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LE FONTI DEL DIRITTO

La nozione metafisica di fonte del diritto è relativa alla nozione di diritto che si voglia assumere. Se
intendiamo il diritto come l’insieme delle norme che disciplinano una determinata società o comunità
umana, definiamo le fonti del diritto come i fatti/atti che producono le norme o regole di condotta e le
regole costitutive, dai quali si ricava il diritto oggettivo.
NOZIONE TEORETICA E NOZIONE DOGMATICA di fonte del diritto: lo studio teoretico offre una
definizione universalmente valida di fonte del diritto, cioè indipendente dalle scelte di un dato
ordinamento. Un carattere principale che la ricerca teoretica attribuisce alle fonti del diritto è quello di essere
fatto o atti caratterizzati da un certo contenuto, che consiste nel disporre in gener2ale e in astratto. In
teoria generale è fonte del diritto ogni fatto o atto produttivo di norme giuridiche (cioè enunciati che
presentano il carattere della generalità, astrattezza e ripetibilità (caratteristiche tipiche della normatività). Per
sapere se una legge è fonte, il teorico dovrà indagare se quell’atto (che dovrebbe essere emanato da
un’assemblea investita di poteri legislativi e nelle forme prescritte) abbia contenuto normativo e solo in
quel caso lo riconoscerà come fonte. La nozione teoretica del diritto è una nozione sostanzialistica, cioè
ricavata da elementi che attengono al contenuto (in particolare al modo in cui dispone) del fatto/atto
considerato. Formale è ciò che attiene al procedimento di formazione di un atto e comprende l’autorità che
lo emana, la serie di atti/fatto che precedono l’emanazione, le modalità con cui avviene l’emanazione, il
nomen di quell’atto e gli altri aspetti attinenti al suo complesso. Gli aspetti formali sono predominanti
nell’indagine dogmatica. Sotto questo punto di vista, posto che esiste una disposizione che riconosce la legge
come fonte del diritto e definisce la legge come l’atto approvato dalle due Camere del Parlamento, ogni atto
approvato dalle due Camere vale come legge, anche non avendo contenuto generale, astratto, ripetibile
(contenuto normativo proprio di una fonte del diritto riconosciuta tale dal teorico). Così, una legge
provvedimento (che reca una disciplina per un singolo caso) non sarebbe fonte per il teorico, mentre lo
sarebbe per il dogmatico. La concezione dogmatica delle fonti è una concezione prescrittiva: considera fonti
tutti e solo quei fatti/atti che l’ordinamento prescrive (qualificati mediante una norma stessa di un
ordinamento positivo) siano fonti. In questa prospettiva sarebbero fonti solo le fonti legali, cioè fatti/atti
qualificati da una norma dello stesso ordinamento come idonei alla produzione di altre norme. Tuttavia il
diritto oggettivo può sorgere anche al di fuori di forme e modi legali, mediante l’operare di fonti extra
ordinem. In questo caso a soccorrere all’indagine sulla natura di atti o fatti come fonti del diritto (o meno) è
il punto di vista teoretico, in assenza di espressa dichiarazione da parte dell’ordinamento giuridico.

Le fonti normative

Dal punto di vista dogmatico, per sapere se un certo fatto/atto è fonte, occorre conoscere se esso è
contemplato da una norma di riconoscimento. Ciò sarebbe semplice se in ogni ordinamento si potesse
individuare, per ciascuna fonte, una norma di riconoscimento che ne rechi completa definizione o se in un
ordinamento esistesse una norma generale che definisse/identificasse tutte le fonti di quell’ordinamento. ma
tali condizioni non si hanno nella realtà concreta: le norme di riconoscimento sono numerose e distribuite e
vari e diversi atti normativi (cioè non esiste una generale norma di riconoscimento); le norme di
riconoscimento hanno varietà di contenuto, da minimo a un massimo di completezza. La ricerca dogmatica,
dunque, si concretizza in un complesso e interminabile lavoro interpretativo. Nell’ordinamento italiano, in
mancanza di un’elencazione esplicita e completa delle fonti in Costituzione, si ricorre alle Preleggi
(“Disposizioni sulla legge in generale”) del Codice Civile (1942). In base all’art. 1 c.c.: “Sono fonti del
diritto: 1) le leggi; 2) i regolamenti;[3) le norme corporative;] 4) gli usi.”. (l’art 5 sulle norme corporative è
stato abrogato nel 1944). Sono fonti gli atti del Governo aventi forza di legge e le leggi di carattere
costituzionale (art. 2 c.c.:”La formazione delle leggi e l'emanazione degli atti del Governo aventi forza di
legge sono disciplinate da leggi di carattere costituzionale”), il potere regolamentare del Governo e di altre
autorità, quest’ultimo subordinato a leggi particolari (art. 3 c.c.: “1. Il potere regolamentare del Governo è
disciplinato da leggi di carattere costituzionale. 2. Il potere regolamentare di altre autorità è esercitato nei
limiti delle rispettive competenze, in conformità delle leggi particolari”). In base all’art 4 c.c. “1. I
regolamenti non possono contenere norme contrarie alle disposizioni delle leggi. 2. I regolamenti emanati a
norma del secondo comma dell'art. 3 (potere regolamentare di altre autorità) non possono nemmeno dettare
norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo”. In base all’art 7 c.c (abrogato) “"Le norme
corporative non possono derogare alle disposizioni imperative delle leggi e dei regolamenti"; mentre in base
all’art 8 c.c. “1. Nelle materie regolate dalle leggi e dai regolamenti gli usi hanno efficacia solo in quanto
sono da essi richiamati. 2. "Le norme corporative prevalgono sugli usi, anche se richiamati dalle leggi e dai
regolamenti, salvo che in esse sia diversamente disposto".(II comma abrogato). La completezza di tale
elencazione è stata superata dall’intervento della Costituzione repubblicana, che disciplina una serie di fonti
nuove rispetto a quelle elencate nelle preleggi del c.c. come le leggi regionali, gli statuti regionali, i
regolamenti regionali, le leggi di revisione costituzionale e altre leggi costituzionali, il referendum
abrogativo di leggi e atti aventi forza di legge. Le norme corporative sono scomparse(e l’art 5 c.c. abrogato)
e la Costituzione ha previsto un’altra tipologia di fonti, i contratti collettivi con efficacia erga omnes (art 39
IV comma Cost.: “I sindacati registrati hanno personalità giuridica. Possono, rappresentati unitariamente
in proporzione dei loro iscritti, stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli
appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce”). Nel nostro ordinamento emerge una pluralità
di norme di riconoscimento, causando il sovrapporsi, all’elenco di fonti operato dal codice civile, norme
sulla normazione contenute nella Costituzione e cioè delle nuove fonti create o disciplinate ex novo dalla
Costituzione. Un altro fenomeno che ha comportato l’introduzione di nuove fonti nel nostro ordinamento è
l’appartenenza all’Unione europea, che ha determinato l’operatività nel nostro sistema delle fonti
comunitarie (regolamenti e direttive). Le norme sulla normazione possono essere abrogate e modificate,
quindi fonti un tempo previste non sono più vigenti o sono state modificate. Ad esempio la legge con il
decreto di amnistia e indulto (fonte disciplinata in Costituzione) è stata riformata con la legge di revisione
costituzionale del 1992 modificatrice dell’art 79 Cost (“1. L'amnistia e l'indulto sono concessi con legge
deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella
votazione finale. 2. La legge che concede l'amnistia o l'indulto stabilisce il termine per la loro applicazione.
3.In ogni caso l'amnistia e l'indulto non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla
presentazione del disegno di legge”). La legge continua ad esistere, seppure riformata, ma per essa è
richiesto un procedimento diverso. In relazione alla rilevanza pratica dell’identificazione delle fonti, le fonti
del diritto sono soggette a una disciplina diversa da quella di altri fatti/atti giuridici. a) le fonti del diritto
trovano come prima componente del loro regime le regole di interpretazione: le fonti del diritto vengono
interpretate secondo criteri dettati (art 12 c.c. preleggi sull’interpretazione della legge: “1. Nell'applicare la
legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole
secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore. 2. Se una controversia non può essere
decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie
analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i princìpi generali dell'ordinamento giuridico
dello Stato”) e diversi rispetto a quelli prescritti per altri atti giuridici (soprattutto quelli relativi
all’autonomia privata, come i contratti). b) è proprio delle fonti del diritto l’essere esenti da onere della
prova, in quanto le si presume conosciute dal giudice (principio jura novit curia). c) soltanto le norme di
diritto costituiscono parametro del giudizio: non solo il giudice conosce il diritto ma giudica secondo diritto
(tale materia è disciplinata dal Codice di procedura civile, rif art 113 I comma c.p.c. sulla pronuncia
secondo diritto: “Nel pronunciare sulla causa il giudice deve seguire le norme del diritto, salvo che la legge
gli attribuisca il potere di decidere secondo equità”. d) soltanto le norme giuridiche determinano l’insorgere
di due qualificazioni dei fatti: l’antigiuridicità (o illiceità secondo diritto oggettivo) e l’illegittimità,
manifestazioni tipiche della relazione tra norma regola e fatto regolato. L’antigiuridicità ricorre quando il
fatto realizza i presupposti cui l’ordinamento ricollega una sanzione (es il furto). L’ illegittimità ricorre
quando un fatti si manifesta in modi/forme diversi da quelli prescritti per esso da una norma (es i vizi degli
atti; si ha un vizio di illegittimità). e) in relazione al regime proprio delle fonti del diritto, soltanto la
violazione di norme del diritto oggettivo (la violazione della legge vedi art 111 VII comma Cost.: “ Contro
le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali
ordinari o speciali, è sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge” o la violazione o falsa
applicazione di norme di diritto) ad opera di un giudice nell’esercizio della sua funzione, può costituire
ragione per ricorrere contro sentenze e provvedimenti giurisdizionali alla Corte Suprema di cassazione. Alla
Corte di cassazione compete la funzione di nomofiliachia, diretta ad assicurare “l’esatta osservanza e
l’uniforme applicazione della legge, l'unità del diritto oggettivo nazionale, il rispetto dei limiti delle
diverse giurisdizioni; regola i conflitti di competenza e di attribuzioni ed adempie gli altri compiti ad
essa conferiti dalla l egge  ” (art 65 della legge sull’ordinamento giudiziario). Nel caso, invece, l’oggetto
di cattiva applicazione è costituito da regole giuridiche non normative, non vi è la possibilità di ricorrere alla
Corte di cassazione.
Le fonti di cognizione

Bisogna distinguere dalle fonti di produzione le fonti di cognizione. Si tratta di atti scritti, formati da
pubbliche autorità, ma privi di contenuto normativo, esclusivamente rivolti al fine di realizzare
condizioni di conoscibilità (o di migliore conoscibilità) del diritto oggettivo vigente. Fonte del diritto in
senso proprio è soltanto il fatto produttivo mentre le fonti cognizione sono atti aventi carattere
esclusivamente ricognitivo: non pongono norme ma le rendono meglio conoscibili. Vere e proprie fonti sono,
dunque, sempre e soltanto le fonti di produzione e non quelle di cognizione. Le fonti di cognizione, nel
nostro ordinamento, sono graduate quanto al valore giuridico a ciascuna di esse attribuito: valore privilegiato
(es della “Gazzetta ufficiale”), valore di presunzione semplice (es Raccolte del Ministero dell’industria e del
commercio e delle Camere di commercio), valore pressoché nullo dei testi unici di mera compilazione, che
consiste nell’efficacia di interpretazione amministrativa, imposta ai singoli e agli organi amministrativi (non
ai giudici).
Nella realtà la distinzione tra testi unici legislativi e testi unici di mera compilazione non è poi così nitida. Si
potrebbe infatti ritenere che il semplice riunire, riprodurre e coordinare comporti un’innovazione sostanziale
della legislazione preesistente e importi quindi esercizio di potere normativo. In questa prospettiva la
distinzione perde significato, implicando che tutti i testi unici siano adottati con legge o atto avente forza di
legge e che l’autorizzazione conferita al Governo a procedere alla formazione di testi unici consista in una
vera e propria delegazione legislativa. Vi sono casi in cui testi unici amministrativi sono stati considerati
come fonti del diritto (es: caso dei testi unici regionali adottati dalla Giunta regionale in base a legge
regionale di mera autorizzazione che sono stati sindacati dalla Corte costituzionale in sede di giudizio di
costituzionalità e ritenuti dalla Corte atti normativi con forza di legge.

Le fonti di produzione

Fonti di produzione sono, dunque, quelle che dettano le regole che vanno a comporre il diritto oggettivo. Le
fonti di produzione si distinguono a loro volta in fonti di produzione in senso stretto e fonti sulla
produzione. Sono fonti di produzione del diritto oggettivo quelle che pongono le regole di condotta e le
norme costitutive. Sono, invece, fonti sulla produzione quelle che regolano altre fonti, che dettano norme che
riguardano altre fonti (che ne regolano il procedimento di formazione, il contenuto, le modalità di
interpretazione. Le fonti sulla produzione sono un ampio genere che può essere articolato in fonti che
pongono le norme di riconoscimento e fonti che pongono norme sulla produzione in senso lato. Le
norme di riconoscimento sono quelle che definiscono quali devono essere le fonti di un determinato
ordinamento (ad esempio imputando ad un dato soggetto il potere relativo; rif art 70 Cost.“La funzione
legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”: si ha la norma di riconoscimento della legge
ordinaria. Le leggi sulla produzione in senso lato sono quelle che disciplinano qualsiasi altro aspetto
concernente fonti (es che dettano le regole sull’interpretazione o sulla successione nel tempo di fonti; rif art
12 c.c. preleggi: “1. Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese
dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore. 2. Se
una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che
regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i princìpi
generali dell'ordinamento giuridico dello Stato” e art 15 c.c. preleggi: “Le leggi non sono abrogate che da
leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore, o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e
le precedenti o perché la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore”).
All’interno delle fonti di produzione in senso stretto va fatta un’altra distinzione, tra fonti-fatto e fonti-atto,
che non riguarda il contenuto della fonte, bensì la natura. Le fonti sulla produzione si presentano in genere
come fonti-atto, mentre le fonti di produzione possono presentarsi sia come fonti-fatto che come fonti-atto. Il
carattere distintivo di questi due tipi di fonte non è l’essere scritta o meno, infatti anche le fonti-fatto possono
essere scritte. La vera distinzione si fonda, invece, sulle caratteristiche che l’elemento della volontarietà
manifesta. Le fonti-atto sono il risultato di un processo rivolto intenzionalmente alla creazione di un risultato
normativo. L’autore della fonte pone in essere il procedimento di formazione di quella fonte con la coscienza
e l’intenzione di realizzare un atto normativo (es iter di formazione della legge, delle due Camere). Le fonti-
fatto sono il risultato di un processo in cui è assente una tale volontà. Ad esempio, la consuetudine, effetto
della ripetizione costante e uniforme nel tempo di un comportamento, che si associa al convincimento, in chi
lo pone in essere, della sua giuridica doverosità (opinio iuris ac necessitas). La consuetudine è quindi
composta da due elementi: il comportamento ripetuto nel tempo (diuturnitas) e la convinzione di giuridica
doverosità. Un esempio di consuetudine è dato dall’art 94 Cost.: “Il Governo deve avere la fiducia delle due
Camere” in relazione alla consultazione del Capo dello Stato per la risoluzione della crisi di governo; il Capo
dello Stato deve aspirare alla formazione di un nuovo governo che abbia la fiducia di entrambe le Camere; si
configura una doverosa giuridicità e quindi una consuetudine costituzionale.
Al tema delle fonti-atto è connessa la distinzione e la definizione di tre concetti fondamentali: atto,
disposizione e norma. L’atto ha un duplice significato: atto come attività e quindi come procedimento, atto
come risultato dell’attività/procedimento e quindi atto come documento (la legge del Parlamento è atto come
attività rivolta alla formazione del documento legislativo ma anche come il risultato di quel procedimento,
cioè come documento legislativo; nel caso della forma documentale della legge e come nel caso di ogni altro
atto normativo, la forma-documento riflette la forma-procedimento). A ciascun atto normativo corrisponde
un determinato procedimento di formazione, cioè una data forma-procedimento. Ciò permette distinguere gli
atti normativi in altrettanti tipi formali (es tipo-legge, tipo-regolamento…).
I vizi dell’atto-attività/procedimento sono vizi formali. I vizi dell’atto-documento sono sostanziali. Se è
viziato l’atto-attività è viziato anche il documento. Se il documento è viziato non necessariamente è viziato
anche il procedimento di cui è frutto. L’atto-documento è redatto in parti: parti-sezioni, titoli, articoli,
commi, fino al singolo enunciato o disposizione (unità minima). Per disposizione si intende un enunciato
normativo dotato di senso autonomo, contenuto nel testo di un atto normativo. Una disposizione può essere
coincidente con il testo di un articolo o di un comma o coincidente con una parte di un articolo o di un
comma. La disposizione è l’unità minima (minimo semantico) del discorso normativo. La Costituzione è un
testo normativo diviso in due parti, Diritti e doveri dei cittadini e Ordinamento della Repubblica, alle quali
sono preposti i Principi fondamentali. Ciascuna parte si divide in titoli, che raccolgono in sé più articoli, che
a loro volta si suddividono in commi, ne quali di individuano una o più disposizioni. La norma è la
disposizione interpretata, cioè è il significato di una disposizione. Ogni disposizione può produrre più norme,
che possono essere tra loro compatibili o incompatibili (alternative). Un esempio della presenza di due
norme alternative tra loro è dato dall’art 59 II comma Cost.: “Il Presidente della Repubblica può nominare
senatori a vita cinque cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale,
scientifico, artistico e letterario”. Emerge una disposizione polisenso (che potrebbe dare vita a due norme
incompatibili). Infatti potrebbe sorgere un’incertezza: ogni Presidente della Repubblica può nominare 5
senatori a vita, come facoltà di ogni Presidente, o il numero di 5 senatori è il numero massimo di senatori
vitalizi di nomina presidenziale? Nella seconda accezione non si consentirebbe la nomina di alcun senatore al
Presidente che si trovasse nella situazione in cui al Senato vi fosse già raggiunto il dato numero massimo,
finché non si creasse una vacanza. Nella prima tale preclusione sarebbe esclusa. Una norma può anche
nascere dal combinato disposto da più disposizioni. Questo è il caso dell’art 2 I comma c.c. (libro I): “La
maggiore età è fissata al compimento del diciottesimo anno…” e dell’art 48 I comma Cost.: “Sono elettori
tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età”. Dal combinato disposto di queste due
disposizioni è ricavata la norma in base alla quale sono elettori tutti i cittadini che hanno compiuto diciotto
anni.

Il sistema delle fonti del diritto

È configurabile un sistema delle fonti del diritto. Tale sistema è proprio degli ordinamenti giuridici di tipo
legislativo, in quanto rinviene nella legge la fonte principale delle regole di formazione e di trasformazione
dell’ordinamento. Si ha la supremazia della legge sulle le atre fonti che si manifesta vincolando alla
conformità delle sue disposizioni ogni altro tipo di normazione, sia riconoscendo la natura di fonti del diritto
ad atti/fatti resi da essa normogeni. Si delinea così un sistema gerarchico di fonti negli ordinamenti. Ed è
dunque negli ordinamenti di tipo legislativo che la gerarchia si afferma e che al vertice del sistema delle fonti
si colloca la legge formale parlamentare. Il criterio gerarchico ordina secondo la forza, cioè l’efficacia
propria di ciascun tipo di fonte. Tale forza formale consiste nella capacità innovativa e nella resistenza al
sopravvento di fonti successive che non abbiamo gli stessi requisiti formali o la medesima efficacia (caso
eccezionale della forza passiva o resistività). L’introduzione della forma legale costituzionale rappresenta un
elemento di perturbazione dello schema gerarchico. In relazione alla concezione gerarchica, si dovrebbe
rileggere l’art 1 c.c. preleggi, integrando, nella scala gerarchica, un livello ulteriore, superiore, in forza del
quale la Costituzione prevale sulla legge, che le deve essere conforme. Ma la Costituzione, per sua propria
natura (originarietà, istantaneità e unicità) si interessa anche delle fonti del diritto; in particolare crea le fonti,
le individua, le conforma e le condiziona. Infatti è nella nozione stessa di Costituzione (fonte sulla
produzione) la capacità di determinare tra gli atti normativi rapporti che non necessariamente sono gerarchici
(quindi illeggibili mediante la sola visuale gerarchica). Quindi la progressione dinamica delle fonti non può
essere intesa come un omogeneo e immediato degradare da norma superiore a norma inferiore. Attraverso la
rottura dell’unitarietà della forza di legge, la detronizzazione e de-tipizzazione della legge, l’introduzione
della forma legale costituzionale ha condotta al superamento dello schema gerarchico, comportando la vera e
propria sostituzione del principio gerarchico con quello della competenza. Così nel nostro ordinamento la
legge parlamentare non è più una categoria unitaria, né l’atto normativo primario per eccellenza .
Nonostante il declino del principio gerarchico, è possibile individuare approssimativamente tre livelli
fondamentali di fonti: livello costituzionale/superprimario, livello primario, livello secondario.
Appartengono al primo fatti normativi primari, istaurativi o istituzionali e gli atti normativi costituzionali. Al
secondo le leggi ordinarie (statali e regionali) e gli altri atti legislativi o atti normativi primari. Al terzo gli
atti normativi secondari o derivati, di provenienza statale (governativa e non) e di provenienza autonoma.
Tale distinzione è essenzialmente relativa e non implica l’unitarietà di ciascun livello, che invece è a sua
volta modulabile in una pluralità di livelli.

La riserva di legge

Si tratta di un istituto che consiste nella creazione di un obbligo o vincolo a carico del legislatore, obbligato
a disciplinare determinate materie, ritenute dalla Costituzione particolarmente importanti e delicate. Tale
istituto è legato principalmente a ordinamenti a Costituzione rigida. La riserva di legge è manifestazione
della capacità della Costituzione di disciplinare l’ambito di esplicazione delle diverse fonti, creando, a
carico di esse, vincoli o limiti. Nella riserva di legge ordinaria, la materia può essere disciplinata dalla legge
formale ma anche da atti aventi forza di legge*.
La riserva di legge consiste in una species del più ampio genus dell’istituto riserva di competenza che, nella
Costituzione italiana, si esplica anche come riserva di legge costituzionale (è il caso di materie riservate alla
legge costituzionale, rif art 137 Cost.: “Una legge costituzionale stabilisce le condizioni, le forme, i termini
di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale, e le garanzie d'indipendenza dei giudici della
Corte”), riserva di regolamento parlamentare (è il caso di materie riservate al regolamento parlamentare,
rif art 64 e 72 Cost.) e riserva di assemblea (nel caso di leggi che devono essere approvate in assemblea e
che non possono essere approvate in Commissione deliberante). La ratio dell’istituto della riserva di legge,
come obbligo per il legislatore di normare su date materie, è legata alla struttura del parlamento-legislatore.
Si tratta di materie principalmente legate alla sfera della libertà individuale, che vengono appunto riservate
alla legge, in quanto il legislatore è presunto essere il soggetto più idoneo a disciplinarle. La nostra
Costituzione è ricca di riserve di legge e presenta 3 tipologie di formulazione della riserva di legge:
- es art 13 Cost.: “1. La libertà personale è inviolabile. 2. Non è ammessa forma alcuna di
detenzione, di ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà
personale, se non per atto motivato dell'Autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla
legge.”
- Es art 97 I comma Cost.: “ I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo
che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione”.
- La terza tipologia consiste nella mera menzione o richiamo della legge a proposito della disciplina di
una data materia; es art 44 II comma Cost.: “La legge dispone provvedimenti a favore delle zone
montane”.
Inoltre distinguiamo le riserve assolute dalle riserve relative e introduciamo anche la nozione di riserva
rinforzata di legge.
La riserva assoluta richiede la disciplina legislativa integrale della materia considerata. La riserva relativa
invece ammette che la legge disciplini i soli aspetti di principio di una data materia, e tollera ampi interventi
di fonti secondarie. Si considera assoluta la riserva di legge posta dall’art 13 Cost. e relativa quella posta
dall’art 41 Cost. La distinzione viene operata in relazione: a) alla materia in cui la riserva incide. Sono
considerate assolute tutte le riserve in materia di libertà fondamentali, tendenzialmente relative le altre. b) il
linguaggio usato dalla Costituzione. Quando la Costituzione utilizza espressioni che delimitano in modo
preciso e rigoroso la sfera attribuita alla legge (es “la legge stabilisce casi e modi rif art 13 Cost.) la riserva è
considerata assoluta. c) l’eventuale compresenza, accanto alla riserva di legge, della riserva di giurisdizione
(come nell’art 13 II comma Cost.: “Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o
perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato
dell'Autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge” e nell’art 15 Cost. sulle limitazioni alla
libertà e alla segretezza della corrispondenza), che denota la volontà di escludere gli interventi
dell’esecutivo. Anche in questo caso la riserva è considerata assoluta. Nella riserva rinforzata la
Costituzione non si limita a riservare una certa materia al legislatore, ma indica anche i fini della disciplina
legislativa o i modi di intervento (es art 16 Cost.: “Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente
in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per
motivi di sanità o di sicurezza”). Il carattere “rinforzato” è una qualificazione che la riserva può avere o
meno e può qualificare riserve assolute e relative. Si distingue inoltre tra vere e proprie riserve di legge (in
cui nasce un preciso vincolo a carico del legislatore di dettare la disciplina di una certa materia) e i meri
rinvii alla legge, che equivalgono alla mera previsione che l’ordinamento provvederà in un certo modo in
una data materia; ad esempio l’art 111 VII comma Cost.: “Contro le sentenze e contro i provvedimenti
sulla libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali, è sempre ammesso
ricorso in Cassazione per violazione di legge” e l’art 44 Cost.: “…La legge dispone provvedimenti a favore
delle zone montane”.
* La riserva di legge può essere soddisfatta non solo dalla legge formale, ma anche dagli altri atti con
forza di legge dello Stato. È quindi possibile che la materia sia disciplinata dagli atti del Governo intesi a
sostituire la legge formale, decreto legge e decreto legislativo delegato. Le riserve di legge formale sono
rappresentate dai casi in cui l’atto normativo cui la riserva si riferisce è la sola legge ordinaria-formale e non
atti equiparati alla legge, ma provenienti dall’esecutivo, come il decreto-legge o la legge delegata.

Il principio di legalità

Il principio di legalità è un modulo organizzativo tipico dello stato di diritto, definito in ordinamenti di tipo
legislativo, che consiste in un limite al potere esecutivo. Il principio di legalità esprime la necessità che
ogni atti esecutivo concreto sia fondato su una previa norma che stabilisca preventivamente e in modo
generale e astratto i casi in cui un dato provvedimento dell’esecutivo può essere adottato. Il principio di
legalità può anche essere soddisfatto anche nel caso che la previa norma che definisce i poteri dell’esecutivo
sia una norma posta in essere dall’esecutivo stesso, nell’ambito dei suoi poteri normativi. Tuttavia, la
versione più classica del principio di legalità lo intende come principio che presiede ai rapporti tra potere
legislativo e potere esecutivo e che esprime l’esigenza secondo cui ogni atto dell’esecutivo sia adottato
sulla base di una previa norma di legge, cioè emanata dal potere legislativo. Di questa versione esistono
due accezioni del principio di legalità: principio di legalità in senso sostanziale e principio di legalità in
senso formale. Il principio di legalità in senso sostanziale vuole che ogni atto del potere esecutivo sia
emanato sulla base di una previa norma di legge, che lo preveda e lo autorizzi, ma anche che tale norma
definisca criteri e modalità di esercizio del potere, ponendo forti vincoli al potere in concreto esercitatile dal
potere esecutivo, che appunto non solo deve essere autorizzato ma anche disciplinato dalla legge. Il principio
di legalità in senso formale si accontenta invece che la previa norma di legge preveda e autorizzi i poteri
dell’esecutivo, senza disciplinarne criteri e modalità. Mentre la Costituzione accoglie l’istituto della riserva
(anche se non usa esplicitamente l’espressione di riserva), non si può dire lo stesso per il principio di legalità.
Il problema sorge in relazione al dubbio se esista o meno un’autonomia del principio di legalità e qual è il
principio accolto nel nostro ordinamento (formale, sostanziale o entrambi). Poiché il principio di legalità ha
storicamente espresso il fondamento dello stato di diritto, e poiché la nostra forma di stato partecipa dei
presupposti dello stato di diritto, si può pensare che il principio di legalità è presupposto esistere anche se
effettivamente non si riesce a trovare la precisa e indiscutibile base costituzionale. In linea generale, si può
concordare che il principio di legalità nella sua accezione formale rappresenti un attributo ineliminabile dello
stato di diritto che tale venga recepito dalla Costituzione. Esso vale generalmente ma residualmente (in
caso non sia posta espressamente la garanzia della riserva si legge, si considera vigente la garanzia della
legalità formale). Il principio di legalità è soddisfatto da poco: istituire un organo o ente; conferire un potere
in permanenza all’esecutivo (es legge 400/1988, che ha regolato i poteri normativi secondari dell’esecutivo).
Si ha un’implicita recezione della legalità formale nei rapporti tra legislativo ed esecutivo. Il principio di
legalità ha ricevuto da norme e principi costituzionali l’impulso per un maggiore sviluppo. Caratteristico
dello stato di diritto e localizzato nell’area del fondamento e della limitazione dei pubblici poteri nella
legislazione, il principio di legalità, con l’avvento della Costituzione, è passato ad investire anche la
legislazione stessa e tutte le manifestazioni dei supremi pubblici poteri: quindi anche la legge e gli atti
politici devo essere fondati nella Costituzione, mantenersi nella competenza ad essi assegnata e non
esprimersi in difformità rispetto a quanto stabilito nella Costituzione. I principio di legalità va ad investire
l’area della legislatura e dei rapporti tra poteri statali e tra gli organi costituzionali: si parla in tal caso di
principio di costituzionalità. Un altro problema riguarda invece il dubbio se la Costituzione accolga il
principio di legalità sostanziale e in che misura e come distinguere la legalità sostanziale dalla riserva di
legge (relativa). Tale problema è affrontato da V. Crisafulli: il principio di legalità (limite al potere
esecutivo) e la riserva di legge (vincolo nei confronti dello stesso legislatore) si distinguono essenzialmente e
sempre nella loro ratio ispiratrice. Si distinguono anche per il “quanto” di intervento richiesto al legislatore
(maggiore nella riserva di legge). Tuttavia riserva di legge relativa e principio di legalità tendo a identificarsi,
quando quest’ultimo è inteso in senso sostanziale. La differenza tra legalità sostanziale e riserva relativa di
legge è puramente quantitativa, richiedendo la riserva di legge una maggiore determinatezza della disciplina
che deve essere dettata dalle legge, rispetto a quella sufficiente affinché il principio di legalità sostanziale sia
rispettato. Tale differenza è presente anche se la legalità sostanziale richiede una quantum di disciplina dei
poteri dell’esecutivo da parte della legge maggiore di quella richiesta dalla legalità formale, in quanto
comunque minore di quella atta a soddisfare una riserva di legge seppure relativa. Inoltre dalla riflessione di
Crisafulli emergono altri 2 aspetti:
- le riserve relative tornerebbero ad avere una propria autonoma configurazione qualora il principio di
legalità sostanziale fosse un principio generale dell’ordinamento ma non un principio dotato di
valore formalmente costituzionale.
- A integrare il principio di legalità concorrono, insieme con le leggi formali, tutte le fonti
normative, a partire dalla stessa Costituzione fino ai regolamenti delle varie specie, mentre la
riserva postula l’intervento della legge, che deve interporsi tra la norma costituzionale istituente la
riserva e il concreto provvedimento o norma regolamentare.
Quindi si intende la riserva di legge come come istituto costituzionale mentre il principio di legalità
sostanziale è un mero principio generale dell’ordinamento, ricavabile dalla legislazione ordinaria; quindi la
riserva di legge investe in primis la legge statale e non è mai da questa derogabile, il secondo può essere
derogato. Le riserve di legge, grazie alla loro espressa e analitica previsione costituzionale, costituiscono un
limite alla potenziale estensione del principio di legalità sostanziale a qualsiasi ambito o materia. Il
principio di legalità sostanziale ha un suo spazio in quanto non assorbito dalla riserva di legge e in quanto
deducibile dalla Costituzione, ma non informa di sé l’interezza dei rapporti tra legislativo ed esecutivo,
improntati al principio di legalità formale o alla riserva di legge assoluta o relativa), bensì solo alcuni
specifici rapporti per la cui disciplina esso sia individuabile. La vigenza del principio di legalità in senso
sostanziale non va ricondotta all’idea della sottomissione dell’esecutivo al legislativo. Viceversa, in caso di
legalità sostanziale, si chiama in causa un’esigenza destinata ad essere soddisfatta non esclusivamente dal
legislatore, essendo sufficiente anche l’intermediazione di atti normativi diversi dalla legge. In relazione alla
vigenza del principio di legalità nel nostro ordinamento, e ai rapporti tra principio di legalità e riserva di
legge, possiamo affermare:
- il principio di legalità e la riserva di legge rappresentano due istituti differenziati in quanto a ratio e
origine storica.
- Si differenziano quanto a modalità di soddisfacimento: la riserva di legge richiede, per essere
soddisfatta, l’intervento della legge o atto equiparato; il principio di legalità è soddisfatto anche
dall’intervento di altri atti normativi diversi dalla legge.
- Si differenziano, inoltre, in relazione al grado di espansività: la riserva di legge, relativa o assoluta,
vale in quanto espressamente stabilita dalla Costituzione; il principio di legalità formale vale
residualmente, il principio di legalità sostanziale è residuale ma deve essere ritenuto operante solo
nei casi in cui sia deducibile dalla Costituzione.

Il livello costituzionale

Appartengono al livello costituzionale la Costituzione repubblicana del 1947, entrata in vigore il 1 Gennaio
1948 e gli atti normativi costituzionali: atti costituzionali instaurativi, leggi di revisione della Costituzione e
“altre” leggi costituzionali. La Costituzione è innanzitutto norma o principio costitutivo, ordinatore delle
parti ma è, al tempo stesso, l’ordinamento in quanto originariamente costituito e quindi ordinato. La parola
costituzione designa infatti il costituire ma anche il modo in cui una cosa è costituita; quindi in senso
giuridico è insieme di regole, di proposizioni costitutive di un ordine normativo ma anche insieme di
regolarità, di proposizioni descrittive di un ordine materiale. Si presenta quindi come ordo ordinans
(momento costituente), ordo ordinatus (momento costituito) e infine come ordo ordinans et ordinatus,
sintesi dei due aspetti come principio di produzione e trasformazione normativa. Il costituzionalismo
moderno vede nella Costituzione la legge voluta dal popolo in un preciso momento, con la consapevolezza di
conformare l’ordinamento. La Costituzione diviene, quindi, espressione della volontà consapevole del
popolo e atto. Può manifestarsi esteriormente in un documento solenne, in una carta costituzionale. La
scrittura diviene garanzia dei principi contenuti in Costituzione. La Costituzione diviene così legge, ma in
posizione eminente rispetto alle altre leggi per il suo contenuto, in quanto legge fondamentale. La
Costituzione scritta presenta maggiore stabilità e resistenza al mutamento: i mutamenti o le deroghe sono più
difficili, incontrando maggiori opposizioni o resistenze (rigidità in senso lato). La maggiore stabilità e
resistenza al mutamento è ulteriormente garantita dall’eventuale previsione di un apposito procedimento per
la modificazione delle sue parti (rigidità in senso stretto). La rigidità è indipendente dalla primazia, nel
senso che la Costituzione è fonte primaria dell’ordinamento. Quindi la primazia di principi, norme e istituti
costituzionali è indipendente dai modi della loro possibile modificazione. Anche se la previsione di un
apposito procedimento rafforza e garantisce ulteriormente la garanzia. Inoltre la garanzia risulta potenziata se
viene esposto esplicitamente il controllo di conformità di qualsiasi altra norma alle norme costituzionali. Il
problema del controllo di conformità alla Costituzione delle leggi fu risolto con la creazione di un organo ad
hoc: la Corte costituzionale.
La nostra Costituzione è: scritta: la Costituzione è legge, è un atto normativo; lunga: non a livello
quantitativo ma perché entra a disciplinare ogni ambito della vita sociale, in base ad un suo propagarsi in
qualsiasi ambito; rigida (in contrapposizione a un tipo di Costituzione flessibile, cioè non avente forza di
opporsi alla loro deroga da parte della legge ordinaria): è resistente all’abrogazione da parte di leggi
ordinarie e quindi non modificabile dalle stesse leggi ordinarie ma solo mediante leggi costituzionali,
approvate con uno specifico procedimento legislativo aggravato, coinvolgente maggioranze più ampie.
Subentrano in merito a ciò le leggi di revisione costituzionale (rif art 138 Cost.); programmatica: non si
limita a sancire regole specifiche e precise per l’organizzazione dei pubblici poteri o pera disciplina dei
rapporti tra questi e i singoli cittadini, ma stabilisce gli obiettivi e i programmi alla cui realizzazione deve
tendere l’attività della Repubblica. I fatti che possono determinare l’avvio del processo costituente
storicamente si identificano nella guerra e/o nella rivoluzione. Tuttavia la guerra, al contrario della
rivoluzione, non si configura come condizione generale e necessaria per l’instaurazione di una nuova
Costituzione. La rivoluzione vittoriosa si configura al tempo stesso come negazione del diritto e creazione
del diritto, proprio in quanto sua negazione. L’ordinamento rivoluzione si pone in conflitto con l’ordine
costituito, di cui potrà prendere il posto come ordinamento giuridico. L’originalità del fatto normativo si
manifesta allo stato puro proprio nell’instaurazione di un nuovo ordinamento, nel realizzarsi del potere
costituente, che suppone sempre la rottura del vecchio assetto. La Costituzione repubblicana appare il frutto
di un’irripetibile potere costituente esauritosi con la definitiva approvazione della Carta costituzionale il 22
dicembre del 1947 e con la sua entrata in vigore il 1 gennaio 1948. Le radici del nuovo ordinamento
affondano nel vecchio, cioè nell’ordinamento provvisorio: nel patto di Salerno del 1944, che impegnava la
Corona e i partiti politici raggruppati nei Comitati di liberazione nazionale all’applicazione e al rispetto della
tregua istituzionale: il re, Vittorio Emanuele III, prometteva di ritirarsi a vita privata, istituendo una
luogotenenza generale nell’erede al trono, Umberto. Il Patto prevedeva il rinvio al termine della guerra e
quindi al momento successivo alla liberazione del territorio nazionale della scelta attribuita al popolo,
attraverso l’elezione dell’Assemblea costituente, della futura forma istituzionale (monarchia o repubblica)
dell’Italia e dell’elezione a suffragio universale di un’Assemblea costituente con il compito di “deliberare la
nuova Costituzione” art 1 del decreto legge 151/1944. Quindi il contenuto essenziale del Patto di Salerno
venne consacrato nella nomina del Luogotenente e nel decreto-legislativo luogotenenziale 151/1944 che
formalizzò tale accordo tra Monarchia e CLN; (nasce infatti questa nuova categoria di atti: i decreti
luogotenenziali). Un successivo provvedimento, il decreto legislativo luogotenenziale 98/1946, attribuiva
direttamente al popolo la scelta istituzionale, da effettuare mediante referendum e sottraendola quindi alla
potestà dell’Assemblea costituente. Per il loro contenuto, i due decreti possono dunque essere qualificati
come atti normativi costituzionali. Tale deve essere il referendum istituzionale del 2 giugno 1946, il cui
risultato, favorevole alla forma repubblicana, fu proclamato dalla Corte di cassazione e reso definito il 18
giugno. Consideriamo atto normativo la Carta costituzionale della Repubblica, approvata definitivamente il
22 dicembre 1947, promulgata cinque giorni dopo dal Capo provvisorio dello Stato (Enrico de Nicola),
controfirmata dal Presidente della Costituente (Umberto Terracini) e dal Presidente del Consiglio (Alcide De
Gasperi), pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n° 298 ed entrata in vigore il 1 gennaio 1948. La Costituzione
italiana è condizionata dal risultato del referendum istituzionale ma, in quanto fonte suprema, condiziona a
sua volta ogni altro atto/fatto normativo. Essa, pur essendo modificabile secondo le procedure dell’art 138,
non lo è mai del tutto, né sostituibile da altra Costituzione. Limiti alla revisione costituzionale. Essa
innanzitutto non è modificabile in relazione alla forma repubblicana, in base all’art 139 Cost.: “La forma
repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale”. Questa previsione, connessa all’art 1
Cost. in base al quale “L'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro”, costituisce il nucleo
immodificabile del nostro ordinamento. L’espressione “Repubblica democratica” fa riferimento alla natura
rappresentativa o elettiva e temporanea della carica di Capo dello Stato ma anche alla democraticità
dell’ordinamento, alla partecipazione del popolo al Governo dello Stato. Il limite della forma repubblicana
non può essere quindi raggirato né attraverso una revisione a due tempi: abrogando l’art. 139 e ripristinando
la forma monarchica, né indicendo un nuovo referendum istituzionale. Data l’inscindibilità del nesso che
lega la forma repubblicana e i principi che appartengono ai valori supremi sui quali la Costituzione si fonda,
immodificabili sono inoltre tali principi, supremi, fondamentali, inderogabili, cui si accompagnano le norme
di riconoscimento dei diritti inviolabili. Con la sentenza 1146/1988, sentenza storica, la Corte costituzionale
ha posto un limite sostanziale alla revisione costituzionale: tali principi, inviolabili, non posso dunque essere
sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale né da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi
costituzionali, in quanto parametro di legittimità di tutto il sistema; non contrastabili da nessun atto
normativo. La stessa funzione di revisione risulta limitata in radice dal contenuto essenziale dei principi
supremi. Nell’ambito dei principi supremi è possibile ricomprendere i diritti inviolabili che formano il
patrimonio irretrattrabile della persona umana (diritto al nome, alla vita, alla libertà…). Nonostante non sia
prevista la modifica o deroga di tali principi, ciò non li rende norme di gradi gerarchico superiore: si tratta
infatti di valori e non di norme. Per questo si devono differenziare i principi costituzionali dalle norme in
senso stretto. I principi rappresentano precetti, prescrizioni che non hanno fattispecie astratta: vogliono
orientare l’intero ordinamento che al contenuto di valore di essi deve aderire (si parla di ethos). Infatti mentre
alle norme si obbedisce, ai principi si aderisce. Il principio ha bisogno di un’attuazione qualitativa, cioè del
dare concretezza ad opera dell’interprete o del legislatore.

Gli atti normativi costituzionali ma non costituenti, previsti dall’art 138 Cost., sono le leggi di revisione
costituzionale e le “altre” leggi costituzionali; si tratta di due sottocategorie della categoria più generale
delle leggi costituzionali.

Leggi di revisione costituzionale


Innanzitutto tale argomento è disciplinato dall’art. 138 Cost. : “1. Le leggi di revisione della Costituzione e
le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo
non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella
seconda votazione. 2. Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla
loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o
cinque Consigli regionali. 3. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla
maggioranza dei voti validi. 4. Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda
votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti”.
Le leggi di revisione costituzionale sono necessarie per modificare il testo costituzionale (Costituzione
rigida) e, come le altre leggi costituzionali, sono sovra-ordinate alle leggi ordinarie. All’approvazione di una
Camera del progetto di legge costituzionale segue l’approvazione da parte dell’altra Camera: è quindi
necessaria la seconda approvazione di ciascuna Camera a distanza non inferiore a tre mesi dalla relativa
precedente approvazione. In mancanza di una precisa indicazione costituzionale in relazione alla procedura
della doppia deliberazione, i regolamenti parlamentari hanno optato per la forma alternativa: una prima
volta nell’una e nell’altra e successivamente, trascorsi i tre mesi, una seconda volta nell’una e nell’altra; è
quindi stata esclusa la forma consecutiva: due volte in una Camera e due volte nell’altra.
La procedura: il progetto di legge è sottoposto all’esame della Camera dei deputati. Il regolamento delle
Camere prevede che nella I deliberazione, prevista dall’art. 138 Cost. per i progetti di legge costituzionale e
di revisione costituzionale, si applicano le procedure stabilite per i progetti di legge ordinaria. Dopo la I
deliberazione, il progetto di legge è trasmesso al Senato. Se il progetto è modificato in Senato, la Camera lo
riesamina deliberando sulle modificazioni apportate dal Senato e sugli emendamenti ad esse conseguenti.
Quando il progetto di legge costituzionale è trasmesso dal Senato nello stesso testo già adottato alla Camera,
l’intervallo di tre mesi decorre dalla data della I deliberazione. Ai fini della II deliberazione, la Commissione
competente riesamina il progetto nel suo complesso e riferisce all’Assemblea. In Assemblea, dopo la
discussione sulle linee generali, si passa poi alla votazione finale del progetto di legge senza procedere alla
discussione degli articoli. In sede di II deliberazione non sono ammessi emendamenti, ordini del giorno, sono
ammesse le dichiarazioni di voto in Assemblea. Proprio grazie alla procedura alternativa delle deliberazioni,
in sede di I deliberazione è agevolata l’emendabilità del progetto di legge costituzionale. Per la revisione
della Costituzione, è prevista una procedura che differisce da quella stabilita dall’art. 70 Cost. per la legge
ordinaria: a) la legge costituzionale prevede una doppia approvazione da parte di entrambe le Camere, in
base ad una forma alternativa, mentre la legge ordinaria deve essere approvata dalle Camere una sola volta;
b) la legge costituzionale richiede un intervanno non minore di tre mesi tra le due approvazioni; c) la legge
costituzionale vuole una maggioranza qualificata nella II deliberazione, mentre in base all’art 64 Cost. le
leggi ordinarie sono approvate a maggioranza dei presenti (maggioranza semplice). In base al punto c) in
seconda deliberazione, entrambe le Camere devono approvare il progetto con una maggioranza qualificata.
Se le Camere approvano con la maggioranza dei 2/3 da calcolare sul totale dei membri del collegio, la legge
costituzionale o di revisione viene promulgata e pubblicata: entra così in vigore. Se invece l’approvazione in
II deliberazione avviene a maggioranza assoluta, cioè la metà più uno dei membri del collegio, si apre
un’altra fase del procedimento: entro tre mesi dalla pubblicazione, è prevista la possibilità del ricorso al
referendum. Infatti il progetto, come tale, viene pubblicato in Gazzetta Ufficiale: si tratta di una
pubblicazione anomala, che non porta all’entrata in vigore della legge ma serve a far conoscere il progetto e
far decorrere 3 mesi, termine entro il quale 500,000 elettori o 5 Consigli regionali o 1/5 dei membri di una
Camera possono chiedere un referendum sul medesimo progetto. Il referendum è atto eventuale (non
richiesto in caso di maggioranza dei 2/3) e facoltativo, poiché se entro 3 mesi non viene richiesto il progetto
si intende approvato. Il referendum è indetto con decreto del Presidente della Repubblica e il progetto si
intende approvato se si ha ottenuto la maggioranza dei voti validi (esclusi voti nulli e schede bianche).
Diversamente dal referendum abrogativo, non è richiesto un quorum di partecipazione. Il referendum
costituzionale appare oppositivo rispetto all’atto prodotto dalla maggioranza. Nel caso di espressa o tacita
approvazione, il progetto si trasforma in legge, che sarà promulgata dal Presidente della Repubblica e
pubblicata nelle forme dovute.

Le “altre” leggi costituzionali


È identico il procedimento di formazione previsto per le “altre” leggi costituzionali e per le leggi di revisione
costituzionale (art. 138 Cost.). La distinzione consiste nel fatto che si tratta di due fonti aventi contenuto
diverso: le leggi di revisione costituzionale incidono sul testo della Costituzione, modificandolo, sostituendo
o abrogando le disposizioni in esso contenute. La legge costituzionale, invece, è fonte idonea a integrare o
derogare alla Costituzione o ad assolvere alle riserve di legge costituzionale. Nella prassi le leggi di revisione
e le altre leggi costituzionali sono accomunate dal punto di vista formale: si parla per entrambe di leggi
costituzionali, tuttavia l’auto-qualificazione della legge di revisione è in re ipsa, presentandosi essa come
legge in emendamento del testo costituzionale. Quindi i punti di differenza sono: a) nelle riserve di legge
costituzionale, questa può solo integrare la disciplina di un istituto e non liberamente modificarne le parti
restanti; b) una legge costituzionale non in espresso emendamento non può abrogare o modificare le
disposizioni della Costituzione, ma può solo derogarvi e sospenderne l’applicazione. Pur essendo il
medesimo procedimento aggravato (art. 138 Cost.) e la stessa maggioranza sufficienti per l’adozione di una
qualsiasi legge costituzionale e di una legge in espresso emendamento (legge di revisione), tuttavia questa si
caratterizza proprio per l’esigenza di dichiarazione espressa dell’intento di operare la revisione, rivelatrice
della volontà di cambiamento. Infatti la stessa nozione di revisione esclude l’abrogazione implicita.
All’interno del genus delle “altre” leggi costituzionali possono essere collocate le leggi costituzionali
specificamente previste dalla Costituzione o a cui la Costituzione fa espresso rinvio, intese come atti a
competenza delimitata: per il conferimento del potere di iniziativa legislativa (art. 71 I comma Cost.:
“L'iniziativa delle leggi appartiene al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai
quali sia conferita da legge costituzionale”); per stabilire condizioni, forme e termini di proponibilità dei
giudizi dinanzi alla Corte costituzionale, garanzia di indipendenza dei giudici (art. 137 I comma Cost.:
“Una legge costituzionale stabilisce le condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei giudizi di
legittimità costituzionale, e le garanzie d'indipendenza dei giudici della Corte”); per disporre la fusione di
Regioni esistenti e per la creazione di nuove Regioni (art. 132 I comma Cost.: “Si può, con legge
costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre la fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove
Regioni con un minimo di un milione di abitanti, quando ne facciano richiesta tanti Consigli comunali che
rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e la proposta sia approvata con referendum
dalla maggioranza delle popolazioni stesse”. Tale articolo prevede una legge costituzionale soggetta a
speciali condizioni formali-procedurali: l’obbligo di essere preceduta dall’audizione dei consigli regionali e
dalla richiesta di tanti consigli comunali che rappresentino almeno 1/3 delle popolazioni interessate,
l’approvazione della proposta, con referendum, da parte della maggioranza delle popolazioni stesse. La
creazione di nuove Regioni o la fusione di Regioni già esistenti è un’ipotesi particolare (in relazione alla
distinzione tra leggi di revisione cost. e altre leggi cost.: viene sfumata la differenza), in quanto si traduce in
revisione all’art. 131 Cost.: “Sono costituite le seguenti Regioni:…”, dove sono elencate le Regioni esistenti.
Ma la capacità di revisione di tale legge costituzionale è condizionata da limiti di contenuto che la rendono
atto a competenza delimitata piuttosto che legge di revisione. Infatti la legge costituzionale può, ex art. 132,
non può revisionare al di fuori dall’elenco dell’art 131 Cost. La limitata capacità di revisione è stata
confermata dalla possibilità di una doppia revisione, cioè mediante due leggi costituzionali distinte e
consecutive: la prima incidente sui limiti procedurali e sostanziali, imposti dall’art. 132; la seconda
modificativa dell’elenco delle Regioni, ex art. 131.
Altre leggi costituzionali che subiscono limitazioni finalistiche sono gli statuti speciali, adottati con leggi
costituzionali e abilitati a definire forme e condizioni particolari di autonomia nelle corrispondenti Regioni,
secondo l’art. 116 Cost.: “Il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e
la Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i
rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale”. Si parla in proposito di leggi costituzionali
territorialmente differenziate.
Un’altra ipotesi particolare in relazione alla distinzione leggi di revisione-altre leggi costituzionali è
costituita dal riferimento al procedimento di revisione costituzionale con riguardo a leggi che modifichino
unilateralmente i Patti Lateranensi, cioè con riguardo a leggi che non sono di revisione del testo della
Costituzione; rif all’art. 7 II comma Cost.: “I loro (tra Stato e Chiesa) rapporti sono regolati dai Patti
Lateranensi. Le modificazioni dei Patti accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione
costituzionale”. Tuttavia l’oggetto della legge costituzionale risulta delimitata alla disciplina dei rapporti tra
Stato e Chiesa e la legge cost. non può liberamente modificare parti della Costituzione che non rientrino
nella sfera ad esse riservata. La legge ordinaria può disciplinare ma appare vincolata a recepire quanto
stabilito dall’accordo tra Stato e Chiesa sulla base di un principio concordatario. (Se non c’è accordo
subentra la legge costituzionale ex art. 138 Cost.).
Va aggiunta, inoltre, la legge costituzionale - provvedimento, esemplata dalla legge costituzionale 2/1989,
per l’indizione di un referendum costituzionale sul conferimento di un mandato costituente al Parlamento
europeo.

Il livello primario: le leggi formali ordinarie dello Stato

Al livello primario collochiamo, accanto alla legge formale del Parlamento, gli atti legislativi dell’esecutivo
(decreto legislativo delegato e decreto-legge), le fonti a competenza costituzionalmente riservata cioè i
regolamenti parlamentari e degli altri organi costituzionali: quelli della Corte costituzionale, della Presidenza
della Repubblica e del Consiglio superiore della magistratura e le leggi regionali. Vanno aggiunti atti/fatti
normativi imputabili a soggetti diversi: dal referendum abrogativo agli statuti regionali, oggi anche
provinciali e comunali; ma anche gli atti normativi della Comunità europea, atti aventi forza di legge delle
Regioni, i contratti collettivi di lavoro con efficacia generica, le norme internazionali generalmente
riconosciute e le leggi e le fonti di altri ordinamenti statali. * Inoltre emerge la scissione della figura stessa
della legge formale tra più tipi caratterizzati da varianti formali (si parla di fonti rinforzate) o da varianti
incidenti sul contenuto (fonti atipiche).
Le fonti atipiche sono quelle che presentano una forza attiva o passiva potenziata o depotenziata rispetto al
tipo paradigmatico. Ad esempio le leggi di bilancio non posso stabilire nuovi tributi o nuove spese (al
contrario delle altre leggi); le leggi elencate dall’art. 75 II comma Cost.: “Non è ammesso il referendum per
le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali”
sono le uniche a resistere al referendum abrogativo. Le leggi che regolano la condizione giuridica dello
straniero devono disporre in conformità alle norme e ai trattati internazionali, ex art. 10 II comma Cost.:
“La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati
internazionali”. Le fonti rinforzate presentano varianti di forma e di procedimento e si tratta più
precisamente quelle leggi per la cui validità si richiedono particolari presupposti e procedimenti più
complessi (procedimento aggravato) rispetto a quelli prescritti per le altre leggi dello stesso tipo (es. leggi di
revisione costituzionale); è il caso delle leggi costituzionali che dispongono la fusione o creazione di nuove
Regioni che necessitano del parere dei Consigli regionali, della richiesta di un certo quorum di Consigli
comunali e dell’approvazione delle popolazioni interessate (art. 132 Cost.).
Le leggi ordinarie dello Stato rappresentano tradizionalmente il paradigma dell’atto normativo primario. Per
leggi ordinarie si intendono tutti quegli atti deliberati dal Parlamento secondo il procedimento disciplinato,
nelle sue linee essenziali, dagli articoli 70 e ss. della Cost. e dai regolamenti parlamentari. Il procedimento
legislativo si articola in più fasi, caratterizzate dalla concatenazione di atti: ciascuna fase impone lo
svolgimento della fase successiva:
 Fase dell’iniziativa, fase d’impulso: in base all’art 70 Cost.:”La funzione legislativa è esercitata
collettivamente dalle due Camere” del Parlamento, che la esercitano nei soli casi e modi e nelle
forme indicati dalla Costituzione (artt. 71-74 Cost.). In base all’art. 71 Cost. : “1. L'iniziativa delle
leggi appartiene al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali sia
conferita da legge costituzionale. 2. Il popolo esercita l'iniziativa delle leggi, mediante la proposta,
da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli”, ma anche ai Consigli
regionali (art 121 II comma Cost.: “Il Consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite
alla Regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi. Può fare proposte di
legge alle Camere”) e al Cnel (art 99 III comma Cost.: il Consiglio nazionale dell’economia e del
lavoro “ha l'iniziativa legislativa e può contribuire alla elaborazione della legislazione economica e
sociale secondo i principi ed entro i limiti stabiliti dalla legge”). In base al principio di parità
formale, tutti gli atti di iniziativa presentano la stessa idoneità a determinare l’attivazione del
procedimento legislativo; mentre a livello sostanziale, la posizione politica e istituzionale del
soggetto proponente può incidere sull’iter legis (si pensi all’iniziativa governativa, di regola
sostenuta dalla maggioranza parlamentare). Si distingue il disegno di legge di origine governativa,
progetto di legge di origine non governativa bensì parlamentare e proposta di legge che ha origine
da altri soggetti. L’atto di iniziativa consiste in un testo scritto, redatto in articoli e accompagnato da
una relazione che ne illustra oggetto e finalità. Mentre tutti gli altri atti legislativi che non giungono
al termine del loro iter di formazione decadono a seguito della fine della legislatura, ciò non accade
in merito all’iniziativa popolare, per gli atti di iniziativa legislativa approvati dalle due Camere ma
ad esse rinviati dal Presidente della Repubblica per una nuova deliberazione. Inoltre qui il popolo
non chiamato a decidere ma propone (art. 74 Cost.: “1. Il Presidente della Repubblica, prima di
promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione. 2.
Se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata”) e per quelli di
conversione dei decreti-legge. La fase d’impulso vale anche per le norme Costituzionali: l’art. 138
Cost. è costituito per differenza dalla legge ordinaria ma cioè che è implicito segue lo stesso
procedimento proprio della legge ordinaria.
 Fase istruttoria e deliberativa (fase più importante, in cui si costituisce l’atto e che implica un iter
parlamentare): le leggi devono essere deliberate dalle due Camere nello stesso testo, per cui ogni
modifica apportata ad esso da una delle due Camere comporta una nuova deliberazione da parte
dell’altra (si parla in merito di navette). In base all’art. 72 I comma Cost.: “1. Ogni disegno di
legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una
commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale”.
La procedura normale esige che i le proposte legge siano deliberate dal plenum di ciascuna Camera,
dopo l’esame preliminare svolto dalle Commissioni permanenti in sede referente, organi interni
composti in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari e distinte per materia; le
Commissioni trasmettono poi la proposta con una o più relazioni. L’art 72 ammette un procedimento
decentrato che si caratterizza per il fatto che l’approvazione definitiva è data da una Commissione
deliberante, formata in modo proporzionale, non dall’Assemblea plenaria. Altra procedura speciale
è quella mista, con il deferimento a Commissione in sede redigente. La procedura normale prevale
sempre ed “è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per
quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di
approvazione di bilanci e consuntivi” (art 72, IV comma, Cost.) e per tutti i casi specificamente
previste dai regolamenti parlamentari. La votazione in Assemblea avviene solitamente a scrutinio
palese e la proposta di legge si ritiene approvata con la maggioranza semplice dei presenti (art 64 III
comma Cost.: “Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è
presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti,
salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale”); alla Camera, a differenza di quanto
accade al Senato, per la determinazione della maggioranza gli astenuti non vengono computati. In
base all’art 72 II comma Cost.: “Il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di
legge dei quali è dichiarata l'urgenza”; non si tratta di ulteriori procedimenti speciali bensì di
meccanismi che tendono ad abbreviare i tempi del procedimento legislativo.
 Fase integrativa dell’efficacia (implica un iter extra-parlamentare): la legge approvata nello stesso
testo dalle due Camere è perfetta ma non ancora efficace: l’efficace dipende dalla promulgazione e
dalla pubblicazione dell’atto. Entro un mese dalla sua approvazione, la legge deve essere
promulgata mediante un decreto del Presidente della Repubblica, salvo la possibilità, entro lo stesso
termine, di rinvio presidenziale della legge alle Camere (art 74 Cost.); in questo caso, se le Camere
approvano nuovamente la legge nel medesimo testo, il Presidente della Repubblica le deve
promulgare (può opporre un definitivo rifiuto soltanto se l’atto di promulgazione determina la
commissione di un reato presidenziale, cioè alto tradimento e attentato alla Costituzione). Le leggi
sono pubblicate subito dopo la promulgazione, non oltre 30 giorni ed entrano in vigore il
quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, salvo che le leggi
stesse stabiliscano un termine diverso.
La funzione legislativa. Vi sono due modi di intendere l’esercizio della funzione legislativa:
1. La Costituzione prevede una nozione sostanzialistica della legislazione: la funzione legislativa
corrisponderebbe al potere delle Camere di porre in essere atti caratterizzati dal contenuto normativo
(proprio della legge) generale, astratto, innovativo, escludendo la possibilità di rivestire della forma
legislativa atti privi di tale contenuto. L’espressione “funzione legislativa” (art 70 Cost.)
attribuirebbe alle Camere la funzione normativa per eccellenza.
2. Si ha un’interpretazione formalistica: la funzione legislativa corrisponderebbe al potere delle
Camere di porre in essere atti rivestiti della forma e della forza della legge, indipendentemente dal
fatto che questi abbiano o meno contenuto normativo. L’art 70 ammetterebbe perciò che la legge
possa presentare carattere particolare, concreto, provvedimentale (legge-provvedimento). Tale
interpretazione è prevalsa.
Dalla formula di funzione legislativa rif. art 70 Cost. non discendono limitazioni (dal punto di vista del
contenuto) per la legge. Limiti ai contenuti che la legge può assumere discendono dalla necessaria
compatibilità con le disposizioni costituzionali, dalle riserve di competenza normativa stabilite dalla
Costituzione (es. caso del regolamento parlamentare) e dalle riserve di competenza stabilite a favore di
potere diverso dal legislativo. La legge non può avere per contenuto la decisione di una controversia
costituzionale (riservata alla competenza della Corte costituzionale) e in generale, non può decidere una
concreta controversia, competenza riservata al potere giurisdizionale. Non appaiono invece rinvenibili in
Costituzione riserve di competenza a favore del potere esecutivo. L’assenza di una riserva di
amministrazione (la riserva di amministrazione non è riconosciuta nel nostro ordinamento) costituisce un
presupposto dell’ammissibilità e della legittimità delle leggi-provvedimento, che arrivano a sostituire un
provvedimento concreto della pubblica amministrazione. Sono quindi ammesse leggi che assumono per
proprio contenuto provvedimenti particolari e concreti e che disciplinano organizzazione e procedimenti
dell’amministrazione. Tuttavia più rigido, incisivo deve essere il controllo di costituzionalità sulle leggi-
provvedimento, in quanto prive di contenuto normativo e quindi più esposte al rischio di violazione del
principio di uguaglianza (art 3 Cost.). Il significato comunemente attribuito alla funzione legislativa è quello
in base al quale si tratta del potere delle due Camere di rivestire della forma di legge qualsiasi contenuto,
purché conforme alla Costituzione e non riservato ad altre fonti o ad altri poteri. Quello di legislazione è un
concetto eminentemente relativo e positivo, predeterminato e condizionato dalla Costituzione. È dalla
Costituzione che si ricava la struttura della legislazione, che è il contenuto necessario della Costituzione. La
legislazione si specifica poi nella normalità, semplicità, tipicità delle forme e delle procedure (artt. 71 ss.
Cost.), ma anche e soprattutto nel significato della non eccezionalità delle sue manifestazioni. Un’ulteriore
definizione di legislazione è quella che implica che la funzione legislativa consiste propriamente nel
mantenimento e nello sviluppo (svolgimento) della Costituzione, ossia del valori fondamentali di cui è
sostanziato l’ordinamento. Limiti, positivi e negativi, alla funzione legislativa possono derivare solamente
dalla Costituzione. Si ritorna dunque alla tesi formalistica, in base alla quale la legislazione può assumere
qualunque contenuto che non contrasti con la Costituzione, anche un contenuto puntuale e concreto ma
giustificato in quanto rispondente ai valori costituzionali. La definizione legislativa come ordinario
mantenimento e sviluppo (svolgimento) della Costituzione permette di cogliere il peculiare rapporto tra
Costituzione e legge, che va visto sia nel senso che i limiti alla legge possono discendere solo dalla
Costituzione (la legge è subordinata alla Costituzione), sia nel senso che la legislazione svolge un ruolo
integrativo della Costituzione (in relazione alla posizione eminente che la legge svolge nel sistema
normativo), quindi la legislazione, svolgendo e sviluppando la Costituzione, ne rappresenta in via ordinaria
l’integrazione.

Leggi rinforzate

Tra le leggi rinforzate si possono considerare: le leggi riservate all’Assemblea (ex art. 72 II comma Cost.),
le leggi disciplinanti i rapporti con lo Stato delle confessioni religiose diverse dalla cattolica, che devono
essere precedute dalle relative intese, ex art. 8 Cost., le leggi di modifica dei Patti Lateranensi precedute dai
nuovi accordi, ex art. 7, le leggi disponesti la modificazione di enti territoriali, la legge di amnistia e indulto
che deve essere deliberata a maggioranza di 2/3 dei componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e
nella votazione finale (ex art. 79 revisionato dalla legge cost. n. 1/1992). In particolare quest’ultima legge è
considerata rafforzatissima soprattutto per la richiesta di una particolare maggioranza, addirittura superiore a
quella prevista per le leggi costituzionali (differenziano da queste solo per la mancanza di una seconda
deliberazione). Inoltre tale leggi (di amnistia e indulto) si presentano a contenuto parzialmente vincolato: “ la
legge che concede l'amnistia o l'indulto stabilisce il termine per la loro applicazione”, art 79 II comma
Cost. e che tale termine non sia comunque anteriore alla presentazione del disegno di legge. Riguardo a tali
leggi, si è parlato di un particolare tipo di legge costituzionale, tanto da arrivare a considerare che non ci si
trovi in presenza di una legge ordinaria ma di una fonte particolare cui è riservata appunto la competenza in
materia di amnistia e indulto. La riforma del Titolo V (le Regioni, le Province, i Comuni), Parte Seconda,
della Costituzione ha introdotto altre figure di legge rinforzate. L’attribuzione di forme rafforzate di
autonomia a determinate Regioni è prevista dall’art 116 III comma Cost.: “3. Ulteriori forme e condizioni
particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 e le materie indicate
dal secondo comma del medesimo articolo…possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello
Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all'articolo
119” e in base al IV comma dello stesso art. “4. la legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta
dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata”. Un’altra ipotesi di rafforzamento
del procedimento è prevista dall’art. 11 II comma della legge cost. 3/2001, che con riferimento alle leggi
statali che intervengano in materia di competenza concorrente o nelle materie di cui all’art 119 Cost.
stabilisce che esse siano sottoposte al parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali,
integrata da rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali (rif. al I comma dell’art
11). Le Camere potranno discostarsi da tale parere solo approvando la legge a maggioranza assoluta.

Leggi atipiche

Le leggi atipiche possono essere considerate quelle di autorizzazione o di approvazione (artt. 80 e 81 Cost.),
le leggi precedute da accordi internazionali (art 11 Cost.), la legge che trasferisce allo Stato o ad enti pubblici
o a singole comunità di lavoratori o utenti determinate categorie di imprese (art 43 Cost.), le leggi
condizionate a disporre solo in generale, le leggi sottratte al referendum… .
La legge è fonte generale laddove non operi la competenza di atre fonti. La funzione legislativa è dunque
generale in quanto residuale.

Gli atti normativi equiparati alle leggi ordinarie

Si tratta di atti normativi primari affermatisi in via di prassi, fungibili con la legge parlamentare (hanno forza
di legge). In base all’art 77 Cost.: “1. Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti
che abbiano valore di legge ordinaria”, il Governo può esercitare la funzione legislativa soltanto se ricevuta
la delega da parte delle Camere e “2. Quando, in casi straordinari di necessità e d'urgenza, il Governo
adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso
presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si
riuniscono entro cinque giorni”. Si tratta quindi di atti dotati di efficacia temporanea e precaria. Si
differenziano dagli atti normativi equiparati alla legge e adottati dal Governo quelli che non provengono dal
Governo ma che, o per l’incidenza sulle leggi e sugli atti legislativi o per la sfera di riserva di competenza
loro assegnata, possono comunque equipararsi ad essi. Si tratta del referendum abrogativo, dei regolamenti
parlamentari e forse quelli della Corte costituzionale, i bandi militari ed eventualmente i contratti collettivi di
lavoro con efficacia erga omnes.
Il decreto legislativo delegato e il decreto legge sono i tipi fondamentali e tradizionali di atti normativi del
Governo equiparati alla legge ordinaria e sono quindi senz’altro da considerare tra gli atti, aventi forza di
legge, dello Stato sottoponibili al sindacato di legittimità costituzionale, in base all’art 134 Cost.: “La Corte
costituzionale giudica: sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti,
aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni…”.

- La delegazione legislativa: il decreto legislativo delegato rappresenta il prototipo di atto legislativo


adottato dal Governo. Alla regola generale dell’art. 70 Cost., la stessa Costituzione consente una
deroga, con formulazione negativa, prevista nell’art 77 I comma Cost. (è quindi necessaria la previa
delegazione delle Camere). La delegazione legislativa è prevista dall’art 76 Cost.: “L'esercizio della
funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principî e
criteri direttivi e soltanto per tempo limitato (entro il quale tale potere legislativo può essere
esercitato) e per oggetti definiti” che consente alle Camere di trasferire al Governo l’esercizio della
funzione legislativa, esercitata appunto mediante il decreto legislativo delegato. La delega può essere
conferita soltanto con legge e deve essere esercitata in un termine prefissato dalla legge di
delegazione. Legge di delega e decreto legislativo sono due atti successivi collegati tra loro, ma non
legati, a giudizio della Corte costituzionale, da un’unitaria fattispecie procedimentale. La legge di
delegazione deve essere approvata da ciascuna Camera in Assemblea plenaria e non in commissione
e deve riferirsi ad oggetti definiti per un tempo limitato e con determinazione dei principi e criteri
direttivi (limiti sostanziali che indicano gli scopi/indirizzi cui il Governo deve attenersi), altrimenti
risulta affetta da invalidità, rilevabile dalla Corte costituzionale. Il decreto legislativo è adottato dal
Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica e la sua validità è subordinata alla validità della
legge di delega, cioè al rispetto dei limiti prefissati dalla legge di delegazione all’esercizio del potere
delegato e ovviamente al rispetto di ogni altro limite derivante da norme costituzionali. L’art 16 della
legge 400/ 1988 ha sottratto al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti tutti gli atti
aventi forza di legge del Governo e quindi anche i decreti delegati e i decreti-legge. Tuttavia la
Presidenza di ciascuna Camera può richiedere le valutazioni della Corte in ordine a conseguenze
finanziarie derivate dalla conversione in legge di un decreto-legge o all’emanazione di un decreto
legislativo… . Attraverso la delega (atto parlamentare), il Parlamento non si priva del suo potere
legislativo, né riguardo alla titolarità, né all’esercizio; infatti ogni delegazione è revocabile in
qualunque tempo, anche implicitamente mediante l’approvazione di leggi disciplinanti la materia
delegata, prima dell’emanazione dei decreti legislativi. Né il Governo potrebbe sovrapporre i suoi
atti alle leggi formali sopraggiunte medio tempore, a meno che la legge di delegazione non lo
preveda espressamente. Si tratta di un potere legislativo nuovo, discrezionale, non libero dei fini
(predeterminazione parlamentare dei principi e dei criteri direttivi), temporalmente delimitato e
definito quanto agli oggetti (quindi specializzato per definizione). I decreti delegati sono
condizionati alla non difformità della legge di delegazione. Il parametro per la legittimità
costituzionale del decreto legislativo delegato non è costituito dalla sola Costituzione ma anche dalle
legge di delegazione che, in base alla stessa Costituzione, ha conferito valore legislativo al decreto.
La Corte costituzionale ha infatti affermato che sia il precetto costituzionale dell’art. 76, sia la norma
delegante costituiscono la fonte da cui trae legittimazione la legge delegata e perciò il contrasto con
la legge delegante sarebbe contrasto con la Costituzione. La legge delegante sarebbe cioè norma
interposta tra la previsione costituzionale dell’art 76 e il singolo decreto legislativo delegato. La
violazione di essa determina l’incostituzionalità del decreto per effetto dell’indiretta violazione degli
artt. 76 e 77 I comma Cost. Soggetti al controllo della Corte costituzionale sarebbero non tanto i
decreti legislativi per violazione della legge di delega, quanto le leggi di delega in caso di mancanza
dei presupposti e degli altri elementi necessari previsti dall’art 76 Cost. Si può notare, nella dottrina
della norma interposta, una triangolazione: un conflitto trilaterale mentre solitamente è bilaterale
(Cost.-legge). L’attività legislativa delegata del Governo incontra alcuni specifici vincoli di carattere
formale- procedimentale, che possono in parte assimilarsi ai limiti ulteriori, previsti dall’art 14 della
legge 400/1988. I decreti legislativi devono essere emanati dal Presidente della Repubblica con la
denominazione di decreto legislativo, con l’indicazione della legge di delegazione e della
deliberazione del Consiglio dei Ministri. Tra i 3 elementi fondamentali della legge di delega (oggetto
definito, tempo, principi e criteri direttivi) vi è appunto il tempo; il dibattito sull’indicazione
temporale ha dato vita a due modalità: a) indicazione di una data di calendario e rappresenta la prassi
meno frequente; b) il Parlamento non fissa una data bensì un arco temporale: entro 2 anni
dall’entrata in vigore della delega è invece la prassi più frequente ed utilizzata. In base all’art 14
della legge 400/1988 è possibile l’esercizio frazionato della delega: se la delega si riferisce ad una
pluralità di oggetti distinti suscettibili di separata disciplina, il Governo può esercitarla mediante più
atti successivi per uno o più oggetti. Invece, se il termine della delega eccede i due anni (delega
ultrabiennale), il Governo è tenuto a richiedere il parere delle Camere sugli schemi di decreti
delegati.

- Il decreto-legge: anche per i decreti-legge, affermatisi in via di prassi, si ha una coppia di atti tra
loro collegati: prima il provvedimento governativo da adottare in casi straordinari di necessità e
urgenza (art 77 II comma Cost.), cui segue la legge di conversione che deve intervenire nel termine
perentorio di 60 giorni dalla loro pubblicazione. Se la conversione non avviene nel termine previsto
il decreto-legge perde efficacia sin dall’inizio. La Costituzione, in base all’art 77 II comma
(“Quando, in casi straordinari di necessità e d'urgenza, il Governo adotta, sotto la sua
responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la
conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro
cinque giorni”). Dunque il presupposto fondamentale per l’adozione dei decreti-legge è
rappresentato dal ricorrere dei casi straordinari di necessità e urgenza che il Governo deve rilevare.
L’art 15 della legge 400/1988 dispone che i provvedimenti emanato dal Governo in base all’art 77
devono presentare la denominazione di decreti-legge e indicare specificamente nel preambolo
circostanze di necessità e urgenza che ne giustifichino l’adozione, nonché l’avvenuta deliberazione
del Consiglio dei Ministri. Il Governo è il primo giudice dell’urgenza e della necessità del
provvedere. Il decreto-legge è caratterizzato da immediatezza: infatti diventa immediatamente
efficace, ma si tratta anche di un provvedimento provvisorio: i decreti perdono efficacia se non
vengono convertiti in legge entro 60 giorni dalla loro pubblicazione. L’urgente necessità del
provvedere (del Governo, organo idoneo ad adottare provvedimenti provvisori con forza di legge) e
la straordinarietà delle circostanze sono elementi da intendere soggettivamente, secondo la
valutazione dello stesso Governo; necessità ed urgenza sono dunque intese non in senso assoluto e
oggettivo bensì in senso relativo e soggettivo. I decreti-legge possono concorrere con la legge,
provvisoriamente e precariamente. Il Governo è il titolare di questa potestà normativa straordinaria,
di questa competenza normativa primaria che implica l’adozione di atti normativi provvisori e
precari (in relazione ai quali ricorre il presupposto di necessità e urgenza). Proprio per la loro
precarietà e provvisorietà non hanno capacità abrogativa, ma solo sospensiva, nonostante la
Costituzione attribuisca loro forza di legge. Proprio per i presupposti stabiliti dalla Costituzione, i
decreti-legge dovrebbero essere occasionali, sporadici e mantenersi nei limiti dell’eccezionalità e
straordinarietà, invece la prassi, soprattutto tra la metà degli anni ’70 e la metà degli anni ’90 ha
conosciuto un forte uso ordinario (*e quindi abuso, in quanto la straordinarietà si pone come
condizione di validità) di tale strumento. *La mancanza di tale presupposto determina l’invalidità
originaria del decreto ma anche dell’eventuale legge di conversione (vizio in procedendo, * rif
sentenza della Corte costituzionale 29/1995). Nella prassi in realtà i presupposti sono stati
interpretati in una chiave molto più ampia, cioè allargando gli stessi requisiti dell’art 77 Cost. Il
decreto-legge rappresenta dunque un atto eccezionale dal contenuto puntuale (puntualità: si tratta di
atti normativi che risultano dotati di un particolare vincolo di contenuto, attinente alla matrice
razionale unitaria che deve ispirarne le disposizioni; deve esserci un unitario principio ispiratore. La
Corte costituzionale è intervenuta sulla questione inerente al requisito di omogeneità sostanziale
dell’oggetto del decreto-legge, chiarendo che tale carattere, pur previsto dalle legge 400, non integra
un requisito costituzionalmente imposto). Il difetto di puntualità è vizio materiale, del contenuto,
mentre il difetto di motivazione è vizio formale dell’atto. In base alla legge 400/1988, il Governo
non può mediante decreto-legge: a) conferire deleghe legislative ai sensi dell’art 76 Cost.; b)
provvedere nelle materie indicate dall’art 72 IV comma Cost. (“La procedura normale di esame e
di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia
costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare
trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi”); in questo caso, esiste una riserva di
assemblea parlamentare (per queste determinate materie), cioè la legge non può essere adottata con
procedimento decentrato. Nell’esperienza applicativa, però, molti sono stati i decreti adottati in
materia elettorale, ma nessuna contestazione è stata sollevata in proposito. La Corte costituzionale,
pur ammettendo il suo sindacato sul vizio materiale (vizio di incompetenza) dei decreti-legge, ha
negato che la materia elettorale possa ritenersi esclusa dall’ambito di operatività del decreto-legge,
posto che un tale limite non risulta desumibile, né direttamente, né indirettamente, dalla disciplina
costituzionale (sentenza 161/1995) c) ° rinnovare le disposizioni di decreti-legge dei quali è stata
negata la conversione in legge con il voto di una delle due Camere; d) regolare rapporti giuridici
sorti sulla base di decreti-non convertiti; e) ripristinare disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte
costituzionale, per vizi non attinenti al procedimento. Inoltre i decreti devono contenere misure di
immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al
titolo. In realtà il decreto-legge, configuratosi nella prassi, è irriducibile al modello designato dall’art
77 Cost., anzi è divenuto da strumento eccezionale di normazione mezzo ordinario, quasi
soppiantando la legge ordinaria. In relazione ai vizi del decreto-legge si ebbe un’importante
evoluzione giurisprudenziale. * Fino alla sentenza della Corte costituzionale 29/1995, i decreti una
volta convertiti in legge erano assorbiti dalla legge di conversione (novazione della fonte: la legge
di conversione nel momento in cui converte il decreto nova, cioè sostituisce, la fonte originaria che è
il decreto legge; la legge di conversione non avendo condizionamento di presupposti) e prima della
conversione non poteva essere esercitato (se non nel tempo di 60 giorni della loro vigenza) alcun
controllo sui presupposti e sugli eventuali vizi. Quando la Corte si sarebbe trovata a giudicare il DL
o questo non è stato convertito o già convertito in legge. La sentenza 29/1995 invece stabilisce la
possibilità di sindacabilità in ogni tempo dei decreti-legge, con riferimento al presupposto della
necessità e urgenza, che costituisce un requisito di validità costituzionale del decreto-legge.
L’eventuale evidente mancanza di tale presupposto configura un vizio di legittimità costituzionale
del decreto-legge ma anche un vizio in procedendo della stessa legge di conversione. Con la
sentenza 84/1996 /passo importante sulla sindacabilità del menome della reiterazione) la Corte ha
affermato la sua competenza a giudicare la costituzionalità di norme contenute in decreti non
convertiti, ma riprodotte in un successivo decreto. La Corte con la sentenza 171/2007 ha dichiarato,
per la prima volta, l’incostituzionalità di un decreto-legge convertito per l’evidente difetto dei suoi
presupposti di legittimità (ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art 7 del decreto legge
80/2004, coordinato con la legge di conversione 140/2004, sulle Disposizioni urgenti in materia di
enti locali). L’indirizzo della Corte è confermato successivamente con la sent. 128/2008. Un tema
importante su cui la Corte si è dovuta esprimere è quello della reiterazione o iterazione del decreto-
legge. °L’art 15 della legge 400/1988 vieta la rinnovazione delle disposizioni dei decreti-leggi dei
quali sia stata negata la conversione in legge con il voto contrario di una delle due Camere. Nelle
altre ipotesi il Governo potrebbe rinnovare le disposizioni di un decreto-legge non convertito,
sempre se sussistano i presupposti di necessità e urgenza. Il crescente ricorso alla reiterazione (che
aveva assunto dimensioni preoccupanti), questa si è configurata come una prassi largamente abusiva,
la ratio del decreto venne snaturata: quando il decreto scadeva (decorsi i 60 giorni), se non si riusciva
a convertire in legge, si stendeva un nuovo decreto, avente gli stessi contenuti del primo. Con la
sentenza 360/1996 è stata dichiarata l’incostituzionalità di un decreto legge che aveva reiterato un
altro decreto, posto che la reiterazione viola l’art 77 e l’aspetto fondamentale della precarietà e della
provvisorietà. La condanna della Corte alla prassi della reiterazione è emersa proprio nella sentenza
360/1996, in cui la Corte indica le condizioni per cui una reiterazione possa dirsi legittima: diversità
sostanziale del contenuti normativi, presenza di presupposti giustificativi nuovi di natura
straordinaria.

- Tra gli altri atti legislativi del Governo (equiparabili alla legge ordinaria) possono
problematicamente (assimilabili ora al decreto legislativo delegato ora al decreto-legge) essere
inserite delle figure sui generis di fonti come: gli atti adottati dal Governo in caso di guerra, ex
art 78 Cost. (“Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri
necessari); la deliberazione delle Camere risulta costituzionalmente preordinata alla dichiarazione
dello stato di guerra da parte del Presidente della Repubblica (art 87 IX comma Cost.: “Il
Presidente della Repubblica ha il comando delle Forze armate, presiede il Consiglio supremo di
difesa costituito secondo la legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere”). La dottrina
considera tali atti come decreti delegati, considerando il conferimento da parte del Parlamento come
delegazione, non sottoposta però ai limiti dell’art 76 Cost. (oggetti definiti, principi e criteri
direttivi). In realtà tali atti andrebbero considerati decreti-legge che si fonderebbero non sulla norma
dell’art 77 bensì sullo speciale conferimento da parte delle Camere dei poteri che autorizzano il
Governo a disporre anche in deroga a norme formalmente costituzionali. Un’autorevole dottrina,
inoltre, ritiene che la deliberazione dello stato di guerra andrebbe effettuata in forme non legislative:
ciò esclude il riferimento a una possibile legge delegante; i decreti di amnistia e indulto (anche se
per effetto della legge cost. 1/1992, l’art. 79 Cost. prevede che l’amnistia e l’indulto siano concessi
mediante legge). Secondo la vecchia formulazione dell’art 79 I comma Cost. tali atti erano concessi
con decreto del Presidente della Repubblica su legge di delegazione delle Camere (l’esercizio di tale
provvedimento era delegato al Presidente della Repubblica); i decreti legislativi di attuazione degli
statuti speciali: si tratta di una competenza attribuita al Governo da disposizioni di rango
costituzionale, cioè gli statuti speciali. Non si ha né decreto legislativo delegato né decreto-legge, ma
una competenza specifica del Governo per l’adozione di norme di attuazione degli statuti delle
Regioni ad autonomia speciale. Le norme di attuazione sono perciò considerate appartenenti a una
competenza riservata, o come fonti atipiche o come fonti rinforzate. La potestà legislativa di
attuazione degli statuti speciali è governativa, si realizza in un procedimento particolare nel quale è
previsto il parere di commissioni paritetiche statali-regionali ed, essendo istituzionalmente attribuita,
ha carattere permanente. La sfera di competenza dei decreti di attuazione è segnata dalle fattispecie
previste e disciplinate dalle norme degli statuti. I decreti di attuazione, pur essendo atti legislativi
assimilati alle leggi, non sono con esse fungibili: non sono idonei ad abrogare, modificare, derogare
leggi e atti a queste equiparati se non nella materia della propria competenza (cioè attuazione delle
norme statutarie) ad essi esclusivamente riservata. Questi decreti di attuazione sono stati ritenuti
sindacabili dalla Corte costituzionale; essi non possono prescindere da un qualsiasi collegamento con
le disposizioni statutarie di cui costituiscono attuazione (pena la loro legittimità). Le leggi regionali e
statali privi di una particolare qualificazione formale e sostanziale non sono idonee a modificare le
disposizioni dei decreti di attuazione. La modifica dello statuto o la sostituzione con un altro statuto
non comportano invalidità o inefficacia delle norme di attuazione, a meno che non contrastino con il
nuovo statuto o riguardino disposizioni statutarie non recepite nel nuovo e quindi abrogate per
disciplina dell’intera materia.

Il referendum abrogativo

Il referendum è il più importante istituto di democrazia diretta (in contrapposizione a democrazia


rappresentativa). Il referendum abrogativo, disciplinato dall’art 75 Cost. e volto ad abrogare in tutto o in
parte (si parla infatti di abrogazione totale o parziale) una legge o un atto avente forza di legge si configura
come fonte del diritto, trattandosi in particolare di fonte diretta di origine popolare. Tuttavia si è a lungo
discusso sulla sua qualificazione come fonte del diritto soprattutto in relazione a due fattori: a) assenza di
tradizione: la Costituzione lo ha introdotto ex novo nell’art.75 e si configura come una particolarità esclusiva
del nostro ordinamento; b) l’art 75 Cost. prevede che è possibile da parte del corpo elettorale procedere
all’abrogazione di una legge: si ha una fonte unidirezionale, cioè è possibile solo abrogare, produrre una
norma abrogativa (che operi la rimozione in tutto o in parte di una legge preesistente). Tuttavia nel diritto
oggettivo abrogare è disporre diversamente, quindi trasformazione della parte residua, che resta nel campo.
Sotto questo punto di vista il referendum abrogativo si configura come un atto produttivo in negativo (abroga
disposizioni preesistenti) ma anche in positivo: infatti, in caso di abrogazione parziale, eliminando singole
parole delle disposizioni o singole proposizioni del testo legislativo, si producono significati diversi da quelli
originali. Si ha quindi un’operazione innovativa. La Corte costituzionale, con sentenza 29/1987, ha definito
il referendum conclusosi con esito favorevole all’abrogazione “atto-fonte dell’ordinamento dello stesso
rango della legge ordinaria”. In base all’art 75 Cost. “1. È indetto referendum popolare per deliberare
l'abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo richiedono
cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali.” Il corpo elettorale è chiamato a deliberare
(sull’abrogazione di una legge o di un atto avente forza di legge) su iniziativa di 500.000 elettori o di 5
Consigli regionali (rispetto all’art 138 Cost. sul referendum costituzionale, previsto per le leggi di revisione
costituzionale, manca un soggetto: 1/5 dei componenti di ciascuna Camera. Hanno diritto di partecipare al
referendum tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati. Per la validità della consultazione
popolare si richiede la partecipazione della maggioranza degli aventi diritto; riguardo alla maggioranza
necessaria per la deliberazione, è richiesta la maggioranza dei voti validamente espressi. L’art 75 Cost. rinvia
alla legge ordinaria la determinazione delle modalità di attuazione del referendum: la legge 352/1970
disciplina il procedimento referendario non solo in relazione al referendum abrogativo, ma anche al
referendum di approvazione delle leggi costituzionali e ai referendum territoriali (per le modificazioni
territoriali delle Regioni, rif art 132 Cost.). Non a caso la legge 352 risale al 1970: sempre nel 1970 fu
approvata la legge 898/1970 sui “casi di scioglimento del matrimonio”. Si aprì una lunga discussione
parlamentare e un forte contrasto. Il referendum per abrogare la legge del 1970 avente appunto come oggetto
l’abolizione del divorzio risale al 1974 e rappresenta il primo referendum popolare (dopo quello del 1946
sulla scelta istituzionale di monarchia o repubblica) ed ebbe esito negativo (maggioranza dei NO). Con la
medesima legge è stato istituito l’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione con il
compito di controllare la regolarità e la legittimità delle richieste, nonostante resta alla Corte costituzionale la
competenza a giudicare sulla loro ammissibilità. All’Ufficio centrale spetta propriamente il controllo sulla
conformità delle richieste alle legge 352/1970 e in particolare la verifica se il numero delle firme valide
raggiunga o meno il minimo di 500.000. La legge viene abrogata se l’esito del referendum è caratterizzato la
maggioranza dei voti favorevoli, dei SI. Spetta al Capo dello Stato dichiarare con decreto, che assume
natura normativa e paralegislativa l’avvenuta abrogazione referendaria (art 37 legge 352/1970:
“QUALORA IL RISULTATO DEL REFERENDUM SIA FAVOREVOLE ALL'ABROGAZIONE DI UNA LEGGE,O DI UN
ATTO AVENTE FORZA DI LEGGE, O DI SINGOLE DISPOSIZIONI DI ESSI, IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA, CON
PROPRIO DECRETO, DICHIARA L'AVVENUTA ABROGAZIONE DELLA LEGGE, O DELL'ATTO AVENTE FORZA DI
LEGGE, O DELLE DISPOSIZIONI SUDDETTE ”). Inoltre il Presidente della Repubblica può sospendere
l’abrogazione entro 60 giorni, per permettere al Parlamento di legiferare. Infatti è espressamente prevista
nell’ordinamento la possibilità di sospendere l’efficacia abrogativa del referendum. L’art 37 legge 352/1970
prevede che nel decreto in cui dichiara l’avvenuta abrogazione della legge o dell’atto avente forza di legge, il
Presidente della Repubblica, su proposta del ministro interessato, previa deliberazione del Consiglio dei
Ministri, possa ritardare l’entrata in vigore dell’abrogazione per un termine non superiore a 60 giorni dalla
data della pubblicazione. Si tratta di un istituto previsto allo scopo di evitare che possano prodursi gravi vuoti
nell’ordinamento in conseguenza dell’abrogazione popolare di leggi di particolare rilievo. Quindi proprio per
preservare il principio di continuità si dà il tempo al legislatore di apprestare una nuova normativa.
Il referendum conosce limiti tracciati dall’art 75 Cost. (II comma: “Non è ammesso il referendum per le
leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali”.
Quest’elencazione è suscettibile di interpretazione estensiva, così da includervi anche, per esempio, accanto
alle leggi di autorizzazione alla ratifica, anche quelle di esecuzione dei trattati internazionali. L’uso normale
del referendum dovrebbe essere determinato da una situazione di fatto non ordinaria, bensì straordinaria,
eccezionale. Infatti sia il Governo sia il corpo elettorale potrebbero solo eccezionalmente sostituirsi al
Parlamento nell’esercizio della funzione legislativa; infatti il Parlamento, secondo la nostra Costituzione,
dovrebbe esercitare la funzione legislativa in relazione a situazioni di normalità-ordinarietà. Mentre per il
decreto-legge il presupposto della straordinarietà e condizione di validità dell’atto, per il referendum esso è
condizione per l’innesto ordinato dell’istituto, riguardato come manifestazione normativa immediata e
diretta di volontà popolare, nell’ordinamento democratico-rappresentativo. Nel caso del referendum, la
mancanza di tale presupposto produce un abuso del ricorso ad esso (uso indiscriminato e disordinato dello
strumento referendario). L’abuso può risultare da un uso eccessivo, quantitativamente sovrabbondante
rispetto alla caratteristica di eccezionalità o da un uso distorto, per eccesso qualitativo. In caso di uso
distorto, l’abuso si sostanzia nel tentativo di trasformare la natura di fonte unidirezionale del referendum
abrogativo in uno strumento di normazione in positivo. È noto il fenomeno dei referendum manipolativi,
censurato dalla Corte costituzionale a partire dalla sent. 36/1997. Abrogare significa disporre diversamente
(e non non disporre) ma è anche vero che tra disporre in negativo (mediante elisione di norme) e disporre in
positivo (mediante l’introduzione di norme) deve esserci una linea di demarcazione, che dovrebbe consentire
di evitare l’eccesso di tasso d’innovazione normativa del referendum abrogativo. La tecnica dei ritagli e di
microelisioni normativi che ha caratterizzato la prassi può essere il sintomo di un’operazione di tipo
manipolativo. La manipolazione è frutto quindi una trasformazione della normativa residua, cioè di uno
stravolgimento della materia originaria (i referendum non sono ammissibili se mirano ad eliminare mediante
microelisioni parti della norma con lo scopo di eliminare/stravolgere la materia originaria), determinando la
sostituzione della norma abrogando con altra assolutamente diversa. Il requisito antimanipolativo non vale
per leggi elettorali (la Corte ha elaborato uno statuto speciale per queste leggi), per le quali anzi la
manipolazione appare dunque necessaria. Infatti la Corte costituzionale ha stabilito che le leggi elettorali
possono essere sottoposte a referendum purché l’abrogazione sia parziale, in modo che, proprio per il regime
necessario di continuità, l’esito del referendum non comporti un vuoto ma appunto una modifica di tipo
manipolativo. La manipolazione è vizio della funzione referendaria. Il referendum è un atto normativo
dotato di un particolare vincolo di contenuto, che si individua nella puntualità, cioè nell’omogeneità
sostanziale dell’oggetto su cui verte (richiesta dalla giurisprudenza costituzionale). L’omogeneità
dell’oggetto del disporre va intesa come matrice razionalmente unitaria, cui devono ricondursi le
disposizioni sulle quali può incidere il referendum. (sent della Corte cost. 16/1978). Le richieste
referendarie eterogenee dovrebbero dunque essere considerate inammissibili. Con la sent. 16/1978 la Corte
afferma che si possono rintracciare anche altri limiti, limiti ulteriori, innanzitutto in quanto la prassi
referendaria ha un brusco cambiamento: nel 1977 si impossessa dello strumento referendario il partito
radicale, perdendo puntualità ed eccezionalità. Vengono infatti proposti insieme 8 referendum. I limiti
ulteriori riguardano quindi a) l’omogeneità del quesito (la Corte introduce tale limite in quanto i radicali
avevano proposto in contemporanea l’abrogazione di 97 articoli del codice penale); sono infatti
inammissibili le richieste che coinvolgano una pluralità di norme fra loro non collegate, per cui il corpo
elettorale è costretto ad abrogarle tutte, pur volendone abrogare solo alcune (la Corte respinse il referendum
su caccia e pesca del 1990, ritenendo appunto i due quesiti disomogenei); b) le leggi strettamente connesse
(anche se diverse) all’art 75 Cost. come la legge finanziaria (connessa al bilancio) e le leggi di esecuzione
internazionale (che sono a valle della stipula di un trattato internazionale). La giurisprudenza non si limita
solo all’omogeneità come matrice razionalmente unitaria ma anche alla completezza; l’incompletezza va a
incidere sulla libertà del voto, che viene appunto disorientato (ma è anche vero che la Corte immagina una
situazione piuttosto irreale, illusoria, cioè quella in cui il lettore è tratto in inganno dall’esclusione di alcune
norme dell’ordinamento dal quesito referendario; in questo caso la lesione del voto è alquanto difficile). Il
referendum deve essere quindi chiaro semplice e completo. Inoltre deve essere anche congruo al fine,
altrimenti di rischia di ingannare l’elettore. La congruità fa dunque riferimento al rapporto mezzo-fine.
Sempre mediante la sentenza 16/1978 la Corte ha affermato che sono inammissibili richieste referendarie che
incidano su leggi atipiche o rinforzate, in quanto non abrogabili da leggi ordinarie successive (es. la legge
di esecuzione dei Patti Lateranensi); che siano volte ad abrogare leggi a contenuto costituzionalmente
necessario (cioè leggi il cui nucleo normativo non possa venire alterato o privato di efficacia senza che ne
siano lesi i corrispondenti disposti della Costituzione stessa o di altre leggi costituzionali; che mirino
all’abrogazione di leggi a contenuto com’unitariamente vincolato (si tratta di una normativa interna con
contenuto tale da costituire per lo Stato italiano il soddisfacimento di un preciso obbligo derivante
dall’appartenenza all’Unione europea; se la normativa nazionale fosse abrogata lo Stato italiano si troverebbe
inadempiente rispetto agli obblighi imposti a livello comunitario).
Il controllo sull’ammissibilità del referendum, in relazione ai parametri di eccezionalità e puntualità, può
essere assicurato solo mediante la motivazione del quesito referendario, motivazione che attiene alla
precisazione dell’oggetto del referendum. In merito a ciò l’Ufficio centrale stabilisce, sentiti i promotori, la
denominazione della richiesta di referendum da riprodurre sulla parte interna delle schede di votazione, al
fine dell’identificazione dell’oggetto del referendum (si tratta quindi dell’enunciazione sintetica e
indicazione del principio abrogativo, con cui si espliciti la ratio del referendum quindi l’obiettivo).
Il referendum non può: a) abrogare norme di fonti secondarie o di leggi regionali, in quanto l’art 75 fa
riferimento soltanto alla legge dello Stato e agli atti equiparati; b) abrogare le norme di rango costituzionale
(l’unico modo di revisione costituzionale è disciplinato dall’art 138 Cost.); c) abrogare le leggi tributarie e di
bilancio, di amnistia e indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali (ex art 75 II comma Cost.).

Fonti a competenza costituzionalmente riservata rientranti nel livello primario

Possono essere collocate al livello primario alcune fonti a competenza costituzionalmente riservata, come i
regolamenti parlamentari e i regolamenti degli altri organi costituzionali (quasi sicuramente quelli della
Corte costituzionale, problematicamente quelli della Presidenza della Repubblica).
La nostra Costituzione contempla espressamente i regolamenti parlamentari, come atti distinti delle due
Camere, stabilendo per la loro adozione e per le eventuali modifiche la maggioranza assoluta, art 64 I
comma Cost: “Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi
componenti”. * Differiscono quindi dalla legge proprio in quanto atti monocamerali e per la maggioranza
richiesta. Il rapporto legge-regolamenti parlamentari va visto in relazione alla competenza: ai regolamenti
parlamentari e riservata la competenza in materia di organizzazione e funzionamento delle Camere e
procedimento legislativo. Gli artt. 64 e 72 Cost. istituiscono dunque una vera e propria riserva in favore dei
regolamenti parlamentari. I regolamenti parlamentari trovano quindi la loro legittimazione in una riserva di
competenza costituzionalmente riconosciuta a ciascuna delle due Camere, in ragione della quale è escluso
l’intervento di fonti diverse, compresa la stessa legge ordinaria (che appunto non potrebbe validamente
intervenire, disciplinando la materia loro propria). Inoltre, a differenza dello Statuto, la nostra Carta si
configura come Costituzione rigida: quindi la riserva non può essere infranta dall’intervento di fonte
diversa. Quindi ai regolamenti parlamentari va riconosciuta nel nostro ordinamento, sia pure solo nell’ambito
di competenza ad essi riservato, la condizione di primarietà propria degli atti legislativi, che si sostanzia
nell’immediata subordinazione alle sole norme costituzionali. Sebbene i regolamenti parlamentari siano
equiparati alle legge ordinaria, non mancano degli elementi di differenziazione rispetto ad essa *.
In relazione alla considerazione o meno dei regolamenti parlamentari come fonti del diritto oggettivo statale
si è discusso molto. Innanzitutto lo Statuto Albertino li considerava interna corporis, cioè come atti idonei a
produrre norme giuridiche ma destinati ad essere interpretati ed applicati esclusivamente dalle Camere.
Quindi si sviluppò la tesi che considerava le norme dei regolamenti parlamentari prive di giuridica rilevanza
per l’ordinamento generale dello Stato. Con l’entrata in vigore della Costituzione si registra però un
profondo mutamento: l’art 64 non riproduce la qualificazione internistica dei regolamenti parlamentari, né
rilascia alle Camere la definizione delle modalità di approvazione degli stessi (v art 64 I comma Cost.).
Inoltre gli stessi regolamenti, approvati nel 1971, prevedono la loro pubblicazione obbligatoria sulla Gazzetta
Ufficiale e la vacatio di 60 giorni per la loro entrata in vigore. L’art 72 Cost ne definisce l’ambito principe di
applicazione (I comma: “Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo
regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo
e con votazione finale”), aggiungendo la possibilità che i regolamenti parlamentari possono introdurre norme
derogatorie rispetto a quelle che disciplinano il procedimento ordinario di approvazione delle leggi (commi
succ.). Inoltre non mancano nei regolamenti parlamentari norme che possono riguardare soggetti estranei alle
Camere; infatti non disciplinano solo l’attività delle Camere ma incidono anche sui rapporti intercorrenti tra
il Parlamento e gli altri organi costituzionali (es il Governo). Quindi la tesi che negava ai regolamenti
parlamentari la qualità di fonti dell’ordinamento giuridico statale è ormai superata.
La Corte ha escluso che norme dei regolamenti parlamentari possano essere oggetto di una questione di
legittimità costituzionale, quindi tali regolamenti non sono soggetti al sindacato di costituzionalità esercitato
dalla Corte medesima (art 134 Cost.: “La Corte costituzionale giudica: sulle controversie relative alla
legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni;
sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra le Regioni; sulle
accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma della Costituzione ”). La stessa
giurisprudenza costituzionale ha negato alle norme dei regolamenti parlamentari l’attitudine a divenire
parametro del medesimo giudizio di costituzionalità (ricorso alla figura della norma interposta). Dubbia è la
considerazione secondo cui le norme dei regolamenti parlamentari risultino suscettibili o meno di
abrogazione mediante referendum abrogativo (ex art. 75 Cost.).
I regolamenti della Corte costituzionale sono espressione dell’autonomia normativa di un organo supremo
e non trovano però i loro fondamento espresso nella Costituzione. Infatti il fondamento esplicito dei
regolamenti della Corte si rinviene in una legge ordinaria, legge 87/1953. L’art 14 della legge 87/1953
prescrive che “la Corte può disciplinare l’esercizio delle sue funzioni con regolamento approvato a
maggioranza dei suoi componenti”; mentre l’art 22 prescrive che “norme integrative possono essere
stabilite dalla Corte nel suo regolamento”. Risulta prescritta l’approvazione a maggioranza dei suoi membri
e la sottoposizione all’obbligo di pubblicazione. Anche le norme dei regolamenti della Corte cost. hanno
efficacia esterna, investendo situazioni di soggetti e organi che partecipano al processo costituzionale. La
dottrina si è sforzata nella ricerca di un fondamento costituzionale rinvenuto nei principi generali,
nell’autodeterminazione della Corte stessa, nella posizione della Corte come organo costituzionale o
supremo dotato di per stesso di autonomia costituzionale. Si è sostenuto che solo alla Corte, essendo l’unico
organo che può interpretare e applicare le norme sul processo costituzionale, può essere consentito di
predeterminare i criteri interpretativi e di raccoglierli in appostiti atti normativi. Vi è una tesi secondo cui il
fondamento della potestà regolamentare della Core viene ritrovato nella posizione dell’organo e nel disposto
combinato dell’art.1 della legge cost. 1/1953 che attribuisce alla “legge ordinaria emanata per la prima
attuazione delle predette norme costituzionali (cioè la legge 87/1953) uno speciale valore costitutivo) e
dell’art 14 legge 87/1953 che attribuisce alla Corte la potestà di disciplinare l’esercizio delle sue funzioni
con regolamento approvato a maggioranza dei suoi componenti ed eleva quest’ultimo ad atto normativo
primario, non abrogabile/modificabile neppure da legge ordinaria. La potestà normativa primaria della
Corte è esercitata (dalla Corte) solo in relazione alla disciplina delle funzioni della Corte stessa. Infatti le
parti in cui le norme regolamentari non riguardano la materia relativa alle funzioni della Corte (ma ad es. alla
struttura e organizzazione della Corte) sono dotate di valore semplicemente normativo ma non primario.
La potestà regolamentare del Presidente della Repubblica, rivolta a disciplinare l’organizzazione e il
funzionamento dell’organo, non sembra dotata di valore normativo primario: il suo fondamento di trova in
una legge ordinaria, legge 1077/1948 e non si rinviene in Costituzione o in altra legge costituzionale alcuna
previsione relativa all’istituzione e all’organizzazione dell’ufficio (apparato strumentale e operativo:
segretariato generale) dell’organo del Presidente della Repubblica. Quindi la competenza dello stesso
Presidente si riduce alla produzione di norme di dettaglio, come tali prive di valore primario. Tuttavia in
relazione ai regolamenti interessanti gli “uffici” cui spettano i compiti connessi con l’esercizio delle funzioni
del Presidente, la Corte cost. ha ritenuto che si fondino sulla Costituzione. La stessa legge quindi non
potrebbe cancellare l’autonomia normativa e organizzativa della Presidenza in quanto rivolta a garantire il
ruolo autonomo del Capo dello Stato.
Si esclude la natura di normazione primaria per l’eventuale regolamento del parlamento in seduta
comune, sia per la mancata previsione costituzionale, ma soprattutto per un’implicita preferenza per il
regolamento della Camera che individua nel Presidente e nell’Ufficio di presidenza della Camera dei
deputati rispettivamente il Presidente e l’Ufficio di presidenza dell’organo straordinario. Si esclude, dunque,
la possibilità che l’eventuale Regolamento del Parlamento in seduta comune possa disciplinare parti rilevanti
della sua organizzazione e del suo funzionamento.
Altra ipotesi problematica relativa alla collocazione nel livello primario è quella costituita dai regolamenti
delle Autorità indipendenti, che dispongono solitamente di significative potestà normative che si tende a
definire “primarie”. Tuttavia è indiscutibile la mancanza di un fondamento anche indiretto di tali atti nella
Costituzione. La peculiarità è data dal fatto che le leggi istitutive delle Autorità tendono a porsi come norme
sulla normazione, attribuendo alle Autorità un potere regolamentare o il compito di promuovere la
formazione di regole da parte dei soggetti attivi nel settore interessato. Si ha una sorta di limitazione della
legge, che attribuisce ad altre fonti la competenza per la normazione di certi settori. Tuttavia non vi è alcuno
ostacolo (proprio per la mancanza di un fondamento costituzionale) ad una riappropriazione (purchè
organica) della materia da parte della legge. Di dubbia collocazione nel livello primario (e addirittura talvolta
tra le stesse fonti del diritto) sono:
- i decreti presidenziali ricettivi, ad esempio la dichiarazione dell’avvenuta abrogazione referendaria
(art 37 legge 352/1970:), che può essere considerata atto normativo, collocabile al livello primario.
Poiché “3. L'abrogazione ha effetto a decorrere dal giorno successivo a quello della pubblicazione
del decreto nella Gazzetta Ufficiale. Il Presidente della Repubblica nel decreto stesso, su proposta
del Ministro interessato, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, può ritardare l'entrata in
vigore della abrogazione per un termine non superiore a 60 giorni dalla data della pubblicazione”,
si qualifica la potestà presidenziale come normativo-primaria e si riconosce al decreto presidenziale
valore di per sé normativo. Un altro esempio è quello relativo al decreto presidenziale di ratifica di
un trattato internazionale, contenente il relativo “ordine di esecuzione”. Le norme internazionali
patrizie di essere recepite da atto fonte dell’ordinamento. tale recezione avviene attraverso lo
strumento dell’ ”ordine di esecuzione” contenuto o nella legge di autorizzazione alla ratifica del
trattato o nel decreto presidenziale di ratifica. Si ritiene che l’atto fonte che opera la recezione ha, nei
due casi, valore, rispettivamente legislativo-primario e normativo-secondario. Tuttavia nel caso in
cui le norme del trattato incidano sulla legislazione o sulla normazione primaria vigente, è sufficiente
il decreto presidenziale di ratifica, mentre non è necessaria la legge di esecuzione e tale decreto
assume valore paralegislativo.
- Maggiori problemi si hanno in relazione alle ordinanze di necessità e urgenza; si tratta di atti di
autorità amministrative, adottabili in casi di necessità e urgenza, per materie e fini genericamente
indicati dalla legge, differenti da ogni altro atto amministrativo per il loro contenuto, non prestabilito
da una previa norma, ma discrezionalmente determinabile. Le ordinanze di necessità e urgenza, pur
potendo incidere derogativamente o sospensivamente sulla legislazione, incontrano, oltre ai limiti
cronologici legati al perdurare della grave necessità pubblica, anche limiti oggettivi. Secondo la
giurisprudenza, il provvedere in deroga o sospensione della legge (e quindi l’incidere
eccezionalmente su di essa) non integra la “forza di legge”. Queste ordinanze non sarebbero da
annoverare tra le fonti in quanto, anche qualora assumano contenuto generale e astratto, non
modificherebbero alcuna norma preesistente, ma si limiterebbero a provvedere alla situazione
concreta. La giurisprudenza costituzionale ha richiamato la distinzione tra atti necessitati e ordinanze
necessitate; entrambi si fondano sull’urgente necessità, ma i primi sono emessi in attuazione di
norme legislative che ne prefissano il contenuto, le seconde nell’esplicazione di poteri solo
genericamente prefigurati dalle norme che li attribuiscono e quindi suscettibili di assumere vario
contenuto. Nelle ordinanze, rispetto agli altri atti necessitati, vi è una maggiore discrezionalità nel
quid e nel quomodo dell’adozione del provvedimento. Il potere di ordinanza è considerato legittimo
se adeguatamente circoscritto nell’oggetto e tale da derogare a settori di normazione che non siano
richiamati in termini assolutamente generici. Ammettere la legittimità di tali ordinanze sarebbe come
ammetterne tutta la loro potenzialità paralegislativa. Occorre distinguere la qualificazione formale da
quella contenutistico-sostanziale dell’atto. Dal punto di vista formale, le ordinanze di presentano
come veri e propri atti amministrativi e che devono rispettarne le condizioni: forma scritta,
motivazione adeguata in ordine al presupposto, comunicazione e pubblicazione. Sotto il profilo
strutturale-sostanziale è possibile però rinvenire in esse i caratteri dell’atto normativo. Andrebbe
posto il problema della sindacabilità delle ordinanze da parte della Corte cost.; pur accettando che
esse abbiano forza di legge, come capacità di incidenza a livello legislativo (sono infatti autorizzate a
provvedere in deroga alla legge), il valore legislativo viene comunque negato dalla giurisprudenza e
dottrina prevalente, cosicché le ordinanze (che hanno forma dell’atto amministrativo) sono soggette
al controllo dei giudici ordinari o amministrativi. Tuttavia il solo vizio concretamente censurabile
sarebbe quello dell’eccesso di potere.
- Dalle ordinanze di necessità e urgenza si distinguono le ordinanze legislative, contrapposte alla
altre, “amministrative”. Possono essere adottate dal Ministro dell’Interno, dai prefetti o da autorità
militari, nei vari casi, sul presupposto della dichiarazione dello stato di pericolo pubblico o dello
stato di guerra, indicibili con decreto del Ministro dell’Interno, con l’assenso del Capo del Governo o
dei prefetti per delegazione. Tali disposizioni appaiono, in presenza dell’art 77 Cost., affette da
illegittimità costituzionale, che andrebbe dichiarata dalla Corte costituzionale.
- I bandi militari (del comandante supremo, dei comandanti di grandi unità) sono riconosciuti come
atti aventi valore di legge nella zona sia pure limitatamente alle materie attinenti alla legge e alla
procedura militare di guerra come pure agli ordinamenti giudiziari militari. L’applicazione di questi
atti legislativi è subordinata all’intervenuta dichiarazione di guerra, per cui il fondamento della loro
forza di legge potrebbe rinvenirsi nell’art 78 Cost. (“Le Camere deliberano lo stato di guerra e
conferiscono al Governo i poteri necessari”. Nonostante la naturale limitazione temporale, si hanno
limitazioni spaziali (zone di operazioni militari) e materiali (ordinamento militare giudiziario) ma si
riconosce il loro valore derogatorio delle leggi.
- I contratti collettivi di lavoro “con efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle categorie alle
quali il contratto collettivo si riferisce” si sarebbero probabilmente collocati al livello primario, se
fosse però stata data attuazione all’art 39 Cost. La Costituzione sottopone la stipulazione e
l’efficacia erga omnes di tali contratti a due condizioni: a) i sindacati contraenti devono aver ottenuto
la personalità giuridica mediante la registrazione; b)la stipulazione deve essere affidata a una
rappresentanza unitaria composta in modo proporzionale al numero degli iscritti ai vari sindacati
stipulanti. Tuttavia la disposizione costituzionale non è mai stata attuata e l’attuale inesistenza di
contratti collettivi con efficacia erga omnes (appunto non configurabili) ha determinato una
situazione atipica. Unici contratti collettivi che possono oggi stipularsi sono quelli, efficaci
limitatamente ai soggetti iscritti alle associazioni che li stipulano. Tali contratti strutturalmente non
sono poi così differenti da quelli con efficacia era omnes. Secondo la posizione giurisprudenziale, i
contratti collettivi di diritto comune sono sufficienti a modificare e sostituire i contratti normativi
dell’ordinamento previgente e quindi sono normativi anch’essi. Non si ha però il risultato di
escludere altre fonti del diritto, cosicché l’affermazione della paralegislatività di tali atti normativi
non implicherebbe il riconoscimento per essi del valore legislativo e quindi per questo non
suscettibili di controllo da parte della Corte cost. Non ebbe fortuna il tentativo del legislatore di
delegare al Governo la potestà di recepire i contratti di diritto comune aventi certi caratteri e
contenuti, attribuendo di fatto forza di legge a tali contratti (legge 741/1959). Tale tentativo fu
dapprima assecondato dalla giurisprudenza costituzionale, ritenuto rimedio provvisorio ed
eccezionale ma poi fu colpito dalla stessa Corte attraverso la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della seconda delega che tendeva all’istituzionalizzazione del sistema del
conferimento della forza di legge a tali contratti. In linea di fatto i contratti collettivi hanno esteso la
loro efficacia oltre i contraenti e in linea di diritto le leggi e la giurisprudenza hanno fatto ad essi
spesso rinvio. Ad es. i contratti collettivi di diritto comune vengono assunti come parametri di
giudizio per determinare, ex art 36 Cost., il livello di retribuzione proporzionale al lavoro espletato e
sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa. In questo caso l’efficacia
erga omnes dei contratti collettivi appare indiscutibile. Nonostante l’art 39 Cost. (“1.
L'organizzazione sindacale è libera. 2. Ai sindacati non può essere imposto altro obbligo se non la
loro registrazione presso uffici locali o centrali, secondo le norme di legge. 3. È condizione per la
registrazione che gli statuti dei sindacati sanciscano un ordinamento interno a base democratica. 4.
I sindacati registrati hanno personalità giuridica. Possono, rappresentati unitariamente in
proporzione dei loro iscritti, stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per
tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce.”) non sia stato attuato nella sua
gran parte, da esso può trarsi il fondamento dell’autonomia collettiva (delle categorie idonee ad
organizzarsi in base alla specificità dell’attività economica/produttiva e ad esprimere una propria
autonoma potestà regolativi nei confronti di tutti gli appartenenti alla categoria medesima), che va
intesa come corollario della libertà sindacale, che può riconoscersi anche in mancanza di
attuazione delle condizioni stabilite per il suo ordinario manifestarsi (art 39): in questo caso i
sindacati saranno di fatto predominanti e potranno esercitare una potestà che la Costituzione
riconosce e garantisce. Quindi i contratti collettivi di fatto affermatisi come valevoli erga omnes
sono fonti atipiche, diverse e distinte dai contratti collettivi ex art. 39, ma giustificate e fondate
sull’autonomia collettiva riconosciuta dallo stesso art 39. Ma tali contratti sono dotati di valore
normativo primario? L’art 39 stabilisce per essi una riserva quanto alla disciplina dei rapporti di
lavoro? La Corte cost. propende per una soluzione nella quale è ammessa la possibilità che le leggi
pongano principi ma che non compromettano l’autonomia collettiva; la legislazione può disporre
solo principi che mirano a fissare i limiti dell’autonomia collettiva mediante l’emanazione di norme
inderogabili, ma tutta la restante disciplina deve essere rilasciata alla contrattazione collettiva. Infatti
solo provvisoriamente ed eccezionalmente la giurisprudenza cost. ha consentito al legislatore di
sovrapporsi in materia alla contrattazione collettiva, dichiarando incostituzionale qualsiasi tentativo
di stabilizzazione di tale metodo. Quindi una sorta di riserva sembra spettare alla contrattazione
collettiva in quanto fonte principale e ordinaria della disciplina, sia pure conformemente ai principi
fissati inderogabilmente dalla legge. Tale soluzione vale sia nei rapporti tra contratti collettivi ex art
39 e legge ordinaria, sia tra contratti collettivi atipici che si affermano di fatto con efficacia generale
e la legge ordinaria.

Statuti e leggi regionali

- Statuti delle regioni ad autonomia ordinaria:


In base alla nuova formulazione dell’art 123 Cost. “lo statuto delle Regioni di diritto comune è approvato e
modificato dal Consiglio regionale a *maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni
successive adottate ad intervallo non minore di due mesi” (III comma). “Il Governo della Repubblica può
promuovere la questione di legittimità sugli statuti regionali dinnanzi alla Corte cost. entro 30 giorni dalla
loro pubblicazione” (V comma). A questo controllo della Corte se può aggiungere un altro di tipo politico
che consiste nella *sottoposizione a referendum popolare: “Lo statuto è sottoposto a referendum popolare
qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della
Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è
promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi” (VI comma). La nuova formulazione
dell’art 123 Cost. non prevede più che lo statuto, pur deliberato dal Consiglio regionale, debba essere
approvato con legge della Repubblica, rendendo così indubbia la sua natura di atto regionale. La Corte ha
precisato che riguardo agli statuti regionali si è in presenza di fonti regionali a competenza riservata e
specializzata, cioè di statuti di autonomia. Tuttavia la diversità dello statuto, come tipo di atto normativo,
rispetto alla legge regionale emerge fortemente. Alle importanti differenze procedimentale * si accompagna
la previsione di un contenuto necessario e relativamente riservato. Ciò permette di affermare la superiorità
(piuttosto di esclusiva competenza che di gerarchia, cioè tra le due vi è distinzione di competenza) dello
statuto rispetto alla legge ordinaria della Regione. Tuttavia tale superiorità dello statuto rispetto alla legge
regionale va riferita ai soli contenuti necessari dello statuto fissati nell’art 123 Cost. (“1. Ciascuna Regione
ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi
fondamentali di organizzazione e funzionamento” della Regione, che “regola l'esercizio del diritto di
iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle
leggi e dei regolamenti regionali” (II comma) e che “disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale
organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali” (VII comma). In base alla riserva di statuto prevista
dall’art 122 Cost., nella nuova formulazione, “Il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto
regionale disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto” (I parte, V comma). Né in termini
gerarchici può essere letto il rapporto tra lo statuto e la legislazione statale. Gli Statuti devono essere “in
armonia con la Costituzione” e non più anche con la le leggi della Repubblica. Quindi gli Statuti non devono
rispettare solo ogni disposizione della Costituzione ma anche lo spirito. Appare indiscutibile che le
disposizioni statutarie costituiscono il frutto dell’autonomia spettante alle Regioni, esercitata in una sfera di
competenza riservata. La superiorità dello statuto rispetto alla legge regionale, non del tutto ricostruibile
secondo lo schema gerarchico, appare dunque limitata dai contenuti necessari dell’art 123 Cost. e ciò fa si
che le disposizioni statutarie, almeno per il contenuto necessario ex art 123 Cost., costituiscano un limite per
la potestà legislativa regionale, la cui violazione si tradurrebbe quindi in violazione, seppur indiretta, della
Costituzione. Cioè le norme degli Statuti regionali fungono da norme interposte fra la Cost. (art 123) e le
leggi regionali.

- Statuti delle regioni ad autonomia differenziata:


gli Statuti delle Regioni ad autonomia differenziata sono adottati con legge costituzionale, anche se per la
modificazione delle disposizioni statutarie, diversamente da quanto disciplinato dall’art 138 Cost., si prevede
la consultazione della Regione interessata e la non esperibilità del referendum costituzionale nazionale. Il
nuovo art 116 Cost. conferma l’attribuzione di forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni già
attualmente a Statuto speciale (Friuli, Trentino-Alto Adige, Valle d’Aosta, Sardegna e Sicilia) I comma.
Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia possono essere attribuite anche ad altre Regioni in tutte
le materie che l’art 117 Cost. attribuisce alla competenza concorrente tra Stato e Regioni nonché in un altro
limitato numero di materie riservate dallo stesso art.117 alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
(l’organizzazione della giustizia di pace, norme generali sull’istruzione, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema
e dei beni culturali). L’attribuzione di queste forme rafforzate di autonomia, prevista dall’art 116 III comma
Cost., va stabilita con legge dello Stato, da approvare a maggioranza assoluta, su iniziativa della Regione
interessata e sentiti gli enti locali, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata (IV comma).
°Quindi: mentre per le Regioni già a statuto speciale le forme di autonomia differenziata continueranno a
essere disciplinate dai rispettivi Statuti, adottati con legge regionale, per le altre Regioni ulteriori forme e
condizioni di autonomia potranno essere definite da leggi ordinarie adottate sulla base di intesa tra Stato e
Regione.

- Le leggi regionali e la ripartizione delle competenza tra Stato e Regione: il rapporto tra leggi statali e leggi
regionali può essere ricondotto al principio di competenza. Il riparto di competenza è costruito dalla stessa
Costituzione come una forma di competenza-concorrenza. Il riparto di competenza tra Stato e Regioni è stato
modificato dalla legge 3/2001 (art. 3) che ha sostituito integralmente l’art 117 Cost., capovolgendo il criterio
di ripartizione in esso precedentemente stabilito. L’art 117 Cost., che dopo aver riservato una serie di
materie alla competenza esclusiva dello Stato, attribuisce una seconda serie di materie alla Regione in forma
di legislazione concorrente (materie per cui è attribuita alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la
determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato), per poi riconoscere su tutte
le altre materie la potestà legislativa in via esclusiva alla Regione.
La potestà legislativa dello Stato e delle Regioni deve essere “nel rispetto della Costituzione (limite
costituzionale), nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali
(limite derivante dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali) (art 117 I comma
Cost.). C’è da aggiungere il limite della riserva di legge: la Corte cost. ha affermato che la Costituzione,
quando rinvia puramente e semplicemente alla legge la disciplina di una data materia, si riferisce solo alla
legge dello Stato.
La legge 131/2003 (art 1) precisa che costituiscono vincoli alla potestà legislativa dello Stato e delle Regioni
(ai sensi dell’art 117 I comma Cost.) quelli derivanti dalle norme di diritto internazionale generalmente
riconosciute (art 10 Cost.), da accordi di reciproca limitazione della sovranità (art 11 Cost.),
dall’ordinamento comunitario e dei trattati internazionali. L’art 117 Cost. prevede anche “le Regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni per la
formazione degli atti comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e
degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che
disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza”. Inoltre “nelle materie di
sua competenza, la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro
Stato, nei casi e nelle forme disciplinati da leggi dello Stato”. Il sistema ripartito delle competenze normative
è completato dal principio di attribuzione del potere regolamentare in corrispondenza della competenza
legislativa assegnata: infatti spetta allo Stato emanare i regolamenti nelle materie di competenza esclusiva,
salva la possibilità di delega alle regioni, mentre alle regioni spetta la competenza regolamentare in ogni altra
materia, non espressamente riservata alle legislazione dello Stato (ma anche in quelle di competenza
concorrente). Nel procedimento di formazione delle leggi regionali, l’iniziativa è affidata alla Giunta, ai
singoli consiglieri regionali, agli elettori della Regione, ai Consigli provinciali e comunali, al Consiglio delle
autonomie locali, alle formazioni sociali. La funzione legislativa regionale è esercitata da un’unica Camera,
il Consiglio regionale; la legge regionale viene promulgata dal Presidente della Giunta, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione e riprodotta poi nella Gazzetta Ufficiale. Il termine di vacatio per l’entrata
in vigore è di 15 giorni dalla pubblicazione nel Bollettino Ufficiale. Entro 60 giorni, il Governo può
promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte cost., se ritiene che la legge regionale
ecceda la competenza della Regione. La stessa possibilità è data alla Regione, se ritiene che una legge o un
atto avente forza di legge dello Stato o di un’altra Regione leda la sua sfera di competenza.
Il tipo “legge regionale” si configura come una fonte a competenza specializzata, delimitata territorialmente
(limite territoriale: la Regione esercita la sua potestà legislativa per soddisfare interessi esclusivamente o
prevalentemente localizzati sul territorio di sua pertinenza, che ne costituisce il limite naturale e invalicabile)
ma anche in relazione alle materie, che spettano alla Regione ora in via concorrente, ora in via esclusiva (*
non comprese nella competenza esclusiva dello Stato né in quella concorrente). La possibile previsioni si
ulteriori competenze regionali in materie di competenza statale può essere stabilita dagli Statuti speciali e
dalla legge dello Stato, con riferimento alle “altre” Regioni (art 116 III comma Cost.). Dunque la potestà
legislativa regionale può distinguersi in esclusiva e concorrente. La prima è espressione di una potestà
pienamente riservata, che esclude l’intervento di leggi statali anche a carattere generale: ripartizione
orizzontale di competenza. La seconda è espressione di una potestà legislativa distributivamente riservata
allo Stato per la determinazione dei principi fondamentali dei vari settori (limite dei principi fondamentali
all’attività legislativa regionale concorrente) e alla Regione per la disciplina vera e propria del settore
(potestà legislativa regionale di dettaglio), ripartizione verticale di competenza. La potestà esclusiva
regionale ha carattere generale e residuale * e la sua reale consistenza dipende dalla concreta delimitazione
delle materie di esclusa competenza dello Stato e di quelle di legislazione concorrente. La potestà
concorrente incontra un limite dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi statali, (dette leggi cornice o
leggi quadro, in quanto specificamente indicano i principi e gli indirizzi cui la legislazione regionale delle
conformarsi): nell’ipotesi di un mancato intervento statale per la determinazione dei principi fondamentali, si
ammette la possibilità di ricavarli dal sistema delle leggi statali (cioè nel rispetto dei principi desumibili dalle
leggi vigenti), sempre che siano compatibili con il nuovo sistema (Titolo V); ma in mancanza dei principi
fondamentali compatibili con il nuovo sistema, la potestà regionale, pur concorrente, non potrebbe essere
arrestata: le Regioni possono legiferare senza dover aspettare che la legge statale ponga nuovi principi.
Il riparto delle competenze legislative fra Stato e Regione ricavabile dall’art 117 Cost. non è inteso così
rigidamente nella giurisprudenza costituzionale. Un elemento di flessibilità è dato dall’art 118 Cost. in cui
sono rintracciabili i principi costituzionali in materia di esercizio delle funzioni amministrative delle Regioni,
ma introduce per queste un meccanismo dinamico che rende meno rigida la distribuzione delle competenze
legislative. Prevede che: “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne
l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei °principi
di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza” (I comma). In via generale è attribuita al Comune la
titolarità delle funzioni amministrative, ma è anche prevista la devoluzione delle funz. amm. ad un livello di
governo diverso, per assicurarne l’esercizio unitario, sulla base di dati °principi. Ogni attribuzione di
funzione a un livello di governo diverso può essere soggetta a scrutinio di costituzionalità, che ne confermi la
ragionevolezza e proporzionalità. L’allocazione delle funzioni deve avvenire nel pieno rispetto del principio
di leale collaborazione, attraverso il coinvolgimento degli enti territoriali nelle relative decisioni. Es. in caso
di compiti amministrativi affidato allo Stato è necessario il raggiungimento dell’intesa con la Regione.
- Altri atti regionali primari: la questione è quella dell’ammissibilità di atti legislativi regionali,
equiparati alla legge regionale, in analogia con quanto è previsto per lo Stato (art 76 e 77 Cost.
decreti delegati e decreti-legge). La possibilità di delegare alla Giunta regionale (organo esecutivo
della Regione, legato al Consiglio, organi rappresentativo della Regione e titolare della potestà
legislativa, da un rapporto di tipo fiduciario) l’esercizio della funzione legislativa potrebbe essere
affermata in base al principio generale secondo cui il soggetto di una potestà o di un potere può
sempre delegarne l’esercizio ad un altro soggetto/organo, al quale invece non sarebbe consentito
subdelegare (salvo esplicito divieto o esplicito permesso). Invece la possibilità del ricorso alla
decretazione d’urgenza potrebbe sostenersi in base al principio generale secondo cui, in caso di
necessità, imprevedibilità, urgenza e improrogabilità del provvedere, i soggetti/organi titolari del
potere esecutivo devono sostituirsi a soggetti/organi rappresentativi delle comunità titolari del potere
normativo. L’art 32 legge 62/1953, prevedendo la decretazione d’urgenza per le Regioni a statuto
ordinario, la ritiene esercitabile solo attraverso provvedimenti amministrativi, idonei a derogare o
sospendere ma non ad abrogare o modificare disposizioni o norme legislative. È anche vero che in
realtà anche la decretazione d’urgenza statale ha valenza ed efficacia soltanto sospensive. La
giurisprudenza costituzionale si è mostrata sfavorevole all’ammissibilità della decretazione
legislativa e dei decreti-legge, inoltre reagendo alla prassi seguita dalla Regione siciliana di adottare
atti aventi forza di legge non riconducibili a nessuna delle sue figure, ma presentando i principali
caratteri dell’una e dell’altra. In base agli Statuti del Trentino-Alto Adige e della Valle d’Aosta, alla
Giunta regionale (e a quella provinciale, nel Trentino-Alto Adige) spetta “l’adozione, in caso di
necessità e urgenza di provvedimenti di competenza del Consiglio da sottoporsi per la ratifica al
Consiglio stesso nella sua prima seduta successiva”. In realtà tali disposizioni vanno interpretate nel
senso che deve trattarsi di provvedimenti amministrativi. Quindi si va a delineare la tendenziale
negazione dell’ammissibilità di definire tali atti come aventi forza di legge, alla stregua del decreto-
legge e del decreto legislativo. Ciò non toglie che non esistano atti normativi regionali primari
diversi dal tipo “legge”, cioè atti dotati di valore legislativo. Si parla di deliberazioni abrogative
referendarie e di regolamenti consiliari. Il referendum regionale abrogativo è un atto avente
forza di legge regionale, istituzionalmente idoneo all’abrogazione di leggi, analogamente al
referendum nazionale. La disciplina del referendum regionale rientra nel contenuto necessario degli
statuti ex art 123 Cost. Più problematica è la natura dei regolamenti consiliari, adottai dal
Consiglio regionale, nei quali trovano disciplina gli aspetti inerenti al funzionamento del Consiglio
stesso. Analogamente ai regolamenti parlamentari, tali regolamenti potrebbero essere considerati atti
normativi, se riconosciuta l’efficacia esterna di tutte o almeno di alcune delle loro norme. Ma è
anche vero che se si mette in dubbio la riserva di competenza (per la disciplina di date materie) dei
regolamenti consiliari è più difficile dimostrarne la natura di atti dotati di valore legislativo: si
classificherebbero quindi alla stregua di atti normativi privi di valore legislativo e quindi tra le fonti
secondarie. La Corte costituzionale ha negato ai r.c. valore di legge ai fini della sottoponibilità al
proprio sindacato.

Il livello secondario. I regolamenti dell’esecutivo.

Facendo una valutazione (in relazione al rapporto con la legge) sulle fonti del livello secondario, c’è da
sottolineare come in realtà il rapporto legge-regolamenti si allontani dallo schema tipo della “secondarietà”
(subordinazione del regolamento alla legge), infatti la legge non è più il referente di legittimazione diretto o
esclusivo dell’atto regolamentare o si limita a operare un’attribuzione di competenza normativa. La legge
quindi assume l’attitudine a distribuire competenze normative e/o ritirarsi dal campo attribuito alla fonte di
nuova formazione o delimitazione.
Il livello secondario dovrebbe comprendere i regolamenti del Governo e delle altre autorità. La fonte
secondaria dovrebbe qualificarsi come dotata di una forza attiva e passiva minore di quella della legge e
caratterizzata da un rapporto con la legge riassunto nella formula del principio di legalità. Ne derivano la
necessità di un’attribuzione legislativa di potere normativo e la subordinazione del regolamento alla legge
che ne costituisce parametro di legittimità. L’analisi del diritto positivo implica la pluralizzazione del tipo
“fonte secondaria”, la dissociazione dell’efficacia normativa attiva e passiva, la tendenza alla
specializzazione del singolo atto fonte secondario rispetto alla materia su cui deve incidere. Tutti elementi
che mettono in crisi sia la definizione delle fonti secondarie in modo unitario (ad es si ha una variegata
tipologia di regolamenti del Governo) sia il rapporto di subordinazione con la le legge. Il regolamento
sarebbe atto amministrativo dal punto di vista soggettivo e formale, ma legislativo dal punto di vista
materiale/sostanziale, in quanto costitutivo del diritto oggettivo e atto normativo diverso dalla legge e a
questa in genere subordinato, risultando privo di forza e di valore legislativo. La previsione in termini
generali dei regolamenti come fonti del diritto è presente nelle disposizioni preliminari del c.c. Altre
indicazioni sono presenti nella Costituzione: art 87 V comma: “il Capo dello Stato “promulga le leggi ed
emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti”, che prevede che i regolamenti siano appunto emanati
dal Presidente della Repubblica; art 117 VI comma: “ La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle
materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in
ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine
alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”. Con specifico
riferimento ai regolamenti governativi, l’attribuzione della relativa potestà al Governo era disciplinata dalla
legge 100/1926 (art 1), mentre ora è regolata nella legge 400/1988 (art 17) che ha regolato ex novo la
materia. I regolamenti governativi sono deliberati dal Consiglio dei Ministri, sentito il parere del Consiglio di
Stato, ed emanati con decreto del Presidente della Repubblica. Tutti i regolamenti devono avere la
denominazione di “regolamenti” ed essere sottoposti al visto e alla registrazione della Corte dei conti. I
regolamenti sono inseriti nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana e
pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale. Entrano in vigore dopo un periodo di vacatio di 15 giorni dalla loro
pubblicazione, a meno che non vi sia indicazione di un termine più breve. In base all’ art 17 legge 400/1988,
i regolamenti si distinguono in:
- regolamenti esecutivi: disciplinano l’esecuzione delle leggi, dei decreti legislativi e dei regolamenti
comunitari. Sono diretti a porre norme secondarie e complementari rispetto alle leggi cui si
riferiscono. La loro funzione sarebbe essenzialmente interpretativa della legge cui si riferiscono. Si
ritiene inoltre che il regolamento di stretta esecuzione della legge possa intervenire anche in materie
coperte da riserva assoluta.
- Regolamenti di attuazione e integrazione: per l’attuazione e l’integrazione delle leggi e dei decreti
legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza
regionale. Ipotizzando che tali atti contengano solo norme di principio, si afferma implicitamente la
possibilità di intervento regolamentare limitatamente alle ipotesi di riserva relativa di legge.
Considerata la formula “attuazione ed integrazione” come mera endiadi, nella prassi di è verificata
una forte inclinazione alla funzione integrativa di regolamenti, pur definiti di mera attuazione. Tali
atti, in quanto integrativi, vanno a rappresentare norme sostanzialmente primarie e per questo motivo
di è dubitato della legittimità costituzionale della loro previsione; cioè la secondarietà come
subordinazione alla legge è in crisi nei regolamenti integrativi.
- Regolamenti indipendenti: possono intervenire nelle materie in cui manca la disciplina da parte di
legge o atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie riservate alla legge.
*Disciplinano autonomamente (cioè senza essere collegati ad una previa legge) una data materia,
non disciplinata dalla legge o da atti aventi forza di legge e non coperta da riserva, relativa e
assoluta, di legge. Il presupposto di questa previsione è data dal fatto che dove la Costituzione non
richiede espressamente l’intervento del legislatore, la materia può essere disciplinata anche mediante
regolamento. Tali regolamenti potrebbero essere implicitamente derogabili con disposizioni
legislative anche puntuali incompatibili (*sono il risultato di un mancato intervento legislativo).
- Regolamenti di organizzazione: per l’organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni
pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge. Riguardano la materia dell’organizzazione dei
pubblici uffici, coperta da riserva relativa di legge (art 97 I comma Cost.: “I pubblici uffici sono
organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e
l'imparzialità dell'amministrazione”). Però, in base alla legge 59/1997 (art 13), la materia
dell’organizzazione e funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni della
legge, almeno in relazione ai Ministeri, non è più soggetta alla disciplina dei tradizionali regolamenti
di organizzazione, avendo assunto la qualità di materia delegificata. ** Infatti l’art 13 ha aggiunto
all’art 17 legge 400/1988 un comma 4-bis, in base al quale l’organizzazione e il funzionamento dei
Ministeri sono determinati con regolamenti emanati ai sensi del II comma dell’art 17, su proposta del
Ministro competente d’intesa con il Presidente del Consiglio dei Ministri e con il Ministro
dell’economia e delle finanze, specificando i criteri che devono essere osservati. L’art 4 del d.lgs.
300/1999 prevede che i regolamenti in esame raccolgano tutte le disposizioni normative relative a
ciascun ministero e che le restanti norme vigenti siano abrogate con effetto dell’entrata in vigore
degli stessi regolamenti.
- Regolamenti in delegificazione o autorizzati: per la disciplina delle materie, non coperte da riserva
assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali *le leggi della Repubblica, autorizzando
l’esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali che regolano la
materia e dispongono l’abrogazione delle norme vigenti, con effetto dell’entrata in vigore delle
norme regolamentari. Tali regolamenti si sostituiscono alle precedenti disposizioni contenute nelle
leggi o in atti aventi forza di legge, sulla base di una legge di autorizzazione, che demanda al
regolamento il potere di abrogare precedenti disposizioni legislative. Tali regolamenti non sono
implicitamente derogabili da singole leggi ordinarie incompatibili (e *sono la conseguenza di una
scelta del legislatore) Problema della delegificazione_ la delegificazione è caratterizzata da un
elemento comune alle diverse fattispecie: la facoltà concessa da una legge ordinaria ad un organo del
potere esecutivo, a un ente pubblico e ad un’autorità indipendente di regolare una determinata
materia in deroga alla legislazione vigente, adottando una disciplina sostitutiva di quella già dettata
dalla legge. La delegificazione si caratterizza per il trasferimento-dimissione da parte del
legislatore di una materia (o parte di essa) ad una sede diversa da quella parlamentare. I significato:
la delegificazione si definisce come dismissione di una disciplina di una data materia/attività ad
opera di norme contenute in fonti legali (di I o II grado) e presuppone una rinuncia da parte dello
Stato a disciplinare materie/attività, ritenute non più meritevoli di tutela da parte
dell’ordinamento; in questo senso di parla di deregulation (lo scopo è quello di ridurre la disciplina
pubblica di una materia/attività, limitando il potere di porre regole da parte dei pubblici poteri e
quindi anche dell’esecutivo. II significato (in senso tecnico): la delegificazione consiste nel
trasferimento della funzione normativa della sede legislativa statale ad altra sede. In caso di
trasferimento alla potestà legislativa regionale e delle altri fonti di autonomia territoriale si parla di
decentramento legislativo. Tuttavia sia in questo caso sia nel caso del trasferimento alla potestà
regolamentare governativa, non si verifica dismissione della disciplina giuridica, ma
trasformazione della fonte di diritto abilitata a porla. Il fenomeno della delegificazione non si
esaurisce nella figura dei regolamenti in delegificazione o autorizzati. Il II comma dell’art 17 legge
400/1988 prevede che “Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, sono emanati i regolamenti per la disciplina
delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le
leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo,
determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme
vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari”. Emerge il fenomeno di una
norma primaria destinata ad essere modificata o abrogata da una secondaria, riconoscendo nella
norma di rinvio un sorta di delega che il legislatore ha voluto affidare all’esecutivo (è usata infatti la
denominazione di “regolamenti delegati”, impropriamente perché la delega (vera e propria) è
consentita dalla Cost. solo per l’emanazione di decreti con forza di legge (decreti legislativi
delegati). Il fenomeno della delegificazione è spiegato con la tesi del declassamento, per giustificare
l’abrogazione di norme poste da fonti primarie da parte di norme poste da fonti secondarie, in base
alla quale la legge nel momento in cui si pone degrada se stessa o altre norme primarie a
regolamento o a norme regolamentari. Un’altra tesi invece è quella della disposività delle norme
legislative stabilita da una norma contemporanea o successiva alle norme rese dispositive. La
prevalente dottrina non prevede il fenomeno del declassamento bensì le previsioni della legge
attributiva di una speciale competenza regolamentare, legge che subordina l’abrogazione delle
preesistenti norme di legge all’entrata in vigore dei regolamenti autorizzati ad intervenire sulla
materia. Si pone la necessità che le norme legislative (nell’attribuire tali poteri) indichino con
precisione la legislazione derogabile o modificabile al momento dell’entrata in vigore dei
regolamenti (altrimenti sarebbe l’esecutivo a stabilire la misura e gli effetti della normazione
regolamentare che altera la disciplina delle leggi e quindi sia i regolamenti sia le leggi che avrebbero
reso possibile ciò sarebbero illegittimi); quindi l’effetto abrogativo dovrebbe essere precisato nella
sua estensione materiale dalla legge, pur essendo sospensivamente condizionato dall’entrata in
vigore delle norme regolamentari. Le leggi che saranno abrogate dovrebbero essere individuate una
per una nella legge autorizzante: preannunziare genericamente l’abrogazione di tutte le disposizioni
incompatibili col regolamento significherebbe attribuire tale potere al Governo, contrastando l’art 76
Cost. che ammette tale possibilità solo mediante decreto legislativo. Nel sistema delle fonti, i
regolamenti in delegificazione di pongono come fonti secondarie, in grado di abrogare norme poste
da fonti di grado superiore, data la previsione di tutto ciò da parte di norme legislative che dettano i
criteri di regolazione della materia. Verrebbe quindi rispettato il principio di legalità, che costituisce
un limite al potere esecutivo e ai pubblici poteri diversi dal legislativo.Riferimento alla riserva di
legge: il regolamento in delegificazione può operare in materia coperta da riserva di legge solo
relativa (non assoluta), in quei casi in cui l’esigenza di garantire i diritti individuali e gli istituti
costituzionalmente tutelati viene soddisfatta mediante l’individuazione di norme generali regolatrici
della materia. Al contrario dei regolamenti indipendenti, emanati in materie non disciplinate da leggi
o atti con forza di legge e non coperte da riserva di legge (né relativa né assoluta). Quindi la
legittimità dei regolamenti in delegificazione dipende, in base alla legge 400/1988, da: a) l’assenza
di riserva assoluta di legge; b) l’autorizzazione legislativa all’esercizio della potestà regolamentare;
c) la determinazione delle norme generali regolatrici della materia; d) la contestuale abrogazione
delle norme vigenti con effetto dell’entrata in vigore delle norme regolamentari.
Ma tale schema non è stato in verità rispettato nella prassi legislativa: quadro normativo che ha
segnato l’allontanamento del fenomeno della delegificazione dalla legge 400/1988. Es. nei decreti
presidenziali che dispongono in deroga alla legge, l’invocazione dell’art 17 (II comma) è divenuta in una
mera invocazione formale e il Consiglio di Stato ha di fatto avallato tale tendenza non ritenendo
necessario che la legge di delegificazione indichi puntualmente le disposizioni di legge abrogabili. Es.
l’art 20 della legge 59/1997, sulla base di una legge annuale di semplificazione, prevede l’adozione di
regolamenti in delegificazione rivolti a disciplinare i procedimenti amministrativi sulla base di principi e
criteri fissati in parte dallo stesso art. e in parte dalle singole leggi annuali. Il Governo deve presentare al
Parlamento il relativo disegno di legge entro il 31 gennaio di ogni anno. Il distacco dalle legge 400/1988
è dato dal ricorso alla delegificazione come strumento di normazione continua (è prevista una legge
annuale di delegificazione) e dall’altro la vanificazione dell’indicazione delle norme generali regolatrici
della materia, per effetto dell’eterogenesi degli oggetti (i procedimenti amministrativi). Inoltre risulta
disciplinata in modo difforme rispetto alla previene della legge 400/1988 la procedura di approvazione (è
regolata la fase dell’iniziativa, è previsto il parere delle Commissioni parlamentari competenti sugli
schemi di regolamento), la decorrenza di effetti abrogativi (l’entrata in vigore dei regolamenti adottati
sulla base della legge annuale di delegificazione non è soggetta al periodo di vacatio di 15 giorni, ma di
60 dalla data di pubblicazione, con la specificazione secondo cui con effetto dalla stessa data sono
abrogate le norme, anche di legge, regolatrici dei procedimenti) e il contenuto necessario per il disegno
di legge di delegificazione. La disciplina è stata modificata dalla legge 50/1999, I legge di
semplificazione, che prevede che l’indicazione dei procedimenti relativi a funzioni e a servizi è rimessa
alla valutazione del Governo in sede di attuazione, sia pure con la consultazione della Conferenza
unificata (Stato-Regioni-Città).
- In base alla legge 59/1997, la legge annuale di semplificazione deve contenere le norme di delega o
di delegificazione necessaria per la compilazione di testi unici. Il testo unico è una raccolta di testi
normativi, emanati successivamente nel tempo e riguardanti determinate materie, redatta per una
migliore comprensione e applicazione; si distinguono testi unici di coordinamento o innovativi o
normativi e testi unici di mera compilazione o interpretativo. I primi, contenuti in atti aventi
forza e valore della normativa oggetto di unificazione, coordinano tra loro testi normativi
preesistenti, apportando eventuali modifiche per assicurare la loro organicità. Gli altri non hanno
effetti giuridici e regime equiparabili a quelli delle disposizioni oggetto, cioè da esso unificate e
coordinate (non hanno valore e forza paragonabili a quelli delle disposizioni oggetto), infatti in caso
di contrasto tra disposizioni contenute nel testo unico interpretativo e quelle originarie, queste
prevalgono. Non rientrano tra gli atti legislativi del Governo e si tratta di: testi unici redatti dal
Governo in difetto di delega legislativa, ma preceduti da legge di autorizzazione; testi unici di leggi
costituzionali emanati dal Governo; testi unici di leggi delle Regioni emanati con atto non legislativo
del Consiglio o con atto della Giunta regionale, che non ha poteri legislativi nemmeno delegati. Al
testo unico interpretativo è attribuita efficacia di interpretazione amministrativa, superabile dal
giudice in caso di erroneità o arbitrarietà dell’operazione. La legge 50/1999 ha inciso profondamente
riguardo i testi unici, innovando la disciplina contenuta nelle legge 400/1988 e nella legge 59/1997,
secondo l’art 7, a) le Camere definiscono gli indirizzi, sulla base di una relazione del Governo, per
l’adozione da parte del Consiglio dei Ministri del programma di riordino delle norme legislative e
regolamentari sulle materie oggetto di testi unici; b) sono fissati principi e criteri direttivi con valore
transitorio fino all’entrata in vigore di una legge generale sull’attività normativa; c) si prevede una
deliberazione del Consiglio dei Ministri, previo parere del Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla
richiesta; d) è previsto anche il parere obbligatorio delle Commissioni parlamentari entro 45 giorni
dal ricevimento dello schema, seguito da una deliberazione del Consiglio dei Ministri; e) il testo
unico viene emanato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del
Consiglio e del Ministro per la funzione pubblica. Sempre in base allo stesso articolo, le disposizioni
contenute nei testi unici non possono essere abrogate, sospese o modificate se non in modo
esplicito, attraverso l’indicazione precisa delle fonti da abrogare, derogare, sospendere o modificare.
Le legge di semplificazione per il 2001 (legge 229/2003) ha introdotto novità, prevedendo inoltre la
soppressione dell’istituto dei testi unici misti di cui all’art 5 legge 50/1999. Continuando il quadro
normativo che ha segnato l’allontanamento del fenomeno della delegificazione dalla legge 400/1988,
la previsione dell’art 13 legge 59/1997 (** introducendo il IV comma-bis nell’art 17 legge
400/1988) che ha dettato una disciplina a carattere generale in materia di regolamenti di
organizzazione dell’amministrazione dello Stato, con effetto delegificante rispetto alle
disposizioni di legge vigenti in materia. Viene istituito un sottotipo rispetto al modello regolamentare
predisposto dalla legge 400/1988, sia per le varianti procedimentali (proposta del Ministro
competente d’intesa con il Presidente del Consiglio dei Ministri e con il Ministro dell’economia e
delle finanze e previsto parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia) sia per
l’indicazione della materia sulla quale i regolamenti devono intervenire (specializzazione:
organizzazione e disciplina degli uffici dei Ministeri).
- Si distinguono norme sulla delegificazione e norme in delegificazione. Le norme sulla
delegificazione presentano un contenuto che consiste solo nel porre procedimento/i per delegificare.
Le norme di delegificazione non si limitano a stabilire un procedimento ma operano anche o solo
una delegificazione. La norma di legificazione può essere norma di sola delegificazione (opera un
procedimento descritto da una norma sulla delegificazione) e norma anche di delegificazione
(opera una delegificazione stabilendo anche un procedimento per agire ad hoc, non previsto da una
previa norma sulla normazione). Possiamo considerare tra le norme sulla delegificazione l’art 17 II
comma legge 400/1988 (“Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio
dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non
coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica,
autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici
della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme
regolamentari”). Secondo l’osservazione della prassi °°si può affermare un prevalente utilizzo delle
norme sulla delegificazione nel settore dei rapporti Legislativo-Esecutivo (rapporto legge-
regolamento) e di una concentrazione di norme anche di delegificazione (cioè sulla e di
delegificazione) nei rapporti tra Stato e autonomie. Il fenomeno delle delegificazioni a favore dei
centri di autonomia si risolve nell’indicazione di preferenza per la fonte in delegificazione in quanto
fonte competente ( e non nell’abrogazione delle fonti statali previgenti, come nel rapporto legge-
regolamento dell’esecutivo). °°Non può essere affermata la preferenza per la fonte di delegificazione
nei rapporti legge-regolamento, ma nonostante è possibile anche per essi che, in materia delegificata,
si stabilisca una forma di riserva di competenza regolamentare (anche se attenuata).
- Altri regolamenti dell’esecutivo: nel caso dei regolamenti di esecuzione delle ulteriori intese
(previste dall’Accordo del 1984 tra Italia e Santa Sede), le ulteriori intese dovrebbero fondarsi su
ulteriori accordi soggetti a ratifica ed esecuzione, ma dovrebbero essere recepite o attuate con un atto
interno di natura regolamentare. L’atto di recezione-attuazione delle ulteriori intese potrebbe
incidere in materia fino ad allora coperta da legge, determinandone così l’abrogazione (anche al di
fuori di casi/modalità previsti dall’art 17 legge 400/1988). I regolamenti di attuazione delle
direttive comunitarie sono previsti dall’art 11 della legge 11/2005 (I comma), il quale dispone che
nelle materie (previste dall’art 117 II comma Cost.: “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle
seguenti materie”) già disciplinate con legge, ma non coperte da riserva assoluta di legge, le direttive
possono essere attuate mediante regolamento se così dispone la legge comunitaria. Tali regolamenti
assumo una posizione intermedia tra i regolamenti indipendenti e quelli autorizzati.
L’art 11 dispone poi che nelle materie non disciplinate dalla legge e non coperte da riserva di legge,
le direttive possono essere in particolare attuate con § regolamento ministeriale o interministeriale o
con un atto amministrativo generale da parte del Ministro con competenza prevalente per la materia,
con la collaborazione degli altri Ministri interessati. L’art 117 V Cost. prevede che gli atti normativi
comunitari possono essere adottati nelle materie di competenza legislativa delle Regioni e delle
Province autonome (di Tento e di Bolzano) per porre rimedio nel caso in cui tali enti non diano
attuazione a norme comunitarie. In entrambi i tipi di regolamenti il nesso legge-atto regolamentare è
sostituito dal nesso fonte comunitaria, norma di diritto internazionale-regolamento. Da cioè ne
consegue che manca la subordinazione del regolamento alla legge (data proprio dal rapporto di
quello con la legge stessa): entrambi i regolamenti possono avere spazi primari (si allontano dalla
secondarietà) all’interno delle loro competenze; contribuiscono a ciò sia la forma specializzata, sia
l’efficacia circoscritta e delimitata. § I regolamenti ministeriali ed interministeriali sono previsti
dall’art 17 legge 400/1988, III comma: “Con decreto ministeriale possono essere adottati
regolamenti nelle materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate al ministro, quando
la legge espressamente conferisca tale potere. Tali regolamenti, per materie di competenza di più
ministri, possono essere adottati con decreti interministeriali, ferma restando la necessità di
apposita autorizzazione da parte della legge. I regolamenti ministeriali ed interministeriali non
possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. Essi debbono
essere comunicati al Presidente del Consiglio dei ministri prima della loro emanazione”. Anche per
tali regolamenti è prescritta la denominazione di “regolamento”, l’obbligatoria audizione del parere
del Consiglio di Stato e la registrazione della Corte dei conti, la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale e
la ripubblicazione nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica. Differiscono dai
comuni provvedimenti amministrativi (anche nella forma); l’atto amministrativo con contenuto
sostanzialmente normativo può essere annullato dal giudice amministrativo, se non corrisponde alle
prescrizioni della legge 400. Non potendo dettare norme contrarie alla legge ma anche ai regolamenti
governativi, tali regolamenti sono considerati tra le fonti terziarie (non secondarie).

Le fonti locali di livello secondario

- I regolamenti regionali: sono menzionati nell’art 121 (II e IV comma) Cost., nell’art 123 Cost.,
nell’art 117 (VI comma) Cost. e nelle disposizioni degli statuti regionali speciali. In base all’ art 117
Cost., spetta allo Stato emanare regolamenti nelle materie di competenza esclusiva, salva la
possibilità di delega alle Regioni; alle Regioni spetta la competenza regolamentare in ogni altra
materia e anche in quella di competenza concorrente. Secondo l’originaria formulazione dell’art 121
Cost., la potestà regolamentare era attribuita ai Consigli regionali e l’approvazione dei regolamenti
avveniva con lo stesso iter seguito per l’approvazione delle leggi, salvo i casi di procedimento misto,
con commissione in sede redigente (stabilita da alcuni statuti). Sotto il profilo formale, i regolamenti
si distinguevano dalle leggi solo per l’assente sottoposizione al visto del Commissario di Governo,
previste per le leggi (prima della riforma del Titolo V della II Parte della Cost.). Nella nuova
formulazione dell’art 121 Cost. (operata con l’art 1 della legge cost. 1/1999) la potestà
regolamentare non è più attribuita esplicitamente al Consiglio regionale; si fa riferimento a tale
potestà quando si riconosce al Presidente della Giunta il potere di emanare (e non più di promulgare)
i regolamenti e quando si attribuisce allo statuto il compito di regolarne la pubblicazione (art 123).
Lo scopo di togliere la potestà regolamentare come competenza del Consiglio regionale ha solo
l’effetto di eliminare la relativa riserva di competenza, consentendo alla Regione una diversa scelta
organizzativa. Allo stato attuale, la legge regionale non può autorizzare regolamenti della Giunta
(non è accolta la tesi per cui tale potere sia stato conferito (ex art 121 Cost.) alla Giunta regionale).
La legge cost. 1/1999 risponderebbe all’esigenza di distribuzione della funzione normativa, evitando
l’accentuazione del potere di indirizzo politico e quindi la concentrazione della potestà legislativa in
capo al Consiglio regionale. La differenza tra regolamento e legge, data dall’attribuzione delle
potestà alla Giunta, risponde meglio alle esigenze di speditezza e tecnicismo che sono alla base del
ricorso alla potestà regolamentare e che difettavano le precedente regime (potestà al Consiglio e
procedure coincidenti con l’iter di formazione della legge).
- Gli statuti di Province e Comuni: la potestà statutaria delle Province e dei Comuni è era
disciplinata dall’art 6 d.lgs 267/2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali). La
nuova formulazione dell’art 114 Cost. fa esplicito riferimento agli Statuti degli enti locali: oltre alle
Regioni, Comuni, Province e Città metropolitane. L’art 4 legge 131/2003 dispone che i Comuni, le
Province e le Città metropolitane hanno potestà normativa (statutaria e regolamentare) secondo i
principi fissati dalla Cost. Lo statuto, nell’ambito dei principi fissati nel d.lgs 267/2000, stabilisce le
norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente, specifica le attribuzioni degli organi, le forme di
garanzia e di partecipazione delle minoranze, i modi di esercizio della rappresentazione legale
dell’ente, anche in giudizio e stabilisce le forme di collaborazione fra comuni e province, della
partecipazione popolare, del decentramento, dell’accesso dei cittadini alle informazioni e ai
procedimenti amministrativi. L’art 4 legge 131/2003 prevede che lo statuto, in armonia con la Cost.
e con i principi generali in materia di organizzazione, stabilisce i principi di organizzazione e di
funzionamento dell’ente, le forme di controllo, le garanzie delle minoranze e le forme di
partecipazione popolare. Il procedimento di approvazione dello statuto, applicabile anche alle
modifiche statutarie, prevede una deliberazione dei rispettivi Consigli, con il voto favorevole dei 2/3
dei consiglieri assegnati. In caso non venga raggiunta tale maggioranza, la votazione è ripetuta in
successive sedute, da tenersi entro 30 giorni, e lo statuto è approvato se ottiene x 2 volte il voto
favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri. Lo statuto, pubblicato nel Bollettino Ufficiale
della Regione, entra in vigore dopo 30 giorni dall’affissione nell’albo pretorio dell’ente. Gli statuti
provinciali e comunali non si trovano nella vera e propria posizione di subordinazione alla legge
statale; sono considerati fonti subprimarie, di adattamento dei principi legislativi agli indirizzi
politici locali e quindi fonte comunque subordinata alla legge ma non nel senso tradizionale.
L’abrogazione dell’art 128 Cost. per effetto della previsione espressa dall’art 9 legge 3/2001 implica
che la fissazione dei principi sull’autonomia degli enti va rintracciata a livello costituzionale (e non
di legislazione ordinaria). Ma vi sono altri principi che non sono fissati dalla Cost. poiché la
determinazione della disciplina sulla legislazione elettorale, sugli organi di governo e sulle funzioni
fondamentali di Province e Comuni è rimessa alla competenza esclusiva della legge statale (ex art
117 I comma cost.). Lo statuto si trova al vertice di una microgerarchia di fonti locali.
- Infatti il Comune e la Provincia adottano regolamenti nelle materie di loro competenza, nel rispetto
dei principi fissati dalla legge e dallo statuto: i regolamenti provinciali e comunali sembrano
godere di una riserva di competenza che li esonera dalla subordinazione agli atti del Governo e
anche in parte agli stessi statuti. Tale riserva trova espressione nell’art 117 VI comma Cost: “I
Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina
dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”. L’art 4 legge 131/2003
prevede che l’organizzazione degli enti locali è disciplinata dai regolamenti nel rispetto delle norme
statutarie. La disciplina dell’organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle funzioni di
Comuni/Province/Città metropolitane è riservata alla potestà regolamentare dell’ente locale,
nell’ambito della legislazione dello Stato o della Regione, che ne assicura i requisiti di legittimità,
secondo le rispettive competenze. Fino all’adozione dei regolamenti degli enti locali, si applicano le
vigenti norme statali e regionali.

L’incidenza degli atti normativi comunitari sul sistema delle fonti

Le fonti comunitarie ci pongono di fronte a un caso di ripartizione di competenza; tale competenza è


flessibile e, in analogia con il rapporto legge statale-legge regionale, si trasferisce col primo atto di esercizio;
infatti finché le fonti comunitarie non sono intervenute a disciplinare le materie loro affidate, continuano a
vigere nelle date materie le norme nazionali.

Le fonti fatto

I fatti normativi sono fonti (cioè produttori di norme) perché come tali disciplinati dal diritto (da una previa
norma di legittimazione o riconoscimento). Si distinguono:
- fonti fatto tipiche (previste tipicamente): se un tipo di fatto è qualificato idoneo alla produzione di
norme si ha la previsione di fatti normativi predeterminati e quindi tipici. Vi rientrano la
consuetudine e fonti/norme di ordinamenti esterni ai quali rinvia l’ordinamento italiano.
- Fonti fatto atipiche (indipendentemente da qualsiasi espressa previsione o previo riconoscimento
positivo: la normatività del fatto risulta a posteriori, ex post factum ed è data dal suo riconoscimento,
che presuppone la semplice idoneità del fatto a porsi come normogeno. Vi rientrano le convenzioni
costituzionali e i fatti normativi extra ordinem (la necessità, il colpo di Stato, la rivoluzione).
- La consuetudine è tipica fonte fatto del nostro ordinamento. Nella nostra Cost., la consuetudine non viene
richiamata; sia in base al costituzionalismo storico, sia perché la nostra Cost. si occupa, in relazione alla
fonti, di quelle di livello costituzionale o primario, lasciando implicitamente la disciplina delle altre alla
legge ordinaria e alle fonti ad essa equiparate. L’art 1 preleggi c.c. annovera gli usi tra le fonti del diritto. In
base all’art 8 preleggi c.c. (“Nelle materie regolate dalle leggi e dai regolamenti gli usi hanno efficacia solo
in quanto sono da essi richiamati”) sembrano essere ammesse nel nostro ordinamento le consuetudini
secundum legem (integrano e specificano il dettato legislativo) o praeter legem (disciplinano materie non
regolate da una legge), non le consuetudini contra legem (contrarie a leggi e regolamenti). La consuetudine
sembra quindi positivamente riconosciuta come fonte di norme non primarie, anzi subordinate alle stesse
norme secondarie di fonte attizia cioè norme regolamentari. Non vi è predeterminazione dei requisiti per la
formazione e il riconoscimento della consuetudine. In caso di comportamento anche solo implicitamente
obbligatorio o vietato dalle norme di diritto scritto, una consuetudine anche semplicemente permissiva,
dovrebbe ritenersi inammissibile sulla base di tale principio. Se il comportamento fosse giuridicamente
indifferente, la consuetudine permissiva o facoltizzante (in caso sia permessa la commissione o l’omissione
del comportamento) sarebbe ammissibile e varrebbe a qualificare il comportamento o la sua omissione. Tale
qualificazione si specifica nel riconoscimento da parte degli altri operatori, nell’obbligo di non impedire o di
non costringere, tenendo conto del comportamento permesso o facoltativo.
I due requisiti necessari sono l’usus (diuturnitas) e l’opinio iuris seu necessitatis (v sopra). La ripetizione
costante e uniforme di un dato comportamento (diuturnitas) è elemento oggettivo o materiale della
consuetudine ed è imprescindibile: permette di distinguere la consuetudine dal generico fatto normativo ed è
indice dell’effettività della norma, in realtà della norma in fieri (più che la norma già formata). Il requisito
della ripetizione del comportamento è immanente al fenomeno normativo denominato dall’art 1 preleggi c.c.
(rif. gli usi, cioè diuturni mores) e quindi si configura come il requisito che l’ordinamento positivo richiede
per la delineazione del tipo (consuetudine) di fatto normativo.
Anche un comportamento posto in essere in modo discontinuo, ma con equilibrio tra commissioni ed
omissioni, in modo tale che la discontinuità mostri una sia uniforme costanza, può rivelare la formazione di
una norma consuetudinaria; in questo caso si ha una norma consuetudinaria permissiva o attributiva di
potere (non una norma obbligatoria (obbligo positivo) o proibitiva (obbligo negativo).
I comportamenti di altri soggetti che non reagiscono/non si oppongono al manifestarsi del comportamento
primario contribuisce solo indirettamente al formarsi della norma consuetudinaria. Il fatto consuetudinario si
delinea come “situazione complessiva risultante dalla ripetizione dei comportamenti e dalla loro valutazione
sociale”. L’altro requisito (opinio iuris seu necessitatis) è elemento soggettivo/spirituale e consente la
distinzione tra usi veri e propri e semplice prassi. L’opinio è intesa come il convincimento
dell’obbligatorietà giuridica del comportamento, come credenza che si osservi una norma giuridica,
tenendo quel comportamento. Potremmo quindi dire che la produzione della norma consuetudinaria è frutto
dell’erronea convinzione dell’esistenza di una norma (Kelsen), che, pur in effetti inesistente, è ritenuta
necessaria nel tale convincimento, degli agenti e dei consociati. L’opinio caratterizza la consuetudine a
posteriori, presupponendo l’avvenuto consolidamento della prassi e segnando il pieno ingresso nel mondo
della giuridicità: il sorgere dell’opinio è coevo al sorgere della norma. L’opinio può riguardare qualsiasi
qualificazione deontica (permissione, facoltà, obbligo, divieto), non può essere collocata in un preciso
momento cronologico, ma è legata alla ripetizione del comportamento e non fa riferimento solo ai soggetti
autori del comportamento, ma soprattutto agli altri soggetti che subiscono o sono interessati dalla formazione
della norma. Il consensu utentium vale a comprobare i diuturni mores, cioè a renderli giuridicamente
rilevanti, ma per potersi formare esso stesso è caratterizzato dalla diuturnitas delle sue ripetute
manifestazioni.
- La consuetudine costituzionale disciplina i rapporti tra organi costituzionali o istituti costituzionali,
differenziandosi dalla consuetudine di diritto comune. **Quindi il comportamento che rileva in tali
situazioni riguarda solo i soggetti che operano nel campo costituzionale (numero limitato di soggetti(organi
politici) e casi limitati, che posso verificarsi a volte a grande distanza di tempo l’uno dall’altro.
Un esempio classico è costituito dalla consultazione da parte del Presidente della Repubblica dei segretari di
partito in occasione della formazione del Governo. Inoltre incide su materie organizzative creando norme
attributive di poteri o disciplinanti poteri già esistenti e colmando eventuali lacune del testo costituzionale.
Tale consuetudine acquista un ruolo preminente nella teoria delle fonti, in quanto si trova a concorrere con le
fonti di carattere costituzionale, con la Costituzione e leggi formalmente costituzionali. Nei confronti di esse
vale solo praeter constitutionem, nello spazio rilasciato libero da esse. Problematica è la mistione tra le
consuetudini, gli usi di fatto e le convenzioni costituzionali, in relazione alla presenza di uno o di entrambi i
caratteri: a) la diuturnitas di una certa situazione storico-ambientale; b) la decisione-convinzione che da una
certa situazione emerga una norma giuridica; infatti la consuetudine presenta entrambi i caratteri, l’uso solo
il primo e la convenzione solo il secondo. In realtà è impossibile distinguere tra la consuetudine e gli usi di
fatto, sulla base della mancanza in quest’ultimi del II carattere. La distinzione tra convenzione e
consuetudine, invece, non è così netta, perché la diuturnitas presente nella consuetudine appare
ridimensionata in materia costituzionale **. La convenzione costituzionale rappresenta la soluzione di un
qualsiasi problema che si ponga all’atto di applicazione delle norme costituzionali e può risolversi nella
semplice soluzione di un caso determinato. Le convenz. cost. sarebbero accordi (taciti o anche espressi) tra i
titolari degli organi supremi per risolvere questioni e difficoltà che si pongono all’atto della concreta
applicazione di norme costituzionali. Ogni volta che dalla situazione concreta si può risalire a un criterio o ad
una giustificazione per essa, si considera posta anche la regola e formato il precedente, di cui dovranno
tenere conto gli operatori di vertice, anche se non necessariamente vincolati. Le norme prodotte da tali fonti
sono destinate a valere rebus sic stantibus (stando così le cose, allo stato dei fatti o degli atti) e sono definite
dalla dottrina inglese come regole non legislative che disciplinano l’attività legislativa; tali regole si fondano
sull’accordo e sul consenso dei soggetti interessati. Tuttavia cioè non significa che nel nostro attuale
ordinamento le norme convenzionali non siano regole giuridiche; né è da ritenersi diversamente per la
sanzione (distintiva della norma giuridica) che, intesa come conseguenza psicologicamente negativa per il
soggetto che trasgredisce la norma, non è presente necessariamente in relazione ad ogni singola norma
giuridica, anche perché sono sempre più ricorrenti norme che istituiscono agevolazioni, premi, incentivi
(cioè sanzioni positive) e che tendono alla promozione di certe attività piuttosto che alla repressione di altre.
Se da un lato non può negarsi la giuridicità-normatività delle norme consuetudinarie e convenzionali,
dall’altro esse, in materia costituzionale, non possono qualitativamente differenziarsi: sono entrambe
accomunate dal carattere “dispositivo” nei confronti degli operatori di vertice, discendente dal carattere
condizionato della norma (rebus sic stantibus) e dalla partecipazione di tali operatori alla formazione delle
norma stessa.
- Le norme di correttezza costituzionale: non distinte nettamente dalle conventions of constitution (categoria
di elaborazione britannica). Sarebbero assimilabili alle regole della deontologia professionale , più
precisamente costituirebbero una sorta di deontologia costituzionale formata da regole che si fondano sulla
lealtà e sul rispetto nei reciproci rapporti tra organi costituzionali e nei comportamenti dei singoli individui
operanti nell’ambito costituzionale. Le regole della correttezza costituzionale non sarebbero produttive di
vere e proprie norme, poiché, anche se sorte in base a prassi costanti e uniformi, non sono supportate
dall’opinio iuris seu necessitatis che caratterizzerebbe la consuetudine come fonte del diritto. Altro
argomento addotto per negare la normatività di tali regole è quello della tenuità delle materie su cui incidono.
Tuttavia la mancanza di opinio non vale ad escludere la normatività del fatto che si fonda principalmente
sulla ripetizione dei comportamenti che ne costituiscono la formazione; né la tenuità delle materie su cui le
regole di correttezza incidono vale a negarne la normatività. Inoltre se le regole di correttezza concorrono a
disciplinare i modi di esercizio del potere non è possibile dubitarne la normatività. Ciò risulta anche dal fatto
che la loro trasgressione può dare luogo a reazioni di altri operatori o a reazioni diffuse e anorganiche e dalla
facilità con cui si possono tradurre tali regole in norme convenzionali. Così ance le regole di correttezza
assurgono al livello delle norme giuridiche. Sarebbe altrimenti difficilmente spiegabile come norme
giuridiche di fonte attizia rinviino talora a regole simili, che in questo caso (e se il rinvio si intende come
ricettizio o materiale) potrebbero essere considerate come il prodotto della stessa norma rinviante. Es l’art
1175 c.c rinvia alle regole di correttezza (“Il debitore e il creditore devono comportarsi secondo le regole
della correttezza”) da cui sono vincolati il debitore e il creditore nei loro rapporti. Es l’ art 54 II comma
Cost.: “I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed
onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”, prescrive di rispettare tutto un complesso di
regole, imposte dai superiori gerarchici con circolari e istruzioni, ma anche di buona educazione, discrezione
e di correttezza in genere.
Non sembra possibile distinguere rigorosamente norme consuetudinarie, norme convenzioni e norme di
correttezza. Sul piano delle conseguenze, la violazione di qualsiasi di esse può produrre (ma anche non
produrre) reazioni sociali diffuse, da cui dipende il loro stesso valore normativo.
- Fonti e norme di ordinamenti esterni ai quali rinvia l’ordinamento italiano: sono collocati tra i fatti
normativi. Nell’ambito dei rapporti tra ordinamenti originari (statali, internazionali, canonico e forse
comunitario), la rilevanza reciproca si realizza attraverso due modi: la presupposizione e il rinvio. 1.La
presupposizione non implica inserimento di norme di diritto oggettivo. Si tratta dei casi in cui l’ordinamento
statale presuppone particolari norme di un ordinamento esterno, riconoscendo nel proprio ambito
determinate situazioni, così come da quelle qualificate nell’ordinamento di origine. Es le norme che si
riferiscono ai cittadini di un certo Stato presuppongono lo status di cittadinanza, che risulta determinato
dall’ordinamento cui lo straniero appartiene. Si potrebbe parlare di rinvio per presupposizione (la legge
italiana in esecuzione delle disposizioni concordatarie del 1929, come modificate dall’Accordo del 1984,
riconosce effetti civili al sacramento del matrimonio celebrato secondo diritto canonico.
2.Il rinvio può riguardare fatti/atti normativi dell’ordinamento richiamato o specificamente norme di
quest’ultimo. Si ha un rinvio ricettizio materiale fisso (prevalente) a norme o a disposizioni determinate
dall’ordinamento esterno che vengono riprodotte nell’ordinamento interno della fonte che contiene la norma
rinviante (es ordine di esecuzione dei trattati internazionali); in altri casi si ha un rinvio formale mobile alla
fonte stessa (attizia o fattizia) dell’ordinamento esterno che ha prodotto le norme e che le riproduce anche
nell’ordinamento interno (gli esempi ricorrenti sono quelli del diritto internazionale privato). Qui il rinvio è
operato a qualsiasi fonte produttiva di norme applicabili e in concreto applicate nell’ordinamento richiamato
in quella data materia e a qualsiasi fonte produttiva di norme generalmente riconosciute nell’ordinamento
internazionale. Il rinvio formale consiste quindi nel rinvio alla fonte dell’ordinamento che verrebbe
nazionalizzata e necessariamente degradata a fonte fatto. ☻☻Le norme sulla normazione sono considerate
automatiche: ricollegano il sorgere di corrispondenti norme dell’ordinamento rinviante all’esserci delle
norme richiamate nell’ordinamento rinviato, cioè al fatto stesso della loro vigenza loro vigenza. Nel caso
del rinvio ricettizio/fisso (rinvio alle norme dell’ordinamento esterno), la fonte produttiva sarebbe la stessa
fonte attizia, contenente la disposizione rinviante e ci troveremmo fuori dall’ambito dei fatti normativi di
produzione. Ma dal punto di vista dogmatico, in entrambi i casi il rinvio vale come produzione di norme
dell’ordinamento interno corrispondenti a quelle dell’ordinamento esterno. Nel caso del rinvio fisso, tali
norme sarebbero prodotte da fonte atto dell’ordinamento interno rinviante; nel caso rinvio mobile, da fonte
(atto/fatto) dell’ordinamento esterno degradata e trasformata in fonte fatto del primo ordinamento. È
importante in entrambi i casi la vigenza delle norme dell’ordinamento esterno; è questo fatto della vigenza
ad assurgere a vero fatto produttivo delle norme interne. Affrontiamo il fenomeno del rinvio nel campo del
diritto internazionale privato, che indica il complesso delle norme giuridiche con le quali uno Stato regola
rapporti privatistici che presentano elementi di estraneità rispetto ad esso (cioè l'insieme di regole atte a
individuare il diritto materiale applicabile alle fattispecie che presentino significative connessioni con diversi
sistemi giuridici nazionali). Le norme di diritto internazionale provato sono norme di diritto interno
attraverso le quali il legislatore, invece di predisporre direttamente la regolamentazione del rapporto, rinvia
alle norme di diritto straniero con cui la fattispecie è collegata. Tali criteri di collegamento sono indicati
nella legge 218/1995, impianto fondamentale del sistema italiano del diritto internazionale privato. La norma
del diritto internazionale privati si caratterizza per l’indicazione di criteri di collegamento, che permetto
l’individuazione del diritto straniero di applicare se la fattispecie presenta elementi di estraneità rispetto
all’ordinamento rinviante, tra cui: la cittadinanza (quello più usato), il luogo in cui sono posti i beni (in tema
di possesso e diritti reali), il luogo in cui è avvenuto il fatto (tema di obbligazioni non contrattuali), la volontà
manifestata dalle parti e il luogo in cui deve essere eseguita l’obbligazione (materia di obbligazioni
contrattuali). L’eventuale indicazione di più criteri può determinare il concorso tra criteri che può risolversi
in un concorso successivo (soltanto quando il criterio indicato per primo non è in grado di funzionare, si
ricorre a/ai successivi) o in un concorso alternativo (la scelta del criterio avviene in funzione dei risultati
pratici cui essa conduce). La funzione delle norme di diritto internazionale privato è duplice (concezione
bilaterale, teoria preferita a quella unilaterale) e consisterebbe nel delimitare l’ambito di applicazione del
diritto interno e nel richiamare norme del diritto straniero. Le norme di diritto internazionale sono norme
sulla normazione ☻☻. Il rinvio si estende all’ordinamento giuridico straniero complessivamente e
dinamicamente inteso (se nell’ordinamento dello Stato richiamato coesistono più sistemi normativi a base
territoriale o personale, la legge applicabile si determina secondo i criteri utilizzati da quell’ordinamento (art
18 legge 218/1995). L’accertamento della legge straniera individuata come applicabile al caso concreto
spetta al giudice d’ufficio. Se il giudice non riesce ad accertare la legge straniera indicata, applica la legge
richiamata medianti altri criteri di collegamento eventualmente previsti per la stessa ipotesi normativa e, solo
in mancanza di essi, applica la lex fori (legge italiana) (ex art 14 II comma). Si fa ricorso a questa soluzione
anche nei casi in cui l’applicazione della norma straniera richiamata è esclusa dalla contrarietà dei suoi effetti
rispetto all’ordine pubblico (concetto relativo perché suscettibile di profonde trasformazioni nello spazio e
nel tempo e quindi indeterminato per la sua variabilità). Es consideriamo lo scioglimento del matrimonio
considerato contrario all’ordine pubblico fino al 1970, anno in cui è introdotta in Italia la relativa disciplina.
Un altro caso di esclusione della norma straniera richiamata è quella della sua incostituzionalità rispetto
all’ordinamento rinviante (la conseguenza dovrebbe essere la disapplicazione di essa ad opera del giudice).
Un’altra ipotesi è il caso di incostituzionalità rispetto all’ordinamento di provenienza, infatti “la legge
straniera è applicata secondo i propri criteri di interpretazione e di applicazione nel tempo” (art 15 legge
218/1995), cioè nel contesto del complessivo ordinamento giuridico cui appartiene.
Anche le direttive e i regolamenti comunitari sono considerati tra le fonti-fatto dell’ordinamento italiano.
Infatti la loro natura attizia (per sé considerate) non contrasta l’affermazione secondo cui l’entrata in vigore
dei regolamenti e delle direttive nell’intero ordinamento europeo costruisce, dal punto di vista
dell’ordinamento nazionale, il fatto che determina la necessaria applicazione delle relative norme ai sensi del
diritto interno. In realtà ad avere ingresso nel nostro ordinamento non sono le disposizioni contenute nei
regolamenti e nelle direttive, ma direttamente le norme da essi ricavate, cioè i rispettivi testi interpretati dalla
Corte di giustizia. La Corte cost. ha affermato l’applicabilità per forza propria degli atti normativi comunitari
(sent. 170/1984).
- I fatti normativi extra ordinem: il fatto normativo si può imporre oltre e contro il diritto scritto, fuori da
ogni altro ordine precostituito. Tali fatti normativi sono incidenti spontaneamente su un ordinamento dato
ed esprimono, unitamente alle norme prodotte, la norma immanente qualificativa della loro idoneità
produttiva. La norma sulla produzione è espressa a posteriori dallo stesso fatto normativo all’atto del suo
riconoscimento. Il fatto normativo extra ordinem è normogeno bivalente: esprime la norma prodotta e la
norma sulla produzione. Si auto-qualifica come normativo mentre produce la norma (si qualifica come
normativo retrospettivamente alla stregua delle norme extra ordinem natae. Il fatto normativo più radicale
che immediatamente pone la norma fuori da ogni previa qualificazione è il fatto instaurativo di un
ordinamento giuridico; è il fatto instaurativo rivoluzionario, il cui prodotto prende il posto
dell’ordinamento previgente. Il fatto normativo rivoluzionario per sé non è fatto normativo dell’ordinamento
(del nuovo ordinam.), ma la rivoluzione è essa stessa ordinamento originario complesso e che si
autolegittima e, se vittoriosa, si pone come fatto instaurativo di un nuovo ordinamento. L’instaurazione di un
nuovo ordinamento può riguardare l’intera struttura della società statale (rivoluzione) ma anche il suo
vertice, con riferimento all’assetto politico-istituzionale (colpo di Stato, cioè instaurazione di una nuova
forma di governo non attuata nelle forme legalmente previste). Anche in costanza di un ordinamento
costituito, il fatto normativo può manifestarsi come modificazione (frutto di decisioni volontarie degli
operatori di vertice, unilaterali o plurilaterali, o formatasi per prassi) illegale di alcuni istituti e norme
costituzionali o come autoassunzione di potestà non previste o vietate dal diritto scritto (es decretazione
d’urgenza autoassunta dall’esecutivo, autoassunzione di potestà normativa o amministrativa a soggetti/organi
a cui non è formalmente conferita). In questo caso il fatto normativo si pone come norma sulla normazione
nei confronti di ulteriori atti normativi (decreti-legge, ordinanze d’urgenza…). Emerge la complementarità
tra diritto scritto e fatto normativo: pur essendo la forma dell’atto già prevista, per altro uso o ad altre
condizioni, dal diritto scritto, il contenuto/la funzione normativa/la forza legislativa sono determinate dal
fatto normativo (e non dalle norme scritte).
- La necessità: spesso proprio la situazione di necessità richiede un intervento straordinario e immediato e
non consente l’esercizio di poteri legittimi. In questo senso la necessità è stata intesa come fonte del diritto,
come fonte suprema in quanto si manifesta oltre e contro qualsiasi altra determinazione positiva. Il tratto
caratteristico della rivoluzione come ordinamento giuridico è segnato dalla necessità del suo stesso venire in
essere. Qui la necessità è fonte del diritto suprema ma negativa: negando la legittimazione del vecchio
ordinamento, si pone come rivoluzione in fieri. All’interno di un ordinamento dato e vigente, la necessità
come fatto normativo extra ordinem si manifesta immediatamente come sospensione di norme vigenti, per
lasciare spazio all’insorgere di nuove norme: è fonte mediata e negativa: una volta operante suppone
l’insorgere di altre norme che possono già risultare dall’ordinamento dato o spontaneamente prodursi o per
mezzo della ripetizione di dati comportamenti (consuetudine). Se manca una previa norma/normazione che
determini la fonte e la disciplini nel suo manifestarsi, è l’efficacia reale delle norme che rende il fatto da cui
derivano come normativo. È il criterio di effettività che caratterizza e condiziona la legittimità del fatto
normativo.

Il fatto normativo (esprimendosi nelle sue manifestazioni sia immediate che mediate) resta in sé unitario e,
nella sua originarietà, è alla radice della posizione dell’ordinamento stesso: ex facto ius oritur (dal fatto
scaturisce il diritto). Pur essendo nella sua essenza unitario, il fatto normativo si scinde in a) fatti normativi
predeterminati da norme di un ordinamento dato; b) fatti incidenti spontaneamente sull’ordinamento dato:
fatti normativi straordinari (vedi distinzioni tra fonti fatto tipiche e fonti atto atipiche).
I fatti normativi (fonti fatto), a differenza delle fonti atto, sono caratterizzati dalla diretta produttività delle
norme (senza la mediazione delle disposizioni); la norma prodotta dal fatto normativo sorge per virtù
propria del fatto, spontaneamente; e comunque il fatto è normativo perché produce norme.
- I principi generali del diritto: costituiscono una figura sui generis nell’ambito delle fonti del diritto e si
caratterizzano per un’eccedenza di contenuto normativo, deontologico o assiologico, valutativo. Ad essi
si riferisce *l’art 12 preleggi c.c. che li riconosce come fatti abilitati ad integrare l’ordinamento, ma non
dice nulla sul modo della loro formazione o sulla loro struttura. In quanto dotati di un contenuto
deontologico o assiologico eccedente la loro possibile formulazione, hanno natura essenzialmente
implicita e spontanea. Sono quindi per loro natura inespressi/impliciti anche se esplicitabili ad opera del
legislatore/interprete in un enunciato normativo. C’è chi tende ad escludere la loro natura di norme
giuridiche e chi tende invece a ritenerli norme alla pari di tutte le altre, anche se più ampie, fondamentali e
generalissime del sistema. La funzione normogenetica implica che le norme particolari che da esso si
ricavano non possono esaurire le potenzialità produttive del principio. Ciò le avvicina più alle fonti
normative (in particolare fonti fatto) che alle norme. Quindi non sono considerati come vere e proprie norme
non solo perché disciplinano spesso fattispecie vaghe e indeterminate, ma perché hanno la funzione di
contribuire alla determinazione del significato delle norme applicabili (funzione ermeneutica). Da un lato i
principi generali potrebbero essere assimilati alle norme, in quanto prodotti, ma anche alle fonti, in quanto
produttori. I principi sono impliciti nella stessa esistenza dello Stato, nella sua struttura e nei suoi
atteggiamenti concreti (non si traggono da disposizioni) o sono norme prodotte implicitamente dal corpo
sociale o nascoste e fuse nel fatto in cui si realizzano. Data la loro vasta potenzialità, la loro funzione non si
esaurisce nell’integrazione dell’ordinamento*, ma può anche essere unificante o sistematica,
interpretativa (per i principi costituzionali), derogatrice (per giustificare eccezioni al tenore letterale delle
disposizioni in singoli casi), direttiva o programmatica (es i principi programmatici della Cost.),
limitatrice di una potestà normativa o della rilevanza di norme estranee al sistema (es i principi supremi di
ordine costituzionale come limite alle stesse leggi costituzionali o i principi dell’ordine pubblico
internazionale nei confronti delle norme straniere applicabili nel nostro ordinamento.