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GIURÌ D’ONORE

Con i] termine «giurì d’onore» viene correntemente indicata la


Commissione di indagine che, a norma dell’an. 58 del Regolamento
della Camera e dell’an. 88 del Regolamento del Senato, è istituita dalle
singole Camere al fine di tutelare il parlamentare che, nel corso di una
discussione, venga fatto oggetto di affermazioni calunniose o comun
que tali da ledeme l’onorabilità. Si tratta di un istituto, scarsamente
diffuso nel diritto costituzionale degli altri paesi europei, che fu inno-
dotto nell’ordinamento italiano nel 1922, in forma sostanzialmente
identica alla attuale, essendo state lasciate cadere, sia in quella fase che
successivamente, le proposte di istituire un organo permanente al
quale demandare l’indagine sulle accuse mosse all’onorabilità dei par
lamentari.
La ratio sottostante alle norme regolamentari relative al «giurì
d’onore» deve essere individuata nel disposto dell’art. 68, primo
comma, della Costituzione, che ha sancito l’insindacabiità delle opi
nioni espresse dai membri del Parlamento nell’esercizio delle loro fun
zioni. Se infatti un parlamentare, nel corso di una discussione, venisse
fatto oggetto di affermazioni diffamatorie da pane di un collega, egli si
troverebbe impedito di esercitare i mezzi di tutela ordinari previsti del
l’ordinamento. Di qui la necessità di individuare all’interno dell’ordi
namento parlamentare uno specifico rimedio, attivabile dal parlamen
tare, ma soggetto alla valutazione del Presidente.
Si tratta, con tutta evidenza, di un istituto che persegue essenzial
mente una finalità di tutela del singolo parlamentare e che, pertanto,
non può essere ricompreso tra i poteri esercitati dai Presidenti delle
Camere (art. 8 e 59-62 del Regolamento della Camera ed art. 8 e 66-68
del Regolamento del Senato) al fine di garantire l’ordine delle discus
sioni. Nel caso del giurì d’onore, infatti, l’ordine dei lavori ed il decoro
delle Camere sono toccati solo di riflesso, mentre viene essenzialmente
in rilievo la veridicità di una proposizione accusatoria. Diverso sarebbe
il caso di una semplice ingiuria rivolta da un parlamentare ad un col
lega, che può essere sanzionata dal Presidente (arr. 59 e 60, comma I,
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del Regolamento della Camera) in quanto turbamento alla libertà delle


discussioni.
Per converso, è possibile stabilire una qualche forma di correla
zione tra il giuri d’onore e in facoltà concessa ad un membro del Par
lamento di intervenire per fatto personale (art. 42, comma 1, del Re
golamento della Camera ed art. 87, commi i e 2, del Regolamento del
Senato), nel caso sia stato «intaccato nella propria condotta» (al Senato
«censurato nella propria condotta») o gli siano state attribuite «opi
nioni contrarie a quelle espresse». L’intervento per fatto personale e la
richiesta di costituzione di un giurì d’onore si pongono, sotto taluni
aspetti, come strumenti che corrispondono ad una medesima finalità
di tutela soggettiva e che possono di fatto essere azionati in maniera al
ternativa, pur presentando alcune significative differenze. In linea di
principio, l’intervento per fatto personale, infatti, si origina da un caso
di critica, anche radicale, ma non altrettanto determinata (Bozzi) e di
per sé non necessariamente lesiva dell’onorabilità. Esso, inoltre, si
esaurisce con una sorta di retdfica ad opera dell’interessato (eventual
mente in contraddittorio), mentre la richiesta di costituzione di un
giurì d’onore demanda ad un organo terzo l’accertamento della reale
veridicità dei fatti evocati nella discussione.
Le scarne norme dei Regolamenti di Camera e Senato definiscono
in maniera molto simile il giuri d’onore, con una unica, significativa,
differenza: il Regolamento della Camera prevede che la Commissione
«giudichi la fondatezza della accusa» rivolta al deputato, laddove il Re
golamento del Senato sembra adombrare più rilevanti poteri istruttori,
disponendo che la Commissione «indaghi e giudichi sul fondamento
dell’accusa». Lo stesso Regolamento del Senato ha inoltre previsto
esplicitamente una forma di pubblicità, stabilendo che il Senato possa
disporre la stampa della relazione della Commissione. Tali differenze,
peraltro, non hanno portato, nella prassi, a significative differenze, tali
da ostacolare una valutazione unitaria dell’istituto.
Presupposto per la costituzione di un giurì d’onore è la richiesta
del parlamentare offeso al Presidente. Nel caso di membri del Go
verno che non abbiano lo status di parlamentare o che intervengano in
una seduta diversa dalla Camera di appartenenza, la richiesta di un
giurì d’onore sembrerebbe esclusa dalla lettera della norma, ma la que
stione rimane nel complesso aperta.
Sulla richiesta, che può essere presentata in forma orale o scritta,
il Presidente esercita in maniera individuale ed esclusiva una decisione,
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che è una valutazione della congruità dello strumento regolamentare


che si intende attivare rispetto alla fattispecie verificatasi e non una in
dagine di merito. In ogni caso, condizione necessaria per l’accettabilità
della richiesta è che l’accusa rivolta al parlamentare sia un’imputazione
non generica, ma determinata, fondata cioè su fatti eventualmente ve
rificabili seppure non necessariamente enunciati in maniera partico

lareggiata nell’intervento svolto dal parlamentare e non sull’attribu


zione di un disvalore morale! diretta, personale, atta a ledere l’onora


bilità del parlamentare e pronunciata nel corso di una seduta formale
di un organo parlamentare (di norma l’Assemblea, talora le Commis
sioni, ma permangono dubbi per il caso di organi bicamerali). Non è
invece rilevante se i fatti eventualmente addebitati siano anteriori al
l’acquisizione dello status di parlamentare o siano avvenuti in sedi non
parlamentari, e neppure, in via di principio, le modalità in cui si siano
realizzati.
Con la deliberazione presidenziale, atto definitivo e non revoca-
bile, viene stabilita la composizione della Commissione e viene pre
scritto alla stessa un termine per riferire, che può essere eventualmente
prorogato. In assenza di una esplicita previsione regolamentare, il po
tere di nomina dei componenti da parte del Presidente rimane libero e
non vincolato, tuttavia la prassi è stata nel senso di mantenere un equi
librio nella rappresentanza dei diversi gruppi e di nominare un numero
dispari di componenti. Il Presidente della Commissione è stato talora
direttamente nominato dal Presidente della Camera (Atti parlamentari,
camera dei deputati, Discussioni, seduta del 26 maggio 2004), più
spesso eletto dai membri della Commissione. In uno dei casi più re
centi, è stato lo stesso Presidente della Camera ad assumere la presi
denza della Commissione (<in relazione ai delicati profili del caso in
questione» (Atti parlamentari, C’amera dei deputati, Discussioni, seduta
del 18 dicembre 1999).
Dato l’assoluto silenzio dei regolamenti in materia, le procedure
che regolano l’attività della Commissione si sono definite esclusiva
mente in via di prassi, anche sulla base delle norme comunemente ap
plicate per l’organizzazione dei lavori delle Commissioni parlamentari.
Terminata la procedura di costituzione dell’organo, la Commis
sione programma lo svolgimento dei lavori e definisce il campo del
l’indagine, sulla base dell’oggetto indicato dal Presidente nell’atto di
nomina. A questa prima fase segue lo svolgimento dell’indagine vera e
propria, che di norma comprende l’audizione degli interessati, ma che
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non si configura come una procedura contenziosa. L’indagine,


infatti,
non è diretta contro un determinato soggetto, ma è volta a conseg
uire
un accertamento obiettivo dei farti. E stato peraltro rilevato che l’ac
cusatore avrebbe una sorta di dovere morale a fornire
le prove delle
sue accuse e che un eventuale rifiuto dovrebbe condurre la Comm
is
sione a formulare un giudizio di infondatezza delle stesse.
La natura e l’ampiezza dei poteri istruttori della Commissione
sono stati oggetto di qualche dibattito. Evidentemente, la Commis
sione non è tenuta a limitarsi all’interpretazione dei docum
enti parla
mentari che registrano l’accusa e le eventuali repliche degli interessati,
ma è altrettanto chiaro che essa ha potet-i di iniziativa e di impulso as
sai ridotti. Secondo alcuni, la Commissione potrebbe procedere cx of
ficio all’accertamento dei fatti senza particolari limiti e secondo le mo
dalità più adatte al caso concreto. Altri, più convincentemente, hanno
sottolineato che la Commissione non dispone di alcun potere coerci
tivo verso terzi estranei all’ordinamento delle Camere, né può proce
dere all’acquisizione di mezzi probatori con i poteri dell’autorità giu
diziaria, come accade nel caso delle Commissioni di inchiesta (come
sottolineato dal Presidente della Camera nella seduta del 21 dicembre
1999). Di conseguenza, l’acquisizione dei testi può risultare problema
tica e l’eventuale collaborazione di soggetti ed uffici esterni viene resa
su base essenzialmente volontaria.
Nella prassi della storia repubblicana, le Commissioni di indagine
hanno sempre dedicato ampio se non prevalente spazio all’audi

zione degli interessati, ma non sono mancate, specie nelle prime legi
slature, attività istruttorie più consistenti. Ad esempio, nel 1950, la
Commissione di indagine sulle accuse mosse all’onorevole Viola, audì
48 testimoni indicati dalle parti e dispose una perizia, affidata ad un
collegio di tre membri (Atti parhnnentar4 Camera dei deputati, Discus
sioni, seduta del 20 ottobre 1950). In seguito, nel 1962, la Commis
sione di indagine richiesta dal deputato (e ministro) Sullo, oltre ad au
dire gli interessati, richiese testi e relazioni ad di enti locali ed altre am
ministrazioni (Atti parlamentari, C’amara dei deputati, Discussioni,
seduta pomeridiana del 24 ottobre 1962).
Al termine della sua attività istruttoria la Commissione presenta
una relazione, che ha la struttura di una pronuncia di accertamento e
contiene una disamina dell’attività della Commissione e delle motiva
zioni che hanno condotto l’organo a formulare le proprie conclu
sioni.
Poiché la relazione è un atto collegiale unitario, non è ammessa la pre
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sentazione di relazioni di minoranza e l’eventuale presenza di opinioni


dissenzienti può essere oggetto di notizia nella relazione, ma non pos
siede autonoma rilevanza esterna.
L’ultima fase del procedimento si svolge in Assemblea, con la let
tura della relazione, che non è oggetto di pubblicazione se non dopo
questo adempimento. Sulla relazione non è ammesso dibattito, né in
tervento alcuno, neanche ad opera dei membri della Commissione, e la
lettura si conclude con una semplice presa d’atto dell’Assemblea. Con
tale presa d’atto il procedimento è concluso e la Commissione di inda
gine cessa di esistere, senza la necessità di un atto formale di sciogli
mento. L’accertamento della fondatezza dell’accusa non produce alcun
tipo di sanzione, ma consente semplicemente all’Assemblea e, in gene
rale, all’opinione pubblica di trarre una valutazione che, per sua na
tura, resta soggettiva.
Nel complesso, l’istituto del giurì d’onore ha rivestito un ruolo
abbastanza limitato nella storia parlamentare repubblicana, in panico
lare durante gli ultimi decenni. L’efficacia dell’istituto appare in effetti
alquanto limitata dal suo carattere endoparlamentare, che costituisce
un limite oggettivo all’esercizio di una penetrante attività istruttoria da
parte della Commissione. Ma, soprattutto, l’accertamento della fonda
tezza o della non fondatezza degli addebiti rischia, in alcuni casi, di
— —

configurarsi come una soddisfazione piuttosto limitata, non essendo


previste né sanzioni né forme di pubblicità che vadano oltre la mera
pubblicazione della relazione negli Atti parlameiziar:.
STEFANO TABACCHI