—.

Dn&nORE
Ettore Rotelli Storia
ro’FabioRugge
Amministrazione
COMITATO SCIENI]F[CO
-
Costituzione
Umberto Allegret:i, Livio Antonielli, Mauro Cause, Maurizio Ferrera,
Baffaella GherardL, Fabio Grassi Orsini, Luca Mannori, Roberto Mar
mcci, Paolo Pombeni, Mariuccia Salvati, Pierangelo Schiera, Bernardo
Sordi

COMITATO DI REDAZIONE
Annale
Arianna Ansi Rota, Giuseppe Astuto, Pasquale Beneduce, Maniapia dell’istituto per la Scienza
,
Bigaran, Luigi Bianco, Francesco Bonini, Manuela Canali, Paolo Co- dell Amministrazione Pubblica
iombo, Fulvio Cammarano, Enrico Gustapane, Stefano Mannoni, Via- -

cenzo Pellegrini, Fernanda Mazzanti Pepe, Alessandro Polsi, Carlotta

Sorba, Bruno Tobia, Elisabetta Colombo (segreteria del Comitato) 4/1 996
CORRISPONDENTI STRANIERI
Jòrg-Detlev Kùhne (Germania), Franqois Monnier (Francia), José Ma
ria Portifio (Spagna)

SEGRETERIA DI REDAZIONE
Ornella Gorassini

il Mulino
 INDICE

STUDI

I CLASSICI
9 Studi su le istituzioni comunali, di Francesco Crispi
39 Municipalismo e stato unitario nel giovane Crispi, di Antoni
-
110 De Francesco

ITEMI
57 Controliori e controllati nell’Italia dell’Ottocento, di Luca
61 Mannori
- Il controllo sulle finanze delle comunità negli antichi Stati
italiani, di Stefano Tabacchi
117 La tutela amministrativa nello Stato pontificio dalle origini
• al primo Ottocento, di Gabriella Santoncini
149 Amministrazione comunitativa e controlli in Toscana nell’età
della Restaurazione, di Stefano Vitali
175 I controlli amministrativi nella Lombardia austriaca: il caso
di Milano, di Elisabetta Colombo
207 Ordinamenti amministrativi e sistema dei controlli nel Pie
monte sabaudo, di Enrico Genta
227 Politica scolastica e controlli amministrativi a Forlì nell’età
della Destra, di Roberto Balzani
249 1 controlli sui comuni in età liberale. Una verifica sul caso di
Genova, di Fernanda Mazzanti Pepe

• LE IMMAGINI
ISBN 88-15-05691-2
-

275 11 telcgrafo ottico: un invenzione nvoluzionaria tra tecnolo

Copyright © 1996 by Società editrice il Mulino, Bologna. gia e politica, di Carlo G. Lacaùa

vietata la riproduzione, anche parziale, con qualsiasi mezzo effettuata, com

 Il controllo sulle finanze delle com
unità
negli antichi Stati italiani
di Stefano Tabacchi

1. Premessa

11 problema di assicurare un controllo

comunità sembra aver rivestito un’importanzasulle finanze delle
vità amministrativa degli Stati regionali italiani. centrale nell’atti
un progetto di omologazione istituzionale La mancanza di
del
persistente vitalità dei poteri locali portavano territorio e la
piano l’esigenza di salvaguardare i complessi infatti in primo
reggevano i diversi ordinaffienti attraverso la equilibri su cui si
costruzione di ma
gistrature incaricate di realizzare una fitta rete
ministrativo-contabili sulle comunità. E tutta di controlli am
molto dibattuti tra fine ‘800 ed inizio ‘9001 via questi temi
ricevuto grande attenzione da parte della non sembrano aver
che li ha affrontati solo sporadicament&. Anch stori ogra fia italiana,
e negl
tra gli anni ‘60 e gli anni ‘80, assunsero ad ogge i studi che,
lo sviluppo dello Stato moderno l’attenzione tto di indagine
non si rivolgeva al
problema del controllo, ma ad altri aspetti:
rocrazia moderna, l’acquisizione da parte la nascita della bu
dello Stato del mono

- Ringrazio Marcello Verga e Luca Mannori,

to alla memoria di Ferruccio Facchin per l’affett per 1e loro osservazioni. Il saggio è dedica
o con cui ha sempre seguito il mio lavora.
Vanno ricordati i grandi manuali di storia del
più importante è font A. Pende, Storia del diritto diritto di primo ‘900, tra i quali il
stiano alla codificazione, Torino, 1896-1903, italiano dalla caduta dell’impero ro
ma anche gli studi di alcuni storici
nanza, come Rinaudi, Prato e Puglicst della fi
2 Non si trova
molto in una serie di volumi che iL Ministero
tra gli anni ‘50 e ‘60- Ch-. Istituziotii e magist del tesoro promosse
• pubblica di Genova dalle origini al 1797, Roma,rature finanziarie e di m,,trotlo della Re-
lo della Repubblìca di Venezia dalle origini 1952; Magistrature contabili e di control
al 1797, Roma, 1933; Istituzioni finan
di controllo dello Stato di Milano dalle origini ziarie e
rie, contabili e di controllo dello Stato Pontificioal 1797, Roma, £960; Fsjituzìo,,i finanzia
dalle origini al 1870, Roma, 1961.
82 STEFANO TABACCHI
polio sulla giustizia penale, lo sviluppo della fiscalità e della fi
nanza pubblica, l’erosione delle autonomie giurisdizionali di
feudi, comunità e città’. La sostanziale mancanza di interesse
per il problema del controllo, che obbligava a recepire le indi
cazioni di una tradizione di studi viziata da un notevole forma-
Usino, ha creato un’immagine distorta dei rapporti tra potere
centrale e comunità negli Stati italiani, che non è stata corretta
in anni più vicini, quando una parte della storiografia ha posto
in discussione la validità del paradigma statuale come chiave di
lettura per la storia dell’età moderna.
L’individuazione di nuovi percorsi di ricerca dallo studio — In questo quadro mi è sembrato utile tratteggiare un profilo
delle comunità in quanto espressione di realtà territoriali com
plesse, a quello dci patriziati, a quello delle corti intese come
—
forma di organizzazione del potere alternativa allo Stato si è
infatti accompagnata ad un’immotivata caduta di interesse per
la storia delle istituzioni degli Stati italiani, spesso considerate
solo nell’ottica delle relazioni di palrnnage4.
In realtà, come è stato di recente osservato’, lo sterile irrigi
dirsi nella critica ad un concetto forte di Stato, che esiste ormai
solo in quanto idolo polemico, sembra condurre ad un’impasse,
anche perché finisce paradossalmente per riproporre, sotto mu
3 Per una visione sintetica dei temi dibattuti in quegli anni cfr. Potere e soci età ne
gli Stati regio nati italiani del ‘500 e del ‘600, a cura di E. Fasano Guanni, Bologna,
1978. Proprio la Fasano ba richiamato l’attenzione sul problema del controllo in Gli
Stati dell’italia centro-settentriottale tra quattro e cinquecento: continuità e trasformazioni,
in «Società e storia», 6 (1983). pp. 6t7-640.
4 È impossibile fornire indicazioni esaustivC su questi temi. Rimando quindi ad al
cune opere di sintesi o particolarmente significative. Per alcune puntualinaziofli in
tema di Stato cfr. L. BIanco, Note sulla più recente storiografia in tenia di «Stato ,noder
no», in «Storia Amministrazione Costituzione”, 2 (1994), pp. 259-297; M- Fioravanti,
Sjaso (storia), in Enciclopedia del diritto, XLIII. Milano, 1990, pp. 708-758; A.M. He
spanha. Visperas del Leviatdn, Madrid. 1989 cd il volume Cugini dclii, Stato. Processi di
formazione statale in italia tra medioevo ed e/i moderna, a cura di G. Clittiolini-A.
Molho-P. Schiera, Bologna, 1994. Per la storiografia sulle comunità cfr. Le comunità ne
gli Stati italiani d’Antico Regùne, a cura di G. Tocci, Bologna, 1989. Una proposta radi
calmente nuova è in E- Grendi, Il Cervo e la repubblica. 11 modello ligure di antico regi
me, Torino. 1993; sulla natura e i limiti di tale proposta cfr. la discussione in «Società e
storia’,, 17 (1395), pp. 111-168. Sulla corte cfr. P. Merlin, il tema della corte ,,ella sto
riografia itdtàna ed europea, in «Studi storici”, 27 (1986), pp. 203-244. Sui patriziali.
cfr Patrizinti ed aristocrazie nobiliari, a cura di C. Mozzarclli-P. Schiera, Trento, 1978 e
le osscrva,ioni di F. Angiolini, I gruppi dominanti de: centri ,nmori della Toscana medi
cea, in Cullc vai d’Eisa: diocesi e città tra ‘500 e ‘600, a cura di 1. Nencini, Q,sielfiorcn
tino, 1994, pp. 66-Bl.
Ch. G. Chittolini, Il «privato», il «pubblico», lo Stato e E. Fasano Guarini, Cc,t
sto e periferia, acee,itramento e particolarismi: dicotomia o sostanza degli Stati in età “io
derna, entrambi in Origini dello Stato, eh., rispettivamente pp. 553-590 e pp. 147-176.
IL CONTIIQLW SULLE FINANZE DELLE COMUMTA NEGLI STATI
ITALIANI 83
tato aspetto, il superato dilemma accentramento/decentramen
to. Al contrario, uno studio non formalistico dei concreti per
corsi politico-istituzionali attraverso i quali venne affrontato ne
gli Stati italiani il problema del governo del territorio appare
una direzione di ricerca particolarmente fruttuosa, in quanto
consente di porre l’accento sulle relazioni tra potere centrale ed
‘i altri poteri, evitando tanto una considerazione delle comunità
come insieme chiuso ed autodefinentesi quanto la creazione di
un’immagine teleologieamente ordinata dell’azione del potere
centrale.
sintetico delle magistrature di controllo negli Stati italiani tra la
metà dcl ‘500 e gli ultimi decenni del ‘700. Prima di addentrar
minell’esame dei singoli ordinamenti, è però necessario cercare
di definire il concerto di controllo per i secoli dell’età moderna.
Infatti, la riflessione giuridica cinque-seicentesca ignorò questo
—
concetto del resto lo stesso termine controllo è un francesi
smo, che si diffuse in Italia, non a caso, solo a partire dall’età
—
napoleonica ed utilizzò piuttosto il concetto di tutela, poco
utilizzabile come concetto storiografico in quanto carico di una
forte valenza ideologica Senza entrare in complesse discussioni
terminologiche, mi limito a sottolineare che, applicando agli or
dinamenti degli Stati italiani le nozioni di controllo e di tutela
elaborate dalla giurisprudenza otto-novecentesca, finiremmo
per misurarli secondo parametri anacronistici. Al contrario, mi
sembra opportuno adottare il concetto di controllo in un’acce
zione minimale, intendendolo come acquisizione da parte del
potere centrale di un significativo flusso di informazioni sulla
gestione finanziaria delle comunità. E ovvio che, così facendo,
si rischia di sottostimare alcuni aspetti del problema, in quanto
l’acquisizione dell’informazione non è un fatto neutro, realizza
to a puri fini statistico-conoscitivi, ma risponde a delle finalità.
Tuttavia, mi sembra che il problema dell’acquisizione dell’infor
mazione, che negli ordinamenti di antico regime non è un fatto
scontato, sia l’elemento centrale nell’attività di controllo delle
magistrature degli Stati italiani. Infatti, solo grazie ad una cono
scenza della situazione locale non limitata agli aspetti ammini
I. strativo-contabili, ma aperta a valutazioni più propriamente po
litiche, il potere centrale poteva valutare la possibilità di inter
venire su realtà caratterizzate da dinamiche politiche per certi
versi autonome come le comunità.
-4

84 STEFANO TABACCHI
in effetti, ie motivazioni che ispiravano gli interventi delle
istituzioni di controllo degli Stati italiani appaiono assai com
plesse e spesso lontane da quelle assegnate ad analoghe istitu
zioni ottocentesche, in quanto il controllo stesso presentava una
caratterizzazione politico-giudiziaria più che non amministrati
vo-esecutiva6. A livello ideologico e giurisprudenziale l’assunzio
ne da parte del potere centrale di un ruolo di controllo era giu
stificata con la necessità di tutelare i soggetti più deboli all’in
terno del tessuto comunitativo e si fondava sull’assimilazione
della comunità ad un’associazione volontaria di diritto privato e
sulla sua parificazione ad un minore, sottoposto alla tutela del
principe-padre. Questa ideologia tutoria non esprimeva una
semplice fictio giuridica, ma costituiva la forma di autorappre
sentazione che molte magistrature di controllo davano di sé e
della propria attività e non era priva di ricadute sulla prassi am
ministrativa. Tuttavia, se vogliamo individuare le specifiche esi
genze politiche che condussero gli Stati italiani ad intervenire
sulla gestione della finanza comunitativa, non possiamo limitar
ci a considerare queste raffinate elaborazioni giurisprudenziali,
ma dobbiamo considerare il problema del controllo sulle finan
ze delle comunità nel quadro dei rapporti tra potere centrale e
ceti dirigenti locali, quali si vennero definendo all’indomani
delle guerre d’Italia.
In quella convulsa fase storica, l’azione del potere centrale
doveva rispondere soprattutto a due esigenze, in parte contrad
dittorie: minimizzare gli effetti sociali dell’aumento della pres
sione fiscale e quindi salvaguardatc la capacità contributiva del
le comunità; assestare i vari territori su equilibri meno precari,
e quindi cointeressare i gruppi dirigenti locali alla gestione del
lo Stato, anche a costo di tollerare una gestione privatistica del
le finanze locali. La necessità di rispondere a queste due esigen
ze spiega il carattere ambivalente degli interventi delle magistra
ture di controllo. Da un lato, esse esercitavano una funzione di
tutela sulle finanze delle comunità e quindi attuavano una serie
6 Uso questi termini in maniera generica. Per una riflessioi,e sulle categorie util,z
zate dai magistrati cinque-seicenceschi per definire la propria attività cfr. L. Mamiori,
Per una «preistoria» ddlin finisione a,,nflinhsirativa. Oiltura Rù.ndico e anhintà dci pubbli’
ci apparati nell’età del tardo diritto comune in ((Quaderni fiorentini per la storia
pensiero giuridico». 18 (1990), pp. 323-504. Ch. dello stesso, anche per quanto
11 sovra,,o tutore. Pluralismo istituzionale ed accentramento a,nministratiuo ne! Principato
dei Medici (lecc. X Vt-X VII I), Milano, 1994.
‘i
IL COF{flQLLo SULLE FINANZE DELLE COàIUNUÀ
NEGLI STATI ITALIANI 85
di interventi, svolti in forme giuridicamente definite, allo scopo
di mantenere la gestione delle finanze locali entro i parametri
fissati nella legislazione. Dall’altro, svolgevano un ruolo di me
diazione, che rifletteva il carattere per certi aspetti pattizio del
rapporto tra potere centrale e gruppi dirigenti locali e che si
basava su forme di intervento non necessariamente giuridicizza.
te, ma spesso extralegali o paralegali, attraverso le quali il pote
re centrale utffizzava politicamente le informazioni ottenute.
Proprio la compresenza di questi aspetti, che caratterizza tutti
gli Stati italiani, individua una importante differenza rispetto
agli ordinamenti ottocenteschi, nei quali un uso politico dell’in
formazione è, almeno teoricamente, considerato come una de
vianza, e spiega lo scarto che esiste nell’età moderna tra il pos
sesso delle informazioni sulla situazione finanziaria delle comu
nità e la capacità di realizzare interventi efficaci.
La costruzione di magistrature di controllo rappresentò si
curamente una svolta importante nel rapporto tra potere cen
trale e comunità negli Stati italiani, che nel corso del ‘400 era
stato costruito soprattutto attraverso la fiscalità e l’acquisizione
da parte del principe di un monopolio sulla giustizia criminale.
L’assunzione da parte del centro di una funzione di tutore delle
finanze delle comunità implicava infatti la ricerca di nuovi in
terlocutori a livello locale e la creazione di nuovi e più stabili
legami tra le élite comunitative ed il potere centrale, la riduzio
ne del peso politico dei patriziati urbani, l’ampliamento dell’ap
parato burocratico centrale e periferico; in breve, una maggiore
integrazione dei poteri del territorio in una realtà politica regio
nale’. Tuttavia, se fu comune a tutti gli Stati l’esigenza di realiz
zare qualche forma di controllo sulle finanze delle comunità, la
capacità del potere centrale di stabilire solidi legami con i ceti
dirigenti locali e di costruire magistrature di controllo variò
molto, in relazione agli assetti sociali e politici dei diversi terri
tori.
Nelle realtà in cui prevalse un modello fortemente orientato
nel senso della tutela si rileva la presenza di specifiche magi
strature di controllo, che erano sorrette da una robusta elabora-
del 7 Cfr. E. Fasano
Guanni, Gli Stati dell’italia
rjonaIe cir., e C. Pent,
segue, Il principe e le comunità soggette: il regime fiscale centroxettent
dalle «pattuizioni» al «buo?;govcrno,,
o Finanze e ragton di Stato ù, italia e Germania nella prima ciò
De Madda[enaj-j, Kellembenz, Bologna, 1984, pp. 89-100,
moderna a cura di A.
 IL CONTflOL,o SULLE FINANZE DELLE
86 STEFANO TABACCHI COSIUNflÀ NEGLI STATI ITAlIANI 87

at 2. Granducato di Toscana, Stato del/a Chiesa e Ducato di

zione giurisprudenziale e che esercitavano la loro attività sia va al mx mode//o littorio Savoia:
traverso atti autoritativi, che la dottrina coeva riconduce for
concetto ii «oeconomica administratio», sia attraverso la di
mazione di veri e propri processi contenziosi8. La presen za Pur nelle innegabili differenze che presentavano i loro ordi
o cosp icua di funz iona ri perifer ici e l’attu a
una rete più o men namenti, questi tre Stati sembrano accomunati dalla presenza
un modello di controllo dai tratti fortemente autoritativi La di
zione di un penetrante controllo sui bilanci delle comunitù, sul
vita fi tela del potere centrale sulle comunità era infatti realizzata tu
da
la loro situazione debitoria e su altri aspetti della loro men
nanziaria consentiva così di attua una re sorta di «acc entra specifiche magistrature, dotate di un apparato periferico capace
diri di far affluire al centro una notevole mole di
informazioni.
to per comandi», che rifletteva una situazione in cui i ceti e.
genti locali avevano orientato i propri inter essi verso la capital Inoltre, la legislazione prodotta sin da fine ‘500 realizzava una
zione drastica riduzione dei poteri dispositivi delle comunità, Ne de
Al contrario, in altre situazioni, la presenza di poli di attraindus
alternativi alla capitale o di forti poteri feudali e citta dini rivava un controllo assai penetrante, che è sicuramente da
iazio tere in relazione ad un avanzato processo di integrazionemet
se il potere centrale ad enfatizzare il momento della med delle dei
ceti dirigenri locali in una dasse dirigente regionale.
ne, rinunciando ad attuare una vera tutela sulla gestione
finanze comunitative. In questi Stati, dunque, mancava una spe -11 caso toscano dimostra un’attenzione assai precoce del
nale buro crati co perif e tere centrale per la gestione delle finanze locali, Infatti già ponel
cifica magistratura di controllo, il perso che
rico era molto ridotto e svolgeva una funz ione più politic a 1560 Cosimo I creava una magistratura specificame preposta
amministrativa, mentre acquisiva un’importanza centrale la orga me al controllo sulle finanze comunitative. i Nove conservatori
diazione giudiziaria esercitata dai tribunali central i o dall’ la giurisdizione e del dominio di Firenze. La competenza del
dei
no finanziario-contabile che gestiva il complesso della finanza Nove era molto ampia e si estendeva a tutti gli aspetti della fi
pubblica. Il controllo sulle finanze delle comunità finiva cosìe nanza locale, dagli appalti alla gestione delle terre comuni, al
per ridursi all’obbligo di richiedere l’assenso del potere central controllo sugli estimi, sui bilanci delle comunità e sui camerlen
forme im ghi e gli altri ufficiali comunitativi Al contrario, la
struttura
per l’imposizione di nuove tasse o la modifica delleistra ture del della magistratura era piuttosto semplice e contemperav a fun
positive adottate localmente, ma sfuggiva alle mag zioni amministrative, affidate all’ufficio del soprassjda0 e
principe la conoscenza di fondamentali aspetti della finanza .co
toria funzioni giurisdizion5 esercitate coflegialmente da membri del
munitativa, come i bilanci, gli estimi e la situazione debimi
L’individuazione di questi due mod elli costitu isce, pare, patriziato fiorentino In effetti, la possibjflth di attuare il
to saggio e dovr ebbe cons enti trollo venne garantita, più che dalla riorganizzazi0 istitucon zio
la principale acquisizione di ques italiani
re una rilettura del tema del controllo negli antichi Stati nale realizzata al centro, dalla trasformazione dei cancellieri
del
correla le comunità in una sorta di funzionari dipendenti dai
che eviti ogni formalismo giuridico e tenga conto delle he e
zioni esistenti tra situazioni sociali, economic he e politic una misura che si affermò negli anni ‘70 del ‘500 e Nove,
forti resistenze nelle comunità. Infatti, la sottrazione alleprovocò
concrete realizzazioni istituzionali. comu
9 Ch-. A. Anzjiiotcj La
costituzione interna dello Stato fiorentino sotto il Duca Cosj.
‘no ide’ Medici Firenze. 1910, ma sopratturco di E.
co,,tad, nel dominio f:ore,ai,,o tra Quattro e Cinquecento. Fasano Guarinj: Citta soggette e
il caso pisano, in Ricerche di
storia moderna Pisa, 1976, pp. 1-94, Poine centrale
e coinuniti soggette nel Gra,,ducato
d Cosùno I. in «Rivista storica italIana» 89 (1977),
ne locale delle Imporle nel Granducato di pp. 49-338 Camerknghi ed esazio
Toscana del ‘500-’600 in La fisca litd et sei i»,.
ti sui ‘.tribu,,al,a— o pl’catr nny s
-
sociale e,, balie e! en France an XVJJC et X VIIP siècles,
C(r. L. Mannori, Il sovrano tutore, or.; G. Goria, Appun i secoli XVI e XVIII Roma, 1980, pp. 29-
arie opera ittifra 49; L. Mannori Il sovrano Irnore, cir. Sulle
origini dci Nove cfr. P. Bcnignic. vivol,,
«magistra/ui» con funzioni a,nminisirarive e giudizi per il centen ario delta quarta
siello Stato Pontifi cio e nel Grandu cato di Toscan a, in Studi Pmgetti politici ed organizaazio,,e di archivi:- la docume,,taz tane dei Nove, in «Rassegna
ilcgji archivi di Scalo,,, 43 (1983), pp. 32-82.
sezione del Consiglio di Stato, Roma, 1987, pp. 3-26.

58 STEFANO TABACCHI
—
nità del diritto di nomina dei cancellieri un elemento assente
negli altri Stati italiani, dove il cancelliere rimase a lungo un uf
—
ficiale comunitativo consentì di disporre di un corpo specia
lizzato e fedele, in grado di dare sostanza alla normativa che di
sciplinava la gestione delle finanze comunitative.
Tra la seconda metà del ‘500 ed i primi decenni del ‘600,
un periodo decisivo ai fini della creazione dell’ordinamento isti-’
tuzionale toscano’0, questo sistema tutorio raggiunse una strut
turazione definitiva, anche se non mancavano smaghature, spe
cialmente nelle aree periferiche del Granducato. I Nove e le
analoghe magistrature create nel senese e nel pisano, i Quattro
conserva:ori dello Stato ed i Surrogati, consentivano al potere
centrale di acquisire una conoscenza pressoché completa della
finanza delle comunità, e quindi di intervenire con atti autorita
dvi o di esercitare un ruolo di mediazione. Le comunità, da
parte loro, non salo erano ormai prive di un autonomo potere
dispositivo delle proprie entrate ed inserite nella rete dei can
cellieri, ma sempre più dovevano guardare a Firenze per risol
vere conflitti di interesse locale.
L’attività delle magistrature di controllo toscane nel corso
del ‘600 resta poco conosciuta. Se infatti sembra assodato che
esse non vennero interessate da alcuna riforma globale, manca
no studi che valutino la capacità di rispondere alle tensioni
provocate da una congiuntura economica spesso difficile. Certo
è che, tra gli anni ‘80 e ‘90 del ‘600, l’esigenza di attuare un
controllo meno formale sulle finanze delle comunità spinse ad
ampliare il ruolo dei Nove e a semplificare quella rete di fun
zionari, a metà tra Stato e comunità, che enfatizzava gli aspetti
di mediazione del sistema”. In effetti, è forse solo da questo
momento che il controllo sulle finanze delle comunità appare
determinato da una volontà di comprimere la spesa locale e
non solo dall’esigenza di governare i conflitti che si accendeva-
no intorno alle finanze locali.
La riorganizzazione degli assetti politici e istituzionali, del
Gr. E. Fasano Guarini, Produzione di leggi e disciplinasnento ‘iella Toscana
granducale tra Cinque e Seicento. Spunti dì ricerca, in Disciplina dell’anima, disciplina del
corpo e disciplina della società tra Medio Evo ed età moderna, a cura dl 1’. Prodi, Bolo
gna, 1994, pp. 659-660.
Il Ch. M. Verga, Appunti per una storia politica del Granducato di Toscana di Co
simo (Fr (1670-1723), in La Toscana nell’età di Cosimo (FI, a cura di F. Angiolini-V. &-
cagli-M Verga, Firenze, 1993, pp. 335-336.
IL CONTROLLO SULLE FINANZE OLL COMUNITÀ NEGU STATI ITALIANI 89
Granducato che prese corpo nella seconda metà del ‘700 con
dusse alla contrastata affermazione di un nuovo sistema di con
trollo, che non è qui possibile seguire in dettagli&2. In primo
luogo, si intervenne sugli strumenti istituzionali del controllo,
realizzando una chiara distinzione tra aspetti economici e giuri
sdizionali e riducendo gli spazi di intervento delle magistrature
centrali su molte voci del bilancio delle comunità. In secondo
luogo, si cercò di favorire lo sviluppo di un nuovo referente
dello Stato a livello locale, intervenendo sui meccanismi di de
- zione alle cariche comunitative nel senso di affermare il princi
pio fisiocratico del legame tra proprietà e rappresentanza. Ne
derivò un sistema nuovo, che restituiva alla comunità una qual
che capacità dispositiva dei propri beni, ma che non costituiva
laffermazione di un (inesistente) principio di decentramento,
contrapposto ad un (altrettanto inesistente) accentramento cm
que-seicentesco, quanto piuttosto una riorganizzazione istituzio
• nale favorevole alle istanze dei nuovi gruppi sviluppatisi nelle
comunità all’ombra di quello che gli illuministi toscani definiva
no «il dispotismo dei Nove>). Un dispotismo che, peraltro, ave
va costituito per tutta l’età moderna un valido modello, più o
meno consapevolmente imitato in diversi Stati italiani.
Nel caso dello Stato della Chiesa, una vivace tradizione di
studi ha sottolineato l’incapacità del potere centrale ad affer
marsi sui patriziati locali”. Tuttavia, ciò è anche il risultato di
un immotivato disinteresse per la storia delle istituzioni pontifi
cie e della creazione di una contrapposizione troppo rigida tra
potere centrale e poteri locali. In realtà, se si considera compa
rativamente il problema del controllo sulle finanze delle comu
nità, il modello pontificio sembra presentare diversi punti di
• - contatto con altre realtà statuali, la Toscana prima fra tutte.
L’esigenza di controllare la finanza locale si pose nello Stato
della Chiesa con un certo ritardo rispetto alla Toscana. Certa-
12 Ch., per LuIti, 11. Snrdi, L’annni,,istrazio,,e illuminata Ri/arma delle
comunità e
progetti di conituzmne nella Toscana leopoldina, Miiano, 1991.
Ch. c. Casanova, Comunità e governo pontificio bi Romagna in età moderna,
Bologna, 1981; della Stessa, Le mediazion, del privilegio. Economia e potere nelle legazio
ni pontificie dcl ‘700, Bo]ogna, 1984; A. Dc Benedictis, Patrizi e comunità, il governo
del contado bolognese nel ‘700, Bologna, 1984; in generale, BG. Zenobi, Le «bei, rego
late ciad» mode/li politici nel governo delle periferie ponti/s’ne ùt età moderna, Roma
1994,

90 5TEANO TABACCHI
-
-
mente, una qualche forma di controllo dovette essere esercitata
dai cardinali legati, Che agivano a livello locale spesso con note
vole autonomia, e dalla Camera apostolica, il massimo organi
smo finanziario dello Stato14, già dalla prima metà del ‘500. Si
trattava però di un controllo debole e realizzato prevalentemen
te a livello locale, che dimostrò tutti i suoi limiti nella seconda
metà del secolo, quando l’aumento della tassazione, l’esplosione
del banditismo ed alcune crisi agricole produssero una crisi del
la finanza delle comunità, che si espresse soprattutto nella cre
scita dell’indebitamento. L’esigenza di uscire da questa situazio
ne emerse perciò con forza tra gli anni ‘80 e ‘90 e spinse Cle
mente VIII ad emanare la bolla Pro commissa (1592), che rego
lamentava la gestione finanziaria delle comunità e imponeva
loro di trasmettere annualmente a Roma i bilanci preventivi.
Contemporaneamente, il pontefice assegnò la competenza sulle
questioni relative alla finanza locale ad un nuovo organismo, la
Congregazione del buon governo.
Anche se, allo stato attuale delle ricerche, è difficile rico
struire l’evoluzione delle competenze e dell’azione della congre
gazione15, sembrano evidenti molte somiglianze con il Magistra
to dei Nove. Anche qui ritroviamo infatti una compresenza di
funzioni amministrative, affidate al cardinale prefetto, che era il
nipote del pontefice regnante, ed al segretario, e di funzioni
giurisdizionali, svolte collegialmente da tutti i cardinali e prelati
della congregazione. Inoltre, l’ambito di azione del Buon gover
no non sembra meno esteso di quello dei Nove: i bilanci delle
comunità, gli appalti, la scelta delle formule impositive da adot
tare localmente, le elezioni di camerlenghi ed ufficiali comuni
tativi erano tutte materie di sua competenza. La stessa elabora
zione giurisprudenziale, che insisteva sulla funzione tutoria del
la congregazione, presenta convergenze con le teorie dei giuristi
toscani’6.
13 Ch. A. Gardi. Lo Stato ù, provincia. L’amministrazione della legazione di BoIa-
gira durante il regno di 5/sto V (1583-1590), Bologna, 1991; M.G. Ristora Ruggiero, La
-
Reucrenda c’antere Apostolica cdi suoi archw4 Boma, 1984.
I) Cfr. E. Lodolini, L’archivio della Sacra Congregazione del Brio,, Governo (1592-
visite
1847), inve,,tario, Roma, 1956. Per alcune iniziative di Sisto v, di-. C. Penuti, Ledel VI
«econo,niches tisi/ne: nato della ricerca, estratto da Lista V: L Roma e Lazio. Atti
corso internazionale di alta cultura, Roma, 1990.
16 migliori esempi della riGessinne giuridica pontificia
su queste questioni sono
Jo
G. Cohefli, De batto regùnine rerum ad rinive,sìtaiej spectaniium, Romae, somptibus bre
annis Casonij, 1656 e P.A. De Vecchia, Collecrio constitutionum, chirographorum ci
IL CONTROLLO SULLE FINANZE DELLE COMUNITÀ NEGLI
STATI ITALIANI 91
Esistevano però alcune importanti differenze, In primo luo
go, il Buon governo non disponeva di una rete di funzionari
diffusi sul territorio come i cancellieri dei Nove. Nello Stato
della Chiesa, infatti, il cancelliere restava un ufficiale comunita
tivo ed il controllo sulle finanze locali era esercitato piuttosto
dai governatori provinciali. Presenti in tutte ie comunità di di
mensione cittadina, i governatori erano figure molto simili ai
rettori veneti: erano dei prelati, dotati di ampi poteri in civile e
in criminale, ed esercitavano una funzione di mediazione e di
controllo su molti aspetti della Vita delle comunità, dai sistemi
annonari, all’ordine pubblico, alla sanità, alla materia finanzia
ria’7, Proprio la vastità delle funzioni dei governatori, il loro ra
pido turn over e la relativa scarsezza di personale burocratico
periferico dovettero ostacolare l’attuazione di un controllo reale
e non solo formale, anche se questo problema potrà essere
chiarito solo da specifiche ricerche,
Un secondo elemento che dimostra quanto nello Stato della
Chiesa
ma l’ispirazione nettamente autoritativa che animava il siste
di controllo si stemperasse in una contrattazione con i
gruppi dirigenti locali è la presenza di una complessa figura
istituziona]e: gli agenti delle comunit Si trattava di membri
autorevoli dei patriziati locali oppure di affermati avvocati ro
mani, scelti dalle comunità (ma la nomina era ratificata dal
Buon governo) per curare i loro interessi ed influire sulle deci
sioni della congregazione, che, da parte sua, li riconosceva
come propri interlocutori e tentava di utilizzarli come strumen
to di controllo. Una figura complessa, dunque, che sembra es
sere stata trasformata in una sorta di ftinzio
nano dei Buon governo, incaricato di mantenere contatti infor
mali con le comunità’8
vita,,.,. pro bono reginune iiniversiiatu,n ci co?ntnhinitatu,,, Sta/nt Ecclesiastici
Mainardi, 1732.1743, 4 volumi con titoli in parte diversi. Per i giuristi toscani Roiuae,
cli-, L.
Mannori, il sovrano tut’ore, di.
17 Manca una
trattazIone delle funzioni dei governatori, Indicazioni interessanti
CLI un’ampi., bibliografi, ai trovano comunque in C.
Weber, Legati e governatori dello
Stato pontificio Roma, 1994. Ch. anche 11. RuffilIi, L’appodiamento ed
il
quadro territoriale dello Sia/o Pontificio, Milano, 1968 e C. Weber, Mon:riasseflo dcl
Giande,nana (1630-1690) governatore per la 5, Sede e i suoi scritti inediti, in Giacomo
«Bollettino
storico piacentino,, 82 (1987), pp. 168-182.
18 Gli agenti rimangono
poco conosciuti. Cfr, comunque G. Cohelli, De botta re
gbnuie, cic., pp. 268 sa. e Archivio di stato di Roma, Buon Governo,
reg. 53. serie I, Appendice,

92 STEFANO TABACChI
Indubbiamente, l’affermazione di un sistema di controlli
sulle finanze delle comunità fu, nello Stato della Chiesa, forte
mente contrastata, a causa delle resistenze dei patriziati locali e
della feudalità. Centri importanti come Bologna e Ferrara
avrebbero così conservato per tutta l’età moderna un’autono
mia giurisdizionale dalla Congregazione del buon governo, in
cui peraltro si esprimevano più elementi ideologici che una rea
le estraneità di queste aree rispetto alle istituzioni pontifi cie.
larmen te diffuse nel La
Inoltre, le comunità infeudate, partico llo
zio, avrebbero resistito ai tentativi di realizz are un contro
Tuttav ia, la capaci tà
sulle loro finanze fino all’inizio del ‘700.
del Buon governo di attuare un’efficace tutela sulle finanze del
le comunità si delineò con chiarezza sin dai primi del ‘600,
quando la congregazione venne dotata di un personale numero
so e professionalizzato e di una competenza esclusiva sulle cau
se di interesse comunitativo. Nuovi problemi si aprirono invece
con gli anni ‘30 e ‘40 del ‘600, quando l’aumento della pressio
ne fiscale e le degcnerazioni clientelari che stava subendo il si
stema del nepotismo provocarono una crisi della finanza delle
comunità, che si espresse nella crescita dell’indebitamento e
nella creazione di sotterranee complicità tra finanzieri e ccii di
rigenti localit9.
L’esigenza di uscire da questa situazione portò, nella secon
da metà del secolo, ad una riduzione del carico fiscale, all’at
tuazione di una timida perequazione tributaria e soprattutto al
tentativo di rafforzare il controllo sull’indebitamento comunita
tivo. Se tuttavia già nel 1655 si arrivò ad una sistematica verifi
ca della legittimità dei debiti contratti dalle comunità e nel cor
so degli anni ‘70 e ‘80 si sviluppò un corposo tentativo di ridu
zione delle immunità fiscali del clero, fu solo dopo l’abolizionei
del nepotismo (1692) che il Buon governo riuscì ad affinare
propri strumenti di intervento. Il momento di massimo svilup
po, anche ideologico, di un sistema tutorio fu la prefettura dcl
cardinal Imperiali (1701-1736), nel corso della quale la congre
gazione estese la sua giurisdizione anche alle coinunita feudali
(1704) e rafforzò il proprio controllo grazie all’inv
io sistematico
19 Sulla Fiscalitì de. A. Gardi, La frscalltd pontificia tra Medio Evo ed età moderna,
entale M.
in «Socie tà e storia,,, 9 (1986), pp. 508-559. Per il nepotismo resta fondam
er, La s,,ròac nda,,ce de l’Dai écclesi artique , in «Bibho thèque de l’Ecole
Laurain Portem
dcs chartcs», 131 (1973), pp. 487-56 8.
IL CONTROLLO SULLE FINANZE DELLE COMUNITÀ NEGU STATI ITALIANI 93
nelle comunità di ((visitatori», cioè di funzionari dotati di poteri
commissariali, In seguito, negli anni ‘40 del ‘700, si affermò
una politica di concessione di autonomie anche rilevanti alle
comunità, che avrebbe dovuto garantire ai domini pontifici un
più armonico sviluppo economico. Il Buon governo vide perciò
limitata la sua giurisdizione contenziosa nell’ambito delle rifor
me giudiziarie di Benedetto XIV, ma fu ancora in prima linea
nell’elaborazione del catasto piano e di progetti di semplifica
zione tributaria, pur senza rinunciare a quell’ingerenza tutoria
nella vita amministrativa delle comunità che si stava rivelando
ormai inadeguata a rapportarsi alla realtà dello Stato.
La situazione piemontese sembra presentare numerose so
miglianze con quella toscano-pontificia, anche se rimane ancora
difficile costruire un quadro complessivo dei rapporti tra Stato
sabaudo e comunità20.
Che il Piemonte moderno abbia trovato una prima compiu
ta strutturazione istituzionale nel corso del regno di Emanuele
Filiberto pare ormai un dato acquisito. In questa fase l’introdu
zione di un’imposta diretta valida per tutto lo Stato, il tasso, e
la riorganizzazione dell’amministrazione contribuirono certa
mente a ridefinire il rapporto tra sovrano e comunità dopo gli
anni dell’occupazione francese, ma non sembra che 11 potere
centrale si sia posto il problema di un controllo sulle finanze
delle comunità né, tanto meno, che siano state create istituzioni
ad hoc. A livello centrale troviamo infatti istituzioni giudiziarie
o finanziario-contabili (Senato, Camera dei conti), mentre a li
vello locale si riscontra la presenza di ufficiali con attribuzioni
prevalentemente giudiziarie (podestà, vicari e prefetti) o politi
co-militari (governatori), con l’eccezione di Vercelli e Asti, dove
esistevano alcuni referendari, incaricati di mansioni specifica
mente fiscali. Questa situazione, che esprimeva le difficoltà del
potere ducale ad imporsi sui molteplici poteri di una terra di
frontiera come il Piemonte, venne profondamente modificata
20 j (cm., de, rappor li tra Siaro
sabaudo e cOmunii non ha riccvuio molto mcc
rcsse fìno adanni recenti (cfr. C Ricuperati, I volti della pubblica felicità. Storioraha e
politica nel Pu-.nn,ne scttccc,rtesco Torino, 1989, pp. 5-58). Nella mia ricostruzione mi
sono basato soprattutto sul ricchissimo P. Merlin-C. Rosso-ci. Symcox.G. Ricuperati. Il
Piemonte jabaudo. Stato e territori in età moderna Torino, 1994. Gr. anche ci. Bracco,
Te,’ra efiscalaà nel Pteiiionte sabaudo, Torino, 1981 e E. Scumpo, Finanza e stato ‘no
dc,0 nel Piemonte del Seicento, Roma, 2979.

94 STEFANO TABACCHI
nei primi decenni del ‘600, in un momento di forte crescita del
peso fiscale e correlativa crisi della finanza delle comunità. Tut
tavia, proprio la necessità di assicurare l’acquiescenza dei ceti
dirigenti locali all’accresciuto drenaggio fece sì che molte inno
vazioni restassero lettera morta.
Embiematica è, da questo punto di vista, la vicenda del
l’istituzione (1620) di «oratori provinciali» incaricati d rappre
sentare a Torino le comunità, una misura che mirava ad incana
tare sul terreno istituzionale il rapporto tra potere centrale e
ceti dirigenti locali, ma che venne precipitosamente lasciata ca
dere. Allo stesso modo, il tentativo di valutare la legittimità dei
debiti contratti dalle comunità (1626-1627) rappresentò più una
misura di finanza straordinaria che non l’applicazione di un
programma di risanamento delle finanze locali. Più significative
furono invece altre riforme: la riorganizzazione del territorio su
base provinciale (1622); la creazione di un nuovo organo finan
ziario, il Magistrato straordinario, e l’istituzione in tutte le pro
vince dei referendari provinciali (1624), incaricati di esercitare
il controllo sulla materia fiscale; a stessa politica di infcudazio
ne dei contadi delle città piemontesi, che riduceva il peso poli
tico dei patriziati urbani.
Le riforme degli anni ‘20 del ‘600 individuatio certamente
una cesura nella vita istituzionale del Piemonte, ma la guerra ci
vile del 1638-1642 dimostrò quanto fossero ancora precari gli
equilibri raggiunti e quanto fosse pericolosa la politica di ridu
zione del ruolo delle città a vantaggio della feudalità. Fu dun
que solo a partire dalla ricompattazione del ceto dirigente pie
montese successiva aHa guerra che prese avvio la costruzione di
un sistema strutturato di controlli. Fulcro del nuovo sistema fu
la Delegazione per il buon governo dei comuni (1661), compo
sta di membri della Camera e del Senato ed incaricata di risa
nare le finanze locali. Il nuovo organo, formalmente simile a
quelli già sperimentati nella prima metà del secolo, basò la sua
azione sul controllo dei bilanci preventivi e dei catasti delle co
munità e riuscì a rompere le consolidate solidarietà che caratte
rizzavano la gestione delle finanze locali. In tal modo, fu possi
bile avviare una politica di perequ azione tributaria, che rag
giunse il suo culmine nel primo ‘?OO.
Pre
Su quesii problemi cfr., oltre agli scudi gi ciluti, D. Borioli-M. Pcrr-aris-A.
mol’, La perequavone dei tributi nel Pwinonte sabauda e la realizzazione della ri/orina
fi
-
IL CONTROLW SULLE HNAN7E DELLE COMUNITÀ NEGLI STATI ITALIANI 95
Nell’ambito della complessa vicenda della perequazione di
Vittorio Amedeo 11, che coinvolse molti aspetti del rapporto po
tere centrale-ceti dirigenti locali, il controllo sulle finanze locali
si rafforzò notevolmente grazie alla definitiva formalizzazione
degli intendenti, incaricati di controllare la gestione amministra
tiva e finanziaria delle comunità e di far affluire alle istituzioni
centrali le informazioni necessarie ad intervenire localmente, e
grazie alla raccolta di un’enorme quantità di dati catastali, che
assicurava una migliore conoscenza del territorio12.
Con queste innovazioni giungeva a termine la costruzione
di un sistema di controlli fortemente tutorio e parzialmente
esemplaro sul modello francese, che non costituiva solo
un’espressione del nuovo ruolo costituzionale assunto dalla mo
narchia, ma anche un riflesso delle trasformazioni sociali ed
—
economiche prima fra tutte l’introduzione della coltura della
—
seta che nel corso del ‘600 avevano mutato i rapporti di forza
sul territorio, favorendo lo sviluppo di gruppi alternativi rispet
to -alla feudalità ed ai patriziati urbani. Nel corso del ‘700 ulte
riori interventi enfatizzat’ono i caratteri autoritativi del sistema:
vennero rafforzati i poteri degli intendenti, che, tra gli anni ‘30
e ‘50, condussero alcune importanti inchieste sui territori loro
affidati ed acquisirono un diritto di approvazione sulle nomine
dei cancellieri; inoltre, venne emanata, a partire dal 1739,
un’ampia normativa in materia catastale, che, come nelle rifor
me teresiane, individuava nel rinnovo dei catasti delle comunità
la chiave per rafforzare il ruolo del potere centrale23. Quest’ul
scale nella prima metà dei XVIII st-colo, in «Bollettino storico’bibliografko subalpino»,
83 (1985), PI,- 131-212 e, per un esame degli effetti dei nuovi provvedimenti, G. Cali
garis, Vita e lavoro in lilla comunità rurale piemontese: Panca/ieri ‘lei secoli XVII-XVJJI
estratto da «Bollettino della società per gli studi storici, artistici cd archeologici della
provincia di Cuneo’,, 1981.
Sugli intendenci ch. H. Costamagna, Pour mie bistoire de i’dnte,,de,,za» da,,,
lei états de terre ferme de la mais,,,, de Savoie d l’epoque moderne, in «Bollcitjno stori
co-bibliografico sub-alpino», 83 (1985), pp. 373-467. Sulla perequaiione cfr., oltre ai
saggi già indicati, G. Quazza, Le riforme in Piemonte nella prima metà del Settecento,
Modena, 1937. Per le altre riforme di Vittorio Amedeo lI ch. La guerra del sale (2680-
1699). Rivolte efrontiere ud Piemonte barocco, Milano, 1986; L. Einaudi, Li finanza Sa
bauda all’aprirsi dei scado XVUI e durante la guerra di Successjoi,c spagnola, Torino,
1908 e G. Ricuperati, CI, strumenti dell’assolutinno sabauda: segreteria di Stato e Consi
gho delle finanze nei XVIII ‘ernia, in «Rivista storica italiana,,, 102 (1990), pp. 796-873.
23 Cfr. 1. Ricci,
Perequazione e calati,, in Piemonte ‘xci secolo XVIII, in Città e pro
prietà i,n,nohifiare a, Italo, ‘7r’gli oli bui due secoli, a cnr;, di C. Coroni- I.. G,.rnbi, ,\iil.,
no,
1981, PI’- 132-152,
96 STEFANO TABACCHI
tenore accentuazione dei controlli non mirava tanto a risolvere
i gravi problemi della finanza locale, ma costituiva piuttosto
l’inizio di un attacco ai fondamenti stessi della forma comunità
quale si era definita nel corso dell’età moderna. Si giunse così
alla legge sui pubblici (1775), che statalizzava le cariche cornu
nitative, prima fra tutte quella del segretario-cancelliere, rimo
dellava i meccanismi di cooptazione dei consigli cittadini e raf
forzava ulteriormente i poteri degli intendenti24. Alla fine del
‘700 le comunità piemontesi si trovavano perciò inserite in una
fitta maglia di controlli e del tutto sottoposte all’autorità del so
vrano, Ma proprio l’applicazione di un controllo dai caratteri
fortemente tutori aveva favorito lo sviluppo nelle comunità di
nuovi gruppi, che avrebbero fatto proprie le idee rivoluziona
rie.
Toscana, Stato della Chiesa, Piemonte presentano dunque
sistemi di controllo sulle finanze delle comunità fortemente
strutturati ed accomunati da un’impostazione nettamente tuto
ria. Ciò, tuttavia, pone un problema: come mai ordinamenti
—
cosi diversi uno Stato regionale a base cittadina, un principa
to ecclesiastico e una monarchia feudale finirono per trovare un
punto di contatto proprio sotto il profilo del controllo delle fi
nanze delle comunità? A me pare che la risposta a questa que
stione, irresolubile allo stato attuale degli studi, vada ricercata
nella comune capacità del potere centrale di porsi come polo di
aggregazione degli interessi locali e nella forte dispersione di
-
poteri sul territorio, che costituiva un riflesso del processo di
ruralizzazione della popolazione di queste aree. Una risposta
certo schematica, che tuttavia consente di richiamare l’attenzio
ne sui nessi tra forme di controllo ed assetto politico-sociale dei
territori.
3. Lombardia spagnola e Terraferma veneta: la rivincita dei conzadi
• vecchi,, I: C1CIIII LI, I o .Vt,111 e I,, gita rc’lsgirna cli
I sistemi di controllo realizzati nella Lombardia spagnola e
nella Terraferma veneta, due realtà caratterizzate da dinamiche
socio-economiche per molti versi simili, sembrano accomunati
24 Cfr. A. Perracchi, Le origini dell’ordina,nento comunale e provinciale italiano,
Venezia, 1962.
IL EONTNOLLO SULLE F1NANZ.5 DELLE COMUNITÀ
NEGLI STAI’I ITALIANI 97
da un’accentuazione del momento della mediazione giudiziaria
rispetto a quello del controllo esercitato direttamente dal pote
re centrale.
L’ordinamento istituzionale del Ducato di Milano, quale si
venne definendo a partire dalle Nuove costi!uzioni (1543), ruo
tava intorno a tre poli: il governatore, il Senato, massima corte
di giustizia ed organo di direzione dell’amministrazione e i ma
gistrati camerali, che sovraintendevano al settore finanziario.
Un ‘identica tripartizione tra finzioni politiche, giudiziario-am
ministrative e finanziarie era realizzata anche a livello locale, at
traverso i podestà, che erano giusdicenti controllati dal Senato,
i governatrn. che avevano funzioni militari e dipendevano dal
governatore generale, ed i referendari, che curavano gli interessi
del fisco e dipendevano dal Magistrato camerale25, Una struttu
ra piuttosto semplice, dunque, che lasciava ai patriziati cittadini
ampi spazi di potere ed assegnava agli organi finanziari il com
pito di attuare un labile controllo sulle finanze locali.
Questo quadro, che esprimeva il compromesso tra la mo
narchia spagnola e le classi dirigenti urbane, venne profonda
mente intaccato dalle vicende del censimento, la grandiosa ope
razione di perequazione dei carichi tributari che si snodò per
tutta la seconda metà del ‘50026. Grazie al censimento, infatti, si
determinò una più accentuata dialettica tra città ed aree rurali,
che condusse alla riduzione delle immunità fiscali godute dai
proprietari cittadini e, soprattutto, allo sviluppo di una serie di
istituzioni rappresentative dei contadi. L’acquisizione da parte
dei contadi di un’autonoma identità politica si realizzò tra il
23 Per
l’organizzazione istituzionale dcl Ducato resta fondnnientojc A. Visconti, La
pubblica amnzinisjraj,, dello Stato milanese durante il predominio straniero
1796,): saggio di storia del diritto amministrativo Roma, 1913. Per il Senato e il (1541-
Magi
strato camerale cfr. U. Petronio Il Senato di Milano, Milano, 1972 e A. Visconti,
gistrato ca,nerale e la sua competenza animi;iistrativa e giudiziaria, in «Archivio 11 Ma
siodco
lombardo,, s. 4, voI. 14, ci. 37 (1910), pp. 373-422. Sul governatore bisogna
riùrsi ai
Milano uell’,-po c’a di C:arli, 1, Torino
.
1971 Il i,, iii LIII lt i ro dipende i noi i o da 5. Pugliese, Condizioni ecw,omic/Je
della Lombardia ,illa prima mela del XVIII secolo, in «Miscellanea di sioda e finanziarie
3’, t 21(1921), pp. 3-495; D. Sdla-C. Capra, Il Ducato di Milano dal 1535 alitaliana» s.
1796, To
rino, 1984 e G. Vigo, Uno Stato nell’impero. I difficile transizione
al moderno nella
Milano di età spagnola, Cremona, 1994.
26 Gr. G. Vigo,
Fisco e società “ella Lontbardia del Cinquecento, Bologna,
A. Zappa, L’avvio dell’c’sgi,no generale dello Stato di Milano 1979 e
nell’età di Carlo V, in «So
cietà e storia,, 14 (1991), pp. 545-371. Qualche spunto in C.
Politi, Aristocrazia e pote
re politico ‘iella Crcmo,,a di Filippo I!, Milano, 1976.
 IL (.ONIR&,L,j) SULLE [INANZJa UCLLE COMUNITÀ NEGLI SThTI FrALMNI 99
98 5ILFANO 1;OAC;I Il

città lombar l’avvio del «nuovo censo» il problema del controllo acquisì
1)60 ed il 1565; a quella data tutti i contadi delle creata una
de si erano dotati di organi rappresen tativ i, era stata un’importanza centrale e fu possibile attuare una completa ri
i rapp resen tanti dei rura definizione dei rapporti tra potere centrale e comunità. Fonda
congregazione generale dei contadi ed dini, alla
orato ri citta mentali, da questo punto di vista, furono le riforme del 1755,
li partecipavano stabilmente, assieme agli fi
e il cont rollo che riorganizzavano le amministrazioni delle comunità istituen
Congregazione di stato27. Nella nuova situazion lato,
i: da un do tn legame tra censo e rappresentanza, trasforniavano il can
niva per essere esercitato da una pluralità di attor
rno, ed in parti colar e i magistrati ca celliere comunitativo in un funzionario statale dipendente dalla
gli organi centrali di gove
ri, dall’altro, i Giunta del censimento, prima, e dal Magistrato camerale, poi, e
merali, che intervenivano attraverso i referenda gavano e con gli assegnavano il controllo sui bilanci delle comunità10. Nel
rappresentanti delle città e dei contadi, che dialo
delle magi nuovo sistema non solo le tradizionali magistrature milanesi, ma
lEggevano nella Congregazione di stato. il controllo le, tant’è anche i vari organismi rappresentativi non potevano che appari
strature centrali rimaneva indubbiamente assai debo ci delle
bilan re forme di difesa di privilegi corporativi, ormai inadeguati a
vero che il Magistrato eamerale non verificava i
ricor so, ma la pluralità di corrispondere ai disegni di una monarchia che sempre più cer
comunità se non in presenza di un ne svolta
med iazio cava di assegnare al ceto burocratico una funzione esecutiva e
attori finiva per enfadzzare la funzione di i tutte
che quas non più di mediazione. Nel 1786 l’abolizione del Senato, del
dalla monarchia spagnola. Non è infatti un caso lude rsi a
le vertenze di una certa importanza finissero per conc Magistrato camerale, della Congregazione di stato, la riorganiz
rnato re man te zazione delle cancellerie e delle giurisdizioni amministrative la
Madrid, dove ie città, i contadi e lo stesso gove creazione degli intendenti segnavano la definitiva affermazione
nevano dei procuratori28. seconda di un sistema all’interno dcl quale il controllo sulle finanze del
L’organizzazione istituzionale affermatasi nella tutto il
ta per le comunità diventava compito istituzionale del potere centrale.
metà del ‘500 non sembra essere stata modifica
ci possano re E tuttavia queste riforme, che trasformavano le comunità da as
‘600, anche se non è escluso che nuove ricerche ale. Mutava
zion
stituire il senso di una maggiore fluidità istitu nomico della
sociazioni di privati in qualche modo anteriori allo Stato in
emanazioni periferiche di un potere superiore, non possono na
profondamente, al contrario, l’assetto socio-eco l’inarrestabile scondere il fatto che proprio all’ombra del «particolarj0 dei
Lombardia, con lo sviluppo delle aree rurali erispetto ai quali corpi» si erano sviluppati, tra ‘600 e ‘700, i gruppi sociali in
crisi delle industrie cittadine29. Processi, questi, organi finanziari grado di dare sostanza al nuovo Stato di Giuseppe 11.
si stavano rivelando ormai inadeguati sia gli subito un’invo
centrali che i corpi rappresentativi, che avevano e l’espressio L’organizzazione istituzionale veneziana, che pure si distin
luzione corporativa e tendevano a presentarsi com spagnolo. gue da quella milanese per una maggiore complessità e duttili
ne di un ceto di amministratori legati al potere na all’Austria e
Solo con il passaggio del Duca to dalla Spag tà, risolse in maniera sostanzialmente simile il problema del
controllo sulle finanze locali.
Nel corso del ‘400 Venezia rispose ai nuovi problemi di or
‘ ni», 12 (1983) e E. Verga, LA Con ganizzazione del territorio imposti dalla pènetrazione in Terra
Gr. il numero monografico di ((Studi brescia cia di Milano (1561.1759), in
ione dell’an tira provin ferma soprattutto attraverso l’azione dei rettori, presenti nei
gregazione del Ducato e l’aunniniuraz 383-40 7.
((Archivio storico lombardo», s. 3, voI. 3(1893), pp. degli A,,,barciator Incarica:, maggiori centri dello Stato e dotati di ampi poteri in civile e in
18 Cfr. A. Salomoni, Memorie storico-diplomatiche
Mda,,o inviò a diversi suoi Principi dal
d’affari, Corrispondenti e Delegati che la ritti diAlvarez Ossorio Mvariiio, Gobernadorc,,
1500 al 1796, Milano, 1806, ma soprattutto A.
Estado de Mila,, (1669-1675), in «Che,
agentes y corporaciones: la corte de Madrid y e? Centro spagnolo e periferia lombarda
30 Cfr. C. Capra, Alcuni aspetti del
riordi,,ame,,,o tributaria in Lombardia nell’eti
ron», 9 (1992), n, 17-18, pp. 183-28 8 e M. Pizzo, tcrefla,,a, in La fiscahté Ct ses unplicailons sociales, cft., pp. 3-16; C. Mozzarelli, Sovrano,
e Seicen to, in «Rivis ta storica italiana”, 104 (1992), pp.
nell’hnpero asburgico tra Cinque I Satini e amminjsiraz,o;,e locnle ,iella Lombardia tefl’s,a,,a (l749-l7J8 Bologna, 1982;
3 15-3 48. azione ipagnola, Bologna. E. Rocelli, Gb ordinamenti locali della Lombardia preunigarfa (1755-1859,), in «Archivio
29 Gr. O. Sella, L’economia lombarda durante la domin Slonco loinhijrdo» 100 (1973), pp. 171-234.
L. Faccini, La Lomba rdia fra Sci e Seflece,,tn, Milano, 1988.
1982 (ed. or, 1979) e 1
100 STEFANO TABACChI
criminale, che però risultavano fortemente limitati dal ricorso al
diritto statutario locale e dalla volontà della dominante di intes
sere un didogo con i gruppi dirigenti cittadini. L’azione dei
rettori veniva guidata soprattutto da due magistrature centrali:
l’Avogaria de comun, che controllava il tstcrna degli appelli e
tendeva ac’ imporre una procedura estremamente lenta, che
ostacolava l’esercizio dei poteri rettorili, ed il Consiglio dei X,
che si affermo nella seconda metà del ‘400 come massimo orga
no di governo31. Ne derivava un sistema duttile e complesso,
che poneva l’accento sul ruolo politico dei rettori, ma non pre
vedeva forme di controllo sulle finanze locali, se si escludono
sporadici interventi normativi, come una parte del 1479, che in
vitava le comunità a dotarsi di registri contabili.
La riorganizzazione del sistema fiscale e istituzionale vene
ziano nei decenni successivi ad Agnadello produsse importanti
mutamenti’2. Accanto al Consiglio dei X ed all’Avogaria, i cui
poteri erano stati ridimensionati, acquisivano un nuovo ruolo
nel governo della Terraferma gli Auditori nuovi, competenti ad
ammettere all’appello le sentenze dei tribunali locali, ed il Sena
to, uno dei massimi organi politici della Repubblica, di cui era
no emanazione diverse altre magistrature, come i Savi di Terra
ferma, incaricati di funzioni militari e fiscali”. Tuttavia, il pro-
31 Su questi problemi cfr. G. Cozzi, Repubblica di Venezia e Stati italia,,,. Politica
e diritto dal secolo XVI al secolo XVIII, Torino, L982 e A. Viggiano, Governanti e go
veniali. Legittùnità del potere ed esercizio dell’auta,ùd sovrana nello Stai,) veneti, della
prima età moderna, Treviso, 1993. Sui reLtori eh’. dello stesso. Aspetti politici e gmrisdi
zionalì dell’attività dei rettori veneziani nello Stato da terra del quattrocento, in «Società
e storia,,, 17 (1994), pp. 473-506 e Istituto di storia economica dell’Università di Trie
ste, Venezia e la Terraferma attraverso le relazioni dei rettori (Trieste, 23-24 ottobre
1980). a cura di A. Tagliaferri, Milano, 1981. Per una visione sintetica dell’ordinamento
veneziano cfr. 3. Maranint, Is costituzione d: Venezia dopo la serrata del Maggior Con
siglio. Veneza-Pegia-Firenze, 1931, ancora non sostituito da opere più recenti, come
D. Zordan, L’ord,,,ame,,to giuridico veneziano. Lezioni di storia del diritto veneziano con
una nota biblicigrafica, Padova, 1990 e Stato, società e giustizia nella Repubblica Veneta,
a cura di G. CDzzi, 1, Roma, 1980 e 11, 1983.
32 Cfr. G. Del Torre, Ve,sezia e la Terraferma dopo la guerra di Ga,nbrai Fiscalità
e am,,sinìstrazìone (1515-153W, Milano, t986. Per la fiscalità eh’. anche Il sistema fiscale
ve,ieio. Problc,ni e aspetti (XV-XVIII secolo), a cura di G. Borelli-P, Lanaro-F. Vecchia-
CO, Verona, 1982 e L. Pezzolo, L’oro dello Stato Società, finanza e fisco nella Repubblica
veneta del secondo ‘500, Treviso, 1990. In generale cfr. C Cozzi-M. Knapton-G. Scara
bello, La rep.ibblica di Venezia nell’età moderna, Dal 2517 alla fine della repubblica, To
rino, 1992.
‘3 Ch’. E. Besta, Il Senato veneziano, Venezia, 1897 e C. Caro Lopez, Gli auditori
,iuog’i cd il dr,mi,iùi di Terraferma, in Stato, sr,cictd e giustizia, ci t., 1, pp. 259—3 I 6.
IL CONTROLW SULLE FINANZE DELLE COMUNITÀ NEGLI STATI ITALIANI 101
blema dcl controllo sulle finanze delle comunità venne in qual
che modo affrontato solo con la creazione del Collegio dei X,
poi XX Savi del corpo del Senato, istituito nel 1)29 col compi
to di giudicare in appello le cause relative all’esazione delle im
poste cd in particolare quelle che riguardavano le comunità.
Questo organo poté esplicare una certa attività, soprattutto
promuovendo il rifacimento dei catasti, ed ampliò il proprio
ruolo, acquisendo la competenza a giudicare in appello le sen
tenze di varie magistrature, come i Provveditori ai beni incubi,
i Provveditori ai beni comunali (1562) e gli Inquisitori di Ter
raferma di qua e di là dal Mincio (1626). Tuttavia, anche l’azio
ne del Collegio finì per basarsi più sulla gestione giudiziaria dei
conflitti che non sull’attuazione di un reale controllo’.
Nonostante la fluidità istituzionale che caratterizza il ‘500
veneziano, il rapporto potere centrale-comunità continuò dun
que a sostanziarsi soprattutto nell’amministrazione della fiscali
tà, nella gestione del sistema degli appelli e nella subordinazio
ne dei mercati delle città suddite al sistema daziario veneziano,
MIa debolezza degli strumenti di controllo faceva però riscon
tro una profonda trasformazione degli assetti di potere a livello
locale. Nel corso della seconda metà del ‘500, infatti, le comu
nità rurali si organizzarono in corpi territoriali, che riuscirono
ad inserirsi nella diarchia magistrature cittadine-rettori venezia
ni, ed incrinarono profondamente il predominio dei ceti diri
genti urbani sui contadi”. In sostanza, se rimase alle magistra
ture cittadine il potere di giudicare in primo grado le cause ci
vili e se resistettero alcuni privilegi fiscali cittadini, le istituzioni
rappresentative dei contadi divennero gli unici titolari della ri
partizione delle imposte e della gestione degli estimi per le aree
‘ Ch’. Archivio di stato di Venezia, Collegio
dcix poi XX Savi del corpo del Sena
to, Inventano, a cura di G. Tamba, Roma, 1977.
3 Ch’. 5. Zamperetti, I «sinedri dolosi». Is formazione e
lo sviluppo dei corpi terriU
toriah nello Stato regionale veneto tra ‘500 e ‘600, in ‘cRivista storica italiana,,, 99
(1987), pp. 269-520. Per studi su singole aree cfr. M. Knapton, Il terniorio vicentiuo
nello Stato veneto del ‘500 e del pruno ‘600: nuovi equilibri politici e fiscafr in Dentro lo
Stado italico, Venezia e la Terraferma tra Quattro e Seicento, a cura di G. Cracco-M.
Knapton, Trento, 1984. pp. -33-115; 1. Pcdenani, Venezia e lo «Stado de Terraferma». Il
governo delle comunità del Territorio bergamasco (secc. XV-XVUQ, Milano, 1992; A.
RossIni, Le campagne bresciane nel Cinquecento. Territorio, fisco e società, Milano, 1994;
M. Vigato, Gli estmn padovani tra XVI e XVII secolo, in «Società e storia,., 12
(1989),
pp. 45-82 e i volumi Lisiera. Immagini docinnenti e proble,,,i per la storia di una comu
mtà veneta, a cura di C. Povolo, Llsiera, 1981 e Storia di Vicenza, 3/I: L’età della Re
pubblica Veneta (1404-1797), i cura (li E Barbieri.P. Prcto, Vicenza, 1989.
102 STEFANO TAIIACCIII
IL 10N1IIOI.LO SULLE FINANZE OELLE
t:osIuNrI-A NEGLI SlAfl ITALIANI 103
rurali. L’affermazione di questi organismi, dominati dai centri Le molteplici scmiglianze che legano Ducato di
rurali più dinamici, non arrestò certo il processo di pauperizza Repubblica di Venezia sotto il profilo economico-sociale Milano e
zione della popolazione contadina, ma ampliò lo spettro degli brano dunque aver portato ad un’impostazione sem
interlocutori delle magistrature veneziane e finì per enfatizzare blema del controllo sulle finanze locali. In simile del pro
il ruolo di mediazione del rettore veneto. Non è infatti un caso entrambe queste
realtà, la presenza di centri urbani demograficamente,
che i rettori comincino proprio in questo periodo ad emanare camente e politicamente assai rilevanti, i cui interessi economi
ordini per l’amministrazione finanziaria del territorio e ad eser cessariamente coincidevano con quelli del ceto di governo non ne
citare un qualche controllo sulle comunità dei contadi’6. E tut dominanti, spinse il potere centrale a porre l’accento delle
tavia, sembra difficile ipotizzare un reale cambiamento di rotta funzione di mediazione, che si esplicava soprattutto sulla sua
nella politica della dominante: in fondo, il rettore rimaneva an stione dei contrasti tra città e contadi. Tuttavia, il nella ge
cora quello che era stato nel ‘400, un patrizio, poco consapevo minciò a mostrare i suoi lati deboli sin dal tardo ‘600sistema co
le della realtà locale e dotato di un ristretto apparato burocrati me settecentesche non poterono che recepire, in e le rifor
co, chiamato a mediare la conflittualità locale attraverso inter meno completa, un modello orientato nel senso dellamaniera più o
venti normativi o giudiziari. tutela,
Nel corso del ‘600 il progressivo esaurimento dei ceti diri
genti urbani, la trasformazione dei corpi territoriali in aree di 4. Regno di Napoli; Sicilia e Sardegna: il trionfo della
privilegio ed i gravi problemi finanziari connessi alla guerra-di «mediazione
feudale»
Candia, che avevano provocato una massiccia vendita di terre
comunali, cominciarono a produrre tensioni e fratture non più La storiografia sull’Italia meridionale ed insulare ha
mediabii nella gestione delle comunità. Di qui una serie di in percorsi in qualche misura autonomi rispetto al resto della seguito
terventI, che miravano a rafforzare il controllo del potere cen riografia italiana. sto
trale sulle comunità, scavalcando la mediazione dei patriziati Infatti, la volontà di definire il molo della feudalità
urbani e dei corpi del contado. In particolare, l’invio in Terra ceregno spagnolo all’interno di una visione di lungo e del vi
ferma di sindaci-inquisitori, dotati di ampi poteri ispcttivi e non periodo
della storia dell’Italia meridionale ha portato ad interrogarsi
vincolati dalle complesse procedure del diritto yeneto, ed una prattutto sul problema dell’esistenza o meno di una so
serie di interventi realizzati in singole aree nel corso del ‘700 di status tra i baroni ed il ceto togato della capitale dialettica
consentirono di riorganizzare la materia fiscale, di rinnovare gli dei caratteri economici e giuridici del feudo. Il e su quello
estimi e di controllare le spese straordinarie delle comunità. Ma problema del
controllo sulle finanze delle comunità, che in questi
molti interventi rimasero episodici, a causa della mancanza di pose in forme sensibilmente diverse dagli altri Stati contesti si
istituzioni periferiche di controllo, e l’affermazione del modello sembra invece aver ricevuto grande attenzione. italiani, non
del «comune degli estimati» poté dirsi compiuta solo con la Ri Nel Regno di Napoli il controllo sulle finanze delle
voluzione francese’1. tà, qui definite università, spettava alla Sommaria38, comuni
Creata già
36 CFr. G. Cozzi, Ambiente veneziano, ambiente veneto. Governanti e governati Ji 1985, 1, pp. 161-246. Sì noti che già dal 1627
qua dal AT incio nei secoli X V-XVII, in Storia della cultura veneta, diretta da G. Aroaldi e le
notificare al Senato l’accensione di un debito. comunità di Terraferma erano tenute a
M. Pastore Stocchi, 4/2: 11 Seicento, vicenza, 1984, pp. 495-539; 1’. Dal Negro, For,ne - 38 Sulla
Sommaria è ancora utile L. hianchini,
istituzioni del discorso politico veneziano, ibidem, pp. 407-436 e, in generale, C. Povolo, di Napoli. Palermo, 1839 (reprint Bologna, 1983). Della storia delle finanze nel Regno
Da una città suddita dello Stato ve,,ezia,,o, in «Società e storia», Il (1988), pp. 269-293. di Napoli, Regia Cantero della So,nmnaria. I Conti Ma cfr. soprattutto Archivio di stato
37 Sull’esaurimento dei vecchi celi dirigenti eh. P. Ulvioni, LA nobiltà padovana delle
Roma, 1969; ML. Capograssi Barbini, Note stilla Regia università, a cura di D. Musto,
del Sei-Settecento, in «Rivista storica italiana», 104 (1992), pp. 796-840. Sui sindaci-in gno di Napoli, Napoli, 1965; vi, Comparato, C’amera della Somma ria del Re-
quisitori eh. O. Cozzi, Ambiente veneziano, ambiente veneto, cit. Sull’evoluzione sette Uffici
Aspetti dell’ideologia del magistrato nell’età moderna, e società a Napoli (1600.1 647).
centesca cfr. I. Pcdenani, Dall’a,nminntrazione patrizia all’ann,nnisirazio,,e moderna: tutta la letteratura sulla Sommaria è in R. Delle Firenze, 1974. Una disamina di
Bergamo. in «Archivio ISAP», ns 3: L’amministrazione ‘iella storia moderna, Milano, Donne, Per la storia di una magistratura
del Regno di Napoli: la Regia Camera della Sommario.
Studi e documenti tesi di dotrora.
 IL C0Xflfl0 SULLE FIN4NZE DELLE COMUNITÀ
104 STEFANO TAIIACCIII NEGLI STATI (TALIANI 105

erano stati loro concessi nell’ambito di una politica di pubbli

agli inizi del ‘400, la Sommaria acquisì nel corso del primo pe
riodo spagnolo la competenza a gestire il complesso della finan
za pubblica e ricevette una organizzazione pressoché definitiva,
basata sulla presenza di un personale fortemente professionaliz-.
ca
zato e poco colpito dalla venalità delle cariche39. Tuttavia) la dal
pacità della Somm aria di contro llare le finanze loculi fu sin
la metà dcl ‘500 Fortemente inficiata da un persistente conflitto
col Consiglio collaterale, massimo organo politico-giudiziario
del Regno, che tendeva ad affermare un modello di rapporti
centro-periferia Fondato più sull’esercizio di una mediazione
politica e la creazione di legami tra il ceto togato e la feudalità
che non sull’uso di strumenti istituzionali di controllo40. Un al
tro più grave motivo di debolezza era poi rappresentato dalla
mancanza di istituzioni periferiche in grado di acquisire infor
mazioni sulla finanza locale e di inserirsi nella dialettica tra uni
versità e baronaggio. Infatti, né le udienze provinciali, che fun
gevano da istanze di appello rispetto alle corti baronali ma non
avevano competenza sulle questioni finanziarie, né i percettori
provinciali, che indirizzavano al centro le imposte esatte local
mente, ma erano privi di giurisdizione, erano in grado dime ri
spondere a queste esigenze4t. Risultava perciò enfatizzata la
diazione dci patriziati cittadini e dei baroni, che controllavano
buona parte delle aree rurali ed esercitavano i poteri di control
lo sulla vita amministrativa e finanziaria delle università che
-a esclusivamente sul perio
to, Università degli studi di Napoli. 1988, che però si incentr
do quauro -cinqu eccnte sco.
39 Sul personale efr., R. Mantelli, Il pubblico in,piego nell’economia del
ricamb io sociale usel/’epoca
NapolL retribuzioni, reclutamento e
II), Napoli 1986.
40 CEr. A. Cernigliaro, Patriae leges, privatae ratio,,es Profili giuridico-istit
Napoli , 1988; G. Muto, Magist
del Cinquecento napoletano,
,ni,,isterialc a Napoli alla metà del Cinque cento, In Diritto e potere
onore di Bruno Paradi si, Firenz e, 1982, 11, pp. 485-50
Atti in
pis. Politico ed amministrazione nella Napoli del Cinquecento, napole
sione sintetica cfn A. Musi, Mezzo giorno spagno lo. 14 via
no, Napoli. 1991 e G. Muto, Il Regno di Napoli sotto la domin
della società italiana, cit., pp. 225-3 18.
41 Sulle udienze efr. C, Ghisalberti, Dall’intende,,te a/prefetto, in C. Ghisal
iztrazio ni preuni tarie. Milano
Co,,tributi alla storia delle am,nin
• tasti, per le spese straordinarie e per il controllo sui bilanci, che
• vieto di contrarre nuovi debiti (1605-1606) e ad una regola
Regno di
spagno la (wcc. XV1-X VI
uzionali
rature finanzi arie e potere
“ella storta europe a.
0; R. Pilaci, Officra princi
Napoli, 1994. Per una vi
tana allo Stato ,noder
azione spagnola, in Stono
berci,
, 1963, pp. 3-35 e soprat
Muro, Una stniltura pe
cizzazione de] feudo42.
Dato questo quadro politico-istituzionale la Sommaria non
poteva far altro che gestire giudiziariarnen le cause relative
alla finanza locale e ad emanare le norme cui le università
avrebbero dovuto attenersi, senza peraltro poter veramente in
fluire sulla loro esecuzione. Nel corso del ‘yOO vennero così fis
sate le regole per la gestione di cassa, per il rifacimento dei ca
avrebbero dovuto essere verificati da sindacatori eletti dal con
siglio dell’università e, solo in presenza di un ricorso, dalla
Sommaria43, Ma questa
normativa, che rivelava una volontà re
golamentatrice del potere centrale, finiva per creare un sistema
di controlli interno all’università e sottoposto a pesanti condi
zionamenti
Questo sistema di controlli deboli dimostrò i suoi limiti già
a fine ‘500, quando l’aumento della pressione fiscale, la restri
zione della base imponibile ed una serie di crisi agricole misero
in crisi le università, obbligandole ad accentuare il peso dell’im
Posizione indiretta e ad accedere al credito. Le risposte del po
tere centrale furono largamente inadeguate e si limitarono al di-
mentazione dell’azione dei commissari inviati a pignorare le
università insolventi. In seguito, il cauto riformismo del conte
di Lemos (1610-1616) riuscì a garantire un migliore funziona
mento dell’apparato centrale, ma non poté sanare una situazio
ne compromessa dall’aumento della pressione fiscale e dal raf
forzamento del peso del baronaggio, ben testimoniato dalla po
litica di infeudazione delle città demanjali, L’apogeo e la crisi
42 Cfr. P.
Rovito Fi,nzwni pitbbl,c/n’ e capitalismo signorile nel fendo tiapoletano
del Se/cauto in “Bollettino dcl centro di studi vichiani», 16 (1986),
43 Per la legislazione Pv. 95-136.
cfr. N. Far-aglia, Il comune nell ‘lflu//a nzeridjonak Napoli,
1983 e F. Caracciolo, Suc4 debit, e gabelle. Cravann potere e società nel
Mezzogior,,o in
età moderna, Napoli, 1983. Per il
funzionamento delle università cfr. G. Muto, Le uni
vereità del Mezzogior,,o tra ‘500 e ‘600, in «Quaderni s’ardi di storia,,, 1
(1980), pp. 101-
122 e Istituzioni drll’u,jiverrita, e celi dirigenti locali, in Storia del Mezzo giorno, IX:
Aspettieproble,,,.i de/Medio Evo e de/l’età ‘nodenga, Napoli, 1991, pp• 13-62.
scalità cE r. A. Bulgareljj Luekacs, L’imposta diretta nel Regno di Napoli bi età Per la Ei
moderna,
Milano, 1993. Uno studio esemplare di una realtà cittadina A. letti Le farine
del potere: vita anzminjstrat,va vicende politiche, gruppi dirigenti, Spagno
in Storia di Bari nel
l’antico regime, Bari, 1992, 11, pp. 5-47.
-

i
tutto A. Musi, Mezzogiorno spagnolo, cir. Sui perccuori cli-. G. percenori provinciali, in
riferica del govern o dell’economi a nel Mezzo giorno spagno lo: Gr. G. Galasso, Mezzogior,,o medievale e moderno, Torino,
e G. Muto, Lefinduize pubbliche napoleia,,e tra riforma e restaurazìo,xe1975, pp. 199-250
«Società e Storia”, 6 (1993), pp. 1-36. (1520-163 4), No-
106 STEFANO TABACCHI
di una politica riformistica si collocano tra il 1625 ed il 1630,
con l’operazione degli «stati discussi», che rappresentò l’unico
tentativo di intervento strutturale sulla finanza delle comunità
ideato durante il viceregno spagnolo’. In sostanza, si richiedeva
a tutte le università di inviare una relazione (lo «stato») di cas
sa, che, dopo essere stata esaminata da una giunta delle univer
sità, avrebbe dovuto costituire la base per il consolidamento del
debito e la riorganizzazione della finanza locale. Il fallimento di
questa operazione fu completo e venne sanzionato da una serie
di attacchi portati dal Collaterale alla giurisdizione della Som
maria, che espressero la definitiva affermazione di un sistemadi
governo della periferia basato sulla mediazione del baronaggio
e degli organi politici della capitale e su una sostanziale rinun
cia del potere centrale ad esercitare il controllo. Un sistema che
si dimo3trò inadeguato a gestire la crisi degli anni ‘40 del ‘600,
quando, in una situazione ormai convulsa, il viceré ordinò il
rinnovo dei catasti delle università (1642-1643) ed invitò i loro
gruppi dirigenti a proporre rimedi alla disperata situazione del
la finanza locale (1646), ma che non venne modificato per tutto
il periodo spagnolo. Infatti, anche l’accentuazione della dialetti
ca tra baronaggio e togati che seguì la rivolta masanelliana si
IL CONTROLLO SULLE RNANZE DELLE
COMUNITÀ NEGLi STATI ITALIANI 107
periodo borbonico, l’abolizione del Collaterale (1735)
e la rea
lizzazione, tra gli anni ‘40 e ‘60, del catasto onciario
presupposti per un diverso sistema di governo, in cui fissavano i
peso la mediazione feudale e ministeriale ed perdeva
nuova importanza il tema del controllo sulla periferia.acquistava una
se già col catasto onciario fu possibile acquisire una ricca Tuttavia,
di informazioni sulla gestione finanziaria delle università messe
porre norme uniformi per la compilazione dei loro ed im
mase irrisolto il problema di sostituire la mediazione bilanci, ri
- con l’attività di funzionari statali periferici. Infatti, i feudale
delegare una parte delle funzioni svolte dalla Sommario tentativi di
tuzioni decentrate (intendenze) e di incoraggiare un ad isti
nuovo mo
vimento demanialista non ebbero esito. L’attività di
proseguì così in maniera non lineare fino agli anni ‘80, riforma
do importanti risultati, come l’incameramento di ottenen
alcuni
stati feudali e la riorganizzazione delle amministrazioni grossi
che favoriva lo sviluppo di gruppi di borghesi sui quali civiche,
un nuovo rapporto centro-periferia, ma il sistema non fondare
forme strutturali e lo stesso problema feudale venne subì ri
incanalato
entro i tradizionali argini della mediazione giurisprudenziale47,
-

accompagnò all’aggravamento della situazione finanziaria di
molte università.
La mutata situazione politico-sociale ed il ridimensionamen
to del ruolo politico della feudalità che si determinarono tra
fine ‘600 ed inizio ‘700 indussero a ripensare il problema del
controllo sulle finanze delle università. Già nell’ultima fase del
viceregno austriaco venne così creata una Giunta delle universi
tà o del buon governo (1728), che aveva il compito di control
lare e ridurre l’indebitamento delle università, ma che venne
soppressa nel 1733 come contropartita ai ccti dirigenti locali
della votazione di un donativo46. In seguito, nel corso del primo
poli, 1980. Sulla vendita di terre demaniali cfr. R. Villari, La rivolta antispagnola a Na
poli. Le origini (1585-1647), Bari, 1967 e F. Del Vecchio, La vendita delle terre dema
niali t’cl Regno di Napoli dal 1628 al 1648, in «Archivio storico per ‘e province napole
tane», 103 (1985), pp. 163-211, che avanza riserve sulla portata del fenomeno.
4 Cfr. Archivio di stato di Napoli, Regia Camera della So,nmar,a. I Copia delle
upiiversùà, cii e G. Muto, Le up,iversità del Mezzogiorno, cit.
46 Gr. A. Bulgarelli Luckacs, Un tentativo di controllo del governo sulle ammim
i trazion’ municipali dcl Mezzogiorno: la Cìunia delle Unwerraà. in «Annali delhi facoltà
di lettere e filosofia deIl’Univcrsitù di Napoli”, i,s Il (1980-1981), pp. 185-190; udIi
stessa, Ze Universitate, meridionali altinizio del regno di carlo di florbo,,e, la struttura
Una simile situazione di controllo debole sembra caratteriz
zare anche la Sicilia, dove il controllo sulle finanze delle
nità spettava al Tribunale del real patrimonio, creato nelcomu
con il compito di gestire il complesso delle finanze pubbliche. 1569
La capacità di quest’organo di esercitare un controllo
non solo formale era infatti gravemente inficiata dalla reale e
di personale e soprattutto dalla presenza di formidabili carenza
legami
clientelari tra i ministri del tribunale e la parte del baronaggio
e
a,mniniitrativa in «ci10», 17 (1981), pp. 5-26 e 18 (1982), pp. 208-226. Cfr., in genera.
le, A. Di Vittorio, Gb austriaci ed il regno di Napoli;
Napoli, 1969. 1707-1734. Lefùzanze pubbliche,
41 SuI periodo borbonico
cfr. R. Ajello, Arcana Juris, diritto e politica nel
to italiano, Napoli, 1976; A.M. Rao, Il rzfonnispno Settecen
cietà italiana, XII: 11 secolo dei lumi e delle riforme,borbonico a Napoli, in Storia della so
Milano, 1989, pp. 215-290 e P. vil
lani, Mezzogiorno tra riforme e rivoluzione, Bari, 1962,
in particolare pp. 87-138. Per la
situazione a fine secolo cfr. A.M. Rao, L’amaro della
ne e la questione feudale a Napoli alla fine del ‘700, feudalità. 14 devoluzione di Arno-
Napoli, 1984.
43 Cfr, V. Sciuti Russi,
Asta-a in Sicilia. Il ministero togato ‘iella società
dei secoli XVI e XVII, Napoli, 1983. Per alcuni siciliana
aspetti della società siciliana cfr. D. Li
gi esu i, frnulaiarj e patrizi nella
-
Valli,, moderna, Catania, 1992 e M Vei-ga. 141 Sicilia
grani. (;,-.,,,onc’ dt’i4’ud, e cultura eculiopuica tra 3i’i ,l-I
e Settecento, Iircnze, 1993.
 108 STEFANO TAISACCHI
IL CONTIIOLLO SULLE
INANZE IJELLE COMUNITÀ NEGLI
STATI ITALIANI 109
del ceto mercantile maggiormente interessata alla gestione della
5. Appendice: I piccoli Stati ed i proble
finanza pubblica e del commercio dei grani. Anche in questo mi del territorio
caso la vittoria della mediazione feudale, testimoniata dalla ve-
natura patrizia che colorava i legami tra Sicilia e monarchia spa Le forme in cui la Repubblica di
la Repubblica di Lucca realizzarono Genova, i ducati padani e
gnola, si accompagnò dunque alla rinuncia del potere central
controllare le finanze locali. ea delle comunità appaiono condizionate il controllo sulle finanze
la presenza di un territorio dalle da un comune problema,
caratte
che complesse, che di per sé repugnavaristiche geo-morfologi
La vittoria della mediazione feudale fu anche più completa
centrale e favoriva la frammentazione alla presa del potere
nella Sardegna spagnola, dove le istituzioni della monarchia cat
Il caso di Genova è stato letto sottopolitic a.
tolica dovettero convivere con un parlamento fortemente ag
rà tanto da quei settori della storiog il segno della a-statuall
gressiva1 all’interno del quale era preponderante il pesa dello
durre una più generale critica del rafia che hanno inteso con
«statamento» feudale49. Il rafforzamento delle autonomie comu
di Stato applicato all’età moderna valore euristi co del concetto
nitative che si delineò a partire da fine ‘600, quando venne li. che da quelli che hanno sot
mitata l’ingerenza del feudatario nelle nomine degli amministra tolineato la dimensione internazionale
si muoveva la classe dirigente della e non territoriale in cui
tori, non si tradusse nell’attuazione di un controllo sulla finanza Repub
porto tra la dominante ed il territorio blica. In realtà, il rap
locale, almeno fino alle riforme sabaude. conobbe nel corso del
l’età moderna una profonda ristrutt
L’immagine un p0’ schematica della peiwasività della media
gibile in senso statuale, sembra urazion e, che, se non è leg
zione feudale e rogata in queste realtà andrebbe certamente sfu
maggiore interdipendenza (e quindi tuttavi a aver realizzato una
mata attraverso una più puntuale considerazione di altri ele
li) tra le due realtà. In questo quadro maggi ori legami istituziona
menti, dal peso dei gruppi dirigenti cittadini, al molo comun
vante la creazione, nel 1623, di un fu certam ente assai rile
que svolto dalla monarchia spagnola’0. Tuttavia, ragionando in Magistrato delle comunità,
contemporaneamente al progressivo
termini di modelli, appare evidente l’assenza di un reale sistema
dalla Spagna ed all’esplosione nel sganciamento di Genova
di controlli sulle finanze delle comunità, in conseguenza dell’ot
di pauperismo. territor io di gravi fenomeni
tica prevalentemente fiscale attraverso la quale Madrid guarda
Le competenze del nuovo organismo,
va alle università e della forza di quei gruppi, primo tra tutti la
vità amministrativa ed una più propria che esercitava un’atti
feudalità, che potevano farsi garanti del drenaggio delle risorse
piuttosto ampie e si incentravano mente contenziosa, erano
locali ed assicurare una relativa stabilità politica.
bilanci delle comunità e sulla verificasopratt utto sul controllo dei
e delle spese straordinarieI. Il della legittim ità dei debiti
però, come dice Grendi, «l’istanza Magist rato non rappresentò
di
spinta e sistematica»52 della Repubblica, contro llo central istico più
4 Cfr. 8, Anacra
-R. Puddu-G. Serri, Problemi di storia detta Sardegna spagnola, la volontà di salvaguardare la capacità ma espress e piuttosto
Cagliari, 1975. Per le riforme cfr. I. Birocchi-M. capra, L’istituzione dei rio e di impedire l’esplosione di conflit contributiva del territo
nitativi ù, Sardegna, in «Quaderni sardi di storia’,, 4 (luglio 1983-g consigli commisi
iugno ti sociali. I principali ri
138-158 e A. Mattone, Istituzioni e nfonne nella Sardegna del Settecento, 1984), Pn.
all’albero della libertà. Trasformazioni e continuità istituzionali nei terntor in Dal trono
i del Regno di
Sardegna dall’antico regime all’età rivoluzionaria, Roma, 1991, 1.
50 Cfr. pp. 325-419. Si Sul
Magistrato dli Comunità
J. Garda Mai-in, Monarquia catohca en Itaha Burocracsa impericl y priude l’a’umuustrazm,u’ InOJL’,nij: Genova, cfr. G. Assereto, Dall’amn,injstrazjone patrizia al
gios constitucionales, Madrid, 1992; RG. Koenigsberger, The govenn
der Philip Il ofSpain. London, 1951, e più in generale nent ofSicny un Grendi, Il Cervo e la Repubblica, in «Archivio ISAP,., 115 3, cit., ì, pp. 95-159 e E.
1469-1716, Bologna, 1982 (cd. or. Lnndon, 1969). Per una J. Ellior, lÀ Spagna ùnpenalz Una ntagI:rtratzira genovese, finanzi cir. Per un esame della legislazione, G. Benvenuto.
comparazione Berio, bollettino di Informazioni aria e di controllo il magistrato delle cmnn,,jtò, in «La
Napoli cfr. C. Mozzarelli, Strutture sociali e formazioni statuah a Milano tra Milano e
‘500 e ‘700, in «Società e storia», 1 (1978), pp. 431-463. Sui legami
e a Napoli tra in generale, C. Bftoss,, Il governo bibliogrnfiche>, 20 (1980), n. 3, PI)- 18-42. Ui-. anche,
che
tra centro e periferia attraverso le relazioni di patronage cfr. E Benign si stabilivano e Seicento, Genova 1980 e C. Donati dei magnifici: patriziato e politica
a
o, L’o,nbra del nel Seicento, in Storia della società , Genova, Piemonte, Stato dellaGenova tra &nqne
Chiesa e Toscana
rey. Ministri e lotta politica nella Spagna del Seicento, Venezia,
1991. 52 E. Grendi, Il italiana , cii., pp. 395-398.
Cervo e la Repubblica, cii., p. 7.

110 STEFANO ThIÌACCIII
sultati della sua azione furono la realizzazione di una migliore
integrazione del territorio e di una perequazione dci carichi fi
scali. Tuttavia, ancora neI ‘700, 11 Magistrato faticava ad impor
re la sua giurisdizione su diverse comunità e ad acquisire l in
formazioni necessarie a praticare i riparti delle imposte. E non
era solo la conseguenza delle caratteristiche del territorio e del
sistema economico genovese, ma anche dell’esaurimento del pa
triziato genovese in quanto ceto di governo ben testimoniato
dalle evasioni dei patrizi all’obbligo di essere impiegati nei reg
gimenti.
Problemi simili si ritrovano anche nei ducati farnesiano ed
estense, due realtà quasi analoghe per le caratteristiche di fram
mentazione del territorio, la debolezza del potere centrale e la
presenza di una plurailtà di poteri comunitativi e feudali. Nel
Ducato di Parma il problema del controllo sulle finanze locali
venne inizialmente risolto soprattutto dal punto di vista normati
vo, emanando alcuni editti in materia di estimi e tasse53. Una vo
lontà di superare gli angusti confini dello Stato cittadino si deter
minò solo a fine ‘600, quando vennero create una congregazione
per i comuni del piacentino (1670) cd una per quelli del parmen
—
se (1678). Le ampie competenze di questi organi dal controllo
sulla ripartizione delle imposte e sul rinnovo dei catasti a quello
—
sui bilanci delle comunità e la loro capacità di agire sia per via
amministrativa che giurisdizionale consentirono l’attuazione di
un sistema di controllo dai caratteri fortemente tutori, che espri
meva una chiara affermazione del potere farnesiano su quei pote
ri cittadini e feudali che ne avevano a lungo condizionato le scel
te. Tuttavia, l’azione delle due congregazioni non riuscì, almeno
fino alla metà del ‘700, a contenere l’indebitamento delle comu
nità né ad attuare un sistematico controllo sugli estimi.
Anche nel Ducato di Modena, il potere ducale si limitò ini
zialmente a mantenere coeso un territorio fortemente frammen
tato ed affrontò il problema della finanza locale dal iumo di
vista normativo, emanando, a partirc dal 1630, un insieme di
norme sul «buon governo» delle comunità, che peraltro già
prevedevano forme di controllo contabile sui bilanci54. La co
“ dei Duca/i par’nensi liti/a prima metà del
Cfr. 5. Di Noto, ie trfltuzio,,i
. traverse. Potere e ttvrdnr, ne, Ducati
ecu io, l’a rm a, 1980 e sop ri no [ tu G Tocci, Le terre
di Parma e Pi,,ce,,za tra Se, e Settecento, Bolognai, 1985.
CEr. C. Sancini, Lo Staio estense tra riforme e rwo/uzio,,e. Le si rullare ammvu
IL CONTROLLO SULLE FNA.%7E BELLE COMUNITÀ NEGLI STATI ITALIANI lii
struzione di specifiche magistrature venne attuata a partire dal
1691, quando venne istituito un Magistrato degli alloggi (1691),
ma il sistema si assestò solo a metà ‘700, con la creazione del
Magistrato del buon governo. I poteri di quest’organo, che
emanava sia atti amministrativi che vere e proprie pronunce
giudiziarie, spaziavano dalla verifica dei bilanci delle comunità,
al controllo sulle elezioni di ufficiali comunitativi, alla promo
zione dell’agricoltura e delle manifatture e favorirono l’attuazio
ne di una perequazione tributaria. L’influenza del modello della
riforma lombarda condusse anche, negli ultimi decenni del se
colo, a progettare una decentralizzazione di funzioni alle comu
nità, una riorganizzazione delle giurisdizioni ed il rafforzamento
del Magistrato del buon governo.
Mentre la situazione mantovana sembra per molti aspetti si
mile a quella degli altri ducati padani, in quella lucchese il po
tere centrale dimostrò una capacità estremamente ridotta di
realizzare degli strumenti di controllo sulle comunità del terri
torio». In sostanza, la creazione di un Ufficio sopra i disordini
delle vicarie (1646) rappresentò l’unico consistente tentativo di
intervenire sulle (misere) finanze locali.
In effetti, in tutti questi Stati la presenza di un territorio
complesso, che favoriva la frammentazione dei poteri, la scarsa
capacità del potere sovrano di porsi come polo di aggregazione,
le complesse reti di scambi che aprivano verso l’esterno le co
munità, la stessa circolazione di modelli istituzionali diversi re
sero estremamente arduo il controllo sulle finanze locali. Le so
luzioni adottate mirarono quasi sempre a realizzare un control
lo più o meno fortemente orientato in senso tutorio, ma ciò av
venne solo nel corso del ‘700 ed i risultati furono condizionati
dalla persistente vitalità dei poteri locali, oltre che dall’esauri
mento delle prospettive politiche dei piccoli Stati.
strative ,nodenesi nel XVIII secolo, Milano, 1983 e MA. Abelson, Le strutture aittuhini
si rai/ve dei Ducato d \Ioc/eua e l’ideale dcl B,,o,i Gover,,o (1737-1755), in «Rivista siori
Ca italiana» 81(1969), pp. 500-526,
Sette Su Plantova cft. C. Mozzarcil,, Lo Stato gonzaghesco. Mantova dal 1382 al 1707,
iu E.. \larin,-G. Tocci-C. MozzarcUi-A. Stella, I Ducati padani. Trento, Trieste, Torino,
1979; si, Lucca cft-. M. Berengo, Nobil, e mercanti nella bieco dei cinquecento, Turino,
1965 e R. Mazzci, LI società lucchese dcl Seicento, Luce,, 1977,

112 5TU’MO TABACOU
6. A no’ di conclusione
rapida conclusione
Volendo ora cercare di trarre qualche
innanzi tutto sottolineare
da questa sommaria rassegna, bisognaado ttate per rispondete al
la pluralità di soluzioni istituzionaliitaliani, di realizzare il con
problema, comune a tutti gli Stati tavia, la complessità de
trollo sulle finanze delle comunità. Tutce di rilevate la presenza
edis
gli strumenti di controllo non impttono realtà sociali e politiche
di alcuni grandi modelli, clic rifle
in qualche modo comparabili. cana, lo Stato del
Un primo modello, che caratterizza la Tos
là presenza di una spe
la Chiesa ed il Piemonte, si segnala per di poteri amministrativi
cifica magistratura di controllo, dotata ico più o meno abbondan
e giudiziari e di un personale perifer re l’afflusso al centro di
te, ma comunque in grado di garanti nte ad attuare, se necessa
una quantità di informazioni sufficiebila nci, sulflindebit-amento,
rio, un intervento. Il controllo sui
ne alle comunità di spese
sulle spese straordinarie e l’imputaziocap isaldi di questo sistema
realizzate dal centro rappresentano i llo istituzionale una situa
fortemente tutorio, che traduce a livei riti nello Stato regio
zione in cui i grandi comuni cittadin inse contado cd una miriade
nale hanno ormai perso il dominio sulisce il referente del potere
di centri urbani piccoli e niedi costitu specificità regionali: se
centrale. Naturalmente contano molto le leopoldine, come il più
la Toscana si presenta, fino alle riformelo Stato della Chiesa ri
comp’uto esempio di questo modello, ideologica e istituziona
vela uno scollamento tra—la—costruzione ti perilerici necessari ad
le e la capacità di dotarsi degli strumen assimilò molte soluzioni
attuare il controllo- mentre il Piemonte da in qualche misura
dal modello francese e percorse una stra
autoroma. istiche di questo si
Molte delle soluzioni istituzionali caratterori, di misura citta
min
stema tutorio vennero recepite in realtà ani e la Repubblica di
dina più che regionale, come i ducati pad forme di aggregazio
Genova. In questi Stati, tuttavia, il pesouniditativi, ben radicati sul
ne informali e di poteri, feudali o com inanti a porsi come polo di
territorio, l’incapacità delle città domman canza di un solido appa
attrazione sufficientemente forte, la della situazione internazio
rato burocratico e i condizionamenti acità delle magistrature di
nale indebolirono notevolmente la capfinanze locali.
controllo di esercitare una tutela sulle
IL (:t)N1II0LLO SULLE HN;Nza I)ELLC COMUNITÀ NLCLI STATI ITALIANI IL]
Un modello radicalmente alternativo caratterizzò il Ducato
di Milano e la Repubblica di Venezia, in queste realtà, infatti, il
potere centrale non esercitò un reale controllo sulle finanze del
le comunità e si limitò a gestire per via giudiziaria le spinte
provenienti dal basso. Mancava dunque una magistratura speci
ficamen incaricata del controllo sulle finanze delle comunità
che era esercitato (la organismi finanziari privi di un chiaro re
ferente periferico, mentre aequisiva un’importanza londarnenta.
le il sistema degli appelli. MIe carenze ed all’immobilismo del
sistema istituzionale di questi Stati faceva però riscontro lo svi
luppo di istituzioni rappresentative rurali, che pose in discus
sione il predominio dei ceti dirigenti urbani e rese più ampio lo
spettro degli interlocutori delle magistrature centrali. In tal
modo, si sviluppò una più articolata dialettica politica, che con
sentì al potere centrale di influire sulla gestione delle comunità
in maniera più forte che in passato. La trasformazione delle
istituzioni rappresentative rurali in uno dei tanti corpi privile
giati e la crisi delle finanze comunitative riproposero però, a
partire dalla fine del ‘600, il problema del controllo, che venne
risolto in maniera assai diversa nei due Stati. Se infatti a Vene
zia gli interventi furono, tutto sommato, sporadici, a Milano la
presenza di un potere centrale dotato di più consistenti mezzi
di intervento consentì di attuare una vera e propria tutela sulle
finanze delle comunità e di modificare i meccanismi di forma
zione dei loro ceti dirigenti
Nel Regno di Napoli e nelle isole il controllo della feudaiità
e
sull aree rurali, la carenza di strutture burocratiche periferiche,
- la mancanza, con l’eccezione della Sicilia, di una vivace vita ur
bana e la presenza di un ceto togato estremamente consapevole
del suo ruolo di cerniera tra monarchia spagnola e territori ita
liani impedirono l’attuazione di un controllo sulle finanze delle
comunità che cvadesse dal puro ambito normativo o giudizia
rio. Mancavano dunque in queste aree specifiche magistrature
di controllo, ed i tentativi dei grandi organi finanziari centrali
di regolamentar la gestione della finanza locale ottennero risui
tati modesti. La vittoria della mediazione feudale e giurispru
denziale, chiara già alla fine del ‘500, comportava infatti la ri
duzione della capacità di intervento delle magistrature a vantag
gio dei legami extralegali che la parte più forte del baronaggio
e del ceto togato Potevano stabilire con Madrid. Un sistema ra
dicalmente alternativo a quello realizzato negli Stati dell’Italia
 STLF,’iNO TABACCHI IL C0S15{OLLO SULLE FINANZC OLLLE COMUNITÀ NLC.U STATI ITALIANI I 15
114

centro-settentrionale, dunque, che presentava per il potere spa ruolo del potere centrale in rapporto all’amministrazione del
gnolo diversi vantaggi, primi fra tutti quello di ottenere l’ac territorio. Le riforme settecentesche modificarono così il siste
quiescenza dei poteri locali all’aumento della tassazione e di as ma dei controlli sotto numerosi aspetti, introducendo in manie
sestare gli cquilibri della periferia su una situazione di stabilità, ra più o meno compiuta una distinzione tra atti amministrativi
ma che, ì11.a lunga, produsse la crisi della finanza locale e dei e contenziosi, ampliando e professionalizzando il personale bu
gruppi più dinamici delle comunità. Anche in questo caso le ri rocratico, ristrutturando le circoscrizioni giurisdizionali e modi
forme settecentesche portarono degli importanti mutamenti, ma ficando i meccanismi del governo delle comunità. Tuttavia, l’af
il ridimensionamento del ruolo costituzionale del baronaggio e fermazione del nuovo modello di controllo, che si accompagna
dei togati non bastò ad affermare un modello veramente alter va alla trasformazione della comunità nel «comune degli esti
nativo di controllo. matb>, poté dirsi definitiva solo con le riforme napoleoniche,
L’esistenza nei vari Stati italiani di alcuni modelli comuni che in qualche misura conclusero un lungo processo di inseri
aiuta a cogliere il nesso esistente tra le forme istituzionali del mento delle comunità in una dimensione statuale.
controllo ed i contesti economico-sociali in cui esse erano cala
te. Un nesso che risulta evidente se si considera, anche schema
ticamentz, l’evoluzione diacronica delle magistrature di control
lo. In sostanza, il problema del controllo si pose con forza. a
partire dalla seconda metà del 00, quando la crescita del peso
fiscale e la trasformazione degli assetti economici e sociali delle
varie aree misero in seria difficoltà le finanze delle comunità ed
obbligarono il potere centrale a creare specifiche magistrature
oppure a conferire ad organi già esistenti nuove attribuzioni di
controllo della finanza locale. La capacità di questi organi di ri
spondere alle finalità per cui erano stati creati va ovviamente
valutata caso per caso, ma essi svolsero certamente una funzio
ne importante nel corso del ‘600, rispondendo, con maggiore o
minore efficacia, al fenomeno dell’indebitamento comunitativo,
che coinvolse tutti gli Stati italiani, e realizzando una maggiore
integrazione delle diverse aree regionali. Con la fine del ‘600
l’emergere di nuovi gruppi economicamente dinamici in molti
centri minori e nelle aree rurali e la crisi dei ceti dirigenti urba
ni consentirono in molti Stati una riorganizzazione del control
lo sulle Enanze delle comunità, con un’accentuazione degli ele
menti tutori56. Mio stesso tempo, però, le trasformazioni sociali
e politiche che stavano awenendo negli Stati italiani segnavano
la crisi della forma comunità quale si era venuta definendo nel
corso dell’età moderna e ponevano il problema di ripensare il

56 Cr. R.P. Corritore, 11 pmcesso dì «ruralizzazinhic» in Italia IWI TCCOII X VIF-X VIII.
Versa una rcgionalizzazionc, in «Rivista di storia economIca”, 10(1993). pj,• 333-386 e so
prattutto \l. \crga, Tra Scie Settecento: ,,n’etd 1ellc pre-nfrir,ne», in «Storica,,, I (1995),
o- 1,ppE9-12I.
322 SUMMARW5
ted a homogeneous and uniform space, the bodies o[ which it now
consists have preserved that free pursuit of ends whereby they ne
sUll emphatically politica! actors.
-
Control of finances in the ancient Italian states
by Stefano Tabacchi
The problem of exerting financiai contro! over the local commu
nities was of central importance in the administrative activity of the
Italian regional states. Of course, the capacity of the central power to
establish solid links with loca! ruiing groups and to establish efticient
controls wried greatly according to the socia! and politicai systems of
the variou states. The variety and the complexity of the institutional
solutions adopted between the rnid-1500s and the cm] of the J700s
can be related to two broad models of contro!: one authoritutive in
char-acter, strongly structured and wizh features olE outright tutelage
(Tuscany, the Papal States, Piedmont); the other more oriented
towards inediation and much less closely-knit and penetr-ative (Spa
nish Lombardy, the Venetian Terraferma and the other ‘smail states’).
Administrative tutelage in the Papal States from their origins
until the early nineteenth century
by Gabriella Santoncini
This essay reconstwcts the main stages in the history of admini
strative tutelage in the Papa! States from the last decade of the sixte
enth century unti1 the 1820s. Administrative tutelage was introduced
by two legisiative measures of 1592 in order to remedy the central
and periphera! indebtedness of the State by means olE a ccnrra)iy su
pen’ised administration.
This system was based OD interaction among the protagonists (so
vereign, the Congregation of Good Government, the community),
and ìt evolved in various stages corrcsponding to the politico-ìnsthu
tional evolution olE the Papal States. The tutelary system therefore be
came an essential feature of the constitutional sel-up of the Papal Sta
tes. It acted as a cruda! link between centre and periphery, between
the legai and political subjects that constituted the State. Which sug
gesrs that the administrative history of the Papa! States should be
reinterpreted so that periphery and centre are no longer treated as se
parate historical lopoi.
SUMMARJES 323
Community administration and control in Tuscany during
the Restoration period
by Stefano Vitali
\Vith the a!most Éotal lack olE studies on the history olE the Tuscan
institutions and administration during the early 1800s, this essay con
ducts a prdiminary and rapid reconstmction, from a legislative point
olE vicw, olE the peripheral adminiscrations, and the mechanisms used
to control them, in Tuscany during the decade following the Restora
tion (1814-1825). This was a period in which institutional equiibria
‘vere established that endured at least unti! 1848.
Certain administrative tasks \vere delegated to the communities,
hut the controls over these vere simultancously strengthcned. This
enabled the State to step up its activities, without increasing its costly
apparatuses. The mode! olE the «minimal State» may be therefore
taken to represent the historical phase olE so-called «administrative
monarchy’» in Tuscany during the first half the nineteenth century.
Administrative controls in Austrian Lombardy: the case of
Milan
by Elisabetta Colombo
There are fe’ studies on the institutiona] and administrative hi
story olE the Kingdom olE Lombardy-Venetja and only sporadic atten
tion bus been paid to the theme olE contro! or to the normative and
functional features olE the bodies concerned wjth it. The data col
lected by this preliminary survey, centred on Milan, depict a situation
rather different from that traditionally envisaged. The dose controls
applicd hy the Austrians on the management of local bodies, the sy
stem for che appointment olE administrators markedly census-based
politica! participation, and the ahsence from the nonethe]ess broad
cornpetences of the cornmunes olE the authority to levy taxes and is
sues regulations, greatly restricted the «administrative autonomy’» or
even «self-government» that so many historians have extolled. No
netheless, Milan’s strong tradition of independence, awareness olE its
individuality, as vel1 as other factors, prevented the Austrian project
olE standardization from being fully accomplished in the commune of
Mii an.