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Collana di Studi sull’integrazione europea

  9 

ANDREA CANNONE (a cura di)

La protezione internazionale ed europea dei beni culturali


La protezione
internazionale
ed europea
dei beni
culturali

a. cannone
ISBN 978-88-6611-385-0

€ 16,00
In copertina:
S. Michele uccide il drago.
Particolare dal portale nord di S. Leonardo in Lama Volara presso Siponto (FG).
«iuxta strata peregrinorum»
Secolo XII
Foto gentilmente fornita da Pina Belli D’Elia
Collana di Studi sull’integrazione europea
  9 

ANDREA CANNONE
(a cura di)

LA PROTEZIONE
INTERNAZIONALE
ED EUROPEA
DEI BENI CULTURALI

CACUCCI
EDITORE
2014
REGIONE PUGLIA
Assessorato al Mediterraneo, Cultura e Turismo

Il presente volume è stato pubblicato a spese del progetto di ricerca “Il ruolo della Re-
gione Puglia nella conservazione e valorizzazione del patrimonio culturale e mondiale
a 40 anni dall’adozione della Convenzione UNESCO sulla protezione del patrimonio
mondiale culturale e naturale del 1972” finanziato dalla Regione Puglia, Assessorato al
Mediterraneo, Cultura e Turismo.

proprietà letteraria riservata

© 2014 Cacucci Editore - Bari


Via Nicolai, 39 - 70122 Bari – Tel. 080/5214220
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INDICE

Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII

Indirizzi di saluto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX

Tullio Scovazzi, La Convenzione per la protezione del patrimonio cultu-


rale e naturale mondiale nella sua applicazione ai beni culturali . . 1

Raymond Bondin, La ‘Lista’ a 1000 siti: i problemi per i nuovi ricono-


scimenti UNESCO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Andrea Cannone, Listing e delisting nella Convenzione sul patrimonio


mondiale culturale e naturale del 1972 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Marina Castellaneta, Il marchio del patrimonio europeo e il meccani-


smo Ue sulla valorizzazione del patrimonio culturale . . . . . . . . . . 37

Antonietta Damato, L’azione del Consiglio d’Europa a tutela del patri-


monio culturale europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Giovanna Iacovone, I piani di gestione relativi ai beni inseriti nella Li-


sta del patrimonio mondiale culturale e naturale . . . . . . . . . . . . . 77

Emilia Maria Magrone, L’azione dell’UNESCO per la protezione dei


beni culturali inseriti nella Lista del patrimonio mondiale culturale
e naturale in caso di conflitti armati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Claudia Morini, The Protection of the World Heritage from Natural and
Man-Made Disasters’ Risks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
­VIIndice

APPENDICE DI DOCUMENTAZIONE

Emblemi e segni distintivi di protezione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Bibliografia selezionata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

Sitografia selezionata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

Elenco dei beni italiani inseriti nella Lista del Patrimonio mondiale cultu-
rale e naturale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Elenco dei beni italiani inseriti nella Tentative List . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Schede relative ai beni presenti nella Regione Puglia di cui alla Tentative
List sottoposte dal governo italiano e tratte dal sito del whc . . . . 127
Andrea Cannone*

LISTING E DELISTING NELLA CONVENZIONE


SUL PATRIMONIO MONDIALE CULTURALE
E NAturale DEL 1972

Sommario: 1. Il sistema delle Liste nella Convenzione per la protezione dei beni culturali in
caso di conflitto armato del 1954 e nel II Protocollo del 1999, nella Convenzione per la
salvaguardia del patrimonio culturale intangibile del 2003 e nella Convenzione di Ramsar
del 1971 sulle zone umide di importanza internazionale. – 2. Il raffronto con il sistema
previsto nella Convenzione del 1972 e la presenza di alcuni aspetti ‘autoritativi’ nella disci-
plina della cancellazione e della iscrizione in Liste di beni in pericolo. – 3. Le diverse
configurazioni del regime di inserimento e di cancellazione delle Liste previste nella Con-
venzione del 1972: a) il riferimento alla natura ‘pubblicistica’ dell’obbligo di salvaguardia
dei beni culturali di valore universale eccezionale, b) il ricorso alla categoria degli obblighi
erga omnes c) la prospettiva del c.d. global administrative law. Valutazioni critiche.

1. Il sistema delle Liste nella Convenzione per la protezione dei beni culturali in caso
di conflitto armato del 1954 e nel II Protocollo del 1999, nella Convenzione per la
salvaguardia del patrimonio culturale intangibile del 2003 e nella Convenzione di
Ramsar del 1971 sulle zone umide di importanza internazionale

Numerosi accordi internazionali in materia di protezione di beni culturali e


naturali prevedono la creazione di apposite Liste di beni redatte mediante speci-
fiche procedure internazionali che sono poi sottoposti ad un particolare regime
di protezione.
Ancor prima della Convenzione del 1972, già la Convenzione per la pro-
tezione dei beni culturali in caso di conflitto armato (L’Aja, 14 maggio 1954),
adottata anche essa in ambito UNESCO, prevedeva per un numero limitato di
beni culturali immobili (rifugi improvvisati per la protezione di beni culturali
mobili, centri monumentali o altri beni culturali immobili) aventi carattere di
altissima importanza (very great importance) un Registro internazionale di beni
culturali sottoposti a protezione speciale (articoli 8-11 Conv. 1954 e articoli 11-
16 Regolamento di esecuzione adottato in pari data) tenuto dal Direttore generale
dell’UNESCO (articoli 12, 15 e 16 Conv. 1954) e che implicava un particolare

* Professore ordinario di diritto internazionale, Università degli studi di Bari “Aldo Moro”
­24 Andrea Cannone

regime di protezione (articoli 9-11 Conv. 1954)1 concesso appunto a seguito della
procedura concernente il predetto Registro internazionale.
Il sostanziale insuccesso di tale Registro che aveva visto l’inclusione dello
Stato della Città del Vaticano2 ha fatto sì che in sede di adozione di un II Pro-
tocollo alla Convenzione del 1954 (L’Aja, 26 marzo 1999)3 sia stata introdotta
una Lista internazionale dei beni culturali sottoposti a protezione rafforzata affi-
data ad un apposito Comitato di 12 Stati4, costituito sulla falsariga del Comitato

  Il regime è il seguente: immunità da ogni atto di ostilità condizionata alla mancanza di un


1

loro impiego o delle loro adiacenze a fini militari con una particolare disciplina prevista per obiet-
tivi militari importanti vicino al detto bene (art. 9 e art. 8 par. 5 Conv. 1954), obbligatorietà della
loro identificazione mediante il segno distintivo della Convenzione previsto per tre volte e acces-
sibilità al controllo internazionale di cui al Regolamento di esecuzione (art. 10 Conv. 1954), so-
spensione (e non cessazione) dell’immunità in caso di impiego a fini militari del bene sottoposto
a protezione speciale preceduta, ove possibile, da una intimazione della parte avversaria alla ces-
sazione entro un termine ragionevole del predetto impiego (art. 11 par. 1) e sospensione dell’im-
munità in casi eccezionali di necessità militare ineluttabile (unavoidable) - e non semplicemente
imperativa (imperative) richiesta all’art. 4 par. 2 Conv. 1954 per i beni culturali sottoposti al re-
gime di protezione comune - che deve essere accertata da comandante di divisione o di rango su-
periore preceduta, ove consentito dalle circostanze, da notifica con sufficiente anticipo della rela-
tiva decisione e comunicata con l’indicazione dei relativi motivi per iscritto al Commissario
generale per i beni culturali di cui al Regolamento di esecuzione. In argomento, tra i primi studi,
A.F. Panzera, La tutela internazionale dei beni culturali in tempo di guerra, Torino, 1993 e in
tempi più vicini, gli studi raccolti da P. Benvenuti, R. Sapienza, La tutela internazionale dei beni
culturali nei conflitti armati, Milano, 2007.
2  Sul regime di protezione speciale di cui alla Convenzione del 1954 vedi per tutti A. Malin-

toppi, La protezione ‘speciale’ della Città del Vaticano in caso di conflitto armato, in RDI, 1960,
p. 607 ss. In base ad un documento Unesco datato 2000 risultano iscritti nel Registro altresì i se-
guenti beni culturali nei Paesi Bassi (comune di Zandvoort due rifugi: Zab refuge e Zod refuge),
comune di Maastricht (St-Pietersberg refuge), laddove altri tre rifugi (due nel comune di He-
emskerk e uno nel comune di Steenwijkerwold) risultano cancellati nel 1994. In Germania (nel
Land Baden-Württemberg, municipalità di Oberried) un rifugio (Zentraler Bergungsort- Oberrie-
der Stollen) è stato iscritto il 24 aprile 1978; in Austria un rifugio sotterraneo in Stiria (Alt-Aussee
refuge) costituito da una miniera di sale in disuso e dalla relativa galleria risulta cancellato il 12
settembre 2000. Il relativo documento CLT/CIH/MCO/2008/PI/46 è visionabile in formato pdf
nel sito dell’UNESCO.
3  Il II Protocollo è entrato in vigore sul piano internazionale il 9 marzo 2004 ed è stato ratifi-

cato dall’Italia il 10 luglio 2009 a seguito della l. 16 aprile 2009 n. 45 che, oltre a contenere l’au-
torizzazione alla ratifica e l’ordine di esecuzione, contiene anche norme interne di attuazione; in
particolare con apposita disposizione si attribuisce al Ministero per i beni e le attivita’ culturali il
compito di individuare, tra i beni appartenenti al patrimonio culturale nazionale sottoposti alle
misure di tutela previste dal codice dei beni culturali e del paesaggio, i beni di proprieta’ pubblica
e privata aventi i requisiti dell’art. 10 Prot. da inserire nella Lista “in quanto meritevoli di tutela
rafforzata in virtu’ della loro massima importanza per l’umanita”, dopo aver sentito il Ministero
della difesa in ordine alla dichiarazione da effettuare circa l’esclusione dell’impiego per scopi
militari o per proteggere siti militari (art. 10, lett. c) II Prot.). Per una sintetica ma efficace valuta-
zione del II Protocollo vedi A. Gioia, La protezione dei beni culturali nei conflitti armati, in F.
Francioni, A. Del Vecchio, P. De Caterini, Protezione internazionale del patrimonio culturale:
interessi nazionali e difesa del patrimonio comune della cultura, Milano, 2000, p. 71 ss., in specie
p. 93 ss.
4  Comitato per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato.
Listing e delisting nella Convenzione sul patrimonio mondiale culturale e naturale del 1972 25

previsto nella Convenzione del 1972, avente, tra l’altro, il compito di istituire,
mantenere e promuovere la predetta Lista di beni culturali aventi le seguenti tre
caratteristiche indicate nell’art. 10 II Prot.: costituiscono patrimonio culturale
della più grande importanza (of the greatest importance) per l’umanità (lett. a),
sono protetti da adeguate misure legislative e amministrative interne che ricono-
scano il loro valore eccezionale culturale e storico (recognising its exceptional
cultural and historic value) e assicurino il più elevato livello di protezione (lett.
b) e non sono usati per scopi militari o per proteggere siti militari e lo Stato
contraente sotto il cui controllo ricade il bene culturale in parola ha effettuato
un’apposita dichiarazione in tal senso (lett. c)5. La richiesta deve provenire da
uno Stato parte sulla base di una Tentative List sottoposta al Comitato (art. 11
paragrafi 1 e 2 II Prot.) o anche a seguito di un invito formale del Comitato art.
11 par. 3 II Prot.)6. Attualmente sono inseriti nella Lista in parola 10 siti, tutti già
inseriti anche nella Lista del patrimonio mondiale, tra i quali risulta Castel del
Monte7. Anche rispetto all’inserimento nella Lista internazionale dei beni cultu-
rali sottoposti a protezione rafforzata si segue una particolare procedura (art. 11
II Prot.) a cui consegue un regime differenziato di protezione (articoli 12 e 32 II
Prot.) che può essere oggetto di sospensione o di cessazione (art. 14 II Prot.) sia
per effetto della rimozione dalla Lista che della sua trasformazione, a causa delle
modalità del suo impiego, in obiettivo militare (articoli 13 par. 1 lett. b) e art. 14
par. 2 prima frase II Prot.). Il Comitato ha adottato altresì i propri Orientamenti
applicativi che contengono, tra l’altro, la disciplina di dettaglio in materia di pro-
tezione rafforzata (paragrafi 31-93) e di seguito le disposizioni concernenti l’uso
dell’emblema in cui, rilevato che il II Protocollo - a differenza della Convenzione
del 1954 che prevedeva un particolare emblema per i beni sottoposti a protezione
speciale - non contiene un’analoga disposizione8, statuisce che gli Stati contraen-

5  E’ prevista nell’art. 11 par. 9 II Prot. che allo scoppio di un conflitto possa essere richiesta

da uno Stato contraente la iscrizione nella Lista anche su una base di emergenza cui fa seguito una
protezione rafforzata provvisoria, pur in assenza della condizione di cui all’art. 10 lett. b) II Prot.
(relativa alle adeguate misure legislative e amministrative interne di riconoscimento del valore
eccezionale culturale e storico di un bene e di assicurazione del più elevato livello di protezione)
dopo che il Comitato, sentiti gli Stati contraenti ‘interessati’ (quindi sicuramente l’altro Stato
contraente con il quale è insorto il conflitto armato), decide, non appena possibile, a maggioranza
di 4/5 dei presenti e votanti. La Santa Sede, pur avendo firmato il Protocollo, non risulta tra gli
Stati contraenti che sono attualmente 67 (ultima ratifica in ordine cronologico è quella del Ma-
rocco del 5 dicembre 2013). Tra gli Stati contraenti del II Protocollo risulta anche la Palestina
(adesione del 22 marzo 2012) che in precedenza (31 ottobre 2011) è stata ammessa all’UNESCO
come 195° Stato membro (107 voti a favore, 14 contro e 52 astensioni) e il 23 novembre 2011 ha
depositato lo strumento di ratifica della Costituzione dell’UNESCO.
6  Tale invito segue raccomandazioni provenienti da entità diverse dallo Stato territoriale,

quali altri Stati contraenti, il Comitato internazionale dello scudo blu o altre ONG dotate di note-
vole esperienza nel settore (art. 11 par. 3 cit. sopra nel testo).
7  Gli altri 9 siti sono stati indicati da Azerbaijan (2 siti), Belgio (3 siti), Cipro (3 siti) e Litua-

nia (1 sito). I dati sono riferiti al 20 marzo 2014.


8 A. Gioia, op. cit., p. 99 ritiene incomprensibile la mancata previsione nel II Protocollo di

una disposizione in tema di emblema corrispondente all’art. 10 Conv. 1954.


­26 Andrea Cannone

ti sono legittimati ad usare l’emblema previsto nell’art. 6 Conv. 1954 per i beni
culturali sottoposti a protezione generale sulla base dell’ovvia constatazione che
i beni sottoposti a protezione rafforzata sono … pur sempre beni culturali !
La Convenzione per la salvaguardia del patrimonio culturale intangibile
(Parigi, 17 ottobre 2003)9 è stata adottata sempre dall’UNESCO, in una sorta
di ampliamento del patrimonio culturale mondiale: essa si basa sulla premessa
del riconoscimento, contenuto in alcuni atti internazionali, dell’importanza del
patrimonio culturale intangibile come fonte principale della diversità culturale
e garanzia di uno sviluppo sostenibile e della profondamente radicata interdi-
pendenza tra il patrimonio culturale intangibile e quello culturale e naturale tan-
gibile (2° e 3° considerando preambolo); sicchè si rileva la volontà universale
(universal will) e la comune preoccupazione (common concern) in ordine alla
sua salvaguardia (5° considerando preambolo). La definizione del patrimonio
culturale intangibile, alquanto articolata, è contenuta nell’art. 2 par. 1 Conv. 2003
e i suoi elementi costitutivi sono stati sinteticamente individuati in una compo-
nente oggettiva costituita principalmente da una pratica (pratiche, rappresenta-
zioni, espressioni, conoscenze, abilità nonché elementi materiali e spazi culturali
ad esse associati), da una componente sociale (comunità di persone, gruppi e, in
alcuni casi, individui) e da una componente territoriale (uno spazio culturale)10.
Anche in tale Convenzione un apposito Comitato intergovernativo costituito da
18 Stati contraenti istituisce, aggiorna e pubblica una Lista rappresentativa del
patrimonio culturale intangibile dell’umanità (art. 16 Conv. 2003) e una Lista del
patrimonio culturale intangibile che necessita una salvaguardia urgente (art. 17
Conv. 2003)11. Lo scopo della Lista rappresentativa è quello di assicurare una mi-

9  La Convenzione è entrata in vigore sul piano internazionale il 20 aprile 2006 e conta attual-

mente 161 Stati contraenti ed è stata ratificata dall’Italia il 30 ottobre 2007 a seguito della l. 27
settembre 2007 n. 167 contenente, come di consueto, l’autorizzazione alla ratifica e il relativo
ordine di esecuzione.
10  Una ulteriore specificazione dei criteri è contenuta nelle Direttive operative (Operational

Directives for the implementation of the Convention for the safeguarding of the Intangible Cultu-
ral Heritage) (la cui versione aggiornata del 2014 è in corso di elaborazione) nella versione del
2012 ai paragrafi 1 e 2, rispettivamente, per la Lista relativa alla salvaguardia urgente e per la
Lista rappresentativa. Vedi in argomento più ampiamente T. Scovazzi, La Convenzione per la
salvaguardia del patrimonio culturale intangibile, in T. Scovazzi, B. Ubertazzi, L. Zagato, (a
cura di), Il patrimonio culturale intangibile nelle sue diverse dimensioni, Milano, 2012, p. 3 ss.,
in specie p. 6 ss. Le Direttive operative contengono, tra l’altro, una disciplina dettagliata dell’em-
blema della Convenzione del 2003 che deve essere usato sempre accompagnato dall’emblema
dell’Unesco e non può essere usato da solo (paragrafi 124-125 Direttive operative); in proposito
le comunità, i gruppi e, se del caso gli individui, che siano interessati sono incoraggiati ad usare
l’emblema in relazione alle loro attività ed eventi speciali per salvaguardare e promuovere il loro
patrimonio culturale inserito nella Lista rappresentativa o nella Lista relativa alla salvaguardia
urgente nel rispetto delle condizioni previste nelle Direttive operative (par. 139 Direttive opera-
tive).
11  Un terzo elenco è previsto nell’art. 18 Conv. 2003 contenente programmi, progetti e atti-

vità nazionali che riflettono le migliori pratiche di salvaguardia. Attualmente si annoverano 327
elementi nella Lista rappresentativa mentre nella Lista degli elementi che necessitano una salva-
Listing e delisting nella Convenzione sul patrimonio mondiale culturale e naturale del 1972 27

gliore visibilità del patrimonio culturale intangibile e la consapevolezza della sua


importanza nonché di incoraggiare un dialogo che rispetti la diversità culturale
(art. 16 par. 1 Conv. 2003)
La procedura di iscrizione, disciplinata in dettaglio nelle Direttive operative,
si avvia con la proposta dello Stato contraente interessato di cui all’art. 16, par. 1
Conv. 2003 per la Lista rappresentativa e su richiesta dello Stato contraente inte-
ressato di cui all’art. 17, par. 1 Conv. 2003 per la Lista relativa alla salvaguardia
urgente tranne che, per quest’ultima Lista, in caso di estrema urgenza in cui si
può anche prescindere dalla richiesta di detto Stato ancorchè sia prescritto che
l’iscrizione avvenga “in consultazione” con esso (art. 17 par. 3 Conv. 2003)12.
Lo scopo della Lista relativa alla salvaguardia urgente è di consentire l’ado-
zione di appropriate misure di salvaguardia mediante forme di assistenza inter-
nazionale (le cui forme sono indicate nell’art. 21 Conv. 2003); l’assistenza può
essere richiesta più in generale, indipendentemente dall’iscrizione nella predetta
Lista, per la salvaguardia del patrimonio da parte dello Stato territoriale (o dagli

guardia urgente 35 elementi. Gli elementi inseriti per l’Italia nella Lista rappresentativa sono 5: I
Canti a Tenores sardi e l’Opera dei Pupi siciliani (inseriti nel 2008), il Saper fare liutario di Cre-
mona (inserito nel 2012), la dieta mediterranea,  elemento “transnazionale” (comprendente oltre
all’Italia anche Cipro, Croazia, Grecia, Marocco, Spagna e Portogallo) e le Feste delle Grandi
Macchine a Spalla: la Festa dei Gigli di Nola (Napoli), la Varia di Palmi, la Faradda dei Candelieri
di Sassari e il trasporto della Macchina di Santa Rosa a Viterbo; questi ultimi due elementi sono
stati inseriti nella sessione del Comitato intergovernativo di Baku (Azerbaijan) (5 dicembre 2013).
Nella stessa sessione sono stati inseriti, tra l’altro, la cucina tradizionale giapponese Washoku
e la cultura e tradizione del caffè turco.
12  E’ previsto l’utilizzo di moduli predeterminati (par. 17 Dir. operative), il coinvolgimento

nella elaborazione dei dossiers delle comunità o dei gruppi (par. 23 Dir. operative), l’esame an-
nuale dei dossiers con valutazione preliminare da parte di un organo sussidiario che conclude con
raccomandazione al Comitato intergovernativo in ordine alla iscrizione o meno nella Lista rappre-
sentativa o con rinvio allo Stato proponente per informazioni aggiuntive (paragrafi 29-31 Dir.
operative) ed è incoraggiata la presentazione di proposte da più Stati contraenti qualora l’elemento
sia presente in due o più Stati contraenti e l’ampliamento di una iscrizione già inserita nella Lista
con il consenso di tutti gli Stati interessati (paragrafi 13-14). L’iscrizione nella Lista relativa alla
salvaguardia urgente è disciplinata in ordine ai criteri approvati dall’Assemblea generale degli
Stati contraenti (revisione di giugno 2012) che devono tutti sussistere: oltre alla ovvia inclusione
nella nozione di cui all’art. 2 della Conv. (criterio U1), la sua praticabilità (viability) è a rischio
nonostante gli sforzi della comunità, del gruppo (o degli individui interessati se del caso) e dello
Stato interessato (o degli Stati interessati) (criterio U2a), sono elaborate misure di salvaguardia
che consentono ai predetti comunità, gruppi o individui di continuare la pratica e di trasmettere
l’elemento immateriale (criterio U3), l’elemento è stato indicato a seguito della partecipazione più
ampia possibile della comunità, del gruppo interessato (o degli individui interessati, se del caso) e
con il loro consenso libero, preventivo e informato (criterio U4) e l’elemento è incluso in un in-
ventario dello Stato interessato (o degli Stati interessati) in conformità agli articoli 11 e 12 Conv.
2003 che pongono l’obbligo degli Stati contraenti di istituire uno o più inventari che consentano
l’individuazione e la definizione dei vari elementi del patrimonio culturale intangibile presenti nel
loro territorio ai fini della loro salvaguardia. In caso di estrema urgenza (ex art. 17 par. 3 Conv.
2003) devono sussistere altresì i seguenti criteri: a) l’elemento deve fronteggiare gravi minacce in
conseguenze delle quali non ci si attende la sua sopravvivenza senza una immediata salvaguardia
(criterio 2 b) b) lo Stato contraente (o gli Stati contraenti interessati) è stato (o sono stati) debita-
mente consultato(i) in conformità all’art. 17 par. 3 Conv. 2003).
­28 Andrea Cannone

Stati territoriali se più di uno) (art. 23 Conv. 2003) e per la cui regolamentazione
è in ogni caso prescritto un accordo tra il Comitato intergovernativo e lo Stato
contraente beneficiario (art. 24 par. 1 Conv. 2003).
Si può aggiungere in questa rassegna anche il sistema previsto nella Conven-
zione relativa alle zone umide di importanza internazionale particolarmente come
habitat di uccelli acquatici (Ramsar, 2 febbraio 1971) il cui preambolo, ancorchè
non faccia riferimento al patrimonio dell’umanità, statuisce che, vista l’interdi-
pendenza tra uomo e ambiente, le zone umide costituiscono una risorsa di grande
valore economico, culturale, scientifico e ricreativo, la cui perdita sarebbe irre-
parabile (1° e 3° considerando) ma specifica pure che gli uccelli acquatici nelle
loro migrazioni stagionali attraversano le frontiere e devono conseguentemente
essere considerati una risorsa internazionale (an international resource) (penul-
timo considerando)13. La lista delle zone umide d’importanza internazionale è
prevista nell’art. 2 ad opera di un apposito Bureau costituito dall’Unione inter-
nazionale per la natura e le risorse naturali (IUCN) (organismo non governativo
che funge anche da organizzazione consultiva per il Comitato del Patrimonio
Mondiale) e ogni Stato contraente deve designare al momento della firma o della
ratifica o adesione almeno una zona umida da inserire nella Lista (art. 2 par. 4
Conv. Ramsar) ma è espressamente fatto salvo ogni potere di sovranità dello Sta-
to contraente in cui si trova(no) la zona umida (o le zone umide) inserita/e nella
Lista (art. 2 par. 3 Conv. Ramsar). E’ previsto che gli Stati contraenti possano,
oltre che aggiungere nuove zone umide o ampliare quelle già iscritte, provvedere
a eliminare o a restringere i confini di zone umide inserite nella Lista per motivi
di “urgenti interessi nazionali” (art. 2 par. 5 Conv. Ramsar). L’inserimento nella
Lista determina l’obbligo degli Stati contraenti di attuare una pianificazione sì da
promuovere la conservazione della zona umida e, per quanto possibile (as far as
possible), il “saggio uso” (wise use), ossia l’uso sostenibile (art. 3 par. 1 Conv.
Ramsar)14 - tra l’altro istituendo riserve naturali rispetto a zone umide anche se
non iscritte nella Lista - e di provvedere in maniera adeguata alla loro sorveglian-
za (art. 4, par. 1 Conv. Ramsar).

13
 La Convenzione è stata oggetto di emendamenti con apposito Protocollo (3 dicembre
1982) e con ulteriori emendamenti agli articoli 6 e 7 (28 maggio 1987) ed è entrata in vigore sul
piano internazionale il 21 dicembre 1975, l’Italia ha depositato lo strumento di ratifica il 14 di-
cembre 1976, il 14 aprile 1977 la Convenzione è entrata in vigore nei suoi confronti ed è stata resa
esecutiva nell’ordinamento italiano con DPR 13 marzo 1976 n. 448 e con DPR 11 febbraio 1987
n. 184; l’Italia non risulta aver ratificato gli emendamenti agli articoli 6 e 7 adottati a Regina (Ca-
nada) adottati in occasione di una Conferenza straordinaria degli Stati contraenti. I siti italiani
inseriti nella Lista sono 52 (al 9 aprile 2014) tra cui tre situati in Puglia (Torre Guaceto, Le Cesine
e Saline di Margherita di Savoia). Attualmente gli Stati contraenti sono 168.
14  L’art. 2 par. 6 Conv. Ramsar ribadisce che in capo ad ogni Stato contraente sussistono ob-

blighi giuridici internazionali in ordine alla conservazione, gestione e ‘saggio uso’ delle popola-
zioni migratorie di uccelli acquatici derivanti dall’inserimento o dalle modificazioni relative alle
zone umide presenti nel proprio territorio e designate per essere inserite nella Lista.
Listing e delisting nella Convenzione sul patrimonio mondiale culturale e naturale del 1972 29

2. Il raffronto con il sistema previsto nella Convenzione del 1972


e la presenza di alcuni aspetti ‘autoritativi’ nella disciplina
della cancellazione e della iscrizione in Liste di beni in pericolo

I predetti sistemi presentano utili elementi di raffronto con il sistema previsto


nella Convenzione sul patrimonio mondiale culturale e naturale del 1972 che
prevede il necessario consenso dello Stato contraente in cui il bene oggetto di
protezione è situato in ordine alla iscrizione e la possibile cancellazione o la iscri-
zione in Liste di beni in pericolo prescindendo dal consenso dello Stato ma in
consultazione con esso.
Infatti ciò risulta nella Convenzione del 197215, da una interpretazione dif-
fusa16 e da una pratica sia in ordine alla iscrizione sulla Lista dei beni in pericolo
(art. 11 par. 4 ultima frase Conv. 1972 e par. 183 Orientamenti applicativi in cui
si auspica la consultazione dello Stato)17 e sia in ordine alla cancellazione dalla
Lista del patrimonio mondiale per la quale è prescritta la consultazione dello
Stato territoriale (par. 196 Orientamenti applicativi)18.
In relazione al Registro internazionale di beni culturali sottoposti a prote-
zione speciale per beni di altissima importanza (very great importance) di cui
alla Convenzione del 1954, oltre alla cancellazione del bene su richiesta dello
Stato territoriale in base ad apposita istanza e alla giuridicamente superflua ipo-
tesi della denuncia della intera Convenzione (art. 16 par. 1 lettere a) e b) Regola-
mento di esecuzione della Conv. 1954), è prevista una particolare ipotesi di can-
cellazione che, in caso di conflitto armato che coinvolge lo Stato richiedente
l’iscrizione, non sembra disporre alcunché in ordine alla sua consultazione19.

15   Vedi T. Scovazzi, La Convenzione per la protezione del patrimonio culturale e naturale


mondiale nella sua applicazione ai beni culturali, supra, in specie p. 11 ss.
16  Vedi G.P. Buzzini, L. Condorelli, Article 11 List of World Heritage in Danger and Dele-

tion of a Property from the World Heritage List, in F. Francioni, F. Lenzerini, The World Heri-
tage Convention A Commentary, Oxford, 2008, p. 175 ss., in specie p. 179; si tratta di una versione
aggiornata e completata di uno studio sottoposto nel 2002 all’UNESCO dagli autori su cui vedi il
riscontro in WHC-02/CONF.202/8 (Paris, 24 may 2002) la nota 41 di ringraziamento agli autori.
17  Nel par. 183 Orientamenti si prevede la consultazione ‘as far as possible’ dello Stato inte-

ressato, in sede di decisione da parte del Comitato in ordine alla iscrizione nella Lista del patrimo-
nio in pericolo, a proposito dello sviluppo e adozione di una condizione auspicata dello stato di
conservazione del bene ai fini della cancellazione del bene dalla Lista del Patrimonio mondiale in
pericolo e di un programma di misure correttive.
18  Vedi T. Scovazzi, La Convenzione per la protezione del patrimonio culturale e naturale

mondiale, cit., loc. cit.


19  In relazione alla previsione contenuta nell’art. 14 Conv. 1954 di possibili obiezioni da

parte degli altri Stati contraenti alla iscrizione nel Registro fondata sull’assenza dei requisiti pre-
scritti nell’art. 8 o sulla sua non riconducibilità alle categorie di beni culturali di cui alla Conven-
zione (art. 14 Regolamento di esecuzione) la cancellazione è prevista nel caso in cui l’opposizione
è confermata in caso di iscrizione provvisoria di cui all’art. 14 par. 5 Regolamento (conflitto ar-
mato che coinvolge lo Stato richiedente sorto successivamente alla domanda di iscrizione e prima
della iscrizione del bene nel Registro). Il regime generale delle obiezioni prevede che, in caso di
loro mantenimento nonostante le eventuali ‘rappresentazioni’ esposte dal Direttore generale
­30 Andrea Cannone

Quanto al II Protocollo del 1999, la eliminazione dalla Lista internazionale


dei beni culturali sottoposti a protezione rafforzata è prevista in base all’art. 14
par. 1 al venir meno dei criteri di cui all’art. 10 II Prot. e in base al par. 2 della
medesima disposizione eccezionalmente, in caso di gravi violazioni aventi carat-
tere di continuità delle condizioni di cui all’art. 12 derivanti dall’impiego del
bene in oggetto in sostegno dell’azione militare da parte dello Stato territoriale in
un conflitto armato internazionale o interno (articoli 3 e 22 par. 1 II Prot.)20. L’in-
tenzione del Comitato è comunicata allo Stato contraente interessato unitamente
ai motivi concedendo un termine non superiore a tre mesi per una eventuale re-
plica (par. 89 Orientamenti applicativi); la decisione di cancellazione, a diffe-
renza della sospensione del regime di protezione rafforzata, ha carattere defini-
tivo e lo Stato contraente può solo proporre una nuova iscrizione mediante il
ricorso alla procedura ordinaria (par. 93 Orientamenti applicativi). In breve, il
regime del II Protocollo nell’escludere il consenso dello Stato contraente interes-
sato contempla non una consultazione ma solo un mero potere di replica.
Nella Convenzione del 2003, a parte l’iscrizione nella Lista relativa alla ur-
gente salvaguardia di cui all’art. 17 par. 3 in cui si prescinde dalla richiesta ordi-
nariamente prescritta dello Stato contraente interessato che deve essere comun-
que consultato, a quanto risulta non è prevista in caso di rimozione di un elemento
dalla Lista rappresentativa alcuna consultazione dello Stato contraente da parte
del Comitato a seguito dell’accertamento del venir meno di uno o più criteri pre-
scritti per l’iscrizione in detta Lista (par. 40 Direttive operative)21. Anche in or-
dine alla rimozione di un elemento dalla Lista relativa alla urgente salvaguardia
il Comitato procede senza interloquire in alcun modo con lo Stato contraente
interessato dopo avere valutato alla luce del piano di salvaguardia – che doveva

dell’UNESCO anche sulla base di pareri forniti da organizzazioni competenti o esperti tese al ri-
tiro della obiezione, lo Stato territoriale richiedente avvii una procedura di arbitrato internazionale
o, in caso di opposizione da parte dello Stato obiettante anche all’arbitrato, si proceda a una deci-
sione da parte degli Stati contraenti della Convenzione a maggioranza di due terzi (art. 14 para-
grafi 7 e 8 Regolamento). Un regime analogo alle obiezioni di cui all’art. 14 Conv. 1954 è conte-
nuto nell’art. 11 par. 5 II Prot., ancorchè denominate ‘rappresentazioni’, solamente circa la
sussistenza dei requisiti di cui all’art. 10 II Prot. che devono esse ‘specifiche e relative a fatti’ e
sulle quali decide il Comitato a maggioranza di 4/5 dei membri presenti e votanti dopo aver con-
cesso allo Stato richiedente una “ragionevole opportunità” di risposta alle predette osservazioni.
20  Il requisito della continuità dell’impiego del bene in sostegno dell’attività militare è soddi-

sfatto se si supera la durata dei sei mesi e non risulta alcuna prova in ordine alla sua cessazione
(par. 88 seconda frase Orientamenti). Sui conflitti armati vedi di recente l’ampia voce di M. Ca-
stellaneta, Conflitti armati (diritto internazionale), in Encicl. Dir. Annali, V, Milano, 2012, p.
316 ss.
21  Per il trasferimento di un elemento dalla Lista rappresentativa alla Lista di salvaguardia e

viceversa è prevista una richiesta dello Stato contraente interessato: Direttiva I.10 Trasferimento
di un elemento da una Lista all’altra par. 38 in cui si aggiunge che “Such a request must demon-
strate that the element satisfies all of the criteria for the List to which transfer is requested, and
shall be submitted according to the established procedures and deadlines for nominations”. Si
tratta evidentemente di una ipotesi affatto diversa dalla eliminazione dalla Lista rappresentativa
che ha carattere definitivo.
Listing e delisting nella Convenzione sul patrimonio mondiale culturale e naturale del 1972 31

consentire la continuazione della pratica culturale e la trasmissione dell’elemento


(direttiva I.1 par. 1 criterio U.3 Direttive) – che l’elemento non possiede uno o
più dei requisiti prescritti22.
La Convenzione di Ramsar si pone invece in controtendenza poiché, a quanto
risulta, la cancellazione dalla Lista è fatta dipendere esclusivamente dalla vo-
lontà dello Stato contraente interessato in presenza di propri urgenti interessi
nazionali (art. 2 par. 5 Conv. Ramsar) il quale deve, per quanto possibile, proce-
dere a designare in compensazione altre zone umide in quantità adeguata rispetto
alla zona eliminata (art. 4 par. 2 Conv. Ramsar); nella prassi applicativa della
Convenzione è stata disciplinata in apposita risoluzione la cancellazione richie-
sta dallo Stato contraente laddove siano venuti meno i requisiti prescritti per
l’inclusione del sito nella Lista23. La creazione di un’apposita lista, non prevista
espressamente nella Convenzione, ossia il c.d. Registro di Montreux per even-
tuali cambiamenti ecologici che richiedono azioni o sostegno rispetto a un sito, è
anche essa caratterizzata dal ruolo decisivo dello Stato in ordine all’inserimento
effettuato su sua richiesta o comunque con la sua approvazione (punto 3.2.1 Di-
rettive operative del Registro di Montreux) e nella cancellazione dal predetto
Registro (punto 3.3.5 Direttive operative del Registro di Montreux)24.
Se si eccettua il regime di Listing e Delisting testè descritto della Conven-
zione di Ramsar in cui, si noti, la “risorsa internazionale” di cui al preambolo
(penultimo considerando) non viene assurta al rango di patrimonio dell’umanità,
i regimi previsti nelle altre convenzioni denotano alcuni aspetti di carattere, per
così dire, autoritativo che trovano la loro matrice proprio nella disciplina conte-
nuta nella Convenzione per la protezione del patrimonio culturale e naturale
mondiale del 1972.

22
  Vedi la direttiva I.1. Criteri per l’iscrizione nella Lista relativa alla salvaguardia urgente
criteri U.1-U.6.
23  Vedi la risoluzione IX.6 adottata nella 9° riunione della Conferenza degli Stati contraenti

(Kampala, 8-15 novembre 2005) Guidance for addressing Ramsar sites or parts of sites which no
longer meet the Criteria for designation che contempla anche i casi di erronea inclusione nella
Lista o di modifiche dei criteri; le relative procedure sono disciplinate nei paragrafi 18-29 ma si
concludono in ogni caso nella conferma della volontà da parte dello Stato contraente in ordine alla
cancellazione dalla Lista (par. 30).
24  Guidelines for Operation of the Montreux Record contenute nella Risoluzione VI.1 adot-

tata dalla Conferenza degli Stati contraenti (Brisbane, 28 ottobre 1996). Così reca il punto 3.3.5:
“A wetland will be removed from the Montreux Record based on the request of the Contracting
Party and after consideration of advice and/or comment from the Scientific and Technical Review
Panel (SRTP). The final decision will be made by the Contracting Party”.
­32 Andrea Cannone

3. Le diverse configurazioni del regime di inserimento e di cancellazione


delle Liste previste nella Convenzione del 1972: a) il riferimento alla
natura ‘pubblicistica’ dell’obbligo di salvaguardia dei beni culturali
di valore universale eccezionale, b) il ricorso alla categoria degli obblighi
erga omnes c) la prospettiva del c.d. global administrative law.
Valutazioni critiche.

Sembra pertanto interessante procedere a una sintetica valutazione delle di-


verse configurazioni assegnate al regime di protezione previsto nella Conven-
zione del 1972 sotto la particolare visuale dell’inserimento e cancellazione nelle
Liste ivi previste.
Il rapporto tra l’interesse collettivo degli Stati e la sovranità dello Stato terri-
toriale previsto nella Convenzione del 1972 è stato ricondotto da taluni, in linea
generale, alla categoria degli obblighi erga omnes25, altri hanno evidenziato la
coesistenza dell’interesse collettivo degli Stati parte tutelato dal Comitato del
Patrimonio mondiale con l’interesse individuale degli Stati parte26; altri ancora,
sia pure con una certa cautela, hanno fatto un più specifico riferimento a una
natura ‘pubblicistica’ dell’obbligo di salvaguardare i beni culturali di valore uni-
versale eccezionale asserendo che la protezione del patrimonio culturale costitu-
irebbe un valore fondamentale della comunità internazionale27 e infine è stata
utilizzata da ultimo la particolare prospettiva del c.d. global administrative law
con riferimento all’incidenza sul diritto dominicale dei privati del regime dell’i-
scrizione di un bene nella Lista del Patrimonio in pericolo28.
Per quanto riguarda la possibile configurazione “pubblicistica” essa viene
desunta dalla prassi degli Stati, dalla giurisprudenza penale internazionale, spe-

  Vedi, tra gli altri, G.P. Buzzini, L. Condorelli, op. loc. cit.; G. Carducci, Articles 4-7
25

National and International Protection of the Cultural and Natural Heritage, ivi, p. 103 ss., in
specie p. 132 ss.; F. Francioni, Au-delà des traités: l’émergence d’un nouveau droit coutumier
pour la protection du patrimoine culturel, in RGDIP, 2007, p. 19 ss., in specie p. 40.
26  T. Scovazzi, La notion de patrimoine culturel de l’humanité dans les instruments interna-

tionaux, in J.A.R. Nafziger, T. Scovazzi, Le patrimoine culturel de l’humanité-The Culturale


Heritage of Mankind, Leiden-Boston, 2008, p. 3 ss., in specie p. 49 ss. in relazione a quello che
l’a. definisce un “fragile équilibre”.
27
  A. Vigorito, Nuove tendenze della tutela internazionale dei beni culturali, Napoli, 2013,
p. 41 ss., p. 51 ss. p. 70; inoltre a p. 79 a proposito della distruzione intenzionale dei Buddha di
Bamiyan in Afghanistan l’a. ricorre alla utilizzazione della norme impositive di obblighi erga
omnes richiamando tra le reazioni degli Stati terzi, diversi dallo Stato direttamente leso, il princi-
pio della giurisdizione penale universale. La tesi riecheggia posizioni che accentuano il ridimen-
sionamento della sovranità degli Stati per effetto di una evoluzione in senso verticalizzante e
‘pubblicistico’ dell’ordinamento giuridico internazionale quale quella prospettata nella sua più
recente formulazione da G. Ziccardi Capaldo, Diritto globale Il nuovo diritto internazionale,
Milano, 2010, passim ma in maniera sintetico-introduttiva, p. 27-47.
28  S. Litton, The World Heritage in “Danger” Listing as a Taking, in New York Journal of

International Law and Politics, 2011, vol .44 (2011-2012) n. 1 Fall 2011, p. 219 ss.
Listing e delisting nella Convenzione sul patrimonio mondiale culturale e naturale del 1972 33

cie le decisioni dell’ICTY concernenti il bombardamento di Dubrovnik29 e dalla


prassi convenzionale30. Per quanto riguarda le decisioni dell’ICTY si tratta di
decisioni relative a condotte già inquadrate come crimini di guerra punibili in
base allo Statuto, in cui l’iscrizione della città vecchia nella Lista del Patrimonio
mondiale e la Convenzione del 1972 sono utilizzate per evidenziare semplice-
mente la gravità della condotta degli accusati31. La prassi convenzionale invocata
si risolve nell’indicazione del II Protocollo del 1999 alla Convenzione dell’Aja
del 1954 sulla protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato che tutta-
via annovera un numero di Stati contraenti di gran lunga inferiore alla Conven-
zione del 197232. Quanto alla prassi degli Stati si può anche fare riferimento alla
vicenda del Tempio di Préah Vihéar in cui, occorre doverosamente ammetterlo,
l’iscrizione del Tempio da parte della Cambogia (7 luglio 2008), più che contri-
buire a una maggiore consapevolezza dell’importanza dei beni di valore univer-
sale eccezionale a qualsiasi popolo appartengano (preambolo 5° considerando
Conv. 1972), ha determinato la reviviscenza di una controversia territoriale con
alcuni scontri armati per il controllo del Tempio e della zona circostante33.
Non sembra pertanto, a nostro parere, dimostrato in maniera sufficiente l’as-
sunto in parola: sicuramente all’epoca dell’adozione della Convenzione del 1972
era sicuramente esclusa qualsiasi forma di ‘verticalizzazione’ visti i numerosi
riferimenti alla sovranità territoriale dello Stato in cui si trova il bene che coesiste
con l’interesse collettivo degli Stati contraenti34; occorre inoltre rammentare che

29  Vedi A. Vigorito, op. cit., p. 56 ss. che ricorda come il centro storico della città era stato

inserito nella Lista del Patrimonio mondiale dal 1979 nonché p. 58 nota 108 con le indicazioni dei
procedimenti.
30  Vedi A. Vigorito, op. cit., p. 51 ss.
31  Vedi A. Vigorito, op. loc. cit.
32  Per informazioni relative all’entrata in vigore sul piano internazionale del II Protocollo

relativo alla protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato (L’Aja, 26 marzo 1999) e alla
ratifica italiana vedi la nota 3; gli Stati contraenti sono ad oggi 67 (ultima ratifica in ordine crono-
logico quella del Marocco del 5 dicembre 2013.
33  Con ordinanza resa dalla Corte internazionale di giustizia il 18 luglio 2011 la Corte ha

deciso quale misura cautelare la creazione di una zona cuscinetto demilitarizzata provvisoria at-
torno al Tempio. Nella opinione separata del giudice Cançado Trindade viene posta particolare
attenzione agli aspetti spirituali e culturali connessi ai beni del patrimonio mondiale culturale e
naturale in un’ottica non puramente territorialista: cfr. paragrafi 82 ss.; in proposito vedi pure A.
Vigorito, op. cit., p. 83 ss. La Corte internazionale di giustizia ha poi deciso la controversia rela-
tiva alla domanda di interpretazione della propria sentenza del 15 giugno 1962: sentenza 11 no-
vembre 2013 (Cambogia c. Thailandia): sulla competenza della Corte a decidere delle controver-
sie relative all’interpretazione delle proprie sentenze vedi, tra gli altri, in passato V. Starace, La
competenza della Corte internazionale di giustizia in materia contenziosa, Napoli, 1970, p. 272
ss.; Id., Processo internazionale, in Encicl. dir., XXXVI, Milano, 1987, p. 859 ss., in specie p. 872
ss. e, di recente, G. Cellamare, Corte internazionale di giustizia, in Encicl. dir. Annali, V, Mi-
lano, 2012, 421 ss., in specie p. 460 ss.
34  Vedi E. Roucounas, Aspects juridiques de la protection du “Patrimoine mondial, culturel

et naturel” (La Convention adoptée par la Conférence générale de l’UNESCO, à Paris, le 16


novembre 1972), in Revue hellénique de droit international, 1972, p. 42 ss., in specie p. 49; T.
Scovazzi, La Convenzione per la protezione del patrimonio culturale e naturale mondiale, cit., p.
­34 Andrea Cannone

le liste sono previste solo per i beni presenti negli Stati contraenti (art. 11 Conv.
1972) e soprattutto che “Ai fini della Convenzione la protezione internazionale
del patrimonio mondiale culturale e naturale consiste nella istituzione di un si-
stema di cooperazione internazionale ed assistenza tesa a sostenere gli Stati con-
traenti nei loro sforzi per conservare e identificare quel patrimonio” (art. 7 Conv.
1972). Invero, la previsione nell’art. 6 par. 1 Conv. 1972 secondo cui gli Stati
contraenti riconoscono che la protezione del patrimonio culturale e naturale
mondiale di cui agli articoli 1 e 2 della Convenzione mondiale costituisce un
dovere per la comunità internazionale nel suo complesso costituisce sì un ele-
mento che sembra deporre a favore di una impostazione di tipo ‘pubblicistico’
ma essa, a nostro parere, va correttamente letta nella parte in cui tale dovere è
limitato alla cooperazione e non, per esempio, alla sua utilizzazione o a una sua
regolamentazione autoritativa; nella medesima disposizione il predetto dovere di
cooperazione per la comunità internazionale nel suo complesso deve coesistere
con la sovranità dello Stato territoriale e persino senza pregiudicare i diritti di
proprietà determinati in base alla legislazione nazionale. Se si pensa al regime
internazionale del patrimonio comune della umanità costituito dalle risorse pre-
senti nei fondi marini al di là dei limiti delle giurisdizioni nazionali (in assenza
dunque di uno Stato territoriale e di attribuzione di diritti di natura privatistica) la
differenza può dirsi radicale35.
Ciò premesso è piuttosto la categoria degli obblighi erga omnes che meglio
si presta a una sua valutazione tenuto conto del contesto storico in cui la Conven-
zione del 1972 veniva adottata (si pensi alla Dichiarazione di Stoccolma del 1972
e ai successivi sviluppi del diritto internazionale dell’ambiente)36.
In proposito è pacifico che occorre distinguere tra gli obblighi erga omnes
derivanti dal diritto internazionale generale e quelli derivanti da una norma inter-
nazionale convenzionale solitamente indicati come obblighi erga omnes partes,
indicati pure, da altri, come vincoli giuridici di natura solidale37.

9 ss. nonché G.P. Buzzini, L. Condorelli, op. loc. cit., in cui è sottolineato il rapporto dialettico
tra il rispetto della sovranità statale e la necessità dell’attività di protezione internazionale presente
nella Convenzione.
35  Vedi in proposito le ancorchè risalenti ma interessanti considerazioni di P. Picone, Diritto

internazionale dell’economia e costituzione economica dell’ordinamento internazionale, ora in


Comunità internazionale e obblighi “erga omnes”, 2 ed., 2010, Napoli p. 127 ss., in specie p. 168
ss. e p. 178 ss. a proposito dell’Autorità internazionale dei fondi marini «quale esempio di orga-
nizzazione istituita al fine di provvedere alla “tutela” di beni di interesse comune … della “società
internazionale”» (corsivo in originale dell’a.).
36  In questa sede non può che farsi un rinvio alla evoluzione normativa successiva in tema di

diritto internazionale dell’ambiente.


37  In argomento vedi per tutti la costruzione dottrinale di P. Picone, Comunità internazionale

e obblighi “erga omnes” cit., a partire dal saggio del 1983 in tema di protezione dell’ambiente
marino dall’inquinamento pubblicato in V. Starace, Diritto internazionale e protezione dell’am-
biente marino, Milano, 1983, p.15 ss. e riprodotto nel volume di cui sopra a p. 1 ss. Per la distin-
zione di cui sopra nel testo vedi la risoluzione adottata dall’Institut de droit international a Craco-
via (2005) (rapporteur G. Gaja) che contiene anche ulteriori indicazioni sul regime di
Listing e delisting nella Convenzione sul patrimonio mondiale culturale e naturale del 1972 35

Ebbene, posto che la protezione del patrimonio mondiale culturale e naturale


non viene di solito annoverata tra gli obblighi erga omnes in base al diritto inter-
nazionale generale, quali sono considerati invece quelli derivanti dal divieto di
atti di aggressione, di genocidio, di violazioni sistematiche e massicce dei diritti
umani fondamentali, autodeterminazione, protezione dell’ambiente di spazi co-
muni, obblighi tutti accomunati tutti dal rispetto di valori fondamentali della Co-
munità internazionale38 e rilevato che nella giurisprudenza internazionale non è
dato rinvenire elementi in tale direzione39, è piuttosto il riferimento agli obblighi
convenzionali di natura solidale o collettiva e che possono, appunto sintetica-
mente, essere indicati come obblighi erga omnes partes che meglio si attaglia al
regime di Listing e Delisting di cui alla Convenzione, come già del resto dimo-
strato da attenta dottrina anche alla luce della prassi del Comitato e secondo la
quale il ruolo di quest’ultimo consiste nel tutelare l’interesse collettivo di tutte le
parti contraenti della Convenzione che convive con quello particolare degli Stati
parte40.
Brevi cenni merita infine la valutazione della prospettiva del c.d. global ad-
ministrative law dianzi indicata alla stregua della quale l’iscrizione di un bene
nella Lista del Patrimonio in pericolo costituirebbe una manifestazione di soft
law che inciderebbe sul diritto dei privati proprietari quale un “regulatory quasi-
taking” che, stante l’assenza di qualsiasi controllo in ordine alla legittimità della
decisione del Comitato del Patrimonio Mondiale, andrebbe regolamentata e as-
soggettata a un controllo41. La tesi conduce poi a proposte de jure condendo tese
a disciplinare più rigorosamente la ‘partecipazione procedurale’ dei privati coin-
volti mediante comunicazione diretta e opportunità di audizione (notice e oppor-
tunity to be heard) e rendere obbligatorio una review della decisione del Comi-

responsabilità internazionale su cui è d’obbligo il riferimento ai recenti scritti di P. Picone, Il ruolo


dello Stato leso nelle reazioni collettive alle violazioni di obblighi erga omnes, in RDI, 2012, p.
957 ss. e Id., Le reazioni collettive ad un illecito erga omnes in assenza di uno Stato individual-
mente leso, in RDI, 2013, p. 5 ss.
38  Così il 2° considerando del preambolo della Risoluzione dell’Institut di cui alla nota pre-

cedente alla stregua del quale “a wide consensus exists to the effect that” quelli citati “are exam-
ples of obligations reflecting those fundamental values (i.e. valori fondamentali della Comunità
internazionale)”.
39  Per brevi riferimenti alle relative decisioni della Corte internazionale di giustizia unita-

mente a interessanti valutazioni, anche in ordine alla problematica distinzione tra norme di jus
cogens e norme che producono obblighi erga omnes vedi E. Cannizzaro, Diritto internazionale,
2ª ed., Torino, 2014, p. 236 ss., in specie p. 242. La più ampia indagine su questo ultimo aspetto
è, ancora una volta, per tutti in P. Picone, in particolare nel recente scritto, in RDI, 2012, p. 957 ss.
40  Vedi G.P. Buzzini, L. Condorelli, op. cit., p. 179 e per l’indicazione della prassi relativa

alla iscrizione di un bene nella Lista del Patrimonio mondiale in pericolo ex art. 11, par. 4 Conv.
1972, p. 191 ss.; T. Scovazzi, La notion de patrimoine culturel de l’humanité cit. p. 49 ss. Un
aspetto stimolante è costituito dalla individuazione del problema del rapporto intercorrente tra
obblighi erga omnes e obblighi erga omnes partes su cui in P. Picone, Le reazioni collettive ad un
illecito erga omnes cit., in specie p. 21 ss. sotto il particolare profilo delle reazioni alle relative
violazioni e nota 41 per interessanti riferimenti alla materia della protezione dell’ambiente
41  Vedi S. Litton, op. cit. alla nota 28, in specie p. 248 ss.
­36 Andrea Cannone

tato mediante un apposito board o ombudsman priva di carattere vincolante; tali


modifiche non richiederebbero interventi sul testo della Convenzione.
Dato che anche il sistema della Convenzione sul patrimonio mondiale non
sfugge alla regola della perfettibilità, rispetto a tali proposte va premesso che
nella designazione di un sito non sono necessariamente coinvolti interessi di pri-
vati proprietari.
La tesi, a nostro parere, trascura la scelta effettuata dagli Stati contraenti al
momento dell’adozione della Convenzione di lasciare alla disciplina della legi-
slazione nazionale il regime della proprietà (art. 6 par. 1 Conv. 1972) e soprat-
tutto, quale conseguenza propria della teorica del c.d. global administrative
law42, non tiene conto dell’assenza, stante la separazione tra ordinamento inter-
nazionale e ordinamento statale, di effetti giuridici diretti sugli individui delle
determinazioni del Comitato in ordine alla inclusione di un bene nella Lista del
patrimonio mondiale in pericolo43.

42
  La teorica risale al progetto dell’Università di New York, si fonda su ricerche tese a dimo-
strare/valorizzare nell’ambito della global governance il crescente impiego di meccanismi di di-
ritto amministrativo, in specie quelli relativi alla trasparenza, partecipazione, accountability e re-
view e vede un’autorevole presenza della scuola italiana di diritto amministrativo (Sabino
Cassese). Per un’ampia critica alla prospettiva del c.d. global administrative law (e del c.d. global
constitutionalism) specie laddove si intende ridisegnare l’assetto del diritto internazionale alla
luce del ruolo svolto dagli individui al di là della materia dei diritti umani vedi P. Picone, Capita-
lismo finanziario e nuovi orientamenti dell’ordinamento internazionale, in DUDI, 2014, p. 5 ss.,
in specie p. 15 ss. e 22 ss.
43  Le conclusioni dell’a. sono peraltro in contraddizione con l’esatta affermazione, contenuta

nelle prime pagine del suo articolo, secondo cui “… the actions of the Committee are, and must
be, indirect; it cannot create legal obligations which act directly on domestic actors”: S. Litton,
op. cit., p. 245.
Collana di Studi sull’integrazione europea
  9 

ANDREA CANNONE (a cura di)

La protezione internazionale ed europea dei beni culturali


La protezione
internazionale
ed europea
dei beni
culturali

a. cannone
ISBN 978-88-6611-385-0

€ 16,00

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