, oltre che attraverso i contributi versati dai lavoratori.
L’obiettivo principale che Beveridge si propone è quello di abolire il bisogno, attraverso la
garanzia di un reddito minimo individuale per far fronte alle esigenze di base della vita. Il suo
Piano è di tipo universalistico perché è diretto a tutti i cittadini e abbraccia ogni categoria di
bisogno. Quest’ultimo, secondo Beveridge, è dovuto a due cause principali: non avere un lavoro
che dia reddito e percepire un reddito inadeguato in rapporto alla numerosità della famiglia. Il
welfare state deve, perciò, a fronte di un’interruzione o un’inadeguatezza del guadagno,
estendere la protezione verso chi ne è escluso, difendere dai rischi non ancora protetti, aumentare
i benefici ottenibili e permettere di provvedere alle esigenze di bambini e famiglie. Per
Beveridge, dunque, la protezione sociale equivale a garantire un reddito sostitutivo dei guadagni
interrotti per cause diverse, come disoccupazione, invalidità, limiti di età, e capace di provvedere
anche a spese speciali, come nascita, matrimonio, morte. Tuttavia, la garanzia del reddito deve
durare il meno possibile, attraverso un meccanismo in grado di non legare per troppo tempo il
beneficiario ai sussidi. Stato e cittadini stringono una sorta di patto cooperativo: il primo offre,
con forza di diritti, protezione contro i bisogni e possibilità di vivere.
Il primo e più importante risultato del Piano di William Beveridge è l’istituzione in Gran
Bretagna del servizio sanitario nazionale, nel 1948, che ha influenzato i servizi sanitari europei in
generale e soprattutto quello italiano. Si definisce, quindi, uno degli aspetti più importanti del
welfare state, cioè garantire l’assistenza. Diversamente dal suo significato più volontaristico e
caritatevole, trova anche un ruolo come servizio istituzionalizzato. Secondo Ferrera: «Le
politiche di assistenza sociale sono volte a garantire, o quanto meno a promuovere, “l’inclusione
sociale”, ossia l’ancoramento di individui e famiglie al tessuto sociale che li circonda,
assicurando loro risorse e opportunità».
Tutto ciò avviene durante quelle che sono state definite la fase di consolidamento, che si
sviluppa circa nel periodo tra le due guerre mondiali, quindi dal 1914 al 1940, e la fase di
espansione, indicativamente dal 1940 al 1980.
Negli anni successivi, le condizioni economiche, politiche e sociali cambiarono notevolmente e i
motivi, gli attori, i compromessi su cui sono sorti gli stati assistenziali subirono trasformazioni di
fondo. L’ultima fase di sviluppo viene chiamata fase di istituzionalizzazione e coincide circa con
gli anni settanta/ottanta del Novecento, considerata l’età d’oro del welfare state, ma in cui si sono
create anche le basi per la crisi dello stesso stato sociale. Tutto ciò porta a tre nuove sfide che si
trova ad affrontare il welfare state del Ventunesimo secolo. La prima riguarda l’ingresso delle
donne nel mercato del lavoro, uno dei più grandi sconvolgimenti della modernità. Diventa
cruciale cercare di favorire l’uguaglianza tra uomini e donne e creare dei servizi sociali di
assistenza per i figli e per le altre persone dipendenti, come asili nido e altri servizi, che
permettano alla donna di lavorare e raggiungere un’indipendenza economica e, in più, che diano
nuovi posti di lavoro. Nasce, quindi, la necessità di garantire parità di trattamento nella vita
professionale tra donne e uomini e questo porta anche all’esigenza che gli obblighi domestici
siano ripartiti in modo equilibrato. La seconda sfida riguarda il cercare di garantire un’effettiva
uguaglianza di parità ai figli, che permette di preparare una forza lavoro meglio formata,
qualificata e mobile. Tutto ciò è possibile solo cercando di garantire un reddito minimo a tutte le
famiglie, che resta quindi uno degli scopi principali dello stato sociale, e al tempo stesso favorire
lo sviluppo di modalità collettive di assistenza dei figli che assicurino una buona socializzazione
primaria e condizioni di apprendimento tali da preparare convenientemente l’avvenire. La terza
sfida riguarda le pensioni e la necessità di mantenere l’uguaglianza tra generazioni al loro
interno. Tutto questo è possibile solo grazie a strumenti pubblici per risolvere la disparità dei
redditi futuri tra i pensionati che da attivi sono riusciti a studiare e apprendere, e chi non ha
potuto farlo.
1.2 PRINCIPALI AREE DI INTERVENTO
Quanto alle aree di intervento, i sistemi di welfare riguardano principalmente:
• Il sistema pensionistico. Rappresenta una delle principali aree di spesa sociale e si propone
lo scopo di assicurare il rischio connesso alla longevità, il quale impedisce a tutti coloro che
raggiungono una certa soglia di età di percepire un reddito minimo per il proprio
sostentamento. Le modalità con cui erogare servizi pensionistici sono molteplici. Secondo i
metodi di finanziamento del sistema distinguiamo tra un finanziamento proveniente dalla11
fiscalità generale e uno ottenuto tramite i contributi sociali versati dai lavoratori e dai datori
di lavoro. Si distinguono, in base alla gestione delle risorse che confluiscono nel sistema,
sistemi a ripartizione da quelli a capitalizzazione. In quest' ultimi i contributi versati dai
lavoratori vengono accumulati in fondi finanziari e investiti. Raggiunto il periodo
pensionabile i contribuenti acquisiscono quanto versato con in aggiunta gli interessi
maturati. Nel sistema a ripartizione il pagamento delle pensioni in un certo periodo è
assicurato dal versamento dei contributi degli attuali lavoratori. Gli attuali lavoratori in
futuro otterremo il diritto ad accedere alla pensione. In sintesi i lavoratori di oggi pagano le
pensioni attuali. Poi abbiamo modelli pensionistici che si differenziano per come viene
calcolato ľ importo della pensione. In questo caso possiamo avere pensioni a somma fissa,
pensioni calcolate in base alla precedente retribuzione lavorativa e pensioni il cui importo è
pari ai contributi effettuati durante la carriera lavorativa. I modelli pensionistici possono
avere un raggio di azione abbastanza ampio con modalità di erogazione delle pensioni
piuttosto omogenee tra categorie di lavoratori e sistemi in cui vige un maggiore
frazionamento tra differenti gruppi lavorativi.
-Le politiche sanitarie. Gli obiettivi del sistema sanitario possono essere raggiunti tramite tre
principali modelli. Si può optare per ľ assicurazione privata di malattia, che si basa su una
adesione volontaria degli individui, i quali pagano dei premi ad assicurazioni private per
coprirsi dal rischio di malattia. In questo caso le modalità di accesso al sistema sono
fortemente differenziate tra i diversi individui, in quanto dipendono dalla disponibilità di
risorse in capo a ciascun cittadino. Vi è, poi, il sistema mutualistico nel quale lavoratori e
impresa versano dei contributi a casse mutue, che contrastano e rimborsano prestazioni e
servizi offerti da un insieme di fornitori pubblici e privati. Infine si può instaurare un sistema
sanitario nazionale in cui ľ accesso è garantito esclusivamente dalla cittadinanza. Tale
sistema è finanziato tramite la fiscalità generale.
-Il sistema di istruzione pubblica che fa riferimento a tutte quelle strutture e possibilità offerte
al cittadino, affinché acquisisca capacità e competenze necessarie per poter accedere al
mondo del lavoro. Anche in questo caso si distinguono diversi modelli differenziati in base
al livello complessivo di investimento pubblico, al ruolo dello Stato e degli attori privati, al
ruolo della formazione tecnica professionale rispetto a quella generale e al ruolo delle
aziende nella transazione scuola-lavoro.
-Le politiche del lavoro volte alla regolazione del mercato lavorativo e alla diminuzione della
disoccupazione complessiva. Questi sistemi possono essere caratterizzati da obbligatorietà o
volontarietà per quanto riguarda ľ iscrizione a una assicurazione. Inoltre si distinguono
sistemi che si basano su un solo pilastro assicurativo e sistemi che affiancano anche un
pilastro assistenziale, secondo cui il beneficiario deve dimostrare o di non avere risorse
sufficienti o che abbia terminato il periodo di accesso al pilastro assicurativo. Anche tali
politiche seguono le stesse classificazioni viste per il sistema pensionistico e sono
organizzate diversamente da Paese a Paese.

1.2 Le tipologie di Welfare State: il contributo di Titmuss, Esping-Andersen e Ferrera


Diversi sono gli autori che si sono interessati alla classificazione delle varie tipologie di welfare
state. Uno dei primi studiosi che ha provato a mettere in evidenza le differenze strutturali tra i
modelli di stato sociale è stato R. Titmuss18, che distingue tre modelli. Questa classificazione dei
modelli di welfare si focalizza principalmente sul ruolo dello Stato e i relativi interventi rispetto ai
bisogni di sicurezza sociale. Il primo viene definito residuale (the residual model), e si basa sulla
premessa che due canali naturali, la famiglia e il mercato, agiscono in modo da soddisfare i bisogni
degli individui e solo in via residuale, cioè qualora questi canali dovessero dimostrarsi insufficienti,
intervengono le istituzioni pubbliche del benessere sociale. I beneficiari degli interventi statali sono
individui in condizioni di necessità, a cui le istituzioni pubbliche garantiscono discrezionalmente
prestazioni assistenziali minimali e temporanee. Il secondo modello viene definito meritocratico-
occupazionale (the industrial achievementperformance model) e, in questo caso, lo Stato ha un
ruolo complementare al mercato e individua nella politica sociale uno strumento correttivo del
mercato. Lo Stato fornisce prestazioni soltanto a chi partecipa al mercato del lavoro, ed
eventualmente ai familiari, e le prestazioni sono proporzionali al reddito dei lavoratori. In questo
caso, le politiche sociali sostengono la crescita economica, forniscono servizi all’industria e offrono
basi sicure per lo sviluppo. L’ultimo modello è quello istituzionale-redistributivo (the institutional-
redistributive model) in cui lo Stato ha un ruolo decisivo e garantisce direttamente la protezione
sociale e l’assicurazione per tutti i cittadini; le prestazioni sono universalistiche. Gli interventi delle
istituzioni pubbliche hanno lo scopo di prevenire il manifestarsi di situazioni problematiche e, oltre
ai servizi assistenziali, i sistemi di redistribuzione sono in grado di garantire un uso delle risorse
socialmente efficiente. Il mercato non è in grado di realizzare un’allocazione dei servizi tali da
raggiugere anche gli stati più poveri e per questo nelle società industriali i servizi sociali sono
essenziali. In questo caso, essendo il modello fondato sui principi dell’uguaglianza e del
soddisfacimento dei bisogni sociali, le prestazioni statali sono molteplici e generose.

Una seconda classificazione, molto nota e diffusa, è quella di Esping-Andersen19 che nella sua
analisi intende il welfare come “una costruzione storicamente definita”, con lo scopo di strutturare il
contratto sociale tra lo Stato e i cittadini nelle società ad economia di mercato. Egli considera “che
la somma totale del benessere sociale è funzione del modo in cui gli input di Stato, mercato e
famiglia vengono combinati tra loro”20. Esping-Andersen colse l’importanza di considerare i
principi regolativi come elemento analitico in grado di spiegare le differenze esistenze tra i vari
sistemi di welfare. Il welfare state da solo non garantisce la piena realizzazione del benessere
sociale nella società capitalistica, dato che a questo obiettivo contribuiscono anche il mercato e la
famiglia. L’insieme delle relazioni, esistenti in un paese, tra Stato, famiglia e mercato, finalizzate
alla produzione di benessere sociale, costituiscono ciò che Esping-Andersen definisce “regime di
welfare”. La classificazione di Esping-Andersen deriva dalla posizione che ciascun paese assume
rispetto a tre dimensioni di welfare: i due concetti visti precedentemente, cioè la de-mercificazione
e la de-familizzazione, e la de-stratificazione, con il quale si descrive quanto le misure di benessere
sociale, in un dato regime di welfare, siano in grado di integrare o segmentare la popolazione, cioè
il grado in cui le prestazioni sociali contrastano e riducono le disuguaglianze basate sulla classe
sociale e sullo status occupazionale. Lo stato sociale è, infatti, una delle istituzioni chiave nella
strutturazione della classe e dell’ordine sociale. Il regime liberale, di tradizione beveridgiana, mira
prevalentemente alla diminuzione della povertà e di alcuni fenomeni, tra cui l’esclusione sociale, e
riflettono l’obiettivo politico ridurre al minimo i compiti dello Stato, a individuare i rischi, e a
promuovere le soluzioni di mercato. Essi tendono, dunque, a riconoscere ai cittadini diritti minimi.
Questo regime è, innanzitutto, residuale, nel senso che le garanzie sociali sono in genere limitate ai
soli individui ad “alto rischio”, con un forte dualismo tra cittadini bisognosi e non. Il sistema è
caratterizzato dalla prevalenza del mercato come principale agenzia di socializzazione dei rischi e
da un basso livello di de-mercificazione. Prevale, dunque, la necessità di ridurre la diffusione della
povertà estreme e del fenomeno di emarginazione sociale. La funzione del welfare state è di
garantire a chi ha perso l’autosufficienza, il rientro nel mercato. Le modalità di finanziamento sono
miste: la sanità è interamente fiscalizzata, ovvero viene finanziata dalle tasse pagate dai cittadini,
mentre le prestazioni in denaro sono finanziate attraverso i contributi sociali, versati da imprese e
lavoratori. I paesi che tipicamente adottano questo modello sono quelli anglosassoni: Australia,
Nuova Zelanda, Canada, Gran Bretagna, Irlanda, Stati Uniti.
Il regime conservatore-corporativo si caratterizza per una maggiore importanza attribuita alla
famiglia e alle associazioni intermedie. Questo regime, di tradizione bismarkiana, è principalmente
orientato alla protezione dei lavoratori e delle loro famiglie da rischi: di malattia, invalidità,
disoccupazione e vecchiaia.
Ciò che caratterizza gli stati sociali conservatori è il familismo, che, come già spiegato, fonda la
protezione sociale sul maschio principale percettore di reddito e attribuisce alla famiglia la
responsabilità ultima del benessere dei suoi membri e i principali compiti di cura (principio di
sussidiarietà). C’è quindi una maggiore attribuzione di valore alla famiglia, alle associazioni e al
volontariato nei processi di socializzazione dei rischi, prevedendo uno stretto collegamento tra le
prestazioni sociali e la posizione lavorativa. Come il regime liberale, il modello conservatore tende
a privilegiare l’assistenza sociale ed entrambi sono destinati ad affrontare il problema
dell’occupazione con politiche passive, ma per ragioni diverse: il modello liberale in conseguenza
della priorità assegnata ai mercati di lavoro non regolamentati, quello conservatore dell’importanza
attribuita alla protezione dell’impiego dei lavoratori adulti e capifamiglia. Sono, quindi, marginali le
politiche di lavoro attive.
La de-mercificazione in questo caso risulta media, poiché lo Stato attenua ma non annulla la
dipendenza dal mercato e la de-stratificazione risulta medio bassa: si tende a preservare le
differenze di status, classe e genere. Questo modello è tipico dei paesi come Germania, Austria,
Francia, Olanda e anche il Giappone.
Il regime socialdemocratico è il regime dei paesi del Nord ma anche quello sviluppatosi per ultimo.
La caratteristica principale di questo modello è il principio dell’universalismo, cioè è un welfare
state che si impegna a realizzare la più ampia protezione dei rischi possibile, a erogare sussidi
generosi e a promuovere l’uguaglianza. I diritti delle prestazioni dello Stato sono riconosciuti agli
individui e basati sulla cittadinanza, non sulla contribuzione, ai rapporti di lavoro, o alla prova della
condizione di bisogno. Ciò che distingue questo regime dagli altri due è lo sforzo attivo, e spesso
esplicito, a de-mercificare il benessere degli individui a ridurre al minimo o anche abolire la loro
dipendenza dal mercato. Uno dei principali obiettivi che si è dato il modello socialdemocratico è
quello della piena occupazione, e ciò che lo ha più distinto dagli altri due è stato il grande successo
di questo regime: la disoccupazione si è progressivamente ridotta fino a raggiungere livelli minimi,
mentre l’occupazione è via via cresciuta fino a tassi elevatissimi. Risulta in questo caso alta la de-
stratificazione, essendo riconosciuta l’uguaglianza per tutti i cittadini. I casi emblematici che
rispecchiano questo modello sono Svezia, Danimarca, Norvegia. Nonostante la tripartizione di
Esping-Andersen sia ancora oggi una delle più mature, c’è stata la necessità di introdurre un quarto
modello, che era stato escluso dalle trattazioni sul tema perché considerato un modello di welfare
“rudimentale”: il welfare mediterraneo21, cioè il welfare che si trova tipicamente nei Paesi del Sud
Europa come Spagna, Portogallo, Italia, Grecia.
Ferrera, l’autore che per primo introdusse questo concetto, cercò di tracciare un profilo del modello
di welfare sud-europeo, essendo questi paesi stati esclusi dai modelli precedenti, o trattati solamente
come casi di “ritardo” rispetto al percorso e alla configurazione di elementi tipici del modello di
welfare “conservatore-corporativo” emerso nell’area europeocontinentale. Secondo Ferrera, le
prestazioni monetarie, soprattutto le pensioni, giocano un ruolo di primo piano nei welfare state
sud-europei: questi ultimi rappresentano versioni estreme di quel modello di protezione incentrato
sui trasferimenti che è tipico di tutta l’Europa continentale. L’analisi principale è rispetto
all’assistenza sociale, che ha carattere residuale soprattutto a causa del forte familismo di questi
Paesi. Diversamente dagli altri, questi Paesi non hanno mai potenziato il loro sistema di assistenza,
per due principali ragioni: ipotizzando che le famiglie siano le prime responsabili dell’aiuto sociale,
ma supponendo inoltre che esse siano, nel complesso dei casi, in grado di far fronte ai propri
compiti. Lo stato ha assunto un ruolo marginale, agendo secondo principi di “sussidiarietà passiva”,
per cui viene riconosciuto socialmente e legalmente il ruolo regolativo delle reti sociali primarie,
senza che lo Stato le sostenga attivamente con sussidi o trasferimenti monetari. L’intervento
pubblico è quindi prevalentemente di tipo residuale ed i meccanismi di protezione del welfare state
si attivano solo dopo il fallimento o l’impossibilità delle reti sociali primarie nel fornire assistenza
agli individui in condizione manifesta di bisogno. Ciò determina un ritardo nella creazione di una
rete di sicurezza di base. Oltre al ruolo centrale della famiglia, anche la presenza di una forte Chiesa
cattolica ha contribuito a determinare il basso grado di influenza statale del welfare latino. Altre
caratteristiche sono l’universalismo dell’assistenza sanitaria, la scarsa professionalizzazione e la
bassa autonomia degli apparati amministrativi, una sbilanciata demercificazione, elevata per alcune
categorie e bassa per altre, una bassa de-stratificazione, che presenta nuove differenze trasversali
alla struttura delle classi sociali.

CAPITOLO 2: SISTEMA DI WELFARE ITALIANO


2.1 EVOLUZIONE
Il welfare state italiano si configura come un sistema corporativo, ove le tutele si differenziano
a seconda delle categorie lavorative. Infatti, basti pensare alle forme di protezione sociale in
materia di lavoro e vecchiaia. Il sistema pensionistico italiano è quello che più differenzia le
pensioni a seconda del tipo di occupazione svolta. Ľ Italia, infatti, fin dalle sue origini seguì la
via corporativa bismarckiana, iniziando da interventi concessi dall’ alto, mirati su determinati
gruppi sociali. Le politiche sociali assumono così un carattere particolaristico con il
conseguente consolidarsi di un sistema di protezione sociale dove la gran parte delle prestazioni
e dei programmi appaiono costruiti sulla base dello status acquisito dall’ individuo tramite la
partecipazione al mercato del lavoro. Il servizio sanitario nazionale, al contrario, è un
pezzo di welfare universale dentro ad un sistema corporativo. Universale perchè al centro della
tutela vi è il cittadino e il sistema va a identificare veri e proprio diritti sociali, in questo caso il
diritto alla salute. Per comprendere ľ andamento
attuale delle politiche sociali e in che direzione il welfare italiano stia evolvendo è bene chiarire
quale sia stato il processo che ha portato alla formazione delle attuali problematiche e criticità
del nostro sistema assistenziale e previdenziale. Per quanto riguarda la legislazione sulla
previdenza sociale questa risultava prima del 1942 abbastanza scarsa e sommaria. Ľ assistenza
ai poveri veniva erogata principalmente attraverso ľ associazionismo mutualistico, il quale si
fondava su organizzazioni laiche che fornivano aiuto reciproco e si autofinanziavano e sulle
Opere Pie quali istituzioni di tipo privato, caritative e di beneficenza. Questo ultime
rappresentavano la principale fonte di erogazione di servizi assistenziali di norma originate da
donazioni di privati e in parte gestite da congregazioni religiose. Tali istituti si andavano
concentrando soprattutto nell'Italia meridionale. La situazione iniziò a cambiare quando le
élites liberali iniziarono a riconoscere ed affrontare la questione sociale con lo scopo di limitare
i fenomeni di tumulto e per attutire rischi rivoluzionari, temuti particolarmente dopo la Comune
di Parigi e la nascita dell’Internazionale comunista. Ľ influenza proveniente dagli altri Paesi
europei tra cui Germania e Inghilterra è notevole. Il movimento mutualistico si stava
espandendo ma lentamente rispetto ad altri Paesi europei. Inoltre si riscontra nel territorio
nazionale una poca uniformità nella diffusione di servizi di assistenza, altra peculiarità tutta
italiana della modalità di crescita dello stato sociale. La frattura Nord -sud era molto evidente
come lo è attualmente. Questa frammentarietà nella diffusione delle politiche sociali ha
sicuramente inciso nel rallentamento del processo di instaurazione di sistemi adeguati di
welfare. Nonostante ciò vennero approvate una serie di riforme dalla celebre legge Coppino del
1877 in materia di istruzione alla legge Pagliani sulla tutela dell’igiene e della sanità pubblica,
che introdusse l’obbligatorietà per le amministrazioni comunali di provvedere alle vaccinazioni
e all’ assistenza medica e chirurgica per gli iscritti nelle liste dei poveri. Tuttavia tale riforme
non raggiunsero mai il successo sperato, in quanto corruzione e meccanismi clientelari
bloccarono ľ andamento dei vari provvedimenti e riforme. Il periodo bellico accentuò le
proposte assistenziali a causa del grande tumulto sociale che caratterizzò quegli anni. Tuttavia
ľ incapacità della classe politica nel fornire risposte adeguate nel riorganizzare un sistema di
politiche sociali omogeneo portò all’instaurarsi del regime fascista, che si presentava come
ľ unica alternativa unitaria in un caos generale del sistema politico. Nonostante il partito
fascista proponesse di riorganizzare in modo coerente il sistema assistenziale, molto spesso
andava a schierarsi con le classi più agiate con cui stipulava accordi e compromessi,
reprimendo le sommosse popolari mediante la violenza. Furono attuati interventi di
defiscalizzazione industriale e dei capitali, incrementi sulle imposte dei salari e applicato uno
sfruttamento estensivo della manodopera. Durante la seconda fase del regime le politiche
sociali vennero maggiormente prese in considerazione. Nel 1927 venne istituita la carta del
lavoro, che annunciò la nascita di una nuova politica sociale in cui la previdenza veniva
legalizzata come strumento di collaborazione interclassista. Vennero creati poi tre grandi enti
quali INFPS, INFAIL E INFAM che centralizzarono ľ amministrazione della tutela sociale.
Il governo fascista, attraverso ľ istituzione di enti parastatali, ha sicuramente burocratizzato il
sistema assistenziale ed accentuato i meccanismi clientelari e di controllo partitico.
Tale esperienza, nonostante la successiva democratizzazione dello stato, ha comunque
influenzato la dinamiche delle politiche sociali successive con il radicamento di alcune
peculiarità come ľ elevato particolarismo, caratterizzato da micro scambi tra diverse categorie
sociali che vanno ad alimentare una poca uniformità dei diritti sociali. Un altro elemento
costante nell' evoluzione delle politiche sociali italiane é il ruolo svolto dalla Chiesa e il suo
rapporto con lo Stato. La Chiesa è stata sempre coinvolta nelle dinamiche politiche, in quanto
erogatrice di sistemi assistenziali e in passato unica detentrice dei servizi di sostegno ai poveri.
Durante il periodo postbellico repubblicano si individuano sei schemi assicurativi principali,
ma gli aiuti venivano distribuiti in base soprattutto al settore occupazionale. Ľ assicurazione
sanitaria era affidata prevalentemente ai privati tramite convenzioni con enti mutualistico e
medici o farmacisti. La realtà assistenziale era caratterizzata da un insieme di enti pubblici, che
si occupavano dell’assistenza sociale a livello nazionale e provinciale a cui si affiancavano le
tradizionaliistituzioni caritative, in gran parte religiose. La situazione era piuttosto variegata e
mancava un piano di azione uniforme che mettesse in campo una serie di programmi e
istituzioni volti a coprire ľ intero territorio nazionali e tutte le categorie sociali. Con
l’acquisizione del suffragio universale prima maschile e poi esteso anche alle donne si assiste
ad una presa di coscienza anche da parte della popolazione e non solo delle élites dei diritti
spettanti a ciascun cittadino. I presupposti dello Stato liberale iniziano a crollare per lasciare
spazio allo stato sociale. Negli anni immediatamente successivi alla Seconda guerra mondiale
tutti i Paesi dell’Europa occidentale furono caratterizzati da processi di industrializzazione, da
un regime prolungato di piena occupazione con una chiara distinzione tra le classi le sociali ma
con una tendenza alla riduzione delle disuguaglianza. Di questo clima ne risentì anche l’Italia.
Ľ Italia costruì a partire dal secondo dopoguerra un sistema di welfare molto sbilanciato a
favore delle prestazioni pensionistiche sia per ľ alta generosità concessa a tale area di intervento
sia per quanto concerne condizioni favorevoli di accesso ai servizi. Era estremamente diffusa
anche la pratica delle pensioni di anzianità e di invalidità molto vantaggiose, che comportarono
un notevole coinvolgimento di risorse statale. Più limitato era ľ intervento in caso di
disoccupazione caratterizzato da bassa copertura e limitata durata dell’accesso ai benefici. Ľ
Italia del dopoguerra, nonostante il ritardo con cui è arrivata all’ affermazione dei primi sistemi
dello stato sociale, comunque riuscì a fare propri, in alcuni ambiti, i principi universalistici. Ne
sono la prova l'introduzione nel 1978 di un sistema sanitario nazionale di tipo universalistico e
la previsione in campo scolastico di un percorso di studi in grado di coniugare un livello di base
comune a tutti gli studenti con una differenziazione fra indirizzi più tecnico-professionale o
accademico-liceali nella secondaria di secondo livello. A partire dagli anni Novanta il
previgente sistema di politiche sociali iniziò a vacillare. La precedente generosità del sistema
pensionistico, nonché i vari disequilibri interni nella distribuzione delle risorse cominciarono ad
appesantire ľ andamento della spesa pubblica con un conseguente consolidamento di un debito
pubblico molto elevato. Ampie sono state le riforme volte sia a ridimensionare le risorse da
imputare al sistema pensionistico, andando a ridurre eccessivi privilegi concessi a determinate
categorie di lavoratori. Per quanto riguarda le politiche del lavoro, oltre che ľ adozione di criteri
di condizionalità nella concessione dei sussidi alla disoccupazione, sono state promosse anche
politiche attive volte alla riduzione del livello di disoccupazione. Il sistema degli
ammortizzatori sociali ha subito fino ad anni recenti alcune ignificative novità tese
maggiormente ad allargare la gamma di tutele a disposizione di varie categorie di disoccupati.
Per quanto riguarda sanità e istruzione, permanendo alla base il concetto universalistico, il tasso
di crescita di spesa pubblico destinata a queste due aree si è andato a ridurre.
2.2 SISTEMA PENSIONISTICO

Uno degli ambiti in cui il nostro sistema deve intervenire per andare incontro alle nuove esigenze
venitesi a creare è il sistema pensionistico, una delle aree che assorbe maggiore spesa pubblica.
Razionalizzare le risorse, riguardo l’erogazione di pensioni, è fondamentale per non incorrere in
sprechi inutili. Il nostro sistema pensionistico è a ripartizione, ovvero le pensioni attuali sono
finanziate dai contributi dei lavoratori attuali. Il sistema regge se agli attuali lavoratori, che versano
i contributi, sarà assicurata una prestazione pensionistica in futuro. È necessario, poi, che sia
facilitato l’ingresso nel mercato del lavoro delle nuove generazione, punto assai critico per il nostro
Paese. La disoccupazione under 25 è una delle più elevate in Europa. L’ OCSE certifica un tasso di
disoccupazione del 40,3 % nel 2015. Ampie sono i soggetti attivi che, non essendo occupati, non
contribuiscono oggi al finanziamento del sistema pensionistico e, di conseguenza, si avvicineranno
all’ età di pensionamento con pochi anni di contributi.
I principali cambiamenti inerenti al nostro sistema pensionistico sono:

- l’innalzamento dell’età richiesta per andare in pensione e per accedere alle pensioni di

anzianità

- l’importo della pensione viene collegato:

✓ all’ammontare dei contributi versati durante tutta la vita lavorativa e non più alle ultime
retribuzioni percepite;

✓ alla crescita del Prodotto Interno Lordo (PIL);

✓ alla durata media del periodo di pagamento della pensione (la cosiddetta “speranza di vita” al
momento del pensionamento);

- la pensione viene rivalutata unicamente sulla base dell’inflazione (cioè dell’aumento dei prezzi dei
beni e dei servizi) e non più in base all’aumento delle retribuzioni che, generalmente, è più elevato.
Tali modifiche fanno sì che le nuove pensioni saranno nel tempo sempre più basse in rapporto
all’ultima retribuzione percepita (il cosiddetto “tasso di sostituzione”). È questa la ragione
principale per cui alla previdenza obbligatoria viene affiancato il secondo pilastro del sistema: la
previdenza complementare.
2.3 SISTEMA SANITARIO

Il nostro sistema sanitario si configura come un sistema universale inserito in un contesto


corporativo. Il diritto alla salute viene riconosciuto indistintamente dall’ appartenenza ad una
specifica categoria sociale. A causa di un aumento ingente di spesa pubblica destinata al servizio
sanitario si è dovuti intervenire per correggere dei difetti del sistema, che intaccavano l’efficienza.
Nel corso degli anni Novanta sono stati introdotti nuovi modelli organizzativi della sanità volti a
migliorare l’efficienza nella fornitura dei servizi, denominati “quasi mercati”. Ciò ha portato
all’aziendalizzazione di enti pubblici (aziende sanitarie locali) e all’introduzione di contratti tra
assicuratore e produttori di servizi (sia pubblici che privati). L’idea era quella di mantenere una
gestione sostanzialmente pubblica del servizio. Tuttavia si voleva:

- togliere allo Stato quanti più compiti possibile di produzione del servizio pur continuando a
finanziarlo;

- introdurre istituzioni che aumentino la concorrenza all’interno del sistema pubblico nell’offerta;

- attribuire ai destinatari del servizio maggiore libertà nella possibilità di scelta.

Di conseguenza viene sollecitata la concorrenza tra più istituzioni che offrono servizi sanitari i quali
operano in autonomia rispetto al settore pubblico. È stato inoltre inserito un po' di federalismo
fiscale per responsabilizzare gli enti locali. Prima sono stati attribuiti alle regioni i contributi
nazionali, successivamente l’Irap e poi l’addizionale Irpef. L’idea di base del governo era di
ricomporre le entrate regionali per responsabilizzare le politiche locali. Sono stati introdotti i
“LEA”, ovvero i livelli essenziali di assistenza, che indicano l’insieme di prestazioni e i servizi che
devono essere garantiti a tutti i cittadini indistintamente allo scopo di assicurare condizioni di
uniformità in tutto il territorio nazionale. Questo modello entra in crisi nel 2002 quando la Corte
Costituzionale non lo dichiara coerente con il disegno costituzionale. Inizia così la stagione pattizia,
ovvero di patti per la salute che definiscono le relazioni Stato -regioni. La crisi economica iniziata
nel 2008 amplifica ampiamente le problematiche attinenti ai rapporti Stato-regioni. Si arriva ad una
sorta di sintesi del sistema con la legge delega del 2009 che origina la legge 68 del 2011 per le
regioni, che introduce il concetto di costi e fabbisogni standard. Rimangono comunque delle
incertezze che condizionano ancora l’oggi. Non è mai venuto meno è l’idea dell’universalismo; tutti
i cittadini sono al centro del sistema. Tuttavia le difficoltà sono evidenti. Le regioni, non avendo un
quadro chiaro sulle entrate, potrebbero essere incentivate a mal gestire le risorse. Inoltre si stanno
sviluppando delle mutue sanitarie integrative che costituiscono un nuovo strumento, un secondo
pilastro della sanità pubblica. Si introducono, quindi, meccanismi di categorialità in mondo che
vorrebbe essere universale.

Capitolo 3 – Il ruolo delle istituzioni e l’emersione di nuovi attori.

1. Il Terzo settore: personaggio in cerca d’autore. Per individuare le coordinate di sviluppo delle
nuove relazioni fra soggetti pubblici, privati, profittevoli e non profittevoli, è necessario dapprima
cercare di comprendere la posizione giuridica occupata nell’ordinamento dai soggetti del c.d.

Terzo Settore231.

Volendo evitare di soffermarsi sul terreno scivoloso delle definizioni – in un settore che, al pari
della sussidiarietà in Europa, potrebbe essere definito liquido, con il rischio però di apparire
ripetitivi – si ritiene quantomeno doveroso ricordare che al momento non esiste un pieno consenso
in dottrina sulla questione terminologica.
Emergono, infatti, complessità prima di tutto teoriche, oltre che di ordine normativo e
organizzativo. Nello specifico, il dibattito scientifico fa registrare le difficoltà del concetto “Terzo
Settore” a rappresentare le specificità e le differenze che sempre più vanno interessando i soggetti
dell’associazionismo, del volontariato, della cooperazione sociale e, da ultimo, ma non meno
importante, dell’impresa sociale. La stessa varietà di espressioni utilizzate in letteratura (si parla di
“settore non profit”, “Terzo settore”, “Terza dimensione”, “privato sociale”, “economia sociale”)
rende l’idea di questa difficoltà. Una definizione su cui si raggiunge un considerevole consenso è
formulata da Zamagni, che considera questo settore come l’ambito di elezione per soggetti che non
hanno titolo di entrare né nell’ambito del mercato, né in quello dello Stato232. Si tratterebbe di
soggetti non accomunabili né all’agire tipico dell’impresa di mercato – dove prevale il
perseguimento di un interesse individuale – né a quello dell’intervento pubblico, volto invece alla
redistribuzione delle risorse e delle opportunità. Tuttavia questa descrizione non sembra esaurire
tutta la portata, né tutte le forme di ibridazione che ad oggi è possibile riscontrare nel settore
associativo in tutte le sue distinte componenti. La realtà del Terzo Settore assume in Italia – e, come
si vedrà nella Parte seconda, anche all’estero – vaste proporzioni e notevole rilievo economico.
A partire dagli anni ’80, si è assistito a un rapido sviluppo dei protagonisti della scena sociale,
all’interno del c.d. Terzo Settore. In questa evoluzione, un numero sempre crescente di associazioni
ha trasformato il carattere della propria attività, passando da una funzione di tutela e assistenza, a
quella di erogazione di servizi alla comunità e alla persona. Come è stato osservato nel paragrafo
precedente, negli anni ’90 si è registrata una più ampia produzione normativa in tale materia, tale da
esprimere la novità del fenomeno sociale rappresentato dal Terzo settore. La già ricordata legge 11
agosto 1991, n. 266 concernente la disciplina del volontariato, ha peraltro ritenuto “indifferente” la
forma giuridica adottata dall’organizzazione, privilegiando alcuni aspetti e profili concernenti la
solidarietà sociale, il valore e la funzione dell’attività di volontariato. Altre evoluzioni nel percorso
legislativo di questo settore si sono realizzate nel 2000, con la legge 8 novembre n. 328, per la
realizzazione di un sistema integrato di interventi e politiche sociali. Da ultimo, va ricordata
l’importante svolta intrapresa dal legislatore con l’istituzione dell’impresa sociale, il 24 marzo 2006
con D. Lgs. 155. Secondo l’articolo 1: “Possono acquisire qualifica di impresa sociale tutte le
organizzazioni private, ivi compresi gli enti di cui al libro V del Codice civile, che esercitano in via
stabile e principale un’attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di
beni o servizi di utilità sociale, diretta a realizzare finalità d’interesse generale”. Fra le novità della
presente legge, si stabilisce che a fondamento della costituzione di una società vi può essere non la
ridistribuzione degli utili, bensì un fine di utilità sociale. Con questa legge è venuto così meno il
principio che ha regolato l’ordinamento civile dal 1942 in poi, dove la forma giuridica era l’unico
indicatore per distinguere l’attività for profit da quella non profit, ed è scomparso anche il correlato
assunto per cui l’unico scopo del profitto sarebbe quello della distribuzione ai soci. Sono state così
recepite e regolamentate in Italia le imprese senza scopo di lucro. Fra i maggiori aspetti critici
evidenziati dalla dottrina sulla disciplina sul terzo settore in Italia, si individuano: disorganicità,
scarsa autonomia dal pubblico, poca libertà di scelta, confusione fra impresa sociale e volontariato.
Per quanto attiene al primo problema, la disciplina del non profit è considerata eccessivamente
complessa e priva di organicità. Per fare un esempio, si consideri che la legge sulle organizzazioni
di volontariato e quella sull’associazionismo di promozione sociale sono in massima parte
sovrapponibili.
1.1 Non profit, cooperative sociali, fondazioni bancarie, associazioni di promozione
sociale: i dati sul terzo settore.

All’interno del settore non profit, convivono, accanto a istituzioni di dimensioni economiche
contenute, organizzate in modo semplice e basate prevalentemente sull’impegno volontario,
grandi organizzazioni, strutturate in modo complesso, che impiegano personale retribuito242.
Inoltre, accanto ad istituzioni che operano in settori tradizionali quali la sanità, l’istruzione e
l’assistenza sociale coesistono organizzazioni che svolgono attività in ambiti più moderni, quali
l’ambiente e la cooperazione internazionale. Infine, accanto ad organizzazioni impegnate
nell’erogazione di servizi rivolti a soggetti in situazione di disagio, si trovano istituzioni che
indirizzano le loro attività a utenti non necessariamente bisognosi di assistenza o, addirittura,
alla cittadinanza in generale. Dal
riconoscimento dell’eterogeneità del mondo del non profit nasce l’esigenza di approfondire
ulteriormente l’analisi con riferimento ad alcune figure tipiche del non profit italiano, partendo
dall’analisi quantitativa del settore.