“La Planificación: Visión General,

problemas de planificación en el Ecuador y

problemas jurídicos concretos”.

Por: Felipe Asanza Miranda.

0
 ÍNDICE.

Capítulo I: Visión General de la Planificación………………………………Pág. 2

 Introducción a la Planificación. ……………………………………….Pág. 2

 Características de la Planificación. …………………………………..Pág. 5
 Modos de Planificación………………………………………………...Pág. 6
 La Planificación y sus relaciones con las finanzas públicas……...Pág. 8
 Los Planes Nacionales y el Desarrollo Sostenible…………………Pág. 8

Capítulo II: Problemas de la Planificación en el Ecuador……………….Pág. 9

 Evolución de la Planificación en el Ecuador. (Enfoque y

problemas)………………………………………………………………Pág. 9
 Crisis Política y de Planificación en el Ecuador…………………..........Pág. 12
 Condiciones Actuales de Planificación en el Ecuador (Ventajas,
Desventajas y Problemas)…………………………………………….Pág. 14

Capítulo III: Problemas Jurídicos Concretos…………………………….Pág. 15

 Insuficiencia de estadísticas idóneas………………………………Pág. 15

 Debilidad del Sistema de Estadísticas e Información
Económica……………………………………………………………..Pág. 15
 Elaboración del Plan de Desarrollo………………………………...Pág. 16
 Adopción del Plan de Desarrollo…………………………………....Pág. 16
 Período de aplicación del Plan de Desarrollo……………………..Pág. 17
 Proceso de Ejecución del Plan de Desarrollo……………………..Pág. 17
 Coordinación de políticas estatales, actividades sociales y mecanismos al
Plan de Desarrollo…………………………………………………….Pág. 17

Conclusiones………………………………………………………………….Pág. 18

Bibliografía……………………………………………………………………..Pág. 19

1
 CAPÍTULO I: VISIÓN GENERAL DE LA PLANIFICACIÓN.

1.1 INTRODUCCIÓN A LA PLANIFICACIÓN:

Al referirnos a la planificación, debemos decir que se trata de una institución que hace
referencia a la organización administrativa y económica del Estado; cuyas funciones están
constituidas en base a procedimientos metodológicos, por medio de los cuales se señalan
objetivos específicos que deben ser determinados por las autoridades administrativas para
alcanzar fines de desarrollo y estabilidad.

En el ámbito de lo político, la planificación constituye el esfuerzo consciente, deliberado y

sistemático de la autoridad pública para señalar los objetivos nacionales y seleccionar los
medios más eficientes para alcanzarlos en un plazo determinado y por tanto debe ésta
entrañar un enfoque prospectivo a la realidad del país. Si bien la planificación se refiere a
toda la vida del Estado, también tiene especiales connotaciones económicas. Planificar, es
por antonomasia, ordenar las cosas en el campo de la economía de un país.

Durante el siglo XIX la planificación era aún desconocida puesto que, bajo el imperio de las
ideas liberales, a las fuerzas del mercado; que se veían como un mecanismo perfecto que
se ponía en marcha, se impulsaba, se frenaba y se lubricaba a sí mismo, automáticamente
se atribuía la capacidad de disponer las cosas del mejor modo posible. “Se consideraba
que en el libre juego de las fuerzas económicas, al chocar entre sí intereses
individuales opuestos, se generaba en el proceso de la producción, circulación y
distribución de bienes un efecto estabilizador que favorecía la consecución del
bienestar general, considerado como la suma de los bienestares individuales.
Cualquier intromisión de la autoridad estatal en el juego de las leyes “naturales” de
la economía no haría sino dañar su funcionamiento”.1

Es por ello, que el concepto de planificación es uno de los tantos elementos claves para
diferenciar a las ideologías políticas. Su aceptación o rechazo es una de las diferencias
específicas entre el liberalismo y las ideas socialistas.

Por otra parte, la planificación constituye en la actualidad uno de los requisitos

fundamentales para obtener recursos de los organismos multilaterales; Fondo Monetario
Internacional o Banco Mundial, mecanismo adoptado para obligar a las naciones a que
eliminen el azar en la toma de decisiones.

1
Borja Cevallos, Rodrigo – ENCICLOPEDIA DE LA POLÍTICA TOMO II H-Z (Edit. Fondo de Cultura Económica),
México D.F., 1997, Pág. 1080.

2
Además, la planificación como institución al servicio del derecho económico, integra y
fomenta una serie de estrategias importantes; cuyas razones y fundamentos explican de
por sí la necesidad de ser aplicada especialmente en las naciones con menores
indicadores de desarrollo. Tales razones son:

 Para evitar la incertidumbre en los programas que adelanten las naciones.

 Darles seriedad a los procesos administrativos.
 Determinar los límites racionales de la ejecución de las obras y proyectos.
 Especificar correctamente las fases y la secuencia lógica que los planes deben
contener.
 Fijar los términos para su culminación, y, lo más importante:
 Exigir conocimientos idóneos a la administración en todos los proyectos que
adelante sobre el particular.

“La planificación, en su sentido general, debe ser considerada como uno de los

instrumentos por medio del cual se adelante la dirección de la economía por parte

del gobierno; igualmente debe ser tenido en cuenta como un proceso integrador que

involucra a todos los estamentos sociales, políticos, económicos y culturales del

país”.2

Es entonces, que aparte del sistema político-económico vigente en cada Estado, también

la planificación es considerada como una de las herramientas que más puede colaborar en

el proceso de las prácticas de intervención. En ese sentido, existe una “planificación

imperativa” en donde “los medios de producción están en poder del Estado, el cual se

encarga de elaborar los planes y hacerlos cumplir obligatoriamente por todos los

estamentos sociales y esta modalidad es propia de los Estados autoritarios que

quieren llevar a cabo una planificación socialista totalmente utópica”. 3

He aquí, que tal situación se aplica en el Ecuador que hoy vivimos; donde por medio de la
planificación se quiere decidir qué producir, cuánta cantidad, cómo hacerlo, para quién y
cómo se utilizarán los recursos disponibles, pero a su vez no se especifican los medios
para conseguir esos objetivos, ya que el Gobierno y sus autoridades se han empeñado en

2
Leguizamón Acosta, William – DERECHO ECONÓMICO FUNDAMENTOS (Edit. Ediciones Doctrina y Ley Ltda.),
Bogotá D.C., 2002, Pág. 251.
3
Ídem., Pág. 252.

3
proclamar la justicia igualitaria y la equidad bajo una ficción que no se apega a la realidad
y en donde la izquierda siniestra demuestra que ese “sistema utópico” se constituye sin
“manos limpias, mentes lúcidas y corazones ardientes” y como decía Thomas Jefferson:
“Nunca he podido concebir cómo un ser racional podría perseguir la felicidad
ejerciendo el poder sobre otros”.

Por otro lado, se encuentra la “planificación indicativa” que la encontramos en el desarrollo

institucional adelantado por Francia y consagrado como precepto constitucional desde
1942 y precisamente, después de la Segunda Guerra Mundial, se consolidó como
mecanismo de intervención; que está vigente en la actualidad y que fue diseñado con una
estructura flexible que no requiere de la aprobación de leyes para su formación. Tal como
está configurado en estos momentos, se puede decir que los sistemas mixtos de la
producción gozan de una planificación indicativa para el sector privado y de una imperativa
para el sector público.

Con las naciones de economía mixta, en las cuales se permite el libre ejercicio de
cualquier actividad lícita pero sometida a la intervención estatal, la planificación adquiere
unas características especiales por estar dedicada a la dirección y orientación de la
economía en general mediante un proceso indicativo. En este caso, el gobierno adelanta
actividades de control directo sobre el sector público y de manera indirecta hacia el sector
privado, con miras a la integración de todos los agentes y grupos en los asuntos
económicos del país, teniendo como base el desarrollo del libre mercado.

Es entonces que en el sistema mixto de economía, los medios de la producción le

pertenecen tanto al sector privado como al público, y el mercado de bienes y servicios, de
capitales y el laboral, están encaminados a satisfacer las necesidades del consumidor.
También, mediante mecanismos tributarios y de contribuciones, cuya base son las
utilidades obtenidas por la producción y el intercambio de bienes y servicios, se solucionan
las necesidades generales del Estado.

En ese sentido, la planificación debe contribuir a corregir las fallas y las imperfecciones
propias del mercado por medio del control directo e indirecto que adelanta el Estado;
procurando el pleno empleo y la correcta utilización de los recursos, para disminuir al
máximo los efectos negativos de las estaciones cíclicas económicas, propendiendo al
equilibrio de los agregados macroeconómicos y los ajusta al cumplimiento de unas metas
destinadas a lograr el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y proveerlo de
los recursos suficientes para el fomento de sus funciones y fines.

4
1.2 Características de la Planificación:

 Debe ser racional: Es decir, que debe comprender el máximo aprovechamiento de

los recursos disponibles del Estado, con un criterio de utilidad social y del mayor
beneficio posible destinados a lograr fines fundamentales de servicio a la
comunidad; fomentando la prosperidad general y garantizando el mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes.
 Debe ser previsiva: Es decir, que debe surgir del diagnóstico de las metas y
objetivos que se quieren alcanzar y de los recursos disponibles para lograrlos; en
ese sentido la planificación debe prever el plazo de ejecución, la cantidad de
recursos necesarios, los beneficios que se alcanzarán, las alternativas y la
selección de la vía más adecuada, los procesos y las actividades precisas que se
deben adelantar.
 Debe partir de la universalidad: Es decir, que el principio de universalidad debe
comprender los efectos y las proyecciones que pretendan alcanzar los planes de
desarrollo; en ese sentido, debe abarcar todos los estamentos de la sociedad y los
trabajos que le corresponde a cada uno de los sectores para lograr las metas
esperadas, así mismo, los beneficios se deben extender de una manera armónica
y coordinada a todas las instancias de la comunidad.
 Debe partir de una unidad: Es decir, que todos los programas, procesos,
actividades y planes que se adelanten por parte del Estado, deben estar
coordinados e integrados de tal manera que exista una relación armónica y
organizada, compatible con las metas y los objetivos para alcanzar, con una
eficiente disposición de los recursos disponibles.
 Debe partir de una continuidad: Es decir, que como los planes de desarrollo no
pueden generar simples expectativas, ni se pueden quedar congelados en
determinado punto de ejecución, la aplicación de este principio es vital para el
mismo concepto de planificación, ya que de por sí constituye su razón de ser; el
Estado siempre tendrá problemas que solucionar y planes que desarrollar; por lo
tanto, una acción constante en este sentido se convierte en una necesidad
innegable, de vital importancia.
 Debe partir de la coherencia: Es decir, que todos los planes deben corresponder
a los objetivos, los fines y a las estrategias adoptadas por el Estado.
 Debe partir de la eficiencia: Es decir, que con el fin de optimizar la utilización de
los recursos, los trabajos relacionados, la eficiente distribución de los recursos
humanos y financieros; de tal manera que se obtengan los mayores beneficios al
menor costo posible.

5
1.3 Modos de la planificación:

Modelos de la Nueva Derecha: Se desarrollan bajo los principios del libre

mercado, conforme a los postulados de la escuela clásica de la economía,
propuestos por Adam Smith y actualizados por las numerosas escuelas que se
expandieron con el tiempo; éstos permiten una intervención directa del Estado en
el sistema monetario y en la oferta del dinero en circulación, la disminución de los
impuestos al sector privado para incentivar la producción y el desmonte definitivo
del Estado paternalista. Asimismo, la intervención mediante la planificación debe
ser moderada, con un mínimo de intervención del Estado, flexible, que no sea
rígida, que no se adopte y ejecute por medio de leyes y preferiblemente bajo la
tutela, dirección y determinación de los Gobiernos para ajustarla a las necesidades
reales del Estado.
Modelos de planificación estratégica o programática: Al contrario del modelo
anterior, sus analistas consideran que el Estado es la empresa más importante de
la nación y por lo tanto debe contar con un mecanismo idóneo para promover el
desarrollo social y el crecimiento económico. Además, estos modelos implican un
sistema integral que involucra tanto al sector público como al privado y
generalmente es diseñado como un mecanismo que los compromete en el
cumplimiento de los objetivos y fines determinados por la nación.
También, dentro de estos modelos surge otro tipo de planificación que basa toda
su estrategia y encamina todos sus programas hacia la satisfacción de las
necesidades fundamentales de la sociedad y que deben ser atendidas por el
Estado. La formulación de estas estrategias debe ser diseñada con base en el
comportamiento histórico de algunas variables socio-político-económicas: de las
finanzas públicas, los recursos disponibles, el capital social, humano y físico
disponible y de las relaciones sociopolíticas, económicas y culturales del país en
general.
Modelos de planificación a largo plazo: Los programas, objetivos y metas de
estos modelos propenden a la integración de todos sus proyectos en una visión de
largo plazo, que se encuentre verdaderamente comprometida con la solución real
de los problemas más sentidos de la sociedad. A largo plazo, se deben ajustar por
lo general los estudios y soluciones a los principales problemas económicos; la
inflación, el desempleo, el crecimiento y el desarrollo, la producción en general, la
satisfacción de las necesidades básica, etc., y también se tienen que estudiar y
analizar los problemas sociales, en especial los referentes a la capacitación y
educación; así mismo, todos los proyectos que debe adelantar la sociedad en
materia de investigación y del desarrollo de la ciencia y de la tecnología.

6
Modelos de planificación participativa: Por medio de estos modelos, la actividad
política, económica y social del Estado se orienta hacia la participación de todos
los estamentos, de los agentes económicos y de los sectores público y privado en
general. Además, los agentes económicos; incluyendo al Estado como ente
regulador, participan en el estudio y ejecución de los planes de desarrollo en todos
los órdenes: la Nación, las provincias, los municipios, los resguardos indígenas;
también involucrando a los distintos actores de la sociedad: dirigentes públicos y
privados, representantes de los sectores económicos, sociales, ecológicos,
comunitarios y culturales. Mecanismo que tiende a la discusión de todos en los
planes de desarrollo.
Modelos de planificación centralizada: En estos casos, el proceso de
planificación es originado y orientado por el Estado con apoyo en el gobierno
central, mediante la formulación de programas y estrategias generales y globales,
especialmente diseñadas para ser ejecutadas y controladas desde un ámbito
centralizado.
La planificación desde el punto de vista de la propiedad de los medios de
producción: En este sentido, la planificación puede ser de carácter Imperativo y
aparece cuando el Estado es propietario de los medios de producción, en cuyo
caso los planes y objetivos determinados son de obligatorio cumplimiento. También
puede ser concertada, cuando el Estado formula el plan de expansión, teniendo en
cuenta los intereses de los propietarios de los bienes de producción del sector
privado y los trata de adaptar concertadamente a las aspiraciones de los grupos
sindicales nacionales y de las agremiaciones comprometidas.
La planificación de acuerdo con las necesidades sociales del Estado: En este
caso puede ser adoptiva, reactiva y generadora. La primera toma en cuenta a las
comunidades para determinar los cambios sociales que deben ser incorporados al
plan de desarrollo. La reactiva es adoptada directamente por el gobierno sin
considerar la opinión de las comunidades, tratando de mantener el control de la
distribución del ingreso nacional dentro de los marcos tradicionales y sin la
injerencia de la opinión pública y en la generadora, el Estado adelanta el cambio
social de acuerdo con su criterio, llegando a modificar el statu quo, a pesar del
desacuerdo de la opinión pública y de algunos sectores económicos.
La planificación de acuerdo con “el grado de desarrollo de los sectores
económicos”: Esta clase de planificación propone en algunos casos la adopción
de medidas especiales a favor de alguno de los sectores económicos considerado
como estratégico, para tomarlo como base de expansión de los demás sectores.
Sin embargo, puede existir una planificación desequilibrada cuando los planes de
desarrollo contemplan mecanismos de apoyo a todos los sectores, sin considerar

7
 un jefe que marque el camino de los demás; en este caso se adelantan estrategias
productivas y financieras conforme al grado de participación económica de cada
uno de ellos.
La planificación relacionada con el sector externo: En este caso, los planes de
desarrollo son orientados hacia el aumento de la producción de bienes y servicios
con destino a los mercados externos y se la denomina planificación hacia afuera;
por el contario, al fortalecer el mercado hacia el interior del país se la llama
planificación hacia adentro.

1.4 La planificación y sus relaciones con las finanzas públicas:

Aquí hay que acotar, que el éxito de los planes de desarrollo depende básicamente de los
recursos del Estado, especial en los obtenidos por conducto hacia los fondos públicos, que
los suministra del conjunto de ingresos tributarios y no tributarios y de los recursos de
capital originados por los empréstitos y la deuda pública o por la venta de los activos
disponibles del Estado. Es decir, que de acuerdo con los recursos del presupuesto general
de la Nación, dependerá el éxito o el fracaso de los planes de desarrollo.

En la actualidad no se discute la importancia que representa la disponibilidad de los

recursos del Estado en la ejecución de los planes de desarrollo; “la administración de los
fondos públicos ya no es la actividad neutra que se dedica a suministrar recursos
para que el ejecutivo los utilice en el gasto público; las finanzas públicas deben ser
analizadas con vista en la integración que tiene para el cumplimiento de los fines del
Estado, obviamente estructurados mediante los correspondientes planes de
inversión”.4

1.5 Los planes nacionales y el desarrollo sostenible:

Los planes de desarrollo, según el modo de ver la sostenibilidad del medio ambiente, están
relacionados con el concepto de desarrollo económico sostenible que se refiere
directamente al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del país, con la
disminución de los grados de pobreza, la solución de los problemas de salud, educación,
saneamiento ambiental y del agua potable, etc.

En esas condiciones es evidente que el crecimiento económico, considerado como el

aumento de la producción del país en términos del PIB, ha quedado relegado a un

4
Guzmán, Marco Antonio – DERECHO ECONÓMICO ECUATORIANO TOMO I (Edit. Universidad Andina Simón
Bolívar/Corporación Editora Nacional), Quito, 1996, Pág. 109.

8
segundo plano, por cuanto se les ha dado primacía a los problemas del desarrollo social.
“Bajo este esquema se piensa que la eficiencia del Estado se debe medir en
términos de calidad de vida, sin importar cuál podría ser el orden y el rango del
crecimiento económico, ni de dónde resultarán los recursos para adelantarlo”.5

Es por ello, que autores como Robert Goodland y G. Ledoc expresan lo siguiente: “Hay
muchas dimensiones de sostenibilidad: Primero, se requiere la eliminación de la
pobreza y de la privación, Segundo, se requiere la conservación y ampliación de la
base de recursos, lo cual puede, asegurar que la eliminación de la pobreza sea
permanente: Tercero, se requiere un concepto más amplio de desarrollo, de modo
que cubra no sólo el crecimiento económico sino también el desarrollo social y
cultural: y Cuarto, se requiere la unificación de la economía y la ecología en la toma
de decisiones a todos los niveles”.

Por tanto, los planes de desarrollo deben entremezclar en sus postulados y principios el
mejoramiento real de las comunidades, mediante políticas que refuercen los valores
individuales del hombre y sus aplicaciones a la sociedad, con el adelanto de reformas
estructurales destinadas a fortalecer los grupos humanos y una reasignación eficiente de
los ingresos del Estado.

De allí que, las Naciones Unidas por medio del PNUD (Programa de las Naciones Unidas
para el desarrollo), propone el desarrollo sostenible como: “El crecimiento de las
capacidades y oportunidades de la gente, mediante el aumento del capital social,
para lograr la mejoría de las condiciones de calidad de vida de las generaciones
actuales sin desmedro de las oportunidades de las generaciones futuras”.

CAPÍTULO II: PROBLEMAS DE PLANIFICACIÓN EN EL

ECUADOR.

2.1 Evolución de la planificación en el Ecuador. (Enfoque y problemas):

Los intentos de introducir la planificación en el país son más bien tempranos. En 1934, un
poderoso y distinguido banquero guayaquileño, don Víctor Emilio Estrada, resaltó ante el
doctor José María Velasco Ibarra, en su primer Gobierno, en el que actuó como Ministro

5
Op. Cit., DERECHO ECONÓMICO FUNDAMENTOS, Pág. 261.

9
de Hacienda, acerca de la necesidad de planificación como un imperativo nacional.
Formuló el “Plan Estrada”, que no tuvo mayor aplicación en la ejecución de medidas
concretas. Sin embargo, en el desarrollo de ideas expuestas en el “Plan Estrada” –que,
desde luego, estaban en boga en Europa– se creó en 1935, mediante Decreto Ejecutivo, el
Consejo Nacional de Economía, que tuvo muy corta duración. Debía encargarse, a nivel
Ministerial, de la coordinación de las iniciativas del Ejecutivo en materia económica.
Para 1937, volvió a instituírselo, esta vez con el rol de “organismo técnico, alejado de la
política”, pero se lo suprimió en breve (agosto de 1938). A inicios de la década de los años
cuarenta, con capitales ecuatorianos y americanos, se organizó la Corporación de
Fomento, para ejecutar programas de incremento de la producción, sobre todo de caucho
y otros productos estratégicos. Concluidas las condiciones especiales que generó la
Segunda Guerra Mundial, dicha entidad desapareció.

En 1943, se volvió a crear el Consejo Nacional de Economía para “encauzar, unificar y

dirigir todo lo relacionado con los problemas de la producción, distribución y consumo en lo
agrícola, ganadero e industrial y para buscar la mejor solución al problema de intercambio,
en beneficio de la economía nacional”. Para 1944, la Alianza Democrática Ecuatoriana,
que gestó la revolución del 28 de mayo de 1944, incluyó en su proclama económica “la
necesidad urgente de adoptar la planificación como mecanismo idóneo para aplicar
medidas que conduzcan a la población a condiciones de vida más elevadas y al país a un
proceso de desarrollo económico y social integral”.

El 2 de enero de 1945, al influjo de los aires renovadores de esa revolución, se creó la

Comisión Técnica de Economía, “para coordinar y planificar la política económica del
Estado”. El 13 de ese mismo mes, se puso en vigencia un Plan de Fomento Inmediato de
la Economía Nacional, que tendría como ejecutores al Banco Central, al Banco Nacional
de Fomento, a la Corporación Ecuatoriana de Fomento. El documento abarcaba
programas concernientes a los sectores agrícola, ganadero e industrial.
Para julio de ese mismo año, la Confederación de Trabajadores del Ecuador pidió al
Gobierno la aplicación de un verdadero Plan Económico Nacional, que se inspirara en los
que se venían desarrollando en la entonces Unión Soviética. La Carta Política de 1945 dio
rango constitucional a la Comisión Nacional de Economía, y dispuso, en su artículo 146
que “para encauzar la economía nacional, el Estado dictará los planes adecuados, a los
que se someterán las actividades privadas, sin perjuicio de lo establecido sobre el régimen
de propiedad”.

La Constitución de 1946 implicó un retroceso en esta materia –como en muchas otras–.

Volvió a crear el Consejo Nacional de Economía, con una función más restringida: “el

10
estudio de los problemas económicos y la orientación de las finanzas del país”. La Ley
constitutiva de este organismo, expedida en febrero de 1947, le confió la función de
elaborar un Plan de Reconstrucción y Desarrollo de la Economía Nacional.
Posteriormente, se le dio la tarea de preparar un Plan Económico Integral. Pero no se
asignaron a la entidad recursos financieros ni administrativos que le permitieran poner en
práctica sus funciones legales, ni atender los prosopopéyicos encargos que se le habían
confiado.
Para 1948, el Ministerio de Economía presentó un plan de fomento de la producción y
sugirió la creación de un Instituto de Fomento de la Producción, que había sido establecido
y luego eliminado a principios de los años cuarenta. El Instituto se instauró en enero de
1949, para “promover el desarrollo y la explotación de los recursos naturales del Ecuador,
el aumento y la tecnificación de la producción y la elevación del nivel económico de sus
habitantes”. Se integró con dos organismos autónomos: los Bancos del Sistema de Crédito
de Fomento y la Corporación de Fomento (que ya existía desde 1940). Pocos años
después, con Decreto de 21 de junio de 1953, se eliminaron el Instituto y la Corporación de
Fomento, y asumió sus funciones el Banco Nacional de Fomento.

Desde 1951, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) trabajó en un informe
sobre el desarrollo económico del Ecuador, que intentaba “penetrar a fondo en los
problemas de desarrollo económico del país”. Lo presentó en octubre de 1953. A las
sugerencias de la CEPAL se unieron los auspicios del Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento y del Banco Central del Ecuador, para establecer un organismo
nacional de planificación. Mediante Decreto-Ley de Emergencia No. 19, de 28 de mayo de
1954, publicado en el R.O. No. 527, del día siguiente, se creó la Junta Nacional de
Planificación y Coordinación Económica. El Decreto puso de relieve que se creaba dicha
Junta “con el objeto de formular planes sistemáticos de desarrollo, tanto regionales como
nacionales, en el campo económico y social; coordinar la política económica de los
ministerios y organismos estatales y, de modo particular, las inversiones que hagan los
mismos, intervenir en los procesos financieros, especialmente en la contratación de
deudas internas y externas”. Se asignó a dicha Junta, como su tarea fundamental, la
formulación de un Plan General de Desarrollo Económico y Social del país. Originalmente,
la entidad funcionó como un organismo asesor adscrito al Ministerio de Economía. En
varios aspectos, las atribuciones y funciones de aquella Junta, organizada hace más de
cuarenta años, resultaban más coherentes que las que tiene el actual CONADE.

Entre 1954 y 1960 la entidad se afirmó en forma realmente notable. Un pequeño y selecto
grupo de técnicos efectuaron trabajos trascendentes. Nuevas y variadas responsabilidades
fueron agregándosele a la Junta, por encargo de la legislatura o el Ejecutivo. En agosto de

11
1961 se expidió un Decreto Ley de Emergencia, en cuya virtud la Junta Nacional de
Planificación pasó a constituirse en organismo asesor del poder público y directamente de
la Presidencia de la República. Además de la formulación de los planes para el desarrollo
del país, se le encargó el control de su ejecución y la coordinación de la política económica
gubernamental. Se incorporaron al Directorio todos los Ministros de Estado, con voz y voto
en los asuntos concernientes a sus respectivos ministerios. Se estableció una nítida
diferenciación entre el directorio de la Junta y la Secretaría General de Planeación
Económica, integrada por los Departamentos Técnico y Administrativo, que dieron a la
entidad una firme base de sustentación. Se configuró el Sistema Nacional de Planificación
al crear, en todos los ministerios responsables de la política económica y social,
departamentos de programación, que colaborarían con la Junta en la preparación de
programas de acción, presupuestos y elaboración del plan de desarrollo.

2.2 Crisis política y de planificación en el Ecuador:

En 1975, el general Guillermo Rodríguez Lara expidió los Decretos que

configurarían el Sistema Nacional de Proyectos, como parte del Sistema Nacional
de Planificación (Decreto Supremo No. 659-C, de 7 de agosto de 1975, publicado
en el R.O. No. 868, del 15 de esos mismos mes y año, que fue reglamentado por
Decreto No. 943, de 12 de noviembre del indicado año, publicado en el R.O. 937,
del 24 de ese mismo mes). Se perfiló ya en ellos la creación del organismo
nacional de financiamiento del desarrollo del país, que finalmente se configuraría
como Banco de Desarrollo del Ecuador, que después pasó a ser el Banco del
Estado.

El Banco de Desarrollo del Ecuador se creó, en teoría, mediante Decreto Supremo

No. 183, de 17 de septiembre de 1976, publicado en el R.O. de 30 de ese mismo
mes, con un breve texto de tres artículos. Se daba en él un plazo máximo de 90
días para que se expidieran los estatutos y reglamentos necesarios para el
funcionamiento de la entidad. Los tres meses se convirtieron prácticamente en tres
años, como se precisa luego.

En 1978, al aprobarse la nueva Constitución de la República, en el Referéndum de

enero, se instituyó el Consejo Nacional de Desarrollo, CONADE, que se integró de
manera diferente que el directorio de la Junta, si bien básicamente se mantuvo la
estructura técnica de la Secretaría de Planeación Económica. Antes de

12
posesionarse como Presidente Constitucional de la República, el doctor Jaime
Roldós Aguilera pidió que se publicara la Ley Estatutaria del Banco de Desarrollo
del Ecuador. Se lo hizo mediante D.S. No. 3731, expedido el 6 de agosto de 1979,
y publicado en el R.O. de 22 del mismo mes.

Las reformas introducidas en la Carta Fundamental por los artículos 17 y 18 del

segundo bloque de reformas a la Constitución adoptadas el 17 de mayo de 1995, y
publicadas en el R.O. No. 863, de 16 de enero de 1996, han quitado
sustancialmente fuerza a la planificación. Las disposiciones concretas de la Ley
Orgánica del Consejo Nacional de Desarrollo, expedida a fines de 1984 y de su
Reglamento General, publicado en mayo de 1985, habían debilitado las
posibilidades reales de planificación.

Las actuaciones del Ejecutivo entre 1992 y 1994 han sido contrarias al
mantenimiento de un sistema de planificación. Sin embargo, en el Reglamento
Orgánico Funcional del CONADE, expedido por el Vicepresidente de la República,
Alberto Dahik, en agosto de 1993 –que configuraba una ampulosa estructura
orgánica para la Secretaría General de Planificación, mientras decaía
sensiblemente la actividad planificadora nacional– se ponía de relieve una
profunda discrepancia entre los enunciados y la acción.

De ahí en adelante, los principales problemas de planificación que se fueron dando

fueron los siguientes:

la fase de recopilación de datos y elementos de juicio que permiten una

planificación seria;
la etapa de preparación del plan de desarrollo;
la adopción formal o jurídica del plan;
la fase de ejecución del plan;
la coordinación de esa ejecución;
el proceso de eventual revisión del plan; y, sobre todo,
respecto a la exigibilidad o garantía jurídica de la planificación.

13
2.3 Condiciones actuales de planificación en el Ecuador (Ventajas,
desventajas y problemas):

VENTAJAS DESVANTAJAS PROBLEMAS

Aumento de la capacidad de Mira a la equidad como un objetivo La planificación es completamente

producción en agricultura, minería, orientado a la política económica inconsistente y frágil.
industria, energía, transporte, socialista y no toma en cuenta el
comunicaciones, etc. crecimiento económico.

Implementación de políticas de No alcanza a llegar a una Existe ambigüedad en la actual

Desarrollo Humano. dinamización de la economía. normativa sobre planificación.

Mejoramiento de la calidad de vida No fomenta la producción en su Existe una tendencia a disminuir la

de la población. totalidad. participación de la sociedad civil en
los procesos de planificación del
desarrollo.

Aumento en la capacidad de No fomenta la prosperidad por la vía No responde a la realidad actual que
planificación de asistencia social de la iniciativa individual. vive el país.
(salud, educación, etc.)

Al ser muy contemplativa, se No se ha adoptado un plan sólido

anquilosa y se habitúa a que todo que beneficie a todos los estamentos
llegue por arte de subsidio. sociales.

Los medios de producción están en Existen estadísticas mal elaboradas,

poder absoluto del Estado generando mal calculadas y no responden a la
un poder autoritario y utópico en la realidad actual del país.
administración de los recursos.

No fomenta el capital en las No fomenta la integración de todos

relaciones sociales individuales. los sectores sociales, económicos y
productivos del país.

Quiere perseguir la felicidad No fomenta a que la clase media

ejerciendo el poder sobre otros. llegue a concentrar en sí poder

14
 suficiente para permitirle actuar
como el elemento moderador del
desenvolvimiento de una sociedad
concreta.

Genera gente vaga, ociosa e No hay una exigibilidad o garantía

incompetente. jurídica en cuanto a planificación.

CAPÍTULO III: PROBLEMAS JURÍDICOS CONCRETOS.

3.1 Insuficiencia de estadísticas idóneas:

Como se conoce, el paso inicial imprescindible para llevar adelante un proceso de

planificación confiable es tener un adecuado conocimiento de la realidad
específica, para formular una apreciación cuantitativa precisa de lo que es, en
determinado instante, la realidad del país. Para poder contar con ese necesario
elemento de juicio, es preciso que se disponga de un sistema jurídico y
administrativo de recolección y elaboración centralizada de estadísticas.

Aquello se logra, normalmente, mediante la conformación y operación de un

Sistema Nacional de Estadísticas, que abarque los principales aspectos de la
realidad y que esté en capacidad de recopilar rápidamente datos ciertos,
completos, confiables y veraces.

3.2 Debilidad del Sistema de Estadísticas e información Económica:

En la falta de transparencia de las informaciones generales relativas a la actividad

económica y la presentación fragmentaria de ellas influye la defectuosa
organización del sector administrativo que recoge los datos e informaciones
correspondientes. “Si comparamos la imagen, tecnificación y poder de los que
se revisten las entidades públicas que centralizan las estadísticas en los
países de la más diferente orientación política –Francia, Estados Unidos,
Rumania–, con la posición secundaria o la mediación politiquera que tienen
los órganos ecuatorianos encargados de obtener y sistematizar tales
informaciones, resultará fácilmente explicable la serie de vicios que se

15
producen en el Ecuador en la primera fase de un racional proceso de
planificación: la obtención de una visión objetiva de la realidad”.6

3.3 Elaboración del Plan de Desarrollo:

En el proceso de elaboración de un plan de desarrollo debe partirse de un

conocimiento idóneo de la realidad para, sobre esa base, proyectarse hacia el
logro de objetivos y fines claramente definidos, hacia cuyo alcance debe
movilizarse a la comunidad. Ello implica la necesidad de que un país cuente con
un conjunto de objetivos nacionales a cuya consecución se oriente la acción social.

Al momento, en nuestro país esos objetivos parecen haberse desvanecido.

Muchos de aquellos pueden expresarse en metas cuantitativas. Unos y otras han
de servir de base para la elaboración de planes prospectivos o de largo plazo.
Sobre la base de datos suficientes, en calidad y confiabilidad, que suministre el
sistema estadístico nacional y en el marco de planes prospectivos muy generales,
deberían prepararse planes periódicos concretos, para cuya elaboración tendría
que lograrse una verdadera y real coparticipación de los grupos y sectores
sociales, pues la ejecución del plan influirá en la vida y situación de todos.

3.4 Adopción del Plan de Desarrollo:

Una fase importante del proceso de planificación de un país es la adopción de un

plan elaborado en forma que permita esa adhesión real. Podrían, en esta materia,
distinguirse dos fases: una de adopción formal del plan, por el Estado, a través de
un proceso jurídico preestablecido; y otra, que podríamos decir de aceptación real,
volitiva, del plan por la población nacional.

En Ecuador, desgraciadamente, no han sido claros ni siquiera los mecanismos

para garantizar la adopción formal del plan por el gobierno; menos su adhesión
real por la población, que en gran medida va a hacer dable su ejecución, y que se
va a beneficiar o perjudicar con él.

6
Artículo, en Revista: NUEVA SOCIEDAD NRO. 13 – LA EVOLUCIÓN DE LA PLANIFICACIÓN EN EL ECUADOR,
Julio-Agosto, 1974. Autor: José Moncada Sánchez, Pág. 32.

16
3.5 Período de aplicación del Plan de Desarrollo:

Tampoco se precisa en nuestro sistema legal qué período de vigencia debe tener
el Plan de Desarrollo Nacional. ¿Debe durar cuatro años, como el período
presidencial? ¿El lapso en que se lo aplique se ha de prolongar por un año o ha de
cubrir cinco? ¿Acaso ha de durar diez años? No hay ninguna determinación
jurídica al respecto.

“El único cuerpo normativo ecuatoriano en el que hubo algún intento de

precisar tal aspecto fue la Constitución de 1967. Pero ella establecía
simplemente que el Estado se regirá en la actividad económica por planes
plurianuales. Plurianuales es un término que puede abarcar desde dos, hasta
cincuenta o cualquier número de años”.7

3.6 Proceso de Ejecución del Plan de Desarrollo:

Una vez que se haya adoptado el Plan Nacional de Desarrollo para aplicarse en un
período determinado, viene, naturalmente, el proceso de ejecución de ese plan.
Dentro de este proceso merecen especial atención tres aspectos fundamentales:

1. el modo de asegurar el financiamiento de la aplicación del plan;

2. la forma en que se ha de coordinar el programa de su ejecución, la
secuencia y prioridades que se han de observar en ella, la trabazón de las
actividades de las diversas entidades ejecutoras;
3. la posibilidad de exigir y garantizar esa coordinación.

3.7 Coordinación de políticas estatales, actividades sociales y

mecanismos al Plan de Desarrollo:

Dentro de un proceso coherente y armónico de desarrollo económico y social, se

requeriría que existiera una vertebración plena de políticas fundamentales como la
de desarrollo, la monetaria, la tributaria, la de endeudamiento público, la crediticia,

7
Ídem., Pág. 44.

17
la de mercado de valores, la de descentralización y desconcentración, la de
ejecución de obras.

CONCLUSIONES.

En nuestro país, el afán de promover un desarrollo económico y social sostenido,

equilibrado y justo, de racionalizarlo, por medio de una planificación, cada vez más
detallada, de alcanzar ciertos derechos del hombre, entendido como componente
de un grupo social, de limitar el exagerado individualismo, llevó a configurar, si no
el Leviatán, que absorbía totalmente a la persona humana, al menos un Estado
obeso, pesado y lento, que perdió la perspectiva de sus fines esenciales.

En la actualidad, los controles, la maraña regulatoria, la burocracia desmesurada

de la izquierda siniestra de Rafael Correa, inventora de reglas que incrementaron
su capacidad de medrar con el menor esfuerzo, han ido violentando y ahogando la
libre iniciativa particular; coartaron la capacidad creadora del individuo y del grupo
social, con un conjunto de requerimientos y normas que, quizá, en un determinado
instante se han justificado, pero que después perdieron sentido y utilidad reales.

Además, en cuanto a planificación y desarrollo se han impuesto trámites insulsos;

departamentos de control para vigilar dependencias que supervisaban las
actividades de otras que controlaban las de los particulares; para coordinar
aquellas actividades, para valorarlas, para buscar su eficiencia, para administrar
beneficios a los controladores, fueron tornando cada vez más lenta, ineficiente,
cara, abusiva, a veces absurda y también odiosa, la maquinaria administrativa y la
burocracia de la izquierda siniestra que mantenía un lento movimiento,
progresivamente desvinculado de las necesidades para cuya satisfacción fueron
creadas.

Por último, la estructuración de grupos que se creen “los defensores sociales”

conformados al socaire de proteger a los grupos deprimidos, pero que, en
definitiva, absorben –para permitir prebendas para ellos– gran parte de los
recursos teóricamente destinados a los sectores menos favorecidos; el
mantenimiento de subsidios generalizados que no tiene una adecuada

18
justificación, han ido empujando el aparecimiento de la crisis inflacionaria en laque
hoy vivimos y ha provocado la disminución de producción que está desajustando la
economía y perjudicando a los más pobres.

Bibliografía:

1. Borja Cevallos, Rodrigo – ENCICLOPEDIA DE LA POLÍTICA TOMO II H-Z

(Edit. Fondo de Cultura Económica), México D.F., 1997.

2. Guzmán, Marco Antonio – DERECHO ECONÓMICO ECUATORIANO TOMO I

(Edit. Universidad Andina Simón Bolívar/Corporación Editora Nacional), Quito,
1996.

3. Leguizamón Acosta, William – DERECHO ECONÓMICO FUNDAMENTOS

(Edit. Ediciones Doctrina y Ley Ltda.), Bogotá D.C., 2002.

4. Artículo, en Revista: NUEVA SOCIEDAD NRO. 13 – LA EVOLUCIÓN DE LA

PLANIFICACIÓN EN EL ECUADOR, Julio-Agosto, 1974. Autor: José Moncada
Sánchez.

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