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Diritto Pubblico (a cura di C. Amirante), Giappichelli ed.


Torino
Istituzioni di diritto pubblico (Università degli Studi di Napoli L'Orientale)

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DIRITTO PUBBLICO
Manuale: Amirante; prof. Imparato

Capitolo 1: Norma giuridica, ordinamento giuridico e sogge6 di diri7o

1. La norma nel linguaggio comune e nel linguaggio tecnico-giuridico

Diri$o: insieme di regole, di norme. La norma nel linguaggio comune è sinonimo di regola. Nel
linguaggio giuridico, il suo signi7cato si è ampliato a seguito del processo di giuridicizzazione (o
giuridi7cazione), ossia processo di regolamentazione norma=va che riguarda sempre più se$ori
economici e sociali. La norma, ormai, non prescrive soltanto, ma orienta e consiglia.

1.1. Norma giuridica e altri :pi di norma

Esistono svaria= =pi di regole, oltre alle norme giuridiche. Abbiamo le regole del COSTUME
SOCIALE, che vincolano spontaneamente l’individuo a comportarsi in un determinato modo; le
regole MORALI, simili alle prime, ma che possono comportare anche l’esclusione sociale del
sogge$o; norme di RELIGIONE, che si sovrappongono spesso a quelle morali e che, in ordinamen=
come il nostro, possono coincidere anche a norme giuridiche (es. non uccidere, non rubare).
L’elemento che dis=ngue le norme giuridiche dagli altri =pi di norme è la sanzione, ossia la
reazione dell’ordinamento alla violazione di una norma. Lo Stato ha il monopolio legiHmo dell’uso
della forza, a$raverso cui può imporre sanzioni tramite un complesso apparato che coinvolge
polizia, giudici, potere esecu=vo. Oltre alle sanzioni penali, esistono anche le sanzioni civili,
amministra=ve (es. multa), 7scali e disciplinari.

1.2. Stru<ura della norma giuridica

Le norme giuridiche non vanno mai pensate come isolate, esse sono sempre collegate l’una
all’altra nel sistema che de7niamo ordinamento giuridico (Marx, stru$uralis=). Le norme, infaH,
hanno alcuni cara$eri comuni, che sono:
1. la PRESCRITTIVITA’, ossia il prescrivere un determinato comportamento (=pico delle norme
impera=ve che creano obbligo);
2. la COERCIBILITA’, cioè l’obbligatorietà di un comportamento conforme alla norma, pena la
sanzione;
3. la GENERALITA’, infaH la norma ha per des=natari non singoli individui, ma una generalità di
persone;
4. l’ASTRATTEZZA, poiché la norma deve disporre in forma preven=va e astra$a e non per casi
concre= e passa=;
5. la BILATERALITA’, che presuppone una relazione tra norma e situazione soggeHva.
La Cos=tuzione prevede almeno tre Bpi di norme: di principio, che aVermano principi poli=co-
ideologici ed e=ci di portata generale; organizzaBve, che is=tuiscono e regolano gli organi di

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potere; prescriGve o permissive, che prescrivono o perme$ono determina= comportamen=.

1.3. La teoria generale delle fon:

In linea generale, possiamo dire che esistono due Bpi di fon= nel diri$o.
1. le fonB di COGNIZIONE, ossia i documen= uYciali che ci consentono di apprendere il contenuto
delle norme giuridiche (es. Gazze$a UYciale degli aH norma=vi della Repubblica Italiana) e
2. le fonB di PRODUZIONE, ossia tu$o ciò che crea diri$o, dalle leggi agli aH aven= forza di legge.
Le norme giuridiche non sono equiparabili tra loro, ma si trovano in rappor= di sovra e
subordinazione, come aVerma la teoria gradualis=ca di H. Kelsen. I rappor= tra le fon= di
produzione sono disciplina= dalla teoria generale delle fonB tramite tre criteri:

1. Criterio CRONOLOGICO, in cui la validità di una norma è legata alla successione nel tempo (lex
posterior derogat priori); le norme nascono con la loro entrata in vigore e muoiono con la perdita
della loro eYcacia, che può avvenire in due modi: emanazione nuova norma (abrogazione
esplicita, tacita o implicita) o con referendum abroga=vo, sentenze di accoglimento della corte
cos=tuzionale e leggi a termine. Le regole della abrogazione non valgono per le leggi speciali che
intervengono in se$ori già regola= da leggi preceden=, stabilendo un tra$amento nuovo
rela=vamente ad un aspe$o parziale: legge non abrogata, il legislatore regola in modo diVorme la
species (un caso speciale) lasciando inta$o il genus (principi contenu= nella legge generale). Non
vale l’abrogazione nemmeno per le leggi eccezionali, che pongono norme derogatorie alla norma
generale.

2. Criterio GERARCHICO, che si basa sull’intera stru$ura dell’ordinamento giuridico e sulla sua
gerarchia. Esso è, a sua volta, regolato da due principi: principio di cosBtuzionalità, che stabilisce
la supremazia della Cos=tuzione sugli aH legisla=vi, e il principio di legalità, che prevede la
supremazia della legge e degli aH aven= forza di legge sugli aH norma=vi secondari (es.
regolamen= regionali) e aVerma che gli aH regolamentari non possono contraddire la legge.
Dis=nguiamo il principio di legalità formale, che determina funzioni e limi= del potere
regolamentare; e il principio di legalità sostanziale, che impone ai regolamen= di a$enersi a
determinate leggi. Ad assicurare ciò è la RISERVA DI LEGGE, in base alla quale la Cos=tuzione
riserva alla legge ordinaria (o a sé stessa) la disciplina di alcune materie. La riserva di legge può
essere assoluta, quando solo la legge può disciplinare una determinata materia, relaBva, quando
la legge de$a i principi, ma a$ribuisce ai regolamen= la disciplina della materia, e rinforzata,
quando è la stessa Cos=tuzione a de$are i principi al legislatore.

3. Criterio della COMPETENZA, basato sul campo di applicazione delle norme. La competenza può
essere esclusiva, solo il =tolare della competenza può disciplinare una determinata materia;
riparBta o concorrente quando più soggeH (=tolare competenza e legislatore) possono
disciplinarla; integra=va o facolta=va o delegata, quando il =tolare della competenza può
a$ribuire ad un altro sogge$o il potere di intervento sulla disciplina di una materia.

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2. L’ordinamento giuridico

Per ordinamento giuridico si intende il complesso di norme creato da una pluralità di individui
mossi dall’esigenza di regolare interessi comuni.
Secondo questa de7nizione, gli elemen= che cos=tuiscono l’ordinamento sono:
1. un insieme di NORME;
2. una PLURISOGGETTIVITA’;
3. un’ORGANIZZAZIONE ISTITUZIONALE;
4. il monopolio legiHmo dell’uso della forza (COAZIONE).

2.1. L’organizzazione

Per ORGANIZZAZIONE dell’ordinamento intendiamo una distribuzione di compiB e funzioni tra i


soggeH di una società. Negli Sta= moderni, poiché abita= da milioni di ci$adini, può sorgere il
problema di un distacco molto grande tra i governan= e i governa=, problema che riguarda la
legiHmazione del potere, ossia il mancato consenso dei ci$adini nei riguardi della ges=one dello
Stato.

2.2. Il potere di comando

Il potere di COMANDO è il potere di decidere riguardo interessi, diriH, doveri e proprietà che
cara$erizzano lo Stato. Titolare del potere di comando è l’autorità, cioè il complesso di organi e
appara= cos=tuzionalmente previs=. Il potere di comando dis=ngue i governan= dai governa=.
Nelle società moderne e complesse, a diVerenza della polis greca, dove vigeva la democrazia
dire$a agevolata dal rido$o numero di ci$adini, è fondamentale la dis=nzione tra governan= –
=tolari del potere di comando – e governa= – des=natari di questo potere.

2.3. La plurisoggeAvità

E’ la pluralità di soggeH che si propongono di conciliare interessi ed esigenze talvolta anche molto
contrastan=, so$ostando all’ordinamento giuridico.

2.4. La capacità di coazione

Cara$eris=ca fondamentale dell’ordinamento giuridico è la capacità di COAZIONE, ossia la


capacità di indurre i consocia= al rispe$o delle norme tramite l’uso legiGmo della forza, che
prevede anche l’applicazione della sanzione. Questo non è l’unico modo che lo Stato ha per
indurre al rispe$o della legge, vi sono ad esempio norme che a certe condizioni creano vantaggi in
favore dei des=natari.

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3. I soggeA di diri<o. Premessa

La plurisoggeHvità è cos=tuita da persone 7siche e persone giuridiche des=natarie e =tolari di


diriH e doveri.

3.1. I soggeA dell’ordinamento: persone Esiche e persone giuridiche

La persona FISICA è il singolo sogge$o dotato di capacità giuridica, ossia tuH i soggeH des=natari
dell’ordinamento giuridico. La persona GIURIDICA corrisponde invece ad un sogge$o colleGvo. La
personalità giuridica è oggi estremamente diVusa sia nel se$ore privato (es. condominio) sia in
quello pubblico (es. comune, provincia). In questo caso una pluralità di persone 7siche viene
elevata a sogge$o di diri$o.

3.3. La capacità giuridica e la capacità di agire

La CAPACITA’ GIURIDICA è l’idoneità che l’ordinamento riconosce al soggeNo di essere Btolare e


des=natario di diriH e doveri. Essa si acquisisce con la nascita. La capacità DI AGIRE, invece, è
l’idoneità del sogge$o ad esercitare quei diriH ed assumere quegli obblighi, dunque a compiere
aH giuridicamente rilevan=. Tale capacità viene acquisita nel nostro ordinamento a 18 anni con il
raggiungimento della maggiore età.

3.4. I rappor: giuridici e le situazioni giuridiche

I rappor= giuridici sono le relazioni tra soggeH (persone 7siche e persone giuridiche) rela=ve ad
interessi, beni, diriH, doveri regolate dall’ordinamento.
Il diri$o oggeHvo crea situazioni giuridiche soggeHve, che possono essere aHve o passive, da cui
derivano pretese di determina= comportamen= aHvi o passivi.

4. Diri<o soggeAvo e interesse legiAmo

Il DIRITTO SOGGETTIVO è una situazione giuridica aHva che assicura al =tolare del diri$o il
soddisfacimento di un determinato interesse. Dis=nguiamo il diri$o soggeHvo assoluto quando la
tutela è erga omnes, quindi verso una pluralità imprecisata di soggeH, e diri$o soggeHvo relaBvo,
quando i soggeH sono ben determina=.
Per INTERESSE LEGITTIMO si intende una situazione giuridica aHva tutelata solo indireNamente,
ossia quando l’interesse violato del singolo trova riscontro in una violazione di un interesse
pubblico (es. ricorsi nei concorsi pubblici). Questa è una peculiarità dell’ordinamento giuridico
italiano des=nata a scomparire in conformità all’UE.
Il diri$o aYevolito è la 7gura giuridica che si veri7ca quando un interesse pubblico prevale,
secondo l’ordinamento, sull’interesse privato.

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5. Situazioni giuridiche soggeAve di svantaggio

Le situazioni giuridiche soggeGve di svantaggio (o passive) sono tre:


1. Il DOVERE, che vincola il sogge$o a comportarsi in un determinato modo per soddisfare un
interesse di caraNere generale, ad esempio il dovere di adempiere agli obblighi 7scali, che sta alla
base dello Stato sociale.
2. L’OBBLIGO, che vincola il sogge$o ad agire in un determinato modo per soddisfare
dire$amente l’interesse di un altro soggeNo (es. genitori istruire prole).
3. L’ONERE, che riguarda la il soddisfacimento di un interesse proprio e non altrui (es. onere della
prova in un processo).

6. La pluralità degli ordinamen: giuridici e i loro rappor: reciproci

Gli ordinamen= giuridici possono essere di vario =po, sulla base delle loro Rnalità o rispe$o ai
poteri di cui sono espressione. Gli ordinamen= giuridici con Rnalità generali sono deH poliBci,
mentre gli ordinamen= rela=vi all’organizzazione di seNori limitaB sono deH parBcolari.
In base ai poteri di cui sono espressione, dis=nguiamo:
1. gli ordinamenB giuridici ORIGINARI e
2. DERIVATI, a seconda che il loro potere si riconduca o meno ad altri ordinamen=. La teoria della
pluralità degli ordinamen= giuridici si deve a San= Romano (ord. giur. statale non è l’unico).
Dal secondo dopoguerra, per ridurre i rischi dell’uso sconsiderato della sovranità dello Stato, si è
avviato un processo di intensi7cazione dei rappor= tra gli ordinamen= giuridici nazionali. Possiamo
de7nire questa l’era del cosBtuzionalismo mulBlivello, ossia della compresenza di ordinamen=
giuridici generali che hanno la pretesa di essere assimila= alle cos=tuzioni degli sta= nazionali:
questo comporta, in ambito giuridico, la nascita del problema di so$o e sovra ordinazione tra i vari
ordinamen=. Le categorie tradizionali di =pologie dei rappor= tra ordinamen= sono quelle di
negazione, riconoscimento e indiSerenza, ma queste categorie sono oggi ben più complesse per
l’esistenza di organi di vocazione internazionale e mondiale, quali ONU, UE, organizzazioni
economiche come FMI e BM.

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Capitolo 2: Teoria dell’interpretazione

1. L’interpretazione della norma giuridica. L’interpretazione giuridica come species


della teoria dell’interpretazione

L’interpretazione, in senso generico così come in quello giuridico, è l’aHvità volta a chiarire il
contenuto di un’espressione, in questo caso di una norma.
Il quadro dell’interpretazione giuridica è molto ampio e complesso poiché si intreccia con altre
discipline. Ad esempio, le norme che fanno riferimento ai “valori sociali”, possono essere
interpretate nei modi più divergen=, e nei casi più diYcili può giovare il supporto di materie quali
la sociologia del linguaggio, la sociologia poli=ca e così via.
La complessità dell’interpretazione di un ordinamento giuridico ha radici lontane. Già nell’epoca
del diri$o romano, il principio di “in claris non Et interpreta:o”, le norme chiare non necessitano
di interpretazione, era largamente contestato. Oggi, che i rappor= economici e sociali assistono ad
un sempre più vasto processo di giuridicizzazione, l’applicazione di una norma ad una faHspecie
concreta deve rispe$are ancor di più precise regole.

1.1. Necessità dell’interpretazione

Per quanto le norme tendano a generalità e astra$ezza, il legislatore non può mai fare a meno di
valutare la situazione concreta che è chiamato ad interpretare.
Alla luce di ciò, possiamo de7nire l’interpretazione come quell’operazione intelle$uale tesa
all’individuazione del signi7cato di una norma con riferimento ad un determinato ordinamento
giuridico storicamente esistente.
Il complesso campo dell’interpretazione è regolato da una “teoria dell’interpretazione”, che si
ar=cola in diversi metodi di interpretazione, ossia: le$erale, logica, storica, sistema=ca,
adeguatrice, analogica e, per altri versi, estensiva e restriHva. A queste si aYanca l’erroneamente
de$a teoria scien=7ca dell’interpretazione, ossia l’interpretazione auten=ca: consiste
nell’intervento del legislatore volto a chiarire in via de7ni=va il contenuto della legge. Questa
vincola tuH i consocia= anche con eYcacia retroaHva (ad eccezione delle leggi penali).

1.2. Il problema della sussunzione

La sussunzione è consiste nell’esame di uno o più faG per individuare successivamente la norma
o le norme contenen= la soluzione di un caso controverso. Non sempre agevola, perché talvolta il
caso non si riesce a ricondurre ad una faGspecie astraNa.

1.3. L’interpretazione le<erale, l’interpretazione logica e l’interpretazione sistema:ca

1. INTERPRETAZIONE LETTERALE Lo stadio le$erale è il primo stadio dell’interpretazione e


consiste nel trovare il signi7cato grammaBcale e sintaGco della norma. Tale criterio è previsto

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dall’art. 12 delle “Disposizioni sulla legge in generale”, che aVerma che “nell’applicare la legge,
non si può ad essa a$ribuire altro senso che quello fa$o palese dal signi7cato proprio delle parole
secondo la connessione di esse e dalla intenzione del legislatore”.

2. INTERPRETAZIONE LOGICA L’interpretazione logica è l’esercizio che perme$e di andare oltre il


signi7cato immediato delle singole parole di una norma (int. le$erale) individuando lo scopo della
norma stessa, gli interessi che tutela, le intenzioni del legislatore. Esistono principi di logica che
favoriscono l’interprete e tra ques= ricordiamo: signi7cato più ragionevole, signi7cato che
risponda alle esigenze praBche (risoluzione del caso) e meno sfavorevole al sogge$o de quo.

3. INTERPRETAZIONE SISTEMATICA Questa consiste nell’interpretare una norma facendo ricorso


alle altre norme che regolano la stessa materia e, se non bastasse, ricorrendo alle norme che
cara$erizzano quell’intero seNore giuridico, l’intera sezione di un codice etc.
Nel caso in cui l’interprete individui due signi7ca= diversi in una stessa norma, è tenuto ad optare
per quello più conforme ai principi cos=tuzionali. Qualora non risultasse possibile, egli solleverà
una ques=one di cos=tuzionalità, evidenziando il contrasto tra la legge e la Cos=tuzione, che verrà
risolta dalla Corte Cos=tuzionale.
Ci sono alcuni suppor= che facilitano l’interpretazione sistema=ca, ossia:
1. Argomento a FORTORI: procedere da un’ipotesi di dimensione più ampia ad una più ristre$a;
2. Argomento a CONTRARIO: procedere analizzando ciò che una norma vieta de$agliatamente
per escludere tuH gli altri casi, serve a demolire generalizzazioni;
3. SEDES MATERIAE: valutare il signi7cato di una norma tenendo conto anche della sua
collocazione (in un =tolo, in una rubrica etc);
4. Argomento AB SURDO: porre in evidenza i risulta= assurdi che potrebbero derivare da una
diversa interpretazione della norma;
5. COMBINATO DISPOSTO: coordinare i principi che sono alla base di due norme diverse per
agevolare l’interpretazione delle stesse;
6. criterio storico: risalire ai lavori preparatori di una norma, ossia le dichiarazioni che hanno
accompagnato la sua approvazione.

1.4. Altri :pi di interpretazione: do<rinale, giudiziale, restriAva, estensiva

L’interpretazione DOTTRINALE: è quella compiuta dagli studiosi di materie giuridiche; tale


interpretazione non è vincolante, ma può risultare u=le sopra$u$o per le norme tecnicamente
complesse. L’apporto degli esper= di diri$o nasce nella polis greca, ma non è stato “acce$ato” in
tu$e le epoche (vedi commentari Gius=niano o Napoleone). In Italia, diversamente ad es. dalla
Germania, non si possono menzionare autori di tesi do$rinali nelle mo=vazioni delle sentenze.
L’interpretazione GIUDIZIALE è quella elaborata dal giudice durante l’esercizio delle sue funzioni
giurisdizionali. Questa è vincolante solo per i soggeH del processo e non cos=tuisce un
precedente negli ordinamen= di civil law, mentre lo è nei sistemi di common law per il principio
dello stare decisis, per cui i preceden= operano come fon= del diri$o. Nel nostro ordinamento,

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determinante per l’interpretazione giudiziale è l’apporto della Corte di cassazione che è giudice di
legiHmità e si occupa di astrarre i principi generali delle leggi che i giudici sono tenu= a rispe$are.
Due par=colari criteri di interpretazione, che riguardano più il risultato che il metodo, sono
l’interpretazione RESTRITTIVA (minus voluit quam scripsit – ridurre le faHspecie regolate dalla
norma) e interpretazione ESTENSIVA (minus dixit quam voluit – ampliare le faHspecie ad altre non
speci7camente contemplate).

1.5. L’interpretazione adeguatrice, evolu:va, analogica

Interpretazione ADEGUATRICE: reinterpretare adeguando norme ai nuovi e diversi principi oggi


vigen= (Cos=tuzione, Tra$a= comunitari e internazionali).
Interpretazione EVOLUTIVA: a mutare non sono principi, ma il senso che si a$ribuisce loro per
applicarli alle nuove situazioni; interpretare seguendo le esigenze del proprio tempo. La
Cos=tuzione è formata da leggi di natura generale e astra$a, per cui la int. evolu=va è molto u=le.
Qualora tuH i principi, i metodi ed i criteri elenca= non siano suYcien= a risolvere un caso, si
ricorrerà all’interpretazione analogica. I presuppos= per ricorrervi sono: assenza di una norma che
regoli la faHspecie, signi7ca=va somiglianza tra una faHspecie esplicitamente regolata da una
norma ed il caso da risolvere. L’interpretazione ANALOGICA può essere il ricorso a casi simili
(analogia legis) o ai principi generali dell’ordinamento (analogia juris). Per principi generali non
intendiamo quelli esplicitamente espressi dalle norme, ma quelli desun= tramite successive
generalizzazioni sulla base del cosidde$o dogma della completezza dell’ordinamento giuridico.
Non è possibile ricorrere a questa analogia in caso di norme penali o norme eccezionali.
L’analogia juris, in altri termini, aVerma che l’ordinamento giuridico è completo so$o il pro7lo
norma=vo, dunque se non si riesce a trovare in esso una norma che regoli il caso analizzato,
l’istanza dovrebbe essere respinta perché irrilevante o il giudice dovrebbe prendere a$o di un
vuoto norma=vo, inammissibile in virtù del sudde$o principio di completezza.
Si collocano in questo contesto i conceH di lacune norma=ve o lacune esterne, che secondo alcuni
cos=tuiscono un ambito di vuoto giuridico entro cui i rappor= non sono considera= giuridicamente
rilevan=. Questa teoria, in ambito penale, è contestata in base al conce$o per cui tu$o ciò che non
è esplicitamente vietato dall’ordinamento, vuol dire che è permesso (e non crea vuoto). Ciò non
vale per tuH i se$ori, come quello edilizio (ciò che non è permesso è vietato). Diverse sono le
ipotesi di lacune is=tuzionali o lacune interne: ipotesi che si veri7ca quando una norma prevede un
is=tuto senza regolare la sua organizzazione ed il suo funzionamento (es. Corte cos=tuzionale,
Regioni a statuto ordinario). Si crea letargo is=tuzionale.

1.6. L’interpretazione cos:tuzionale

L’interpretazione cos=tuzionale è simile a quella giuridica nei principi ed a quella sistema=ca nel
metodo. Un ruolo importante è svolto dalla Corte cos=tuzionale che, in sede di controllo di
cos=tuzionalità, prende decisioni che orientano anche i legislatori futuri. A proposito della
interpretazione cos=tuzionale e del suo ruolo nella giurisprudenza della Corte cos=tuzionale, vi
sono due tendenze. La teoria dei valori cos=tuzionali, di cui nun agg’ capit’ nient’.

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Capitolo 3: Le fonC del diri7o e la risoluzione delle anCnomie normaCve

1. Premessa – fon: a<o e fon: fa<o

Il processo di individuazione delle fon= diventa, nelle società moderne e globalizzate, sempre più
complesso. Questo perché le fon= non sono esplicitamente elencate nella Cos=tuzione né nelle
leggi cos=tuzionali e perché, d’altra parte, aumentano sempre più i fenomeni di sok law, ossia di
fon= sovranazionali diverse dalle leggi, provenien= ad esempio dalle Is=tuzioni comunitarie.
Possiamo però fare alcune premesse e dis=nzioni fondamentali. Le fon= del diri$o si dis=nguono
anzitu$o in fon= a$o e fon= fa$o. Le FONTI ATTO sono comportamenB volontari e consapevoli
che danno luogo ad eVeH giuridici vincolan= per tuH: questo signi7ca che derivano da un organo
a cui l’ordinamento a$ribuisce potere legisla=vo, per cui le fon= a$o sono idonee a porre in essere
norme giuridiche. Diversamente, le FONTI FATTO sono fon= non scri$e, ma espressione di
fenomeni sociali o naturali. La fonte fa$o più importante è la consuetudine, ossia un fenomeno
che si ripete costantemente nel tempo ed è riconosciuto come un adempimento ad una norma
giuridica. Nel nostro ordinamento, le consuetudini possono raVorzare o completare una norma,
ma non possono creare nuove leggi. Casi par=colari di consuetudini sono le consuetudini
cos=tuzionali, cioè comportamen= riguardan= is=tu= fondamentali, che si dis=nguono dalle
convenzioni cos=tuzionali perché queste ul=me interessano solo i soggeH dire$amente coinvol=.

2. Le an:nomie giuridiche e le tecniche di risoluzione

Negli ordinamen= moderni, sempre più ampi e complessi, un problema importante è quello delle
anBnomie giuridiche, ossia contrasB tra due o più norme, che vengono risolte mediante
l’interpretazione. I criteri su cui l’interpretazione si basa sono:

1. CRITERIO CRONOLOGICO: si basa sul criterio “lex posterior derogat lex priori”, ciò signi7ca che
tra due norme dello stesso rango, la più recente abroga quella precedente. La prima sentenza
della Corte cos=tuzionale (1 del 1956) ha chiarito le diverse forme di abrogazione che diVeriscono
da quelle canoniche di esplicita, implicita e tacita, ossia dichiarazione di incos=tuzionalità.
Un’eccezione al criterio cronologico è determinata dalla irretroaGvità delle leggi: dispongono
sempre per l’avvenire.

2. CRITERIO GERARCHICO: questo si basa sulla gerarchia delle fon= e stabilisce che una legge di
grado inferiore che contrasta con una legge di grado superiore è illegiGma. La gerarchia delle
fon= ha al suo grado maggiore la Cos=tuzione e le leggi cos=tuzionali, seguite da leggi ordinarie,
decre= legge, regolamen= UE e direHve UE, a loro volta seguite da leggi regionali che sovrastano
regolamen= del potere esecu=vo, per 7nire con usi e consuetudini.

3. CRITERIO DI SPECIALITA’: si basa sull’assunto secondo cui “lex specialis derogat legi generali”,
ossia le norme di cara$ere speciale prevalgono su quelle di cara$ere generale.

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4. CRITERIO DELLA COMPETENZA: si basa sul campo di applicazione delle norme e sui soggeH che
le emanano. Questo è sempre più diYcile da chiamare in causa, data la pluralità sempre più vasta
degli ordinamen= che si sovrappongono.

3. Le fon: dell’Unione Europea

L’ordinamento giuridico dell’UE è formato da una parte di DIRITTO ORIGINARIO, ossia i Tra$a= e
le loro successive modi7che, e una parte di DIRITTO DERIVATO, ossia le norme a$e a realizzare gli
obieHvi esplicita= nei Tra$a=, che a loro volta si dividono in =pici (tuH i regolamen=, le direHve
etc) e a=pici (proposte, concessioni, richieste).
I Tra$a=, insieme ai principi generali dell’UE e alle tradizioni cos=tuzionali comuni, formano il
quadro giuridico cos=tuzionale dell’UE. Gli sta= membri sono a questo so$opos=, infaH in alcuni
ambi= rinunciano alla propria sovranità in favore del diri$o comunitario per garan=re uniformità
degli ordinamen= in tu$a l’area UE. Il diri$o comunitario e quello interno ai paesi membri si
trovano tra loro in un rapporto di integrazione ed interdipendenza.

3.1. I Tra<a: is:tu:vi

L’ordine giuridico comunitario si fonda su tre tra$a= cos=tu=vi, vale a dire: tra$ato CECA (Parigi,
1951), CEE ed EURATOM (Roma, ’58) e Tra$ato di Maastricht, 1993. A ques= si aggiungono i
tra$a= che hanno modi7cato successivamente l’asse$o dell’UE, tra cui ricordiamo quello di
Lisbona (2007), che ha delineato il vigente asse$o dell’UE.

3.2. I principi generali del diri<o comunitario

I principi generali su cui si fonda il diri$o comunitario derivano perlopiù da materia


giurisprudenziale e sono sta= poi successivamente resi norme, con il loro inserimento nei Tra$a=;
parliamo ad esempio del divieto di discriminazione, del principio di legalità e così via. Altri principi
sono rintracciabili in documen= uYciali come ad esempio la Carta dei diriH fondamentali dell’UE.
Ad occuparsi dell’interpretazione di queste norme è il solo organo della Corte di gius=zia.
I principi generali del diri$o comunitario si disBnguono in:
1. Principi generali del diri$o mutuaB dai sistemi giuridici nazionali e
2. Principi generali propri del diri$o UE.

Dato che inizialmente l’UE è nata come comunità di cara$ere economico, i principi propri dell’UE
sono na= solo successivamente. Indica=vo di questo aspe$o è l’esempio dei diriH fondamentali, la
cui tutela è stata sancita solo con il Tra$ato di Maastricht, 40 anni dopo la creazione della prima
comunità. Oggi, ques= principi sono contenu= nella Carta dei diriH fondamentali dell’UE e si
dividono in sei sezioni: dignità, libertà, eguaglianza, solidarietà, diriH rela=vi alla ci$adinanza e
gius=zia.

Ques= tra$a= ricoprono un ruolo importante anche in ambito nazionale, poiché l’UE ha funzione
di sussidiarietà rispe$o agli ordinamen= interni.

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3.3. Il diri<o derivato

L’insieme di aH che le is=tuzioni europee ado$ano per conseguire gli obieHvi della stessa UE
prende il nome di DIRITTO DERIVATO. L’u=lizzabilità di ques= aH è spesso indicata negli stessi
Tra$a=, mentre è impugnabile davan= alla Corte di gius=zia nei casi contrari.
Il procedimento legislaBvo ordinario comunitario parte dalla Commissione europea, che propone
le norme basandosi su un determinato ar=colo di un Tra$ato, che devono essere poi approvate
dal Consiglio e dal Parlamento. Essi entrano in vigore dopo un periodo di vaga=o di 20 giorni. I più
importan= aH vincolan= del diri$o derivato sono: regolamen=, direHve e decisioni; non
vincolan=: raccomandazioni e pareri.

1. REGOLAMENTI: sono aH generali a cara$ere astraNo, obbligatori in ogni parte di essi ed


applicabili in ogni Stato membro, dove hanno dire$a eYcacia e non prevedono aH di ricevimento
nei rispeHvi Sta=, che anzi sono vieta=. I regolamen= non possono essere deroga= da leggi
nazionali.

2. DIRETTIVE: sono aH che vincolano gli Sta= a cui esse sono rivolte. Nelle direHve vengono
speci7ca= degli obieGvi che un determinato Stato deve raggiungere, ma non i mezzi e gli
strumen= con cui raggiungerlo, su cui invece lo Stato ha pieno potere decisionale.

3. DECISIONI: sono aH amministra=vi anziché norma=vi. Essi valgono interamente e dire$amente


per gli individui, ossia Sta= membri, persone 7siche o giuridiche.

4. Norme comunitarie e norme nazionali nella giurisprudenza cos:tuzionale

Le norme comunitarie e quelle nazionali si sono, alla loro nascita, poste in contrasto, in par=colare
sul piano giurisprudenziale, che vede da un lato la Corte di giusBzia dell’UE e dall’altro la nostra
Corte cosBtuzionale. Inizialmente, infaH, i giudici cos=tuzionali ritenevano necessario l’intervento
del legislatore a dispe$o della dire$a applicabilità delle disposizioni comunitarie. I rappor= tra i
due ordinamen= sono anda= via via a delinearsi in modo sempre più de7nito, 7no alla sentenza
Granital del 1984, con cui si è aVermato che le norme comunitarie sono da ritenere ordinarie al
pari di quelle nazionali, per cui la loro eYcacia è immediata e senza mediazioni interne. Tale
sentenza aVerma l’indipendenza e, al contempo, l’interazione tra i due ordinamen=; in caso di
contrasto tra una norma nazionale con una comunitaria, il giudice si limita a non applicare la
norma nazionale nel caso concreto, ma senza abrogarla, poiché essa può essere u=le ed
applicabile in altri casi concre=. Successivamente, per ridurre i contras= tra i due ordinamen=, si è
deciso di is=tuire un controllo di cos=tuzionalità della Corte sulle norme interne anche rispe$o a
quelle comunitarie.

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5. La “legge comunitaria” come strumento di adeguamento del diri<o interno al


diri<o dell’UE
Come abbiamo de$o, i rappor= tra diri$o comunitario e diri$o interno italiano sono sempre sta=
diYcoltosi; l’Italia, spesso, si è trovata ad applicare direHve ed obblighi europei in ampio ritardo e
con grandi problemi interni. Per ovviare a questo problema, è nato uno strumento che prende il
nome di “legge comunitaria” annuale, introdo$a nel 1989 con la c.d. Legge La Pergola. Essa
consiste in una sessione parlamentare annuale in cui viene elaborato un unico a$o norma=vo
contenente tuH gli obblighi europei con rela=ve deleghe al governo. Nel 2005 entra in vigore la
Legge BuAglione, si è regolato ulteriormente il rapporto tra i due ordinamen=, in par=colare per
quanto riguarda la fase ascendente del diri$o comunitario, ossia riguardante la formazione delle
norme comunitarie e gli strumen= che lo Stato intende ado$are per a$uarle. A questo proposito,
la legge ha appositamente is=tuito il Comitato interministeriale per gli aSari comunitari europei,
presso il Consiglio dei Ministri, presieduto dal Presidente o dal Ministro per le poli=che europee.
Inoltre, la legge rende più incisivo il ruolo del Parlamento italiano nel processo di formazione delle
decisioni prese dall’UE.

Capitolo 4: Lo Stato

1. Premessa

Con il termine “Stato” ci riferiamo ad una speci7ca forma storica di organizzazione del potere
poli=co cui spe$a il monopolio dell’uso legiHmo della forza in nome della sovranità, un potere che
negli sta= contemporanei deriva dal popolo secondo la formula della sovranità popolare. Tu$avia,
il signi7cato di questo termine va via via evolvendosi e ampiandosi nel susseguirsi dei mutamen=
storici e sociali; ad esempio, lo Stato moderno ha in sé anche la funzione innata e intrinseca di
paci7catore delle guerre di religione e di etnia.

2. Gli elemen: cos:tu:vi dello Stato moderno: sovranità, territorio, popolo

Tre sono gli elemen= che compongono lo Stato, vale a dire: sovranità, territorio e popolo. Essi
sono sia elemen= di diri$o cos=tuzionale che elemen= di diri$o internazionale.

1. SOVRANITA’: la sovranità è stata una cara$eris=ca dello Stato 7n dalla sua nascita. Nello Stato
moderno, però, la sovranità non corrisponde più al monarca, come nelle =pologie preceden= dello
stato, bensì alla sovranità popolare. A questa, che è la cara$eris=ca degli sta= a$uali, sono
precedute le teorie di sovranità statale, fru$o dello studio tedesco, e la sovranità nazionale, che
però ha visto e in un certo senso favorito l’ascesa dei regimi di$atoriali fascista e nazista.

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1. SORVANITA’ POPOLARE nell’ordinamento cos=tuzionale italiano: su di essa di basa la


democrazia contemporanea. Il principio di sovranità popolare è dichiarato sin dal primo ar=colo
della Cos=tuzione, che recita: “l’Italia è una Repubblica democra=ca fondata sul lavoro”, al comma
2 viene speci7cato che “la sovranità appar=ene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limi=
della Cos=tuzione” (art. 1). I Cos=tuen= hanno quindi voluto chiarire sin da subito che per sovranità
non si intende più il monarca, come nel precedente Statuto Alber=no, bensì la sovranità del
popolo, che cara$erizza dire$amente la forma di Stato e di Governo. Il popolo esercita tale potestà
suprema, nella forma-stato oggi conosciuta, tramite due strumen=: democrazia rappresenta=va e
democrazia dire$a. La democrazia rappresentaBva consiste in un mandato poliBco libero che i
rappresenta=, ossia il popolo avente diri$o al voto, conferiscono ai rappresenta= tramite elezioni,
col 7ne di realizzare i progeH per cui sono sta= eleH. La democrazia rappresentaBva, invece,
include forme isBtuzionali di intervento popolare, come le proposte popolari di legge o i
referendum, e le forme spontanee, come scioperi, manifestazioni e così via. La Cos=tuzione
con=nua con “La Repubblica riconosce e garan=sce i diriH inviolabili dell’uomo sia come singolo sia
nelle formazioni sociali dove si svolge la sua aHvità e richiede l'adempimento dei doveri
inderogabili di solidarietà poli=ca, economica e sociale” (art. 2) e “TuH i ci$adini hanno pari dignità
sociale e sono eguali davan= alla legge, senza dis=nzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di
opinioni poli=che, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli
ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fa$o la libertà e l'eguaglianza dei ci$adini,
impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'eVeHva partecipazione di tuH i lavoratori
all'organizzazione poli=ca, economica e sociale del Paese.” (art. 3).

2. TERRITORIO: il territorio è considerato l’elemento materiale dello Stato. In base al territorio è


possibile me$ere in a$o la sovranità entro i con7ni che delimitano lo Stato, in modo indipendente
rispe$o agli altri sta=, senza che ques= ul=mi possano interferire. Questo conce$o è molto
cambiato a par=re dal secondo dopoguerra e dalla nascita dell’ONU, che tramite una serie di
principi e norme giuridiche ha di fa$o limitato il potere esclusivo dello Stato. Il territorio è
composto dalla super7cie terrestre entro i con7ni dello stato che sono sia naturali che ar=7ciali,
oltre che dal so$osuolo, dallo spazio aereo sovrastante e dal mare territoriale, 7ssato in dodici
miglia marine dalla costa.

3. POPOLO: il popolo è considerato l’elemento personale dello Stato. Esso è inteso come insieme
di soggeH vincola= allo stato, quindi più precisamente deH ciNadinanza, a diVerenza della
popolazione che comprende tuH i soggeH presen= sul territorio di uno Stato. Il popolo copre un
ruolo fondamentale nello Stato moderno sia perché, come de$o, è il detentore della sovranità, sia
perché gode di una vasta gamma di diriH ed è obbligato, al contempo, all’osservazione di
altre$an= doveri. L’importanza del popolo all’interno di uno Stato moderno è indice del livello di
“democra=zzazione” dello stato stesso, per cui quanto più il ruolo del popolo sarà incisivo, tanto
più quel determinato stato potrà dirsi democra=co.
Il conce$o di popolo è diverso da quello di nazione e nazionalità, poiché si parla di nazione in
riferimento ad una mol=tudine che condivida lingua, origini, religione e così via.

3. La ci<adinanza

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Come abbiamo de$o, un conce$o quasi sovrapponibile al popolo è quello di ciNadinanza. La


ci$adinanza è la situazione giuridica soggeGva del ci$adino che ha, rispe$o alla Cos=tuzione, una
serie di diriG e doveri. I diriH e i doveri dei ci$adini sono spessi esplicita= dalla stessa
Cos=tuzione, tu$avia – negli sta= moderni – spesso accade che tali diriH e doveri siano estesi
anche a stranieri.
La ci$adinanza si acquista si può acquistare alla nascita in quanto Rglio di un genitore ci$adino (ius
sanguinis, quasi tu<a America) sia in relazione al luogo di nascita (ius soli, resto del mondo). Oltre
alla nascita, la ci$adinanza si può acquisire per concessione dello stato (es. soggiorno), per meriB
speciali e per estensione (in seguito a matrimonio o adozione).
La perdita della ci$adinanza, invece, può avvenire tramite rinunzia. I sempre più diVusi russi
migratori nel mondo hanno anche portato alla nascita della c.d. doppia ci$adinanza. Situazione
par=colare è quella dei c.d. apolidi, ossia persone che hanno perso la ci$adinanza di origine senza
però riceverne una nuova e quella della scelta volontaria di un ci$adino che, compiuta la maggiore
età, sceglie una ci$adinanza diversa da quella aYbbiatagli alla nascita.

1. LA CITTADINANZA ITALIANA: acquisto, perdita e riacquisto.


In Italia, si parla di ci$adinanza all’art. 12 della Cos=tuzione, che aVerma soltanto che “nessuno
può essere privato, per mo=vi poli=ci, della capacità giuridica, della ci$adinanza e del nome”, per
scongiurare la so$razione arbitraria della ci$adinanza come avvenne so$o il regime fascista, e
dalla legge n. 91 del 1992, che regola il suo acquisto, perdita e riacquisto.

L’ACQUISTO della ci$adinanza avviene per nascita in quaNro casi: nascita da genitore italiano,
nascita da igno= in Italia, nascita in Italia da genitori stranieri e mancato acquisto di ci$adinanza
straniera e, in casi par=colari, per una richiesta dell’interessato. L’acquisto della ci$adinanza
avviene per beneRcio di legge in cinque casi: straniero che ha prestato servizio militare, straniero
con un impiego pubblico, straniero nato in Italia e che ci ha vissuto 7no alla maggiore età, residen=
di Istria, Fiume e Dalmazia da prima che ques= territori venissero annessi alla Rep. Italiana.

La PERDITA della ci$adinanza può avvenire invece in soli due casi: per rinunzia espressa
dall’interessato data la sua residenza all’estero e automaBcamente, quando un ci$adino italiano è
alle dipendenze di un altro stato e decide di restarci anche dopo ad in=mazioni del Governo
italiano.

Il RIACQUISTO della ci$adinanza può avvenire tramite qua$ro modalità, so$o richiesta espressa
sempre dal dire$o interessato: prestando servizio militare, assumendo un pubblico impiego,
stabilendo la sua residenza in Italia, rinunciando alle dipendenze prestate ad un altro stato.

2. LA CITTADINANZA EUROPEA: la ci$adinanza europea è stata introdo$a con i tra$a= di


Maastricht ed Amsterdam, che aVermano che “la ci$adinanza europea è di chiunque abbia la
ci$adinanza di uno Stato membro”, essendo essa una ci$adinanza di secondo grado. Dalla
ci$adinanza europea derivano il diri$o a circolare e soggiornare liberamente negli Sta= membri, il
diri$o di trasferire beni all’interno del territorio UE, il diri$o di intraprendere aHvità economiche e

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professionali all’interno dello stesso territorio, il diri$o di essere ele$o all’interno del Parlamento
europeo, il diri$o di presentare pe=zioni al Parlamento europeo, il diri$o di rivolgersi al mediatore
europeo a garanzia dei propri diriH, il diri$o alla tutela da parte delle autorità diploma=che
qualora un ci$adino si trovi in uno Stato membro diverso dal proprio.

4. Forme di Stato

Una dis=nzione molto importante nell’ambito del diri$o pubblico cos=tuzionale è quella tra forme
di Stato e forme di governo. Le forme di Stato riguardano l’asse$o dello Stato nella sua totalità,
quindi l’intero ordinamento e l’intera comunità, cioè principi cos=tuzionali, 7nalità e
organizzazione territoriale, mentre le forme di governo riguardano solo una parte dello Stato,
quella rela=va all’asse$o dell’apparato del potere pubblico, quindi all’organizzazione e
l’interazione fra le diverse is=tuzioni.

Le forme di Stato si possono dis=nguere per conceH, contenu= ed obieHvi. Tenendo in


considerazione ques= elemen=, abbiamo se$e =pi di Stato: lo Stato assoluto, lo Stato liberale, lo
Stato autoritario e fascista, lo Stato socialista, lo Stato sociale e lo Stato cos=tuzionale fra il XX e XXI
secolo.

1. LO STATO ASSOLUTO: Lo Stato assoluto (An=co Regime) è la forma primordiale dell’a$uale Stato
moderno. La sua cara$eris=ca principale è che il potere poli=co e la sovranità sono concentra=
nelle mani del monarca. Nello Stato assoluto non vi erano alcuni principi alla base dell’a$uale Stato
moderno e democra=co, come la divisione dei poteri, l’uguaglianza tra i ci$adini e così via. Lo Stato
assoluto supportava, da un lato, una forte monarchia amministraBva che perme$eva al sovrano di
controllare l’intero territorio a lui so$oposto e, dall’altro, presupponeva una ideologia che
legiHmasse la concentrazione del potere nelle sue mani. Lo Stato assoluto ha subito for=
mutamen= in seguito alla Rivoluzione francese e al decennio rivoluzionario che ne seguì (1789 –
1799), che vennero però stabilizza= e cos=tuzionalizza= solo in seguito.

2. LO STATO LIBERALE: La trasformazione di Stato assoluto in Stato liberale si è avuta con l’ascesa
della borghesia, nell’epoca delle rivoluzioni agricole prima ed industriali poi, contrapposta alla
classe operaia. In seguito alle rivoluzioni industriali, infaH, i merca= e gli scambi con=nentali ed
intercon=nentali si sono sempre più allarga=, rendendo necessarie delle norme giuridiche che
regolassero il rapporto tra il singolo e lo Stato. Allo stesso tempo, l’ambizione della borghesia di
assumere un ruolo sempre più centrale all’interno del Parlamento, ha dato vita alla creazione dello
Stato liberale. Alla sua base ci sono i principi cardine della Rivoluzione francese, ossia la libertà,
l’eguaglianza e la fraternità, che diedero vita al cos=tuzionalismo liberale contro l’an=co regime. Il
liberalismo e l’illuminismo, ossia il periodo storico in cui lo Stato liberale si sviluppa, cambiarono
anche l’aspe$o dei tre elemen= fondan= dello Stato (sovranità, territorio e popolo).

3. LO STATO AUTORITARIO e LO STATO FASCISTA: Sebbene si tenda, in genere, a considerare alla


pari lo Stato fascista e lo Stato socialista, è bene so$olineare che queste due forme di Stato hanno

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ben poco in comune. Bas=, infaH, pensare agli even= storici che hanno preceduto il ventennio
fascista e la nascita dell’Urss e, sopra$u$o, le modalità in cui i due movimen= sono giun= al
potere. Il movimento di Mussolini, infaH, sebbene si proponesse di integrare la classe operaia nel
par=to e nel sindacato fascista, non sarebbe mai giunto al potere se non con l’appoggio della
borghesia, dell’imprenditoria e persino della Corona. Al contrario, la rivoluzione bolscevica ha
avuto come nemici proprio le categorie sudde$e ed è stata capeggiata dalla stessa classe operaia.
Con=nua cap. 10, pag. 101

4. LO STATO SOCIALISTA: Dunque ben più singolare, a livello di organizzazione poli=co-economica,


obieHvi e contenu= è l’esperienza dello Stato Socialista. Esso si ispira alle teorie poli=che,
economiche e sociali di Marx, contrapposte allo Stato liberale e capitalista, e si concre=zza
storicamente nello Stato Sovie=co guidato da Lenin. Le caraNerisBche dello Stato Socialista sono
essenzialmente qua$ro: 1. colleGvizzazione dei mezzi di produzione e contemporanea riduzione
della proprietà privata; 2. burocra=zzazione e centralizzazione della pianiRcazione economica,
contrapposta alle teorie di libero mercato; 3. centralizzazione del potere poli=co, da cui scaturiva
la di$atura del proletariato, posta sopra$u$o nelle mani di colui che era al contempo Segretario
del Par=to comunista (unico legiHmo), Presidente dell’URSS e Capo del Governo; 4. una minore
libertà dei ci$adini, favorita da un rigido controllo poli=co, civile e poliziesco dei suddeH.
L’Unione Sovie=ca, tu$avia, non è l’unico esempio di Stato Socialista, anzi è sicuramente la sua
deriva più autoritaria. A questo si aYancano casi come quello della Polonia, della Cecoslovacchia,
della Romania ed altri in Europa. Par=colare è sicuramente l’esperienza jugoslava di Tito,
contrapposta all’URSS sopra$u$o per il suo cara$ere di pluralismo poli=co, autoges=one e
maggiore apertura al mercato. A discostarsi maggiormente dalle proprie radici socialiste è
sicuramente la Repubblica Popolare cinese, in par=colare dopo il periodo maoista, che è si è
progressivamente aperta al mercato 7no a diventare, oggi, il maggiore concorrente-partner degli
USA. L’evoluzione industriale e la liberalizzazione a livello globale dell’economia, comunque, hanno
generato il collasso delle esperienze comuniste in tu$a Europa, sopra$u$o quelle più chiuse ai
merca=. Non possiamo paragonare il regime fascista a quello sovie=co: la rivoluzione operaia ha
determinato infaH una notevole riduzione dell’analfabe=smo diVuso, dell’estrema povertà, della
disuguaglianza sociale e della disoccupazione che cara$erizzavano fortemente il regime zarista.

5. LO STATO SOCIALE: anche in questo caso è necessario preme$ere che lo Stato sociale diVerisce
in mol= aspeH da quello che viene invece de7nito welfare-state. Per Stato sociale si intendono
tu$e quelle esperienze che si ispirano sì ai principi socialis= di uguaglianza dei ci$adini, ma poco
hanno a che vedere con le modalità bolsceviche. Esempio cardine dello Stato sociale è la
Cos=tuzione di Weimar, fondamentale ispirazione anche per l’Assemblea cos=tuente italiana. La
teoria dello Stato sociale deriva, sopra$u$o dal punto di vista, dalle teorie di Keynes, che
proponevano una via alterna=va allo Stato liberale data l’insuYcienza della autoregolamentazione
del mercato. Tra i principali proposi= dello Stato sociale c’era la piena legiHmazione dei sindacaB e
la loro tutela, la nazionalizzazione delle imprese di interesse nazionale e una programmazione
economica e 7scale che perme$esse la redistribuzione del prodo$o sociale. Sebbene tra gli anni
’50 e ’80 lo Stato sociale abbia o$enuto importan= conquiste in campo sopra$u$o sociale e

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poli=co, dal punto di vista economico è stato soppiantato con un mercato economico sempre più
libero e un mercato del lavoro sempre più ressibile, processi che si sono ulteriormente accelera=
con la caduta del muro, il crollo dell’URSS e dei suoi paesi satellite.

6. LO STATO COSTITUZIONALE FRA IL XX ED IL XXI SECOLO: con la 7ne della guerra fredda e
l’eVeHva dissoluzione del blocco comunista, nascono delle esigenze nuove per lo Stato prima
liberale e poi socialista, che diviene così Stato cos=tuzionale. Queste esigenze scaturiscono dal
primato del mercato libero e della concorrenza, dalla privaBzzazione delle imprese e dalla stabilità
della moneta, che determinano una maggiore ressibilità del lavoro ed una minore tutela dei
lavoratori. Le innovazioni imposte agli sta= moderni sono sopra$u$o qua$ro: 1. Una
riorganizzazione del sistema economico nazionale sia pubblico che privato, imposto dagli organi
internazionali e mondiali detentori eVeHvi del potere economico, come FMI, BM e OMC e dai loro
periodici controlli; 2. una nuova e limitata poliBca monetaria e 7nanziaria nazionale, imposta dai
Tra$a= comunitari e in primo luogo da quello di Maastricht; 3. riorganizzazione isBtuzionale
dell’apparato amministraBvo, anche questa fru$o delle pressioni della Commissione e della Corte
di gius=zia, per cui gli obieHvi poli=ci e sociali delle amministrazioni nazionali vengono soppianta=
in favore di una maggiore eYcacia ed economicità di ques= organi; 4. nuovi obblighi giuridici al
7ne di ridurre il debito pubblico dei singoli Sta= e perme$ere loro una maggiore concorrenza
economica. In primis, ques= obblighi riguardano la priva=zzazione delle imprese pubbliche, la
riforma delle pensioni e i divie= di aiu= statali alle imprese pubbliche.
Gli Sta= moderni, dovendo fronteggiare le ferree regole del mercato, hanno dunque dovuto
rinunziare al primato della tutela dei diriH dei ci$adini in vantaggio di una più solida economia.

4.1. Stato unitario, Stato regionale, Stato federale

Se quelle analizzate 7nora sono forme di Stato la cui categorizzazione è de7nita in base ai loro
principi, conceH cardine ed organizzazione poli=ca, una dis=nzione può essere fa$a anche sulla
base dell’organizzazione territoriale degli Sta=, per cui si dis=nguono Stato unitario, Stato
regionale e Stato federale. Esse si dis=nguono più precisamente per l’arBcolazione dei tre poteri
fondamentali dello Stato, ossia quello legisla=vo, esecu=vo (o di governo) e giudiziario.

1. STATO UNITARIO: cara$erizzato dall’esistenza di un solo Parlamento (unicamerale o


bicamerale), in cui si concentra il potere legisla=vo, un solo governo (quello statale o nazionale) e
una organizzazione amministraBva unitaria, seppure distribuita sull’intero territorio nazionale.

2. STATO FEDERALE: cara$erizzato da due ParlamenB in cui è diviso il potere legisla=vo, ossia
quello federale e degli Sta= membri, il potere esecu=vo aYdato al governo federale e dei singoli
StaB (deH Sta=, Lander o Province) ed un sistema amministraBvo per lo più periferico e semi-
autonomo in ogni Stato. L’autonomia burocra=ca dei singoli Sta= nel complesso di uno Stato
generale varia in base a come è indicato dalla Cos=tuzione, che può prevedere una Corte
cos=tuzionale federale come in Germania o una Corte Suprema come quella nordamericana.

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3. STATO REGIONALE: vi è una centralizzazione del potere esecu=vo, ma una rela=va autonomia
legisla=va, amministra=va e 7scale delle singole regioni. In questo =po di Stato copre un ruolo
fondamentale la Cos=tuzione, che fa da legge uniformante per le singole regioni che devono
a$enersi ai suoi principi.

5. Le forme di governo

Se per forma di Stato intendiamo l’asse$o dello Stato nella sua interezza e totalità, la teoria delle
forme di governo riguarda più speci7camente l’organizzazione del potere poli=co in un
determinato Stato. I conceH di forma di Stato e forma di governo sono tra loro stre$amente
connessi, come risulta evidente anche dai primi 12 art. della Cos=tuzione italiana, in cui è reso
chiaro che il governo non deve (o non dovrebbe) far altro che perseguire gli obieHvi dello Stato.
Dis=nguiamo tre diverse forme di governo democra=co.

1. FORMA DI GOVERNO PARLAMENTARE: le tre caraNerisBche principali di questa forma di


governo sono: 1. un Parlamento cos=tuito da due o più Camere aven= uguali poteri; 2. un governo
espressione di tale Parlamento; 3. un rapporto di Rducia che lega governo e Parlamento.
Cara$eris=che più sogge$e a variazioni nei singoli Sta= sono il ruolo più o meno rilevante del
Presidente della Repubblica nella nomina del Capo di governo e nello scioglimento del Parlamento
e il cara$ere monocamerale o bicamerale di quest’ul=mo, ma non inruiscono sulla dis=nzione tra
forme di governo. Negli ul=mi decenni, la teoria delle forme di governo è invece stata fortemente
inruenzata da una posizione sempre maggiore assunta dai parBB. Sulla base di questo
presupposto, dis=nguiamo tre Bpologie di forma di governo parlamentare (Leopoldo Elia, mo=vi:
par== poli=ci accentrano potere e stravolgono divisioni potere, parlamento e governo espressione
stessa maggioranza), ossia
1. GOVERNO PARLAMENTARE A BIPARTITISMO RIGIDO: è il caso emblema=co della Gran Bretagna.
Qui, infaH, il esiste una quasi esclusiva compe=zione tra due par== poli=ci contrappos=, ossia il
par=to conservatore e quello laburista. Questa alternanza è resa possibile, oltre a mo=vi storici,
anche e sopra$u$o da alcune cara$eris=che cos=tuzionali della GB, vale a dire la mancanza di una
Cos=tuzione scri$a, la presenza di convenzioni cos=tuzionali consolidate e un sistema ele$orale
maggioritario uninominale.
2. GOVERNO PARLAMENTARE A MULTIPARTITISMO TEMPERATO: qui l’alternanza è più “ressibile”
e dinamico, ciò signi7ca che esistono sì due blocchi – solitamente iden=7ca= in centrodestra e
centrosinistra – ma all’interno di essi sono possibili diverse alleanze e quindi maggioranze di
governo, anche quando il par=to principale rimane a lungo tempo lo stesso. Esempio scandinavo è
il più noto.
3. GOVERNO PARLAMENTARE A MULTIPARTITISMO ESASPERATO: questa è la forma considerata
meno ada$a a garan=re un funzionamento eYcace e democra=co delle is=tuzioni governa=ve e
parlamentari. InfaH, essendoci par== di maggioranza rela=va al governo contrappos= a livello
programma=co ed ideologico, l’alternanza è di fa$o impossibile ed il normale funzionamento
della democrazia è molto farraginoso.

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2. FORMA DI GOVERNO PRESIDENZIALE: le tre caraNerisBche principali sono: 1. Coincidenza tra


Capo del governo e Presidente della Repubblica; 2. mancata maggioranza parlamentare stabile,
per cui il Presidente deve conquistare il Parlamento, e congiuntamente l’opinione pubblica, caso
per caso durante il suo mandato; 3. Presidente e Parlamento sono separaB in linea di principio,
anche se di fa$o costreH a collaborare nell’esercizio del potere esecu=vo e legisla=vo. La forte
leadership della forma di governo presidenziale determina un ruolo centrale, se non esclusivo, del
Presidente in poliBca estera, poli=ca economica, poli=ca militare e nella ges=one dell’ordine
pubblico. A contrappesare è un importante strumento del Parlamento, ossia la ges=one dei
RnanziamenB u=li a realizzare la poli=ca presidenziale. Esempio USA.

3. FORMA DI GOVERNO SEMIPRESIDENZIALE: rappresenta una commis=one tra le due forme di


governo precedentemente analizzate. Esso è cara$erizzato da quaNro elemenB, ossia: 1. elezione
direNa Presidente della Rep. 2. potere di nomina del Capo del Governo riservato al Presidente, 3.
Sopravvivenza formale di un rapporto di Rducia tra Parlamento e governo, 4. prevalenza, nei faH,
di una o dell’altra forma di governo, che si basa sopra$u$o sulla forza del par=to del Presidente
che, qualora fosse debole, potrebbe rendere diYcile la coabitazione di diverse maggioranze
(Presidente – governo – parlamento). Esempio emblema=co Francia.

4. FORMA DI GOVERNO DIRETTORIALE: caso elve=co. Assemblea federale (legisla=vo, =po


parlamento) elegge Consiglio federale (esecu=vo). Potere concentrato nelle mani dell’organo
legisla=vo.

Capitolo 5: CosCtuzionalismo e CosCtuzione

Il cos=tuzionalismo vive oggi una forte crisi, dovuta sopra$u$o alla liberalizzazione dei merca= e
alla sovrapposizione tra diversi ordinamen=, ossia quello nazionale e quelli comunitari,
internazionali e globali. Queste evoluzioni hanno determinato un allontanamento del
cos=tuzionalismo dai principi da cui è nato, ossia la tutela dei diriH umani, la democrazia
partecipa=va, la centralità del lavoro e della persona umana, su cui spesso hanno la priorità
interessi economici e 7nanziari sovranazionali (questo l’ho aggiunto io) a discapito della sovranità
nazionale.

1.1. Il conce<o di Cos:tuzione e la triplice dimensione delle Cos:tuzioni


contemporanee

Le Cos=tuzioni contemporanee presentano una triplice dimensione, ossia tre elemenB essenziali:
1. I PRINCIPI POLITICO-IDEOLOGICI: di ques= sono parte integrante sopra$u$o i diriG
fondamentali, le libertà e i diriG sociali. Ques= orientano il comportamento sia dei poteri
is=tuzionali, sia di tuH i soggeH pubblici e priva=. Nella Cos=tuzione italiana, i principi
fondamentali sono enuncia= negli ar$. da 1 a 12, risultato del referendum del 2 giugno 1946.
Essendo ques= principi sta= scriH in seguito alla liberazione dal regime fascista, si incentrano in
par=colare sulla immodi7cabilità della forma di Stato repubblicana.

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2. I PRINCIPI E LE REGOLE DI ORGANIZZAZIONE: ques= principi riguardano sia l’organizzazione dei


poteri e delle isBtuzioni pubbliche, sia i controlli e le regole statali nel seNore privato. I principi di
organizzazione, dunque, indicano la modalità a cui il legislatore deve a$enersi nell’orientare
obieHvi e funzioni di tuH gli organi previs= dalla Cos=tuzione stessa. Nel caso di alcune
Cos=tuzioni, non si tra$a solo di principi orienta=vi, ma di regole precise che ar=colano le
competenze e il funzionamento degli organi in ques=one. Nella Cos=tuzione italiana, ad esempio,
l’intera Parte II è dedicata ai principi di organizzazione ed è piu$osto precisa ed ar=colata nel
regolare tuH i poteri previs= cos=tuzionalmente, quindi il Parlamento, il Presidente della
Repubblica, il Governo, la Magistratura, gli en= locali e la Corte cos=tuzionale. Ove la Cos=tuzione
manchi della disciplina di aspeH speci7ci, lì provvederà la legislazione di grado inferiore. I principi
organizza=vi si devono sempre a$enere ai principi poli=co-ideologici.

3. LA DIMENSIONE NORMATIVA E GARANTISTICA: questo aspe$o della Cos=tuzione si ar=cola su


due conceH tra loro collega=, il primo è che la CosBtuzione è la norma giuridica per eccellenza,
anche de$a “supernorma”, il secondo è che la Cos=tuzione con=ene in sé le garanzie giuridiche
a$e a assicurare il rispe$o e la tutela delle sue regole. La dimensione norma=va della Cos=tuzione
si basa sulla direNa applicabilità delle norme cos=tuzionali, anche delle più astra$e, verso tuH i
consocia=. L’aspe$o garan=s=co, invece, è sempre più aVermato dalla creazione di organi ad hoc,
che hanno il compito speci7co di veri7care la cos=tuzionalità delle leggi, tra cui spiccano
sicuramente le cor= cos=tuzionali.

1.2. Le Cos:tuzioni contemporanee quali punto d’arrivo del cos:tuzionalismo


moderno

Le Cos=tuzioni nate dal primo dopoguerra in poi sono fru$o del cos=tuzionalismo moderno, sia
esso concepito come ideologia, sia come is=tuzione del pensiero democra=co oggi dominante. Le
Cos=tuzioni contemporanee sono la concreBzzazione di un paNo poliBco-sociale che tuH i gruppi,
sociali e poli=ci, si impegnano a rispe$are al 7ne di salvaguardare la propria autonomia e la
convivenza con gli altri consocia=. La capacità di ada$amento delle Cos=tuzioni ai periodi storici e
poli=co-sociali che si susseguono, si basa sul permanere di un accordo tra i vari par== poli=ci, di
governo e di opposizione, sul paNo cosBtuente, quindi su alcuni principi e is=tu= fondamentali
contenu= nella Cos=tuzione. La quasi totalità delle Cos=tuzioni contemporanee (tu$e ad
eccezione di Nuova Zelanda, Israele e Regno Unito) sono in forma scriNa e questo è un primo ed,
in qualche modo, implicito elemento di auto-tutela. Ma per far sì che la Cos=tuzione sia quanto
più stabile e con=nua=va possibile, sono state previste le cosidde$e garanzie cosBtuzionali, vale a
dire delle norme che disciplinano la revisione cos=tuzionale; un caso par=colare, che si veri7ca se
le norme in ques=one sono par=colarmente ar=colate e complesse, è il cara$ere di rigidità che
viene a$ribuito alla Cos=tuzione.
L’obieHvo delle Cos=tuzioni democra=che contemporanee, come quello del cos=tuzionalismo
moderno, è di realizzare l’integrazione poli=ca, economica e sociale di tu$e le classi e ce=,
a$raverso i doveri, che fanno da limitazione, e diriH, che fanno da garanzia.

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1.3. La cosidde<a Cos:tuzione materiale e le rela:ve problema:che

Con la corrente del cos=tuzionalismo moderno, che ha il suo fondamento logico e storico nel
potere cosBtuente (creazione di un ordinamento ex novo), è nato anche il conce$o di
CosBtuzione materiale (o reale o eVeHva o sostanziale). Questo conce$o è contrapposto alla
CosBtuzione formale, anche de$a legale o di carta. Il dualismo tra Cos=tuzione formale e
Cos=tuzione materiale viene messo in evidenza dapprima da Lassalle, che contrappose la
Cos=tuzione reale (oggi de$a materiale) tedesca alla sua Cos=tuzione materiale per risaltare i
limi= dell’eVeHvità della Cos=tuzione formale e la sua natura regressiva, so$olineata
dall’impedimento alla partecipazione delle forze popolari alla vita poli=ca. Questo conce$o venne
ripreso anche da C. SchmiN, il quale vedeva una incongruenza tra la Cos=tuzione formale e la
Cos=tuzione materiale nella Repubblica di Weimar. Nel dibaHto italiano, questo doppio aspe$o
della Cos=tuzione venne analizzato da MortaB, il qual evidenziò che il Par=to Fascista cos=tuiva di
fa$o la Cos=tuzione materiale, contrapposta alle is=tuzioni previste dalla Cos=tuzione formale
dello Statuto Alber=no. Nel linguaggio giuridico odierno, per Cos=tuzione formale si intende la
semplice e pure enunciazione scri$a delle regole e dei principi contenu= nella Cos=tuzione,
mentre per Cos=tuzione materiale si intende la loro concreta applicazione, da parte delle forze
poli=che. Ritenere, però, che queste due dimensioni della Cos=tuzione siano separate, è
sicuramente pericoloso. Questa concezione dualis=ca, infaH, potrebbe far pensare che la
Cos=tuzione formale possa essere interpretata in modo diverso dai diversi par== protagonis= del
gioco poli=co-is=tuzionale.

2. Le vicende poli:co-is:tuzionali dello Stato italiano nel contesto del cos:tuzionalismo moderno e
contemporaneo

2.1. Cos:tuzionalismo liberale e Statuto Alber:no

LA PRIMA FASE: LE COSTITUZIONI OTTOCENTESCHE E L’EREDITA’ DEL COSTITUZIONALISMO


AMERICANO E FRANCESE: Le radici dello Stato cos=tuzionale liberale moderno e del
cos=tuzionalismo o$ocentesco (da cui lo Statuto Alber=no deriva) vanno ricercate, sul piano
storico-isBtuzionale, nella “gloriosa rivoluzione” inglese di 7ne ‘600 e, sul piano cosBtuzionale,
nelle rivoluzioni borghesi americana e francese. Queste ul=me, infaH, delineano – seppure in
maniera embrionale – due pun= cardine del cos=tuzionalismo o$ocentesco, vale a dire l’idea di
CosBtuzione come un complesso, un insieme di limiB per i poteri cos=tui= e la dimensione
paGzia della Cos=tuzione, ossia un contra$o tra Stato e ci$adini. Il Cos=tuzionalismo della
seconda metà dell’O$ocento, dunque, è molto inruenzato dalle rivoluzioni borghesi e a sua volta
ha molto inruenzato lo Statuto Alber=no, tu$avia quest’ul=mo rappresenta una “CosBtuzione
oNriata”, cioè elargita per grazia del sovrano (che deteneva i poteri poli=ci ed organizza=vi
insieme alla camera eleHva in un sistema bipolare) e non è fru$o di un’Assemblea cos=tuente.

1. I PRINCIPI POLITICO-IDEOLOGICI: lo Statuto Alber=no è un esempio di CosBtuzione bessibile,

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ossia modi7cabile con legge ordinaria. Questa sua cara$eris=ca gli ha permesso, nel bene e nel
male, di evolversi molto nel corso dei suoi 100 anni di vita e, addiri$ura, a vedere l’abolizione del
regime parlamentare so$o il fascismo; i principi poli=co-ideologici dello Statuto sono di ispirazione
liberale moderata, simili alla Cos=tuzione del Reich del 1871, subiscono una forte inbuenza
monarchica e vedono le libertà pubbliche del ci$adino sogge$e alla stre$a volontà del
legislatore.

2. I PRINCIPI E LE REGOLE DI ORGANIZZAZIONE: : Lo Statuto Alber=no dedica molto poco spazio


alle regole di organizzazione del potere e alla pubblica amministrazione, soVermandosi soltanto
sulla 7gura del monarca, al quale è conferito il potere esecu=vo e la cui persona è ritenuta “sacra
ed inviolabile”. I tre poteri dello Stato ed i rappor= tra essi non vengono meglio approfondi= nello
Statuto e si evolveranno in via consuetudinaria.

3. LA DIMENSIONE NORMATIVA E GARANTISTICA: Riguardo la dimensione norma=va dello


Statuto, il cara$ere più importante è sicuramente quello della “bessibilità”: secondo questo
principio, ogni a$o legisla=vo può modi7care una disposizione statutaria. Questo aspe$o dello
Statuto è fondamentale poiché determina, seppure implicitamente, una grande importanza della
dimensione parlamentare, ritenuta capace di modi7care lo Statuto stesso.

2.2. La Cos:tuzione di Weimar e l’avvento del fascismo

LA SECONDA FASE: L’ALLARGAMENTO DELLA RAPPRESENTANZA E LA RAZIONALIZZAZIONE


DEI RAPPORTI TRA ORGANI E POTERI
Un grande passo in avan= verso il Cos=tuzionalismo moderno è rappresentato dalla Cos=tuzione
di Weimar del 1919 e da quella di Vienna del 1920. La loro esperienza è imprescindibile per tre
fondamentali moBvi, ossia: a. essa è espressione di un conbiNo economico e sociale molto duro,
di cui sia le classi che i par== poli=ci hanno piena coscienza; b. essa rappresenta il tentaBvo di
mediare tra gli interessi di tu$e le classi della società e della poli=ca tramite rispeHve concessioni;
c. essa ha dato vita, in virtù di quel tenta=vo di mediazione, a speciRci isBtuB e norme
cos=tuzionali aH a realizzare le soluzioni prescelte. L’importanza di queste cos=tuzioni è suggerita
anche a quelle successive che a loro si ispirano (spagnola ’31, polacca ’21, cecoslovacca ’20).
Queste cos=tuzioni sono de$e “CosBtuzioni razionalizzate”, per la loro volontà di regolare non
solo il sistema poli=co-is=tuzionale, ma organicamente e congiuntamente anche l’ambito
economico-sociale e la P.A., tu$o tramite una serie di diriH e doveri alla base anche delle
Cos=tuzioni democra=che moderne.
La vera rivoluzione delle Cos=tuzioni degli anni ’20 è data dal loro cara$ere compromissorio e
paGzio, dato da quel tenta=vo di mediare gli interessi contrappos= delle diverse classi e stra=
sociali: da questo momento in poi, ad esempio, veniva riconosciuta la legiHmità della proprietà
privata ai datori di lavoro in cambio della libertà di sciopero dei propri dipenden=. Questa
dimensione paHzia fa sì che, a par=re dalla Cos=tuzione di Weimar, la concezione di Stato di
diriNo venga man mano soppiantata dalla nuova idea di Stato a democrazia cosBtuzionale. Se è
vero che la Cos=tuzione di Weimar non ha eVeHvamente risolto le contraddizioni che si

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proponeva di risolvere, è ancor più vero che il suo contributo a livello 7loso7co, ar=s=co, le$erario
ed in generale teorico e giuridico, è imprescindibile.

1. I PRINCIPI POLITICO-IDEOLOGICI: Le Cos=tuzioni degli anni ’20, ed in par=colare quella di


Weimar, portano con sé la grande novità della aVermazione della sovranità popolare (“il potere
poli=co emana dal popolo”). Altri importan= principi generali che vengono aVerma= sono la
libertà, la gius=zia, la pace interna ed internazionale, il progresso sociale, tu$avia non meglio
approfondi= sistema=camente, ma soltanto annuncia=. I diriH sociali contenu= nella Cos=tuzione
di Weimar saranno di grande ispirazione per le cos=tuzioni del secondo dopoguerra.

2. I PRINCIPI E LE REGOLE DI ORGANIZZAZIONE: L’essenza delle regole di organizzazione delle


Cos=tuzioni degli anni ’20 riguarda il loro intento di razionalizzare il potere ed, in par=colare, il
rapporto tra esecu=vo e legisla=vo, introducendo il conce$o di Rducia, in cui il popolo e/o il
Presidente della Repubblica giocavano il ruolo di arbitro. Tu$avia, questa esperienza è risultata
fallimentare a causa della troppa rilevanza dei poteri presidenziali.
Ad ogni modo, il fulcro principale delle regole organizza=ve, quindi della razionalizzazione, delle
Cos=tuzioni degli anni ’20 è sempre il rapporto tra potere legislaBvo ed esecuBvo, poiché 7no ai
decenni preceden= c’era stato un chiaro primato del secondo sul primo e si cerca, in ques= anni, di
equiparare la loro importanza nel nuovo contesto di governo parlamentare.
L’art. 54 della Cos=tuzione di Weimar stabilisce che il Cancelliere del Reich e i Ministri del Reich
sono lega= alla 7ducia del Reichstag nell’esercizio del loro potere e così si comportano anche la
Cos=tuzione austriaca, cecoslovacca e polacca.

3. LA DIMENSIONE NORMATIVA E GARANTISTICA: La dimensione garan=s=ca delle Cos=tuzioni


degli anni ’20 fu molto problemaBca. Questo è dovuto al già ribadito intento dei parlamen= di
mediare gli interessi economici, sociali e poli=ci delle varie classe, per cui era un controsenso
is=tuire un organo super partes che avrebbe dovuto dichiarare incos=tuzionali leggi fru$o di
lunghe tra$a=ve e compromessi poli=ci. Tu$avia, signi7ca=vo è il tenta=vo della Cos=tuzione
Austriaca che, ispirandosi a Kelsen ed alla sua teoria sulla supremazia della Cos=tuzione, dà vita
alla Corte CosBtuzionale, che risulterà di grande ispirazione nel secondo dopoguerra.

2.3. Le is:tuzioni “cos:tuzionali” del fascismo

Dal 1860 al 1922, l’Italia si era fortemente evoluta, ado$ando una forma di governo parlamentare,
allargando i diriH pubblici soggeHvi e concedendo quelli sindacali. Questa evoluzione si arresta
con l’avvento del fascismo (1922 – 1945).
Dobbiamo, anzitu$o, preme$ere che esistono diversi =pi di regimi autoritari che, stando alla
teoria del cos=tuzionalista francese Burdaeu, possono dividersi in tre gruppi: cesarismo empirico
(senza ideologia, il di$atore prende potere e risolve problema per problema in modo pragma=co –
es. di$ature sudamericane); diNature ideologiche (si oppongono alla democrazia liberale ed
impongono un modello di ispirazione confessionale e molto tradizionale – es. Salazar in
Portogallo); regimi totalitari (cara$erizza= dal par=to unico che ha la pretesa di regolare ogni

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ambito della vita dei ci$adini, sociale, poli=co, economico e prescinde da Cos=tuzione e altri
organi is=tuzionali – es. regime fascista e nazista). Questa tabella, tu$avia, non risulta esaus=va
per prendere a fondo ogni aspe$o del regime fascista, che appare tra i più “par=colari” e
controversi. La strategia del fascismo assume alcune peculiari cara$eris=che, riassumibile nel mix
di metodi violenB (squadris=, milizia fascista, Tribunale per la difesa della razza) e miB
accaGvanB, dal nazionalismo all’associazionismo esteso a tuH i livelli e gli stra= sociali. Sul piano
economico, la strategia fascista si tradusse nei salari più bassi d’Europa: questo fu possibile grazie
all’appoggio della borghesia, che temeva di perdere i propri privilegi di classe per gli al= livelli di
conri$ualità economico-sociale e la coscienza che i proletari andavano via via assimilando (essi
volevano democrazia liberale > democrazia sociale), per questo mo=vo decise di rinunciare alle
is=tuzioni garan=ste dello Stato di diri$o ed al dissenso poli=co, per mantenere i privilegi per lo
più economici.

A livello streNamente cosBtuzionale, il primo regime fascista (1922 – 1924) fu in con=nuità con la
forma parlamentare 7no alle elezioni del 1924 e, ancor di più, con le leggi del ’25 e del ’26, con le
quali furono a$uate una serie di riforme che stravolsero lo Statuto AlberBno, come ad esempio
l’eliminazione del voto di s7ducia, il Primo Ministro che assunse sempre maggiore potere, 7no
all’is=tuzione della Camera dei Fasci e delle Corporazioni. Dunque, una importante cara$eris=ca
del regime fascista fu che non arrivò mai ad una nuova Cos=tuzione formale, ma si aVermò (come
sos=ene Morta=) una CosBtuzione materiale. In ul=mo, va ricordato che, sebbene la CosBtuzione
del’48 ripris=nò la forma di governo parlamentare e tuH i diriH soggeHvi e non che durante il
ventennio erano sta= nega=, esistono tu$’ora nell’ordinamento giuridico esistente elemen= di
conBnuità relaBva. Ques= vanno ricerca= sia nelle singole norme sia in elaborazioni do$rinali
generiche che cara$erizzano la Cos=tuzione a$uale, dalle principali leggi amministra=ve a mol=
is=tu=, muta= ma esisten=, 7no anche, ad esempio, alle commissioni permanen= ideate in epoca
fascista.
Le fasi in cui il regime parlamentare mutò in regime autoritario fascista sono sostanzialmente
qua$ro:
1. 1922 – 1924: sopravvivenza di una forma di governo pseudoparlamentare, seppure in maniera
soltanto formale (Mussolini o$enne 7ducia parlamentare dopo la nomina e vinse elezioni ’24);
2. 1925 – 1927: superamento de7ni=vo del sistema liberal-democraBco, interro$o in seguito
all’omicidio di Ma$eoH e comportò l’emarginazione del parlamento (Aven=no);
3. 1927 – 1929: superamento de7ni=vo della forma di governo parlamentare, tramite la
cos=tuzionalizzazione del Gran Consiglio del fascismo;
4. 1930 – WWI: superamento dello Stato e istaurazione dello Stato cooperaBvo tramite la
trasformazione di Camera dei deputa= (rappresentanza poli=ca) in Camera dei fasci
(rappresentanza professionale e di interesse); superamento di qualunque pra=ca democra=ca,
non più elezioni ma plebiscito;
5. WWII: personalizzazione del potere nelle mani di Benito Mussolini, che superò lo stesso Gran
Consiglio da lui instaurato (che lo depose nel ’43).

2.4. Le Cos:tuzioni del dopoguerra e l’Assemblea Cos:tuente

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LA TERZA FASE: LE COSTITUZIONI RIGIDE E GARANTISTE DEL SECONDO DOPOGUERRA


I paesi usci= scon7H dalla guerra (Ita, Ger, Gia) hanno, in questa fase, la possibilità di dare vita a
Cos=tuzioni democra=che che ripor=no il funzione il governo parlamentare e sanciscano la 7ne
della di$atura e divenire ispirazioni delle Cos=tuzioni future (Spa, Por, Gre, post-comunismo).

1. I PRINCIPI POLITICO-IDEOLOGICI
I principi poli=co-ideologici delle Cos=tuzioni del secondo dopoguerra trovano ninfa vitale nelle
organizzazioni nate in questo periodo col 7ne di creare un nuovo sistema internazionale basato sul
principio della comprensione, in primis l’ONU. E’ (anche) per questo che le Cos=tuzioni italiana,
tedesca e giapponese contengono un esplicito riRuto della guerra. A questo nuovo ed inviolabile
principio, si aYanca una larga espansione dei diriH soggeHvi, sociali ed economici, che
riguardarono sopra$u$o i lavoratori; oggi, ques= diriH persistono, ma sono fortemente
minaccia= dal neoliberismo sfegatato.
Il fulcro dei principi del cos=tuzionalismo moderno è senza dubbio l’ampliamento delle libertà e
dei diriG fondamentali e degli is=tu= aH a tutelarli, che fu conseguenza di un rapporto nuovo tra
Stato e società: il primo non era più indiVerente alle condizioni economiche e sociali della
seconda, anzi ne è responsabile (Bobbio: diriH, democrazia e pace fanno il cos=tuzionalismo
moderno), diventa cioè uno Stato sociale, Stato intervenBsta.

2. I PRINCIPI E LE REGOLE DI ORGANIZZAZIONE


I principi organizza=vi si rifanno, da un lato, alle esperienze già innova=ve delle Cos=tuzioni degli
anni ’20, dall’altro trasformano radicalmente alcune norme e is=tu=, da queste create, che erano
risulta= fallimentari ed avevano, secondo alcuni, permesso l’istaurazione di regimi autoritari (es.
Weimar, Presidente della Repubblica, nazismo).
L’elemento di più grande innovazione, sul piano dei principi e delle regole di organizzazione, è
senza dubbio la creazione del cd. Stato dei parBB, ossia la cos=tuzionalizzazione dei par== in
quanto a$ori principali della forma di Stato repubblicano. Questa innovazione si deve proprio alla
Cos=tuzione italiana post-fascismo e a quella tedesco-occidentale post-nazista, le quali regolano i
par==, durante i regimi totalitari svuota= completamente delle proprie funzioni e principi, e li
ergono a quasi-organi dello Stato, poiché essi sussumono (e, in altri casi, sos=tuiscono), di fa$o, la
partecipazione poliBca direNa dei ci$adini.
Queste nuove regole, negli ul=mi decenni, sono degenerate in un accentramento nei par== di ogni
decisione poli=ca, sociale ed economica (monopolio dei par==).
I principi organizza=vi delle Cos=tuzioni del secondo dopoguerra riprendono l’intento delle
Cos=tuzioni degli anni ’20 di razionalizzare alcuni is=tu=, cercando di non ripetere gli errori dei
Weimar e delle altre. Questo è, ad esempio, rilevabile nell’introduzione del “voto di s7ducia
costruHvo”, ossia l’obbligo da parte del Bundestag tedesco di indicare un successore al Cancelliere
federale in caso di voto di s7ducia.
L’apparato delle regole organizza=ve delle Cos=tuzioni del secondo dopoguerra è reso di diYcile
eYcacia per via dell’aVermarsi delle cosidde$e società complesse, cioè cara$erizzate da una
sempre maggiore diVerenziazione e specializzazione, che danno vita a centri di potere, pubblico e

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privato, molto frammenta=. Il risultato delle società complesse, a livello giuridico, ha due
principali conseguenze: una oggeHva, che è l’accentuarsi della pluralità di ordinamenB (regionali,
nazionali, comunitari, internazionali) e una soggeHva, ossia nuovi soggeG, colleHvi o singoli, di
imputazione di diriH e doveri.

La dimensione organizza=va dei sistemi cos=tuzionali contemporanei è stata determinata, a livello


interno, da tre se$ori:
1. La con=nua espansione dell’organizzazione amministra=va come conseguenza della
trasformazione della P.A. da amministrazione passiva ad amministrazione aHva e di prestazione;
2. La progressiva espansione della Cos=tuzione economica;
3. La generale espansione dell’autonomia e del decentramento a favore degli en= locali.

3. LA DIMENSIONE NORMATIVA E GARANTISTICA: il raSorzamento della protezione della


CosBtuzione e i controlli di cosBtuzionalità
La maggiore ed imprescindibile innovazione delle Cos=tuzioni del secondo dopoguerra, a livello
norma=vo e garan=s=co, è sicuramente l’aVermazione del principio di cosBtuzionalità
(Cos=tuzione norma suprema). Due sono i principali strumen= per aSermare la supremazia della
Cos=tuzione su tu$e le altre norme: 1. divieto di riformare la Cos=tuzione senza rispe$are le
garanzie cos=tuzionali e 2. il divieto di modi7care forma di Stato, di governo o singole norme
cos=tuzionali.
La strumentazione ritenuta oggi più idonea alla protezione della Cos=tuzione è la giusBzia
cosBtuzionale, sia che si traH di un organo ad hoc – come in Europa con=nentale – sia che
quest’organo abbia anche altre funzioni, come nel caso della Corte Suprema.

2.5. I cara<eri formali della Cos:tuzione italiana

I cara$eri formali della Cos=tuzione italiana sono sostanzialmente tre:


1. RIGIDITA’: La Cos=tuzione italiana si de7nisce rigida in quanto, per una sua revisione o
integrazione, non è suYciente una legge ordinaria, bensì una legge rinforzata, che richiede un
complesso procedimento legisla=vo aggravato. L’art. 138 C.I. recita: “le leggi di revisione sono
ado$ate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi
ed approvate a maggioranza assoluta dei componen= di ciascuna Camera alla seconda votazione”,
oppure tramite referendum popolare, su richiesta di 1/5 della Camera, 500.000 ele$ori o 5
Consigli regionali.
Il cara$ere di rigidità della Cos=tuzione deriva dalla sua supremazia rispe$o alle altre leggi,
supremazia che possiamo de7nire sia formale – poiché è “dichiarata” – sia sos=anziale, poiché
con=ene in sé i principi da cui derivano e dipendono tu$e le altre leggi.

2. LUNGHEZZA: La cara$es=ca di “lughezza” che è peculiare della Cos=tuzione italiana deriva dal
processo di democraBzzazione, a sua volta dovuto al post-fascismo ed alla resistenza. La C.I.,
infaH, non si limita ad indicare i principi generici tesi ad ispirare la legge ordinaria, bensì ha la
pretesa di regolare, con ampiezza e precisione, una vasta gamma di rappor=, sia is=tuzionali e

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poli=ci sia economici, sociali ed e=ci dei ci$adini.

3. PROGRAMMATICITA’: La C.I. è de$a programma=ca poiché con=ene numerose norme,


appunto, programma=che. La programma=cità è sia formale, in quanto le norme sono rivolte agli
interpreB del diriNo (legislatore, amministrazione pubblica, magistratura) sia contenuBsBco,
poiché molte di queste norme contengono programmi e direHve che si concre=zzano in singoli
ar=coli.

Capitolo 6: I Principi fondamentali della CosCtuzione Italiana

1. Premessa

Prima di procedere all’analisi dei singoli principi fondamentali della Cos=tuzione italiana, è
necessario fare una premessa contestuale per meglio comprendere il valore di tali principi. I
principi fondamentali della C.I. cos=tuiscono le linee guida sia dei governi sia della più generica
aHvità poli=ca, amministra=va e giudiziaria del paese. La promozione e l’a$uazione dei principi
fondamentali è dovuta ai diriG fondamentali, alle libertà e ai diriG sociali. I diriH fondamentali
della Cos=tuzione assumono un valore nuovo nel contesto a$uale, ossia nel contesto in cui
l’ordinamento interno e l’ordinamento comunitario coesistono e si sovrappongono. I principi
fondamentali dei singoli sta= comunitari e i principi aVerma= nelle convenzioni, documen= e
tra$a= ado$a= dal diri$o comunitario spesso sono stre$amente lega=: possiamo dire che il diri$o
comunitario ha fortemente contribuito all’estensione dei principi fondamentali, quali diriH e
libertà civili e sociali, all’interno dei singoli sta= membri. Tra le altre importan= ques=oni che
legate ai principi fondamentali ricordiamo la ques=one della sovranità (messa in discussione dal
diri$o comunitario) o, ancora, il conce$o di “principi supremi”, ossia i principi che hanno la
duplice funzione di tutelare i dodici principi fondamentali anche dagli stessi legislatori che hanno il
potere di revisionarli e la funzione di fare da parametro di valutazione per eventuali contras= tra
tra$a= comunitari e principi fondamentali cos=tuzionali.

2. SigniEcato ed eWcacia norma:va dei principi fondamentali

I principi fondamentali sono i principi che rappresentano la base dell’intero ordinamento sia
cosBtuzionale che giuridico nel suo complesso. I principi fondamentali sono esplica= nei primi
dodici ar=coli della C.I.; essi sono deH fondamentali perché orientano i rapporB tra Stato e
ci$adini, perché contengono i criteri di organizzazione dello Stato, perché cos=tuiscono linee
direHve e parametri interpretaBvi delle singole norme e perché sono essi stessi norme
direNamente applicabili ai rappor= intersoggeHvi.
I principi fondamentali sono l’ineliminabile presupposto dei diriH e delle libertà fondamentali, che
ne consentono la promozione e l’aVermazione. I principi fondamentali, secondo una diVusa
do$rina, sono per natura esclusi dalla revisione cos=tuzionale.

L’ar=colo 1 della Cos=tuzione aVerma che “l’Italia è una Repubblica democra=ca fondata sul

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lavoro. La sovranità appar=ene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limi= della
Cos=tuzione”. Tale ar=colo consta di tre aspeH, ossia il principio repubblicano, il principio
democra=co ed il principio lavorista, che rappresentano la sintesi delle tre corren= cos=tuen=
(ca$olica, marxista e liberale) e vanno, dunque, interpreta= congiuntamente.

2.1. Principio repubblicano (art. 1)

Art. 1, comma 1, C.I. recita: “L’Italia è una Repubblica democraBca fondata sul lavoro”. Questo è
ciò che de7niamo principio repubblicano, in quanto de7nisce la stru$ura statale italiana, cioè
quella repubblicana; questo principio è completato dall’art. 139, secondo cui “la forma
repubblicana non può essere ogge$o di revisione cos=tuzionale” e assume, perciò, cara$ere di
“supernorma”. L’enfasi con cui la C.I. ricalca la forma di stato repubblicana è fru$a di una
dichiarata contrapposizione alla forma monarchica, fortemente scongiurata dai padri cos=tuen=. Il
termine “Repubblica” è stato scelto per indicare la totalità dell’asse$o is=tuzionale, comprensivo
di ogni rapporto pubblico. L’art. 1 non può considerarsi ricogni=vo, anzi va considerato un
principio con grande peso e resistenza norma=va e capace di porsi al di sopra di tu$e le norme,
come principio cara$erizzante dell’intero regime poli=co-is=tuzionale.

2.2. Principio democra:co (art. 1)

Accanto al principio repubblicano, l’art. 1 aVerma anche il principio democraBco (art. 1 comma 1:
“L’Italia è una Repubblica democraBca, fondata sul lavoro”). Il termine “democra=co” assume un
valore sia simbolico, poiché so$olinea il riconoscimento e l’adozione della consultazione
referendaria del 2 giugno ’46, sia un valore eSeGvo, poiché delinea anche la forma di governo,
ossia l’aspe$o parlamentare della Repubblica. InfaH l’Italia è una Repubblica democra=ca in
quanto il popolo de=ene il la sovranità, che aYda legalmente ad una maggioranza cos=tuita
tramite elezioni democra=che. Il principio democra=co cos=tuisce senza dubbio un parametro di
cos=tuzionalità di una determinata legge.

2.3. Principio lavorista (art. 1)

Il terzo aspe$o dell’art. 1 è cos=tuito dal principio lavorista. Art. 1 comma 1: “(…) fondata sul
lavoro”. Esso è la naturale esplicazione del principio democra=co: secondo un’interpretazione
sistemica della C.I., il principio lavorista dà contenuto al principio democra=co, poiché individua
nella valorizzazione sociale ed economica del lavoro il fulcro giuridico del conce$o di democrazia.
Il principio lavorista facilita, innanzitu$o, la comprensione delle norme dedicate proprio alla tutela
del lavoro e dei lavoratori. Esso intende so$olineare che il fulcro democraBco della forma di Stato
repubblicana è nel lavoratore e che egli ha una condizione privilegiata in materia di diriH e di
doveri. Anche in questo caso, un’interpretazione sistema=ca della C.I. può meglio farci
comprendere il valore del principio lavorista: se interpretato congiuntamente ad altri ar=coli (ar$.
35 – 47), è possibile dedurre che il principio lavorista si riferisce innanzitu$o al lavoro subordinato
ed alla sua tutela. Il principio lavorista, come ha aVermato la Corte cos=tuzionale, non si riferisce

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al diri$o al posto di lavoro, bensì ha la ben più vasta pretesa di aspirare alla massima occupazione
possibile.
Secondo l’interpretazione sistema=ca, inoltre, principio lavorista è teso ad orientare non solo la
linea poli=ca e lo spirito della pubblica amministrazione, ma anche il singolo datore di lavoro, che
deve – per dovere cos=tuzionale – impegnarsi alla tutela dei propri dipenden=.

2.4. La sovranità popolare (Art. 1)

L’art. 1 comma 2 aVerma che “La sovranità apparBene al popolo, che la esercita nelle forme e nei
limiB della CosBtuzione”. Il principio della sovranità popolare espresso dall’art. 1 sta a signi7care
che il popolo de=ene, in modo ineliminabile, l’esercizio dei poteri più eleva=, ossia quelli che
condizionano tuH i poteri che ne discendono. Anche in questo caso, il valore della sovranità
popolare è ancor più signi7ca=vo se analizzato in riferimento ad una interpretazione sistemaBca:
non solo in relazione alle norme cos=tuzionali che regolano la partecipazione poliBca e sociale (es.
art. 49), ma considerando l’intero ordinamento giuridico, che nel suo insieme è teso a tutelare
tu$e le forme di partecipazione poli=ca, sia interna che esterna ai par==. Il principio della
sovranità popolare è oggi messo a dura prova proprio da due fa$ori, ossia la crisi dei parBB,
spesso non più capaci di rappresentare gli interessi degli ele$ori, e dal sempre crescente numero
di centri di decisione poli=ca ed economica, primo tra tuH l’ambito comunitario.

3. Principio pluralista e formazioni sociali (art. 2)

L’art. 2 aVerma: “La Repubblica riconosce e garanBsce i diriG inviolabili dell’uomo, sia come
singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei
doveri inderogabili di solidarietà poliBca, economica e sociale”.

3.1. La tutela internazionale dei diriA di libertà e dei diriA sociali (art. 2)

Il diri$o internazionale oVre una vasta gamma di garanzie per la tutela dei diriH inviolabili
espressa dall’art. 2.1. I documen= ado$a= a livello internazionale, tu$avia, come ad esempio la
Dichiarazione Universale dei diriG dell’uomo, sono da lungo tempo al centro di un dibaHto; il
problema è nel valore più eBco-poliBco che tecnico-giuridico di ques= documen=, poiché non
sono fru$o di una più o meno comune tradizione cos=tuzionale e giurisprudenziale (come
possono essere i tra$a= comunitari), e quindi vedono spesso la resistenza degli sta= a rinunciare
alla propria sovranità in favore del riconoscimento di un Tribunale Internazionale. Se le regole
comunitarie oggi vengono considerate dalla Corte cosBtuzionale parametri norma=vi di controllo
di cos=tuzionalità, lo stesso non accade per i tra$a= internazionale, che svolgono – per così dire –
un ruolo meno vincolante.

3.2. I diriA inviolabili (art. 2)

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Per diriG inviolabili (art. 2) intendiamo una serie di diriH e libertà ritenu= pre-esistenB rispe$o
allo Stato e non ogge$o di revisione cos=tuzionale. I diriH inviolabili cos=tuiscono il nucleo della
Cos=tuzione, per cui una loro modi7ca potrebbe anche essere considerata un “aNentato” alla
Cos=tuzione stessa. I diriH inviolabili, a prescindere dalla matrice ideologica di ognuno di loro,
presuppongono il superamento dell’individualismo liberale e l’aVermazione della natura sociale
dell’uomo.
I diriH inviolabili presentano quaNro principali a$ribu=. Essi sono originari, cioè pre-esisten= allo
Stato ed appartenen= alla natura umana, per cui lo Stato si limita a riconoscerli; inalienabili, cioè
non trasferibili ad altri per volontà del =tolare; irrinunciabili, ossia che il =tolare non può decidere
di farne a meno; imprescriGbili, cioè che il mancato esercizio dei diriH inviolabili non ne
comporta la perdita (dibaHto a$uale).
I diriH inviolabili hanno valore assoluto e, quindi, eYcacia erga omnes, ossia verso tuH. L’art. 2,
secondo la più diVusa do$rina, fa riferimento ad un bacino “aperto” di diriH inviolabili, cioè che
evolve con l’evolvere della società e non si riferisce esclusivamente ai diriH esplicitamente
espressi nella Cos=tuzione.

3.3. Le formazioni sociali (principio pluralista) (art. 2 e 3)

Le formazioni sociali a cui l’art. 2 e 3 fanno riferimento cos=tuiscono un importante trait d’union
tra Stato e ci$adini. Per formazioni sociali intendiamo qualsiasi associazione, isBtuzione o gruppo
sociale (in primis famiglia e scuola) in cui la persona umana ha la possibilità di sviluppare la
propria personalità.
L’introduzione nella Cos=tuzione italiana delle formazioni sociali segna il passaggio da una
concezione liberale ed individualista del diri$o ad una concezione ben più pluralista. InfaH, il
primo conce$o chiave dell’art. due è proprio il principio pluralista, che comporta l’a$ribuzione dei
diriH sia alla persona in quanto singolo, sia alla persona nella sua dimensione sociale. Anche in
questo caso, il principio pluralista è da intendersi con una clausola aperta: questo signi7ca che le
formazioni sociali da tutelare non sono soltanto quelle esplicitamente citate nella Cos=tuzione, ma
anche quelle che vanno via via aVermandosi nella realtà odierna, come ad esempio le associazioni
di volontariato o quelle ricrea=ve, non citate dalla C.I.
Le due grandi libertà delle formazioni sociali, da cui derivano tu$e le altre, sono la capacità di
creare un proprio ordinamento interno e la capacità di godere, muta:s mutandis, degli stessi
diriH di libertà riconosciu= ai singoli. In riferimento al primo punto, tu$avia, la C.I. mostra alcune
controversie e limi=, poiché lascia molto spazio all’interpretazione del legislatore e non chiarisce in
che rapporto si trovano l’ordinamento interno della formazione sociale e l’ordinamento giuridico
di riferimento, come ad esempio nel caso degli ordinamen= interni di religioni diverse da quella
ca$olica o anche di scuole private. La C.I. possiamo dire che non ado$a una linea d’azione precisa
per tu$e le formazioni sociali, bensì l’intervento dello Stato cambia proprio a seconda della
formazione sociale considerata.

3.4. I doveri inderogabili (principio solidarista) (art. 2)

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Accanto ai diriH inviolabili, l’art. 2 richiede “l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà
poliBca, economica e sociale”. I doveri inderogabili, dunque, sono doveri a cui la persona non può
so$rarsi. Essi rispondono al principio solidarista, cioè il principio secondo cui il ci$adino non deve
soltanto rispe$are i diriH altrui, ma deve impegnarsi nella partecipazione eVeHva alla vita
poli=ca, sociale ed economica del paese. I doveri inderogabili a cui l’art. 2 si riferisce sono
essenzialmente cinque, ossia:
– art. 4 comma 2, dovere del lavoro (secondo le proprie possibilità e scelte, per concorrere al
progresso materiale e spirituale della società);
– art. 48 comma 2, dovere di voto (dovere civico);
– art. 52 comma 1, dovere di difendere la Patria (ormai solo in caso di pericolo, non leva
obbligatoria; ritenuto fra i sacri doveri del ci$adino);
– art. 53, dovere di prestazioni patrimoniali e Rscali (al 7ne di concorrere alle spese pubbliche
secondo le proprie capacità);
– art. 54, dovere di fedeltà alla Repubblica (ossia di osservanza della Cos=tuzione e delle norme
giuridiche).

4. Il principio personalista (art. 2)

Il principio personalista incarna la concezione per cui “lo Stato è per la persona” e non viceversa,
anche questa fru$o di una sintesi delle ideologie cos=tuen= (cris=ana, marxista ed illuminis=ca). Il
principio personalista ha un doppio ruolo: da un lato, indica lo Stato come garante della tutela dei
diriH della persona, dall’altro limita l’intervento dello Stato nella sfera di autonomia della
persona.
Le conseguenze del principio personalista sono essenzialmente cinque:
– la corrispondenza fra principio personalista e principio solidarista, per cui i diriH che derivano
dal principio personalista vanno ar=cola= in correlazione ai doveri derivan= dal principio
solidarista;
– l’applicazione del principio personalista ai rappor= fra soggeH priva=, e non solo nei confron=
dello Stato e dei rappor= pubblici, per cui lo Stato è tenuto a tutelare la persona anche quando i
suoi diriH sono viola= da terzi;
– l’esigenza prioritaria del libero sviluppo della persona, per cui il principio personalista pone
anche un limite alla potestà esercitata, ad esempio, da famiglia e scuola sulla libera scelta
dell’individuo;
– la rimozione degli ostacoli al pieno sviluppo della persona al 7ne di promuovere la pari dignità
sociale;
– l’irradiazione del principio personalis=co sui singoli diriH.

4.1. Il principio generale di eguaglianza (art. 3)

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Art. 3: “TuG i ciNadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanB alla legge, senza
disBnzioni di sesso, di razza, di lingua, di opinioni poliBche, di condizioni personali e sociali. E’
compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di
faNo la libertà e l’eguaglianza dei ciNadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e
l’eSeGva partecipazione di tuG i lavoratori all’organizzazione poliBca, economica e sociale del
Paese”.
Il principio generale dell’eguaglianza espresso dall’art. 3 ha sia un valore formale (comma 1) sia un
valore sostanziale (comma 2); entrambi ques= aspeH del principio generale di eguaglianza sono
parametri di cos=tuzionalità per le norme giuridiche. Il principio di eguaglianza è de$o generale
per la sua vas=ssima portata. Esso infaH è valido sia per i governaB che per i governanB, tant’è
vero che, sulla base di questo principio, alcune leggi che escludevano i membri dell’esecu=vo o del
Parlamento dall’osservanza della Cos=tuzione sono state dichiarate incosBtuzionali dalla Corte. Il
principio generale di eguaglianza, inoltre, è de$o condizionante, poiché esso orienta l’intero
ordinamento, stru$uralmente e contenu=s=camente.
Quando parliamo di senso formale, intendiamo in par=colare l’eguaglianza dei ci$adini davanB
alla legge. Il principio generale di eguaglianza non è da intendere come “il legislatore non può
emanare norme diverse a seconda di situazioni soggeHve o oggeHve diverse”, ma come “il
legislatore deve assicurare l’eguaglianza di tra$amento in caso di situazioni eguali”. Stre$amente
connesso a questo principio è il principio della pari dignità sociale, che fa da presupposto
all’eguaglianza dei ci$adini. La pari dignità sociale, tu$avia, non risulta da sola esaus=va in materia
di discriminazioni: a completamento di questo principio, perciò, concorre il principio della non
discriminazione.
Per eguaglianza in senso sostanziale intendiamo il principio programma=co espresso dall’art. 3
comma 2, con cui lo Stato si propone di rimuovere gli ostacoli che limitano l’uguaglianza dei
ci$adini ed impediscono la loro partecipazione alla vita poli=ca, economica e sociale del Paese.
L’eguaglianza in senso sostanziale, dunque, produce degli obblighi per il legislatore e i poteri
pubblici, che sono quello di rimuovere gli ostacoli, di promuovere lo sviluppo della persona
umana e di favorire l’eSeGva partecipazione dei lavoratori alla cosa pubblica. L’art. 3 esprime nel
comma 1 l’essenza dello Stato liberale (garan=re uguaglianza mantenendo lo status quo) e nel
comma 2 quella dello Stato sociale (lavorare pra=camente per la rimozione delle disuguaglianze),
per cui il divario tra la sua teoria e la sua pra=ca realizzazione è spesso fonte di polemiche.

4.2. Eguaglianza e di]erenza tra uomo/donna: un problema aperto

Il principio di eguaglianza è spesso al centro di dibaH= per l’interpretazione e l’emanazione di


norme giuridiche. In par=colare, uno degli ambi= in cui il principio di eguaglianza è stato più
spesso interpellato è il rapporto giuridico tra uomo e donna. In questa materia, l’Italia ha fa$o
mol= passi in avan= negli ul=mi decenni, grazie a sentenze giuridiche e a nuove leggi del Codice
Civile. Ricordiamo, ad esempio, la legge sul divorzio o quella sulla patria potestà, che a$ribuisce ai
coniugi gli stessi diriH e doveri (1975).
Nell’ul=mo periodo, la do$rina ha visto concordi studiosi e legislatori sul porre l’accento sulla

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diversità come elemento essenziale per promuovere rappor= più equi tra i sessi; in quest’oHca, è
ritenuto legiHmo predisporre azioni posi=ve, come ad esempio riservare delle quote rosa alle
donne nelle elezioni, per riequilibrare il rapporto uomo-donna, essendo oggi molto squilibrato in
favore dei primi.

4.3. Il principio autonomis:co (art. 5)

L’art. 5 recita: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; aNua
nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministraBvo; adegua i
principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.
Il principio autonomisBco espresso dall’art. 5 con=ene, innanzitu$o, l’implicita implicazione che le
autonomie incidano fortemente sull’organizzazione dello Stato e, al contempo, fa sì che lo Stato si
impegni a tutelarle e a garan=re loro libertà e diriH. L’art. 5 pone, però, anche un problema, ossia
quello di conciliare il principio autonomisBco ed il decentramento amministra=vo con il principio
dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica. Questo problema, per il ventennio 1970 – 1990
(legge su Regioni a Statuto ordinario), ha creato un contenzioso fra Governo e Regioni in materia
di legislazione concorrente, che ha spesso visto l’intervento della Corte a difesa dell’ordinamento
nazionale.
Il principio autonomis=co e l’indivisibilità della Repubblica sono tu$’ora al centro del dibaHto
poli=co, in par=colare per la proposta (ormai accantonata) della Lega Nord di dare vita ad un
federalismo italiano, che parrebbe però minare l’art. 5 C.I.

4.4. Il principio della tutela delle minoranze linguis:che (art. 6)

L’art. 6 recita: “La Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguisBche”. L’art. 6 ed il
principio della tutela delle minoranze linguisBche si ricollega e raVorza l’art. 3 comma 1, che
condanna le discriminazioni dovute alla lingua (nel secondo dopoguerra c’erano circa 2 milioni e
mezzo di persone che parlavano lingua diversa dall’italiano). Con “minoranze linguis=che”, la C.I. si
riferisce più spesso a minoranze etniche con una propria cultura, costumi e tradizioni religiose
(art. 8), di cui la lingua è solo l’espressione più evidente. Anche in questo caso, l’interpretazione
sistemica ci viene in aiuto e ci suggerisce che il principio della tutela delle minoranze linguis=che è
anche sostanziale, poiché l’art. 8 ha trovato la sua a$uazione legisla=va in mol= statuB regionali,
che prevedono strumen= di protezione e promozione della cultura di origine, che passano – in
alcuni casi – anche dall’impiego della lingua di origine nei rappor= con le amministrazioni
pubbliche. E’ bene ricordare, tu$avia, che dalla legge sono escluse alcune minoranze di più
recente creazione (in seguito a fenomeni migratori) come, ad esempio, i Rom.

4.5. Il principio di laicità dello Stato, la libertà di religione e le sue di]eren: tutele (art.
8)

L’art. 8 recita: “TuNe le confessioni religiose sono egualmente libere davanB alla legge. Le
confessioni religiose diverse dalla caNolica hanno diriNo di organizzarsi secondo i propri statuB,

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in quanto non contrasBno con l’ordinamento giuridico italiano. I loro rapporB con lo Stato sono
regolaB per legge sulla base di intese con le relaBve rappresentanze”.
Il principio di laicità dello Stato acquista in Italia, rispe$o alle altre CosBtuzioni, un valore
diVerente. Se nella maggior parte dei casi, il principio di laicità corrisponde ad un a$eggiamento di
indiSerenza (se non contrarietà) davan= al fenomeno religioso, la C.I. prevede un’esplicita tutela
delle religioni, tramite il diri$o di tu$e le confessioni ad organizzarsi, in conformità
all’ordinamento giuridico.

4.6. La Chiesa ca<olica (art. 7)

L’art. 7 recita: “Lo Stato e la Chiesa sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenB e sovrani. I
loro rapporB sono regolaB dai PaG Lateranensi. Le modiRcazioni dei PaG, acceNate dalle due
parB, non richiedono procedimento di revisione cosBtuzionale”.
I PaG Lateranensi a cui fa riferimento l’art. 7 sono cos=tui= da un TraNato e un Concordato del
1929, a cui era allegata anche una Convenzione Rnanziaria. Tali paH sono sta= poi riforma= con
l’Accordo del 1984 tra Repubblica e Santa Sede, un a$o che con=ene una serie di precisazioni tra
cui ricordiamo il riconoscimento del matrimonio canonico e l’insegnamento della religione
ca$olica nelle scuole pubbliche. Ques= due importan= is=tu= ci danno prova della debolezza
sostanziale dell’art. 8 e aVermano, al contrario, un favore legislaBvo della Repubblica verso la
religione ca$olica. Negli ul=mi anni la Corte cos=tuzionale ha sentenziato più volte sulla necessità
di equiparazione dei tra$amen= al 7ne di dare la giusta portata al principio di laicità.

4.7. Le altre confessioni religiose (art. 7)

L’art. 7 rimanda la regolamentazione del rapporto tra Repubblica e altre confessioni religiose allo
strumento delle Intese, ossia degli accordi tra lo Stato e gli organi o le 7gure di rappresentanza
delle confessioni religiose che intendano avere un ordinamento proprio in conformità
all’ordinamento giuridico statale. Abbiamo precisato che in questa materia la C.I. presenta un
de7cit e favoreggia, seppure implicitamente, la religione ca$olica, ma è sbagliato pensare che le
discriminazioni verso le altre religioni discendano unicamente dalle norme cos=tuzionali. Anzi, è
meglio precisare che, a tutela delle confessioni religiose diverse da quella ca$olica, intervengono
gli arN. 19 e 20, che proclamano la libertà di religione.

5. Lo Stato responsabile e le poli:che culturali, scien:Eche ed ambientali

5.1. Il principio della promozione dello sviluppo della cultura e della ricerca scien:Eca
e tecnologica (art. 9, comma 1))

L’art. 9, comma 1 recita: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scienBRca
e tecnica”. L’art. 9 aVerma, dunque, il principio della promozione dello sviluppo della cultura e
della ricerca scienBRca e tecnologica, il quale assume oggi un ruolo fondamentale e trainante. Il
primo riconoscimento esplicito di questo principio è avvenuto con l’is=tuzione di due importan=

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ministeri, quali il Ministero dei Beni Culturali (1976) ed il Ministero dell’Università e della ricerca
scien=7ca e tecnologica (MURST).
Il valore ed il signi7cato di questo principio è molto mutato nel tempo. Inizialmente, infaH, in
opposizione al dirigismo culturale fascista, l’art. 9 venne interpretato come – in primo luogo –
l’impegno dell’intero apparato statale della tutela della libertà di insegnamento e di ricerca,
mentre la promozione della cultura veniva riservata soltanto allo Stato-persona.
Oggi, invece, li sviluppo della cultura e della ricerca assumono un ruolo ben più ampio ed
importante. A tutelare questo principio, oggi, non è solo lo Stato-persona a$raverso il programma
di governo, bensì sono chiama= a farlo anche una serie di organi is=tuzionali quali il MiBACT, il
MURST, il Consiglio Nazionale delle Ricerche, 7no alla Regioni. L’art. 9 comma 1 trova oggi una
diYcile a$uazione reale e programma=ca, data l’esiguità dei fondi des=na= alla tutela di cui sopra.

5.2. La tutela del paesaggio e dei beni culturali e ambientali (art. 9, comma 2)

Il principio di tutela del paesaggio e dei beni culturali ed ambientali, aVermato nell’art. 9 comma
2, assume oggi un signi7cato profondamente importante, probabilmente nemmeno previsto e
prevedibile dai cos=tuen=. Se inizialmente la tutela del paesaggio veniva interpretata,
riduHvamente, come la tutela della bellezza esteBca del paesaggio, oggi essa indica un conce$o
ben più ampio, che ha a che fare innanzitu$o con la qualità della vita. Il principio espresso dall’art.
9, quindi, va concepito secondo un’interpretazione sistema=ca della C.I. (ar$. 32 e 41);
l’interpretazione sistema=ca ci suggerisce il valore sostanziale dell’art. 9, inteso come una cura,
promozione e valorizzazione dell’iden=tà culturale (di cui paesaggio, beni culturali ed ambientali,
ricerca scien=7ca e tecnologica sono parte integrante) volta al progresso civile, culturale e sociale
dei consocia= (E. Imparato).

6. La Cos:tuzione e l’ordinamento internazionale

Prima di analizzare l’art. 10, dobbiamo fare una premessa sul rapporto tra C.I. e ordinamento
internazionale. Innanzitu$o, bisogna fare una dis=nzione tra le due principali fon= del diri$o
internazionale: il diriNo internazionale generale, ossia le norme di diri$o internazionale
generalmente riconosciute, quelle che potremmo de7nire consuetudinarie; ed il diriNo
internazionale paGzio o diri$o dei tra$a=, cioè derivante da tra$a= bilaterali 7rma= che
sanciscono obblighi e diriH nei confron= delle par=. I diversi ordinamen= giuridici reagiscono,
spesso, in modo diverso a seconda della fonte. Nel caso della C.I., il diri$o internazionale generale
è regolato dal principio di adaNamento automaBco del diri$o interno al diri$o internazionale,
mentre il diri$o internazionale paHzio prevede un adaNamento per mezzo di ordine di
esecuzione, ossia la creazione di apposite norme interne.
In linea generica, possiamo certamente aVermare che la C.I. sia stata fortemente inruenzata
dall’ordinamento internazionale e dalle organizzazioni internazionali del secondo dopoguerra
(ONU), sopra$u$o rela=vamente al principio paci7sta e della limitazione della sovranità.

6.1. Il principio paciEsta (art. 11)

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L’art. 11 recita: “L’Italia ripudia la guerra come strumento di oSesa alla libertà degli altri popoli e
come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali (…)”. L’art. 11 aVerma, dunque, un
forte principio paciRsta che, secondo la più coerente interpretazione, riguarda non solo le guerre
oVensive, ma anche le guerre volte a “risolvere controversie internazionali”, ovvero quelle che
volgarmente de7niamo “guerre giuste”. Non tu$a la do$rina concorda su questa ipotesi; secondo
una interpretazioni sistema=ca, parrebbe che siano cos=tuzionalmente acce$abili le guerre
difensive, sebbene questa de7nizione sia sempre più controversa nel panorama internazionale
a$uale. Il dibaHto è sempre vivo poiché è diYcile a$ribuire alle guerre “umanitarie”,
“prevenBve”, come alcuni interven= in chiave an=-terroris=ca, il cara$ere di guerra difensiva
(spesso nascondono interessi economici).

6.2. Il principio della limitazione della sovranità e l’opzione per le organizzazioni


sovranazionali (art. 11)

L’art. 11 prosegue: “(…) consente, in condizioni di parità con gli altri StaB, alle limitazioni di
sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giusBzia fra le Nazioni;
promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”. La seconda
proposizione dell’art. 11, dunque, aVerma il principio di limitazione della sovranità quando essa è
necessaria ad assicurare la pace e la gius=zia tra Nazioni. Conclude aVermando la promozione di
organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo. Do$rina e giurisprudenza concordano, nel caso
dell’art. 11, che esso non esclude l’adesione ad organizzazioni internazionali che promuovano pace
e cooperazione in modo indire$o, a diVerenza di ONU e UNESCO. Solo in virtù di questa
considerazione, possiamo leggere l’adesione dell’Italia alla CEE (Tra$a= di Roma, 1957) come una
naturale conseguenza del principio paci7sta e di limitazione della sovranità.

6.3. La condizione giuridica dello straniero ed il diri<o di asilo (art. 10)

L’art. 10 comma 2 aVerma: “La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in
conformità delle norme e dei traNaB internazionali”.

7. Il processo di integrazione comunitaria: dalla CEE all’UE


7.1. Le is:tuzioni europee

Capitolo 7: Le libertà, i diri6 inviolabili e i doveri inderogabili

1. I diriA e i doveri dei ci<adini

Le libertà (anche de$e diriG fondamentali) cos=tuiscono, insieme ai diriH sociali, il punto di
svolta del cos=tuzionalismo del secondo dopoguerra. Nella C.I., i diriH inviolabili danno idea del
nuovo rapporto tra Stato e società (lo Stato responsabile e non più indiVerente); essi inruenzano

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la forma Stato e, reciprocamente, sono inruenza= dalla forma Stato che garan=sce la loro
eVeHvità.

2. I doveri inderogabili come contraltare dei diriA inviolabili

L’altra faccia della medaglia dei diriH fondamentali ed inviolabili, come espresso nei principi
fondamentali della C.I., sono i doveri inderogabili. I doveri inderogabili sono intesi, nella C.I., non
sono come doveri individuali, ma anche e sopra$u$o come doveri sociali e societari. Questo
conce$o organico dei doveri è ben espresso nell’art. 4, in cui il lavoro è de7nito in modo bilaterale
come un diri$o ed un dovere, per sé e per il progresso colleHvo.

2.1. Fedeltà alla Repubblica e alla Cos:tuzione (art. 54)

L’art. 54 recita: “TuG i ciNadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la
CosBtuzione e le leggi.
I ciNadini a cui sono akdate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed
onore, prestando giuramento nei casi stabiliB dalla legge”.
L’art. 54 aVerma, dunque, il dovere di fedeltà alla Repubblica e alla Cos=tuzione; questo dovere, di
cara$ere squisitamente poliBco-giuridico, nasce dall’esigenza delle Cos=tuzioni del dopoguerra di
convergere su alcuni valori fondamentali alla base della convivenza civile e sociale. Il dovere di
fedeltà, tu$avia – come aVermato anche dalla Corte cos=tuzionale – assume oggi un valore più
formale che sostanziale; mentre sostanziali sono gli obblighi che ne derivano, come ad esempio
l’obbligo di tes=monianza nel processo. Questo discorso non vale però per il comma 2, che riserva
un tra$amento più rigido e stringente per i funzionari statali o, in generale, chiunque eserci= una
funzione pubblica. Ques= soggeH devono talora giurare, materialmente, fedeltà alla Cos=tuzione.

2.2. Il dovere di difesa della patria e la sospensione dell’obbligo del servizio di leva
(art. 52)

L’art. 52 aVerma: “La difesa della Patria è un sacro dovere del ciNadino.
Il servizio militare è obbligatorio nei limiB e modi stabiliB dalla legge. (…)”. Il valore del dovere di
difesa della patria ha subito un forte ridimensionamento con la legge n. 331 del 2000, con la quale
veniva di fa$o sospeso il servizio di leva obbligatorio poiché dichiarava l’esercito come un
organismo professionale. L’art. 52 oggi è da intendersi come dovere cos=tuzionale solo in ipotesi
di guerra.

2.3. L’obbligazione Escale (art. 53, 1)

L’art. 53 comma 1 aVerma: “TuG sono tenuB a concorrere alle spese pubbliche in ragione della
loro capacità contribuBva. (…)”. Possiamo de7nire l’art. 53 e l’obbligazione Rscale come il
naturale completamento dell’art. 2, cioè lo strumento tramite cui viene promossa la solidarietà

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economica. L’obbligazione 7scale segue, infaH, il criterio della progressività, che possiamo
sempli7care con l’equazione “reddito più alto = contributo 7scale maggiore”. I governi che si sono
succedu= negli ul=mi decenni, tu$avia, hanno ado$ato una tendenza opposta, ossia un gravare
sempre maggiore delle tasse sui ci$adini a reddito inferiore. Questa tendenza è stre$amente
collegata all’evasione Rscale, al centro di recen= polemiche in seguito alla legge del 2009 che
perme$e uno sgravo per coloro che vogliano legalizzare la propria situazione 7scale
precedentemente esportata all’estero clandes=namente.

3. La libertà personale (art. 13)

L’art. 13 recita: “La libertà personale è inviolabile.


Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o di perquisizione personale, né
qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per aNo moBvato dell’autorità
giudiziaria e nei soli casi e modi previsB dalla legge. (...)”.
La libertà personale, sia 7sica che psichica, è il principio sul quale si basano tu$e le libertà
inviolabili cos=tuzionalmente previste; essa è da intendersi valida per tuH, cioè non solo per i
ci$adini, ma per ogni essere umano. La libertà personale prevede che ogni persona disponga in via
esclusiva del proprio essere 7sico. Il resto non l’ho capito. ***da fare

4. La libertà di domicilio (art. 14)

L’art. 14 recita: “Il domicilio è inviolabile.


Non vi si possono eseguire ispezioni o sequestri, se non nei casi e modi stabiliB dalla legge
secondo le garanzie prescriNe per la tutela della libertà personale.
Gli accertamenB e le ispezioni per moBvi di sanità e di incolumità pubblica o a Rni economici e
Rscali sono regolaB da leggi speciali”.

5. La libertà e la segretezza della corrispondenza (art. 15)

L’art. 15 recita: “La libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di
comunicazioni sono inviolabili.
La loro limitazione può avvenire soltanto per aNo moBvato dell’autorità giudiziaria con le
garanzie stabilite dalla legge”.

6. La libertà di circolazione e di soggiorno (art. 16)

L’art. 16 recita: “Ogni ciNadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del
territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per moBvi di sanità
e di sicurezza. (…)”.

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7. La libertà di riunione e di associazione (art. 17)

L’art. 17 recita: “I ciNadini hanno diriNo a riunirsi paciRcamente e senz’armi.


Per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso.
Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle
soltanto per comprovaB moBvi di sicurezza o di incolumità pubblica”.
L’art. 18 recita: “I ciNadini hanno diriNo di associarsi liberamente, senza autorizzazione (…).
Sono proibite le associazioni segrete e quelle che perseguono, direNamente e non, Rni poliBci
mediante organizzazioni di caraNere militare”.

8. La libertà religiosa e di coscienza (art. 19)

L’art. 19 recita: “TuG hanno diriNo di professare liberamente la propria fede religiosa in
qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in
pubblico il culto, purché non si traG di riB contrari al buon costume”.

9. La libertà di manifestazione del pensiero (art. 21)

L’art. 21 recita: “TuG hanno diriNo di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola,
lo scriNo e ogni altro mezzo di diSusione”.

10. Diri<o di difesa e giusto processo

L’art. 21 recita: “TuG *** da fare

Capitolo 8: RapporC economici e diri6 e doveri economici ed eCco-


sociali

Capitolo 9: Democrazia e democrazia poliCca nel sistema cosCtuzionale

Capitolo 10: I rapporC poliCci

1. Premessa

Negli ul=mi decenni, abbiamo assis=to in Europa e nel mondo ad una crisi della partecipazione
poli=ca. L’Italia, sebbene 7no agli anni ’90 sia stata portatrice di un trend posi=vo, sta subendo
oggi lo stesso des=no degli altri Paesi. Tralasciando i fa$ori sociali ed economici, tra quelli poli=ci
dobbiamo sicuramente menzionare la scomparsa dei par== centrali nella Prima Repubblica (PSI,
PCI, DC) e l’adozione del sistema ele$orale maggioritario.

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2. Rappresentanza poli:ca, rappresentanza giuridica ed evoluzione della forma di


Stato

Dis=nguiamo, nell’ordinamento, due =pi di rappresentanza. La rappresentanza giuridica, di natura


privaBsBca, in cui il rappresentante agisce in nome e per conto del rappresentato, che può
revocare il suo “mandato”; la rappresentanza poliBca, ossia quella che gli ele$ori aYdano agli
eleH, che è di natura pubblicisBca e non può essere revocata, ma ha una naturale scadenza nella
7ne del mandato e il rappresentante agisce in nome della nazione.

3. Stato liberale e forma di governo parlamentare

La forma di governo parlamentare, nella concezione moderna, è di derivazione liberale. L’esigenza


di un parlamento rappresenta=vo dell’ele$orato, e quindi una guida poli=ca non più esclusiva del
monarca, nasce infaH dall’emergere sul panorama poli=co, sociale ed economico della classe
sociale borghese. Fru$o di questa esigenza è, quindi, la nascita di uno Stato liberale e della forma
di governo parlamentare. Nello Stato liberale, per quanto gli interessi dei rappresenta= siano
abbastanza variega=, essi fanno sempre capo ad un ceto medio. A cara$erizzare i primi anni di
Stato liberale, infaH, è un suSragio eleNorale ristreNo (secolo?) e cioè uno Stato monoclasse.

4. Lo Stato democra:co dei par::

Bisognerà aspe$are il XX secolo per passare ad uno Stato democraBco dei parBB, cioè uno Stato
pluriclasse, in cui vengono rappresentate tu$e le fasce della società, tramite il suSragio
universale.

5. I sistemi ele<orali

Quando parliamo di rappresentanza poli=ca, dunque, s=amo parlando di parlamentarismo. La


modalità tramite cui i ci$adini nominano i propri rappresentan= sono le elezioni democraBche.
I sistemi ele$orali si dis=nguono in sistemi maggioritari e sistemi proporzionali. Il sistema
maggioritario opera nell’ambito di collegi uninominali; esso favorisce la creazione di larghe
maggioranze, per cui privilegia la stabilità (o governabilità) ad una rappresentanza coerente della
volontà degli ele$ori. Di contro, il sistema proporzionale opera in circoscrizioni plurinominali in
cui competono liste concorren=; esso favorisce una rappresentanza proieGva, ossia
proporzionale, quindi privilegia una proiezione egualitaria della rappresentanza, 7nalizzata a
rappresentare il maggior numero di realtà ideologiche possibili in Parlamento, a discapito di una
maggioranza solida.
La dis=nzione, tu$avia, non è sempre così rigida. InfaH, esistono alcuni strumen= che danno ai
sistemi proporzionali eSeG maggioritari (es. clausole di sbarramento, premio di maggioranza) e
ai sistemi maggioritari eSeG proporzionali (es. doppio turno con balloNaggio).

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6. Sistema ele<orale e forma di governo nell’ordinamento italiano

La forma di governo parlamentare in Italia cos=tuisce una anomalia; essa è, infaH, de7nita come
un “modello di democrazia incompiuta”. Se alla base del governo parlamentare c’è il ricambio
della classe poli=ca e l’alternanza tra diversi par== al governo, ciò non è accaduto in Italia per
circa 50 anni (governi o governi di coalizione DC), creando tale anomalia che si sta cercando di
risolvere negli ul=mi 20 anni.
Il sistema ele$orale e la forma di governo, nell’ordinamento italiano come negli altri, sono in
stre$o rapporto tra loro e si inruenzano vicendevolmente. Il sistema ele$orale è sia lo specchio di
un determinato quadro dei parBB e della società, ma è anche ciò che determina la cosidde$a
“CosBtuzione materiale”, ossia il modo in cui le forze poli=che suggeriscono l’adozione della
Cos=tuzione. E’ per ques= mo=vi che il sistema ele$orale scelto dall’Assemblea cosBtuente fu il
sistema proporzionale: esso, infaH, perme$eva la rappresentanza in Parlamento di tu$e le forze
poli=che an=fasciste, che erano diverse (e in alcuni casi contrapposte) tra loro.

7. La riforma ele<orale del 1993

L’egemonia del sistema proporzionale ha iniziato a vacillare tra gli anni ’80 e ’90. I par==
protagonis= del primo quarantennio repubblicano (PSI, DC, PCI) perdono man mano di
“credibilità”, e svestono progressivamente la loro funzione di rappresentanza. Questa situazione si
aggrava agli inizi degli anni ’90, per due fondamentali mo=vi: lo scandalo tangentopoli e la caduta
del muro, che segna la Rne della guerra fredda e che svuota, quindi, di signi7cato la storica
contrapposizione tra DC e PC/PSI. E’ proprio questo il mo=vo per cui, nel 1993, si giunge ad una
revisione del meccanismo eleNorale in senso maggioritario (in seguito ad un referendum), con
una legge che introduce un sistema ele$orale misto con tendenze, appunto maggioritarie. Essa
stabilisce, per il Senato, che il 75% dei seggi venga assegnato secondo un maggioritario in ambito
di collegi uninominali ed il restante 25% secondo un proporzionale nell’ambito di circoscrizioni
regionali; per la Camera, il 75% dei seggi è assegnato in base al principio “Rrst past the post”,
ossia l’elezione del candidato che ha o$enuto più vo=, mentre il restante 25% veniva ripar=to
proporzionalmente per ogni circoscrizione tra liste corte di candida=.
Questa riforma ele$orale aveva il 7ne principale di dare vita ad un modello di alternanza che
creasse, anzi riproducesse, un sistema bipolare e bipar==co. Questo, tu$avia, spesso non è
avvenuto, per via dell’eccessiva frammentazione delle richieste provenien= dalla società.

8. La riforma ele<orale del 2005 e l’a<uale disciplina legisla:va per l’elezione del
Parlamento

La riforma ele$orale del 2005, che oggi è solo parzialmente in vigore in seguita ad una parziale
bocciatura da parte della Corte cos=tuzionale, reintroduce il sistema proporzionale, seppure con
molte riserve.

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La legge Calderoli (o Porcellum) prevedeva una, sia per la Camera che per il Senato, una
compe=zione tra liste bloccate (senza la possibilità di esprimere preferenze), una soglia di
sbarramento del 4% alla Camera e dell’8% al Senato e, sopra$u$o, l’introduzione di un premio di
maggioranza pari al 55% dei seggi. Le contraddizioni di queste legge sono molteplici, ma
sicuramente le più eviden= (e bocciate dalla Corte) sono il premio di maggioranza, poiché esso non
prevede nemmeno una soglia minima di vo=, e le liste bloccate, che negano il principio di
rappresentanza.

9. Sistema ele<orale e garanzie cos:tuzionali

Il nodo principale del rapporto tra sistema ele$orale e garanzie cos=tuzionali è riguarda
sopra$u$o i sistemi maggioritari e con tendenze maggioritarie. Le garanzie cos=tuzionali, ossia
una serie di vincoli ed is=tu= diversi tra loro, hanno infaH come obieHvo primario quello di
limitare il predominio del legislatore e raVorzare il vincolo cos=tuzionale rispe$o alle decisioni
della maggioranza. Nella C.I., sebbene sia stato mo=vo di dibaHto in Assemblea, non esiste un
sistema ele$orale “cos=tuzionalizzato”: questo grazie alla lungimiranza dei cos=tuen= che, pur
volendo fortemente un sistema proporzionale, non hanno voluto pregiudicare una futura scelta
diversa dovuta a scenari poli=ci e sociali diversi. Tu$avia, la C.I. tutela fortemente i cara$eri
proporzionali del sistema ele$orale, ritenendo imprescindibili alcuni fondamen= democra=ci che
mancano nella legge del 2005.

10. Il Enanziamento pubblico dei par:: poli:ci

Il Rnanziamento pubblico ai par== nasce come strumento a$o a garanBre pari opportunità a tuH
i soggeH poli=ci e far sì che il potere poli=co non diven= appannaggio di chi dispone di ingen=
risorse economiche, sebbene esso contenga il rischio di scollegare la classe poli=ca dai ci$adini. La
legge che per prima ha disciplinato questa materia risale al 1974 (poi abrogata parzialmente nel
1993) e prevedeva un contributo annuale ai gruppi parlamentari ed ai rispeHvi par== per la loro
aHvità, un contributo alle spese eleNorali, divieto di 7nanziamento da parte di en= pubblici ed
obbligo per i par== di presentare un bilancio annuale. Tale legge è stata parzialmente abrogata
nel 1993, con la cancellazione del contributo annuale per lo svolgimento dei propri compi=; poi nel
1997, con la reintroduzione dei 7nanziamen= tramite la possibilità, da parte dei contribuen=, di
des=nare il 4% del proprio IRPEF ai par==. Nel 1999 è stato reintrodo$o il rimborso spese
ele$orali, poi modi7cato di nuovo nel 2002. La disciplina a$uale non prevede dei 7nanziamen=
annui per l’aHvità svolta, ma prevede i rimborsi ele$orali annuali, per cui in sostanza il tu$o è
rimasto invariato.

11. Crisi del sistema par::co e nuove forme di partecipazione democra:ca

Nell’ul=mo decennio, il sistema dei par== è andato progressivamente in crisi. Tale crisi è stata
determinata da diversi fa$ori, tra cui il decentramento del potere decisionale dagli organi
nazionali a quelli sovranazionali ed internazionali (che spinge gli ele$ori informa= a non votare), la

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frammentazione dei par== poli=ci e la loro personalizzazione. Tu$o ciò ha fa$o sì che, negli ul=mi
anni, l’astensionismo diventasse il primo par=to in Italia. (…) Per porre rimedio a questa crisi, i
par== cercano spesso di innovarsi tramite nuove forme di partecipazione democra=ca, come le
elezioni primarie.

12. Gli is:tu: di democrazia dire<a


12.1. Il referendum abroga:vo

Tra gli is=tu= di democrazia direNa, cioè non rappresenta=va, previs= dalla C.I., ricordiamo
innanzitu$o il referendum abrogaBvo, previsto dall’art. 75 C.I., il quale stabilisce anche le materie
su cui non può essere inde$o il referendum abroga=vo (leggi di bilancio, di amnis=a e indulto,
leggi tributarie e di ra=7ca dei tra$a= internazionali).
La sua procedura può essere di DUE =pi:
1. per RICHIESTA POPOLARE, il caso in cui a indirlo sono dei promotori (un gruppo di almeno dieci
ci$adini iscriH alle liste ele$orali) che, dopo aver depositato il quesito presso la Corte di
cassazione (che ne controlla la conformità), dovranno raccogliere almeno 500.000 7rme
auten=cate; i quesi= dichiara= legiHmi vengono trasmessi alla Corte cosBtuzionale per il giudizio
di ammissibilità.
2. per RICHIESTA REGIONALE, ossia ricevendo l’approvazione a maggioranza assoluta in almeno
cinque regioni e, anche in questo caso, passeranno poi alla Corte di cassazione. Ricevuta
l’approvazione, il quesito – in entrambe le procedure – viene so$oposto al giudizio di
ammissibilità della Corte cos=tuzionale. La richiesta va eVe$uata tra il 1 gennaio e il 30 se$embre
ed il referendum viene inde$o dal PdR su deliberazione del CdM tra il 15 aprile e il 15 giugno, da
parte del Presidente della Repubblica su deliberazione del Consiglio dei Ministri. Non si può indire
entro un anno dalla scadenza del mandato ele$orale e nei suoi primi sei mesi.

12.2. Il referendum sospensivo o cos:tuzionale

Oltre al referendum abroga=vo, la C.I. prevede anche il referendum cosBtuzionale, all’art. 138 a
proposito della revisione cos=tuzionale. A diVerenza del referendum abroga=vo, esso non
prevede quorum, bensì per la sua promulgazione basta raggiungere la maggioranza dei vo= validi.

12.3. Il referendum regionale

Vi è, in7ne, il referendum regionale. Esso può essere di DUE Bpi: quello previsto dall’art. 123, che
è aYdato allo Statuto delle singole regioni e viene inde$o in materia di leggi o provvedimen=
amministra=vi, e quello previsto dall’art. 133, il c.d. referendum consulBvo, ossia un =po di
referendum non vincolante.

12.4. La pe:zione e l’inizia:va legisla:va popolare

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Altri due is=tu= di democrazia dire$a sono la pe=zione e l’inizia=va legisla=va popolare (art. 50).
La PETIZIONE è una richiesta, 7rmata da 50.000 eleNori, al Parlamento di un provvedimento
legisla=vo oppure l’esposizione di necessità comuni; l’INIZIATIVA LEGISLATIVA POPOLARE, invece,
cos=tuisce una vera e propria proposta di legge, ar=colata in ogni suo de$aglio. Entrambi ques=
is=tu=, sia per il funzionamento (7no a qualche decennio fa) delle elezioni democra=che e
rappresenta=ve, sia per la possibilità di archiviazione delle richieste popolari, non ha mai avuto
una grossa incidenza.

Capitolo 11: il Parlamento

2. Il bicameralismo

Il bicameralismo è una delle cara$eris=che principali del Parlamento italiano. Storicamente, la


tendenza degli Sta= a suddividere il Parlamento in due Camere derivava da diversi interessi, cioè
da un lato quelli della nobiltà e dall’altro quelli della borghesia. L’evoluzione dei processi poli=ci e
sociali ha poi portato la maggioranza degli Sta= ad uni7care le due camere o a dis=nguerle per
diversi poteri.
L’Italia rappresenta, in questo contesto, una sorta di anomalia. Quello italiano, infaH, è un
bicameralismo perfeNo, vale a dire che Camera e Senato hanno esa$amente la stessa
importanza, svolgono le stesse funzioni ed hanno pari dignità. La scelta di mantenere un
bicameralismo di questo =po si deve alla volontà di creare massima ponderazione nelle decisioni
poli=che.

3. Il Parlamento in seduta comune

Il Parlamento, oltre alla sua funzione di organo complesso (cioè cos=tuito dal lavoro di due
Camere separate), può talvolta operare in seduta comune. Ciò può avvenire in diversi casi: per
l’elezione del PdR, per il suo giuramento, per la sua messa in stato d’accusa, per l’elezione di una
parte del Consiglio Superiore della Magistratura e dei giudici della Corte cosBtuzionale.

4. Durata e scioglimento delle Camere

La durata naturale delle due Camere, democra=camente ele$e, prende il nome di legislatura e
comprende un arco di cinque anni, alla 7ne dei quali si veri7ca lo scioglimento naturale delle
Camere, dichiarato dal Presidente della Repubblica, con un preciso obbligo cos=tuzionalmente

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previsto. Il PdR può (e, talvolta, deve) sciogliere anBcipatamente le Camere, ossia prima della 7ne
del mandato, sostanzialmente per tre ragioni:
1. quando le Camere non siano più rappresentaBve,
2. quando è impossibile formare una nuova maggioranza e
3. quando si veri7ca un contrasto poliBco insanabile tra le due Camere.
Secondo il principio di con=nuità, le due Camere svolgono il proprio lavoro ordinario 7no
all’insediamento dei nuovi eleH, che deve avvenire entro ven= giorni dalle elezioni: questa
cara$eris=ca prende il nome di prorogaCo, e non va confusa con la proroga, ossia la possibilità, da
parte del PdR, di prorogare il mandato delle Camere oltre il termine dei cinque anni, secondo la
C.I. un potere a cui ci si può appellare in solo caso di guerra. L’art. 88 della Cos=tuzione pone un
limite allo scioglimento delle Camere: il PdR non può, infaH, sciogliere le Camere nel periodo
cos=tuito dai suoi ul=mi sei mesi di mandato, che prende il nome di semestre bianco; tale norma
fu introdo$a nel =more che un capo dello Stato si potesse avvalere di tale potere per favorire,
a$raverso elezioni poli=che an=cipate, la formazione di un Parlamento meglio disposto verso una
sua eventuale rielezione.

5. Lo status di parlamentare

Per “status” intendiamo una par=colare condizione del diri$o privato e/o del diri$o pubblico. Lo
status di parlamentare, quindi la sua condizione giuridica, implica una serie di diriG e doveri che
lo diVerenziano da un normale ci$adino. Sebbene questo status sia stato creato per tutelare i
legislatori, negli ul=mi decenni si è spesso assis=to ad un abuso di tale condizione, che comprende
le prerogaBve parlamentari, il sistema delle sanzioni disciplinari, il divieto di mandato imperaBvo
e le indennità.

5.1. Le preroga:ve del parlamentare

Le preroga=ve parlamentari sono garanzie cosBtuzionali (art. 68), originariamente nate per
tutelare i parlamentari dal monarca e dall’esecu=vo ed oggi 7nalizzate a rendere il mandato
regolare ed indipendente nell’esercizio del proprio potere, per cui sono ritenute irrinunciabili.
Le PREROGATIVE PARLAMENTARI sono sostanzialmente DUE:
1. l’insindacabilità dei vo= da= e delle opinioni espresse e
2. l’inviolabilità della persona, anche della immunità penale poiché comporta l’esenzione da
perquisizioni personali o domiciliari, da arresto e da interce$azioni. L’art. 68 C.I. è stato
revisionato con l legge n. 3 del 1993, che ha determinato i con7ni dell’immunità parlamentare.
Essa, a sua volta, è stata modi7cata nel 2003, con la legge 140, molto discussa e in seguito
dichiarata incos=tuzionale nell’art. 1 che prevedeva l’estensione dell’immunità penale alle alte
cariche dello Stato.

L’insindacabilità dei voB daB e delle opinioni espresse

L’art. 68 comma 1 prevedeva, originariamente, che “I membri del Parlamento non possono essere

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perseguiC per le opinioni espresse e i voC daC nell’esercizio delle loro funzioni”, mentre la
formula introdo$a con la legge cost. 3 del ’93 sos=tuisce “non possono essere persegui=” con
“non possono essere chiamaC a rispondere”.
L’art. 68 è stato ogge$o di revisione poiché i parlamentari abusavano troppo spesso
dell’insindacabilità delle opinioni espresse, anche in sede diversa da quella parlamentare, creando
di fa$o una sorta di irresponsabilità e non più insindacabilità. Per correre ai ripari si è aggiunto nel
’93 il cosidde$o nesso funzionale, cioè un vincolo che determina che l’insindacabilità delle
opinioni espresse sia stre$amente legato (funzionale) all’esercizio delle funzioni di parlamentare.
L’ulteriore ampliamento del 2003 speci7ca più precisamente gli ambi= in cui l’insindacabilità ha
eVe$o.

L’inviolabilità della persona

Il vecchio art. 68 comma 2 e 3 stabiliva “il divieto, se non su autorizzazione della camera di
appartenenza o in Sagranza di reato, di portare a processo, arrestare o perquisire un
parlamentare”.
L’art. 68 prevedeva quindi le cosidde$e immunità processuali, ossia l’immunità rispe$o ai
processi penali, l’immunità fuori dal processo penale e l’immunità dall’esecuzione di sentenze
penali. Con le revisioni del ’93 e del 2003, sono sta= modi7ca= i criteri per l’immunità rispeNo ai
processi penali, poiché per farli non bisogna più ricevere l’autorizzazione della camera di
appartenenza. Tu$avia, dato che gli strumen= che la Magistratura ha a disposizione sono ridoH
(per il divieto di interce$are o perquisire i parlamentari), resta una forte disuguaglianza tra le
tutele penali di un comune ci$adino e quelle di un parlamentare, anche se l’immunità sostanziale
prevista dal vecchio art. 68 è stata ridimensionata e l’immunità dall’esecuzione di sentenze penali
è stata abolita.

5.2. Sanzioni disciplinari a carico dei parlamentari

Nel quadro dei regolamen= riguardan= le Camere, ricordiamo le sanzioni disciplinari a carico di
quei parlamentari che turbino l’ordine dei lavori. Le sanzioni possono essere: il richiamo
all’ordine, l’esclusione dall’aula per la durata della seduta e l’interdizione dai lavori parlamentari
per un periodo da due a quindici giorni di seduta.

5.3. Divieto di mandato impera:vo (art. 67)

Il divieto di mandato imperaBvo (art. 67) consiste nell’autonomia decisionale del parlamentare,
per cui l’ele$o non è vincolato dagli impegni assun= in campagna ele$orale, ma agisce
liberamente interpretando il suo ruolo di rappresentante dell’intera nazione.

5.4. L’indennità parlamentare (art. 69)

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L’indennità parlamentare (art. 69) è l’ul=mo stato della “professionalizzazione” della funzione
parlamentare. Nello Statuto AlberBno, in virtù dello stato monoclasse, vigeva la gratuità del
mandato, poi sos=tuita dal rimborso spese ed inRne, con la C.I., soppiantata da un regolare
sBpendio che perme$a ai parlamentari il doveroso adempimento del mandato garantendo
l’indipendenza economica.

6. Le guaren:gie della Camera

Le GUARENTIGIE previste a favore di ciascuna Camera sono:


1. la punizione di chiunque comme$e un fa$o che impedisca alle Camere di con=nuare la propria
funzione parlamentare,
2. la punizione di chi comme$a reato di vilipendio ai danni delle Camere,
3. il divieto di ingresso alle Camere alle forze di polizia (a meno che non sia il PdR a chiederlo),
4. l’autonoma determinazione del proprio fabbisogno Rnanziario, secondo cui i fondi conferite
alle Camere sono ges=te da esse stesse.

7. L’organizzazione

Le Camere sono is=tuzioni molto complesse, cos=tui= da organi sia monocraBci che collegiali.

7.1. I regolamen: parlamentari (art. 64)

A disciplinare l’organizzazione delle due Camere sono i cosiddeH regolamenB parlamentari, che –
secondo l’art. 64 comma 1 C.I. – ciascuna Camera ado$a a maggioranza assoluta dei suoi
componen=.
I regolamen= a$ualmente vigen= sono entra= in vigore nel 1971; essi hanno subito diverse
modi7che nel corso degli anni, elaborate da apposi= organi interni deH giunte per il regolamento.

I regolamen= parlamentari sono fru$o del principio di autonomia regolamentare, per cui
insindacabili e non possono essere ogge$o di controllo se non da parte del Parlamento stesso:
questo strumento è stato creato per l’indipendenza del Parlamento rispe$o al potere regio.

7.2. Il Presidente e l’UWcio di Presidenza

Due 7gure rilevan= all’interno delle due Camere sono i PresidenB, che vengono eleH a scru=nio
segreto secondo maggiorante quali7cate che cambiano a seconda degli scru=ni e le cui elezioni
sono mirate a raggiungere il più ampio consenso possibile. I Presiden= delle Camere svolgono
funzione di rappresentanza, di direzione, di coordinamento ed di sBmolo dell’aGvità
isBtuzionale delle rispeHve Camere secondo i regolamen=, le convenzioni e le prassi
cos=tuzionali. Nella pra=ca assemblare, i Presiden= dirigono e moderano le discussioni nelle
Camere, mantengono l’ordine, pongono ques=oni, dichiarano i risulta= dei vo= e così via.
I poteri dei Presiden=, ritenu= organi super partes, possono essere riassun= in:

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1. poteri di rappresentanza,
2. poteri di nomina,
3. poteri di aGvazione,
4. poteri di organizzazione e direzioni dei lavori,
5. poteri di vigilanza,
6. poteri di esternazione. In seduta comune, il potere di Presidente è assegnato al PdC, mentre in
assenza di PdR, a fare le sue veci è il PdS.

L’Ukcio di Presidenza è cos=tuito da:


- quaNro vicepresidenB, con funzione di collaboratori del Presidente;
- tre questori, che curano il buon andamento dell’amministrazione, vigilando sull’applicazione
delle norme ed occupandosi di spese e bilancio rela=ve al proprio uYcio;
- oNo segretari, che si occupano di pubblicizzare i lavori di assemblea e collaborano col Presidente.

7.3. I gruppi parlamentari

I gruppi parlamentari sono organi collegiali a caraNere associaBvo, dunque volontario, di diri$o
pubblico; ogni parlamentare deve indicare a quale gruppo parlamentare vuole appartenere a due
(Camera) o tre (Senato) giorni dalla prima riunione della Camera d’appartenenza. I gruppi sono
disciplina= dagli ordinamen=, che prevedono che essi debbano essere compos=, salvo eccezioni,
da almeno venB deputaB o dieci senatori. TuH i gruppi che non raggiungono ques= numeri o i
singoli che non dichiarano a quale gruppo appartengono, vanno nel cosidde$o gruppo misto. I
gruppi parlamentari sono ritenu= organi interni alle Camere poiché si inseriscono in modo
funzionale nei lavori assembleari: bas= pensare, ad esempio, all’art. 85 che stabilisce che, in caso
di emendamen=, possa esprimersi un deputato per gruppo.
I compi= di programmazione dei lavori dell’aula e di Rssazione del calendario sono aYda= alla
Conferenza dei PresidenB dei gruppi parlamentari, cioè l’insieme dei presiden= di ogni gruppo
più il Presidente dell’Assemblea.

7.4. Le giunte

Le giunte sono organi collegiali permanenB delle Camere. Per i deputa=, le giunte sono tre: per il
regolamento, per le elezioni e per le autorizzazioni; per i senatori: per il regolamento, per le
elezioni e le immunità parlamentari.
La Giunta per il regolamento, presente in entrambe le Camere, è cos=tuita rispeHvamente da
dieci deputa= e dieci senatori, che fanno capo al Presidente della propria Camera. Essa si occupa,
appunto, di interpretare e modiRcare i regolamen= parlamentari.
La Giunta delle elezioni, cos=tuita da trenta deputa=, si occupa di stabilire la regolarità delle
procedure ele$orali e veri7care eventuali casi di ineleggibilità.
La Giunta per le autorizzazioni a procedere, che conta ventuno deputa=, si occupa di comunicare
all’Assemblea le richieste di so$oposizione a procedimento penale, o a perquisizione. Queste due

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giunte, al Senato sono unite in una sola Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari. A
questa, si è aggiunta la Giunta per gli aSari delle Comunità europee.

7.5. Le Commissioni parlamentari

Le commissioni parlamentari sono organi collegiali permanenB o temporanei, che assolvono alla
funzione di snellire il lavoro dell’Assemblea, a cui sono riserva= comunque i poteri di remissione
rispe$o alle decisioni dei commissari.
Le Commissioni parlamentari sono organizzate in modo tale da riprodurre i rapporB di forza
presen= in Parlamento, ossia rispecchiando i numeri dei diversi gruppi parlamentari. Le
Commissioni permanen= previste dai regolamen= sono quaNordici e corrispondono grossomodo
ai Ministeri. L’UYcio di Presidenza di ogni Commissione è composto da un Presidente, due
Vicepresiden= e due Segretari.
Le Commissioni parlamentari possono svolgere sia funzione legislaBva e cioè riunirsi in sede
referente, deliberante e redigente, sia possono esprimere dei pareri “sciol=” dall’aHvità
legisla=va e riunirsi perciò in sede poliBca.
La Commissione legislaBva in sede referente ha il compito di esaminare e rielaborare un
progeNo di legge.
La Commissione legislaBva in sede deliberante esamina ed approva i progeH di legge.
La Commissione legislaBva in sede redigente formula i singoli arBcoli di un proge$o di legge
prima di passare all’Assemblea il compito di esaminarli.
Le Commissioni in sede poliBca, in7ne, sviluppano a qualsiasi =tolo un dibaGto poliBco e non
funzionale alla formazione della legge.
Alle commissioni permanen=, si aggiungono quelle temporanee anche de$e commissioni speciali;
tra queste ricordiamo le commissioni di inchiesta, che acquisiscono informazioni con i poteri
propri dell’Autorità giurisdizionale e la Commissione per le poli=che dell’Unione Europea, che in
Senato prende il nome di Giunta per gli aVari delle Comunità europee.

7.6. Gli organismi bicamerali

Accanto ai già elenca= organi monocamerali, esistono organismo bicamerali, cioè cos=tui= sia da
deputa= che da senatori. Essi possono essere temporanei, come le commissioni di inchiesta, o
permanenB; tra ques= ricordiamo: la Commissione parlamentare per le ques=oni regionali, la
Commissione bicamerale per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, il Comitato
parlamentare per la sicurezza della Repubblica, il Comitato parlamentare per i procedimen= di
accusa.

8. Il funzionamento

I principi di funzionamento servono per garan=re rappresentanza parlamentare e regolare i


rappor= di forza.

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8.1. La pubblicità delle sedute

Secondo l’art. 64 comma 2 C.I., le sedute parlamentari sono pubbliche, tu$avia ciascuna delle
Camere può decidere deliberatamente, in via eccezionale e per mo=vi comprova=, di riunirsi in
seduta segreta. La pubblicità è cos=tuita sia dall’accesso del pubblico alle tribune, sia dai resocon=
delle sedute rinvenibili anche sul web.

8.2. Il numero legale e il quorum delibera:vo

Il numero legale ed il quorum delibera=vo sono stabili= dall’art. 64 comma 3 C.I., che aVerma che
le sedute non sono valide se non è presente la maggioranza dei componenB di ciascuna Camera e
che il quorum deliberaBvo è dato proprio dalla maggioranza dei presenB, salvo che la
Cos=tuzione prescriva una maggioranza speciale nel caso di determinate leggi.

8.3. La programmazione dei lavori delle Camere

Le Camere organizzano i propri lavori secondo un programma ed un calendario.


Il programma, alla Camera, viene predisposto dalla Conferenza dei Presiden= di gruppo per non
oltre tre mesi, mentre al Senato lo predispone lo stesso Presidente per non oltre due mesi.
Stabilito il programma, la Conferenza dei capigruppo approva all’unanimità un calendario dei
lavori, de7nendo modalità e tempi di applicazione del programma. In base al programma ed al
calendario, viene determinato l’ordine del giorno, entro le 24h prima della seduta, in cui si
dichiarano speci7camente gli argomen= da tra$are in seduta.

8.4. L’ostruzionismo

L’ostruzionismo è una pra=ca parlamentare a$a ad interrompere o sospendere il normale


funzionamento delle Camere. Dis=nguiamo l’ostruzionismo di maggioranza, ossia la non
a$uazione del de$ato cos=tuzionale, per lo più applicato negli anni ’50 al 7ne di evitare che la
sinistra (ritenuta an=sistema) salisse al governo; l’ostruzionismo di minoranza, quello più diVuso
ai nostri tempi, cos=tuisce invece un comportamento dei parlamentari 7nalizzato ad impedire che
alcune scelte poli=che diven=no provvedimen= concre=. Esso può essere 7sico o tecnico.

9. La funzione legisla:va

La funzione legislaBva è l’aHvità parlamentare che si concre=zza in emanazione di leggi ordinarie


(tra leggi cos=tuzionali e leggi subordinate). L’art. 70 C.I. aVerma che la “legge formale è un a7o
complesso alla cui formazione partecipano, in condizioni di parità, ambedue le Camere, Vno alla
approvazione del medesimo testo”.

9.1. Il procedimento di formazione della legge ordinaria

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Il procedimento di formazione di una legge ordinaria si suddivide in TRE parB o sub-procedimen=,


ossia:
1. l’iniziaBva (fase introduHva),
2. l’approvazione (fase cos=tu=va),
3. la promulgazione e la pubblicazione (fase integra=va dell’eYcacia).

9.2. L’inizia:va legisla:va

L’iniziaBva legislaBva cos=tuisce la fase introduGva, ossia la fase in cui un sogge$o presenta ad
una delle due camere un progeNo di legge. Questo proge$o, alla Camera prende il nome di
disegno di legge se presentato dai governanB, mentre di proposte di legge se presentato da altri.
Al Senato non vi è dis=nzione tra i progeH presenta=, che prendono tuH il nome di disegno di
legge.
Secondo la Cos=tuzione, i Btolari dell’inizia=va legisla=va sono:
- il GOVERNO (art. 71 comma 1)
- ciascun MEMBRO DELLE CAMERE (art. 71 comma 1)
- 50.000 ELETTORI (art. 71 comma 2)
- il CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro) (art. 99)
- i CONSIGLI REGIONALI (art. 121)

1. INIZIATIVA LEGISLATIVA GOVERNATIVA: questa è ritenuta la più importante per diversi mo=vi,
ad esempio perché – almeno in linea teorica – il governo può contare sulla maggioranza del
Parlamento e perché al Parlamento non è dato bocciare tuH i disegni di legge del governo, che
prevedono anche delle corsie preferenziali in alcuni casi, altrimen= verrebbe a mancare il rapporto
di 7ducia.
L’inizia=va governa=va dà vita ad un sub-procedimento, ossia: PROPOSTA di uno o più Ministri,
DELIBERAZIONE del Consiglio dei Ministri, DECRETO di autorizzazione del PdR. Questo perché la
Cos=tuzione a$ribuisce la =tolarità dell’inizia=va legisla=va all’intero Consiglio e non ai singoli
Ministri.

2. INIZIATIVA LEGISLATIVA PARLAMENTARE: questa è la proposta fa$a da un membro della


Camera o del Senato. E’ la più anBca tra le inizia=ve legisla=ve, ma per svaria= mo=vi svolge oggi
un ruolo marginale: innanzitu$o perché su alcune materie può intervenire soltanto l’inizia=va
governa=va, poi perché sia valida deve indicare tuH i mezzi Rnanziari per far fronte ad eventuali
spese e perché, in una forma di governo come la nostra, l’indirizzo poliBco è tendenzialmente
espresso dal governo.

3. INIZIATIVA LEGISLATIVA POPOLARE: questo è annoverato tra gli strumen= di democrazia


direNa; si tra$a di un proge$o presentato da ci$adini che incontra, però, alcune “diYcoltà”, per
cui raramente diventa legge. Esso, infaH, deve anzitu$o essere 7rmato da cinquantamila eleNori

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con l’auten=ca della 7rma da parte di un notaio o di un cancelliere, deve essere reda$o in ar=coli
e, sopra$u$o, può essere anche archiviata dalle Camere.

4. INIZIATIVA LEGISLATIVA DEL CNEL


5. INIZIATIVA LEGISLATIVA REGIONALE: questa, secondo una parte degli studiosi, è riservata a
ques=oni locali, mentre la do$rina dominante ed anche la pra=ca aVermano il contrario. Anche
l’inizia=va regionale prevede un sub-procedimento, poiché essa deve essere approvata prima dal
Consiglio regionale (predisposizione proposta, approvazione, presentazione alle Camere).

9.3. L’approvazione

In seguito all’inizia=va legisla=va, vi è l’approvazione, ossia la fase cosBtuBva. Questa avviene


dopo la presentazione del disegno o della proposta di legge alle Camere, resa pubblica dal
Presidente, che ne ordina la stampa e la distribuzione e la assegna ad una Commissione
permanente o ad hoc.
La fase cos=tu=va o dell’approvazione si divide in: istruNoria, esame in Assemblea o in
Commissione, approvazione arBcolo per arBcolo ed approvazione Rnale.

1. ISTRUTTORIA: è la prima fase del sub-procedimento di approvazione, in cui la Commissione


permanente analizza il proge$o di legge e lo abbina con altri aven= oggeG idenBci, dopodiché
acquisisce informazioni extra-parlamentari, pareri di altre commissioni, risulta= di udienze
legislaBve e così via.

2. ESAME IN ASSEMBLEA O IN COMMISSIONE DELIBERANTE: questo passaggio consta di più


le$ure, ossia una prima leNura che si concre=zza nella discussione sulle linee generali del
progeNo ed una seconda che consiste nella terza fase di approvazione, ossia

3. APPROVAZIONE ARTICOLO PER ARTICOLO: salvo che all’ordine del giorno venga approvato un
non passaggio alla seconda le$ura. In questa fase l’assemblea è chiamata a pronunciarsi sulla
versione de7ni=va dei singoli arBcoli, emendamenB ed arBcoli aggiunBvi proposB.

4. APPROVAZIONE FINALE: è la terza le$ura, cos=tuisce l’ul=ma fase ed è, appunto,


l’approvazione del testo del proge$o di legge nel suo complesso, che segue la discussione sui
singoli ar=coli.

Vi sono, comunque, alcune diversi7cazioni del procedimento legisla=vo, a seconda del proge$o di
legge che si prende in esame. Dunque avremo:

1. PROCEDIMENTO ORDINARIO O NORMALE: prevede che il proge$o di legge venga


preliminarmente esaminato e discusso da una commissione parlamentare competente che svolge i
suoi compi= in sede referente; una volta discusso, il proge$o viene trasme$o insieme a uno o più
relazioni all’Assemblea che discuterà il proge$o prima in via generica e poi, se favorevole, ar=colo

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per ar=colo con eventuali emendamen=, dopodiché si ha il voto 7nale che – di regola – è a
scru=nio palese. Il procedimento ordinario è obbligatorio per i progeH in materia cos=tuzionale,
ele$orale, di delegazione legisla=va, di approvazione di bilanci e consun=vi e di autorizzazione alla
ra=7ca di tra$a= internazionali.

2. PROCEDIMENTO ABBREVIATO: può avvenire quando il governo, un Presidente di gruppo o dieci


deputa= chiedono che sia dichiarata l’urgenza del proge$o. Avvenuto ciò, si passa alla
Commissione, alla quale viene richiesto di ridurre alla metà i termini della presentazione
all’Assemblea del proge$o.

3. PROCEDIMENTO DECENTRATO: avviene quando le commissioni parlamentari non si limitano ad


esaminare il proge$o, ma si occupano anche della sua approvazione; in questo caso, diciamo che
la commissione svolge i suoi compi= in sede deliberante.

4. PROCEDIMENTO MISTO o redigente: si veri7ca quando il lavoro legisla=vo viene suddiviso fra
commissione e assemblea. Ad esempio, alla Commissione può essere riservata l’approvazione
ar=colo per ar=colo e alla Assemblea l’approvazione 7nale, o anche all’Assemblea la 7ssazione dei
criteri informatori della legge e la sua approvazione alla Commissione.

9.4. La promulgazione

La promulgazione è una dichiarazione solenne con cui si a$esta l’esistenza della legge. Essa
avviene quando la legge viene approvata da entrambe le Camere nel medesimo testo, dopo aver
fa$o la cosidde$a “nave$a” da una camera all’altra per approvare tuH gli eventuali
emendamen=. La promulgazione, regolata dall’art. 73 C.I., si compone di qua$ro par=:
1. Il PdR a$esta che entrambe le Camere hanno approvato la legge, 2. Il PdR manifesta la volontà
di promulgare la legge, 3. Il PdR ne ordina la promulgazione, 4. Il PdR obbliga chiunque a far
rispe$are la legge.

9.5. La pubblicazione

La pubblicazione è l’a$o con cui la legge viene portata a conoscenza di tuH i des=natari, curata
dal Ministro della Gius=zia e avviene tramite l’inserimento della legge nella Raccolta uYciale delle
leggi e dei decre= della Repubblica e con la sua stampa nella GazzeNa Ukciale. La legge entra in
vigore 15 giorni dopo la sua pubblicazione, periodo chiamato di vaca=o legis, che ha la funzione di
perme$ere a tuH i ci$adini di prendere conoscenza della legge. L’obbligatorietà della legge
determina che la sua non conoscenza non può essere u=lizzata come scusante.

9.6. Il procedimento di formazione della legge cos:tuzionale

Le leggi di revisione cos=tuzionale e le altre leggi cos=tuzionali non si formano tramite

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procedimento ordinario, bensì per procedimento aggravato. Le leggi di revisione sono quelle che
modi7cano le norme cos=tuzionali già esisten=, mentre le leggi cos=tuzionali vanno ad integrare la
Cos=tuzione. La formazione della legge cos=tuzionale non è disciplinata in tu$e le sue fasi, per le
quali si ricorre a ciò che la do$rina stabilisce in merito alla legge ordinaria. InfaH i =tolari
dell’inizia=va legisla=va sono gli stessi (il governo, i membri delle camere, cinquantamila ele$ori, il
CNEL, i consigli regionali). La fase dell’approvazione, invece, stabilisce che “le leggi di revisione e le
altre leggi cosBtuzionali sono adoNate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad
intervallo non minore di tre mesi ed approvate a maggioranza assoluta dei componenB di
ciascuna camera alla seconda votazione” (per la legge ordinaria, occorre la maggioranza semplice
o rela=va) (art. 138).

10. L’indirizzo poli:co

L’indirizzo poliBco è l’aHvità che determina i Rni e i mezzi dell’azione dello Stato. Secondo una
certa do$rina, l’indirizzo poli=co è dato dalla somma dell’azione di tuH gli organi dello Stato nello
svolgimento della loro funzione, mentre secondo la do$rina opposta l’indirizzo poli=co è l’aHvità
congiunta del governo e delle Camere.

10.1. La mozione di Educia e quella di sEducia

La mozione di Rducia è il documento che lega il governo al Parlamento. Secondo l’art. 94 comma
3, “entro dieci giorni dalla sua formazione, il governo si presenta alle Camere per oNenere la
Rducia”. La mozione di 7ducia viene presentata dal Presidente del Consiglio che mostra alle due
Camere il programma di governo, ossia tu$o ciò che l’esecu=vo intende realizzare nel suo
mandato. Sul programma si crea un dibaHto che si conclude con la mozione di 7ducia. A 7anco a
questa, vi è la mozione di sRducia, ossia l’a$o mo=vato con cui il Parlamento intende far cadere il
governo o un singolo ministro, proprio quando il pa$o 7duciario viene a mancare, per i più
dispara= mo=vi. Ancora diversa è la quesBone di Rducia, che viene posta dal governo su una legge
o un singolo ar=colo, qualora l’esecu=vo non abbia la “naturale” maggioranza parlamentare e può
contare su una maggioranza temporanea.

10.2. Le leggi di indirizzo poli:co

Le leggi di indirizzo poliBco sono quelle leggi in cui il Parlamento partecipa dire$amente alla
direzione poliBca dello Stato. Sono sostanzialmente TRE:
1. LA LEGGE DI BILANCIO E LA LEGGE DI STABILITA’: cos=tuiscono la legge di Rnanza pubblica;
l’inizia=va legisla=va riguardante il bilancio, ossia le entrate e le uscite annuali, spe$a al governo
ed è un’inizia=va obbligata e riservata.
I principi cos=tuzionali che regolano le entrate pubbliche sono la progressività della contribuzione
alle spese pubbliche (l’imposizione 7scale cresce al crescere del reddito) e la riserva relaBva di
legge in materia di imposizione tributaria.

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Mentre i principi che regolano la spesa pubblica, quindi le uscite, sono l’obbligo di approvare con
legge il bilancio prevenBvo, ossia tu$e le entrate da incassare e le spese da eVe$uale per il
successivo anno solare, e l’obbligo di copertura delle leggi di spesa. L’obbligo di copertura è uno
dei pun= più os=ci della legge di bilancio; infaH, la copertura può essere eVe$uata o tramite
aumento della pressione Rscale (assolutamente impopolare) o tramite deRcit spending, ossia
l’indebitamento del Tesoro dello Stato, che prende a pres=to denaro dai priva= ricorrendo
all’emissione di =toli obbligazionari pubblici con rendimen= vantaggiosi. Questa seconda opzione è
comunque di diYcile a$uazione per l’Italia in quanto Stato UE: la legge comunitaria, infaH,
obbliga l’Italia ad un te$o massimo di disavanzo pubblico (diVerenza tra entrate e uscite) di 3% del
PIL, mentre il debito pubblico non deve superare il 60% del PIL. Dal 2016, la legge di stabilità è
stata accorpata alla legge di bilancio, che cos=tuisce quindi l’unica manovra 7nanziaria statale.
L’iter della decisione di bilancio è molto complesso e si compone di:
1. Relazione uni7cata sull’economia e la 7nanza pubblica (15 aprile)
2. Rendiconto generale dello Stato (30 giugno)
3. Disegno di legge di Assestamento (30 giugno)
4. Decisione di 7nanza pubblica (15 se$embre)
5. Disegno di legge di stabilità (30 o$obre)
6. Disegno di legge di bilancio (15 o$obre)
7. Disegni di legge collega= alla manovra 7nanziaria (28 febbraio)
8. Aggiornamento del programma di stabilità (calendario europeo)
9. Speci7ci documen= di programmazione delle amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato

2. LE LEGGI DI AUTORIZZAZIONE ALLA RATIFICA DI TRATTATI INTERNAZIONALI

3. LE LEGGI DI AMNISTIA E DI INDULTO

11. La deliberazione dello Stato di guerra

12. Le procedure di indirizzo

La mozione, la risoluzione, l’ordine del giorno di istruzione al governo.

13. Le procedure di controllo e di informazione

15. Rappor: tra Parlamento e Regioni

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Capitolo 12: il Presidente della Repubblica

1. Premessa

Intorno al ruolo del PdR il dibaHto poli=co è vivace sin dalla nascita della Cos=tuzione. Essa
individua nel Presidente il Capo dello Stato rappresentante dell’unità nazionale e Garante della
CosBtuzione, e lo colloca fra il Parlamento e il Governo.
Sebbene nell’immaginario comune il PdR abbia un ruolo marginale, la Cos=tuzione gli conferisce in
realtà poteri molto importan=. Il PdR, nel complesso, ha un ruolo che possiamo de7nire “motore”
della Cos=tuzione, in quanto è tenuto a riequilibrare tu$e le forze poli=che al 7ne di garan=re il
corre$o corso del sistema cos=tuzionale.

2. Elezione del Presidente della Repubblica

Il PdR viene eleNo in seduta comune dal Parlamento integrato dai delegaB regionali eleG dai
rispeGvi consigli, tre per ogni regione e uno per la Valle D’Aosta. Può essere ele$o PdR ogni
ci$adino che abbia compiuto 50 anni e goda di tuH i diriH civili e poli=ci.
1. L’iniziaBva eleNorale, regolata dagli ar$. 83 – 85, spe$a al PRESIDENTE DELLA CAMERA,
2. che convoca in SEDUTA COMUNE il Parlamento e i delegaB regionali,
3. entro 30 giorni dalla scadenza del termine naturale del mandato, che è di 7 anni.
Nelle prime 3 votazioni, si osservano lo scruBnio segreto e la maggioranza qualiRcata di 2/3 del
Parlamento in seduta comune e solo alla quarta votazione è possibile eleggere il PdR con
maggioranza assoluta. Tu$o questo è teso a garan=re la massima rappresentaBvità possibile,
poiché il PdR è una 7gura super partes e deve godere di un ampio consenso. Una volta ele$o, il
PdR presta giuramento di fedeltà alla Repubblica e osservanza alla Cos=tuzione, a cui segue il
discorso con cui il PdR dichiara i principi cui intende ispirarsi nei suoi se$e anni di mandato.

3. Cessazione della carica e supplenza

La cessazione naturale della carica arriva al termine dei seNe anni di mandato, alla 7ne dei quali il
PdR può essere riele$o (ipotesi mai veri7catasi).
Il mandato presidenziale può altrimen= terminare solo con DIMISSIONI VOLONTARIE o col
sorgere di INCOMPATIBILITA’ (art. 90) con la carica, che avviene in due casi:
1. in caso di reato di alto tradimento (ad esempio intesa con Sta= nemici, passaggio di
informazioni so$o segreto di Stato a terzi) o
2. aNentato alla CosBtuzione (ad esempio in caso di violazione di una norma cos=tuzionale, ma
anche la mancata promulgazione di una legge entro i 30 giorni dalla sua approvazione (?)),
che si veri7cano in seguito ad una sanzione penale accessoria. Per me$ere in stato di accusa il
Presidente della Repubblica, il Parlamento si riunisce in seduta comune e, tramite votazione,
decide l'eventuale rinvio a giudizio del medesimo alla Corte Cos=tuzionale. Fino ad ora, non si è
mai proceduto a rinviare a giudizio il presidente. Normalmente, la Corte Cos=tuzionale è composta

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da quindici membri, un terzo dei quali nomina= proprio dal capo dello stato in accusa; onde
evitare un voto condizionato e fortemente sbilanciato, i quindici membri già in carica vengono
integra= da altri sedici membri straordinari, estraH a sorte tra tuH coloro che, secondo
l'ordinamento giuridico italiano, presentano i requisi= di eleggibilità a senatore. L’organo
supplente del PdR è il Presidente del Senato.
Ul=ma ipotesi di des=tuzione è quella dell’impedimento permanente, che si veri7ca ad esempio in
caso di malaHe gravi che impediscono il naturale svolgimento delle funzioni del PdR. Diverso è
l’impedimento temporaneo, che invece si veri7ca ad esempio in caso di un lungo viaggio.

4. Autonomia, indipendenza e irresponsabilità del Presidente della Repubblica

Il PdR non ha responsabilità rela=ve agli aG compiuB nell’esercizio delle sue funzioni, ad
eccezione degli aH presidenziali, e questo è l’eVe$o del suo status cos=tuzionale di autonomia e
indipendenza. Conseguenza di questo status è anche che nessun a$o 7rmato dal PdR vale se non
contro7rmato dai Ministri e dal PdC proponen= che ne assumono la responsabilità. Gli ATTI
PRESIDENZIALI possono essere di TRE TIPI:
1. AG formalmente presidenziali, ma sostanzialmente governaBvi: sono aH il cui contenuto è
proposto dal governo, ma la cui adozione viene sancita da un a$o presidenziale (es. decre= rela=vi
ai regolamen= governa=vi)
2. AG formalmente e sostanzialmente presidenziali: si tra$a degli aH il cui contenuto e la cui
inizia=va è ad esclusiva discrezione del PdR (es. nomina dei senatori a vita)
3. AG sostanzialmente complessi: il contenuto di ques= ul=mi è predisposto congiuntamente da
governo e PdR (es. scioglimento delle Camere, sebbene ruolo PdR sia preminente o nomina
PdConsiglio)
Esistono, in7ne, in7ne aH presidenziali non soggeH a contro7rma, es. dimissioni o esternazioni.

5. Potere di messaggio e di esternazione

I messaggi sono manifestazioni formali di opinione presidenziale; a questa categoria,


appartengono ad esempio i messaggi di rinvio delle leggi alle Camere e il messaggio di
insediamento. Meno formale, ma ugualmente importante è il potere di esternazione:
si tra$a dell’esercizio naturale del diri$o d’opinione da parte del PdR. Nel potere di esternazione
rientrano tu$e le dichiarazioni e le considerazioni informali del Presidente, che possono (come nel
caso di Cossiga) inruire sulla funzione parlamentare e su quella propria del PdR. Il potere di
esternazione ha assunto par=colare importanza a par=re dalla crisi dei par== di massa, poiché il
PdR, anche con le sue esternazioni, ha il compito di far riacquisire alla classe poli=ca la 7ducia che
ha perso.

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6. I poteri presidenziali davan: all’esecu:vo

Il PdR ha alcuni poteri che concernono l’esecu=vo. Egli, in par=colare, nomina il Presidente del
Consiglio, i Ministri – su proposta del Presidente, i funzionari dello Stato, accredita e riceve i
rappresentanB diplomaBci, ha il comando delle forza armate e presiede il Consiglio Supremo di
Difesa. A ques= si aggiunge il decreto presidenziale di scioglimento delle Camere, seppure con la
contro7rma del PdCM.

7. Il PdR e il potere legisla:vo

I poteri del PdR in relazione al Parlamento sono sostanzialmente CINQUE:


1. potere di rinvio della legge alle Camere in sede di promulgazione per una nuova deliberazione
(alla seconda approvazione, il PdR è costre$o a promulgarla)
2. potere di messaggio,
3. autorizzazione della presentazione alle Camere dei disegni di legge di inizia=va legisla=va
governa=va,
4. potere di promulgazione delle leggi e di emanazione dei decre= aven= valore di legge e dei
regolamen=,
5. indizione dei referendum nei casi previs= dalla Cos=tuzione.

8. Il PdR e il potere giudiziario

Il PdR ha anche alcuni poteri che riguardano l’aHvità giudiziaria. Egli, infaH, presiede il Consiglio
Superiore della Magistratura, e anche in questo caso il suo principale compito è quello di
garan=re l’indipendenza e l’autonomia del potere giudiziario, scongiurando il rischio di tentazioni
corpora=ve.

9. Il PdR e la Corte cos:tuzionale

In relazione alla Corte cos=tuzionale, il PdR ha il delicato potere di nomina di un terzo dei giudici,
tramite un decreto contro7rmato dal PdCM.

10. Il PdR e la guerra

Il PdR ha, per così dire, l’ul=ma parola sulla guerra. Egli, ai sensi dell’art. 87 comma 9, dichiara
formalmente lo stato di guerra deliberato dalle Camere.

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Capitolo 13: il Governo

1. Premessa

Il Governo è un organo necessario e conBnuaBvo, rappresenta il potere esecuBvo e, insieme al


Parlamento, al PdR e alla Corte Cos=tuzionale, è un cosidde$o organo cosBtuzionale. Ciò che lega
il Governo e il Parlamento è un rapporto 7duciario.

2. Gli organi necessari del gov: PdCM, Ministri e Consiglio dei Ministri

Ciò che nel suo insieme de7niamo governo, è dato da TRE ORGANI NECESSARI (PdCM, Ministri,
CdM) previs= dall’art. 92, di cui due a caraNere individuale (PdCM e i singoli Ministri) e uno a
caraNere collegiale (Consiglio dei Ministri).
1. Il PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI è un organo monocraBco, cioè individuale,
sebbene disponga di un proprio apparato burocra=co, ossia la Presidenza del Consiglio dei
Ministri. Poiché presiede il Consiglio, ossia un organo collegiale, assume i compiB di redazione
dell’ordine del giorno, la convocazione e la direzione dei lavori del Consiglio. Può nominare anche
un proprio Vice tra i Ministri.

2. Anche i MINISTRI sono organi monocraBci. Sono nominaB dal PdR su richiesta del PdCM. I
Ministri sono prepos= ai rispeHvi Ministeri o Dicasteri deH con portafoglio, cioè con un proprio
apparato burocra=co comprensivo di uno stanziamento 7nanziario. Accanto ai ministeri, vi sono
anche le Agenzie, ossia en= con una propria autonomia ges=onale che alleggeriscono
burocra=camente i rispeHvi ministeri.I Ministri senza portafoglio non dispongono di una propria
stru$ura burocra=ca né, quindi, di un proprio stanziamento 7nanziario, e aVeriscono per quello
alla Presidenza del Consiglio. Essi hanno funzioni cos=tuzionali ma non amministra=ve. I MSP
vengono nomina= per la ges=one di aSari speciali che urgono nel momento storico della loro
convoca.

3. Il CONSIGLIO DEI MINISTRI è invece un organo collegiale. Esso è cos=tuito da tuH i Ministri,
con e senza portafoglio, e presieduto dal PdCM. Alle riunioni del Consiglio possono partecipare
anche i Vice Ministri, i Presiden= delle regioni a statuto speciale, ma esprimere solo pareri o vo=
consul=vi.

3. Gli organi non necessari del governo

Gli organi non necessari del governo sono organi non previsB cosBtuzionalmente, quindi non
obbligatori né necessari. Essi sono: Consiglio di GabineNo, ComitaB interministeriali,
SoNosegretario e Vice Ministri e i Commissari straordinari del Governo.

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3.1. Il Consiglio di Gabine<o

Il Consiglio di Gabine$o, funzionante solo dal 1983 al 1987, è formato da alcuni Ministri di
par=colare rilevanza poli=ca che vengono nomina= dal PdCM.

3.2. I Comita: interministeriali

I ComitaB interministeriali realizzano l’is=tuto del coordinamento, cioè risolvono il problema della
mancata collaborazione tra i vari ministeri.

3.3. I So<osegretari di Stato, il So<osegretario alla presidenza del Consiglio e i Vice Ministri

Il So$osegretario di Stato è una 7gura di tradizione an=ca che svolge un ruolo sostanzialmente
poli=co, di equilibrio tra le forze par==che di coalizione.

3.4. I Commissari straordinari del Governo

***da fare

4. La formazione del Governo e il rapporto Educiario col Parlamento

Come abbiamo de$o, il Presidente della Repubblica è l’organo che ha il compito di nominare il
governo, come in tuH i regimi parlamentari. Nel fare ciò, però, il PdR deve tener conto della
volontà del Parlamento, poiché il Governo deve essere capace di o$enere la Rducia
parlamentare. Il PdCM, che è scelto e nominato autonomamente dal PdR, e i Ministri sono
nomina= dal PdR su proposta del PdCM. Proprio perché questa nomina avviene su proposta, è
considerata un punto di incontro tra i due organi. Nella formazione del governo, la prima fase è
quella delle consultazioni, non previste dalla Cos=tuzione ma determinate da una consolidata
prassi di galateo is=tuzionale. Le consultazioni del PdR si rivolgono ai Presiden= delle due Camere,
agli ex Presiden= della Repubblica e alle delegazioni poli=che (capigruppo e segretari di par=to). A
questa fase segue il conferimento orale dell’incarico di formazione di governo, ossia un mandato
esplora=vo tramite cui il PdC sonda le possibilità di formare un governo.
La nomina si conclude con il giuramento del governo nelle mani del PdR. L’ul=ma fase è quella
della Rducia: entro dieci giorni dal decreto di nomina, il governo si presenta davan= ciascuna
Camera, dove il PdCM espone il proprio programma di governo e il Parlamento è chiamato ad
esprimere un voto di 7ducia.
Il rapporto 7duciario tra Governo e Parlamento può essere interro$o con la revoca della Rducia,
che an=cipa una crisi di governo.
TRE sono le garanzie cos=tuzionali legate a questa revoca:
1. Essa deve essere prevista con una mozione moBvata, so$oscri$a da almeno un decimo dei
componen= di una Camera;
2. La mozione deve essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione;

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3. La mozione deve essere votata in ciascuna Camera con appello nominale, ossia tramite un voto
il più palese possibile. Diversa è la ques=one di 7ducia. Nel periodo che intercorre tra giuramento
e 7ducia, il governo dovrebbe astenersi da aH di indirizzo poli=co.
Quando il PdR giunge alle dimissioni senza previo voto di s7ducia, si parla di crisi
extraparlamentare di governo.

II. ASPETTI FUNZIONALI E RESPONSABILITA’

1. Le a<ribuzioni del Presidente del Consiglio

Le funzioni cos=tuzionali del PdCM possono svolgersi in TRE aNribuzioni:


1. DIRETTAMENTE, IN QUALITA’ DI ORGANO INDIVIDUALE: in riferimento all’a$ribuzione
individuale, il PdCM “dirige la poliBca generale del governo e manBene l’unità di indirizzo
poliBco e amministraBvo, promovendo e coordinando l’aGvità dei Ministri (art. 95)”. I compi=
più rilevan=, quindi, riguardano l’emanazione di direGve poliBche e amministraBve rivolte ai
Ministri.
2. IN NOME DEL GOVERNO: comunica alle Camere la composizione del governo stesso, chiede la
7ducia iniziale e pone la ques=one di 7ducia.
3. CONFERENDO DELEGA AD UN MINISTRO: esse riguardano le relazioni sovrastatuali con l’UE
oppure substatali come regioni e province.

2. Le a<ribuzioni del Consiglio dei Ministri nell’ambito della poli:ca generale del
Governo

Le a$ribuzioni del Consiglio dei Ministri sono:


1. La determinazione della poliBca generale del governo
2. La determinazione dell’indirizzo generale dell’azione amministraBva
3. La deliberazione su ogni quesBone relaBva all’indirizzo poliBco sul quale si basa il rapporto
Rduciario con il Parlamento
4. La risoluzione dei conbiG di aNribuzione tra i Ministri

3. Cenni alle a<ribuzioni dei singoli Ministri nell’ambito della funzione


amministra:va

***ehm da fare

4. Le responsabilità giuridiche e la responsabilità poli:ca

Mentre il PdR e i parlamentari rispondono soltanto ai rea= di alto tradimento e a$entato alla
Cos=tuzione, i membri del governo sono responsabili per gli aG che compiono nell’esercizio delle
loro funzioni.

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4.1. La responsabilità giuridica: cenni alla responsabilità civile e alla responsabilità


amministra:va

L’art. 28 recita: “i funzionari … sono direNamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e
amministraBve, degli aG compiuB in violazione di diriG. In tali casi la responsabilità civile si
estende allo Stato”. La responsabilità civile (gius=zia ordinaria) si riassume nel risarcimento di
danni causa= a terzi in violazione dei diriH, mentre quella amministra=va (gius=zia contabile) si
riassume nel risarcimento del danno arrecato alla PA.

4.2. La responsabilità penale: i c.d. rea: ministeriali

Le responsabilità penali, invece, sono cos=tuite dai c.d. reaB ministeriali. Essi, in ordine
decrescente di gravità, sono
1. la concussione (il pubblico uYciale induce qualcuno a dargli denaro),
2. la corruzione (il pubblico uYciale si fa dare denaro per compiere un a$o rela=vo al suo uYcio),
3. il peculato (il pubblico uYciale si appropria di denaro appartenente alla pa) e
4. la malversazione (il pubblico uYciale si appropria di denaro non appartenente alla pa, ma in suo
possesso per la sua funzione). Se un Ministro o un ex Ministro si macchia di uno di ques= rea=,
dovrà rispondere al c.d. tribunale dei ministri, composto da tre magistra= estraH a sorte dai
magistra= del tribunali del distre$o.

4.3. La responsabilità poli:ca: collegiale e individuale

Le responsabilità poli=che sono quelle che sorgono nei governi parlamentari e in7ciano il rapporto
7duciario. Quando il governo assume aG o comportamento poliBci inopportuni, contraddi$ori
con la linea poli=ca dichiarata a inizio mandato, si tra$a di responsabilità poliBca collegiale e lo
strumento che il Parlamento usa per censurarla è il voto di sRducia.
La responsabilità poliBca individuale, invece, è stata messa in discussione poiché – secondo la
do$rina dominante – l’aHvità di un singolo ministro non può essere giudicata se non in relazione
al principio dell’unità ministeriale.
Un par=colare esempio di responsabilità poli=ca è la controRrma ministeriale.

III. GLI ATTI NORMATIVI DEL GOVERNO

1. Premessa

Sebbene la divisione dei poteri determini che il potere legisla=vo non può essere a$ribuito al
governo, ci sono situazioni par=colari in cui l’esecu=vo può produrre aH norma=vi. Ques=
possono essere di due =pi: decreB legislaBvi e decreB legge. I mo=vi per cui viene delegata
all’esecu=vo la legislazione di una determinata materia sono molteplici: innanzitu$o, l’iter della

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legge ordinaria è tendenzialmente molto lungo; in secondo luogo, la disciplina di alcune materie
richiede competenze speciRche e tecniche di cui diYcilmente dispone il Parlamento.
Nella gerarchia delle fon=, gli aH norma=vi sono pos= tra le fon= primarie (insieme a leggi e
direHve comunitarie).

2. I decre: legisla:vi

La legge di delega o di delegazione è la legge con cui il Parlamento delega al governo


l’emanazione di un decreto legislaBvo. La legge delega prevede TRE LIMITI fondamentali, ossia:
1. DI TEMPO: cioè non può essere sine die, ma deve 7ssare un termine
2. DI OGGETTO: cioè deve essere data per una materia speci7ca
3. DI PRINCIPI E CRITERI DIRETTIVI: queste, poiché cos=tuiscono scelte poli=che generali, sono
riservate al Parlamento.
Ques= limi= consentono che la funzione legisla=va non possa mai essere dismessa dal Parlamento.

3. I decre: legge

Dato che il decreto legge presuppone una duplice natura di straordinaria necessità e urgenza, non
occorre un’autorizzazione preven=va del Parlamento e le garanzie e i limiB sono successivi. In
par=colare, essi riguardano:
1. L’ITER: il dl deve essere deliberato dal Consiglio dei Ministri (che provvederà a mo=varlo),
controllato ed emanato dal PdR, trasmesso alle Camere so$o forma di disegno di legge di
conversione e, data l’urgenza, dovrà essere emanato e pubblicato nella GazzeNa Ukciale il giorno
stesso e entra in vigore immediatamente.

2. GLI EFFETTI GIURIDICI: riguardo gli eVeH giuridici, le situazioni possibili che possono
con7gurarsi sono tre: I. le camere convertono il dl II. Una o entrambe le camere non convertono il
dl III. Le camere lasciano spirare inu=lmente il tempo senza pronunciarsi. Nel primo caso, il
disegno di legge di conversione assorbe il decreto legge; nelle altre due ipotesi, il dl si considera
respinto. E’ per questo mo=vo che il dl si considera un provvedimento provvisorio.

3. IL CONTENUTO: il gov non può, con dl, 1. conferirsi una delega legislaBva, 2. provvedere nelle
materie di cui all’art. 72 (materia cos=tuzionale ed ele$orale, autorizzazione a ra=7care tra$a=
int.li, approvare bilanci e consun=vi), 3. rinnovare le disposizioni di dl non converBB dal
parlamento, 4. rinnovare l’eYcacia di disposizioni dichiarate illegiGme dalla Corte.

(Il decreto legge (D.L.) è una legge emanata dal Governo, di sua inizia=va, ossia senza che occorra una
legge di delega da parte del Parlamento. Ciò può aversi (art. 77 Cost.) solo in “casi straordinari di necessità
e urgenza”, ad evitare che il Governo possa di fa$o sos=tuirsi al Parlamento nell’espletamento della
funzione legisla=va. In ogni caso il decreto legge dev’essere presentato al Parlamento nello stesso giorno in
cui viene varato, aYnché il supremo organo legisla=vo ne curi la conversione in legge. Se ciò non avviene
entro 60 giorni dalla pubblicazione del decreto sulla gazze$a uYciale, questo decade. Alcune materie sono

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comunque so$ra$e al decreto legge: per esempio quella ele$orale. Non è possibile, a$raverso il decreto
legge, rinnovare le disposizioni di decre= legge cui una Camera abbia negato la conversione in legge, né
ripris=nare disposizioni dichiarate illegiHme dalla Corte Cos=tuzionale per vizi non aHnen= al
procedimento. Quanto alla forma, il decreto legge viene emesso come decreto del Presidente della
Repubblica (D.P.R.). Il decreto legisla=vo (D. Lgs.) è una legge varata dal Governo su delega del Parlamento
(la cosidde$a legge delega), che ne precisa i contenu=, i limi= e i tempi di emanazione. Vi si fa luogo per
disciplinare materie par=colarmente complesse, tali comunque da non poter essere esaminate dal
Parlamento se non a scapito di un notevole rallentamento della sua aHvità: si pensi alla riforma di un
codice o al varo di un testo unico. Anche il decreto legisla=vo viene emesso nella forma del D.P.R.)

4. I regolamen:

Nella gerarchia delle fon=, i regolamenB sono fonB secondarie del diriNo. Formalmente, essi sono
aG amministraBvi perché prodoH dal governo, anche se sostanzialmente sono cos=tui= da
norme giuridiche come le leggi e gli aH aven= forza di legge.
Dato che ai regolamen= possono essere spesso delegate materie o spazi di materie non coperte
dalla legge, per meglio comprenderli bisogna ricollegarci all’is=tuto della riserva di legge. La
riserva di legge può essere perlopiù ASSOLUTA o rela=va: assoluta quando ogni aspeNo di una
materia deve essere regolato con legge ordinaria o con aH aven= forza di legge; in questo caso, i
regolamen= possono solo predisporre norme di esecuzioni della legge ordinaria (regolamen=
secundum legem). Nel caso della riserva RELATIVA, invece, alcuni aspeG di una materia sono
disciplina= da legge (o da decre= legisla=vi), e altri da un regolamento chiamato ad integrarla
(regolamen= praeter legem). Oltre ai regolamen= secundum legem e praeter legem, esistono i
regolamento c.d. indipendenB, che disciplinano una materia ex novo, ove non sussista alcuna
riserva di legge sulla materia stessa.
In quanto fonB secondarie del diriNo, i regolamen= non sono soNoponibili al giudizio di
legiGmità cosBtuzionale, ma soltanto ad un giudizio di legiGmità in via giudiziaria, cioè annulla=
da un giudice amministra=vo o ordinario.
La Cos=tuzione parla dei regolamen= nell’art. 87 comma 6 e nell’art. 117, aVermando che i
regolamen= sono emana= dal PdR e a$ribuendo la potestà regolamentare a Stato, Regioni ed En=
locali a seconda delle loro competenze. L’art 117 (“La potestà legisla=va è esercitata dallo Stato e
dalle Regioni nel rispe$o della Cos=tuzione, nonchè dei vincoli derivan= dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali”) stabilisce quindi importan= riserve di legge, cioè
materie la cui disciplina può essere regolamentata solo da leggi primarie e non da fon=
secondarie. Es. poli=ca estera, immigrazione, previdenza sociale, istruzione.
L’art. 17 della legge n. 400 del 1988, invece, introduce tre categorie di regolamenB e il loro
procedimento di formazione:
1. REGOLAMENTI DI ESECUZIONE, DI ATTUAZIONE E INTEGRAZIONE, INDIENDENTI, DI
ORGANIZZAZIONE, DI SEMPLIFICAZIONE NORMATIVA:

2. REGOLAMENTI AUTORIZZATI O DELEGIFICATI:

3. REGOLAMENTI MINISTERIALI, PRESIDENZIALI O INTERMINISTERIALI:

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Capitolo 14: La Pubblica Amministrazione e la tutela delle posizioni


sogge6ve
TUTTO DA FARE***

Capitolo 15: la Magistratura

1. Premessa

Come per gli altri poteri dello Stato, nel riorganizzare l’ordinamento giuridico i cos=tuen=
intendevano anzitu$o contrapporsi al regime fascista, garantendo quindi l’autonomia,
l’indipendenza e la c.d. terzietà del giudice al 7ne di rendere ne$a la divisione tra i poteri. Nel
fare ciò, essi da un lato recuperarono l’asse$o organizza=vo e funzionale dell’ordinamento
giuridico prefascista, dall’altro introdussero il controllo di cosBtuzionalità aYdandolo al nuovo
organo di Corte cosBtuzionale.

2. Ordinamento giurisdizionale

L’ordinamento giurisdizionale è l’insieme delle regole che riguardano la funzione giurisdizionale.


La giurisdizione è ripar=ta tra diversi giudici, poiché essa è pluralis=ca; preferiamo de7nirlo
ordinamento giurisdizionale anziché in altro modo poiché questa de7nizione è più
onnicomprensiva di altre.

2.1. Magistratura ordinaria, sezioni specializzate per determinate materie e


partecipazione dire<a del popolo all’amministrazione della gius:zia (art. 102)

La funzione giurisdizionale, come si evince dalla stessa Cos=tuzione, è molto complessa. InfaH se
da un lato la carta cos=tuzionale aVerma che la funzione giuridica è di competenza dei magistraB
ordinari, vietando l’is=tuzione di giudici speciali e cos=tui= ad hoc (art. 102), essa stessa aNenua il
principio di unicità della giurisdizione in altre norme, prevedendo sia giudici speciali anteceden=
rispe$o alla Cos=tuzione – Consiglio di Stato, Corte dei Con= e Tribunali militari – sia ins=tuendone
dei nuovi – Tribunali amministra=vi regionali e Corte cos=tuzionale.
Accanto ai giudici speciali “veri e propri”, l’art. 102 prevede anche la possibilità di is=tuire sezioni
specializzate presso la magistratura ordinaria, al 7ne di integrare l’aHvità giudiziaria con quella di
esper= in determinate materie (es. tribunale per i minorenni). L’art. 102, in7ne, cita la
partecipazione direNa del popolo all’amministrazione della gius=zia, nei casi e nelle forme
previste dalla legge. A diVerenza delle sezioni specializzate, in cui i ci$adini chiama= ad aYancare i
giudici devono presentare dei requisi= di idoneità, ciò non è previsto per i giudici popolari.

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2.2. La magistratura ordinaria civile e penale

La magistratura ordinaria è l’insieme di magistraB isBtuiB e regolaB dalle norme


dell’ordinamento giudiziario (art. 102), che – a diVerenza di altre magistrature – ha caraNere
generale. Tra i magistra= ordinari civili o penali. Giurisdizione civile: si occupa di vertenze e li=gi
tra priva= ci$adini per rappor= di diri$o privato, mentre quella penale punisce – per opera dello
Stato – i rea= commessi dagli individui. A dis=nguerla dalla civile è sopra$u$o la previsione di una
sanzione (pena).

GIURISDIZIONE CIVILE:
1. GIUDICI DI PACE: sono giudici onorari e restano in carica qua$ro anni; giudicano su controversie
civili di modesto valore economico e, in materia penali, sui rea= punibili con sola molta;
2. TRIBUNALE: prima organo collegiale, ora monocra=co. Giudica sulle controversie non risolute
dal giudice di pace e sulle sentenze del giudice di pace;
3. CORTE D’APPELLO: è un organo collegiale ed è di secondo grado rispe$o al tribunale
4. CORTE DI CASSAZIONE: come d’appello, è un organo collegiale e di carriera; è un giudice di
legiHmità e non di merito, cioè si limita ad accertare che il giudice di secondo grado non abbia
commesso errori nell’interpretazione della legge applicata alla faHspecie concreta.

GIURISDIZIONE PENALE:
1. IN PRIMO GRADO: giudici di pace (rea= di minore gravità), Tribunale, Corte d’assise
2. IN SECONDO GRADO da giudici collegiali, ossia: Corte d’appello, Corte d’assise di appello
(contro le sentenze della Corte d’assise) e la Corte di cassazione, che giudica sulle sentenze
emesse in sede di appello o contro le sentenze di primo grado inappellabili.
Nella giurisdizione penale va citato anche il Tribunale delle libertà, che si occupa di riesaminare
provvedimen= restriHvi della libertà personale e integra il ricorso in Cassazione.
Quelli analizza= 7nora, sono organi di magistratura con funzione giudicante, ma accanto ad essa vi
è anche la MAGISTRATURA REQUIRENTE, formata da pubblici ministeri che hanno funzione di
sBmolo della decisione, ar=colata in Procure della Repubblica, che ha il compito di promuovere
l’azione penale e difendere l’interesse pubblico nei giudizi civili.

2.3. I giudici amministra:vi

I giudici amministra=vi sono i TRIBUNALI AMMINISTRATIVI REGIONALI, conosciu= con l’acronimo


di TAR – giudici collegiale is=tui= in ogni capoluogo di Regione – e il CONSIGLIO DI STATO,
anch’esso collegiale e cos=tuito da sei sezioni, di cui le rime tre hanno funzione consul=va in
materia giudico-amministra=va del governo e i secondi tre svolgono la funzione giurisdizionale in
ques=one.
I TAR sono organi di gius=zia amministra=va di primo grado e il Consiglio di Stato è il suo giudice
d’appello; entrambi si occupano, dunque, di risolvere controversie che interessano l’aGvità
amministraBva. La dis=nzione tra giudici ordinari e amministra=vi si basa, dunque, sulla natura
della situazione giuridica da tutelare: mentre il giudice ordinario si occupa della tutela di diriG

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soggeGvi, il giudice amministraBvo tra$a gli interessi legiGmi. Recentemente, ai giudici


amministra=vi è stata estesa la giurisdizione delle controversie in materia di servizi pubblici,
urbanis=ca e edilizia.

2.4. I giudici in materia contabile

I giudici in materia contabile sono iden=7cabili con la CORTE DEI CONTI, che – oltre alla funzione di
controllo su 7nanze pubbliche e aH del governo, ha funzioni giurisdizionali aNraverso tre sezioni
centrali e le sezioni regionali: contro queste ul=me è possibile fare appello alle prime e contro le
prime è ammesso il ricorso in Cassazione. La Corte dei con=, dunque, ha l’esclusiva giurisdizione
nelle materie di contabilità pubblica e di responsabilità amministraBva dei funzionari della P.A.,
che può consistere in danno patrimoniale doloso o colposo.

2.5. I giudici tributari

Altri giudici speciali sono le COMMISSIONI TRIBUTARIE, che si occupano delle controversie
relaBve ai tribuB. Si dividono in Commissioni provinciali, che giudicano in primo grado e
Commissioni regionali che operano in appello.

2.6. I giudici militari

Abbiamo, in7ne, i TRIBUNALI MILITARI, che sono competen= a giudicare dei reaB militari
commessi dagli appartenen= delle Forze armate.

2.7. I giudici arbitrali

Gli ARBITRI si occupano di giurisdizioni non statali, dunque sono giudici privaB nomina=
dire$amente dalle parB per risolvere controversie tra le stesse e ques=oni nascen= da loro
rappor= obbligatori.

2.8. Lo status giuridico dei magistra:

Per status giuridico intendiamo il complesso di norme, diriH e doveri che riguardano un
determinato gruppo sociale o professionale. Lo status giuridico dei giudici nella nostra
Cos=tuzione è a$o sopra$u$o a garan=re che l’ordine sia “autonomo e indipendente da ogni
altro potere” e assogge$ato a null’altro se non alla legge (in common law anche a precedente
giudiziario per il principio dello stare decisis). A garan=re tale indipendenza è l’is=tuzione,
cos=tuzionalmente prevista, del Consiglio Superiore della Magistratura quale organo di
autogoverno dei magistra=.
La Cos=tuzione sancisce, poi, TRE PRINCIPI fondamentali a garanzia dell’indipendenza dei singoli

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magistra=, ossia:

1. “I magistraB sono inamovibili” (art. 107, comma 1): cioè non possono essere sospesi dal
servizio né des=na= ad altre sedi se non per decisione del CSM (non del Ministro Gius=zia).

2. “I magistraB si disBnguono tra loro soltanto per diversità di funzioni” (art. 107, comma 3):
cioè non esiste un rapporto gerarchico tra i vari uYci dell’ordine e, all’interno degli stessi, il
passaggio da una quali7ca all’altra è automa=co, ossia basato sulla sola anzianità di servizio.

3. “Le nomine dei magistraB hanno luogo per concorso” (art. 106, comma 1): cioè i magistra=
vengono recluta= secondo un criterio seleHvo che si basa sulle capacità tecnico-giuridiche degli
aspiran= e tende a garan=re che essi siano liberi da condizionamen= (cosa che potrebbe essere
compromessa se fossero eleH).
I magistra= sono so$opos= a responsabilità civile, penale e disciplinare.

3. Il Consiglio Superiore della Magistratura

L’art. 104 prevede una composizione collegiale del CSM, ossia l’organo di autogoverno dei giudici,
che è cos=tuito per 2/3 da membri eleG da tuG i magistraB ordinari appartenenB alle varie
categorie, e per 1/3 dal Parlamento in seduta comune fra professori ordinari di università in
materie giuridiche e da avvocaB dopo quindici anni di servizio. Formalmente, a presiedere il CSM
è il PdR, ma date le sue molteplici mansioni, nella realtà questo ruolo viene svolto dal
Vicepresidente ele$o dallo steso CSM tra i membri di elezione parlamentare.
Il CSM, inoltre, formula proposte ed esprime pareri al Ministro di gius=zia in merito
all’organizzazione e al funzionamento degli organi giudiziari e sull’amministrazione della gius=zia.
In par=colare il CSM ha il potere di nomina dei giudici di pace, dei componen= delle sezioni
specializzate e designa la nomina della Corte di cassazione.
L’organizzazione interna del CSM è cos=tuita dal comitato di presidenza, da più commissioni
referen=, da una commissione speciale e dalla sezione disciplinare.

4. Competenze residuali del Ministro di gius:zia

Come de$o, il compito di assicurare l’indipendenza e l’autonomia della Magistratura spe$ano al


CSM (in precedenza al Ministro), ma al Ministro di giusBzia restano comunque importanB
competenze residuali; a lui compete anzitu$o l’organizzazione e il funzionamento dei servizi
relaBvi alla giusBzia, sia in senso stre$amente materiale (come la manutenzione degli edi7ci) sia
rela=vamente all’organizzazione del personale, ad esempio ha il potere di assegnazione dei
magistra= in base alle piante organiche e così via. Il Ministro ha inoltre la facoltà di intervenire alle
riunioni del CSM, pur senza partecipare alle sue delibere. In7ne, egli ha il potere e il dovere di
predisporre periodiche ispezioni negli uYci giudiziari.

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4.1. Le garanzie di indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali

La garanzia di indipendenza dei giudici e di tu$e le magistrature è stabilita con una riserva di
legge esplicitata nell’art. 108, che aVerma che le norme sull’ordinamento giurisdizionale siano
stabilite dalla legge, escludendo quindi ogni ingerenza del governo.
Se per i giudici ordinari le garanzie di indipendenza sono tutelate dalla stessa Cos=tuzione, per le
giurisdizioni speciali questo compito viene assolto dai loro rispeHvi “Consigli”; ossia: Consiglio di
Presidenza della gius=zia amministra=va, Consiglio di Presidenza della Corte dei con=, Consiglio
Superiore della Magistratura militare, Consiglio di Presidenza della gius=zia tributaria.

5. Principi e norme cos:tuzionali in materia di giurisdizione

I più importan= principi che la Cos=tuzione in materia giurisdizionale ha predisposto sono in


par=colare l’imparzialità e la terzietà del giudice, il diriNo alla difesa, gli obblighi di riparazione
degli errori giudiziari; tuH ques= principi trovano una formulazione organica nel nuovo art. 111
C.I. che si apre proprio aVermando che “la giurisdizione si a$ua mediante giusto processo regolato
dalla legge”, quindi aVerma il principio della riserva assoluta di legge in materia processuale.

5.1. Il principio di imparzialità del giudice (art. 25)

Il principio di imparzialità del giudice è genericamente sancito dall’art. 25 C.I. che stabilisce che
“nessuno può essere distolto dal giudice naturale precos=tuito per legge”. Con il principio di
giudice naturale si aVerma consequenzialmente quello di imparzialità del giudice: questo ar=colo,
infaH, protegge la certezza del giudice so$raendola alla arbitrarietà di designazione. Il principio di
imparzialità del giudice, formalmente aVermato dall’art 25 C.I., è garan=to sostanzialmente da
norme civili e penali che riguardano i casi di astensione del giudice, che può essere obbligatoria o
facoltaBva e che si con7gura quando un giudice abbia rapporB con le parB e venga dunque a
mancare il principio stesso di imparzialità.

5.2. Diri<o di difesa (art. 24)

Il diriNo di difesa è sancito dall’art. 24 che recita “TuH possono agire in giudizio per la tutela dei
propri diriH e interessi legiHmi. La difesa è un diri$o inviolabile in ogni stato e grado del
procedimento. Sono assicura= ai non abbien=, con gli apposi= is=tu=, i mezzi per agire e difendersi
davan= ad ogni giurisdizione.” L’art. 24 dunque aVerma sia il diri$o di difesa in senso formale,
individuando la sua inviolabilità, sia in senso sostanziale, facendo riferimento al patrocinio a spese
dello Stato, ossia un is=tuto a$o a garan=re l’assistenza in giudizio anche a chi non possa
perme$ersela.

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5.3. Il giusto processo e le sue regole (art. 111)

Come de$o, gran parte dei principi fondamentali in materia giurisdizionale sono resi operan=
dall’art. 111 della Cos=tuzione, in par=colare dopo la riforma del 1999, che ha contribuito a
delineare un insieme di regole che formano il giusto processo. Tra queste, ricordiamo in
par=colare il contraddiNorio, ossia la necessità che le par= si contrappongono in maniera equa
senza lo squilibrio pre-riforma tra impianto d’accusa e quello di difesa; l’obbligo della
moBvazione, a$o a limitare i casi di abuso d’uYcio.
L’art. 111 stabilisce, poi, una serie di garanzie dell’imputato come il principio dell’informazione
tempesBva e riservata, il diri$o ad avere un interprete per chi non comprenda la lingua, la facoltà
di interrogare l’accusa e di convocare la difesa.

5.5. Il Pubblico Ministero e l’obbligo di esercizio dell’azione penale

Uno degli is=tu= più discussi circa la prassi giudiziaria è quello dell’obbligatorietà e irretraNabilità
dell’azione penale. Il principio dell’obbligo dell’azione penale, infaH, impone che il Pubblico
Ministero valu= la fondatezza di ciascuna noBzia di reato e che compia le indagini necessarie per
decidere se occorre formulare l’imputazione e, dopo aver rinviato a giudizio, non possa archiviarla
(irretra$abilità).
Questo principio imporrebbe un sovraccarico di lavoro ai P.M., che sono dunque costreH a fare
delle scelte, in teoria non consen=te dall’ordinamento.

6. Rijessioni conclusive

Mmmhhh. Sì.

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Capitolo 16: Le Autonomie territoriali nel nuovo Titolo V della


CosCtuzione

I. LE REGIONI: FUNZIONI E ORGANI

1. Premessa: le origini dello Stato regionale italiano

Statuto Alber=no: tendenza accentratrice volta ad alimentare una coscienza nazionale 7no ad
allora carente.
Secondo dopoguerra e Cos=tuzione: accoglie concezione regionalista a metà tra Stato federale e
Stato accentrato (frammentazione di cui paghiamo ancora conseguenze).

2. Le regioni e gli en: locali nella Cos:tuzione del 1948 e la funzione di indirizzo e coordinamento e
il principio di leale cooperazione

La Cos=tuzione aVerma con l’art. 5 l’unità e indivisibilità della Repubblica, accanto al cui principio
si sviluppa quello della autonomia locale e del decentramento amministraBvo. Alla luce di ques=
due principi, i cos=tuen= diedero vita egli en= territoriali di Regioni, Province e Comuni, cioè livelli
di governo in cui la Repubblica era ripar=ta. Le Regioni is=tuite erano quindici ad autonomia
ordinaria e cinque a Statuto speciale (Sicilia, Sardegna, Friuli, Tren=no – con le province autonome
di Trento e Bolzano – e Valle D’Aosta).

3. La potestà statutaria e la forma di governo delle Regioni

L’autonomia e la funzione delle Regioni si è man mano ampliata nel corso degli anni. Il processo di
centrifugazione dei poteri e delle competenze che ha travolto l’Europa negli anni ’90 è culminato,
in materia di Regioni, in un primo momento con la Legge Bassanini del 1997/98 che dà vita ad un
FEDERALISMO AMMINISTRATIVO, in seguito, con la riforma organica del Titolo V della C.I.
(entrata in vigore nel novembre 2001) ad vera rivoluzione della FONTE STATUARIA delle Regioni
ordinarie. Con tale riforma, infaH, la potestà statuaria diviene una fonte primaria, per cui
l’approvazione dello Statuto regionale non vede più la partecipazione del Parlamento, ma prevede
la maggioranza assoluta del Consiglio Regionale in due deliberazioni successive ad intervallo non
inferiore di due mesi. Il processo di autonomia delle Regioni riceve una nuova spinta nel 2009 con
l’is=tuzione del FEDERALISMO FISCALE.

4. Le linee guida del nuovo Titolo V (art. 123)

La riforma del Titolo V (nell’art. 123), dunque, porta for= innovazioni in materia di Regioni. Le sue
linee guida sono:
1. PARI DIGNITA’ COSTITUZIONALE viene a$ribuita a tuH gli en= cos=tu=vi della Repubblica

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(Comuni, Province, Ci$à metropolitane, Regioni e Stato) secondo una logica ascendente e
sussidiaria
2. ROMA CAPITALE viene cos=tuzionalizzato il suo ruolo e, rispe$o a Comune di Roma, viene data
una maggiore autonomia a Roma Capitale
3. DOPPIO CIRCUITO POTESTA’ LEGISLATIVA STATALE E REGIONALE infaH la legge regionale e
quella statale, prima in un rapporto di subordinazione della prima rispe$o alla seconda, ora sono
pari7cate ed entrambe sogge$e al solo giudizio di legiHmità (rispe$o a Cos=tuzione, obblighi
internazionali e vincoli comunitari), il cui controllo viene eseguito dalla Corte cos=tuzionale
4. COMPETENZE LEGISLATIVE INVERTITE cioè viene anzitu$o stabilita la potestà legisla=va
regionale accanto a quella dello Stato, poi speci7cate in due elenchi le materie di esclusiva
competenza statale e quelle in cui la potestà legisla=va regionale e statale è concorrente
5. POTESTA’ REGOLAMENTARE E FUNZIONE AMMINISTRATIVA la potestà regolamentare viene
genericamente a$ribuita alle Regioni salvo nei casi previs= in cui la sua disciplina viene a$ribuita
allo Stato, mentre la funzione amministra=va viene a$ribuita ai Comuni in quanto en= più vicini al
territorio e poi spar=ta secondo il principio di sussidiarietà
6. REGIONALISMO DIFFERENZIATO cioè anche alle Regioni ordinarie possono essere da=
par=colari forme e condizioni di autonomia in seguito alle dovute negoziazioni
7. NO SISTEMA DEI CONTROLLI viene eliminato quello che c’era, ma viene cos=tuzionalizzato il
potere sos=tu=vo del governo centrale rispe$o a quello regionale in tutela dei valori unitari, del
principio di sussidiarietà e di leale collaborazione
8. FEDERALISMO FISCALE vengono de$a= i suoi principi, secondo cui le Regioni hanno autonomia
d’entrata e di spesa, mentre la legislazione in materia di bilancio e 7nanza pubblica è concorrente,
cioè operata in modo congiunto da Stato e Regioni.

4.1. Il principio di sussidiarietà (art. 118)

Il fulcro della riforma del =tolo V è senz’altro il principio di sussidiarietà. L’art. 118 aVerma che: “Le
funzioni amministra=ve sono a$ribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario,
siano conferite a Province, Ci$à metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di
sussidiarietà, diVerenziazione ed adeguatezza. (…)”.
Per principio di sussidiarietà, dunque, intendiamo il principio secondo cui una determinata azione
speNa prioritariamente all’ente territoriale inferiore, quindi più decentrato possibile e più vicino
ai ci$adini, e può essere svolto da un altro sogge$o – in modo assoluto o integrato – solo se
questa sos=tuzione comporta un risultato migliore rispe$o ad una mancata sos=tuzione. Il
principio di sussidiarietà è molto complesso poiché esso non riguarda l’aspe$o sostanziale delle
a$ribuzioni delle competenze, cioè non speci7ca quale azione spe$a ai Comuni o alle Regioni (es.),
bensì un aspe$o procedurale, cioè il percorso da seguire per individuare il sogge$o competente.
Nell’a$ribuzione delle competenze, l’art. 118 fa anche riferimento ai principi di diVerenziazione ed
adeguatezza.
La sussidiarietà può essere di due Bpi, ossia:
1. SUSSIDIARIETA’ VERTICALE comma 1: riguarda la distribuzione delle competenze
amministraBve tra i vari livelli di governo territoriale, quindi è per così dire il principio sussidiario

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in senso stre$o, ossia quello che a$ribuisce il potere amministra=vo all’ente più vicino ai ci$adini
e lo delega a quello immediatamente successivo solo se ciò comporta un miglioramento. In altre
parole, gli en= superiori intervengono solo se l’azione di quelli inferiori risul= inadeguata.

2. SUSSIDIARIETA’ ORIZZONTALE comma 4: riguarda il rapporto tra potere pubblico e iniziaBva


privata, tra autorità e libertà, tra società e individuo, aVermando che gli en= pubblici favoriscono
l’autonoma inizia=va dei ci$adini per lo svolgimento di aHvità di interesse generale, sulla base del
principio di sussidiarietà; in altre parole, aVerma che il potere pubblico interviene solo quando
l’autonomia dei singoli o delle formazioni sociali (famiglie, associazioni etc) risul= in eYcace.

4.4. La potestà legisla:va esclusiva spe<ante allo Stato

Prima: potestà legisla=va esclusiva era solo Regioni speciali, per le altre concorrente o ripar=ta (ex
legge quadro, Stato de$a principi a regioni)
Titolo V: potestà legisla=va regionale residuale incontra limi= solo cos=tuzionali, comunitari,
internazionali, di unità e indivisibilità Repubblica, Statuto regionale.

La potestà legisla=va esclusiva spe$ante allo Stato riguarda un folto gruppo di materie,
precisamente diciasse$e, difaH secondo una certa do$rina non vi era reale intenzione del
legislatore di allargare faHvamente la potestà regionale.

4.5. La potestà legisla:va concorrente

4.6. La potestà legisla:va regionale residuale

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Capitolo 17: Le Garanzie CosCtuzionali e la Corte CosCtuzionale

Domande frequen=:
principio di uguaglianza
sussidiarietà
art 118
=tolo V
lodo alfano
principio di legalità e cos=tuzionalità
aH amministra=vi
garanzie cos=tuzionali
il pdr come è garante della cos=tuzione
fase promulgazione pdr
le camere sono tenute ad uniformarsi a ciò che dice il pdr? No
commissioni parlamentari
immunità parlamentare
is=tu= di democrazia dire$a
quali materie non sono ogge$o di revisione
cambiamen= immunita parlamentare in ambito civile e penale con legge 2001
art 13
libertà personale è assoluta?
riserva di legge (nel caso art 13 è assoluta/rinforzata)
formazione del governo
il gov ha anche funzione legisla=va (ado$a aH aven= forza di legge) e norma=va (regolamen=)
aH sostanzialmente presidenziali ma formalmente governa=vi
giudizi esperibili corte cos=tuzionale
vari =pi di stato
organi di controllo nel referendum abroga=vo
stato di diri$o e separazione dei poteri (corte cassazione e cos=tuzionale)
procedura approvazione di una legge
commissioni in sede deliberante
rito abbreviato

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libertà di associazione
par== poli=ci
forme di governo
corte cos=tuzionale
la riforma del =tolo V
art 117
il semestre bianco
vizi di legiHmità e di a$ribuzione
incompetenza
forme di stato e forme di governo
quando si ha alto tradimento pdr

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