A Reforma da Administração Pública

Subscritores
Telmo Correia
João Sande e Castro
Maria Orísia Roque
João Paulo Castanheira
João Gonçalves Pereira
Silvino Rodrigues
Pedro Morais Soares
Diogo Moura
Pedro Castelo
Carlos Pinheiro
Filomena Alves
Lizette Teixeira do Carmo
André Carreira
António Carlos Monteiro

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A Reforma da Administração Pública

Índice:

1. Preâmbulo
2. Diagnóstico
3. Reformar a Administração Pública
4. A Reforma dos Municípios
5. As Finanças Locais
6. Os Orçamentos de Base Zero
7. As Empresas Municipais
8. A Reforma das Freguesias
9. A Recusa da Regionalização
10. A Extinção dos Governos Civis

1º Subscritor

Telmo de Noronha Correia

(Presidente da Distrital de Lisboa)

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A Reforma da Administração Pública

Menos Estado, Mais Portugal

1. Preâmbulo

A presente proposta de orientação política e económica resulta da reflexão de um

conjunto de Militantes, Dirigentes e Autarcas do Distrito de Lisboa e procura ser,
antes do mais, um contributo útil para a formulação das políticas do partido, numa
área que conhecemos bem.
Escolhemos por isso, numa altura em que a situação do país é de emergência,
pensar e fazer propostas relativas à reforma da administração pública, com
destaque para o poder local.

No âmbito do continuado insucesso de todas as reformas tentadas e fracassadas

pelo Governo socialista, desde a saúde à justiça, passando pela educação, com
destaque para o verdadeiro fiasco que constitui a pseudo-reforma da Administração
Pública (PRACE), a qual se resume ao encerramento de postos da GNR, escolas e
centros de saúde do interior do país, onde a população se sente cada vez mais
abandonada. Os cidadãos contribuintes não sentem como positivas as reformas do
PS: são principalmente os cidadãos do Interior que as sentem, mas na pele.
O infeliz resultado de uma reforma da Administração Pública de deficiente execução
foi a (re)concentração de serviços e competências, o distanciamento dos serviços
públicos face aos cidadãos, o crescimento da despesa pública por via do recurso ao
“outsourcing” na sua grande maioria sem o desejado concurso público, o aumento
da ineficiência financeira e humana da Administração do Estado.
Mais do que um Pais europeu, Portugal parece hoje um país de pequenos e
grandes “tachos” sustentados pelo erário público, isto é pelos cidadãos
contribuintes.

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Hoje, não é a Administração Pública (a começar pelo Governo) que serve o País, é
o País que serve a Administração Pública e em especial o Governo e a
administração.
O nosso modelo tem em vista que a administração funciona em prol do Governo (e
até do Partido do Governo) e não da sociedade, serve o “Chefe” e não o cidadão.
Quantos cidadãos que participaram ou ganham com o actua mapa de Freguesias e
Câmaras? Quantos cidadãos conhecem e entendem a criação de tantas
Fundações, como, por exemplo, a Fundação Côa Parque?

A reforma que o CDS propõe não deve ter, no entanto, uma visão estritamente
economicista mas, pelo contrário, definir o caminho que permitirá ganhar eficiência e
massa crítica, reduzindo a burocracia, para melhor servir os cidadãos. O caminho
que propomos consiste assim em propostas como sejam: a recusa de mais
entidades políticas como resultaria das regiões; a extinção dos Governos Civis; a
redução do número de Municípios e Freguesias; uma lógica de exigência quanto
aos Institutos e Fundações municipais, cujos conselhos de administração deveriam
ter no máximo um presidente e dois vogais; e a exigência de rigor nas empresas
municipais que só devem existir se forem efectivamente empresas e tiverem
viabilidade económica.
Mas, antes do mais, passemos ao diagnóstico…

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2. O Diagnóstico

A Administração Pública, neste caso a Local mas o que a seguir se diz aplica-se a
toda ela, existe exclusivamente para servir as populações. Não se justificando a ela
própria senão através da avaliação da qualidade e eficiência desse serviço, a
Administração Pública não deve estar fora dos objectos de reforma para um
Portugal mais moderno. Antes pelo contrário. Num tempo de novas tecnologias e
novas velocidades, e num tempo em que a própria economia e sociologia têm
fornecido novas respostas para a análise do fenómeno da escolha pública, a
Administração Pública é um objecto essencial de reforma. E a sua reforma deve ser
orientada por uma simples questão: tal como está, esta Administração que temos
serve eficazmente os cidadãos?
Para chegarmos a essa resposta temos de olhar para a Administração Local que
temos. 308 Municípios. 308 Executivos camarários. 308 Assembleias Municipais.
4260 Freguesias. 57.445 Eleitos autárquicos. 343 Empresas Municipais. 132.000
Funcionários da Administração Local.
Um município, um executivo e uma assembleia por cada 33 mil portugueses. Uma
freguesia por cada 2340 portugueses. Um Eleito Local por cada 175 portugueses.
Mais do que uma empresa municipal por município. Um Funcionário Municipal por
cada 76 portugueses.
A isto deve somar-se as parcerias público-privadas de âmbito local e ainda a
Administração Central com impacto local. Os Governos Civis, os institutos públicos
desconcentrados e descentralizados. Perante isto, estamos em condições de dizer
que a nossa Administração Pública Local tem uma dimensão racional, tendente à
eficiência e à racionalização da despesa e a melhor alocação da receita? É evidente
que não. A Administração Pública em Portugal é cara, é redundante, está afastada
dos cidadãos e é pouco eficiente:

a) A Administração Pública é cara porque absorve mais recursos do que

aqueles que o país tem condições para pagar. Uma parte significativa dos gastos
públicos não é consumida nos apoios sociais às famílias portuguesas ou a serviços
prestados pelo Estado aos cidadãos mas são sim gastos de funcionamento do
próprio Estado. Também o alargamento dos serviços do Estado para diversas áreas

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e sectores que não correspondiam a necessidades tradicionais dos cidadãos, fez
crescer desmesuradamente a máquina da Administração Pública. Se poderia fazer
sentido em tempos de crescimento económico permitir o crescimento do Estado de
forma a assegurar um serviço aos cidadãos em áreas cada vez mais dispersas, em
tempos de crise a Administração Pública tem de concentrar os meios disponíveis
nos sectores que são prioritários para as pessoas. O Estado fornecer serviços que
não são essenciais aos cidadãos é um luxo que hoje não nos podemos permitir.
Acresce ainda que muitas tarefas do Estado foram delegadas em empresas
públicas que na realidade não constituem verdadeiramente empresas – no sentido
que visam o lucro e concorrem no mercado. Estas entidades empresariais mais não
são que serviços públicos a que o Estado resolveu chamar Empresas mas que
nunca o foram. Os défices crónicos – que tão caro custam ao contribuinte - vêm pôr
em questão se esta será a forma mais económica e mais eficiente do Estado intervir
em cada um destes sectores.

b) A Administração Pública é redundante porque frequentemente existe uma

duplicação de serviços. A proliferação de institutos públicos e de serviços dos vários
ministérios fez com em diversas áreas existisse uma desnecessária duplicação de
serviços prestados por parte do Estado. Para agravar esta situação os vários
serviços públicos que tratam das mesmas matérias muitas vezes não têm a mesma
orientação sobre o assunto em causa. Isto provoca, infelizmente recorrentemente,
que os vários serviços do Estado percam tempo e dinheiro a atrapalharem-se
mutuamente. A título de exemplo, uma iniciativa que pretenda proceder a um mero
arranjo paisagístico numa área junto ao litoral onde exista uma fortaleza histórica
implica a concordância de doze organismos da Administração Pública. Isto no caso
de apenas contabilizarmos os organismos como um todo e não os diferentes
serviços dentro dos vários Institutos, caso em que o número naturalmente aumenta.
Como se não bastasse, nem sempre estão bem definidas as tarefas que cabem a
cada organismo e instituto público. Esta situação permite a existência de zonas
cinzentas em que todos têm direito a emitir parecer mas ninguém assume a
responsabilidade. Já próximo do inimaginável é o facto de por vezes diferentes
serviços do Estado digladiarem-se mutuamente em processos nos Tribunais
Administrativos sobre as transferências de fundos públicos. Entendemos este facto
como uma total falta de respeito pelo dinheiro dos contribuintes.

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c) A Administração Pública está afastada dos Cidadãos porque as pessoas
não a sentem como coisa sua. O Estado existe para servir as pessoas e funciona
com o dinheiro dos contribuintes. No entanto, são os próprios cidadãos que olham
com desconfiança para o Estado. A atitude do Estado para com as pessoas é de
superioridade e arrogância. A superioridade de quem sabe estar numa posição à
partida mais favorável e a arrogância de quem não se sente obrigado a prestar
contas. Por outro lado, a atitude das pessoas para com o Estado é de temor pela
sua capacidade de discriminação administrativa e até de suspeita generalizada
sobre os seus agentes.

Este afastamento dos cidadãos para com o Estado não é próprio de uma
Democracia.

d) A Administração Pública é pouco eficaz porque a sua organização

continua baseada em conceitos de serviço público e de gestão há muito
ultrapassados. Funcionários desmotivados afectos às mesmas tarefas durante
décadas, serviços que perderam o objecto mas que teimam em persistir, institutos
que foram criados para fornecer serviços que a sociedade já não demanda,
resistência firme à adopção dos modernos meios de gestão e controlo de
processos, comunicação ineficiente entre os diversos serviços, sigilo exagerado
originador de desconfiança, informação escassa com o público. Tudo isto são
realidades frequentes na Administração Pública portuguesa.

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3. Reformar a Administração Pública

Os objectivos da Reforma

Uma das primeiras tarefas que caberá ao futuro Governo será a da reforma da
Administração Pública. Portugal não pode continuar a conviver com uma
Administração Pública que cresceu demasiado para as possibilidades do país e tem
revelado sérias insuficiências no serviço que presta aos cidadãos. O CDS defende,
por isso, uma profunda reforma da Administração Pública.

Uma reforma da Administração Pública que reduza o Estado para um volume que a
dimensão actual da economia portuguesa tenha condições de pagar. A prioridade
deve ser dada à extinção dos serviços públicos supérfluos, daqueles que já não
correspondem a necessidades do país e daqueles que mesmo sendo úteis não
correspondem a uma prioridade no estado actual da economia. Por outro lado, os
meios do Estado devem ser racionalizados de forma a diminuir significativamente os
gastos com a administração dos próprios serviços de forma a concentrar os
recursos disponíveis no apoio às famílias e estímulos à economia.

As empresas públicas que competem no mercado devem ser privatizadas.

Aquelas que correspondem a um serviço público, que na verdade não são
verdadeiramente empresas e que apresentam défices crónicos, devem ser
reequacionadas. Nestes sectores o Estado deve intervir por gestão directa,
dispensando a existência destas entidades pseudo empresariais sem qualquer
viabilidade financeira.

Cada um dos institutos públicos actualmente existente deve ser repensado de

forma a avaliar com rigor se a missão para que foi criado ainda é prioritária e se não
existem já outros organismos da Administração Pública incumbidos das mesmas
tarefas. Caso a sua missão seja prioritária e não haja mais nenhum organismo a
tratar do mesmo, então o instituto público deve subsistir.

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Ao nível das Autarquias Locais deve ser redefinido o mapa dos municípios e
freguesias de forma a optimizar recursos, aproximar o poder local dos eleitores,
contribuir para o desenvolvimento económico da totalidade do território nacional e
garantir uma melhor prestação de serviços aos cidadãos.

Não faz sentido manter artificialmente realidades administrativas que não têm meios
financeiros ou humanos para resolver nenhum problema relevante ao cidadão.
Assim, as juntas de freguesia nos meios urbanos devem ser redifinidas e
substituídas por uma delegação da câmara municipal respectiva. Também os
pequenos municípios devem dar lugar a aglomerações que permitam a criação de
autarquias com pelo menos cinco mil eleitores. Por outro lado há que combater a
proliferação de empresas municipais. Estas vêm muitas vezes duplicar os serviços
do próprio município, sem que seja extinto o serviço original. Reconhecemos que
estas empresas apresentam benefícios do ponto de vista da agilidade administrativa
mas quando não têm não têm sustentabilidade financeira autónoma do município
não se justifica a sua existência. Devem antes ser alteradas as normas jurídicas que
impedem os serviços municipais de terem a mesma eficiência administrativa que
têm as empresas municipais.

Defendemos a redução drástica das chefias intermédias, sempre que o bom

funcionamento dos serviços o permita e o justifique. Ao nível da Administração
Central do Estado, é prioritário eliminar serviços supérfluos e clarificar a
distribuição de tarefas. Propõe-se que um mesmo serviço possa analisar os
diversos aspectos de determinada questão evitando-se a circulação desnecessária
de processos e a diluição de responsabilidades.

Também os institutos públicos ou serviços do Estado apenas podem tomar a

iniciativa de colocar acções nos tribunais administrativos após autorização do
ministro da tutela. Mais do que uma obrigação legal, deve ser instituída uma cultura
de serviço ao público e de informação por parte dos serviços do Estado. Esta
medida deve ser acompanhada de uma informatização plena dos serviços, de um
registo informático de todos os processos e da instituição de formas de gestão
modernas. Só assim conseguiremos aproximar a Administração dos cidadãos.

Por fim, sabemos que será impossível reduzir o peso do Estado se não forem
reduzidos os recursos humanos a ele afectos. Não pode, no entanto, o Estado
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faltar ao compromisso que assumiu com os trabalhadores da Administração Pública
de garantir o respectivo vínculo. Seria defraudar expectativas legitimamente
construídas por quem investiu grande parte da sua vida no serviço público. Para
mais quando esse vínculo e a garantia que ele assegurava compensava o baixo
salário praticado. Assim, propomos um modelo de concessão de licenças sem
vencimento aos funcionários públicos que estejam interessados em fazer algum
tempo de carreira no sector privado, a concessão de licenças sabáticas para
aqueles que pretendam valorizar-se academicamente e trabalho em tempo parcial
para situações de pré reforma.

Em suma, a reforma da Administração Pública deve ter como objectivo a melhoria

do desempenho dos serviços do Estado e a economia de fundos disponibilizados.
Cremos que uma melhoria no desempenho e na eficiência do Estado terá reflexos
imediatos no recuo dos níveis de corrupção.

Orientar a Administração Pública para as necessidades efectivas dos cidadãos e

abri-la à sociedade são vectores essenciais desta reforma, garantindo uma maior
transparência e idoneidade dos serviços públicos. Por outro lado, exige-se uma
clara definição do que deve ser público e daquilo que é melhor ser privado. E dentro
daquilo que deve ser público, delinear com exactidão as competências e
responsabilidades de cada um, sejam Ministérios, Institutos ou Autarquias.

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4. A Reforma dos Municípios

Portugal tem 308 municípios, com realidades muito distintas, que vão de diferentes
tamanhos geográficos a diferentes dimensões humanas, desde os grandes centros
urbanos, com centenas de milhares de habitantes, a municípios rurais com poucos
milhares e mais pequenos que muitas freguesias.
Hoje em dia, em muitos municípios do interior, as câmaras municipais são o maior
empregador do concelho, quando não o único, o que é demonstrativo da falta de
capacidade da economia local e da asfixia da sociedade civil. Esta lógica de
“agência de emprego político” dos municípios é um dos sinais mais preocupantes da
crescente dependência da sociedade local em relação ao poder do presidente de
câmara. Pois atrofia a liberdade, fidelizando e cativando o eleitorado, ao mesmo
tempo que burocratiza e aumenta a despesa pública não reprodutiva. Os municípios
estão, por isso, cada vez mais dependentes das lógicas de poder dos partidos
centrais e, infelizmente, cada vez menos ao serviço das populações.

Por outro lado, os municípios têm, ao mesmo tempo falta de escala, o que não lhes
permite gerir da forma mais eficiente os recursos públicos de forma a fornecerem o
conjunto de serviços básicos às populações. A sua falta de dimensão condiciona
também a capacidade para competir, entre si, e no espaço europeu, pela atracção
de investimento e de populações. A criação das áreas metropolitanas e das
comunidades intermunicipais (leis 47/2008 e 45/2008 de 27 de Agosto) não resolveu
este problema, continuando estas a ser realidades ficcionais, desprovidas de real
poder político e com falta de legitimidade própria.

Defendemos que, nesta altura de crise financeira e económica, é fundamental

repensar os municípios, o seu papel, a sua organização e modelo de
funcionamento, os seus poderes, de forma a serem mais eficientes na
despesa, onerando menos o erário público e, consequentemente, deve ser
reduzido o seu número.
O nosso modelo assenta na melhor tradição municipalista portuguesa e numa maior
descentralização de competências do Estado para os municípios. Mas essa

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descentralização, para não repetir erros do passado, deve ser feita com regras
claras que melhorem a eficiência da gestão municipal.

Para tal ser possível é preciso repensar a sua dimensão, o seu modelo e escala de
funcionamento. Grande parte dos municípios não tem capacidade para por si só
fazer face às competências que lhes cabem em matérias como a atracção de
investimento, os transportes, a gestão dos resíduos sólidos urbanos, o
abastecimento de água e tratamento de águas residuais, para citar apenas algumas,
pelo que são pouco eficientes e conduzem ao desperdício dos escassos recursos
públicos. Essa escala deve ser a referência para a sua reorganização: se não
têm dimensão para fazer a gestão destas competências, deverão ser
reagrupados de forma a terem a dimensão suficiente para tal.

Desde a instituição do poder local democrático, após o 25 de Abril, a estratégia que

tem sido seguida no modelo de funcionamento da maioria dos municípios, em
particular os governados pelo PS, pelo PSD e também pelo PCP, tem sido a de ir
sucessivamente aumentando a despesa pública, de forma pouco eficiente,
aumentando a despesa com pessoal, seja directamente no município (já ascendem
a, pelo menos, 132.000 funcionários) ou em empresas do sector empresarial local.
Ou seja, a solução para cada necessidade local tem sido a de se criar um
departamento municipal, contratando funcionários, ou criar-se uma empresa
municipal, contratando mais funcionários, ou ainda criar uma empresa inter-
municipal, ou multi-municipal, sempre com cada vez mais funcionários. O modelo de
funcionamento é sempre mais serviços públicos, cada vez menos eficientes. Essa
estratégia socializante não tem produzido os melhores resultados na obtenção de
serviços de melhor qualidade, antes pelo contrário, as sucessivas camadas de
funcionários de “cores políticas” diferentes que se vão acumulando nos quadros,
conforme a sorte eleitoral vai mudando as maiorias que governam, tem sido um dos
factores que mais agravaram o desperdício de dinheiros públicos.

É possível gerir de forma mais eficiente e com regras mais claras, basta estudar o
modelo de gestão de algumas capitais europeias, como, por exemplo aqui bem
perto, Madrid, para percebermos que não temos que nos conformar com o actual
estado de coisas.

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Defendemos por isso que os municípios devem ter quadros de pessoal permanente
reduzidos, muito qualificados, que garantam a execução das opções políticas dos
eleitos locais e a gestão e prestação de serviços às populações deverá ser feita
recorrendo à concessão, por concurso, de grandes contratos públicos. A
competência inspectiva, fiscalizadora e reguladora no âmbito municipal deverá, no
entanto, permanecer em exclusivo na autarquia.
A escala necessária à gestão e fiscalização destes contratos, deverá ser também
um dos critérios para a reorganização e fusão de municípios. Por outro lado, temos
vindo assistir a uma excessiva presidencialização das Câmaras municipais
resultante da evolução legislativa sucessivamente acordada pelo bloco central PS e
PSD, partidos reféns do caciquismo local e perigosamente conducentes a uma
“república de presidentes de câmara”, o que a iminente limitação de mandatos em
2013, vem por a nu.
Devemos estar atentos e combater as tentativas de alteração, pelo PS e pelo PSD,
da lei eleitoral autárquica que ponham em causa a limitação de mandatos dos
presidentes de câmara, ou que visem diminuir a representatividade ou a
proporcionalidade das diferentes forças políticas nos órgãos municipais. Aliás,
consideramos completamente falso o pretexto, invocado na anterior legislatura, de
falta de governabilidade nos municípios, que redundou na abortada tentativa de
alteração da lei eleitoral autárquica acordada entre PS e PSD, por considerarmos
que o principal problema é, antes pelo contrário, o da sub-representação dos outros
partidos, em particular nas assembleias municipais. Ou seja, o que falta é mais
proporcionalidade, tanto que cerca de metade dos membros das assembleias – os
presidentes de junta - são, na prática, eleitos em círculos maioritários.
Devemos, por outro lado, defender o reforço das competências de fiscalização das
oposições, tanto mais que os mecanismos de tutela de legalidade das autarquias,
face ao actual laxismo legislativo e inspectivo, se têm revelado incapazes de
controlar as insuficiências e a má gestão da coisa pública.

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5. As Finanças Locais
Proteger os contribuintes e a propriedade

Com a actual Lei das Finanças Locais, Lei 2/2007, aumentou a participação dos
municípios nos impostos cobrados pela administração central. Ao imposto municipal
sobre imóveis (IMI), ao imposto municipal sobre as transmissões onerosas de
imóveis (IMT), ao imposto municipal sobre veículos (IMV) e à derrama sobre o IRC,
veio-se somar a participação variável, até 5% do IRS, consagrando-se o princípio de
que na repartição de receitas com Estado, lhe caberão cerca de 25% da receita
proveniente do IRS, do IRC e do IVA.
A realidade demonstrou que, ao longo dos últimos anos, os municípios viram
aumentar de forma muito significativa as suas receitas fiscais, em resultado, não só
deste novo critério legal, mas muito especialmente beneficiaram, sem terem que
sofrer esse custo político, do aumento da carga fiscal decidida pela Assembleia da
República.
Apesar de os municípios poderem reduzir o IRS sobre os seus munícipes até 5%, a
verdade é que a esmagadora maioria não o fez, ao contrário de Ponte de Lima que
liderou a redução de impostos e, por isso, é merecedora do nosso louvor. O mesmo
se pode dizer em relação à derrama sobre o IRC, em que muitos municípios
continuam a aplicar a taxa máxima, indiferentes à crise por que passam as
empresas no seu concelho. A situação no IMI é particularmente demonstrativa do
grau de socialismo a que as finanças locais chegaram - com os actuais critérios de
fixação das taxas, onde mais uma vez a regra é a taxa máxima, com a reavaliação
do valor dos imóveis a contribuir também para aumentar a tributação.
Quem comprou ou compra, uma casa nova, paga uma “renda” à autarquia,
transformando-se em inquilino do que é seu, perante um senhorio arrogante
que é a Câmara. A situação aproxima-se de um claro esbulho da propriedade
privada.
Se o objectivo da alteração da Lei das Finanças Locais foi o de tornar os municípios
menos dependentes das receitas provenientes do urbanismo, nomeadamente do
IMT, a consequência prática foi, com as actuais taxas de IMI, a de expropriar os
proprietários das suas próprias habitações. Ao aumento da carga fiscal veio somar-

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se o aumento generalizado das taxas e dos preços municipais. O Regime Geral das
Taxas das Autarquias Locais, Lei n.º 53-E/2006, veio permitir que as taxas das
autarquias locais passassem a ser criadas por mero regulamento municipal. Em
consequência os municípios passaram a criar, e a aumentar, as taxas e os preços
de todos os serviços que prestam aos cidadãos: das licenças de construção ao
saneamento, do estacionamento à utilização do subsolo, da venda ambulante à
publicidade, dos resíduos aos enterros, não há realidade, ou actividade, no
município que não tenha de pagar…
Mas, se a generalidade dos serviços prestados pelas autarquias passaram a ser
cobrados aos munícipes, porque é que não houve uma correspondente redução nos
impostos cobrados, que dantes serviam para os financiar?
Não houve a redução da carga fiscal, porque, para além da despesa e de o
endividamento continuarem sem ser controlados, grande parte dos autarcas prefere
desperdiçar dinheiro numa obra para “encher o olho” e promover a sua reeleição, do
que poupar o dinheiro dos contribuintes. Devem-se reforçar as limitações ao
endividamento municipal e exigir uma fiscalização escrupulosa das contas de modo
a garantir orçamentos equilibrados, que não onerem os mandatos seguintes e as
futuras gerações. Quem foi eleito apenas para quatro anos não deve poder
comprometer as décadas seguintes.
Consideramos que, face à actualização das matrizes prediais, deve ser reduzida a
taxa máxima de IMI permitida por lei, defendendo-se a o direito à propriedade
privada que está em risco. Face à actual situação de gravíssima crise económica e
financeira, com as consequências desastrosas que acarretou para o emprego, deve
ser suspensa em todo o território nacional, temporariamente, a derrama sobre o IRC
das empresas.
Deve-se tornar mais transparente para os munícipes forma de fixação da carga
fiscal e para-fiscal de forma a aumentar a responsabilidade política dos autarcas nos
sacrifícios que são pedidos às populações. Deve ser exigido e fixado um limite
máximo à carga fiscal municipal, por referência ao limite geral à tributação que o
CDS tem defendido.

Pelo menos uma vez por mandato, deve ser obrigatória a elaboração de um
orçamento de base zero, de modo a que sejam devidamente reequacionadas e
ponderadas todas as despesas municipais, cortando-se o desperdício.

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6. Os Orçamentos de Base Zero

O orçamento anual constitui um dos mais importantes instrumentos de gestão e

racionalização financeira das autarquias locais. Através deste, as autarquias locais
prevêem sãs despesas e as receitas do ano seguinte. Mais do que um instrumento
contabilístico, os orçamentos anuais são instrumentos políticos na medida em que
reflectem as orientações políticas de cada executivo. É por isso que,
tradicionalmente, os orçamentos destinados a reger o último ano de mandato são
tendencialmente mais generosos e despesistas porquanto se destinam a acomodar
as políticas e iniciativas pré-eleitorais. Ora, como a experiência o tem demonstrado,
a elaboração de orçamentos com base no orçamento anterior e partindo quase
exclusivamente das suas taxas de execução desincentiva o corte na despesa e a
racionalização do planeamento financeiro. De facto, cada executivo tende a dar
como adquirida a despesa executada no ano anterior, confirmando-a para o ano
seguinte. Neste cenário, aliás, a fraca execução da despesa, que geraria poupança,
é muitas vezes vista como sinal de laxismo ou de pouca iniciativa política. Existe
pois um incentivo para que cada serviço execute até ao último euro, na ânsia de
manter o seu orçamento e na expectativa de não ser visto como um serviço sem
obra realizada.
Num tempo em que a racionalidade da despesa pública ganha particular
importância, é fundamental encontrar mecanismos que desincentivem a despesa
pública supérflua. Importa então assumir uma proposta de viragem na política
orçamental autárquica, que obrigue os executivos a pensar para além das opções
que resultam dos anos anteriores e que os motive no esforço simultâneo de
racionalização efectiva da despesa pública e de melhor alocação dos recursos
públicos.
Essa proposta passa pela adopção dos chamados ‘orçamentos de base zero’.
Nestes orçamentos a despesa executada num ano anterior não justifica imediata e
automaticamente a sua inscrição no orçamento seguinte. O mesmo é dizer,
portanto, que o executivo autárquico elaborará um orçamento após uma prévia
tarefa de análise da oportunidade e da vantagem de todas as despesas efectuadas
no ano anterior. No entanto, porque a elaboração destes orçamentos de base zero
implica um registo de informação particularmente detalhado, e carecem, atenta a

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excessiva burocratização dos serviços autárquicos, de um lapso de tempo razoável
para a sua elaboração, entendemos que a sua elaboração não deve ser
obrigatoriamente anual.
Assim, o CDS/PP deverá propor, nas instâncias e através dos mecanismos
adequados, a obrigatoriedade de elaboração de, no mínimo, um orçamento de base
zero por cada mandato autárquico, assim se garantido que, por cada mandato, o
executivo foi pelo menos obrigado a repensar toda e cada uma das suas despesas.

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7. As empresas municipais
Mais transparência e Rigor

Ninguém ignora que hoje quase todas as autarquias estão rodeadas de uma
constelação de empresas municipais, intermunicipais, multimunicipais, participações
e associações, etc., que replicam, duplicam, triplicam as suas competências, para
as quais são nomeados correligionários políticos. Essas empresas representam, na
sua maioria, um desperdício de fundos públicos, sendo muitas vezes tratadas como
se fossem meros departamentos municipais acabando por apresentar passivos
incontroláveis, porque em inúmeros casos têm servido para esconder a realidade
financeira da autarquia, ocultando o seu verdadeiro deficit.
Para além de deverem milhões de euros à banca, todos os anos são assinados
contratos programa, também de milhões, para financiar as actividades que as
câmaras municipais executam indirectamente através das empresas municipais e,
mesmo assim, não chega para que, na sua maioria, mantenham a sua estrutura de
capitais próprios positivos.
As alterações feitas pela Lei 53-F/2006 - Regime Jurídico do Sector Empresarial
Local - que foram anunciadas pelo PS como uma forma de introduzir mais rigor na
criação e gestão das empresas municipais, são insuficientes e não resolveram a
questão, pois não há uma real sanção quando as contas não são equilibradas e os
municípios insistem na manutenção daquelas que estão claramente falidas. Ou seja,
foram introduzidas limitações à criação de empresas mas não há uma solução
eficaz para as empresas que já existem e não têm condições de sobreviver sem
continuarem a onerar o erário público.
Qual deve ser então a solução para não permitir que empresas municipais inviáveis
continuem a existir, onerando o erário público? O Código das Sociedades
Comerciais, na sequência de uma Directiva Comunitária, no seu antigo art.º 35º, que
também era aplicável às empresas municipais, já contemplou a dissolução
automática de uma empresa quando se demonstrasse que tinha perdido metade ou
mais do seu capital social, por dois anos consecutivos, sem que a situação tivesse
sido resolvida.

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Este regime, depois de ser sucessivamente adiado, foi alterado passando a ser uma
opção, ou seja, a ser mais brando. Se em relação a uma empresa privada se pode
admitir que sejam dadas mais opções aos sócios para resolver a situação de
falência técnica, já com as empresas públicas, em particular as municipais, neste
momento de crise nacional, deve voltar a impor-se a sua dissolução automática.
As Câmaras devem ser chamadas a optar claramente: se uma empresa
municipal está falida, ou o município resolve esse problema, ou a
consequência deve ser o seu encerramento compulsivo.
Para tanto, basta que a Assembleia da República legisle, introduzindo na Lei 53-
F/2006 um artigo com a antiga redacção do art.º 35º do Código das Sociedades
Comerciais, prevendo a dissolução automática das empresas municipais quando se
demonstre que perderam metade ou mais do seu capital social, por dois anos
consecutivos. A consequência será as respectivas autarquias terem de assumir nas
suas contas, com verdade e transparência, os passivos que escondem nessas
empresas falidas, tendo como opção, ou reforçarem os capitais próprios dessas
empresas com as devidas consequências na sua despesa orçamental, ou, caso não
o queiram fazer, deixarem-nas ir à falência, compulsivamente, fechando-as. Não
vale a pena continuar a dizer que se quer combater o deficit público e a disciplinar a
despesa nas autarquias locais se não se tiver a coragem de legislar nesse sentido.
Ou será que os aparelhos locais dos partidos colocados nessas empresas têm mais
força que o interesse nacional?

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8. A Reforma das Freguesias
Menos freguesias, melhores cidades

A reforma que propomos visa dar dimensão às freguesias, tem em atenção como
ponto de partida o caso e a proposta que já fizemos relativamente ao modelo de
Lisboa, mas que não esquece que, na realidade rural, o modelo terá de ser distinto.

a) O contexto Nacional é o seguinte: temos 4.260 freguesias, elegemos 47.445

autarcas e dispomos de 130.000 funcionários da Administração Local. Ou seja,
temos uma média de dois funcionários da Administração Local por cada eleito.
Não faz sentido. É insensatez política manter artificialmente realidades
administrativas que estão espalhadas pelo País e que não têm recursos, financeiros
ou humanos, para resolver e dar resposta aos problemas dos cidadãos. É
importante reduzir o número de freguesias, nomeadamente as de natureza urbana,
estabelecendo um patamar mínimo do número de habitantes que justifiquem a sua
existência administrativa. Só assim, terão dimensão e os recursos necessários para
prosseguir as competências que lhes estão atribuídas por lei. O Poder Local,
enquanto estrutura política do Estado mais próxima do cidadão, deve estar munido
de instrumentos financeiros e humanos que respondam às necessidades dos
fregueses. Se esta reforma não for feita, a capacidade de acção das Juntas de
Freguesia estará desfasada das necessidades do cidadão do século XXI.

b) O caso de Lisboa é, deste ponto de vista, paradigmático. Confrontados com um

modelo obsoleto, PS e PSD, optaram por uma meia reforma, ao estilo do Bloco
Central.

Pelo contrário, o CDS-PP de Lisboa apresentou um modelo de reforma

administrativa da cidade que aposta na drástica, mas necessária, redução do
número de freguesias de 53 para apenas 9.

Lisboa tem disparidades enormes: a maior freguesia de Lisboa tem 46.000

residentes, 3.100 edifícios e um orçamento superior a 4.500.000€; a freguesia mais
pequena de Lisboa tem 340 residentes, 60 edifícios e um orçamento150.000€ - e
ambas as freguesias têm as mesmas competências. Não faz qualquer sentido. A
nossa proposta vai ao encontro do modelo das principais cidades europeias:

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Barcelona tem dez distritos para 1,5 milhões de habitantes, Madrid tem 21 distritos
para 3,2 milhões de habitantes, Paris tem 21 arrondissements para 2 milhões de
habitantes, Lyon tem nove arrondissements para 1,1 milhões de habitantes, e Roma
tem 20 rioni para 2,5 milhões de habitantes - distritos, arrondissements e rioni são
unidades territoriais equivalentes às juntas de freguesia -, o que nos permite concluir
que temos em média uma freguesia para cada 150 000 habitantes.

Porque é que PS e PSD acordaram 24 freguesias em Lisboa? Porque é que PS e

PSD querem mais freguesias em Lisboa do que Madrid, Paris ou Roma?

É evidente que o acordo do “Bloco Central” consiste numa espécie de Tratado de

Tordesilhas, de divisão da cidade ao sabor das conveniências dos dois partidos que
há anos ocupam as estruturas autárquicas da cidade.

Para o CDS, a reforma tem de ser mais profunda. Não se trata de reduzir por
reduzir, apenas no objectivo de reduzir custos. Trata-se de reduzir através de
critérios de racionalidade destinados a oferecer freguesias ágeis, úteis,
responsáveis e que tragam retorno aos lisboetas.

Agrupar as 53 juntas de freguesia em 9 vai permitir dar uma dimensão territorial e

populacional às juntas, o que evita conflitos locais e de ordem partidária. Caso
contrário, a discussão ficará centrada numa disputa de retalho artificial de novas
fronteiras e de mero cálculo eleitoral, onde dificilmente se obtêm consensos.

Esta proposta tem interesse como primeiro passo para outras que se sigam no país,
no entanto, temos consciência que o modelo da capital, ou o que venha a ser
seguido no Porto, não é reproduzível em cidades médias e, muito menos, em
municípios rurais.

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c) É fundamental na reforma das freguesias, proteger a identidade das freguesias
rurais.

Existe uma clara diferença entre as freguesias do meio urbano e as freguesias do

meio rural, daí que o CDS, com responsabilidade e frontalidade, deva propor a
existência de uma distinção entre estas duas realidades.

As freguesias urbanas e as freguesias rurais, obedecem a exigências e a

necessidades que são totalmente diferentes. Daí que, a lei deve atribuir
competências diferentes consoante o tipo de Juntas de Freguesia. Numa freguesia
urbana a componente de espaços público, arruamentos, limpeza de vias pedonais e
política de habitação, são consideradas uma prioridade; enquanto nas freguesias
rurais estão mais vocacionadas para o desenvolvimento de politicas de real
proximidade com a população, assumindo responsabilidades ao nível da acção
social, de projectos de acção comunitária respondendo às dificuldades que hoje
enfrenta o interior do país e, em particular, o mundo rural.

Se o CDS entende que no meio urbano, o caminho a seguir é o agrupamento de

Freguesias; no âmbito rural temos consciência que, na maior parte dos casos, estas
envolvem uma noção de pertença identitária e até de pertença territorial que justifica
que devam ser mantidas e as suas competências e recursos reforçados.

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09. A Recusa da Regionalização

Não é possível reflectir sobre uma reforma profunda da administração pública, em

Portugal, uma posição sobre o tema da Regionalização. È certo que o CDS-PP foi o
primeiro partido a, através de referendo, de definir uma posição sobre esta matéria.
Como é certo, que teve uma participação determinante na vitória do NÂO no
referendo nacional. No entanto, no momento em que alguns procuram relançar o
tema e outros terão até mudado de opinião, importa definir qual a posição do CDS.
No nosso ponto de vista, nada justifica que se mude a nossa posição crítica e a
favor do NÂO, bem pelo contrário.
Aos argumentos já conhecidos e que nos levaram, no passado, a sublinhar que não
faz sentido dividir o que quase nove séculos de história uniram; ou que não existem
regiões naturais no nosso país, para além das regiões autónomas dos Açores e da
Madeira. Ou ainda, o facto de Portugal não ter território suficiente que justifique a
sua divisão em regiões.
Hoje, soma-se um argumento decisivo, que resulta directamente da situação a que
o país chegou fruto, em larga medida, da governação ruinosa do Partido Socialista.
Ou seja, na actual situação de ruptura económica é absolutamente necessário
reduzir e racionalizar custos da administração pelo que criar, agora, novos órgãos
políticos seria como entrar numa auto-estrada em sentido contrário e,
perigosamente, acelerar.
Com efeito, toda e qualquer análise comparativa com outros processos de divisão e
criação de regiões em países europeus levam sempre a uma mesma conclusão: os
processos de criação de regiões conduzem sempre a um aumento do peso do
estado e à derrapagem dos níveis de endividamento e de despesa pública. Basta
verificar o que aconteceu com o grau de endividamento das regiões francesas e
espanholas para perceber que assim é.
Portugal não precisa de mais órgãos políticos nem de mais funcionários
públicos e, muito menos precisa de passar a ser um caso único de m país com
quatro níveis de administração local. Bem pelo contrário, precisamos de
reduzir o peso da administração tornando-a mais ágil para melhor servir as
populações.

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10. Extinguir os Governos Civis

O CDS PP, propôs no seu projecto de revisão constitucional, já apresentado na

Assembleia da República, a supressão dos governos civis do texto da Constituição.
Com efeito, quando tanto se fala em racionalizar, há que reconhecer que os
Governos Civis são hoje estruturas desactualizadas, com pouca ligação às
necessidades actuais, constituindo um factor de peso burocrático e de concentração
de funcionalismo partidário e agrupamento de boys.
AS competências de que ainda dispõem, seja na área da protecção civil ou
estritamente burocráticas, como é o caso da emissão de passaportes, transitam
com facilidade para os municípios num caso, ou para a administração central
noutro.
A sua extinção permitiria ainda libertar infra-estruturas e património desonerando o
Estado da sua manutenção.
O CDS deve por isso, manter e aprofundar esta linha de orientação política
que defende a extinção dos Governos Civis.

1º Subscritor

Telmo de Noronha Correia

(Presidente da Distrital de Lisboa)

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