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MANUALE DI DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA - R.ADAM E A.

TIZZANO
(G.GIAPPICHELLI EDITORE 2014)

INTRODUZIONE - CAPITOLO I - L’UNIONE EUROPEA E IL SUO DIRITTO


L’UE è segnata da caratteristiche così peculiari da non consentire di assimilarla nè
alle tante organizzazioni internazionali nate dalla metà del secolo scorso, nè ad
alcun altro modello di Unioni di Stati storicamente realizzato (federale, quasi-
federale, confederale ecc). La questione nominalistica rimane del resto improduttiva
poichè, pur incurante di un inquadramento formale, il processo di integrazione
dell’UE è riuscito comunque a conseguire i suoi risultati. Se volessimo dare una
definizione con formula poca tecnica potremmo affermare che l’Unione è un entità
che non si può certo definire sul piano formale federale, ma che è più federale delle
precedenti Comunità e ha i mezzi per diventarlo ancora di più. Con ciò si è descritta
una linea di tendenza, ma non si è data una risposta definitiva alla natura
dell’Unione. L’orignialità dell’esperienza UE sta in questo paradosso: da un lato lato
la volontà degli Stati promotori di mantenere e di rafforzare il processo di
integrazione e la solidarietà che sottendono all’Unione, dall’altro la resistenza che
essi oppongono alle iniziative volte a superare una mera compatibilità tra la loro
condizione di stati sovrani e l’integrazione in una più ambiziosa struttura
associativa. Ed è proprio questa dialettica tra stato-nazione, che non vuole lasciarsi
sopprimere, e la struttura soprannazionale, che vorrebbe accentuare la sua
connotazione federale, che scandisce le fasi di un processo instabile poichè
destinato alla continua ricerca di punti di equilibrio tra forze opposte che rischiano
di non diventare mai punti d’arrivo. Per gli indicati motivi si è preferito evitare di
irrigidire l’Unione in uno schema predefinito. Ormai è assodato che l’Unione presenti
tratti più simili a uno Stato nazionale che a un’orgaznizzazione internazionale e che
essa tenda a fondarsi su principi e regole più vicini a quelli del diritto interno che del
diritto internazionale. In effetti, pur se a differenza degli Stati resta ancora
controverso il carattere originario del suo ordinamento, l’Unione è dotata di una
propria struttura giuridico-istituzionale, di una propria costituzione, un peculiare
sistema di valori, un corpus di principi formali e materiali, apparati organizzativi,
processi decisionali e competenze sempre più estese e invasive verso i diritti
interni. In più l’articolazione dei suoi rapporti coi privati appare più simile a quella
degli ordinamenti statali visto che si confronta con situazioni di carattere
interindividuale che interstatale. L’idea di un Unione che opera “il più vicino
possibile ai cittadini” (art. 1,2 TUE) vuole per l’appunto esprimere quella vocazione
a superare lo schermo dei membri o per lo meno a ridurne il ruolo di mediazione nei
rapporti tra Unione e cittadini. Concludendo si può affermare che il diritto
dell’Unione interferisca con tutte le branche del diritto interno, per questo si parla di
europeizzazione delle diverse branche del diritto interno

CAPITOLO II - ORIGINI E SVILUPPI DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONE


EUROPEA
1. Il processo di integrazione europea: dalle origini all’Atto Unico europeo
- L’istituzionalizzazione del processo di integrazione tra gli stati europei si è avviata
nel 1952 con il Trattato istitutivo della Comunità europea del carbonio e dell’acciaio
(CECA) firmato a Parigi nel ‘51 da Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e
Paesi Bassi. Nel 1957 gli stessi sei stati firmano a Roma i Trattati istitutivi della
Comunità economica europea (CEE) e della Comunità europea per l’energia atomica
(CEEA o Euratom), che entreranno in vigore dal gennaio dell’anno successivo.
Attraverso queste tre Comunità prendeva le mosse un disegno unitario volto a dar
via nel territorio dei sei Stati fondatori ad un mercato comune basato sulla libera
circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali e caratterizzato da
condizioni di concorrenza non falsate. A questo obiettivo principale si affiancavano
alcuni politiche comuni quali la politica agricola, quella commerciale, quella dei
trasporti, nonché dai settori di competenza della CECA e dell’Euratom: i prodotti
carbosiderurgici e l’energia nucleare.
L’apparato istituzionale originariamente basato su tre strutture separate ma
parallele è andato progressivamente unificandosi nei suoi elementi costitutivi. Già
con i Trattati di Roma venne allegata una <Convenzione relativa a talune istituzioni
comuni> che unificava il Parlamento europeo, la Corte di Giustizia ed il Comitato
economico e sociale. Poi nel 1965 la fusione degli esecutivi, furono istituiti un
Consiglio ed una Commissione unici e vennero unificati il sistema di finanziamento
delle attività comunitarie e la struttura di bilancio, basata su un bilancio generale;
struttura di bilancio ulteriormente modificata dal Trattato di Bruxelles del 1975 che
instituì la Corte dei conti delle Comunità europee in sostituzione della Commissione
di controllo della CEE e della CEEA e del Revisore dei conti della CECA.
Costruito intorno alla prospettiva economico-commerciale del mercato unico, il
processo di integrazione europea conteneva fin dall’inizio la sua propensione alla
sua caratterizzazione politica. Il Trattato CEE prevedeva che si dovesse passare da
un Parlamento europeo composto di rappresentanti nazionali da questi designati ad
un Parlamento eletto direttamente dai cittadini degli Stati membri. A suffragio
elettorale diretto nel 1979 si svolgono le prime elezioni europee avvalendosi della
legittimazione democratica diretta che ne deriva al nuovo Parlamento. Dal nuovo
Parlamento partirà, nel decennio dopo, il processo di riforma del sistema. Il primo
passo è l’Atto Unico europeo nel 1986 che da luogo a un significativa revisione dei
Trattati originari in tre direzioni: viene semplificata la presa di decisione del
Consiglio sostituendo l’unanimità con la maggioranza qualificata come regola di
voto per le sue deliberazioni in alcuni settori importanti; viene prevista per
importanti deliberazioni del Consiglio, la procedura di cooperazione con il
Parlamento europeo, il quale si vede riconoscere un ruolo più incisivo nell’adozione
degli atti della Comunità, in quanto la sua posizione può influire sulla modalità di
voto con cui il Consiglio è chiamato ad adottare l’atto; viene introdotta una prima
forma di cooperazione politica in materia di politica estera, sotto la denominazione
di Consiglio europeo, dei vertici semestrali tra i capi di Stato o di governo e i ministri
degli affari generali.
Il Trattato di Maastricht e la creazione dell’Unione europea – Uno sviluppo
ben più significativo nel 1992 a Maastricht, del Trattato sull’Unione europea (TUE),
in vigore nel 1993 non solo opera un ampliamento delle competenze della Comunità
ma anche una profonda mutazione della costruzione avviata nel 1957. Nasce
l’Unione Europea, dove le Comunità europee non perdono formalmente le loro
identità, e diventano parte accanto a due nuovi settori di cooperazione tra gli Stati
membri – la cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune (PESC) e
giustizia e affari interni (GAI). A partire da Maastricht, con questo nuovo edificio,
l’Unione europea si regge su tre pilastri: il primo composto dalle Comunità europee,
il secondo costituito dalla PESC e il terzo formato dalla GAI. Nel Trattato viene
inserita la nozione di cittadinanza dell’Unione, quale status comune a tutti i cittadini
degli Stati membri, che si aggiunge alla cittadinanza nazionale arricchendola di
propri specifici diritti. Si ampliano le competenze della Comunità a materie quali
l’istruzione e la formazione professionale, le reti trans europee, l’industria, la sanità,
la cultura, la cooperazione allo sviluppo, la tutela dei consumatori; e si rafforzano
quelle già esistenti in materia di politica sociale, coesione economica e sociale,
ricerca e sviluppo tecnologico, ambiente. Vengono modificati alcuni meccanismi di
funzionamento introducendo, a scapito della procedura di cooperazione, la
procedura di codecisione con il Parlamento europeo che dà a quest’ultimo un ruolo
paritario con il Consiglio per l’adozione di atti comunitari. Viene creata l’unione
economica e monetaria in vista del passaggio ad una moneta unica.
Il disegno istituzionale di Maastricht viene perfezionato cinque anni dopo ad
Amsterdam nel 1997, più modeste, le modifiche recate ai Trattati istitutivi compreso
il TUE. I principi di libertà, democrazia e di rispetto dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali oltre che allo stato di diritto vengono consacrati nel TUE come
valori fondanti dell’Unione, una cui violazione da parte di uno Stato membro può
portare a sanzioni da parte della Consiglio. Per la prima volta procede con
l’abrogazione di disposizioni divenute obsolete e la rinumerazione degli articoli. Il
terzo pilastro creato a Maastricht viene trasferito nel TCE (Trattato istitutivo
comunità europea), <comunitarizzando>, assoggettando cioè ai meccanismi ed alle
regole di questo, la materia dei visti, asilo e immigrazione e la cooperazione
giudiziaria in materia civile. Viene prevista la possibilità che gli Stati membri siano
autorizzati dal Consiglio ad avviare tra loro cooperazioni rafforzate in un
determinato settore o materia, utilizzando le istituzioni, le procedure ed i
meccanismi previsti dai Trattati. Il numero degli Stati membri si è raddoppiato
passando dai sei fondatori a 15, nel 1973 avevano aderito Regno Unito, Irlanda e
Danimarca, nel 1981 Grecia, nel 1986 Spagna e Protogallo, nel 1995 Austria,
Finlandia e Svezia.
L’allargamento ed il cammino verso il Trattato di Lisbona – La caduta nel
1989 del Muro di Berlino ha aperto la prospettiva di un ulteriore ampliamento e in
effetti con la conclusione del Trattato di Amsterdam , il Consiglio europeo di avvia il
processo di adesione da altri dieci nuovi Stati provenienti da quel blocco. Da qui la
necessità di adattare i meccanismi di funzionamento dell’Unione all’incremento
degli Stati membri. Un protocollo allegato al Trattato di Amsterdam annunciava la
convocazione (un anno prima che il numero degli Stati membri sia superiore a venti)
di una <conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri per un
riesame globale delle disposizioni dei trattati>. Il riesame portò al Trattato di Nizza
nel 2001, in vigore nel 2003, che si limitava a intervenire sulla composizione di
alcuni organi tra cui la Commissione, sulla ponderazione del voto in seno al
Consiglio, sull’estensione del voto di questo a maggioranza qualificata e sulla
procedura di codecisione. Il risultato è che mentre si da luogo ad una modifica dei
Trattati già se ne prefigura una nuova, la stessa Conferenza di Nizza poneva le basi
per un’ulteriore conferenza intergonvernativa di revisione, in parte come reazione e
rimedio alla ridotta portata degli emendamenti decisi a Nizza, in parte per
un’esigenza di rivisitazione complessiva del sistema. Durante un percorso negoziale
tra rappresentanti dei governi, dei parlamenti nazionali, del Parlamento europeo e
della Commissione, nel 2004 viene firmato a Roma il <Trattato che adotta una
Costituzione per l’Europa> destinato a rimpiazzare integralmente i Trattati esistenti.
L’obiettivo è quello di inserire l’intero processo di integrazione in un quadro
evocativo superiore acquisendo un carattere costituzionale (gli atti denominati leggi
e leggi quadro europee, la rappresentanza esterna dell’Unione affidata ad un
ministro degli esteri, bandiera, inno, motto, moneta e festa dell’Europa come
simbolo dell’unione). Dar vita ad una nuova Unione europea che riassuma in sé, in
un’unica entità giuridica, tanto il pilastro comunitario che il secondo e il terzo
pilastro. Lo strumento giuridico è quello di un nuovo ed unico Trattato piuttosto
lungo (448 articoli) ma diviso in quattro parti (la prima contenente i principi, gli
obiettivi e le regole generali di funzionamento dell’Unione; la seconda la Carta dei
diritti fondamentali dell’Unione; la terza le norme di dettaglio riprese dai trattati
precedenti, sulle politiche ed il funzionamento dell’Unione; la quarta le disposizioni
generali e finali riguardanti le procedure di modifica e di entrata in vigore del
Trattato) a cui fanno parte una serie di protocolli.
Mentre l’Unione si appresta a passare a 27 Stati membri – dopo l’ingresso nel 2004
di Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia Repubblica ceca, Slovenia,
Slovacchia e Ungheria, nel 2007 Bulgaria e Romania – l’entrata in vigore del Trattato
costituzionale viene bloccata da due referendum negativi in Francia e Paesi Bassi
che ne bocciano la ratifica. Dopo due anni il progetto di Trattato costituzionale è
abbandonato ma i suoi contenuti diventano la base di partenza di una nuova
Conferenza intergovernativa che nel 2007 conduce alla redazione ed alla firma a
Lisbona di un nuovo trattato di revisione il <Trattato di riforma> noto come Trattato
di Lisbona. Anche il processo di ratifica di questo nuovo trattato avrà un percorso
travagliato; la prospettiva di una sua entrata in vigore nel 2009 viene vanificata dal
risultato negativo (nel 2008) questa volta della Repubblica d’Irlanda. Nonostante il
no irlandese, la procedura di ratifica prosegue negli altri Stati membri, mentre si
cerca di trovare una soluzione che consenta al Governo irlandese di riconvocare gli
elettori per un secondo referendum. La soluzione viene trovata con l’approvazione
da parte dei Capi di Stato e di governo degli Stati membri di <una serie di garanzie
giuridiche intese a rispondere alle preoccupazioni del popolo irlandese, creando le
premesse per una nuova loro consultazione sul trattato>. Rassicurazione esplicite
richieste dal Governo irlandese circa l’assenza di qualsiasi impatto del Tratto di
Lisbona su questioni politicamente sensibili in Irlanda (politica fiscale, diritto alla
vita, all’istruzione e alla famiglia, neutralità dello Stato, politica sociale e diritti dei
lavoratori). Il nuovo referendum nel 2009 ha esito positivo e il Trattato di Lisbona
entra in vigore nel 1° dicembre 2009.
L’attuazione del Trattato di Lisbona e la crisi economica-finanziaria Tra la
fine del 2009 e il 2010 vengono nominati il nuovo Presidente eletto dal Consiglio
europeo e l’Altro Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza,
permettendo così a Consiglio e Commissione di iniziare ad operare nella pienezza
della composizione e dei poteri loro attribuiti da Lisbona. Con Lisbona alta era
l’aspettativa che L’Unione si sarebbe concentrata sull’attuazione del Trattato, non
poche erano infatti le novità da applicare mediante strumenti normativi e
amministrativi. Durante l’apertura dei cantieri applicativi del Trattato di Riforma,
l’Unione viene investita però dalla grave crisi economica finanziaria scoppiata negli
Stati Uniti nel 2008. Questa si propaga in Europa colpendo il debito sovrano di
alcuni stati a cominciare dalla Grecia, ciò costringe l’Unione a modificare la sua
agenda. La risposta alla crisi impone da un lato la messa in campo di strumenti di
solidarietà finanziaria nei confronti degli stati colpiti per evitare un effetto domino
sull’intera zona euro, dall’altro una revisione dei meccanismi di coordinamento delle
politiche economiche e di bilancio dei membri. Dai primi mesi del 2010 crisi e
misure per farvi fronte diventano il tema dominante delle riunioni del Consiglio
europeo. Il Consiglio prende la leadership del processo di riforma della cd.
governance economica europea mediante atti di diritto derivato (modificando cioè
non norme del Trattato bensì del TFUE). La riforma, avallata polirticamente dal Patto
Euro Plus, si traduce sul piano giuridico in un complesso di atti, il Six Pack, adottato
nel novembre 2011 e costituito da cinque regolamenti e da una direttiva che incide
sull’assetto della governance economica dell’Unione. Al Six Pack segue l’adozione di
altri due regolamenti di vigilanza delle politiche di bilancio che rafforzano i poteri di
supervisione della Commisione sui bilanci nazionali della zona euro (Two Pack).
Passa quasi in silenzio, date le pressanti necessità contingenti, l’adesione della
Croazia nel 2013, divenuta il 28’ membro.

PARTE PRIMA - L’ORDINAMENTO GIURIDICO DELL’UE - CAPITOLO I - PROFILI


GENERALI
Struttura e contenuti dei Trattati istitutivi dopo Lisbona – Il nuovo Trattato
conferma il venir meno della Comunità europea come entità giuridica a sé stante e
la conseguente riconduzione del nucleo principale del processo d’integrazione
europea alla sola unione europea. Il risultato è raggiunto senza una sostituzione
integrale dei Trattati esistenti con un unico Trattato, ma con un’ampia revisione del
Trattato sull’Unione europea e del Trattato istitutivo della Comunità europea,
realizzata con emendamenti ai singoli articoli. Il Trattato sull’Unione europea
conserva la propria denominazione, ma accoglie al suo interno i principi e le regole
generali di funzionamento dell’Unione; il secondo Trattato cessa di essere il Trattato
istitutivo della Comunità per diventare il Trattato sul funzionamento dell’Unione
europea, TFUE, un trattato servente il TUE poichè disciplina in specifico le aree di
competenza dell’Unione e le modalità di esercizio delle stesse. Consolidati i testi
precedenti con gli emendamenti recati dal Trattati di Lisbona e rinumerati gli articoli
il risultato è quello di due Trattati, di pari valore giuridico (TUE e TFUE) che regolano
congiuntamente un’unica entità giuridica: l’Unione europea. Si tratta di due Trattati
che compongono un complesso normativo unico, l’operatività di ciascuno dei due
dipende strettamente dalle norme dell’altro. Nel nuovo TUE sono collocati i principi
fondanti e le regole di base dell’Unione, sono enumerati i valori <comuni agli Stati
membri> su cui si fonda l’Unione. Tra questi sono oggetto di norme specifiche il
principio del rispetto dei diritti fondamentali della persona umana, sanciti dalla
Carta dei diritti fondamentali, che se pur non inserita nel Trattato viene riconosciuto
<lo stesso valore giuridico>, e il principio di democrazia cui sono dedicate una serie
di disposizioni circa il ruolo nel funzionamento dell’Unione. Nel TUE è dato conto del
sistema delle competenze dell’Unione e del loro rapporto con quelle degli Stati
membri, quanto delle istituzioni che ne compongono il quadro istituzionale. A questi
articoli si aggiungono una serie di disposizioni concernenti le vicende dello status di
membro dell’Unione: è regolata l’adesione di nuovi membri, è prevista la possibile
sospensione di diritti di Stati membri responsabili di violazioni gravi, è disciplinata
per la prima volta l’eventualità del recesso di uno Stato membro. A completare vi è
un lungo articolo dedicato alle modalità di modifica dei Trattati che affianca alla
procedura ordinaria di revisione, due forme di revisione semplificata. Infine un certo
numero di articoli del TUE sono dedicati all’azione esterna dell’Unione ed in
particolare alla politica estera e di sicurezza comune. Il TUE si limita anche in
questo caso alla sola enunciazione degli obiettivi da perseguire e delle
responsabilità generali del Consiglio europeo, lasciando alle disposizioni del TFUE il
compito di fissare i contenuti e le modalità concrete dell’azione da svolgere.
Per tutti gli altri settori di attività dell’Unione è nel TFUE che si colloca la
corrispondente regolamentazione, la disciplina della PESC è qui ripresa e dettata in
maniera completa. È comunque il TFUE che organizza all’art. 1 <il funzionamento
dell’Unione e determina i settori, la delimitazione e le modalità di esercizio delle sue
competenze>. Si va dagli articoli concernenti il mercato interno inteso come
<spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione delle
merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei Trattati>,
a quelli relativi al controllo delle frontiere, all’asilo ed all’immigrazione, che mirano
insieme con la cooperazione di polizia, a fare dell’Unione uno <spazio di libertà,
sicurezza e giustizia>, norme sulla concorrenza, la fiscalità, la politica agricola e
della pesca e quella dei trasporti, regole relative all’occupazione, alla politica
sociale, all’istruzione, alla formazione professionale, alla gioventù ed allo sport, a
quelle riguardanti la cultura, la sanità pubblica, la protezione dei consumatori,
l’industria, la ricerca, lo sviluppo tecnologico e lo spazio, le disciplina delle reti trans
europee, della coesione economica, sociale e territoriale, del turismo, della
protezione civile, delle politiche dell’ambiente e dell’energia. Altri concernenti le
diposizioni istituzionali, che regolano il funzionamento delle istituzioni descritte nel
TUE oltre ad altri organi dell’Unione disciplinando gli atti attraverso cui le istituzioni
agiscono e le procedure di adozione,e le disposizioni finanziarie che invece
riguardano il finanziamento dell’Unione e la disciplina di bilancio.
L’architettura dell’Unione – La novità principale prodotta dal Trattato di Lisbona
è la semplificazione del sistema giuridico, essendo prima tale da creare più di
un’incertezza sulla sua vera natura e sull’inquadramento giuridico. Prima di Lisbona
l’unica semplificazione è stata il venir meno della Comunità europea del carbone e
dell’acciaio nel 2002 a seguito dello scadere dei cinquant’anni dalla sua creazione.
Mentre le revisioni dei Trattati istitutivi avevano al contrario complicato l’impianto
originario.
Con il sopravvenire dell’Unione europea l’architettura del sistema restava si basata
su tre pilastri: la CE e la CEEA e l’Unione europea. Quest’ultima non si era
semplicemente aggiunta alle Comunità ma ne costituiva il contenitore all’interno del
quale erano loro affiancate due nuove forme di cooperazione create dalle stesso
TUE: la politica estera e di sicurezza comune e la cooperazione giudiziaria in materia
penale e di polizia. Queste nuove forme di cooperazione avevano fatto venir meno
l’omogeneità che, pur nel quadro di una pluralità di Comunità, aveva fino al quel
momento caratterizzato il sistema. Ora organizzato su metodi di azione
impostati secondo principi, procedure e strumenti differenziati in ragione dei settori
di competenza in gioco: da un lato il metodo c.d. intergovernativo, operante nei due
settori di cooperazione disciplinati dal TUE e dipendente dalla volontà dei governi,
perché basato sul potere decisionale del solo Consiglio da esercitare per lo più
all’unanimità e con atti privi di efficacia diretta sui diritti nazionali oltre che sottratti
ad un affettivo controllo da parte della Commissione e della Corte di Giustizia;
dall’altro lato il c.d. metodo comunitario caratterizzato da un processo decisionale in
cui giocavano un ruolo anche gli interessi diversi da quelli dei governi dei singoli
Stati membri e dal quale scaturivano norme soggette al controllo della Corte
suscettibili di essere fatte valere direttamente dai cittadini anche nei confronti della
norme nazionali. Non può quindi sorprendere che il sistema giuridico fino a Lisbona
sia stato descritto come frazionato in più enti separati e distinti (le due Comunità e
l’Unione), ma anche articolato in tre pilastri (comunitario, politica estera e di
sicurezza comune e la cooperazione giudiziaria penale e civile) e operante secondo
due metodi di funzionamento diversi (il metodo comunitario e quello
intergovernativo). Al di là della sua apparente complessità emergeva del resto un
senso di unitarietà dalle stesse disposizioni dei Trattati allora vigenti: l’Unione era
<fondata sulle comunità europee, integrate dalle politiche e forme di cooperazione
instaurate> dal TUE; unici ne erano i valori e principi che la guidavano; politiche e
azioni della Comunità concorrevano tutti alla realizzazione degli obiettivi indicati
nell’art. 2; l’Unione era chiamata a rispettare e sviluppare il patrimonio giuridico
comunitario; l’apparato istituzionale assicurava la coerenza e la continuità delle
azioni svolte nei diversi pilastri; unica era la struttura di bilancio; una procedure
unica era prevista per la revisione dei Trattati istitutivi. Da canto suo la Corte di
Giustizia aveva rafforzato l’idea di una unitarietà del sistema grazie a <una
coerenza sistematica dei Trattati>. Già prima del dicembre 2009 dunque, le
Comunità europee potevano essere nei fatti considerate non entità distinte ed
ulteriori, ma parti integranti di un unico ente, l’Unione europea, al cui interno i due
settori della cooperazione in materia penale e di polizia delimitavano diversi ambiti
di attività nei quali l’azione dell’Unione si svolgeva secondo regole e criteri
differenti, metodo comunitario e intergovernativo. Con il Trattato di Lisbona,
l’unitarietà sostanziale del sistema si trasforma in una unitarietà anche formale del
quadro giuridico. Il processo di integrazione viene ad identificare, per il venir meno
della Comunità europea, con una sola entità, l’Unione europea. E benché vi siano
ancora due distinti trattati questi costituiscono in realtà un complesso normativo
unico, perché non comportano alcun frazionamento. La politica estera e di
sicurezza comune rimane anche con il Trattato di Lisbona <soggetta a norme e
procedure specifiche>. Tuttavia, a differenza di prima queste sono ora inserite
all’interno di un sistema unico fondato sul TUE e TFUE. Anche da un punto di vista
formale la politica estera e di sicurezza comune si configura ora non più come un
pilastro separato, ma come uno dei settori di competenza dello stesso ente,
l’Unione europea, nel cui ambito le istituzioni di questa agiscono secondo norme e
procedure specifiche. La riunificazione del sistema attraverso Lisbona porta con sè il
metodo comunitario ma ciò non significa che il metodo intergoverantivo sia caduto
in disuso (si veda nel PESC).
Caratteri generali dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea – La fine
della Comunità europea a seguito del suo <assorbimento> nell’Unione europea ha
fatto venir meno anche i termini e le espressioni ad essa collegati ma il c.d. metodo
comunitario da metodo di funzionamento di un pilastro, seppur dominante, è
diventato il metodo di funzionamento dell’Unione.
Si deve ritenere pienamente applicabile a quest’ultima quanto la Corte di Giustizia
affermava in relazione alla Comunità europea, dichiarando appunto in una sentenza
che il Trattato istitutivo della Comunità europea andasse <la di là di un accordo che
si limitava a creare degli obblighi reciproci fra gli Stati contraenti> concludendo che
la Comunità è un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto
internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunziato, in settori limitati, ai loro
poteri sovrani. L’ordinamento giuridico comunitario è caratterizzato dalla presenza
di <organi investiti istituzionalmente di poteri sovrani da esercitarsi nei confronti sia
degli Stati membri sia dei loro cittadini; la partecipazione dei cittadini al
funzionamento della Comunità ed alla formazione delle sue norme attraverso il
Parlamento europeo; l’esistenza di una Corte di Giustizia per assicurare l’uniforme
applicazione del diritto comunitario da parte dei giudici nazionali.
A differenza di quanto generalmente avviene nel quadro della cooperazione
giuridica internazionale, gli atti normativi adottati dalle istituzioni dell’Unione
europea, e più in generale le norme di questa, sono suscettibili di raggiungere i
soggetti interni agli Stati senza bisogno di o indipendentemente
dall’intermediazione del diritto nazionale. Nei settori di competenza dell’Unione
europea tale competenza non è solo normativa, ma anche di amministrazione
diretta: spetta alle stesse istituzioni dell’Unione la gestione di una data materia ed il
controllo sul rispetto delle norme da parte degli amministrati.
Oltre la diretta efficacia un’altra caratteristica fondamentale di questo diritto,
consiste nella supremazia delle sue norme su quelle dei diritti nazionali: la norma
statale contrastante cede dinanzi alla norma europea. La due caratteristiche si
sovrappongono infatti l’efficacia diretta <sarebbe priva di significato se uno Stato
potesse unilateralmente annullarne gli effetti con un provvedimento legislativo che
prevalesse sui testi comunitari>. Di fronte al diritto dell’Unione europea il privato
non è il destinatario di norme prodotte all’esterno dello Stato, come nella
dimensione internazionale, ma è soggetto a pieno titolo dell’ordinamento cui quelle
norme appartengono. In quanto cittadino dell’Ue l’individuo partecipa alla
formazione del diritto dell’Unione attraverso il canale istituzionale del Parlamento
europeo che ne esprime la rappresentanza a livello di processo decisionale.
L’individuo può essere protagonista in prima persona del controllo giurisdizionale.
Grazie alla efficacia diretta, egli può far valere dinanzi ai giudici nazionali norme di
quel diritto. Il sistema giurisdizionale possiede due ulteriori elementi distintivi: le
istanze giudiziarie dell’Unione non sono accessibili solo agli Stati ma anche agli
individui, quindi non giudicano solo il comportamento degli Stati ma anche quello
delle istituzioni; il secondo aspetto è la funzione di garanzia dell’uniforme
interpretazione ed applicazione del diritto che il giudice europeo è chiamato ad
assolvere attraverso il meccanismo del rinvio pregiudiziale da parte dei giudici
nazionale.
Ulteriore elemento distintivo dell’ordinamento dell’Unione europea: mentre di regola
nei rapporti tra Stati chi sia stato leso dell’inadempimento altrui ha il diritto di non
adempiere a sua volta ai propri obblighi, il sistema dei Trattati implica <il divieto per
gli Stati membri di farsi giustizia da sé>: non è consentito ad uno o ad altri Stati
membri di porre in essere unilateralmente provvedimenti correttivi o di difesa
destinati ad ovviare alla trasgressione altrui. Tanto meno essi possono giustificare
un mancato adempimento da parte loro degli obblighi imposti dai Trattati con la
circostanza che altri Stati membri trasgrediscono del pari i loro obblighi o hanno
provveduto con ritardo ad adempierli ( no condizione di reciprocità). Non bisogna
però pensare che il ruolo degli Stati come entità sovrane portatrici di un proprio
ordinamento giuridico risulti indebolito o alterato. Gli Stati rimangono al centro del
sistema, cui partecipano come enti unitari, senza che emergano con una propria
autonomia. Dal canto suo l’ordinamento dell’Unione non è dotato di strumenti
diretti di correzione delle possibili antinomie con l’ordinamento nazionale, dato che
la Corte di Giustizia può si sanzionare l’eventuale antinomia, ma non annullare la
norma nazionale che ne è causa. E dell’apparato (amministrativo e giudiziario) degli
Stati l’Unione è costretta a servirsi se necessario.
Il ruolo degli stati membri. L’acquisto e le vicende dello status di membro -
Il processo di integranzione UE nasce con la vocazione ad ampliarsi verso tutti gli
stati europei (dai sei fondatori oggi 28 membri). Secondo il TUE art. 49 “ogni stato
europeo che rispetti i valori di cui all’art. 2 e si impegni a promuoverli può fare
domanda di adesione”. Altre condizioni sono quella di essere uno stato nel senso del
diritto internazionale, di appartenere all’Europa ( la Turchia lo è solo in parte ) e una
serie di requisiti politici connessi ai valori dell’Unione (democrazia, rispetto diritti
umani, principio di legalità ecc). Il Consiglio Europeo ha previsto poi ulteriori
parametri noti come criteri di Copenaghen che aggiungono una condizione giuridica
( rispettare gli obblighi dell’Unione, il c.d. acquis comunitario) e una economica
(principi di libera concorrenza). Tali requisiti vengono verficiati nel corso della
procedura di adesione disciplinata sempre nel art. 49. Si avvia con la presentazione
della candidatura del richiedente, sulla quale il Consiglio chiede alla Commissione di
esprimere un parere per poi decidere, previa approvazione del Parlamento europeo.
In caso positivo si chiude la fase istituzionale e si apre quella di negoziato che si
svolge tra i membri e lo Stato candidato. Questa prima fase è spesso preceduta da
una fase di preparazione alla candidatura, ci si riferisce a tutti quei paesi che non
sono ancora in grado di rispettare gli standard e ai quali l’Unione offre il proprio
sostegno con accordi bilaterali di stabilizzazione e associazione al fine di velocizzare
l’adeguamento (si vedano i paesi dell’ex Jugoslavia quali Serbia, Montenegro ecc
con i quali sono stati praticati tali accordi). Tale fase, nella pratica durata anche
nove anni, continua spesso anche nella fase negoziale intergovernativa poichè
l’adesione, e l’ingresso nell’acquis comunitario, comporta una serie di obblighi cui lo
stato dovrà immediatamente farvi fronte. Il negoziato termina con un accordo
internazionale, il Trattato di adesione, sottoposto poi alla firma di tutti i membri; in
seguito entrerà in vigore. In un accordo ad esso allegato, l’Atto di adesione, sono
definite le condizioni per l’ammissione e gli adattamenti dei Trattati. L’adesione
comporta l’acquisto dello status di membro, l’integrzione nel sistema giuridico-
istituzionale con conseguente applicazione del diritto dell’Unione. I diritti
discendenti dallo status, come detto prima,non possono essere limitati da altri stati
o dalle istituzioni UE anche a fronte di violazione di obblighi collegati a quello status.
Un’eccezione è prevista dal TUE introdotta dal Trattato di Amsterdam (firmato nel 97
in vigore dal 99). L’Unione può sospendere alcuni diritti, come quello di voto del
rappresentante del governo in seno al Consiglio, di uno Stato che ponga in essere
una violazione grave persistente di tali valori: il procedimento è complesso e
gravoso. L’accertamento della situazione passa per una decisione del Consiglio ( a
maggioranza dei ⅘ dei membri su proposta motivata di ⅓ degli stessi o della
Commissione o del Parlamento e previa approvaione di quest’ultimo). Prima di
decidere il Consiglio deve sentire lo Stato e muovere raccomadazioni; qualora
queste non vengano accolte il Consiglio, votando all’unanimità, con la stessa
procedura evidenzia la “violazione grave e persistente dei valori”. In seguito con
maggioranze qualificate si potrà procedere alla sospensione di specifici diritti.
Dopo Lisbona i Trattati prevedono anche il recesso di un membro (era comunque
possibile poichè la Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati del 1969 lo prevede
anche senza clausola esplicita). Ora l’art. 50 TUE lo prevede esplicitamente: recesso
unilaterale. E’ una procedura complessa in cui lo Stato notifica la sua intenzione al
Consiglio, al chè si avvierà un negoziato che stabilisce modalità e fututi rapporti con
l’Unione dello Stato uscente ( anche senza accordo, due anni dopo la notifica, il
recesso è effettivo); in sostanza, data la complessità dell’uscita da un sistema
giuridico-istituzionale così complesso, di unilaterale vi è ben poco.
L’applicazione differenziata del diritto dell’Unione ai Membri e la
cooperazione rafforzata - Lo status di membro comporta, in linea di massima,
un’adesione uniforme e completa al diritto dell’Unione (norme e principi dei Trattati,
prassi di istituzioni e giurisprudenza ecc). Questo principio conosce deroghe, purchè
esse siano previste da norme dei Trattati per motivazioni politiche-ordinamentali. Si
pensi a quei nuovi membri per i quali l’applicazione integrale dell’acquis
comunitario sia praticamente impossibile: qui le deroghe hanno carattere transitorio
poichè tendono a consentire una graduale ma piena integrazione. Vi sono anche
casi di applicazione differenziata del diritto dell’Unione senza alcun limite
temporale. Vi può essere un’esclusione integrale al diritto dei Trattati (es. Isole
Normanne e di Mann per il Regno Unito) o un’inclusione di aree territoriali che
risultano essere parte integrante dei Membri anche se non definibili territori europei
( Guadalupa, Saint Martin, Martinica per la Francia , le Canarie per la Spagna ecc).
Ben più numerose sono invece le applicazioni differenziate del diritto dell’Unione
che escludono l’applicazione di interi settori di competenza della stessa nei
confronti dei membri. Si tratta per lo più di clausole espresse e chiuse riguardanti
specifici Stati inserite in Protocolli allegati (una clausola aperta a tutti è ad es. la
astensione costruttiva). Si vedano le norme riguardanti l’ SLSG (spazio di libertà
sicurezza e giustizia), cioè l’insieme di norme riguardanti le politiche di controllo di
frontiere, l’asilo, l’immigrazione nonchè le cooperazioni giudiziarie e di polizia, non
applicate sulla base di vari protocolli da Regno Unito, Irlanda e Danimarca (questa
gode anche di una deroga generale che riguarda le decisioni e azioni UE in materia
di difesa).
In coincidenza con l’incremento degli Stati si è profilata un’esigenza diversa:
consentire a gruppi di Stati, difronte alla difficoltà crescente di trovare maggioranze
necessarie in Consiglio, di avviare iniziative normative evolute mediante i
meccanismi giuridici-istituzionali forniti dall’Unione (il rischio era che tali iniziative
venissero perseguite attraverso strumenti di diritto internazionale: si veda l’Accordo
di Schengen del 1985). L’esigenza suddetta ha trovato risposta con la cooperazione
rafforzata introdotta da Amsterdam e perfezionata da Lisbona. Un team di membri
realizza all’interno dell’Unione un obiettivo dei Trattati che, in quel momento, non
possa essere conseguito a causa della mancanza della maggioranza in Consiglio. In
sostanza una normativa base resta applicata a tutta l’Unione, ma il gruppo di
membri che coopera si dota di una disciplina più avanzata. Istituto oggi previsto a
livello generale dall’art. 20 TUE e poi disciplinato nello specifico da disposizioni del
TFUE. L’iniziativa va presa da almeno 9 membri e il suo oggetto deve rientrare nei
limiti delle competenze dell’unione, ma non riguardare una sua competnza
esclusiva. Sul piano del merito deve rispettare Trattati e diritto dell’Unione, nonchè
competenze diritti e obblighi di tutti coloro che non partecipano e non può arrecare
pregiudizio nè al mercato interno e nè alla coesione economica e territoriale. L’avvio
della cooperazione rafforzata va autorizzato dal Consiglio a maggioranza qualificata,
sulla base di una proposta della Commissione preparata su richiesta del gruppo di
stati e previa approvazione del Parlamento ( se l’iniziativa riguarda i settori della
PESC, il Consiglio delibera all’unanimità sulla base dei pareri dell’Alto
Rappresentante e della Commissione). La decisione del consiglio deve essere
adottata in ultima istanza, cioè qualora sia ormai evidente e chiaro che non vi siano
possibilità di realizzare con un iniziativa dell’Unione nel suo complesso quanto
perseguito dalla cooperazione. La cooperazione deve consentire in ogni momento
l’adesione di altri stati, qualora soddisfino le condizioni stabilite nella decisione di
autorizzazione. Se l’adesione avviene in un momento successivo, tale verifica
spetterà alla Commissione, e, qualora non le ritenga soddisfatte, lo Stato potrà
rivolgersi al Consiglio (se nell’ambito PESC, la verifica spetterà al Consiglio in
consultazione co l’Alto Rappresentante). Instaurata la cooperazione, questa sarà
modulata attraverso le procedure e norme previste dai Trattati che ne costituiscono
la base giuridica. Evidentemente gli atti adottati nel quadro di una cooperazione
vincoleranno solo gli aderenti e non costituiranno parte dell’ acquis.
Bisogna dire per completezza che i Trattati prevedono anche due ipotesi specifiche
di cooperazione rafforzata direttamente disciplinate al loro interno. La prima è la
cooperazione strutturata permanente prevista dal TUE in materia di missioni nel
quadro di politica di sicurezza e difesa comune al fine di garantire pace e sicurezza
internazionale. In pratica non appena taluni membri che “rispondono a criteri più
elevati in termini di capacità militari abbiano notificato al Consiglio e all’Alto
Rappresentante la loro intenzione di partecipare a tale cooperazione, il Consiglio
provveda a istituirla con decisione presa a maggioranza qualificata. La cooperazione
è aperta a tutti ma qui, al contrario della rafforzata, la partecipazione è reversibile:
possibile la sospensione di un partecipante per carenza dei requisiti e anche il
recesso. La seconda riguarda la materia dell’eliminazione dei controlli
transfrontalieri oggetto dell’Accordo di Schengen del 1985. Nata al di fuori del
sistema UE mediante cooperazione internazionael tra alcuni membri e altri, è stata
integrata nei Trattai a tittolo di cooperazione rafforzata, autorizzata da un Protocollo,
allegato al Trattato di Amesterdam, che definisce nel dettaglio anche le posizioni dei
membri non partecipanti (regno Unito, Irlanda e Danimarca). La particolarità qui sta
nella possibilità concessa a questi tre membri di partecipare all’elaborazione o di
accettare singole misure della cooperazione pur rimanendone formalmente estranei
(meccanismo di opting in).
All’ipotesi di cooperazione rafforzata prevista nei Trattati taluni riconducono anche
la disciplina dell’euro, che come noto non è applicata a tutti i membri (18 dei 28).
L’ingresso nella zona euro è soggetto al rispetto di criteri fissati dal TFUE e dal
Protocollo 13 sui criteri di convergenza: l’estraneità di 10 membri non è allora frutto
di una scelta deliberata, come nelle cooperazioni, quanto dall’esito negativo del
rispetto dei parametri fissati. Vera e propria deroga nell’adozione della moneta
unica mediante protocollo ad hoc è stata concessa a Regno Unito e Danimarca.

CAPITOLO II - IL QUADRO ISTITUZIONALE – Profili Introduttivi - L’unione


europea dispone, secondo l’art. 13 del TUE, di <un quadro istituzionale che mira a
promuoverne i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, dei suoi
cittadini e quelli degli Stati membri, garantire la coerenza, l’efficacia e la continuità
delle sue politiche e delle sue azioni>. Di questo quadro istituzionale fanno parte: il
Parlamento europeo, Consiglio europeo, Consiglio, Commissione europea, Corte di
giustizia, Banca centrale europea e Corte dei conti. Alle istituzioni delle originarie
Comunità europee si sono progressivamente affiancati ulteriori organi, nati sulla
base di decisioni prese a livello dei Trattati, ma anche di decisioni autonome delle
stesse istituzioni. Si sono moltiplicati gli organi istituiti da atti del Consiglio (o del
Consiglio e del Parlamento), dando vita a un fenomeno direttamente proporzionale
alla crescita dei compiti di amministrazione diretta che l’Unione ha di sua
competenza; l’assunzione di tali compiti è stata accompagnata dal decentramento
di quelle stesse funzioni in capo ad organi appositamente istituiti per svolgere un
ruolo per certi versi simile a quello delle agenzie indipendenti. All’interno del
sistema si riflettono varie forme di rappresentanza, nonché la pluralità delle funzioni
proprie dell’Unione. Benché quasi tutti nominati dai governi degli Stati membri
(Consiglio e Consiglio europeo), gli altri organi del sistema si caratterizzano per una
composizione indipendente da questi, nel senso che i loro membri non
rappresentano il governo del paese di appartenenza, ma fanno parte dell’organo a
titolo personale. Questi altri organi esprimono nel funzionamento del processo di
integrazione europea, interessi e istanze nazionali diversi da quelli governativi.
Accanto all’organo a rappresentanza popolare (il Parlamento europeo) si hanno
organi rappresentativi delle istanze del decentramento (il Comitato delle regioni), o
degli interessi di categoria(il Comitato economico e sociale) o delle banche centrali
nazionali (la Banca centrale europea). Il compito di questi organi non si esaurisce
nella mera rappresentanza di quegli interessi ed istanze a livello del sistema
istituzionale; essi al contrario contribuiscono al funzionamento di quel sistema,
arrivando ad assolvere funzioni analoghe a quelle proprie, sul piano nazionale, delle
istanze da essi rappresentate. Un esempio la Banca centrale europea, organo
tecnico sottratto al controllo o alle altre istituzioni e degli stessi Stati membri, ha la
funzione di governo della moneta all’interno dell’Unione economica e monetaria,
funzione che essa esercita in uno schema di reciproca indipendenza dalle istituzioni
politiche analogo a quello di regola operante nei sistemi nazionali.
Il potere normativo è in buona parte condiviso da Consiglio e Parlamento europeo
nel quadro di un triangolo istituzionale che riserva un ruolo essenziale alla
Commissione. Il potere esecutivo, esercitato dal Consiglio e dalla Commissione. La
funzione giurisdizionale inizialmente concentrata nelle mani di un solo organo
giurisdizionale alla Corte di Giustizia si è oggi aggiunta la possibilità di creare
<tribunali specializzati incaricati di conoscere categorie di ricorsi proposti in materie
specifiche> e le cui decisioni saranno impugnabili dinanzi al Tribunale. N.B. Per
quanto riguarda la PESC, essa mantiene le caratteristiche istituzionali di sempre:
tutto ruota intorno al ruolo delle istituzioni composte dai governi, il Consiglio
europeo ed il Consiglio, mentre le altre istituzioni vi giocano un ruolo marginale se
non altro in rapporto alla portata di quello che è loro proprio nel funzionamento
complessivo dell’Unione. L’intervento del Parlamento europeo, sulle decisioni
relative agli altri settori di attività, è ridotto qui a una generica consultazione da
parte dell’Alto rappresentante sulle scelte fondamentali. Per la Commissione viene
meno la sua generale funzione di vigilanza sul rispetto del diritto, così come il
potere di iniziativa, che può solo <appoggiare> le proposte formulate dall’Alto
rappresentante. Quanto alla Corte di Giustizia, oltre chiaramente pronunciarsi sulla
legittimità delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone
fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio a titolo di sanzioni internazionali, esse si
vede riconoscere solo una competenza indiretta sulle decisioni della PESC,
attraverso il controllo sulla non interferenza tra l’azione delle istituzioni svolta in
attuazione della stessa PESC e quella svolta in attuazione delle altre politiche ed
azioni dell’Unione.
La nozione di <istituzione> - Dal possesso della qualità di <istituzione>
discende l’applicabilità delle norme dei Trattati che generalmente si riferiscono alla
fissazione della loro sede (<la sede delle istituzioni dell’Unione è fissata d’intesa
comune dai governi degli Stati membri>), il regime linguistico (è fissato dal
Consiglio che delibera all’unanimità mediante regolamenti). Non si vuole però
limitare l’ambito di applicazione delle norme in questione attraverso l’uso del
termine istituzione. La Corte di Giustizia ha ritenuto che il <termine ‘istituzione’ non
va inteso nel senso che comprende solo le istituzioni della Comunità elencate, ma
anche gli organismi come la Banca europea degli investimenti, <organismo
comunitario> che <ha il compito di contribuire alla realizzazione degli scopi della
Comunità e si colloca, in base al Trattato, nel contesto comunitario>. Rispetto alla
agenzie europee in quanto organismi creati dalle stesse istituzioni, parrebbe
incompatibile escludere che a tali agenzie si applichino le norme dei Trattati che
disciplinano il funzionamento delle istituzioni da cui sono state create ed il controllo
sui loro atti.
Principi di funzionamento del sistema istituzionale - <Ciascuna istituzione
agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai Trattati> da esercitare
<secondo le procedure, condizioni e finalità.. previste> dai Trattati. L’allora Trattato
CE, ha <instaurato un sistema di ripartizione delle competenze fra le varie
istituzioni della Comunità secondo il quale ciascuna svolge una propria specifica
funzione nella struttura istituzionale delle Comunità e nella realizzazione dei compiti
affidatile. L’equilibrio istituzionale comporta che ogni istituzione eserciti le proprie
competenze nel rispetto di quelle delle altre istituzioni; esso impone altresì che
possa essere sanzionata qualsiasi eventuale violazione di detta regola>.
Quell’equilibrio è da considerare violato sia quando un’istituzione affidi l’esercizio
delle proprie prerogative ad altri, delegando poteri; sia quanto essa voglia
estendere le proprie attribuzioni a discapito di quelle spettanti alle altri istituzioni.
Nel quadro delle rispettive attribuzioni, ciascuna istituzione gode di un potere di
auto-organizzazione, che tanto le altre istituzioni, che gli Stati membri devono
rispettare. L’autonomia che le istituzioni traggono dal potere di auto-organizzazione
incontra un limite. Ad esempio il potere del Parlamento europeo di <garantire il
proprio funzionamento e lo svolgimento delle sue procedure> non può spingersi fino
a vanificare le disposizioni dei Trattati che attribuiscono ad altri la competenza a
decidere di aspetti del proprio funzionamento.
L’altro principio che governa i rapporti istituzionali è quello di leale cooperazione,
consacrato oggi nell’art 13 TUE ma anch’esso di origine giurisprudenziale. Il
principio non impone solo di rispettare le attribuzioni rispettive, ma autorizza anche
la messa in atto di procedure che permettono di assicurare il buon svolgimento del
processo decisionale. Così, la violazione dello stesso può giustificare una lesione
delle prerogative dell’istituzione responsabile, consentendo ad esempio l’adozione
di una atto da parte del Consiglio senza attendere il parere del Parlamento, per il
fatto che questo ne aveva ritardato l’emanazione esenza motivo.
Sistema istituzionale e parlamenti nazionali - Dopo Lisbona, nello svolgimento
di alcune funzioni degli organi dell’Unione si prevede un confronto con i parlamenti
nazionali. Questi partecipano al buon funzionameto dell’Unione: controllo sul
rispetto del principio di sussidiarteà (sono informati in talune procedure dall’Unione
e a ciò si accompagna l’obbligo di sospendere la procedura per un tempo sufficiente
ad un’eventuale una reazione dei parlamenti), controllo politico su Eurojust e
Europol, nonchè possono bloccare direttamente decisioni delle istituzioni (si pensi
alla delicata materia familiare, entro sei mesi dal ricevimento della misura della
Commissione possono opporsi impedendone l’applicazione interna). Questo
coinvolgimento diretto dei parlamenti nazionali è di per sé una novità, perché il
sistema istituzionale dell’Unione era modellato su una rappresentanza unitaria degli
Stati attraverso i rispettivi governi: sono sempre stati questi ad esprimere la
posizione del relativo Stato in seno all’Unione. I parlamenti nazionali sono chiamati
ad esprimere proprie posizioni autonome e, di conseguenza, un controllo politico
diretto sul funzionamento dell’Unione. La scelta di Lisbona di affiancare i Parlamenti
nell’esercizio di controllo democratico appare poco coerente con il principio
indiscusso che a livello dell’Unione i cittadini partecipano all’esercizio del potere
attraverso il Paralamento europeo e rischia di delegittimare il Parlamento Europeo
nella rappresentanza dei cittadini europei.
Le istituzioni politiche – Tra le istituzioni che si potrebbero definire <politiche>
spiccano: il Consiglio europeo, il Consiglio, il Parlamento europeo, la Commissione.
Questo loro carattere è motivato dalla impronta politica che contraddistingue la loro
composizione, ma anche dalle funzioni che assolvono. Tutte e quattro partecipano al
processo decisionale dell’Unione; orientano la vita e gli indirizzi politici dell’Unione.
È quindi comprensibile che il rapporto esistente tra queste istituzioni identifica
l’effettivo assetto istituzionale dell’Unione e degli equilibri di potere al suo interno.
In passato, quel rapporto di giocava all’interno del triangolo formato da Consiglio,
Parlamento europeo e Commissione, organi rappresentativi rispettivamente degli
Stati membri intesi come apparati di governo, dei popoli dell’Unione e dell’interesse
generale di questa. Si è formato un sostanziale equilibrio tra la componente
governativa (il Consiglio) e quella non governativa (Parlamento europeo e
Commissione). Il Consiglio europeo, prima del Trattato di Lisbona non era
annoverato tra le istituzioni dell’Unione, né operava come una di loro: era sottratto
ai controlli ed ai limiti, e le sue deliberazioni non si traducevano né in voti, né in atti
formali. Esso si presentava con grande informalità: i capi di Stato o governo, con i
rispettivi ministri degli esteri ed il presidente della Commissione, definivano in
comune, senza entrare nei normali meccanismi decisori dell’Unione, i grandi
orientamenti politici e le linee di sviluppo di questa. Ma era necessario che le
indicazioni da essi provenienti fossero accolti in atti conseguenti delle altre
istituzioni del triangolo istituzionale. Con il suo inserimento tra le istituzioni
dell’Unione, il Consiglio europeo ha subito oggi un’evoluzione. In primo luogo,
almeno quando è chiamato al voto la sua composizione finisce per coincidere in
buona sostanza con quella del Consiglio; l’Unione si trova così ad avere due organi
a composizione intergovernativa formalmente distinti, ma sostanzialmente identici.
La rappresentanza dei governi a livello dell’Unione cessa di essere unitaria, per dare
rilievo al suo interno, attraverso la previsione di una sede istituzionale distinta per i
capi di Stato e di governo e per i ministri, all’articolazione <gerarchica> degli
esecutivi nazionali. In secondo luogo, essendo stata accompagnata dall’attribuzione
al Consiglio europeo di funzioni produttive di conseguenze formali sui processi
decisionali dell’Unione, l’equilibrio istituzionale appare oggi spostato a vantaggio
della componente governativa.
a) Il Consiglio europeo – Riunisce i capi di Stato o di governo degli Stati membri
insieme al presidente della Commissione. Gli è attribuita dall’art 15 del TUE una
generale competenza a dare <all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e (a
definirne) gli orientamenti e le priorità politiche generali>. Quindi oltre a questo
ruolo generale di indirizzo politico, spettano al Consiglio europeo le decisioni
<istituzionali> di maggior sensibilità politica per la vita dell’Unione: propone o
nomina le cariche più rilevanti non affidate direttamente alla competenza degli Stati
membri; decide gli aspetti della composizione e funzionamento di altre istituzioni;
ha la responsabilità principale in materia di revisione dei Trattati e di modifica di
talune delle loro disposizioni; prende decisioni di rilievo politico per la membership
dell’Unione. Benché si esclude che il Consiglio europeo eserciti funzioni legislative,
alcuni compiti non sono privi di impatti sull’azione legislativa delle istituzioni. Spetta
a lui definire gli orientamenti strategici della programmazione legislativa dell’Unione
nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. È chiamato a svolgere un
ruolo di <arbitraggio> politico sui dossier, anche legislativi, quando gli stessi siano
oggetto di contrasti suscettibili di bloccare l’azione dell’Unione. Dopo il Trattato di
Lisbona si attribuiscono al Consiglio europeo il compito, in alcuni casi di trovare tra
gli Stati membri l’accordo necessario a sbloccare una decisione del Consiglio
dell’Unione, in altri casi di mediare tra le posizioni della maggioranza e quella di uno
Stato facente parte della minoranza (intervento chiamato “freno d’emergenza”).
L’intervento del Consiglio europeo a questo titolo ha come destinatario di fatto il
Consiglio dell’Unione, cui spetterà tradurre successivamente in atti formali
l’eventuale compromesso raggiunto a livello dei capi di Stato o di governo. Ma
laddove l‘intervento sia fondato su una disposizione dei Trattati, questa gli ricollega
conseguenze formali che si ripercuotono sulle altre istituzioni: ad es. il
coinvolgimento del Consiglio europeo da parte di uno Stato membro che ritenga che
una proposta in discussione nel quadro della procedura legislativa ordinaria lede
aspetti importanti del suo sistema di sicurezza sociale, ha l’effetto di impedire il
proseguimento di una procedura decisionale di cui sono protagonisti insieme al
Consiglio, anche il Parlamento e la Commissione: una volta adito il Consiglio
europeo la procedura legislativa è sospesa e in caso di mancata pronuncia dello
stesso Consiglio europeo entro quattro mesi, definitivamente interrotta.
La parabola istituzionale del Consiglio europeo inizia negli anni ‘60, quando capi di
stato o di governo degli allora sei membri si riunivano al di fuori dei meccanismi
della Comunità. Le riunioni divennero periodiche e regolari dal 75 dopo il Vertice di
Parigi del 74, che stabilì il nome dell’organo e 3 incontri all’anno. L’acquisizione
dello status di istituzione con Lisbona fa uscire il Consiglio europeo dall’ambiguità
precedente, inserendolo a pieno titolo nel sistema istituzionale dell’Unione. In
precedenza partecipavano al Consiglio europeo anche i ministri degli affari esteri ed
un commissario; oggi è invece stabilito che ai lavori partecipa di pieno diritto solo
l’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, il
quale è anche vicepresidente della Commissione; i capi di Stato o di governo
possono farsi assistere da un ministro, senza che sia necessario il ministro degli
esteri. È esclusa la possibilità di un capo di Stato o di governo di farsi sostituire da
un ministro, se impossibilitato a partecipare ad una riunione. Ulteriore novità è che
la presidenza del Consiglio europeo non è, come in precedenza, occupata dal capo
di Stato o di governo dello Stato membro cui spetta per rotazione, bensì da un
presidente eletto dallo stesso Consiglio europeo, a maggioranza qualificata, per un
mandato di due anni e mezzo rinnovabile una volta. La nomina a presidente è
incompatibile con un mandato nazionale, laddove quindi egli venga scelto, egli
dovrebbe dimettersi da capo di Stato o di governo. È invece ipotizzabile che possa
essere eletto alla presidenza del Consiglio europeo il presidente della Commissione
(che è comunque un membro del Consiglio europeo anche senza nomina a
presidente dello stesso), senza che sia obbligato a lasciare l’incarico ricoperto. Il
presidente del Consiglio europeo ha funzioni legate alla preparazione e gestione dei
lavori dell’istituzioni, facilita il compromesso tra i membri e rappresenta l’istituzione
innanzi al parlamento europeo, al quale riferisce dopo ogni riunione. Ma egli
assicura anche la rappresentanza esterna dell’Unione per le materie relative alla
PESC. Il Consiglio europeo si riunisce a Bruxelles due volte a semestre, con la
possibilità di riunioni straordinarie si convocazione del suo presidente. In passato
proprio perché l’efficacia delle sue deliberazioni non aveva una carattere
formalmente vincolante, venivano prese per consensus: la decisione era raggiunta,
senza esercizio formale di un diritto di voto, quando il Presidente constatava
l’assenza di obiezioni ostative da parte dei membri, ivi compreso il Presidente della
Commissione, che così contribuiva alla formazione della volontà collegiale. Anche
dopo la sua trasformazione in istituzione dotata di un suo formale potere di
decisione, le sue delibere rimangono subordinate alla regola del consensus: <il
Consiglio europeo si pronuncia per consenso, salvo nei casi in cui i Trattati
dispongano diversamente>. In tali casi, i Trattati gli impongono il ricorso a regole di
voto formali (deliberando all’unanimità, a maggioranza semplice o maggioranza
qualificata). Queste regole di voto presentano caratteristiche analoghe a quelle
previste per il Consiglio. L’unanimità si forma anche in presenza dell’astensione di
uno o più membri del Consiglio europeo; la maggioranza semplice con la metà più
uno dei suoi membri; la maggioranza qualificata si basa su di un sistema che tiene
conto del peso relativo di ciascuno degli Stati membri. Quando <il Consiglio delibera
mediante votazione, il presidente e il presidente della Commissione non partecipano
al voto>; ciò appare logico nel caso della votazione a maggioranza qualificata,
perché è costruita sulla diversa dimensione dei partecipanti al voto; meno
comprensibile è che ciò si applichi anche al voto all’unanimità o maggioranza
semplice, visto che entrambi sono membri a pieno titolo del Consiglio europeo.
Questa esclusione comporta peraltro l’annullamento di ogni differenza tra il
Consiglio europeo e il Consiglio per quanto riguarda la loro composizione, visto che
la volontà collegiale espressa dalle due istituzioni finisce per essere comunque
quella dei soli governi degli Stati membri, indipendentemente dal rango dei
partecipanti. Sempre con Lisbona si è definito lo strumento ordinario di
manifestazione della volontà: le conclusioni. Il ricorso ad uno strumento formale,
nello specifico della decisione, gli è imposto dai Trattati in base a specifiche
disposizioni di questi. Se le conclusioni difficilmente produrranno effetti giuridici, gli
altri atti adottati dal Consiglio europeo e previsti dai Trattati avranno effetti in base
a quanto stabilito negli stessi ( es. esortativi, quando indirizza una raccomandazione
ai Membri affinchè adottino una decisione sulla difesa comune dell’UE conforme alle
rispettive norme costituzionali o vincolanti, quando si pronuncia con una decisione).
Tutte le volte che gli atti producono effetti giuridici verso terzi, sono impugnabili
innanzi alla Corte di Giustizia.
b) Il Consiglio – Formato dai rappresentanti dei governi degli Stati membri.
Rappresenta il centro di gravità dell’equilibrio istituzionale dell’Unione. <Il Consiglio
esercita la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Funzioni di definizione delle
politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei Trattati>.
Esso possiede delle funzioni che lo caratterizzano come titolare del potere
legislativo e di quello esecutivo. Il Consiglio è infatti lo snodo istituzionale attraverso
cui passano tutte le decisioni formali si cui si muovono la vita istituzionale e
l’azione quotidiana dell’Unione. Esso è il protagonista principale dell’esercizio del
potere decisionale a livello dell’Unione. È compito suo, in collegamento con il
Consiglio europeo, fornire a questa gli indirizzi politici e definirne gli orientamenti
generali; ad esso spettano le decisioni istituzionali non riservate al Consiglio
europeo; è al Consiglio che insieme al Parlamento europeo, fa capo l’attività
legislativa; è in seno al Consiglio che viene assicurato il coordinamento delle
politiche economiche generali degli Stati membri; esso conclude accordi
internazionali dell’Unione e gestisce la politica estera comune, detenendo la
titolarità effettiva del potere estero. È formato da un <rappresentante di ciascuno
Stato membro a livello ministeriale, abilitato ad impegnare il governo dello Stato
membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto>. Esso si riunisce a
Bruxelles dove ha sede il suo segretariato, le sessioni del Consiglio sono convocate
sulla base di ordini del giorno omogenei per materia; si hanno così sessioni del
Consiglio composte dai ministri del lavoro o da quelli delle telecomunicazioni.
L’elenco delle diverse formazioni in cui il Consiglio può riunirsi è deciso dal
Consiglio europeo a maggioranza qualificata, salvo che per le formazioni <Affari
generali> e <Affari esteri> che sono direttamente previste dai Trattati. Il Consiglio
Affari Generali assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio e
prepara le riunioni del Consiglio europeo. Il Consiglio ‘Affari esteri’ elabora l’azione
esterna dell’Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo e
assicura la coerenza dell’azione dell’Unione. Siamo in presenza di diverse formazioni
in cui esso può riunirsi (Consiglio Giustizia e affari interni, Consiglio Agricoltura e
pesca, Consiglio Ambiente..) non sono organi differenti bensì solo composizioni
diverse: rimane ferma l’unicità del Consiglio in quanto istituzione. È frequente che
decisioni di una data materia che non richiedano una discussione dei ministri siano
formalmente adottate da una formazione <competente> per altra materia. Non
costituisce una vera e propria formazione del Consiglio, benché composto dai
ministri delle finanze, l’Eurogruppo; oggi ufficializzato da un Protocollo allegato ai
Trattati, che prevede che i ministri degli Stati membri la cui moneta è l’euro si
riuniscono <a titolo informale> insieme alla Banca centrale europea ed alla
Commissione per discutere questioni in materia di moneta unica.
Si può dar luogo ad una forma di gerarchia sostanziale tra le diverse formazioni. È
questo il caso del CAG (Consiglio Affari generali) cui spetta un ruolo di
coordinamento dei lavori del Consiglio (e quindi delle altre formazioni di questo). Un
ruolo ugualmente significativo è assunto, in coincidenza al consolidarsi dell’Unione
economica e monetaria, anche del Consiglio ECOFIN, il Consiglio cioè a cui
partecipano i ministri dell’economia e delle finanze.
La scelta del rappresentante da inviare a ciascun Consiglio è rimessa al singolo
Stato membro, purchè abbia livello ministeriale. Possono partecipare al Consiglio
non necessariamente ministri, ma anche sottosegretari governo o per taluni Stati
membri con assetto federale, membri dei governi di entità infrastatali quali i Länder,
fermo restando che la loro volontà impegnerà in ogni caso il governo dello Stato
membro in quanto tale. Anche in Italia sono previste forme di partecipazione delle
Regioni e Province autonome.
A parte l’articolazione orizzontale per formazioni, il Consiglio ha anche
un’articolazione verticale a forma quasi di clessidra, allo scopo di facilitare lo
svolgimento dei suoi lavori. Alla base vi sono gruppi di lavoro composti da funzionari
degli Stati membri e specializzati per materia. La preparazione delle deliberazioni
del Consiglio viene poi perfezionata dal Comitato dei Rappresentanti permanenti
degli Stati membri a Bruxelles, il COREPER. Dopodiché spetta al Consiglio a livello di
ministri, in una delle sue diverse formazioni, prendere la deliberazione finale. Esse
però in quanto articolazioni interne del Consiglio sono prive di una propria identità e
di un potere deliberativo autonomo. Ciò è vero anche per il COREPER che ha il
potere di <adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento interno
del Consiglio>, e finisce però per essere un elemento essenziale; canalizzando il
lavoro di un numero elevato di gruppi di lavoro specializzati, esso rappresenta, lo
snodo che premette di assicurare la coerenza generale dei lavori e delle decisioni
del Consiglio.
Il Consiglio è presieduto a turno dagli Stati membri sulla base di un sistema di
rotazione, disciplinato da una decisione del Consiglio europeo adottata a
maggioranza qualificata. Si prevede una presidenza per gruppi predeterminati di
tre Stati, che se ne ripartiscono l’esercizio per 18 mesi, all’interno dei quali ciascuno
Stato esercita a turno la presidenza per sei mesi con l’assistenza degli altri due.
Ciascun gruppo è composto secondo un sistema di rotazione paritaria, che tiene
conto della diversità degli Stati membri e degli equilibri geografici dell’Unione. La
presidenza prima del Trattato di Lisbona era sempre basata su un sistema di
rotazione semestrale tra gli Stati membri, seppur al di fuori di un meccanismo di
gruppo. La reale novità è che a questo nuovo sistema fa eccezione la presidenza del
Consiglio Affari esteri, che è sottratta agli Stati ed è riservata all’Alto
Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza; novità che
si estende anche alla formazione del Consiglio in materia di politica estera e di
sicurezza comune che è affidata a rappresentanti dell’Alto rappresentante, con la
sola eccezione del COREPER, la cui presidenza rimane responsabilità del
Rappresentante permanente dello Stato membro che esercita la presidenza di turno
del CAG. Il Consiglio è assistito da un apparato amministrativo, il Segretariato
generale, al cui vertice è posto un Segretario generale nominato a maggioranza
qualificata dallo stesso Consiglio.
Prima del Trattato di Lisbona qualora non fosse specificata nei Trattati la modalità di
voto per prendere una decisioni, esso deliberava a maggioranza semplice (la metà
più uno dei suoi membri); ora la regola di voto è diventata la maggioranza
qualificata. Il cambiamento è meno significativo di quanto appaia, dato che in
precedenza la procedura di voto era quasi sempre specificata in maggioranza
qualificata. La maggioranza semplice rimane la regola applicabile, sulla base di una
precisione esplicita, per l’adozione del regolamento interno e per le decisioni di
procedura. Quanto dell’unanimità, essa ha visto progressivamente ridursi il proprio
ambito di applicazione in connessione con l’aumento del numero degli Stati membri,
e resta ora confinata alle sole decisioni politicamente più sensibili, per esempio nel
settore della PESC. L’astensione del rappresentante di uno Stato in seno al Consiglio
non osta al raggiungimento dell’unanimità, ma non rende inapplicabile l’atto allo
Stato che si è astenuto. Tuttavia, quando il Consiglio delibera all’unanimità
nell’ambito della PESC, vi può essere un’eccezione, nel senso che lo Stato che
accompagna la sua astensione con una dichiarazione formale di non voler essere
vincolato dalla decisioni del Consiglio, esso non sarà destinato degli obblighi da
questa posti, c.d. <astensione costruttiva>.
Segue: La maggioranza qualificata in sede di Consiglio europeo e di
Consiglio – A differenza della maggioranza semplice e dell’unanimità dove il voto di
ciascuno ha un peso identico, la maggioranza qualificata si fonda su un sistema che
tiene conto della diversa <grandezza> degli Stati membri.
Prima del Trattati di Lisbona questa modalità di voto era applicabile al solo Consiglio
sulla base del sistema di c.d. voto ponderato (criticato perché concede ad alcuni
paesi, in particolare Spagna e Polonia, un potere sproporzionato rispetto al loro reale
peso), in sostanza per il raggiungimento della maggioranza qualificata a ciascuno
Stato membro spetta un numero di voti commisurato al suo peso economico e
demografico. Tale sistema viene ora sostituto da un meccanismo di doppia
maggioranza, ai sensi del quale la maggioranza qualificata è raggiunta con una
maggioranza di Stati membri che rappresentino una certa maggioranza della
popolazione dell’Unione; esso entrerà in vigore dal 1° novembre 2014,mentre il
sistema del voto ponderato rimarrà di applicazione fino a tale data ( per il solo
Consiglio, il vecchio sistema coesisterà con la nuova maggioranza qualificata fino al
31 marzo 2017: un membro potrà richiedere di adottare una decisione con il voto
ponderato in luogo della doppia maggionza). Con il Trattato di Nizza (firmato nel
2001 in vigore dal 2003) è stata modificata la ponderazione fissata nel 1957, nel
tentativo di ristabilire l’equilibrio iniziale che si era venuto progressivamente
alterando a seguito dei successivi allargamenti. La nuova ponderazione attribuisce
ai quattro paesi più grandi (Francia, Germania, Italia e Regno Unito) 29 voti
ciascuno, Spagna e Polonia 27, Romania 14, Paesi Bassi 13, Belgio Grecia Portogallo
Repubblica Ceca ed Ungheria 12, Austria Bulgaria e Svezia 10, Danimarca Finlandia
Irlanda Lituania e Slovacchia 7, Lussemburgo Cipro Estonia Lettonia e Slovenia 4,
Malta 3. Su un totale di 352 voti, la maggioranza qualificata si considera raggiunta
con 260 voti che esprimano il voto favorevole della maggioranza degli Stati membri,
quando la delibera è adottata sulla base di una proposta della Commissione; in caso
contrario la quota di Stati membri da cui provengono i 260 voti favorevoli deve
corrispondere ai due terzi del totale.
Se la combinazione della maggioranza dei voti ponderati con il requisito di una
maggioranza di Stati finisce per garantire maggiormente i piccoli Stati, a favore dei
più grandi va invece l’ulteriore criterio, introdotto sempre a Nizza, secondo il quale
un membro del Consiglio europeo o del Consiglio può <chiedere che, allorchè il
Consiglio europeo o il Consiglio adotta un atto a maggioranza qualificata, si verifichi
che gli Stati membri che compongono tale maggioranza qualificata rappresentino
almeno il 62% della popolazione totale dell’Unione. Qualora tale condizione non sia
soddisfatta, la decisione non è adottata>. Questa soglia demografica che
condiziona il raggiungimento della maggioranza qualificata risulta in realtà utile solo
per la Germania perché solo lei ha la possibilità di creare, con altri, minoranza di
blocco. Inoltre la nozione di <popolazione totale dell’Unione> rinvia alla popolazione
residente nel territorio di ciascuno Stato membro, che sembra per il momento
avvantaggiare ulteriormente la Germania (e gli altri paesi di tradizionale
immigrazione, come Francia e Regno Unito) più di quanto non avrebbe fatto una
nozione di popolazione basata sul criterio della cittadinanza (che avrebbe
avvantaggiato l’Italia che ha conosciuto una forte emigrazione).
Come si è detto a partire dal 2014 il sistema di maggioranza qualificata sarà
sostituito da un meccanismo di doppia maggioranza che prevede che la
maggioranza qualificata sia raggiunta quando una delibera del Consiglio europeo o
del Consiglio ottiene il voto favorevole di almeno il 55% degli Stati membri, che
comprendano almeno 15 di loro e rappresentino almeno il 65% della popolazione
dell’Unione, fermo restando che la minoranza di blocco deve comprendere almeno
quattro membri del Consiglio europeo o del Consiglio, altrimenti la maggioranza
qualificata si considera raggiunta anche se quelle soglie non sono rispettate.
Analogamente a quanto previsto per il sistema di votoponderato, laddove una delle
due istituzioni debba deliberare non su proposta della Commissione o dell’Alto
Rappresentante, è richiesto il voto favorevole di un numero più alto di membri: dal
55% al 72%.
Indipendentemente dalle modifiche del meccanismo di voto a maggioranza
qualificata, sull’effettivo ricorso ad esso da parte del Consiglio ha fortemente pesato
il c.d. Compromesso di Lussemburgo con il quale i governi degli Stati membri
previdero nel 1966 la possibilità di un rinvio dell’adozione a maggioranza qualificata
di una delibera del Consiglio nel caso in cui uno Stato membro invocasse il
pregiudizio di <propri interessi molto importanti>. Interpretato nella pratica come
un diritto di veto, il Compromesso di Lussemburgo ha impedito che si procedesse a
maggioranza qualificata anche nei casi in cui esse era formalmente prevista dai
Trattati. Dall’altra parte, è prassi costante e indipendente dal Compromesso di
Lussemburgo, che in seno al Consiglio, evitando di mettere in minoranza Stati
Membri, si cerchi comunque in consenso più largo intorno ad ogni decisione, anche
quando i Trattati ne prevedano l’adozione a maggioranza qualificata.
Meccanismi diretti a tener conto delle difficoltà di singoli Stati membri di fronte a
decisioni a maggioranza del Consiglio sono previsti formalmente anche nei Trattati;
operano in modo analogo al Compromesso di Lussemburgo. Per esempio nel settore
della sicurezza sociale uno Stato membro che lamenti la possibile lesione dei propri
interessi fondamentali può appellarsi al Consiglio europeo contro una proposta di
atto legislativo dell’Unione, azionando il <freno di emergenza> (qualora un membro
del Consiglio ritenga che un progetto di atto legislativo, adottato con procedura
legislativa ordinaria, incida su aspetti fondamentali del proprio ordinamento, può
invocare l’intervento del Consiglio europeo. Se entro 4 mesi questi trova un accordo
al suo interno, la questione eviene riassunta in Consigio e riprende la procedura di
adozione ; in caso contrario questa si interrompe e l’atto non viene adottato).
Di fronte alla crescente difficoltà di amalgamare minoranza di blocco a seguito dei
successivi allargamenti, un meccanismo fu formalizzato da una decisione del
Consiglio adottata in occasione dell’adesione di Austria, Finlandia e Svezia, del ‘95
e nota come <Compromesso di Ioannina> e prevedeva che quando un gruppo di
membri del Consiglio avesse espresso un numero di voti contrari ad una decisione,
si consistente, ma comunque non suscettibile di costituire una minoranza di blocco,
il Consiglio avrebbe fatto <tutto il possibile per raggiungere una soluzione
soddisfacente che potesse essere adottata> con un consenso più ampio. Il Trattato
di Lisbona ha fatto <rinascere> il Compromesso di Ioannina prevedendo in una
dichiarazione a partire dal 2014 un meccanismo analogo: nei casi in cui in presenza
di una quasi minoranza di blocco il Consiglio è tenuto a proseguire le discussioni alla
ricerca di una soluzione soddisfacente che tenga conto delle preoccupazioni
espresse dagli Stati membri che si oppongono ad una sua delibera.
c) Il Parlamento europeo – E’ l’istituzione attraverso cui il principio di democrazia
si esprime a livello dell’ordinamento dell’Unione europea. Esso è composto da
rappresentanti dei cittadini degli Stati membri eletti a suffragio diretto. È proprio la
partecipazione del Parlamento europeo al processo decisionale comunitario che
garantisce la valenza democratica di tale processo, quella partecipazione <riflette
un fondamentale principio della democrazia, secondo cui i popoli partecipano
all’esercizio del potere per il tramite di una assemblea rappresentativa>. Il livello
del coinvolgimento del Parlamento europeo varia da una semplice consultazione
sulle proposte di atti ad una vera e propria condivisione del potere normativo con il
Consiglio. Quanto poi al settore della politica estera e di sicurezza comune, il suo
ruolo è quasi inesistente: in luogo di una consultazione di singoli atti è previsto che
<l’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza
consulti regolarmente il Parlamento europeo sui principali aspetti e scelte della
politica di sicurezza e di difesa comune e lo informa dell’evoluzione di tali
politiche>; sempre l’Alto Rappresentante provvede <affinchè le opinioni del
Parlamento europeo siano debitamente prese in considerazione>.
Il carattere democratico-rappresentativo del Parlamento europeo si esprime anche
in un ruolo di controllo politico che i Trattati gli riservano. Ne è destinataria in
particolare la Commissione: il Parlamento da un lato partecipa alla sua nomina,
dall’altro ha un potere di censura nei suoi confronti; il Parlamento o singoli suoi
membri possono rivolgerle interrogazioni. Dal canto suo la Commissione presenta
ogni anno al Parlamento una relazione generale sull’attività dell’Unione.
Interrogazioni e (raccomandazioni) possono essere rivolte anche al Consiglio e
all’Alto rappresentante; quest’ultimo è tenuto ad informare regolarmente il
Parlamento degli sviluppi della politica estera e di sicurezza comune; analogo
obbligo è posto al Consiglio europeo che deve presentare una relazione dopo
ciascuna delle sue riunioni.
Un potere più generale di controllo è esercitato dal Parlamento europeo anche
attraverso gli strumenti di inchiesta e del mediatore europeo. Il primo consente di
costruire, d’ufficio o sulla base di petizioni rivoltegli dai cittadini dell’Unione o
persone fisiche o giuridiche residenti in uno Stato membro, commissioni di inchiesta
per esaminare denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell’applicazione
del diritto dell’Unione. Il mediatore europeo invece è un organo permanente
nominato dallo stesso Parlamento, e competente ad esaminare, su richiesta, casi di
cattiva amministrazione imputabili a istituzioni o organi dell’Unione.
Esso partecipa direttamente al procedimento di formazione a approvazione del
bilancio dell’Unione.
Il numero dei membri del Parlamento non può essere superiore a 751 (750 più il
presidente), anche se per la legislazione in corso (2009-2014), visto le nuove
adesioni, per ultimo la Croazia, i membri sono temporaneamente alzati a 766.
La ripartizione del seggi tra gli Stati membri riflette anche a livello di deliberazioni
del Parlamento, come in Consiglio, il diverso peso di ciascuno Stato. Il criterio di
ripartizione è qui in primo luogo demografico, cioè il numero dei parlamentari
spettanti a ciascun paese membro è commisurato alla popolazione dello stesso, è
questo non significa che tutti gli Stati hanno identica proporzione tra i parlamentari
europei eletti e la rispettiva popolazione: <la rappresentanza dei cittadini è
garantita in modo degressivamente proporzionale, con una soglia minima di sei
membri> ed un tetto massimo di 96. Se si dovesse rispondere ad una stretta
proporzionalità, la necessità di assicurare una rappresentanza parlamentare agli
Stati più piccoli costringerebbe ad assegnare a quelli più grandi un numero di seggi
troppo alto. Quindi la ripartizione dei segg è basata sul principio della
proporzionalità degressiva, es.: 99 seggi alla Germania e per finire 5 a Malta,
quest’ultima ha un deputato per ogni 70.00 abitanti, mentre la Germania uno per
ogni 830.000 abitanti. Nei nuovi Trattati la ripartizione dei seggi è lasciata ad una
decisione del Consiglio europeo, da prendere all’unanimità, sempre nel rispetto del
principio di proporzionalità degressiva, su iniziativa ed approvazione del Parlamento
europeo. La corrispondenza tra seggi al Paramento e popolazione di una Stato
membro non deve far credere che la rappresentatività dei parlamenti europei si
fondi sul principio di nazionalità; in un seggio spettante ad uno Stato membro può
essere eletto un cittadino di un altro Stato membro: si riconosce ai cittadini degli
Stati membri, in quanto <cittadini dell’Unione>, il diritto di elettorato attivo e
passivo alle elezioni europee anche in Stati diversi dal proprio. Le elezioni europee
si svolgono a suffragio universale diretto, originariamente si sarebbe dovuta
stabilire una procedura elettorale uniforme, ma nell’impossibilità di trovare un
accordo si sono indicati alcuni <principi elettorali comuni a tutti gli Stati membri>,
consistenti in alternative lasciate agli stessi Stati: innsostanza questi possono optare
per un sistema proprio. Per quanto riguarda l’incompatibilità dei parlamentari
europei vanno segnalate quelle con il mandato di parlamentare nazionale e con la
partecipazione ad un governo nazionale o ad altra istituzione dell’Unione, oltre alle
discipline di incompatibilità nazionali. Il Parlamento europeo è eletto per 5 anni,
all’inizio di ogni sua legislatura esso provvede a nominare tra i suoi membri il
presidente e vicepresidenti, i quali rimangono in carica per due anni e mezzo. I
membri del Parlamento si accorpano per gruppi politici, per la cui costituzione sono
richiesti, un numero minimo di componenti, la provenienza degli stessi da più di uno
Stato membro e l’esistenza tra loro di affinità politiche. I membri del PE beneficiano
di immunità e privilegi: non possono essere ricercati, detenuti o perseguiti per
opinioni espresse e voti dati nell’esercizio delle funzioni. Inoltre per la durata delle
sessioni, beneficiano sul loro territorio nazionale delle immunità previste dallo Stato
al parlamento interno, mentre sugli altri territori UE sono esentati da detenzione e
procedimenti giudiziari. L’attività dei parlamentari si divide tra le commissioni
parlamentari e la sessione plenaria, cui unicamente spetta il potere deliberativo che
avviene a maggioranza dei suffragi espressi. Regole differenti sono previste per
l’approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti della Commissione
(maggioranza di due terzi dei voti espressi e maggioranza dei membri) e per
esprimere il parere su una domanda di adesione di un nuovo Stato membro
(maggioranza assoluta). I lavori parlamentari si ripartiscono tra Francia, Strasburgo
dove si tengono in un anno dodici sedute plenarie ordinarie, e Bruxelles dove si
svolgono le riunioni delle commissioni e dei gruppi politici e alcune brevi sedute
plenarie supplementari. Il Segretariato è a Lussemburgo.
d) La Commissione – Si assommano nella Commissione più competenze, che essa
è chiamata ad esercitare rispetto a tutti i settori di attività dell’Unione, con la sola
eccezione della PESC dove le funzioni sono assolte dall’Alto Rappresentante. Ad
essa spetta un ruolo determinante nell’attività normativa dell’Unione, che si
esprime nella partecipazione alla formazione degli atti del Consiglio e del
Parlamento europeo e nell’adozione di atti normativi propri. Quanto alla
partecipazione alle decisioni altrui, deriva in gran parte dal potere di iniziativa
legislativa che i Trattati riconoscono in via esclusiva alla Commissione; non solo tale
potere è condizionante dell’avvio del procedimento di adozione di un atto – il
Consiglio e il Parlamento europeo non possono deliberare se non a partire da una
proposta della Commissione – ma anche successivamente il Consiglio non può
discostarsi dalla proposta della Commissione se non votando all’unanimità anche
dove è prevista la maggioranza qualificata per l’adozione di quel determinato atto.
La Commissione può modificare in qualsiasi momento la propria proposta iniziale.
Con il risultato che, a partire proprio dal potere di iniziativa, essa svolge un ruolo
attivo svolgendo un negoziato in seno al Consiglio. Altrettanto importante è il potere
normativo diretto della Commissione, anche se i Trattati glielo attribuiscono in casi
limitati, in realtà la Commissione finisce per disporne ampiamente per via del
ricorso frequente che gli atti adottati dal Consiglio e dal Parlamento fanno alla
delega alla stessa Commissione dell’emanazione di successive misure di
integrazione o applicazione degli atti in questione.
È attribuito alla Commissione un generale potere di esecuzione del diritto, che
esercita: sia sul piano dell’applicazione <amministrativa> degli atti dell’Unione
sanzionando, in alcuni casi, direttamente i comportamenti contrari al diritto
dell’Unione; sia su quello della vigilanza rispetto alla corretta osservanza delle
norme dell’Unione da parte dei destinatari delle stesse, detenendo il potere di
portare dinnanzi alla Corte uno Stato membro inadempiente agli obblighi che gli
sono posti da quelle norme.
È alla Commissione che spetta la rappresentanza dell’Unione sulla scena
internazionale nei settori della PESC e per la negoziazione degli accordi con Stati
terzi.
La somma delle competenze dà alla Commissione una responsabilità determinante
nell’orientare l’azione legislativa dell’Unione; non le si può , come taluni fanno,
attribuire il semplice appellativo di esecutivo che rispecchia logiche nazionali e
risulta stretto alle molteplici funzioni esercitate dalla Commissione: è definita dai
Trattati come espressione e garante dell’interesse generale dell’Unione,
La Commissione è un organo di individui che, designati dai governi degli Stati
membri, esercitano le loro funzioni <in piena indipendenza>, non sollecitando né
accettando <istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o organismo>. Questi
devono essere indipendenti anche nei confronti di interessi privati e professionali e
sono tenuti a vincoli di lealtà-integrità anche dopo la cessazione della carica. Le
successive modifiche apportate alla procedura di nomina della Commissione hanno
allentato l’attaccamento tra i suoi membri e gli Stati membri di provenienza. Una
prima fase designa il Presidente, proposto a maggioranza qualificata dal Consiglio
europeo al PE, che deve eleggerlo a maggioranza assoluta (se non approva, il primo
deve riformulare la candidatura entro un mese). La seconda fase è diretta
all’individuazione dei commissari: spetta al Consiglio, in accordo col Presidente
eletto, adottarne l’elenco sulla base delle proposte avanzate dagli stati (tenendo
conto dei requisiti di indipendenza). Infine, ultima fase, la Commissione è sottoposta
nella sua interezza all’approvazione del PE (qui il Parlamento valuta anche
individualmente i singoli commissari che sono tenuti a un’audizione pubblica dinanzi
alla commissioni parlamentari competenti per il loro futuro portafoglio) e poi sarà
nominata formalmente a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo, in seguito
presta giuramento dinanzi alla Corte di Giustizia.
I membri della Commissione sono 28 e rimangono in carica per cinque anni. Il loro
numero corrisponde al numero degli Stati membri. La durata del mandato dei
commissari è fissata in funzione di quella ugualmente quinquennale della
<legislatura> del Parlamento europeo; con l’obiettivo evidente di stabilire un
collegamento temporale tra la vita delle due istituzioni. La cessazione anticipata dal
mandato di uno o più membri della Commissione può aversi o a seguito
dell’approvazione di una mozione di censura da parte del Parlamento europeo e in
realtà l’intera Commissione deve abbandonare collettivamente il suo mandato
perché non è prevista dal Trattato la censura di singoli commissari, oppure per
dimissione volontarie o d’ufficio. I membri della Commissione, in entrambi i casi,
rimangono in carica fino alla loro sostituzione; unica ipotesi di cessazione immediata
è quella delle dimissioni d’ufficio che possono essere decise dalla Corte su istanza
del Consiglio o dalla stessa Commissione, quando un membro <non risponda più
alla condizioni necessarie all’esercizio delle sue funzioni…o abbia commesso una
colpa grave> (il requisito dell’indipendenza si riverbera anche durante la carica dei
del commissario e non solo alla sua nomina).
L’organizzazione interna della Commissione ha sede a Bruxelles e si basa su una
ripartizione di deleghe tra i diversi commissari, analoga a quella che si ha tra i
portafogli di un esecutivo nazionale. Il Presidente gode di una posizione preminente:
decide la distribuzione dei portafogli tra i commissari, decide l’organizzazione
interna, nomina i vicepresidenti, insomma delinea gli orientamenti che la
Commissione deve perseguire. Le decisioni imputabili alla Commissione devono
essere approvate dal collegio dei commissari, il quale delibera <a maggioranza del
numero dei suoi membri>, in virtù del principio di collegialità che riposa
sull’uguaglianza dei membri nella partecipazione alla presa di decisione e implica
che le decisioni siano prese in comune e che tutti i membri del collegio siano
collettivamente responsabili.
L’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza – L’art 18
del TUE prevede la figura dell’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la sicurezza
comune. Non è una novità assoluta dato che prima era previsto che il Segretario
generale del Consiglio svolgesse anche la funzioni di Alto Rappresentante. In
precedenza esso era una stretta emancipazione del Consiglio ed esauriva la sue
funzioni nell’ambito della PESC. Ora, dopo Lisbona, pur rimanendo strettamente
collegato al Consiglio ed al Consiglio europeo da cui è nominato, è anche membro
della Commissione della quale è uno dei vicepresidenti. In questa duplice veste egli
diventa responsabile dell’intera dimensione esterna dell’Unione. Egli diventa
responsabile di quella che prima del Trattato di Lisbona erano le delegazioni
<diplomatiche> della Commissione nei diversi paesi terzi, la quali passano ora sotto
la sua autorità diventando, in ragione della sua duplice veste, <delegazioni
dell’Unione> in quanto tale.
Il doppio incarico di Alto Rappresentante e Vice presidente della Commissione
spiega le particolarità della sua procedura di nomina e del suo statuto. Egli è
nominato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata con l’accordo del
Presidente della Commissione (con la stessa procedura è revocato), al tempo stesso
la sua nomina è approvata dal Parlamento europeo nel quadro dell’approvazione
della Commissione nella sua interezza. In caso di mozione di censura del Parlamento
europeo nei confronti della Commissione, l’Alto Rappresentante è tenuto a
dimettersi dalla funzioni che ricopre all’interno della Commissione ma rimane in
carica per le funzioni della PESC. Se è il presidente della Commissione che ne chiede
le dimissioni, queste sono subordinate a una delibera a maggioranza qualificata del
Consiglio europeo.
Le istituzioni di controllo: la Corte di Giustizia dell’Unione europea e la
Corte dei conti – Accanto alla generale funzione di vigilanza svolta della
Commissione, forme più specifiche di controllo sul funzionamento dell’Unione sono
svolte dal: controllo giurisdizionale esercitato dalla Corte di Giustizia dell’Unione
europea e il controllo contabile svolto dalla Corte dei conti.
La Corte dei conti è incaricata del controllo esterno sui conti dell’Unione, delle cui
istituzioni, organi ed organismi esamina le entrate e le spese. Tale controllo riguarda
tutte le spese effettuate nel quadro delle attività dell’Unione, con eccezione del
settore militare e della difesa. Essa è composta da un cittadino per ciascuno Stato
membro che nominato su proposta di questo, ne fa parte a pieno titolo personale,
essendo tenuto ad esercitare le sue funzioni in piena indipendenza e nell’interesse
generale dell’Unione. I membri devono provenire dalle istituzioni di controllo esterno
dei rispettivi paesi o comunque essere dotati di qualificazioni specifiche; essi sono
nominati per sei anni (rinnovabili) dal Consiglio che delibera a maggioranza
qualificata, previa consultazione del Parlamento europeo, e sulla base della
proposte presentate da ciascuno Stato membro. Il Parlamento europeo procede ad
una audizione dei singoli candidati al fine di verificarne talune caratteristiche da lui
stesso fissate. Il parere del Parlamento rimane non vincolante per il Consiglio. Oltre
al decesso, la fine anticipata del mandato di un membro può aversi per dimissioni
volontarie o decadenza dichiarata dalla Corte di Giustizia per il venir meno dei
requisiti necessari o per violazione dei propri obblighi istituzionali (il sostituto sarà
tale fino a fine mandato).
La Corte ha sede a Lussemburgo, nomina al suo interno un presidente che resta in
carica per tre anni, rinnovabili. Essa adotta anche il proprio regolamento interno,
soggetto, in contraddizione con il carattere di istituzione della Corte e l’autonomia
che ne dovrebbe derivare, all’approvazione a maggioranza qualificata da parte del
Consiglio. La Corte dei Conti svolge una duplice funzione, di controllo e consultiva.
Per la prima, essa compie un riesame delle entrate e delle spese delle istituzioni e
degli organi ed organismi dell’Unione; a questo fine può svolgere le indagini
necessarie presso i locali delle altre istituzioni, di qualunque organismo di gestione
entrate e spese dell’Unione e di qualunque persona fisica o giuridica che riceva
contribuiti a carico del bilancio delle stessa, e tali soggetti sono tenuti a trasmettere
alla Corte ogni documento o dato utile allo scopo. Al termine di ciascun esercizio
essa redige una relazione annuale sull’esecuzione del bilancio, alla quale si
aggiungono relazioni specifiche su organismi dell’Unione, in particolare le agenzie.
La funzione consultiva si esprime in pareri che la Corte può produrre di propria
iniziativa o su richiesta di una delle altre istituzioni dell’Unione. In due casi tale
richiesta è anzi obbligatoria perché prevista dai Trattati (in materia finanziaria e in
caso di misure di prevenzione e lotta contro le frodi finanziarie): la mancanza del
parere di carattere non vincolante, rende illegittimo l’atto per la cui adozione sia
previsto.
Gli organismi monetari e finanziari: a) la Banca centrale europea – Sono
degli organismi operanti nel settore monetario (la Banca centrale europea o BCE) e
finanziario (la Banca europea degli investimenti o BEI). Con il Trattato di Lisbona la
BCE ha formalmente assunto la status di <istituzione> dell’Unione. Ambedue la
banche sono dotate di una propria personalità giuridica dai Trattati; dispongono di
risorse e bilancio propri, di loro organi decisionali che ne assicurano
l’amministrazione e la gestione; nell’assolvimento dei rispettivi compito operano in
una posizione di marcata autonomia dalle altre istituzioni, la BCE svolge
indipendentemente la sua funzione di governo della moneta, mentre la BEI <agisce
in piena indipendenza sui mercati finanziari alla stregua di qualsiasi altra banca>.
La loro particolare condizione di autonomia è strettamente funzionale e limitata a
quanto necessario all’assolvimento dei loro compiti, restando soggette alle norme
ed ai principi che disciplinano il sistema istituzionale, alle misure generali e al
controllo della Corte. La personalità giuridica va intesa non come soggettività delle
stesse bensì una manifestazione della loro autonomia in seno alla struttura UE.
a) La BCE è il nucleo centrale del Sistema europeo di banche centrali (SEBC), cui è
dato l’obiettivo di garantire la stabilità dei prezzi e di sostenere la politiche
economiche generali dell’Unione. Il SEBC, di cui fanno parte anche le banche
centrali nazionali della zona dell’euro, è diretto dagli organi decisionali della BCE, ai
cui indirizzi ed istruzioni le banche centrali devono attenersi.
Il Consiglio direttivo della BCE è l’organo cui spettano la definizione degli indirizzi
generali del SEBC e della politica monetaria dell’Unione. Esso comprende i membri
del comitato esecutivo ed i governatori della banche centrali degli Stati aderenti
all’euro. Le decisioni sono prese a maggioranza semplice, salvo quanto
diversamente disposto dallo Statuto. Tuttavia, per talune decisioni si applica un
sistema di voto ponderato calcolato in base alle quote del capitale della BCE
sottoscritte da ciascuna banca centrale.
Il Comitato esecutivo che ha la gestione della Banca e l’attuazione degli indirizzi di
politica monetaria decisi dal Consiglio direttivo, è organo permanente composto da
un presidente, che è anche il presidente della BCE e del Consiglio direttivo, da un
vice presidente e da altri quattro membri, nominati di comune accordo per otto anni
non rinnovabili, dal Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata su
raccomandazione del Consiglio e previa consultazione del Parlamento europeo e del
Consiglio direttivo dalla BCE. Il Comitato decide di regola a maggioranza semplice,
con il voto decisivo del Presidente in caso di parità. Fintanto che non tutti gli Stati
membri fanno parte dell’euro, il Consiglio direttivo ed il Comitato esecutivo sono
affiancati da un Consiglio generale composto dal presidente e dal vice presidente
della BCE e dai governatori delle banche centrali di tutti gli Stati aderenti e non
all’euro, deputato ad essere istanza di consultazione tra stati aderenti e non con
riguardo ai tassi di cambio tra questo e le altre monete dell’Unione. La BCE può
emettere, unitamente alle banche centrali nazionali, le banconote della moneta
unica. La sede è a Francoforte. Essa può adottare atti normativi; svolge anche una
funzione di controllo sull’esercizio delle competenze altrui, dovendo essere
consultata per parere – seppur non vincolante – su molte deliberazioni del Consiglio;
spetta poi un potere di iniziativa legislativa nei confronti del Consiglio; è dotata di
un potere sanzionatorio nei confronti delle imprese che violino gli obblighi imposti
dai regolamenti e dalle decisioni da essa adottati. Ma con riferimento al
funzionamento della moneta unica, compiti essenziali sono assegnati anche al
Consiglio che ha il ruolo centrale per il coordinamento delle politiche economiche
degli Stati, detenendo tanto un potere decisionale ed di indirizzo, che un potere
sanzionatorio nei confronti degli Stati membri per eventuali situazioni di eccessivo
disavanzo pubblico, potere che esso esercita su impulso della Commissione.
b) La Banca europea degli investimenti – La BEI è l’organismo finanziario
dell’Unione europea. Essa contribuisce ad uno sviluppo equilibrato del mercato
interno, finanziando, mediante prestiti e garanzie, progetti diretti alla valorizzazione
delle regioni meno sviluppate od all’ammodernamento o riconversione di imprese,
o più in generale progetti di interesse comune per più Stati membri, e dei quali gli
Stati membri non sarebbero in grado di assicurare autonomamente l’integrale
finanziamento.
Essa è dotata di un proprio apparato organico ed amministrativo. Al vertice vi è il
Consiglio dei governatori composto da un ministro per Stato membro (in generale in
ministro della finanze) che ha il compito di fissare le direttive generali delle politiche
di credito della Banca e di decidere gli aumenti di capitale. Con l’eccezione di alcune
deliberazione che richiedono l’unanimità, il Consiglio decide a maggioranza
semplice dei suoi membri o se espressamente stabilito a maggioranza qualificata.
Le concessioni di crediti e garanzie della Banca sono assicurate da un Consiglio di
amministrazione, di 26 amministratori, nominati a titolo personale dal Consiglio dei
governatori per 5 anni rinnovabili. Il Consiglio di amministrazione vota a
maggioranza di 1\3 dei membri, rappresentanti almeno il 50% del capitale
sottoscritto; è affiancato da un Comitato direttivo che si occupa della preparazione
della sua decisioni e dell’ordinaria amministrazione, formato da un presidente, da
otto vicepresidenti, e nominato per 6 anni dal Consiglio dei governatori su proposta
del Consiglio di amministrazione.
Gli organi consultivi: Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sono
assistiti da un Comitato economico e sociale e da un Comitato delle regioni, che
esercitano funzioni consultive>. Attraverso questi tipi di organi si mira a far si che il
processo decisionale si svolga nella consapevolezza degli specifici interessi di volta
in volta in gioco e delle valutazione degli ambienti direttamente coinvolti. La loro
composizione ed il loro funzionamento sono disciplinati direttamente nei Trattati;
essi sono i soli ad avere una composizione strettamente non governativa; a godere
di una affettiva autonomia regolamentare e finanziaria; i soli ad avere competenze
ampie e non limitate ad uno specifico settore di attività dell’Unione.
a) Il Comitato economico e sociale è l’organo consultivo rappresentativo <della
società civile, nei settori socioeconomico, civico, professionale e culturale>. Esso
riunisce rappresentanti delle organizzazioni di datori di lavoro, di lavoratori
dipendenti e di altri attori della società civile. Nel rappresentare gli interessi dei
suddetti, i componenti del Comitato ne fanno comunque parte a titolo personale.
Essi non sono vincolati da alcun mandato imperativo essendo chiamati ad esercitare
le loro funzioni in piena indipendenza nell’interesse generale dell’Unione. Il Trattato
fissa in un massimo di 350 il numero dei membri, ripartiti tra gli Stati membri. Essi
sono nominati dal Consiglio a maggioranza qualificata per un mandato di 5 anni
rinnovabile. Il Consiglio delibera sulla base delle proposte formulate dagli Stati
membri ed è tenuto a consultare la Commissione, il cui parere seppur obbligatorio,
non è vincolante. Il margine di discrezionalità del Consiglio rispetto alle proposte
provenienti dagli Stati membri è ridotto, non essendo più chiamato ad assicurare
un’adeguata rappresentanza alle diverse categorie della vita economica e sociale.
Spetta al Comitato designare il suo presidente, tra i suoi membri, e adottare il
proprio regolamento interno. Si articola in tre gruppi di membri, che rappresentano
i datori di lavoro, i lavoratori dipendenti e le altre componenti economiche e sociali
della società civile organizzata. L’attività del Comitato consiste nella formulazione di
pareri su proposte di atti specifici o su tematiche generali di competenza
dell’Unione. I pareri possono essere formulati d’iniziativa dello stesso Comitato o su
richiesta del Parlamento europeo, del Consiglio o della Commissione. In taluni casi,
queste istituzioni sono tenute dallo stesso TFUE a consultare il Comitato prima
dell’adozione di loro atti; fermo restando il valore non vincolante del parere del
Comitato, la sua mancanza è motivo di illegittimità dell’atto adottato. Il Parlamento
europeo, il Consiglio e la Commissione hanno la possibilità, se necessario, di
imporre al Comitato un termine non inferiore a un mese, per la formulazione del
parere, superato il quale l’atto può essere adottato anche in assenza dello stesso.
La consultazione obbligatoria del Comitato economico e sociale è necessario per i
settori del mercato interno, i trasporti, l’occupazione e la politica sociale, la sanità
pubblica, la protezione dei consumatori, le reti trans europee, la politica industriale,
la coesione economica e sociale, la ricerca e l’ambiente.
b) Il Comitato delle Regioni – Per dare voce alle collettività politiche locali,
permettendo loro di rappresentare il loro punto di vista direttamente e senza la
mediazione degli Stati. Esso è composto da rappresentanti delle collettività regionali
e locali degli Stati membri, 350 massimo. Anch’essi non sono vincolati da alcun
mandato imperativo e sono chiamati ad esercitare le loro funzioni in piena
indipendenza nell’interesse generale dell’Unione. Il rapporto esistente con l’istanza
regionale o locale di provenienza riveste un valore formale. I membri devono essere
<titolari di un mandato elettorale nell’ambito di una collettività regionale o locale, o
politicamente responsabili> se tale qualità viene meno in corso di mandato, essi
cessano automaticamente e devono essere sostituiti. Spetta ad ogni Stato
designare i propri candidati al Comitato delle Regioni e determinare la proporzione,
all’interno della quota di membri assegnatagli, tra i rappresentanti dei diversi livelli
del decentramento.
Quanto all’organizzazione interna del Comitato, anche i punti di contatto con il
Comitato economico e sociale sono molti, la nomina del presidente, l’adozione del
regolamento interno e lo svolgimento dei lavori per commissioni specializzate. La
differenza con l’altro Comitato sta nel fatto che i membri del Comitato delle Regioni
si aggregano per gruppi politici che riflettono i principali orientamenti presenti
anche nel Parlamento europeo.
Anche la funzione consultiva del Comitato delle Regioni è identica al Comitato
economico e sociale: esso è consultato dal Parlamento europeo, dal Consiglio o
dalla Commissione nei casi previsti dal Trattato; quando la consultazione è imposta
dai Trattati, l’atto adottato senza richiedere il parere del Comitato è illegittimo, a
meno che sia scaduto il termine di (almeno) un mese; il Comitato può, quando lo
ritenga utile, formulare pareri di sua iniziativa. Quanto alle materie oggetto di
consultazione, qui sono più limitate.
Le agenzie europee – Sono organismi specializzati dotati di personalità giuridica
e di una certa autonomia organizzativa e finanziaria, incaricati di fornire assistenza
alle istituzioni sotto forma di pareri e raccomandazioni. Per denominare questi
organismi si è fatto ricorso al termine <agenzie>. Ciò non deve far credere che
siano assimilabili alle agenzie degli ordinamenti nazionali. Ad esse le accomuna la
funzione regolatoria o esecutiva che sono chiamate a svolgere sulla base di una
qualificazione tecnica, non può dirsi altrettanto del carattere di indipendenza visto
che nella struttura gestionale delle agenzie europee sono rappresentati tanto gli
Stati membri che la Commissione europea. Esse rappresentano l’espressione di un
decentramento della funzione amministrativa. Se ne contano oggi più di 30, e a
parte le poche previste dai Trattati, es. Europol o Eurojust, la maggior parte di
queste è stata creata sulla base decisioni autonome delle istituzioni UE (si veda
FRONTEX, Agenzia per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere
esterne dei Membri dell’UE creta con reg. 2004 del Consiglio). Con tali agenzie non
vanno confuse le “agenzie esecutive” create su regolamento del Consiglio nel 2003.
Sono incaricate di compiti legati a gestione di programmi finanziari sotto autorità
della Commissione. Questa ne fissa la durata, ne stabilisce la struttura e la sede è
presso una delle sedi della Commissione.
L’apparato amministrativo dell’Unione - L’apparato su cui poggia l’Unione conta
55.000 dipendenti (5.000 sono solo interpreti e traduttori) distribuiti tra le diverse
istituzioni,organi e organismi pe un costo di circa il 6% dl bilancio generale. (numero
poco elevato se si pensa che Milano conta un dipendente comunale ogni 83 ab., l’UE
1/9.145). Più della metà di questi si concentra in ruoli della Commissione, vera
amministrazione dell’UE.Tutto il personale è regolato da uno Statuto Unico adottato
dal PE e dal Consiglio previa consultazione delle istituzioni interessate che
disciplina: diritti e doveri (come indipendenza da Stato e interessi privati e
risarevatezza delle informazioni acquisite), modalità di assunzione, condizioni
lavorative, trattamento retributivo,pensionistico, regime disciplinare ecc. Lo statuto
delinea anche le carriere dei dipendenti: AD - amministratori - , cui corrispondono
funzioni direttive o scientifico/linguistiche e gli AST, - assistenti - cui competono
compiti esecutivi o d’ufficio. Accanto al personale di ruolo vi è anche il personale a
tempo determinato, nonchè esperti nazionali distaccati, gli END, cioè funzionari del
Membro distaccati presso la Commissione per un certo periodo al fine di scambio di
conoscenze. L’accesso alla funzione pubblica europea avviene per concorso, i
vincitori sono assunti poi dall’autorità investita del potere di nomia - AIPN. Requisiti:
cittadinanza in un membro, conoscenza approfondita di una lingua ufficiale più di
una ulteriore collegata alla funzione che si eserciterà. L’AIPN dovrebbe selezionare
senza alcun riferimento alla nazionalità ma al fine di evitare che talune funzioni
siano esercitate da un numero di cittadini provenienti da uno solo o pochi Stati si
prevede una deroga basata sulla nazionalità per permettere una rappresentanza più
ampia possibile. Per le controversie di lavoro, esauriti i ricorsi amministrativi interni
alla propria istituzione, è possibile il ricorso giurisdizionale presso il Tribunale della
funzione pubblica, le cui sentenze sono appellabili al Tribunale dell’Unione. I principi
cui si conforma l’amministrazione UE sono presenti nella stessa Carta dei Diritti
fondamentali, che fa della buona amministrazione un diritto di tutti coloro che
entrino in contatto con l’apparato amministrativo (diritto che sancisce
imparzialità,equità e termine ragionevole nella trattazione della questione del
soggetto).
Il regime linguistico dell’Unione - Importanza di non poco conto, poichè la
lingua incide sulla fluidità e speditezza dell’accesso alle istituzioni, condizionando i
rapporti tra cittadino e UE. Valenza anche politica, poichè le lingue identificano
l’identità europea, che vede nella sua diversità uno dei valori fondanti. Piena parità
delle lingue, oggi 24 quelle ufficiali. Trattati e loro atti redatti in tutte queste. Le
comunicazioni scambiate tra istituzioni UE e Stato o singolo cittadino devono essere
effettuate nella lingua dei medesimi. Quanto all’uso delle lingue all’interno delle
istituzioni UE si rinvia ai regolamenti interni di queste, le quali si basano sempre più
su un regime linguistico semplificato (scelta giustificata da un risparmio di spesa
qualora infatti si dovesse tradurre ogni atto/comunicazione in 24 lingue) es. riunioni
informali in Consiglio e Consiglio europeo sistema pentalinguistico: ita, fr, ingl, ted
e spag.
Le finanze dell’Unione e in particolare adozione e esecuzione del bilancio -
Le spese di finanziamento dell’apparato isituzionale dell’UE, così come quelle per
l‘attuazione di attività e politiche, sono finanziate attraverso un sistema di risorse
proprie, introdotto nei ‘70, in sostituzione di un metodo basato su contributi
obbligatori versati dagli stati. Il passaggio risponde a esigenze di maggiore
autonomia finanziaria dell’Unione dai membri. Il termine risorse proprie non indica
che queste derivino da prelievi fisclai percepiti dall’Unione, si tratta infatti sempre di
imposte riscosse dagli stati e poi trasferiti al bilancio UE. Però il loro ammontare non
è più oggetto di difficile trattativa tra i membri ma è frutto di un imposta fissata a
livello europeo; la discussione verte oggi sul volume complessivo delle risorse
destinate all’UE e non più sul contributo del singolo dato che questo dipende
unicamente dal livello di prosperità economica. Decisioni circa nuove categorie di
risorse o riguardanti la soppressione di esistenti sono adottate dal Consiglio
all’unanimità su proprosta della Commisione e previa consultazione del PE; entrano
comunque in vigore dopo approvazione da parte di tutti gli Stati. Le risorse proprie
sono quelle tradizionali (prelievi agricoli e dazi doganali), i prelievi sull’IVA (dal ‘70 si
trasferisce all’Unione un’aliquota dell’IVA riscossa da ciascun membro), e i prelievi
sull’RNL che oggi finanzia la maggior parte del bilancio (il Reddito Nazionale Lordo
di un paese si ottiene sommando al PIL i profitti delle imprese nazionali e i redditi
percepiti dai cittadini e sottraendo reddito e profitti percipiti nello stato da imprese
e cittadini non nazionali. Sulla base di queste entrate il bilancio dell'UE appare molto
modesto in rapporto alle attività svolte, corrisponde circa al 2% del totale dei bilanci
nazionali dei membri. L'insieme delle entrate derivanti dalle risorse proprie
confluisce, con le spese previste per ciascun esercizio finanziario, nel bilancio
annuale dell'Unione, questo deve determinare un pareggio tra spese e entrate (di
fatto il bilancio UE riguarda le sole uscite poiché le entrate sono predeterminate dal
sistema delle risorse proprie). Il bilancio deve ispirarsi a una serie di principi, la cui
mancanza ne determina l’annullamento: unità (documento unico), annualità
(entrate e spese oggetto di previsione per ciascun esercizio di bilancio), equilibrio
(spese nei limiti delle risorse proprie no ricorso al debito). L’adozione del bilancio
avviene mediante procedura legislativa speciale che interessa Commissione,
Consiglio e PE. Disciplinata dal TFUE richiede cadenze molto strette, che qualora
non vengano rispettate, comportano un’adozione tacita, al fine di evitare l’avvio di
un nuovo esercizio finanziario annuale senza che vi sia un bilancio adottato.
L’adozione del bilancio è tradizionalmente motivo di contrasto tra PE e Consiglio: il
primo favorevole a un aumento del bilanco anche a costo di aumentare le entrate, il
secondo restio. Bisogna dire che l’esercizio di bilancio è da tempo inquadrato in una
cornice programmatoria che copre più anni, il QFP (quadro finanziario pluriennale). Il
TFUE stabilisce che almeno ogni 5 anni il Consiglio adotti all’unanimità con
l’approvazione del PE un QFP; non sostituisce i bilanci annuali ma ne vincola
l’approvazione. L’esecuzione del bilancio generale spetta alla Commissione ferm
restando la responsabilità delle singole istituzioni/organi all’esecuzione di specifiche
sezioni delle stesso che li riguardino. Il bilancio è soggetto a un controllo contabile,
che spetta alla Corte dei Conti che lo esercita ex post e riguarda legalià e
regolarità delle entrate/usicte e rispetto dei principi di sana gestione finanziaria.
Quello politico è esercitato dal PE che delibera lo scarico del bilancio dopo che la
Commissione abbia presentato allo stesso PE e al Consiglio i conti annuali. Il PE
interpreta lo scarico non solo come un adempimento tecnico ma anche in chiave di
giudizio politico sulla Commissione, in taluni casi il PE si è rifiutato di concedere lo
scarico con motivazioni spesso più politiche che di bilancio.

CAPITOLO III - LE FONTI


Profili introduttivi. il diritto primario e derivato - Come ogni altro ordinamento
giuridico quello dell’Ue è organizzato intorno ad un sistema di fonti, più ampio ed
articolato della coppia diritto primario- diritto derivato. Il diritto primario non si
esaurisce nei Trattati istituivi in quanto tali; il diritto derivato, con riferimento alla
produzione normativa basata su previsioni espresse dei Trattati, si identifica con un
complesso di atti assai vari. Il sistema creato dai Trattati annovera altre categorie di
fonti. Alcune di queste ulteriori fonti erano previste fin dall’inizio nel testo dei
Trattati: ad esempio gli accordi internazionali conclusi con Stati terzi che sono
vincolanti per le istituzioni e per gli Stati membri. Altre sono frutto di successive
modifiche dei Trattati originari e dell’elaborazione giurisprudenziale della Corte di
Giustizia, principi evocati da sentenze della Corte che hanno ora consacrazione
formale.
Il carattere <costituzionale> dei Trattati – Al vertice delle fonti vi sono i Trattati
istitutivi. Il TUE e il TFUE costituiscono l’atto fondante dell’Unione e l’atto che
disciplina da un lato le competenze di questa e le sue procedure di funzionamento
e, dall’altro i principi e le regole di base su cui è modellato l’intervento delle
istituzioni nei diversi settori di loro competenza. La collocazione dei Trattati al
vertice del sistema delle fonti spiega il fatto che si sia parlato più di una volta degli
stessi in termini di <Costituzione> da parte della Corte di Giustizia data
l’immodificabilità dei principi in essi contenuti neppur con il procedimento di
emendamento da questi previsti. Ma ai Trattati istitutivi in realtà manca la stessa
struttura di una carta costituzionale, non contengono solo i principi strutturali e
materiali dell’ordinamento ma ne disciplinano fin nei dettagli i settori di competenza
e la relative regole di funzionamento. Sul piano normativo i due Trattati usciti da
Lisbona hanno pur sempre uguale valore giuridico e costituiscono perciò un
complesso normativo unico nel quale sarebbe difficile subordinare norme dell’uno
ad un principio di conformità con le norme dell’altro, nonostante si prefiguri per la
prima volta, nel TUE, l’esistenza di un trattato base del processo d’integrazione
europea dato il taglio servente del TFUE. La tendenza a vedere nei Trattati istitutivi
un fenomeno costituzionale ne sottolinea la peculiarità che li caratterizza in
rapporto ai normali accordi internazionali. Ciò è vero in primo luogo circa il modo in
cui le norme dei Trattati vanno interpretate. <Ogni disposizione di diritto
comunitario va ricollocata nel proprio contesto e interpretata alla luce dell’insieme
delle disposizioni del suddetto diritto, delle sue finalità, del suo stadio di evoluzione
al momento in cui va data applicazione alla disposizione di cui trattasi>. Quanto
alle limitazioni che incontra il potere di emendamento dei Trattati, non si può negare
una certa rassomiglianza alle carte costituzionali. Non si può affermare che vi siano
limiti materiali all’esercizio di quel potere, vi potrebbero essere emendamenti
suscettibili di cambiare in profondità la natura stessa del sistema giuridico. Ma a
differenza del diritto internazionale, gli Stati non sono liberi circa il procedimento da
seguire per arrivare a quelle modifiche. L’art 48 TUE prevede una <procedura di
revisione ordinaria>. In base ad essa, quando uno Stato membro, il Parlamento
europeo o la Commissione presentino una proposta di revisione dei Trattati, e il
Consiglio europeo previa consultazione del Parlamento europeo e se del caso della
Commissione, esprima a maggioranza semplice il proprio parere favorevole, è
convocata una convenzione composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali,
dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, del Parlamento europeo e della
Commissione, a meno che ciò appaia inutile in ragione dell’entità ridotta delle
modifiche proposte. In questa seconda ipotesi sarà convocata direttamente una
conferenza intergovernativa tra gli Stati membri sulla base di un mandato fissato
dallo stesso Consiglio europeo; altrimenti spetterà alla convenzione elaborare quel
mandato nella veste di un progetto, sulla base del quale la conferenza
intergovernativa predisporrà l’accordo di modifica dei Trattati, che entrerà in vigore
una volta ratificato da tutti secondo le rispettive procedure costituzionali. L’art 48
disciplina anche, a seguito del Trattati di Lisbona, due <procedure di revisione
semplificate>, la prima riguardante proposte di modifica di disposizioni della parte
terza del TFUE che non comportino un’estensione delle competenze dell’Unione, la
seconda riservata all’eventuale passaggio dall’unanimità alla maggioranza
qualificata di decisioni del Consiglio nel quadro del TFUE e del titolo V del TUE (il
titolo V TUE riguarda le <Disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza),
ovvero dalla procedura legislativa speciale a quella ordinaria per l’adozione di atti
legislativi nel quadro sempre del TFUE (a differenza della prima procedura di
revisione semplificata, la cui attivazione richiede un’iniziativa di uno Stato membro,
del Parlamento europeo o della Commissione, la seconda può essere attivata dal
Consiglio europeo di sua iniziativa). Spetta al Consiglio europeo decidere
all’unanimità su tali modifiche su consultazione del Parlamento europeo, della
Commissione ed eventualmente della BCE, nel primo caso, previa approvazione del
solo Parlamento nel secondo. E nel primo caso la decisione del Consiglio dovrà
ricevere l’approvazione degli Stati membri secondo le rispettive procedure
costituzionali per entrare in vigore, mentre nel secondo essa entrerà in vigore
direttamente a meno che il parlamento di uno Stato membro non si opponga entro
sei mesi.
I Trattati e il diritto primario – Accanto ai due Trattati che oggi costituiscono
l’asse portante dell’Unione europea, esiste tutta una serie di altri atti ad essi
ricollegati, che, venuti nel tempo ad integrare o modificare le precedenti versioni dei
Trattati, continuano oggi ad esplicare la loro efficacia pure in relazione ai Trattati
attuali. Si pensi gli atti internazionali scaturiti negli anni (dal Trattato di Bruxelles del
65 a Lisbona nel 2007). Ora come in passato, i Trattati istitutivi sono poi affiancati
da una serie di protocolli ad essi allegati, dove sono disciplinati alcuni aspetti del
funzionamento dell’Unione. L’inserimento di un protocollo è dovuto alla volontà di
non appesantire ulteriormente il testo del Trattato e di facilitare l’eventuale
successiva integrazione della disciplina dettata dal protocollo. Questo tipo di
strumento è stato utilizzato per introdurre nel sistema discipline ad applicazione
differenziata senza intaccare la portata unitaria dei Trattati principali e del diritto
dell’Unione: è il caso per il passato del Protocollo sulla politica sociale, attraverso cui
si autorizzò al tempo del Trattato di Maastricht una cooperazione rafforzata ante
litteram in materia di lavoro tra undici Stati membri su dodici; o si pensi ai Protocolli
sugli Statuti di alcuni organi e istituzioni dell’Unione (Corte di Giustizia, BCE ecc).
Quale ne sia la finalità, le norme di questi protocolli hanno comunque lo stesso
valore giuridico dalle norme dei Trattati ai quali si ricollegano, ne sono <parte
integrante>.
Alla nozione dei Trattati, quali fonti di diritto primario, vanno ricondotti anche gli atti
di adesione, attraverso i quali hanno acquistato lo status di membro i diversi Stati
che si sono venuti ad aggiungere ai sei originari. La procedura di adesione regolata
oggi dall’art 49 TUE, sfocia in un accordo internazionale tra gli Stati già membri e lo
Stato aderente, destinato a fissare le condizioni per l’ammissione e le eventuali
deroghe,speso solo transitorie, alle norme esistenti che permettano di tenere conto
di problemi specifici dello Stato aderente. Le norme corrispondenti dell’atto di
adesione vanno pertanto ad integrare i Trattati istitutivi. Sempre alla nozione di
Trattati (quindi di diritto primario) anche quelle integrazioni degli stessi che sono
avvenute sulla base di procedure semplificate. In particolare, all’istituzione del
sistema delle risorse proprie comunitarie o all’introduzione dell’elezione a suffragio
diretto del Parlamento europeo. Va infine considerato, quando ci si riferisce ai
Trattati, tanto quali istitutivi quanto alcuni degli atti ad essi collegati, quali quelli di
adesione di nuovi membri, sono accompagnati da una serie numerosa di
dichiarazioni concernenti specifiche parti o norme degli stessi ovvero aspetti ad essi
in qualche modo connessi; ovviamente tali dichiarazioni sono prive di valore
normativo, esse fanno di parte del <contesto> ma costituiscono strumenti di
interpretazione delle norme alle quali direttamente si riferiscono es. Dichiarazione di
Vienna del 69. Discorso a parte è per la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
prodotta a latere del Consiglio europeo di Nizza del 2000 che con il Trattato di
Lisbona ha acquistato, alla stregua di un protocollo, valore formale di diritto
primario (mentre prima fungeva da dichiarazione ai Trattati): essa <ha lo stesso
valore giuridico dei Trattati>.
Segue: Gli effetti delle norme di diritto primario sui soggetti
dell’ordinamento – <L’ordinamento europeo riconosce come soggetti non soltanto
gli Stati membri, ma anche i loro cittadini>, quindi è del tutto concepibile che dal
Trattato derivino diritti soggettivi per i singoli, e ciò <non soltanto nei casi in cui il
Trattato espressamente li menziona, ma anche come contropartita di precisi obblighi
imposti dal Trattato ai singoli, agli Stati membri o alle istituzioni comunitarie>.
Questo non significa che tutte le norme dei Trattati siano suscettibili di produrre
effetti direttamente in capo a persone fisiche o giuridiche, dato che sono per lo più
strutturate avendo a modello destinatari di natura statuale. Una norma può creare
per i singoli situazioni giuridiche soggettive che possano essere invocate davanti ad
un giudice nazionale. Caratteristiche di queste norme sono la chiarezza, la
precisione, la completezza ed il carattere incondizionato delle norma invocata. Così
come possono attribuire loro diritti, le norme dei Trattati possono essere per i
privati anche fonte diretta di obblighi nei confronti dei altri privati: ad es il principio
della parità di retribuzione fra uomo e donna per un lavoro di pari valore, il divieto di
discriminazione per motivi di nazionalità in materia di lavoro subordinato e di
prestazione di servizi.
I principi generali di diritto. In particolare il principio del rispetto dei diritti
fondamentali e la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione- <I diritti
fondamentali, garantiti della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali comuni agli Stati membri, fanno parte del
diritto dell’Unione in quanto principi generali> (TUE); la categoria è frutto però
dell’elaborazione della Corte di Giustizia, la quale ha consolidato l’esistenza di una
serie di principi mutuati da altri sistemi giuridici o da norme degli stessi Trattati,
ricostruendoli come principi di per sé inerenti al sistema giuridico dell’Unione intesa
come una comunità di diritto. Leale collaborazione tra le istituzioni e con gli Stati
membri, rispetto dell’equilibrio istituzionale, certezza del diritto, legittimo
affidamento. Tali principi sono serviti a consentire una più compiuta ricostruzione di
un dettato normativo altrimenti generico o incompleto; a rafforzare una certa
interpretazione di disposizioni del diritto dell’Unione che si prestavano a più di un
significato; a costruire ulteriori parametri di legittimità del comportamento delle
istituzioni o degli Stati membri. Con riferimento al principio di tutela dei diritti
fondamentali della persona umana la Corte si è autonomamente incaricata di
affermare l’esistenza nel sistema giuridico dell’Unione di un obbligo di rispetto dei
diritti fondamentali da parte delle istituzioni. Con l’ art 6 TUE introdotto a Maastricht
e riformulato a Lisbona si esplicita l’impegno dell’Unione a rispettare i diritti
fondamentali; questo rispetto si impone non solo da parte degli atti di diritto
derivato ma rappresenta anche un criterio al quale conformare l’interpretazione
delle norme degli stessi Trattati. Quanto al rispetto dei diritti fondamentali
nell’applicazione dei Trattati, non vi è solo l’obbligo di tale rispetto da parte degli
atti delle istituzioni ed a valutare conseguentemente la compatibilità di tali atti con
i diritti fondamentali, ma anche nei confronti dei comportamenti delle autorità
nazionali quando queste agiscono in attuazione del diritto posto in essere dai
Trattati. Vincolano gli Stati membri quando essi danno esecuzione alle discipline
comunitarie, questi sono tenuti ad applicare tali discipline nel rispetto dei diritti
fondamentali; allo stesso modo gli atti adottati nel quadro del TUE devono essere
interpretati dal giudice nazionale in maniera che siano rispettati i diritti
fondamentali e che sia accertato che l’applicazione delle misure prese sul piano
nazionale nell’attuazione di tali atti non sia tale da determinare una violazione dei
diritti fondamentali.
Per quanto concerne l’individuazione concreta dei diritti fondamentali oggetto del
citato obbligo di rispetto, la Corte ha individuato la fonte cui ispirarsi da un lato nelle
tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, dall’altro nella Convenzione
europea dei diritti dell’uomo firmata a Roma nel 1950 e negli strumenti
internazionali di cui siano parti tutti gli Stati membri. È contemplato nei Trattati il
divieto di tortura o di trattamenti inumani o degradanti, del diritto alla libertà di
associazione sindacale, del diritto alla proprietà privata e al libero esercizio di
un’attività economica o professionale, libertà religiosa, libertà di espressione e di
formazioni, tutela della vita privata e familiare, diritto all’inviolabilità del domicilio,
diritto alla riservatezza, ad un processo equi, alla difesa, irretroattività delle norme
penali, diritto all’uguaglianza. I diritti fondamentali non vanno intesi come
<prerogative assolute e devono essere considerati in relazione alla funzione da essi
svolta nella società. E’ pertanto possibile operare restrizioni, purché dette restrizioni
rispondano affettivamente a finalità di interesse generale perseguite (dall’Unione) e
non siano un intervento sproporzionato ed inammissibile che pregiudicherebbe la
stessa sostanza di tali diritti>.
Dopo aver sviluppato il principio di rispetto dei diritti fondamentali attraverso ls
giurisprudenza della Corte e averli consacrati nell’art 6 TUE sostanziandolo con
riferimenti alla CEDU e alle tradizioni costituzionali dei Membri, L’Unione si è poi
dotata di uno strumento autonomo di rilevazione, la Carta dei diritti fondamentali
proclamata da PE, Consiglio e Comissione nel dicembre 2000. Essa si presentava
come un contenitore ricognitivo di diritti già consacrati giuridicamente altrove,
divisa in sei capitoli dedicati a dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà ecc. Con il
Trattato di Lisbona la Carta dei diritti fondamentali, se prima era uno strumento
privo di valore vincolante, ha acquistato efficacia vincolante. Diveniva così il
parametro di riferimento per l’effettivo rispetto di tali diritti da parte dei membri e
delle istituzioni. Come ha ricordato una recente sentenza della Corte, per quanto
riguarda la Carta, essa non può valutare una normativa nazionale che non si collochi
nell’ambio di diritto dell’Unione (in caso contrario si applicheranno le norme
dell’Unione, cioè della Carta, a discapito di quelle interne). La Corte ha specificato
che in questi casi di situazioni giuridiche meramente interne, il rispetto dei diritti
fondamentali non viene comunque meno, ma cambierà semmai lo strumento su cui
parametrare la tutela es. CEDU.
Oltre a riconoscere alla Carta lo stesso valore giuridico dei Trattati, l’art 6 TUE ha
previsto anche l’adesione dell’Unione alla Cedu: ciò risulta importante non tanto per
una maggiore vincolatività delle sue norme, visto che l’obbligo vi era già mediante
la Carta, ma per la sottoposizione al sistema di controllo CEDU. Ora la Corte europea
dei diritti dell’uomo di Strasburgo (Corte EDU) potrà essere chiamata, sulla base di
ricorsi individuali, a pronunciarsi sul rispetto dell’Unione delle norme CEDU
rafforzando il controllo già esercitato dalla Corte di Giustizia e quindi alzando il
livello di protezione dei diritti. Dato che la CEDU è stata aperta ai soli Stati,
l’adesione dell’Unione richiede un accordo col Consiglio d’Europa, in cui è
incardinata la CEDU. Il negoziato tra Commissione e Comitato direttivo per i diritti
umani del Consiglio d’Europa è partito poco dopo Lisbona e solo di recente si è
arrivati a un progetto di accordo. L’Unione sarà responsabile unicamente per i propri
atti, mentre i Membri rispondono dei propri atti, anche se in esecuzione del diritto
UE; Stati e Unione possono rispondere anche in solido, instaurando così un
meccanismo di liticonsorzio. Al fine poi di salvaguardare il ruolo della Corte di
Giustizia quale interprete ultimo del diritto dell’Unione, qualora questa non sia stata
ancora interpellata circa la violazione della CEDU lamentata nel caso specifico, il
ricorso dinnanzi alla Corte EDU verrò sospeso fino a sua pronuncia.
Gli accordi internazionali con Stati terzi e le altre norme internazionali –
Un’ulteriore fonte di norme è il diritto internazionale, ed in particolare gli accordi
internazionali che sono conclusi dall’Unione con Stati terzi o organizzazioni
internazionali o organi paritetici operanti in seno a tali accordi. <Le norme del
diritto consuetudinario internazionale vincolano le istituzioni, e fanno parte
dell’ordinamento giuridico> dell’Unione. In particolare, dal momento in cui entrano
in vigore sul piano internazionale gli accordi conclusi con Stati terzi (o organizzazioni
internazionali) diventano <parte integrante dell’ordinamento>; si tratta di una
conseguenza automatica di quell’entrata in vigore. Un accordo vincola <le istituzioni
dell’Unione e gli Stati membri operando alle condizioni indicate> nei Trattati. Il fatto
che l’efficacia nell’ordinamento dell’Unione europea dell’accordo internazionale non
dipenda da un atto delle istituzioni dell’Ue non esclude che l’atto con cui il Consiglio
decide la conclusione dell’accordo possa contenere norme di attuazione specifica di
singole disposizioni convenzionali. Dal fatto che un accordo con uno Stato terzo
diventi parte integrante dell’ordinamento dell’Unione, vincolando le istituzioni e gli
Stati membri, non consegue necessariamente che la sue disposizioni possano
essere invocate in giudizio da parte dei singoli. In caso tale la disposizione deve
porre un obbligo chiaro e preciso, la cui esecuzione o i cui effetti non risultino
subordinati all’adozione di alcun atto ulteriore. Nel caso di disposizioni di origine
convenzionale bisogna <esaminare le stesse alla luce sia dell’oggetto e dello scopo,
sia del contesto dell’Accordo> di cui fanno parte. Possono anche non produrre affetti
diretti come per es nel caso dell’Accordo generale sulle tariffe e il commercio (GATT)
si è escluso che norme di questo potessero esplicare effetti diretti nell’ordinamento
dell’Unione, sulla base della considerazione della <grande flessibilità delle
diposizioni in specie di quelle relative alla possibilità di deroghe, ai provvedimenti
ammessi in caso di difficoltà eccezionali ed alla composizione delle controversie fra
i contraenti>.
Secondo la Corte <in conformità ai principi dei diritto internazionale, le istituzioni
dell’Unione, competenti a negoziare e concludere un accordo con un paese terzo,
sono libere di convenire con questo degli effetti che le disposizioni dell’accordo
devono produrre nell’ordinamento interno delle parti contraenti>.
Gli accordi conclusi con Stati terzi sono evidentemente subordinati ai Trattati, dato
che l’esercizio delle competenze internazionali dell’Unione deve avvenire nel
rispetto delle regole materiali e procedurali in essi stabilite; la Corte può essere
investita della questione della compatibilità di un accordo con il diritto primario. Gli
accordi conclusi dall’Unione vincolano le istituzioni quindi un loro atto può essere
oggetto di annullamento per contrasto con un obbligo internazionale dell’Unione; vi
è la possibilità che l’incompatibilità dell’atto delle istituzioni con la norma
internazionale venga invocata da un privato, ma anche da uno Stato membro.
Quanto all’obbligo di interpretare gli atti di diritto derivato alla luce di un accordo
internazionale, la Corte ha affermato la sussistenza di detto obbligo anche in
relazione ad un accordo di cui non sia parte contraente l’Unione, ma tutti gli Stati
membri, in ragione del principio di buona fede e un obbligo di leale collaborazione
con gli Stati membri. (N.B. non sono parte integrante dell’ordinamento UE gli
accordi internazionali stipulati tra gli Stati membri e stati terzi: l’applicazione del
Trattato non pregiudica l’impegno del Membro di rispettare diritti, o adempiere
obblighi verso un terzo derivanti da convenzione anteriore alla sua adesione. Ciò
implica la piossbilità di rendere inoperante una norma UE in vista di tale precedente
accordo. Ad ogni modo l’aderente è tenuto a denunciare tale accordo e ad eliminare
i contrasti tra impegni assunti e trattati)
Gli atti normativi tipici di diritto derivato – Nell’ordinamento creato dai Trattati
operano in posizione subordinata a questi, una serie di fonti di diritto derivato
dell’attività normativa delle istituzioni. L’art 288 del TFUE specifica i diversi tipi di
atti di cui le istituzioni si possono avvalere nell’esercizio di questa attività: <per
esercitare le competenze dell’Unione, le istituzioni adottano regolamenti, direttive,
decisioni> indicati come gli <atti tipici> del diritto derivato. Con una soluzione in
cui si ritrovano tracce di quando era stato previsto dalla Costituzione europea, gli
atti enumerati in questo articolo assumono una diversa natura a seconda della
procedura con cui sono adottati. Quando ciò avvenga sulla base di una c.d.
procedura legislativa, i regolamenti, le direttive e le decisioni hanno natura
legislativa; se questi stessi atti sono emanati su delega di un atto legislativo o in
esecuzione di un atto giuridicamente vincolante dell’Unione, essi assumono
rispettivamente la veste di atti delegati o di esecuzione (regolamento delegato,
regolamento di esecuzione, ecc); atti normativi adottati al di fuori di queste due
ultime ipotesi non rivestono formalmente carattere legislativo, casi del genere
costituiscono la regola nell’ambito della PESC dove è espressamente esclusa
l’adozione di atti legislativi.
In tutti i casi in cui è previsto il ricorso alla procedura legislativa l’atto da adottare è
diretto a fissare la regolamentazione di base di un determinato intervento o materia
di competenza dell’Unione. È anche vero che non in tutti i casi in cui le istituzioni
sono chiamate a prendere misure con quelle stesse caratteristiche gli articoli dei
Trattati prevedono il ricorso alla procedura legislativa. Il carattere legislativo di un
atto non sta ad indicare di per sé una determinata collocazione di quell’atto nella
gerarchia delle fonti dell’ordinamento dell’Unione; un atto non legislativo non è
infatti subordinato ad una atto legislativo, è anzi possibile l’inverso oppure ipotesi di
atti ugualmente legislativi tra i quali sussiste però un rapporto di natura gerarchica.
L’attribuzione di un carattere legislativo ad un atto è dunque legata alla volontà dei
redattori di sottoporre una parte dell’attività normativa delle istituzioni a regole di
trasparenza e in rapporto con le prerogative dei parlamenti degli Stati membri. I
progetti di atti legislativi devono essere infatti direttamente trasmessi ai parlamenti
nazionali; tali progetti sono poi soggetti alla procedura di controllo sul rispetto del
principio di sussidiarietà; gli atti legislativi possono essere impugnati direttamente
dai parlamenti nazionali dinanzi la Corte per violazione dei quel principio; le sessioni
del Consiglio per la loro adozione sono aperte al pubblico, cos’ come devono essere
accessibili i documenti relativi alla procedura di adozione. Stupisce che gli atti
delegati, cioè gli atti adottati dalla Commissione su delega di un atto legislativo per
dettare disposizioni <di portata generale che integrano o modificano determinati
elementi non essenziali dell’atto legislativo> sono considerai <atti non legislativi>;
già di per sé lascia perplessi il fatto che, benché adottati su delega di un atto
legislativo, essi non condividano questo stesso carattere; ma soprattutto il fatto che
attraverso l’esclusione del loro carattere legislativo, le istituzioni si sottraggono agli
adempimenti e agli obblighi collegati al possesso di quel carattere.
Al di la del carattere legislativo o meno gli atti elencati nell’art 288 si differenziano
tra loro per le caratteristiche, gli effetti e il loro diverso modo di operare nei
confronti dei soggetti destinatari e degli ordinamenti degli Stati membri. La scelta
tra regolamento, direttiva e decisione è basata sulle diverse caratteristiche di
ciascuno di essi, è talvolta operata direttamente dai Trattati, altre volte rimessa al
legislatore. Quando la scelta è rimessa al legislatore, deve tener conto anche dei
principi di proporzionalità, proprio in virtù di questo, qualora sia possibile una scelta
tra più misure, si deve ricorrere alla meno restrittiva. A parità di altre condizioni, le
direttive dovrebbero essere preferite ai regolamenti perché esse prevedono una
riserva di competenza a favore del legislatore nazionale, lasciandogli un certo grado
di flessibilità nella sua trasposizione nell’ordinamento interno.
Segue: Il rapporto tra gli atti normativi tipici – Il regolamento ha portata
generale ed è obbligatorio in tutti i suoi elementi, direttamente applicabile negli
ordinamenti degli Stati membri; la direttiva vincola gli Stati membri al risultato da
raggiungere, ma lasciando loro la competenza quanto la forma ed i mezzi per farlo,
deve essere recepita in un provvedimento nazionale per esplicare appieno i suoi
effetti nell’ordinamento di ciascuno Stato; la decisione è obbligatoria in tutti i suoi
elementi, a seconda dei casi ha carattere individuale o generale e, in dipendenza di
questo carattere, è direttamente efficace o meno all’interno degli Stati membri. Da
questa diversità di caratteristiche ed effetti non consegue un rapporto gerarchico
tra i tre tipi di atti. Non sono rari i casi di disposizioni dei Trattati che abilitano le
istituzioni a fare indifferentemente ricorso ad uno qualsiasi degli strumenti dell’art
288 per disciplinare una data materia. Ciò non significa che tra gli atti adottati dalle
istituzioni non possa esistere un rapporto di tipo gerarchico, solo che tale rapporto
dipenderà non dalla forma degli atti utilizzati ma da altre circostanze. Una di queste
può essere la particolare funzione cui un determinato atto delle istituzioni assolve.
Benché subordinati ai Trattati dovendo ovviamente rimanere nei limiti di quanto
previsto dalla clausola tali atti recano disposizioni che integrano il diritto primario;
che abbiano natura legislativa o meno e quale ne sia la forma, essi si presentano
come atti normativi rinforzati o <supralegislativi>, perché sovraordinati agli altri atti
di diritto derivato anche di identici carattere e forma.
Con il Trattato di Lisbona <un atto legislativo può delegare alla Commissione il
potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano
determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo>. Ma che si tratti di una
competenza normativa delegata o di una competenza di esecuzione, il suo esercizio
troverà comunque un limite nell’atto delegante. L’art 290 lo specifica ora per
l’ipotesi di delega di competenze normative precisando che l’atto legislativo
delegante deve delimitare esplicitamente <gli obiettivi, il contenuto, la portata e la
durata della delega di potere>, e che <gli elementi essenziali di un settore sono
riservati all’atto legislativo>. Con riferimento agli atti delle istituzioni si era
osservato che la legittimità del conferimento di competenze di esecuzione è
subordinata alla condizione che i <punti essenziali> della disciplina siano precisati
nell’atto di base, <stabiliti in modo conforme al procedimento> decisionale
contemplato dai Trattati per l’intervento delle istituzioni n quel determinato settore;
con la conseguenza che gli atti successivamente emanati non potranno derogare a
quei <punti essenziali>, sia se la delega è stata concessa alla Commissione sia se il
Consiglio ha riservato a se stesso il compito di emanare quegli atti.
Segue: Il regime comune degli atti normativi tipici – Ferma restando la
diversità di caratteristiche ed effetti, gli atti normativi tipici dell’Unione sono
soggetti ad un regime in linea di principio comune per quanto attiene alla forma e
all’entrata in vigore. Primo obbligo è quello di motivazione; intesa come una
formalità sostanziale, la cui omissione o insufficienza comporta l’invalidità dell’atto,
perché il suo scopo è di mettere in grado i destinatari di apprezzare le ragioni che
hanno indotto le istituzioni ad agire, e permettere alla Corte di esercitare il suo
controllo di legalità circa eventuali vizi. La necessità di motivare varia a seconda
che si tratti di decisioni generali di carattere normativo o di decisioni cui manchi tale
carattere, per le quali la motivazione deve essere più dettagliata. Non può
considerarsi capace di integrare la motivazione di un atto un’eventuale
dichiarazione adottata al momento dell’adozione dell’atto in questione, dato che <la
motivazione di una atto comunitario deve figurare nell’atto stesso>. Parte
integrante della motivazione è l’indicazione della <base giuridica> dell’atto, la
quale contribuisce a fornire elementi per una migliore comprensione delle portata e
della validità dell’atto stesso. L’applicazione di un atto delle istituzioni è subordinata
ad una pubblicità preventiva che ne condiziona l’opponibilità ai soggetti
dell’ordinamento; che consenta agli interessati di conoscere esattamente la portata
degli obblighi che essa impone loro>, dato che <i soggetti dell’ordinamento devono
poter conoscere senza ambiguità i propri diritti ed obblighi e regolarsi di
conseguenza>. E ciò <può essere garantito esclusivamente dalla regolare
pubblicazione della suddetta normativa nella lingua ufficiale del destinatario sulla
Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea>. La pubblicità degli atti avviene con
modalità diverse a seconda del tipo di atto adottato dalle istituzioni; il TFUE impone
la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale nel caso degli atti legislativi, e al di fuori di
questi, dei regolamenti, delle direttive indirizzate a tutti gli Stati membri e delle
decisioni che non designano i propri destinatari; mentre per le altre direttive e per le
altre decisioni è sufficiente la notifica ai loro destinatari. Queste ultime sono
comunque pubblicate salvo decisione contraria del Consiglio o del COREPER. Se
nulla di diverso è specificato nell’atto, questo entrerà in vigore il ventesimo giorno
dalla sua pubblicazione o dal momento dell’avvenuta notifica.
a) Regolamenti <Il regolamento ha portata generale..è obbligatorio in tutti i suoi
elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri>. È un atto che
<ha natura essenzialmente normativa>. È l’atto che meglio concretizza il
trasferimento di competenze dagli Stati membri alle istituzioni dell’Unione, dato che
attraverso il regolamento la normativa da queste adottata viene a sostituirsi
integralmente alle norme nazionali. Il regolamento ha prima di tutto portata
generale e benchè essi abbiano lo stesso ambito di applicazione geografica dei
Trattati, la portata generale dei regolamenti non sta nemmeno a significare che
questo tipo di atto debba necessariamente applicarsi a tutto il territorio dell’Unione;
vi sono dei regolamenti espressamente riguardanti solo uno Stato membro o che
regolano fattispecie territorialmente circoscritte. Il regolamento è poi <obbligatorio
in tutti i suoi elementi; uno Stato non può <applicare in modo incompleto o selettivo
un regolamento>, ma vi si deve conformare in maniere rigorosa, dato che non
lascia alcuna discrezionalità circa il modo di applicazione delle sue norme. Tale
caratteristica non implica necessariamente una completezza di contenuto normativo
del regolamento; nulla esclude che la disciplina da esso dettata possa essere
oggetto di integrazione mediante atti ulteriori, ciò può essere esplicitamente
previsto dallo stesso regolamento prevedendo la successiva emanazione di una
normativa, oppure stabilendo che gli Stati membri debbano integrare la disciplina
regolamentare con provvedimenti di loro competenza. Ma anche là dove il
regolamento nulla dica potrebbe porsi la necessità di un’integrazione che sarà
comunque oggetto di un obbligo per gli Stati membri; il TUE impone loro di prendere
<ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione
degli obblighi conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione>. Un intervento
normativo degli Stati membri si giustifica <nella misura necessaria all’esecuzione
dei regolamenti>, senza che le misure prese a livello nazionale possano in alcun
caso sostituirsi alle norme di questi. Altra caratteristica dei regolamenti è la loro
diretta applicabilità <in ciascuno degli Stati membri>; l’entrata in vigore del
regolamento e la sua applicazione nei confronti degli amministrati non abbisognano
di alcun atto di ricezione nel diritto interno>, anzi l’effetto di una legge interna
potrebbe finire per condizionare o differire l’entrata in vigore del regolamento che
riproduce, e comunque potrebbe nascondere la <natura comunitaria> delle relative
norme agli occhi dei destinatari, ostacolando le possibilità di ricorso ai meccanismi
giurisdizionali dell’Unione.
I regolamenti sono per loro stessa natura suscettibili di porre situazioni giuridiche
soggettive in capo ai privati, nei loro rapporti con altri privati, e nei loro rapporti con
gli Stati o le istituzioni dell’Unione. I privati non possono far valere diritti sulla base
di tali disposizioni in assenza di misure di esecuzione adottate dagli Stati membri.
b) Direttive – La direttiva, invece, esprime un modo di funzionamento delle
competenze dell’Unione articolato su di una ripartizione di quel potere tra questa e
gli Stati membri. La direttiva opera sulla base di una riserva di competenza di
normative nazionali e <vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il
risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in
merito alla forme ed ai mezzi>; comporta che, per poter svolgere i suoi effetti
all’interno dello Stato, la direttiva abbisogna dell’intervento delle autorità nazionali
alle quali spetta il compito di tradurre in norme interne le sue diposizioni. Non è
raro che le direttive presentino un contenuto tanto dettagliato da far apparire molto
esigui i margini di discrezionalità degli Stati nella traduzione delle stesse in
disposizioni interne. Al di fuori di questa ipotesi la direttiva dovrebbe essere
costruita in modo da dar luogo ad una armonizzazione nel diritto interno.
L’attuazione delle direttive nell’ordinamento interno è oggetto di un preciso obbligo
che gli Stati membri sono tenuti ad adempiere mediante l’emanazione, entro il
termine che ciascuna direttiva imperativamente stabilisce, di un atto di recepimento
della stessa. L’attuazione di una direttiva nell’ordinamento interno deve avvenire
con <le forme e i mezzi più idonei a garantire l’efficacia reale> delle disposizioni
delle direttiva. L’emanazione da parte dell’autorità nazionale competente di un atto
vincolante a carattere normativo è la via più corretta per la trasposizione di una
direttiva nell’ordinamento degli Stati membri. È esclusa a tale scopo l’idoneità di
una <semplice circolare> o di <semplici prassi amministrative, per loro natura
modificabili a piacimento e prive di una adeguata pubblicità>. L’eventualità che
l’ordinamento nazionale sia già di per sé conforme ad una determinata direttiva o
comunque consenta il risultato voluto da essa, può far ritenere soddisfatto l’obbligo
di attuazione gravante sullo Stato, senza bisogno che quest’ultimo debba procedere
all’emanazione di un provvedimento di trasposizione formale della direttiva. Quando
però una direttiva <imponga espressamente agli Stati di adottare disposizioni che
contengano un riferimento alla detta direttiva o che siano corredate da detto
riferimento>, una legislazione nazionale preesistente non può considerarsi
sufficiente ad assicurare a piena trasposizione.
Il fatto che la direttiva richiede comunque una mediazione del diritto interno per
operare nell’ordinamento degli Stati membri, non esclude che norme di una
direttiva possano esplicare effetti in tale ordinamento, indipendentemente da quella
mediazione, aprendo ai privati la possibilità di far valere dinanzi ai giudici nazionali
obblighi che le norme in questione pongono a carico dello Stato. La possibilità che si
abbiano effetti diretti costituisce niente più che una <garanzia minima> a vantaggio
degli individui; in tutti i casi in cui una direttiva è correttamente attuata, essa
produce effetti nei confronti dei singoli attraverso le disposizioni di esecuzione
adottate dallo Stato membro interessato. Solo dalla scadenza del termine dato agli
Stati per l’attuazione della direttiva che questa potrà esplicare effetti diretti
nell’ordinamento nazionale, e solo a partire da allora si potrà misurare l’esistenza e
la misura precisa dell’adempimento a quell’obbligo; prima di allora l’unico obbligo
che grava sugli Stati è quello di <astenersi dall’adottare disposizioni che possano
gravemente compromettere le realizzazione del risultato che la direttiva prescrive>.
L’adozione entro il termine, dato agli Stati per l’attuazione della direttiva, di misure
nazionali di trasposizione non comporta l’esaurimento degli effetti della direttiva, gli
Stati rimangono obbligati ad assicurarne effettivamente la piena applicazione anche
dopo l’adozione di quelle misure. Di conseguenza, i singoli sono legittimati ad
invocare direttamente dinanzi ai giudici nazionali le disposizioni di una direttiva, al
fine di garantirne la piena applicazione.
Eventuali effetti diretti di una direttiva non possono considerarsi propri di questa in
quanto tale, ma solo di sue specifiche disposizioni. L’esistenza di tale efficacia
dipende dal fatto che la disposizione invocata deve cioè avere contenuto precettivo
sufficientemente chiaro e preciso, e non condizionato o subordinato, per quanto
riguarda la sua osservanza o i suoi effetti, all’emanazione di atti ulteriori da parte
delle istituzioni dell’Unione o degli Stati membri.
È escluso che le direttive (a differenza dei Trattati) possano essere fatte valere in
quanto tali dallo Stato membro contro singoli, ad esempio pretendendo da loro
l’esecuzione di obblighi da questa derivanti. Si negano effetti diretti <orizzontali> o
<verticali all’inverso> (dallo Stato contro il privato). L’effetto della direttiva può
essere fatto valere solo ed esclusivamente nei confronti dello Stato o di enti
territoriali (c.d.effetto diretto verticale) e in genere da qualsiasi organismo che sulla
base di un atto della pubblica autorità presti un servizio di interesse pubblico. La
direttiva non potrà essere dotata del cosiddetto effetto diretto, e cioè il singolo non
potrà far valere un proprio diritto derivante da un direttiva nei confronti di altri
singoli.
L’obbligo gravante sugli Stati membri di conseguire il risultato voluto da una
direttiva non si esaurisce con la trasposizione formale di questa nell’ordinamento
nazionale da parte degli organi normativi, ma si impone anche agli altri organi dello
Stato, i quali sono perciò tenuti a garantire, nell’ambito della loro competenza,
l’applicazione effettiva della direttiva. Obbligo che vale in particolare per gli organi
giurisdizionali che devono <nella misura del possibile interpretare il diritto interno
alla luce del testo e della finalità della direttiva al fine di raggiungere i risultati
perseguiti da quest’ultima, privilegiando l’interpretazione delle disposizioni nazionali
che sono maggiormente conformi a tale finalità, per giungere ad una soluzione
compatibile con le disposizioni della detta direttiva.
c) Decisioni – La decisone è <obbligatoria in tutti i suoi elementi>. Fino al Trattato
di Lisbona, tale obbligatorietà sussisteva solo <per i destinatari da essa designati>.
Un significativo cambiamento nell’art 288 dispone ora che la decisione <se designa
i destinatari è obbligatoria soltanto nei confronti di questi> facendo così della
decisone un atto ambivalente, suscettibile di avere a seconda dei casi portata
individuale o generale, o anche indefinita. La decisione nasce come un atto a
portata individuale, perché chiamato ad assolvere una funzione precisa, e ben
distinta da quella degli altri strumenti giuridici disponibili. La decisione è lo
strumento per mezzo del quale le istituzioni provvedono ad applicare al caso
concreto le previsioni normative astratte contenute nei Trattati o in altri atti
dell’Unione. Questa applicazione si ha nei confronti di soggetti privati (es.imprese)
quanto agli Stati membri. A differenza della direttiva, che si rivolge ai soli Stati
membri, essa non ha destinatari predeterminati e può indirizzarsi a tutte le
categorie di soggetti del diritto dell’Unione; ancora a differenza della direttiva, la
decisione appare dotata dell’efficacia necessaria a <raggiungere> i suoi destinatari:
vincolandoli anche quando essi siano soggetti interni agli Stati membri, essa risulta
direttamente applicabile negli ordinamenti giuridici nazionali al pari dei regolamenti,
fino al punto di costituire obblighi pecuniari.
Anche le decisioni indirizzate agli Stati membri possono esplicare effetti diretti
nell’ordinamento nazionale. Il carattere obbligatorio <s’impone a tutti gli organi
dello Stato destinatario>, <le giurisdizioni nazionali devono astenersi dall’applicare
ogni disposizione interna che possa essere suscettibile di ostacolare l’esecuzione di
una decisione> dell’Unione. Al pari delle direttive, <le disposizioni di una decisione
del Consiglio hanno efficacia immediata nei rapporti tra gli Stati membri ed i singoli,
perché producono, nei confronti di questi ultimi, diritti che i giuridici nazionali hanno
il dovere di tutelare. Anche nel caso delle decisioni indirizzate agli Stati membri si è
esclusa la possibilità di ricavarne effetti diretti orizzontali: esse sono vincolanti solo
per gli Stati che ne sono i destinatari e le loro norme non possono essere fatte
valere, imponendogli obblighi, nei confronti di un singolo.
Nonostante la loro vocazione ad essere usate come strumento di un’azione
amministrativa, talvolta vi è stato un impiego normativo: es. decisioni indirizzate a
tutti gli Stati membri per specificare la disciplina di dettaglio di procedure previste in
un regolamento o in una direttiva. Altro caso, più frequente: decisioni come atti
generali, come per l’adempimento di compiti strutturali (nomina di membri delle
istituzioni ecc.) o per la regolazione di questioni tipicamente istituzionali ( istituzione
di tribunali specializzati) o per la disciplina di aspetti generali di funzionamento del
sistema ( conclusione di accordi internazionali). Tanto che in alcuni casi gli stessi
Trattati hanno previsto la loro adozione mediante procedure decisionali tipiche degli
atti normativi generali quali la procedura di codecisione, oggi divenuta la procedura
legislativa ordinaria. Proprio in ragione della loro diversità queste decisioni sono
state ascritte da taluni alla categoria degli atti atipici. Della loro riconducibilità agli
atti tipici ha preso atto il Trattato di Lisbona il quale ha finito per ricomprendervi
ambedue i tipi di decisione; i nuovi Trattati ufficializzano definitivamente la
decisione come strumento normativo generale. In alcuni casi esse risulta anzi
essere l’unico strumento a disposizione delle istituzioni. Unicamente con decisione
è stabilito che il Consiglio europeo agisca quando assolva ai suoi compiti istituzionali
con atto formale: è con decisione che devono essere da lui fissate le formazioni in
cui si riunisce il Consiglio; ed è con decisione che esso è chiamato a disciplinare il
sistema di presidenza dello stesso Consiglio. La decisione è poi il solo strumento a
disposizione del Consiglio nel quadro della PESC.
Gli altri atti tipici dell’Unione e gli atti atipici – Accanto ai tre tipi di atti, il
sistema giuridico dell’Unione conosce una serie di altri atti di varia natura e
configurazione. Alcuni sono contemplati dagli stessi Trattati, altri sono frutto della
prassi delle istituzioni, ma tutti non costituiscono fonti formali di norme. Ciò non
significa che si tratti di atti privi di efficacia obbligatoria o comunque di effetti
giuridici, si vedano le raccomandazioni e i pareri non sono vincolanti. I pareri sono di
solito lo strumento attraverso cui una istituzione fa conoscere la propria valutazione
su una determinata questione o su un determinato atto, le raccomandazioni sono
per lo più utilizzate dal Consiglio e dalla Commissione per indirizzare agli Stati
membri o ad altri soggetti norme di comportamento di carattere non vincolante.
Questa distinzione è in realtà abbastanza approssimativa, così come lo sarebbe
negare qualsiasi effetto giuridico a tutti i pareri e raccomandazioni. Vi sono alcuni
pareri produttivi di effetti giuridici assai significati, ed alcuni preclusivi dell’attività di
un’altra istituzione. Per quanto riguarda le raccomandazioni <i giudici nazionali
sono tenuti a prendere in considerazione le raccomandazioni ai fini della soluzione
delle controversie sottoposte al loro giudizio, quando esse sono di aiuto
nell’interpretazione di norme nazionali o mirano a completare norme comunitarie
aventi natura vincolante>.
Nonostante l’esistenza degli strumenti della raccomandazione e del parere, il
Consiglio e la Commissione fanno sovente ricorso, per far conoscere il loro punto di
vista, anche ad ulteriori tipi di atti non espressamente menzionati nei Trattati; è
frequente l’adozione da parte del Consiglio di <conclusioni> o <risoluzioni> per
fissare la sua posizione rispetto ad una questione particolarmente delicata o
controversa di interpretazione del diritto dell’Unione o per consacrare un accordo
politico tra i membri su una proposta della Commissione. Le risoluzioni e le
conclusioni hanno carattere non vincolante.
Non meno frequente è il ricorso da parte della Commissione a <comunicazioni>,
<orientamenti> o <linee direttrici>, atti che la Commissione utilizza per esplicitare
all’indirizzo dei soggetti interessati (Stati membri o privati) il proprio modo di
interpretare una sua competenza, ovvero le modalità con le quali essa intende
esercitarla. Per quanto riguarda la loro influenza è stato legittimo il dubbio che
attraverso la veste apparente innocua di strumenti privi di portata normativa,
questa finisca in realtà per porre a carico dei soggetti direttamente interessati
obblighi ulteriori rispetto a quelli derivanti dai Trattati. La Corte ha confermato tale
dubbio.
Un cenno va fatto anche agli accordi interistituzionali,che PE Consiglio e
Commissione possono concludere, al fine di definire di comune accordo le modalità
di una reciproca collaborazione in settori delle loro relazioni. Il carattere cogente
degli accordi interistituzionali non sussiste di per sé, ma va affermato caso per caso,
alla luce del loro contenuto e della loro formulazione concreti. L’eventuale carattere
vincolante di un accordo interistituzionale sussisterà solo nei confronti delle
istituzioni che lo hanno concluso. Gli accordi interistituzionali devono rimanere nei
limiti di quanto previsto dai Trattati, soprattutto quando servono per disciplinare
aspetti dei rapporti tra le istituzioni, essi possono sì integrare o specificare le
disposizioni dei Trattati ma non modificarle, alterando l’equilibrio istituzionale.
CAPITOLO IV - IL PROCESSO DECISIONALE
I profili generali – Il processo decisionale dell’Unione, il processo cioè che porta
all’adozione di uno degli atti previsti dai Trattati, vede la partecipazione di più
istituzioni o organi. Sia le modalità che l’identità delle istituzioni o organi coinvolti
dipendono dall’atto da adottare, dato che è la base giuridica di questo che fonda la
competenza a regolare una certa materia, che designa come e quali tra le istituzioni
intervengono nell’elaborazione della relativa disciplina. Il Consiglio ne rimane pur
sempre il centro di gravità, non vi è praticamente atto la cui emanazione non
richieda il suo intervento. Tuttavia il potere decisionale dell’istituzione
intergovernativa è di regola bilanciato dalla partecipazione da istituzioni ed organi di
interessi differenti da quelli dei governi. Le procedure sono particolarmente
numerose; quelle principali, accumunate dalla caratteristica di sfociare comunque in
una decisione del Consiglio, superano allo stato attuale la ventina. A queste vanno
aggiunti altri procedimenti, ugualmente diretti all’adozione di atti normativi,
incentrati sul potere decisionale di altre istituzioni, per es quelli legati alla
competenza della Banca centrale europea ad emanare regolamenti o decisioni nel
quadro dell’Unione economica o monetaria; o anche l’adozione da parte della
Commissione di disposizioni di integrazione, modifica o esecuzione di un atto
adottato con procedimento <principale>. Fa eccezione la politica estera e di
sicurezza comune, dato il carattere intergovernativo di questo settore di attività
dell’Unione: regole specifiche per le procedure decisionali spesso a motivo degli atti
da adottare (accordi internazionali) che coinvolgono anche soggetti terzi
dall’Unione.
Le procedure normative dell’Unione. Le procedure legislative – La funzione
normativa primaria dell’Unione, quella cioè attraverso cui si adottano le discipline di
base nei vari settori di competenza, si fonda su procedimenti che sfociano in una
decisione finale del Consiglio, essi si sono definiti <principali>.
Essi sono caratterizzati da varianti nella partecipazione, e con differenti modalità,
dei diversi organi e istituzioni, è così che si rilette l’equilibrio dei ruoli; in funzione
del tipo di rappresentatività e quindi delle istanze e degli interessi che ciascuno di
quegli organi o istituzioni esprime. Il principale punto di equilibrio che questi diversi
procedimenti <legislativi> riflettono è comunque quello tra le tre istituzioni
<politiche>, che intervengono in tali procedimenti: il Consiglio, organo
rappresentativo degli Stati membri intesi come apparati di governi; il Parlamento
europeo, organo rappresentativo dei cittadini dell’Unione; la Commissione, organo
rappresentativo dell’interesse generale dell’Unione. Tale equilibrio rappresenta
l’equilibrio tra interesse generale dell’Unione e interessi particolari degli Stati nella
formazione degli atti normativi, e assicura la trasposizione a livello dell’Unione del
principio democratico. Man mano che il processo di integrazione europea si è
allontanato dai caratteri internazionalistici, quell’equilibrio ha dovuto perciò essere
modificato. L’assetto di partenza del processo decisionale dell’Unione attribuiva al
solo Consiglio il potere decisionale, lasciando al Parlamento la semplice
formulazione di un parere sulle proposte presentate dalla Commissione. I successivi
cambiamenti sono stati tutti all’insegna del riconoscimento di un diverso e più
incisivo ruolo per il Parlamento europeo, in quanto organo attraverso cui trova
attuazione al livello dell’Unione il <fondamentale principio di democrazia secondo
cui i popoli partecipano all’esercizio del potere per il tramite di un’assemblea
rappresentativa>; vi è stato un graduale passaggio dall’iniziale ruolo consultivo a
quello di vero e proprio legislatore. Il primo passo avviene con l’introduzione
dell’Atto Unico europeo del 1986 della c.d. procedura di cooperazione, ai sensi della
quale dopo un primo parere sulla proposta della Commissione, il Parlamento
europeo era chiamato ad esprimere in secondo parere, sulla posizione comune
successivamente formulata dal Consiglio sulla proposta, condizionante per
l’adozione finale dell’atto da parte dello stesso Consiglio: questo poteva procedervi
a maggioranza qualificata di fronte ad un parere favorevole del Parlamento, mentre
era obbligato all’unanimità in caso di parere contrario; laddove il Parlamento avesse
richiesto modifiche, la Commissione era tenuta a riesaminare alla luce di quel
parere la proposta iniziale prima che il Consiglio potesse adottarla definitivamente,
a maggioranza qualificata se senza modifiche, all’unanimità in caso contrario. Con
l’avvento della c.d. procedura di codecisione, dovuta al Trattato di Maastricht, la
procedura di cooperazione vede ridursi il proprio campo di applicazione per poi
sparire del tutto con il Trattato di Lisbona. La procedura di codecisione porta ad una
sostanziale equiparazione di ruoli tra Parlamento europeo e Consiglio all’interno del
processo decisionale, grazie alla previsione che non si ha adozione senza un
accordo tra le due istituzioni. Questo cammino arriva oggi a definitivo compimento
con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. La partecipazione del Parlamento
europeo accanto al Consiglio nella procedura di adozione di un atto dell’Unione fa
della relativa procedura, una procedura legislativa e dell’atto che ne deriva un atto
legislativo: la procedura di codecisione diventa la <procedura legislativa ordinaria>;
mentre l’adozione di un atto <da parte del Parlamento europeo con la
partecipazione del Consiglio o da parte di quest’ultimo con la partecipazione del
Parlamento costituisce una procedura legislativa speciale>.
Il loro comune denominatore sta nel fatto di prevedere comunque la partecipazione
sia del Parlamento europeo che del Consiglio, ma quella partecipazione assuma
forme anche assai diverse a seconda dei casi. Il più delle volte l’adozione dell’atto
spetta al Consiglio (all’unanimità o a maggioranza qualificata) ed il Parlamento
europeo è chiamato o a dare la sua previa approvazione, ovvero a formulare un
parere non vincolante sulla proposta di atto; in alcuni casi è previsto che l’atto sia
adottato dal Parlamento europeo, e qui l’intervento del Consiglio riveste sempre la
forma di una previa approvazione della delibera del Parlamento. Vi è infine
un’ipotesi in cui benché l’atto sia adottato congiuntamente dal Parlamento europeo
e dal Consiglio si è in presenza di una procedura legislativa speciale, perché le
modalità con cui si arriva a tale adozione sono differenti da quelle che
contraddistinguono la procedura legislativa ordinaria. Si caratterizza come una
procedura legislativa speciale solo nel caso in cui lo stesso articolo dei Trattati che
prevede la competenza a farlo specifica che l’adozione del’atto avviene
<conformemente ad una procedura legislativa speciale>. Il principio secondo cui la
scelta del carattere legislativo o meno degli atti dell’Ue è operata direttamente dai
Trattati trova comunque un’eccezione, infatti, art 352 TFUE, che disciplina la c.d.
clausola di flessibilità, lascia quella scelta alle stesse istituzioni.
Segue: La scelta della procedura applicabile – L’applicabilità dell’una o
dell’altra procedura prevista dai Trattati dipende dal contenuto dell’atto da adottare,
dato che è la base giuridica di questo, in altri termini l’articolo dei Trattati che fonda
la competenza a regolare una certa materia, che designa con quale procedura
decisionale ciò debba avvenire. Spetta quindi a chi propone l’atto individuare la
base giuridica e quindi la procedura da seguire. Questa scelta non è però libera,
essa va operata sulla base dei criteri oggettivi, e tra questi elementi figurano lo
scopo e il contenuto dell’atto. Laddove esista nel Trattato una disposizione specifica
che possa costituire il fondamento giuridico dell’atto da adottare, quest’ultimo deve
fondarsi su tale disposizione a preferenza di altre eventuali soddisfacenti
ugualmente lo scopo e il contenuto dell’atto. Quando ad un atto siano applicabili più
basi giuridiche che prevedano a loro volta differenti procedure per la sua adozione,
può porsi l’interrogativo se si debba scegliere tra una di queste o se, l’atto possa
richiamarsi a tutte le basi giuridiche astrattamente applicabili; benché la prassi sia
ricca di atti adottati sulla base di più articoli dei Trattati, la Corte è in linea di
principio favorevole alla seconda ipotesi: anche quando un atto persegua più di una
finalità o ha più di una componente, esso deve essere fondato unicamente sulla
base giuridica richiesta dalla finalità o componente che appaia <principale o
preponderante> rispetto alle altre. La Corte non ha tuttavia escluso del tutto
l’ipotesi che si possano cumulare più basi giuridiche: seppur <in via eccezionale..
ove si tratti di un atto che persegua contemporaneamente più scopi o che ha più
componenti tra loro indi scindibili>. <Quando le procedure (decisionali) previste
relativamente all’una o all’altra base giuridica sono incompatibili>, perché la loro
applicazione combinata determina un’alterazione della posizione delle istituzioni
coinvolte nel processo decisionale, non si potrà comunque fondare l’atto su quelle
basi giuridiche, se non emerge un criterio univoco su cui base un giudizio di
incompatibilità. L’unica alternativa di fronte all’eventuale incompatibilità delle
procedure decisionali applicabili sarebbe l’inazione o l’adozione di due atti separati.
Laddove tra le basi giuridiche asrattamente utilizzabili per l’adozione di una atto ve
ne sia una che riguardi l’esercizio di una competenza PESC, il cumulto è
difficilmente immaginabile. Nel settore della PESC, divieto di reciproche invasioni di
campo tra le disposizioni che regolano questa competenza dell’Unione e quelle
relativa a tutta le altre competenze. Quel cumulo sembra prospettarsi qui in termini
di incompatibilità, proprio in considerazione delle specificità che caratterizzano il
processo decisionale della PESC, quali l’assenza di un ruolo del Parlamento europeo
e della Commissione.
Segue: Il potere di iniziativa. In particolare, il potere di proposta della
Commissione – Il potere di iniziativa spetta di regola alla Commissione, tranne che
nel settore della PESC dove è l’Alto Rappresentante per la politica estera e la
sicurezza a subentrare interamente alla Commissione. Il potere di iniziativa della
Commissione non è esclusivo; pur sottolineando che <un atto legislativo dell’Unione
può essere adottato solo su proposta della Commissione> si precisa infatti che ciò
avviene <salvo che i trattati non dispongano diversamente>. In relazione agli atti
legislativi, il potere di iniziativa della Commissione appare connaturato alla
procedura legislativa (ordinaria o speciale) che porta alla loro adozione. Vi sono sì
altri soggetti o istituzioni da cui può ugualmente venire un’iniziativa legislativa (su
iniziativa di un gruppo di Stati o dal Parlamento europeo, su raccomandazione della
Banca centrale europea o su richiesta della Corte di Giustizia o dalla Banca europea
degli investimenti) ma questa possibilità dipenderà poi concretamente dalla
specifica designazione di uno di questi come titolare del potere di iniziativa
legislativa all’interno dell’articolo dei Trattati che fornirà la base giuridica all’atto da
adottare. Nel caso degli atti non legislativi, l’autore della proposta, quand’anche
fosse la Commissione, deve essere puntualmente indicato nella base giuridica
dell’atto. In un caso come nell’altro, le ipotesi in cui il potere è attribuito a
istituzioni o soggetti diversi dalla Commissione sono rari, e non superano la decina;
sono ipotesi limitate a specifici atti, con la sola eccezione della previsione del potere
di iniziativa riconosciuto ad un quarto degli Stati membri in relazione ad atti
concernenti la cooperazione giudiziaria in materia penale, la cooperazione di polizia
e la cooperazione amministrativa nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e
giustizia; senza escludere che esso possa essere esercitato anche dalla
Commissione, essa deve comunque intervenire ad altro titolo nella procedura di
adozione dell’atto.
In tutti i casi in cui il poetere di iniziativa spetti alla Commissione, esso sarà una
prerogativa assoluta, nè vincolabile o limitabile. È ad esempio previsto che il PE
possa chiedere alla Commissione di presentare una proposta; e analoga possibilità
è data al Consiglio; in questi casi la Commissione non è tenuta a presentare la
proposta, ma solo a fornire all’autore della richiesta le motivazioni della sua
eventuale decisione di non accoglierla. Nella pratica, quando il Consiglio o il
Parlamento europeo le chiedono di presentare una proposta, la Commissione in
linea di principio dà comunque seguito alla richiesta.
Importante novità introdotta dal Trattato di Lisbona è che la Commissione può
essere sollecitata anche da un gruppo di cittadini dell’Unione (almeno un milione)
rappresentativi di numero significativo di Stati membri (¼); questa iniziativa
popolare è diventata una possibilità concreta mediante il regolamento del febbraio
2011 adottato dsa PE e Consiglio; questo stabilisce un doppio filtro della
Commisione: verifica il rispetto delle condizioni legali (es. proposta no contraria ai
valori dell’Unione), che possono portare al rigetto e ne verifica li merito (sempre
passibile di rigetto).
Oltre ad essere condizione dell’avvio del procedimento, la proposta della
Commissione non può essere modificata dal Consiglio se non all’unanimità; ed
anche in questo caso la sua modificabilità non è illimitata, dato che gli eventuali
emendamenti devono comunque mantenere l’atto da adottare nell’ambito definito
dalla proposta iniziale della Commissione. La proposta può essere invece modificata
dalla stessa Commissione fino a che l’atto non viene adottato, si consente così alla
Commissione di assumere un ruolo negoziale, soprattutto laddove il Consiglio
potrebbe votare a maggioranza qualificata: con modifiche successive della
proposta, infatti, la Commissione può aiutare il formarsi di una maggioranza sul
testo definitivo all’interno del Consiglio.
Il ruolo <condizionante> della proposta si spinge peraltro fino al potere di bloccare
del tutto il procedimento legislativo mediante il ritiro della proposta, in caso di
disaccordo grave con il Consiglio: cò perchè l’atto successivamente adottato dal
Consiglio non sarebbe più fondato sulla proposta della Commissione.
La singole procedure: a) la procedura di consultazione – È stata per lungo
tempo la procedura decisionale <ordinaria> del sistema di integrazione europea;
l’adozione di un atto del Consiglio sulla base di una mera consultazione del
Parlamento europeo (la c.d. procedura di consultazione), continua oggi ad operare,
rappresentando, con un ambito di applicazione ridotto, la procedura più diffusa
dopo la procedura legislativa ordinaria. Essa è ascritta dai Trattati alla categoria
delle procedure legislativa speciali. Il suo schema: una volta che la Commissione ha
presentato una proposta, spetta al Consiglio adottare l’atto, dopo aver però chiesto
il parere del Parlamento europeo sulla proposta. Il parere del Parlamento di
formulare ed indirizzare il Consiglio è obbligatorio, ma, salvo casi particolari, non
vincolante. Cioè il Consiglio può discostarsene ma è obbligato a richiederlo, pena
l’invalidità dell’atto; il parere è lo <strumento che consente al Parlamento l’effettiva
partecipazione al processo legislativo> dell’Unione. Non è stabilito alcun termine
preciso entro il quale il Parlamento europeo debba dare il suo parere: laddove
l’inerzia del Parlamento concretizzi una violazione del principio di leale
collaborazione tra le istituzioni, il Consiglio può adottare l’atto senza attendere oltre
il parere. In attesa della pronuncia del Parlamento, il Consiglio formalizza
provvisoriamente in atti tipici, quali <orientamenti comuni> o <accordi politici>, i
punti del negoziato tra gli Stati membri al suo interno; a condizione però che la
posizione definitiva del Consiglio sulla proposta non sia adottata prima che lo stesso
abbia preso conoscenza del parere del Parlamento. Eventuali modifiche apportate
dal Consiglio o dalla stessa Commissione necessitano una riconsultazione, la
mancata riconsultazione è motivo di annullamento dell’atto. Nella procedura di
consultazione il Consiglio può essere chiamato dai Trattati a votare tanto
all’unanimità, che a maggioranza qualificata, che a maggioranza semplice;
quest’ultima modalità di voto è solo in casi eccezionali, l’unanimità appare quasi la
regola quando tale processo si applica a titolo di procedura legislativa speciale, la
maggioranza qualificata per gli altri casi. Se il Consiglio vota all’unanimità nel
quadro di una procedura di consultazione che si caratterizza come procedura
legislativa speciale, il voto del Consiglio non è sufficiente a porre fine alla procedura,
perché l’atto del Consiglio entri in vigore, gli Stati devono approvarlo secondo le
rispettive procedure costituzionali. Questa approvazione costituisce nulla più che un
passaggio di una procedura che vede comunque il suo momento terminale
nell’adozione dell’atto da parte del Consiglio.
Un altro caso di procedura (legislativa) di consultazione, si può arricchire di una
variante che facilita il raggiungimento dell’unanimità in seno al Consiglio: laddove
non vi sia unanimità del Consiglio, un gruppo di almeno nove Stati può investire del
progetto il Consiglio europeo che entro quattro mesi dovrà trovare un accordo tra i
governi che consenta di far adottare al Consiglio l’atto; in caso contrario quei nove
Stati saranno autorizzati ad avviare tra loro una cooperazione rafforzata.
b) La procedura legislativa ordinaria – Con il Trattato di Lisbona, la procedura
legislativa ordinaria ha preso il posto della procedura di codecisione, e vede esteso
il suo ambito di applicazione. La nuova procedura apporta alcuni aggiustamenti. II
primo è più d’immagine. L’avvio della procedura di codecisione si basava su uno
schema analogo a quello della procedura di consultazione: presentazione di una
proposta da parte della Commissione, parere si di essa dal Parlamento europeo,
pronuncia del Consiglio, pronuncia che però qui poteva portare sia all’adozione
dell’atto, in caso di condivisione del parere del Parlamento, sia ad una c.d. posizione
comune del Consiglio su cui si innestava la seconda fase della procedura. Ora nella
procedura legislativa ordinaria, il Parlamento è chiamato non ad esprimere un
parere, ma ad adottare anch’esso, al pari del Consiglio, una <posizione in prima
lettura>. Ma al di là dell’equiparazione nominalistica delle rispettive pronunce, il
ruolo delle istituzioni non differisce rispetto alla codecisione.
Il primo passo spetta al Parlamento, il quale deve adottare la propria posizione in
prima lettura e trasmetterla al Consiglio, che se approva la posizione del
Parlamento, l’atto è adottato. Nel caso in cui il Consiglio non concordi con la
posizione del Parlamento, esso adotterà a sua volta una posizione in prima lettura e
la trasmetterà al Parlamento, dando inizio alla seconda fase (<seconda lettura>) del
procedimento. Il Parlamento europeo ha tre mesi per pronunciarsi e a seconda della
sua valutazione della posizione in prima lettura del Consiglio si produrranno tre
diversi scenari. I primi due – approvazione esplicita o implicita (per mancata
pronuncia entro la scadenza prescritta) della posizione, ovvero sua bocciatura (a
maggioranza dei membri del Parlamento)- hanno lo stesso esito di porre fine al
procedimento: nel primo, l’atto è definitivamente adottato, nel secondo
definitivamente non adottato. La terza eventualità è che il Parlamento, a
maggioranza dei suoi membri, proponga emendamenti alla posizione del Consiglio;
su questi la Commissione è chiamata a formulare un suo parere. Ora, di nuovo entro
tre mesi, il Consiglio potrà approvare a maggioranza qualificata tutti gli
emendamenti parlamentari (all’unanimità se sono emendamenti che hanno avuto il
parere contrario della Commissione) e potrà adottare formalmente l’atto così
emendato; oppure dovrà convocare entro sei settimane, d’intesa con il Parlamento
europeo, un comitato di conciliazione composto dai membri del Consiglio e da
altrettanti rappresentanti del Parlamento, al quale partecipa anche la Commissione.
Il comitato di conciliazione ha il compito di trovare, sulla base delle posizioni
espresse dal Parlamento e dal Consiglio in seconda lettura e entro un termine di sei
settimane, un accordo su un <progetto comune> che possa dar luogo all’adozione
dell’atto da parte del Consiglio (a maggioranza qualificata) e del Parlamento (a
maggioranza dei voti espressi) nel quadro di quella che viene definita terza lettura
della procedura legislativa ordinaria. In caso di mancato accordo in comitato di
conciliazione, <l’atto in questione si considera non adottato>.
La procedura ordinaria si associa per sua natura alla votazione a maggioranza
qualificata in seno al Consiglio: <quando in virtù dei trattati delibera su proposta
della Commissione, il Consiglio può emendare la proposta solo deliberando
all’unanimità>, ciò significa che laddove il Consiglio intenda adottare una posizione
in prima lettura che non corrisponda alla proposta iniziale della Commissione, esso
dovrà farlo all’unanimità.
Proprio il fatto che la procedura legislativa ordinaria si basi sulla votazione a
maggioranza qualificata in seno al Consiglio, ha comportato la sua estensione a
settori sensibili alla condizione, imposta da alcuni Stati membri, di associarvi un
meccanismo di <freno di emergenza>. In base ad esso, quando un membro del
Consiglio ritenga che l’atto che si stia adottando con una procedura legislativa
ordinaria in uno di quei settori incide su aspetti fondamentali del proprio
ordinamento giuridico, esso può investire della questione il Consiglio europeo e la
procedura è sospesa. Se entro quattro mesi il Consiglio europeo trova un accordo, la
questione viene riassunta dal Consiglio facendo così riprendere il corso normale
della procedura di adozione. In caso contrario, questa si interrompe e l’atto si
considera non adottato.
La procedura legislativa ordinaria mette definitivamente sullo stesso piano il
Consiglio e il Parlamento europeo nel processo di adozione degli atti dell’Unione,
risulta quindi indispensabile la volontà concorde di ambedue le istituzioni. È stato
calcolato che nella sua interezza la durata media della procedura è di circa due
anni. La possibilità di una ricerca anticipata alla prima lettura di un accordo tra i due
colegislatori può consentire lo svolgimento del processo decisionale in tempi più
ragionevoli; proprio per questo il Parlamento, Consiglio e Commissione hanno
concluso un accordo interistituzionale che tende ad agevolare il funzionamento della
procedura sotto questo aspetto: esso prevede contatti frequenti tra le tre istituzioni,
per mezzo dei c.d. triloghi, durante tutta la procedura ed in particolare fin dalla
prima lettura, nonché una sincronizzazione dei rispettivi calendari di lavoro.
L’efficacia dell’accordo è dimostrata dal fatto che ormai quasi il 75% delle procedure
legislative ordinarie si chiude positivamente in prima lettura.
c) La procedura di approvazione – Per taluni atti dell’Unione è applicabile una
procedura che, apparentemente modellata su quella della consultazione, prevede
non solo il parere del Parlamento europeo perché il Consiglio possa adottare l’atto,
ma che tale parere sia positivo; in altri termini un parere negativo del Parlamento o
la semplice mancanza dello stesso impedisce l’adozione dell’atto. Questa
procedura, originariamente chiamata di parere conforme, ha assunto oggi la
denominazione di procedura di approvazione. Oggi, il suo ambito di applicazione è
equamente ripartito tra ipotesi di procedura legislativa speciale e decisioni del
Consiglio di rilievo istituzionale, quali nomine di componenti di istituzioni, clausole
c.d. passerella, decisioni in materia di membership dell’Unione.
I casi in cui essa si caratterizza come una procedura legislativa speciale, la
procedura di approvazione è preferibile alla procedura legislativa ordinaria, in
ragione del diverso ruolo che essa riconosce al Consiglio e al Parlamento europeo. È
vero che attribuendo un diritto di veto al secondo, la procedura di approvazione
mette la volontà di questo sullo stesso piano di quella del Consiglio rispetto alla
decisione finale circa l’adozione di determinate decisioni di competenza di
quest’ultimo.
Mentre la procedura legislativa ordinaria consente al Parlamento europeo di
contribuire direttamente alla definizione del contenuto dell’atto, l’approvazione o
meno del Parlamento interviene su di un atto già definito, costituito dalla decisione
che intende prendere il Consiglio. La prospettiva (o minaccia) di una mancata
approvazione da parte del Parlamento comporterà un’adeguata considerazione delle
posizioni di questo da parte del Consiglio in sede di elaborazione dell’atto. Tuttavia
la decisone finale spetterà comunque al solo Consiglio.
Le procedure basate sulla delega di competenze normative e di esecuzione
– Una parte importante dell’attività normativa è assicurata anche per mezzo
dell’esercizio diretto di potere decisionali da parte della Commissione. Solo in
pochissimi casi le sono attribuiti dagli stessi Trattati. Quell’attività normativa è frutto
quasi sempre di un’attribuzione di competenza da parte del legislatore, che esso sia
il solo Consiglio oppure, nel quadro della procedura legislativa ordinaria, il
Parlamento e il Consiglio congiuntamente.
Secondo l’art 202 TCE, il legislatore comunitario poteva conferire <alla
Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme
che esso stabilisce>; quest’ipotesi non contemplava solo il conferimento di
competenze meramente esecutive, ma consentiva il trasferimento alla Commissione
di <un vero e proprio potere regolamentare>, la nozione di esecuzione comprende
<al tempo stesso, l’elaborazione delle norme di attuazione e l’applicazione di norme
per mezzo di portata individuale>. È divenuta prassi normale che il <legislatore>
comunitario lasciasse alla Commissione il compito di adottare la normativa di
dettaglio di una disciplina da esso dettata solo in via generale nell’atto di base:
consentiva peraltro di procedere agli eventuali successivi aggiustamenti di quella
normativa con una procedura decisionale più rapida di quella altrimenti necessaria
se fosse stata lasciata alla regolamentazione del <legislatore>. Legittima la
Commissione di <ampie facoltà di valutazione e d’azione>, autorizzandola <ad
adottare tutti i provvedimenti esecutivi necessari o utili per l’attuazione della
disciplina di base, purché non siano contrastanti con quest’ultima>. <Il Consiglio, in
quanto ha fissato nel suo regolamento di base le norme essenziali della materia di
cui trattasi, può delegare alla Commissione il potere di adottare le modalità di
applicazione senza dover precisare gli elementi essenziali delle competenze
delegate a che una disposizione redatta in termini generici fornisce una base di
autorizzazione sufficiente>.
Vi è una distinzione, con il Trattato di Lisbona, tra la delega alla stessa Commissione
di veri e propri poteri normativi e l’esercizio di meri poteri di esecuzione. L’art 290
TFUE prevede che un <atto legislativo> possa delegare alla Commissione il potere
di adottare atti non legislativi di portata generale destinati a completare o
modificare elementi non essenziali dell’atto legislativo. Dal canto suo, art 291
disciplina l’esecuzione degli <atti giuridicamente vincolanti> stabilendo che per la
necessità di condizioni uniformi di esecuzione a livello di tali atti, <questi
conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione>. Dopo Lisbona la
distinzione assume importanza decisiva e non più meramente procedurale. Una
distinzione potrebbe essere fornita dal grado di discrezionalità spettante alla
Commissione: mentre l’esercizio di un’attività normativa, art. 290, implica
sicuramente un certo livello di discrezionalità politica, (per quanto limitata a
elementi non essenziali), nel caso dell’esecuzione l’autonomia della Commissione si
riduce a una definizione tecnica di scelte politiche operate nell’atto da eseguire. La
decisione al riguardo dovrà essere in ogni caso presa dall’istituzione o dalle
istituzioni cui spetta adottare l’atto che attribuirà alla Commissione quel compito.
a) La procedura di delega legislativa – L’art 290 TFUE permette al legislatore
dell’Unione (Consiglio o Parlamento europeo), al momento di adottare un atto
legislativo, di delegare con quello stesso atto alla Commissione il potere di adottare
a sua volta degli atti non legislativi di portata generale che completino o
modifichino elementi non essenziali di quell’atto legislativo. Rispetto a questo,
definito <atto di base>, l’atto della Commissione sarà un atto delegato (sarebbe
meglio parlare di delegificazione poichè l’atto della Commisisone non è un atto
legislativo, contrariamente all’atto di base). L’art 290 stabilisce che l’atto di base
dovrà delimitare esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della
delega.
La condizione temporale che l’art 290 impone al legislatore possa considerarsi
soddisfatta anche con la semplice indicazione che la delega ha durata
indeterminata o, laddove necessario per ragione di urgenza, con la fissazione si di
un termine entro il quale la Commissione deve emanare l’atto delegato. L’art 290
prevede dei meccanismi di controllo sull’esercizio di quelle delega: l’atto legislativo
può stabilire cioè che il Parlamento europeo o il Consiglio possano decidere di
revocare la delega (potere concesso al legislatore esercitabile in qualsisasi
momento), ovvero che l’atto delegato possa entrare in vigore solo entro un certo
termine, da fissare nell’atto di base. A questi fini, il Parlamento ed il Consiglio
deliberano a maggioranza dei propri membri, l’uno, a maggioranza qualificata,
l’altro. La definizione dei meccanismi di controllo è affidata al negoziato tra le due
istituzioni che porta all’adozione dell’atto, il quale dovrà anche stabilire a quale dei
due meccanismi ricorrere nel caso concreto o se applicarli entrambi, visto che la
loro funzione non esclude questa possibilità, operando l’uno sul singolo atto
delegato (l’obiezione) e l’altro sul perdurare della delega in capo alla Commissione
(la revoca). Il potere di revoca dovrebbe essere utilizzato entro 2 mesi dalla notifica
dell’atto delegato a PE e Consiglio. L’art 290 non esprime alcuna differenza nel
funzionamento di questi meccanismi ricollegabile al tipo di atto legislativo che
conferisce la delega alla Commissione; esso non distingue se l’atto legislativo è
stato adottato sulla base di una procedura legislativa ordinaria e di quella speciale.
Quindi i meccanismi di controllo devono poter essere attivati da ciascuna delle due
istituzioni protagonista della procedura legislativa, indipendentemente dal ruolo che
ciascuna di loro ha avuto nella procedura (in realtà pur nel silenzio della norma
qualora venisse riconosciuto un uguale potere si produrebbe un asimmetria tra PE e
Consiglio ben evidente nei casi di procedure speciali dove il PE viene solo consultato
e quindi si vedrebbe posto in una condizione paritaria al Consiglio sull’operato della
Commssione, il cui ruolo è stato però preponderante durante la fase legislativa).
b) La procedura di adozione di atti di esecuzione – L’art 291 TFUE disciplina
l’attribuzione della competenza a prendere a livello dell’Unione misure <uniformi>
di esecuzione di atti giuridicamente vincolanti, adottati o meno dalle istituzioni sulla
base di una procedura legislativa. La competenza di esecuzione spetta alla
Commissione, con la sola eccezione della PESC dove quella competenza è del
Consiglio per espressa previsione dell’art 291. Altri settori affidano il compito di
prendere misure esecutive di un atto, eccezionalmente, al Consiglio. Costituendo
una deroga alla competenza generale di esecuzione riconosciuta dai Trattati alla
Commissione, questa decisione deve essere però motivata <in modo
circostanziato>. L’attribuzione di una competenza di esecuzione è fatta dallo stesso
atto della cui esecuzione si tratta, al quale spetta anche definire le modalità che la
Commissione (o il Consiglio) deve seguire nell’esercitare la competenza attribuitale.
A differenza per quanto si è detto per gli atti delegati, un regolamento da adottare
secondo la procedura legislativa ordinaria deve preventivamente fissare le regole ed
i principi relativi alle modalità con cui gli Stati membri possono esercitare un
controllo sull’operato della Commissione. In passato, art. 202 TCE, si affidava al
Consiglio il compito di fissare anche in quel caso in un apposito atto i principi e le
norme su cui avrebbero dovuto essere basate le modalità di esercizio della
competenza di esecuzione della Commissione. Una decisione del Consiglio del 99
(nota come <comitologia>) prevedeva che l’emanazione di misure esecutive da
parte della Commissione poteva essere subordinata alla consultazione di un
comitato composto da rappresentanti degli Stati membri, delineava anche i
differenti tipi e procedure di comitato che l’atto di base avrebbe potuto decidere di
applicare nel caso concreto, e alcune di queste riconoscevano un ruolo nel controllo
sull’operato della Commissione anche al Consiglio ed al Parlamento europeo. Il
regolamento del febbraio 2011 pur incentrato sul modello di comitato, se ne
discosta. In sintonia con l’art. 291 TFUE col riconoscimento della competenza degli
Stati a eseguire gli atti dell’Unione e di controllo sulla Commissione quando tale
competenza è ad essa attribuita, il nuovo regolamento comitologia riserva a PE e
Consiglio unicamente la possibilità di eccepire alla Commissione l’eccesso di delega
(questa dovrà riesaminare il progetto dell’atto e informare le 2 istituzioni circa le
modifiche).
In base al regolamento attuale un atto di base che preveda la necessità di
condizioni uniformi di esecuzione di alcune disposizioni può stabilire che la
Commissione debba applicarle mediante una delle 2 procedure del comitato.
a) La procedura di <comitato consultivo> riconosce un ruolo ai soli Stati membri,
comporta unicamente l’obbligo della Commissione di tenere <in massima
considerazione> il parere che il comitato può esprimere a maggioranza semplice sul
progetto di esecuzione che la stessa Commissione è tenuta a sottoporgli.
b) Nel caso della procedura di <comitato d’esame>, si ha una maggiore incisività
del comitato: si pronuncia con voto a maggioranza qualificata analogo a quello del
Consiglio, e solo se il parere è positivo consente l’immediata adozione dell’atto di
esecuzione della Commissione. In caso di inerzia del comitato,la Commissione
adotterà l’atto a meno che non riguradi materie sensibili (fiscalità, salute umana
ecc) o qualora l’atto di base non lo vieti o non vi sia una maggioranza contraria in
seno al comitato. In caso di parere negativo, la Commssione può sottoporre al
comitato un nuovo progetto entro 2 mesi o ripresentare lo stesso progetto bocciato
a un comitato d’appello (il parere positivo di quest’ultimo deve avvenire in
maggioranza qualificata). Il comitato d’appello può essere chiamato anche in casi
urgenti (materia agricola o finanziaria): la Commissione adotta l’atto, che sarà
applicato per un massimo di sei mesi, ma subito dopo lo sottopone al parere del
comitato che se dà parere negativo lo abroga immediatamente.

CAPITOLO V - IL DIRITTO DELL’UE NEGLI ORDINAMENTI DEGLI STATI


MEMBRI
Il rapporto del diritto dell’Ue con il diritto degli Stati membri nella
giurisprudenza della Corte di Giustizia – L’ordinamento giuridico dell’Unione
europea è <un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto
internazionale>, <soggetti non sono soltanto gli Stati membri, ma anche i loro
cittadini>. I Trattati sono andati infatti <al di là di un accordo che si limitasse a
creare degli obblighi reciproci fra gli Stati contraenti, ma hanno portato
all’instaurazione di organi dotati di poteri sovrani da esercitarsi nei confronti degli
Stati membri e dei loro cittadini>. Quindi le norme dell’Unione hanno effetto
direttamente in capo a soggetti che, benché sggetti interni agli Stati, sono anche
soggetti dell’ordinamento di questa. Da punto di vista del diritto dell’Unione
europea non si pone, affinchè le sue norme raggiungano i loro destinatari
disciplinando fattispecie <interne>, la necessità di un intervento dei singoli
ordinamenti nazionali che trasformi, recepisca o dia efficacia a quelle norme, in
quanto norme <estranee>. Per es la direttiva è suscettibile di esplicare i suoi effetti
indipendentemente dall’adozione di un atto interno di recepimento. I due
ordinamenti vivono in un rapporto di integrazione, che vede l‘ordinamento
dell’Unione , a causa della sua parzialità, avvalersi di quello degli Stati per molti
aspetti del suo funzionamento; con il risultato di una permanente situazione di
interferenza, e di potenziale conflitto, tra le rispettive norme. Ciò è vero in
particolare per la questione del rapporto tra le norme europee ed eventuali norme
interne con esse contrastanti. Il Trattato di Lisbona rafforza il punto, sulla base
dell’affermazione del principio della supremazia del diritto dell’Unione, per via della
<natura specifica> dell’Unione ed alle caratteristiche del suo ordinamento. Il
ragionamento si fonda non su di una prevalenza (gerarchica o meno) tra norme,
bensì sulle sfere di azione dell’ordinamento dell’Unione e di quello nazionale: <il
trasferimento, effettuato dagli Stati a favore dell’ordinamento giuridico comunitario,
dei diritti e gli obblighi corrispondenti alle disposizioni del Trattato implica..una
limitazione definitiva dei loro diritti sovrani, di fronte alla quale un atto unilaterale
ulteriore, incompatibile con il sistema della Comunità, sarebbe del tutto privo di
efficacia>. <Qualsiasi giudice nazionale ha l’obbligo di applicare integralmente il
diritto dell’Unione e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli,
disapplicando le disposizioni eventualmente contrastanti della legge interna, sia
anteriore che successiva> (la supremazia si estende anche a qualsiasi prassi
legislativa, amministrativa o giudiziaria, la quale porti ad una riduzione della
concreta efficacia del diritto comunitario). Ad identico obbligo sono tenuti anche gli
altri organi dello Stato, e in specie quelli amministrativi.
Diritto dell’Ue e diritto interno in Italia: la giurisprudenza costituzionale –
La relazione dei rapporti dell’ordinamento scaturito dai Trattati con il diritto degli
Stati membri ha faticato a farsi strada tra le giurisprudenze nazionali, dovendo
ricavare da queste il funzionamento dell’applicabilità nello Stato delle norme
europee. Esemplificativa è la giurisprudenza in materia di diritto dell’Unione della
nostra Corte costituzionale. Basti pensare al fatto che la Corte costituzionale ha
dovuto perfino pronunciarsi sulla legittimità costituzionale della partecipazione
italiana al processo di integrazione europea. In linea con la prassi in materia di
accordi internazionali, l’adesione sia agli originari Trattati istitutivi che ai successivi
atti che li hanno modificati o integrati è stata sempre autorizzata e resa esecutiva in
Italia mediante legge ordinaria.
La Corte costituzionale ha concluso che le leggi ordinarie di esecuzione in Italia di
quegli atti trovano <sicuro fondamento di legittimità nella disposizione dell’art 11
Cost, in base alla quale <l’Italia consente, in condizioni di parità con gli altri Stati,
alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la
giustizia fra le nazioni>, e quindi <promuove e favorisce le organizzazioni
internazionali rivolte a tale scopo>: ciò significa che è possibile stipulare trattati i
quali comportino limitazione della sovranità, ed è consentito darvi esecuzione con
legge ordinaria>. Quest’articolo benché fosse originariamente formulato con
l’obiettivo della adesione italiana alle Nazioni Unite, in realtà nel corso dei lavori
preparatori della Costituzione fu esplicitamente fatto riferimento anche
all’integrazione europea, ma gli appositi riferimenti non entrarono nel testo perché
lo stadio del processo d’integrazione europea era così embrionale che una specifica
menzione non si presentava necessaria. Si è data una soluzione al rapporto che
intercorre tra le norme dell’Unione e quelle poste da leggi dello Stato. La Corte si è
ben presto allineata alla Corte di Giustizia in materia di supremazia delle norme
europee sulle norme nazionali contrastanti, anche successive. Essa ha finito per
giustificare proprio sull’art 11 tale supremazia; sulla base di esso si è avuto <il
trasferimento agli organi delle Comunità del potere di emanare norme giuridiche>;
per cui le norme di legge devono cedere di fronte a regolamenti europei anche
anteriori, per il fatto che il contrasto con quei regolamenti pone la norma di legge in
contrasto con lo stesso art 11; la supremazia del diritto dell’Unione è giustificata ed
eliminata dalla copertura offerta a quel diritto dalla norma costituzionale che ne
giustifica nell’ordinamento dello Stato. Con questa nuova giurisprudenza, l’art 11
Cost non serve a giustificare l’operare in quanto tale nello Stato dell’ordinamento
scaturito dai Trattati, ma viene utilizzato come parametro di costituzionalità delle
singole norme di legge.
La Corte di giustizia aveva concluso che <qualsiasi giudice nazionale ha l’obbligo di
applicare integralmente il diritto comunitario e di tutelare i diritti che questo
attribuisce ai singoli, disapplicando le disposizioni eventualmente contrastanti della
legge interna, sia anteriore che successiva (in maniera automatica senza ricorrere a
meccanismi costituzionali)>. È noto che nel nostro sistema costituzionale tale
possibilità appariva preclusa al giudice, essendo tenuto, di fronte al contrasto di una
norma di legge con la Costituzione, a sollevare il relativo incidente di fronte alla
Corte costituzionale; potendo la norma interna incompatibile con il diritto
dell’Unione essere rimossa solo mediante dichiarazione di illegittimità
costituzionale. Caso Simmenthal ne è un esempio. Tale divergenza si è sanata a
prezzo di un nuovo mutamento di giurisprudenza.
Segue: La giurisprudenza Granital – Il revirement (cambiamento brutale di una
situazione) è avvenuto nel 1984 con la sentenza del caso Granital che ha
riconosciuto il potere del giudice interno disapplicare direttamente un regolamento
delle istituzioni europee malgrado l’esistenza di norme statali successive con esso
contrastanti. Per giungere a tale conclusione, la Corte costituzionale ha proceduto
ad una sostanziale revisione della sistemazione fino a quel momento data ai
rapporti tra ordinamento giuridico dell’Unione e ordinamento nazionale, sposando la
visione della Corte di Giustizia.
Alla sentenza Granital si arriva partendo dalla premessa che i due ordinamenti,
distinti ed autonomi, sono coordinati; l’ordinamento nazionale, in virtù dell’art 11, si
è aperto alla formazione europea <lasciando che le regole in cui essa si concreta
vigano nel territorio italiano, quali sono scaturite dagli organi competenti a
produrle>, senza perciò entrare a far parte del diritto italiano o essere soggette al
regime vigente per le leggi dello Stato. Dal canto suo, rispetto alla sfera del diritto
dell’Unione <la legge statale rimane..collocata in un ordinamento che non vuole
interferire nella produzione normativa del distinto ed autonomo ordinamento della
Comunità, sebbene garantisca l’osservanza di essa nel territorio nazionale>. In
ragione di ciò, il conflitto con una legge interna non può costituire ostacolo al
riconoscimento della <forza> e <valore> di un atto produttivo comunitario: il
giudice dovrà comunque applicare quest’ultimo. Diverso è il ruolo del giudice
nazionale nell’applicazione del diritto dell’Unione.
L’art 11 Cost rimane il fondamento dell’operatività dell’ordinamento dell’Unione in
quanto tale nel <sistema statuale>, nonché lo strumento del coordinamento tra
questo sistema e quell’ordinamento, ma cessa di avere una funzione di parametro
indiretto di legittimità costituzionale. Quella funzione, circoscritta dalla sentenza
Granital alla sola ipotesi, che si tratti di valutare la conformità alla Costituzione di
una legge diretta <ad impedire o pregiudicare la perdurante osservanza del Trattati,
in relazione al sistema o al nucleo essenziale dei suoi principi>; ipotesi che è
diversa da quella che si verifica quando ricorre l’incompatibilità fra norme interne e
singoli regolamenti comunitari>. Dunque la portata del richiamo all’art. 11 con la
sent Granital cambia significativamente: la norma interna contrastante non viene
più considerata costituzionalmente illegittima quanto inapplicable al caso di specie
Con tale sentenza: la prevalenza del diritto dell’Unione europea è affermata quale
sistema autonomo e distinto al cui pieno funzionamento la potestà legislativa dello
Stato non può frapporre ostacoli.
Con la riforma al Titolo V II parte della costituzione i vincoli dell’appartenenza
dell’Italia all’Unione sono integrati nel testo costituzionale in linea con
l’orientamento emerso dalla sentenza Granital. Art. 117 Cost. <La potestà
legislativa è esercitata dallo Stato e dalla regione nel rispetto della Costituzione,
nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali>. <Costituiscono vincoli alla potestà legislativa dello Stato e delle
Regioni quelli derivanti dalle norme di diritto internazionale generalmente
riconosciute, di cui l’art 10 della Costituzione, da accordi di reciproca limitazione
della sovranità, di cui all’art 11 della Costituzione, dall’ordinamento comunitario e
dai trattati internazionali>.
Segue: Il diritto dell’Ue e le norme costituzionali Ipotesi in cui il sindacato di
legittimità costituzionale collegato all’art.11 Cost. rimane riservato alla Corte
Costituzionale: contrasto con quel complesso di valori e principi fondamentali della
nostra Costituzione, al centro di questo nucleo vi sono i diritti fondamentali della
persona umana. In sostanza, mentre ammetteva la prevalenza del diritto
dell’Unione anche su norme costituzionali, la Corte costituzionale limitava di fatto
quella supremazia alle sole disposizioni procedimentali della Carta; la Corte
sosteneva che qualora si fosse presentata effettivamente l’<aberrante> situazione
di una norma europea configgente con i prinicpi <matariali> della Costituzione,
essa avrebbe esercitato puntualmente il proprio sindacato sulla legittimità
costituzionale di quella norma. Progressi si sono compiuti nel nuovo ordinamento
con l’art 6 TUE, di un obbligo di rispetto di quei diritti da parte delle istituzioni
europee, e con l’adozione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e
la sua integrazione attuale nei Trattati; questi hanno ridotto le possibilità che
l’eventuale contrasto tra una norma europea e i diritti fondamentali della persona
umana non sia sanato direttamente a livello UE tramutandosi in un conflitto interno.
La Corte Costituzionale ha comunque sottolineato come, almeno in linea teorica
generale, non potrebbe affermarsi con certezza che tutti principi generali del nostro
ordinamento costituzionale si ritrovino fra i principi comuni agli ordinamenti degli
Stati membri e quindi siano compresi nell’ordinamento comunitario.
La prassi degli altri Stati membri – Anche in altri ordinamenti l’affermazione del
primato del diritto dell’Unione europea sul diritto interno ha messo in luce il rischio
di conflitti tra norme di matrice sovranazionale e norme fondamentali dello Stato. La
soluzione elaborata dagli Stati membri si è rilevata univoca negli esiti; molti Stati
hanno deciso di inserire all’interno delle proprie costituzioni una clausola di cessione
di sovranità o di attribuzione dell’esercizio di competenza a favore dell’Unione
europea. Tale clausola è prevista in Francia, dove la ratifica dei trattati
internazionali, dotati di rango sovraordinato alla legge, avviene mediante legge
ordinaria. Gli sviluppi del processo di integrazione europea hanno reso necessari
ulteriori adattamenti della Costituzione francese. Censure di incostituzionalità
sollevate dal Conseil Costitutionnel rispetto al Trattato di Amsterdam, al Trattato che
adotta una costituzione per l’Europa e al Trattato di Lisbona si sono tradotte in
altrettante revisioni costituzionali. In particolare, con la decisione del 2007, la Corte
francese ha richiesto l’adozione di una previa riforma costituzionale sia per ratificare
quelle disposizioni del Trattato che più condizionano la sovranità nazionale, sia per
attuare le nuove prerogative riconosciute al Trattato di Lisbona ai parlamenti
nazionali nel quadro dell’Unione.
Anche la Germania ha disciplinato la sua partecipazione al processo d’integrazione
europea con una norma ad hoc della Legge fondamentale; l’art 23 di questa
qualifica la partecipazione della Repubblica federale tedesca all’integrazione
europea come uno scopo dello Stato, nel rispetto dei principi di democrazia, dello
Stato di diritto, sociale e federale, nonché del principio di sussidiarietà e di una
tutela dei diritti fondamentali sostanzialmente paragonabile a quella garantita dalla
Legge fondamentale, legittimando il trasferimento a tal fine dei diritti di sovranità
tramite legge approvata dal Bundesrat. Gli strumenti di verifica del rispetto di questi
principi sono il potere di ratifica dei trattati riconosciuto al Parlamento e la necessità
di seguire il procedimento aggravato di revisione costituzionale per l’adozione di
tutti gli quegli atti con cui si opera un trasferimento di diritti di sovranità nei
confronti dell’Unione. Si è così riconosciuto al Parlamento un ruolo determinante nel
convalidare la conformità del diritto dell’Unione alla Costituzione attraverso la
ratifica dei trattati. Il primo problema che si è dovuto affrontare è stato quello
relativo al rapporto tra trasferimento dei diritti di sovranità e costituzione, con
riferimento alla tutela dei diritti fondamentali: la Corte tedesca ha precisato che il
trasferimento dei diritti di sovranità non consentiva di modificare la struttura
fondamentale della Costituzione, della quale i diritti fondamentali costituiscono
parte integrante e incomprimibile; per cui fintantoché l’ordinamento scaturito dai
Trattati non avesse assicurato un livello adeguato di protezione di tali diritti, sarebbe
spettato alla Corte stessa garantirne il rispetto, verificando la compatibilità del
diritto dell’Unione con diritti fondamentali. Si è poi riconosciuta la sostanziale
equivalenza rispetto all’ordinamento nazionale del livello di protezione dei diritti
fondamentali garantito dall’ordinamento giuridico dell’Unione europea. La Corte
costituzionale tedesca ha così escluso l’esigenza di un suo puntuale controllo sugli
atti di diritto derivato adottati dalle istituzioni dell’Unione.
La Corte costituzionale tedesca ha dichiarato che uno degli strumenti per garantire
la democraticità dell’Unione europea consiste nell’attribuzione di compiti e funzioni
di carattere sostanziale al Parlamento tedesco, ed in particolare nel potere di ratifica
dei Trattati, con cui si stabiliscono i limiti e la portata dei diritti di sovranità trasferiti
alle istituzioni europee; impone dunque all’organo legislativo l’obbligo di definire il
trasferimento dei diritti di sovranità all’Unione europea.
Nel dichiarare la compatibilità del Trattato di Lisbona con la Legge fondamentale, la
Corte ha ritenuto necessaria, prima della conclusione del processo di ratifica, una
modifica della legge sull’ampliamento e sul rafforzamento dei diritti del Bundestag
(Parlamento federale tedesco) e del Bundesrat (Consiglio federale organo
costituzionale legislativo) nella partecipazione all’Unione europea, in ragione del
contrasto; secondo la Corte costituzionale il ricorso del governo alle clausole
passerella, alla clausola di flessibilità ed al meccanismo del c.d. freno d’emergenza,
richiede una previa legge del Bundestag, che assicuri la responsabilità del
Parlamento dinanzi ai cittadini per la partecipazione al processo di integrazione.
Analoghe clausole sono state adottate anche da Cipro, Estonia, Irlanda, Portogallo,
Slovacchia, Svezia e Ungheria. Belgio, Bulgaria, Danimarca, Estonia, Finlandia,
Grecia, Lettonia,Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Repubblica
Ceca, Spagna, Romania e Slovenia non hanno invece adottato disposizioni ad hoc
per l’adesione al processo di integrazione europea, rispetto al quale trovano dunque
applicazione le norme costituzionali di carattere generale relative ai trattati
internazionali e alla partecipazione ad organizzazioni internazionali.

PARTE SECONDA – LA TUTELA DEI DIRITTI - INTRODUZIONE


Il complesso quadro normativo ed istituzionale si presta a determinare in capo ai
destinatari dell’azione dell’Unione, in particolare in capo a soggetti privati, una
pluralità di situazioni giuridiche che non possono non ricevere da questo o grazie a
questo un’apposita ed adeguata tutela. Il sistema dell’Unione non solo può contare
su un apparato giudiziario che non ha uguali in alcun altro ente internazionale, ma
predispone altresì strumenti destinati a garantire il rispetto della legalità all’interno
dei quel sistema. La Corte ha sancito che il principio di tutela giurisdizionale
costituisce un principio generale di diritto dell’Unione che deriva dalle tradizioni
costituzionali dei Membri e che è stato consacrato dalla CEDU. Col Trattato di
Lisbona il TUE all’art. 19 sancisce che i membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali
necessari per assicurare tutela giurisdizionale effettiva nei settori di diritto UE. Le
istituzioni giuridiche di cui si discute possono essere lese non solo direttamente
dalle norme dell’Unione e nell’ambito del relativo ordinamento; esse possono
esserlo anche nell’ambito degli ordinamenti nazionali, in relazione agli effetti che
quelle norme vi producono, o in conseguenza dei provvedimenti che gli Stati
membri adottano in esecuzione delle stesse. Sarà negli ordinamenti interni che i
privati dovranno chiedere adeguata tutela delle situazioni giuridiche, investendone
il giudice nazionale, che per questo motivo e in questo senso opera come <giudice
comune del diritto dell’Unione>. Imprescindibile dunque un analisi globale, data la
complementarietà che lega strumenti giurisdizionali dell’Unione a quelli nazionali
nella tutela di situazioni giuridiche soggettive

SEZIONE I - LA TUTELA GIUDIZIARIA NELL’AMBITO DELL’UNIONE - CAPITOLO


I
Considerazione generali – Il principio di legalità è stato formalizzato in un testo di
Trattato ed addirittura figura tra i principi fondamentali dell’Unione europea; cos’
come sono formalmente affermati i principi di democrazia e del rispetto dei diritti
fondamentali, quali principi qualificanti dell’Unione e condizionanti l’appartenenza
degli Stati membri ad essa. Significativa è stata anche la proclamazione nel 2000
della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che proclama esplicitamente
il <diritto ad un ricorso effettivo e a un giudice imparziale>. Nel complesso la
situazione non può ancora dirsi completamente appagante, soprattutto per la
posizione delle persone fisiche e giuridiche; ad es per quanto attiene al rispetto dei
principi di trasparenza, garanzie procedimentali, tutela dei diritti della difesa nelle
procedure amministrative. Da questo punto di vista l’Unione non è parsa con se
stessa altrettanto severa come è sempre stata verso gli Stati membri nel pretendere
il massimo di protezione per le situazioni giuridiche fondate sul diritto dell’Unione.
Cenni alla tutela non giudiziaria. Il Mediatore europeo - Gli strumenti di
tutela non si esauriscono nelle vie giudiziarie ma ve ne sono anche di azionabili in
altro modo. Anzitutto va segnalata la possibilità offerta ai cittadini dell’Unione di
rivolgere petizioni al Parlamento europeo e, per questa via, anche di provocare
l’istituzione di una commissione parlamentare d’inchiesta. Tale possibilità è
contemplata dall’art 226 TFUE, che ai sensi del quale la Commissione di inchiesta
può entro certi limiti esaminare <le denuncie di infrazione o di cattiva
amministrazione nell’applicazione dei diritto dell’Unione> da parte delle istituzioni
e degli Stati membri. Fini analoghi ha il ricorso al “Mediatore”, istituito dall’art 228
TFUE, che è competente ad esaminare denunce del tipo indicato, ma solo se
indirizzate nei confronti delle istituzioni dell’Unione; egli riceve le denunce (ma può
agire anche di ufficio) provenienti da qualunque soggetto abbia sede in uno Stato
membro e riguardanti casi di cattiva amministrazione non solo delle istituzioni, ma
di qualsiasi organo comunitario, ad eccezione di quelli giurisdizionali, e purchè esse
non riguardino casi che formino o abbiano formato oggetto di procedure giudiziarie;
egli assicura all’individuo una qualche forma di tutela, ove non sia possibile attivare
i più efficaci strumenti giurisdizionali. Ove accerti un caso si cattiva amministrazione
e salvo che non riesca a trovare una conciliazione amichevole tra il ricorrente e
l’istituzione, il “Mediatore” può solo chiedere a quest’ultima di dare entro sei mesi
un parere sulla denuncia. Successivamente, egli può inviare al Parlamento europeo
e all’istituzione interessata una relazione corredata di raccomandazioni, cui però né
l’una né l’altra sono tenuti a dar seguito. Non disponendo di poteri vincolanti, il
Mediatore ha incontrato difficoltà nella determinazione dell’ambito di applicazione
del suo potere di indagine, dato che i testi parlano genericamente di casi di <cattiva
amministrazione>.
Tra gli strumenti non giurisdizionali vi è anche la possibilità per i privati di indirizzare
un reclamo alla Commissione europea per denunciare le violazioni del diritto
dell’Unione commesse da autorità nazionali.
La tutela giudiziaria. L’istituzione di un organo giudiziario ad hoc. La Corte
di Giustizia. In generale – Quelli appena indicati non sono cmq strumenti di tutela
particolarmente incisivi. Lo sono molto di più quelli di carattere giurisdizionale, che
fanno leva sull’apparato giudiziario di cui l’Unione si è dotata. Fin dalle origini si è
istituito un autonomo apparato in grado di assicurare l’esercizio della funzione
giurisdizionale, e di farlo nelle forme e con la pienezza dei poteri tipici nei confronti
delle stesse istituzioni comunitarie e degli Stati membri quanto dei singoli cittadini.
Per la prima volta in un ente internazionale, è stato assicurato l’esercizio della
funzione giurisdizionale da parte di un organo ad hoc, che afferma la propria
competenza obbligatoria sulle questioni rilevanti per la vita dell’ente medesimo e
che presenta le caratteristiche di struttura e di funzionamento di un vero proprio
organo giurisdizionale. Stabilendo che <la Corte di Giustizia assicura il rispetto del
diritto nell’interpretazione e nell’applicazione> delle norme, si rivela come a tale
istituzione si sia inteso assegnare un compito che attiene alle finalità proprie della
funzione giurisdizionale, consistenti nel mantenimento e nell’attuazione
dell’ordinamento giuridico. L’inevitabile nesso che, per le esigenze di integrazione
perseguite dai Trattati europei, lega l’attività delle istituzioni dell’Unione e quella
degli Stati membri nei loro rapporti reciproci, ha fatto sì che alla Corte fosse affidato
il controllo del rispetto da parte di quegli Stati degli obblighi ad essi incombenti, ma
anche in senso inverso, nei confronti cioè delle istituzioni, come garanzia per gli
stessi Stati membri in relazione al corretto esercizio dei poteri loro attribuiti. Poiché
l’attività dell’Unione può spesso incidere sulle situazioni giuridiche degli individui, la
Corte si imponeva di garantire la tutela giurisdizionale di quei soggetti. Tali finalità
non potevano essere perseguite da un tribunale internazionale che operasse
secondo gli schemi tradizionali; né tanto meno da giudici nazionali la cui azione
sarebbe stata necessariamente condizionata dai particolarismi dei singoli sistemi
giuridici. Occorreva un giudice che operasse esclusivamente per l’Unione; la
funzione giurisdizionale è monopolio esclusivo della Corte: sia all’interno delle
stesse organizzazioni, sia sul piano esterno dell’Unione. L’insieme delle norme
relative alla Corte e le specifiche previsioni ne sanciscono con chiarezza la
competenza esclusiva nelle materie ad esse assegnate e l’esclusione della
giurisdizione dei giudici nazionali al riguardo. Sul piano internazionale il monopolio
della Corte è garantito attraverso l’imposizione agli Stati membri dell’obbligo di non
risolvere al di fuori del sistema le controversie eventualmente insorte fra loro circa
l’interpretazione e l’applicazione dei Trattati; si è vietato ad essi di rimetterne la
soluzione a un diverso tribunale.
Segue: Il ruolo da essa svolto. Il rafforzamento del sistema e della sue
garanzie – Essa ha svolto un ruolo fondamentale per lo sviluppo dell’integrazione
europea, incidendo in modo profondo e qualificante, facendo del diritto un fattore
decisivo ed anzi ‘costitutivo’ della costruzione europea; svolgendo un ruolo non
puramente giurisdizionale, ma di carattere strutturale, in quanto ha influito sullo
stesso modo di essere dell’ordinamento dell’Unione. È stata appunto la Corte a
rilevare i principi qualificanti. Il suo lavoro sulle disposizioni dei Trattati, interpretate
e collegate organicamente e funzionalmente ha valorizzato tali disposizioni,
elevandole al livello di principi di struttura o materiali.
Alla nozione di ‘Unione di diritto’ la Corte ha dato sostanza imponendo
rigorosamente a istituzioni e Stati membri l’osservanza delle regole comuni, ma
anche precisando e rafforzando la portata di queste ultime in funzione del processo.
Lo ha fatto con il riparto di competenze tra l’Unione e gli Stati membri. Lo ha fatto
per la salvaguardia del riparto di competenze interne all’Unione, e quindi per il
rispetto degli equilibri interistituzionali, che ha permesso a ciascuna istituzione di far
salve le proprie prerogative, di recuperare ruolo e responsabilità più conformi alla
missione generale ad esse conferite dai Trattati. Lo ha fatto affermando con
riguardo all’affermazione di alcuni principi qualificanti, principi del primato e
dell’efficacia diretta del diritto dell’Unione. Lo ha fatto anche con riguardo alla tutela
delle istituzioni giuridiche individuali fondate sul diritto comunitario, ed in
particolare a quelle dei diritti dei cittadini dell’Unione, il cui specifico status ha
ricevuto più contenuti e sostanza di prima. Detta tutela è stata garantita nei
confronti delle istituzioni dell’Unione attraverso il riconoscimento del diritto dei
privati di ricorrere contro ogni atto produttivo di effetti giuridici nei loro confronti. Ma
essa è stata garantita ai privati anche nei confronti degli Stati membri e perfino nei
confronti del loro Stato nazionale. Il sistema dell’Unione ha potuto acquisire
maggiore concretezza ed effettività negli ordinamenti degli Stati membri con una
pervasività in precedenza sconosciuta. E lo ha fatto ancora di più per la tutela dei
diritti fondamentali da essa elevati a livello di principio, malgrado l’iniziale silenzio
dei Trattati. Quindi prima dell’invocazione del principio con Maastricht (poi confluito
in Nizza 2000 e da Lisbona è divenuto obbligatorio). (si veda sopra)
Segue: Lo sviluppo del diritto dell’Unione e la sua integrazione con gli
ordinamenti nazionali – Il diritto dell’Unione ha prodotto sui sistemi giuridici degli
Stati membri un impatto straordinario. Una vasta e penetrante normativa ed una
prassi, specie giurisprudenziale, hanno influito in modo profondo ed incisivo su molti
aspetti di quei sistemi, investendone anche principi fondamentali ed istituti
tradizionali, rimettendo in discussione soluzioni tradizionali che apparivano pacifiche
ed immodificabili. Parti importanti di numerose discipline sono cosi’ cadute sotto
l’impresa del diritto dell’Unione; un vero e proprio corpo di norme comuni hanno
modificato, integrato o si sono sovrapposti alla normativa nazionale. La Corte di
Giustizia esplica la sua azione non solo sulla compattezza e la coerenza intrinseca
del corpo normativo comune, ma anche sulla sua capacità di resistenza rispetto ai
sistemi nazionali, dato che lo sottrae alla presa di quest’ultimi ed evita così che se
ne possano indebolire gli effetti e la portata armonizzatrice. Questo processo c.d. di
europeizzazione dei diritti nazionali non si sviluppa solo attraverso l’incidenza
diretta della normativa dell’Unione, ma anche per vie meno formali, cioè quella
sorta di ‘creazione’ e diffusione ‘spontanea’ di principi, metodi e prassi che si
realizza nel contesto dell’Unione in conseguenza del ‘naturale’ processo di
recezione, armonizzazione e uniformizzazione delle regole giuridiche. La Corte di
Giustizia ha esercitato un ruolo determinante grazie alla sua autorità di interprete
supremo del diritto dell’Unione e di garante del rispetto di tale diritto e della sua
applicazione negli Stati membri. La giurisprudenza della Corte ha profondamente
connotato il sistema, conformandolo in coerenza con le finalità perseguite con le
Comunità prima e con l’Unione poi, valorizzando il processo di integraizone. Anche
se le critiche non mancano comunque (si parla di “attivismo” eccessivo della Corte).

CAPITOLO II - ORGANIZZAZIONE E FUNZIONAMENTO DELLA CORTE DI


GIUSTIZIA DELL’UNIONE
Origini e Sviluppi - La storia della Corte si lega a quella del processo di
integrazione europea. La prima previsione di un organo giurisdizionale risale al
Trattato Istitutivo della Ceca del 1951. Tappa fondamentale per tale istituzione
saranno i Trattati di Roma del 1957, dove da un lato si ribadiva la sua funzione
essenziale nell’ambito comunitario e dall’altro si estendevano le sue competenze.
Fin dall’inizio dunque la Corte CECA fu rimpiazzata da un’unica Corte per le 3
Comunità (Corte di Giustizia per le CE) regolata da una serie uniforme di norme
organizzative e procedurali. L’unicità era solo strutturale, poichè l’attività da essa
svolta era imputabile all’una o l’altra Comunittà (pilastri dopo Maastricht) secondo
che la Corte agisse come organo dell’una o dell’altra. Ciò ha impedito un
appesantimento della struttura, evitando la creazione di 3 organi giurisdizionali
coperanti ciascuno per proprio conto. Nonostante dopo Lisbona la situazione
formale non sia cambiata, di fatto la soppressione dei pilastri e la razionalizzazione
dell’apparato normativo hanno accentuato significativamente l’unitarietà del
sistema.
Gli organi: la Corte di Giustizia - Le norme circa composizione, funzionamento e
competenze si rinvengono nei Trattati istitutivi e nel Protocollo sullo Statuto e nel
Regolamernto di procedura stabilito dalla stessa e approvato dal Consiglio. LA Corte
si compone di 1 giudice per ogni Stato assisitito da 9 avvocati generali (AG) , 11 dal
2015. Compito degli AG è di presentare pubblicamente con imparzialità e
indipendenza conclusioni motivate sulle cause che richiedono il loro intervento al
termine della fasde orale del procedimento. Essi assistono la Corte anche mediante
consultazioni e pareri in tutta la procedura partecipendo inoltre alla gestione delle
attività amministrative della stessa. Membri della Corte e con uno status del tutto
identico a quello dei giudici essi rappresentano un istituto assai particolare
coincidente con il procuratore generale in Corte di Cassazione. Da segnalare il primo
AG, designato dalla Corte annualmente su proposta degli AG; egli opera primus inter
pares ma ha anche il compito di distribuire i casi tra gli AG potendone riservare
alcuni a se stesso. Giudici e AG sono nominati per 6 anni (rinnovo parziale trinnale)
dai governi dei Membri di comune accordo tra personalità che soddisfino tutte le
condizioni richieste ovvero che siano giureconsulti di notoria competenza. Con
Lisbona la nomina è subordinata alla consultazione di un Comitato ad hoc composto
di sette individui scelti tra ex membri della Corte e giuristi noti, nominati dal
Consiglio. Il mandato cessa per cause naturali, fine mandato, dimissioni volontarie
o per dimissioni imposte d’ufficio dall’unanimità della Corte. Previo insediamento i
giudici sono tenuti a un giuramento in seduta pubblica. Indipendenza e imparzialità
sono garantite dall’immunità della giurisdizione (revocabile solo dalla Corte),
dall’incompatibilità con ogni altra funzione politica, amministrativa ed economica,
dall’inamovibilità, da obblighi di astensione e riservatezza (tale disciplina è
contenuta nello Statuto, nel Regolamento e nel Codice di Condotta adottato dalla
Corte). Il Presidente della Corte è eletto fra e dai suoli giudici. Rappresenta la Corte,
presiede alle riunioni generali, udienze e deliberazioni della seduta plenaria e della
grande sezione, vigila sul funzionamento dell'istituzione e distribuisce le case tra i
giudici designando il giudice relatore. Dal 2012 si prevede un Vicepresidente che
assiste il Presidente nelle sue funzioni. Anche questi è eletto fra e dai giudici per
un mandato triennale rinnovabile.
La corte si riunisce in sezioni da 3 o 5 giudici; in caso di importanza anche grande
sezione da 15 giudici (è un obbligo se a richiederlo sono un Membro o un'Istituzione
UE parti in causa). Si riunisce invece in seduta plenaria in casi di giudizi sui membri
di organi UE e in casi di importanza eccezionale del giudizio pendente. La scelta
della formazione spetta alla Corte su proposta del giudice relatore e dell'AG, in
occasione della riunione amministrativa (cd. riunione generale), cui prendono parte ,
di regola settimanale, tutti i membri dell'organo. Qui si prendono anche altre
decisioni es. se richiedere le conclusioni dell'AG ecc. In sede giurisdizionale la Corte
delibera in camera di consiglio in presenza del collegio giudicante sulla base dei voti
di maggioranza degli stessi. (opinioni individuali e dissidenti non sono rese note). La
Corte è assistita da un cancelliere (coadiuvato da un cancelliere aggiunto)da essa
nominato per 6 anni, rinnovabile. Dirige la cancelleria, e ne cura la gestione
finanziaria e amministrativa: al vertice dell'apparto burocratico. Per le più alte
funzioni amministrative vi è comunque un apposito Comitato amministrativo
presieduto dal presidente. Per quanto concerne il regime linguistico, nell'attesa di
una disciplina ad hoc indicata nello Statuto si possono delineare i profili dell'Unione
in generale: le lingue ufficiali sono processuali. La lingua nei ricorsi individuali è
quella del ricorrente, nelle impugnazioni, riesame e nei procedimenti pregiudiziali
quella del giudice del rinvio. Deroghe sono comunque concesse dal presidente della
corte. La sede è a Lussemburgo.
Il Tribunale - La corte è affiancata dal Tribunale, la cui istituzione con decisione del
Consiglio fu resa possibile dalla modifica al TCE introdotta dall'Atto Unico Europeo
(AUE) per poi essere sancita nei Trattati istitutivi dopo Maastricht. Istituito
nell'intento di assicurare il principio del doppio grado di giudizio, ma soprattutto per
sgravare il carico di lavoro della Corte, il TPI fu inizialmente autorizzato a giudicare
in primo grado solo taluni casi (impugnazione alla corte solo per motivi di diritto). Le
sue competenze vennero presto estese a tutti i ricorsi introdotti da persone fisiche
o giuridiche e, con Nizza, a tutti i ricorsi, indipendentemente dal ricorrente: di
annullamento ,di carenza, in materia di reps. extracontrattuale dell'Unione, dei
dipendenti ecc. L'elencazione non è tassativa. Il Tribunale è composto da soli giudici
(uno per Stato), la nomina di AG è eventuale e statuita caso per caso. Per il resto la
disciplina coincide con quella della Corte. La composizione è sempre a 3 o 5, la
grande sezione è di 13; vi è anche la seduta plenaria. Dato il crescente carico di
lavoro del Tribunale, specie dopo l'attribuzione delle competenze dei diritti di
marchi, il Consiglio ha autorizzato il Tribunale a statuire nella persona di un giudice
unico. N.B. La Corte di giustizia si connota sempre più come giudice di mera
legittimità e supremo garante dell’unità giuridica del sistema mentre il TPI (divenuto
Tribunale tout court con Lisbona) tende ad assumere il ruolo di giudice di diritto
comune, oltre che di giudice di secondo grado in caso di impugnative delle sentenze
dei tribunali specializzati.
I Tribunali Specializzati. il tribunale della funzione pubblica - Il Trattato di
Nizza ha autorizzato il Consiglio ad istituire camere giurisdizionali deputate a
conoscere in primo grado ricorsi specifici. Con Lisbona, i cd. tribunali specializzati,
vengono istituiti dal Consiglio con il PE in procedura legislativa e si precisa che
affiancano il Tribunale. I membri sono nominati all'unanimità dal Consiglio tra
individui che offrano garanzie d’ indipendenza e capacità nell'esercizio di funzioni
giurisdizionali. I loro provvedimenti sono impugnabili per sole questioni di diritto in
Tribunale (anche per motivi di fatto solo se la decisione del tribunale specializzato lo
preveda). Il Consiglio ha istituito il solo TFP competente in primo grado a decidere
su controversie tra Unione e suoi agenti, comprese le diatribe tra organi dell'Unione
e il loro personale. Il TFP è composto da 7 giudici nominati all'unanimità dal
Consiglio previa consultazione di Comitato ad hoc (già visto per la Corte). I giudici
rimangono in carica per 6 anni; in caso di cessazione anticipata, il successore
rimarrà su per un intero mandato e non per la parte restante come accade in Corte
e Tribunale.
Concludendo: L’art. 19 TUE è sintomatico della configurazione unitaria del sistema:
nell’espressione “Corte di giustizia dell’Unone europea” si ricomprendono Corte,
Tribunale e i TS (TFP). Questi concorrono ad assicurare il rispetto nell’interpretazione
e applicazione dei Trattati.
La procedura - La procedura dinnanzi ai 3 descritti organi si svolge secondo regole
sostanzialmente comuni, fatte salve le peculiarità annesse al contenzioso specifico.
La disciplina che esamineremo è quella della Corte desunta dallo Statuto e dal
Regolamento. Essa si articola in una parte generale e una speciale basata su
discipline specifiche per i vari tipi di ricorso. Quanto alle regole comuni, riguardano
la rappresentanza delle parti (agente ad hoc in caso di istituzioni o stati e avvocato
o professore abilitato al patrocinio giurisdizionale in caso di privati), le notifiche
degli atti, i termini, le modalità di trattamento delle cause (procedimenti accelerati
ecc). Il procedimento si divide in una fase scritta e orale. La prima si apre col
deposito dell'atto introduttivo in cancelleria. Le tappe successive dipendono al tipo
di ricorso (vi può essere una fase istruttoria mediante perizie e assunzione di
testimoni). La fase orale è identica per tutti i tipi di ricorso invece. Chiuse la fase
scritta e salvo una procedura prioritaria, il Presidente del collegio fissa la data di
udienza pubblica, dove intervengono agenti ,avvocati nonché eventuali testimoni e
periti. In un successiva udienza, se previste, vi sono le conclusioni degli AG; con ciò
si passa alla deliberazione della causa
Regole specifiche in caso di rinvio pregiudiziale. L'atto introduttivo è qui la domanda
trasmessa dal giudice nazionale. Contiene l'esposizione sommaria della
controversia, i dati rilevanti, le norme nazionali applicabili, la giurisprudenza
nazionale in materia e infine i motivi che hanno indotto il giudice a interrogarsi sull’
interpretazione e validità di norme UE (l'assenza di tale requisiti rende la domanda
irricevibile). La domanda è notificata a tutti i soggetti legittimati a fare osservazioni,
da presentare entro 2 mesi: dalle parti a quo, alla Commissione - amicus curiae,
interviene in tutti i procedimenti - ai Membri e alle altre istituzioni se in causa. Come
si è detto i passaggi della procedura possono essere qui ridotti (procedure
accelerate): merita di essere segnalata la procedura pregiudiziale d'urgenza, per i
rinvii nel settore SLSG. Qui i rinvii possono riguardare situazioni, come affidamento
minori detenuti, per le quali appare necessaria la sollecita risposta ai quesiti del
giudice a quo.
Il Regolamento di procedura disciplina anche in maniera sui generis i ricorsi diretti
(per inadempimento del diritto UE da parte di Stati; per annullamento di atti
dell'Unione o per la mancata adozione e per risarcimento danni). L'atto introduttivo
è il ricorso depositato nella cancelleria dal ricorrente. Contiene nome e domicilio
dello stesso, il convenuto, oggetto, motivi, le conclusioni e i mezzi di prova che si
offrono. La cancelleria notifica il ricorso alla controparte che nei 2 mesi eccessivi
può fare controricorso (l'attore potrà rispondere con replica). In questa fase i terzi,
su richiesta di parte, possono intervenire. Si noti che qui organismi dell'unione e
privati potranno intervenire solo se dimostrano interesse alla causa, contrariamente
a Stati e Istituzioni che possono sempre (i privati non possono intervenire in cause
instaurate tra questi 2). Anche qui vi è una variante accelerata, proposta su istanza
di parte, in certi casi anche d'ufficio dal presidente (sentite le parti, il relatore e
l'AG): si ha un abbreviazione di termini. (N.B i 2 procedimenti non hanno effetto
sospensivo, le parti potranno sempre richiedere provvedimenti provvisori come i
cautelari)
La decisione finale, conclusasi la fase scritta e qualora non vi siano rinunzie agli atti
o transazioni tra le parti, assume la forma di sentenza o ordinanza. Le sentenze,
lette in pubblica udienza, hanno forza obbligatoria dal giorno stesso. Le sentenze
diverse da quelle decise in via pregiudiziale (qui spetterà al giudice a quo) e quelle
che decidono direttamente su un'impugnazione dispongono anche le spese
processuali sulla base della soccombenza. Ammesso il gratuito patrocinio. Essendo
la Corte organo giurisdizionale di ultima istanza, le sue statuizioni sono impugnabili
solo con mezzi straordinari (opposizione in caso di sent. in contumacia del
convenuto, opposizione di terzo, revocazione a seguito di fatto nuovo essenziale).
Regole specifiche per l'impugnazione delle sentenze di Tribunale e TFP. Consentita
(dinnanzi alla Corte nel primo caso e al Tribunale nel secondo) alle parti principali o
intervenute (Stati e istituzioni possono farlo anche se assenti in primo grado) entro
2 mesi dalla notifica della decisione impugnata e solo per motivi di diritto. Siamo di
fronte a un giudizio di cassazione: l'accoglimento del gravame comporta
l'annullamento del provvedimento di primo grado. In tal caso la corte statuirà
direttamente oppure rimetterà la questione al Tribunale che sarà vincolato dai punti
di diritto della pronuncia della Corte.
Nel caso la Corte sia investita di ricorso contro sentenze emesse dal Tribunale in
sede d'impugnazione di decisioni di tribunali specializzati o in sede di procedimenti
pregiudiziali, procede al riesame. Procedura che comporta un controllo più limitato
rispetto ai normali mezzi di impugnazione. Ha carattere eccezionale sia per la
procedura semplificata e accelerata sia per la sua portata, essendo destinata
unicamente ad assicurare che la decisione impugnata non pregiudichi l'unità e la
coerenza del diritto dell'Unione. Il riesame è attivato dal primo AG con proposta da
presentare entro un mese dalla pronuncia del Tribunale. La Corte deciderà entro il
mese successivo l'opportunità di riesame o meno.
Le competenze. In generale - Alle istanze giurisdizionali i Trattati attribuiscono
un’ampia gamma di competenze. Vi è anzitutto un elemento esterno, di ovvia
evidenza che incide sulla complessità delle attribuzioni della Corte. Esso era
rappresentato inizialmente dall’esistenza di tre Trattati, istitutivi di altrettante
Comunità, le quali, in situazioni storiche diverse, restavano distinte relativamente
all’oggetto della loro azione, ai principi ispiratori, all’impianto istituzionale e ai
meccanismi decisionali. E si traduceva in una diversità delle attribuzioni della Corte
sia su un piano globale sia in relazione alle singole competenze. Più complessa
articolazione in pilastri, a partire del Trattato di Maastricht: quello comunitario (il
primo), il pilastro della politica estera e di sicurezza comune (PESC, secondo
pilastro) e quello della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale (terzo
pilastro). Solo nel primo la giurisdizione della Corte si esercitava con pienezza, negli
altri due, in ragione della natura delle materie era sostanzialmente assente (nel
secondo), o incontrava limiti (nel terzo). Con il Trattati di Lisbona, e con la
sospensione dei ‘pilastri’, la giurisdizione della Corte si è estesa in principio a tutte
le materia rientranti nella competenza dell’Unione; ma alcune delle limitazione
sopravvivono anche nella nuova disciplina. Il TFUE ha escluso la competenza del
Corte nel settore della politica estera e di sicurezza comune (secondo pilastro),
mentre per il terzo cioè materie rientranti nel c.d. Spazio di libertà, sicurezza e
giustizia (SLSG) sono cadute le precedenti limitazioni.
La giurisdizione della Corte è quanto mai ampia e differenziata, dato che concerne
una vasta categoria di soggetti, la cui posizione processuale è regolata in modo
molto diverso. Se in principio le ipotesi di intervento della Corte sono già fissate dai
Trattati, altre possono essere istituite in base alle stesse previsioni di questi ultimi
oppure da testi diversi ma a vario titolo collegati al sistema giuridico dell’Unione.
Segue: Sintesi delle competenze – Le competenze della Corte nella grandissima
maggioranza dei casi hanno natura giurisdizionale, anche se in alcuni casi imitati la
Corte può essere chiamata a svolgere altresì una funzione consultiva. Quanto alle
competenze di natura giurisdizionale, esse sono di regola di tipo contenzioso, ma in
un caso la Corte si trova ad esercitare anche una competenza non contenziosa: si
allude alla c.d. competenza pregiudiziale. L’area più consistente delle attribuzioni
della Corte è della giurisdizione a carattere contenzioso; si possono distinguere le
seguenti attribuzioni della Corte. In primo luogo, la giurisdizione sulle questioni che
oppongono l’Unione ai suoi Stati membri, o fra loro in ordine all’interpretazione e
all’applicazione dei Trattati; qui la funzione della Corte è di garantire sul piano
giurisdizionale il controllo dell’osservanza del diritto dell’Unione da parte degli Stati
membri. In secondo luogo, la giurisdizione sui comportamenti delle istituzioni
dell’Unione. Essa concerne i casi in cui la Corte esercita il suo sindacato su tali
comportamenti, controllando, in via diretta ma anche in via incidentale, la
legittimità sia degli atti delle istituzioni, sia dei comportamenti omissivi (l’inazione)
delle stesse, la liceità degli uni e degli altri, al fine di accertare l’eventuale
responsabilità extracontrattuale dell’Unione, in relazione ai danni provocati dai suoi
organi nell’esercizio delle funzioni istituzionali.
I due gruppi costituiscono, insieme con la competenza pregiudiziale, la parte di gran
lunga più importante delle attribuzioni della Corte e quella che nella prassi ne
assorbe quasi per intero l’attività. Essi però non esauriscono il panorama di tali
attribuzioni essendone ancora previste di ulteriori.

CAPITOLO III - I GIUDIZI SUI COMPORTAMENTI DEI MEMBRI


Premessa - Tra le competenze dette, quella che attiene al controllo dei
comportamenti degli Stati (il c.d. ricorso per inadempimento o procedura
d’infrazione) assume un rilievo particolare, perché riguarda l’osservanza dei Trattati,
mettendo in causa direttamente il comportamento degli enti che, oltre ad aver dato
vita alle organizzazioni europee, restano i principali garanti della loro effettiva
funzionalità. I Trattati si sono preoccupati di predisporre, per le controversie che
potessero insorgere in materia, una disciplina volta ad imporre la soluzione di quelle
controversie nell’ambito del sistema e ad istituire a tal fine appositi meccanismi,
caratterizzati dal ruolo attivo e penetrante delle stesse istituzioni dell’Unione. Si è
previsto l’obbligo degli Stati membri di risolvere eventuali controversie
sull’interpretazione e sull’applicazione dei trattati secondo procedure previste dal
sistema. Sono state istituite procedure per assicurare l’osservanza dei Trattati da
parte degli Stati membri, nelle quali è fatto largamente posto all’iniziativa e\o alla
partecipazione delle istituzioni, ed in particolare della Commissione, per incardinare
quelle procedure all’interno del sistema e renderle funzionali al corretto
funzionamento dello stesso.
I ricorsi della Commissione per inadempimento degli obblighi incombenti
agli Stati membri. I presupposti generali. La nozione di inadempimento –
Maggiore rilievo hanno le azioni promosse dalla Commissione contro gli Stati per
inadempimento degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione, le medesime azioni
possono essere promosse anche dagli Stati membri. È soprattutto grazie
all’iniziativa dell’esecutivo che la procedura viene attivata, dato che la funzione di
controllo sul rispetto dei Trattati da parte degli Stati membri rientra tra i principali
compiti di quella istituzione e che, in ragione di tale compito, essa riceve altresì le
sollecitazione, sotto forma di reclami o denunce, da parte degli altri soggetti
interessati. Più rari sono i casi in cui l’iniziativa è assunta dagli stessi Stati membri,
perchè piuttosto che affrontare direttamene una controversia con un altro Stato,
preferiscono che sia la Commissione ad avviare la procedura di infrazione. Oggetto
di tali procedure è dunque l’accertamento della sussistenza di un adempimento da
parte degli Stati membri degli obblighi loro derivanti dal diritto dell’Unione. Tali
obblighi sono quelli enunciati dai trattati istitutivi, dagli atti vincolanti adottati dalle
istituzioni e dagli accordi internazionali da queste stipulati; ma anche il rispetto dei
diritti fondamentali derivanti dalla Convenzione di Roma sulla salvaguardia di quei
diritti e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. Può
essere che il comportamento di uno Stato membro che, pur non contrastando con
alcuna norma espressa, possa pregiudicare la funzionalità degli organi comunitari,
in relazione all’obbligo generale, che incombe agli Stati, di collaborare alla
realizzazione dei compiti dell’Unione e di astenersi da qualsiasi comportamento con
essi configgente. La Corte richiama il c.d. principio di leale collaborazione per
dichiarare l’incompatibilità di comportamenti degli Stati e dei loro organo che non
contrastano direttamente con specifiche disposizioni, ma si prestano ad indebolire
l’efficacia del diritto dell’Unione e la realizzazione delle finalità comuni.
La responsabilità per l’inadempimento incombe allo Stato nella sua unità: che esso
sia ascrivibile al governo o ad altri poteri costituzionali, incluso quello legislativo e
giudiziario; o agli apparati centrali o alle articolazioni territoriali. L’inadempimento
può concretizzarsi in un’azione o in un’omissione. Assai frequenti sono le procedure
d’infrazione per la mancata trasposizione delle direttive comunitarie o anche per il
solo fatto che lo Stato abbia omesso di comunicare alla Commissione le misure
adottare ai fini di detta trasposizione (misure tardive o non corrette). La
responsabilità che incombe allo Stato ha carattere assoluto ed oggettivo; non
rilevano né l’eventuale ‘colpa’ dello Stato agente, né la natura o la gravità
dell’inadempimento commesso, né l’assenza di un pregiudizio da questo provocato.
Ad essa lo Stato può sottrarsi solo in caso di difficoltà insormontabili provocate da
cause di forza maggiore, e per il periodo strettamente necessario per porvi rimedio.
Uno Stato non può invocare norme o prassi del proprio ordinamento interno o
circostanze o difficoltà che si verifichino in quell’ordinamento per giustificare un
eventuale inadempimento. Dal pari, lo Stato non può invocare un’infrazione
compiuta da un altro Stato membro per giustificare misure incompatibili, adottate
unilateralmente a fini correttivi o di difesa, e ciò perché l’ordinamento dell’Unione
esclude ogni forma di reciprocità o di ritorsione, dal momento che esso ha
apprestato apposite procedure per reagire in via istituzionale agli eventuali illeciti di
un altro Stato; neanche ove lo Stato reagisse unilateralmente al comportamento
illegittimo di un’istituzione.
L’inadempimento può essere contestato anche se è solo parziale, purché sia
attuale: deve cioè sussistere nel momento in cui è contestato: è quindi irrilevante il
fatto che, nelle more del giudizio, lo stato accusato abbia posto termine
all’inadempimento. Anche in tale eventualità, permane l’interesse di verificare
l’effettiva violazione del Trattato senza contare che l’accertamenteo giudiziale può
essere la base della responsabliltà dello stato verso altri soggetti.
La procedura di infrazione: la fase precontenziosa - In considerazione
dell’importanza della materia il Trattato stabilisce una disciplina dettagliata della
varie fasi della procedura di accertamento della violazione commessa dagli Stati
membri. Tale procedura di articola in due passaggi essenziali: una fase
precontenziosa, nelle mani della Commissione, esseno l’unica a poter contestare
l’inadempimento, prima direttamente allo Stato membro e poi ricorrendo alla Corte
in caso di persistenza dell’infrazione; una seconda fase, di natura giudiziaria, dove
alla Corte spetterà accertare l’effettiva sussistenza dell’illecito e pronunciarsi quindi
sul comportamento dello Stato ed eventualmente imporgli delle sanzioni. La prima
delle fasi riflette il compito istituzionale della Commissione di vigilare
sull’osservanza degli obblighi assunti dagli Stati membri. Spetterà alla Commissione
valutare la consistenza, la continuità e le conseguenze del comportamento illecito.
Potrà verificarsi quindi che, anche in considerazione degli altri mezzi di cui dispone,
che la Commissione ritenga eccessivo avviare quella procedura, nonostante
l’esistenza di un illecito; così come può decidere di farvi ricorso anche se incera. Ai
fini dell’avvio della procedura in esame, occorre solo che la Commissione ‘reputi’
sussistere l’inadempimento. La Commissione non può essere obbligata ad avviare la
procedure, né da parte di un altro Stato membro (che comunque può promuovere
un’autonoma iniziativa al riguardo), né da parte dei privati interessati (quest’ultimi
possono certo denunciare violazioni commesse da autorità nazionali e chiedere
l’avvio di una procedura di infrazione). Discende dalla discrezionalità riconosciuta in
materia alla Commissione il fatto che essa può avviare la procedura anche a
distanza di molto tempo da quando l’inadempimento le è stato denunciato. E questo
vale anche per la durata della fase precontenziosa, che spesso si protrae per lungo
tempo. Ove decida di contestare l’illecito, la Commissione avvia la fase
precontenziosa, che si articola a sua volta in due fasi: quella c.d. lettera di messa in
mora (o diffida) e quella del ‘parere motivato’.
- Con la prima, la Commissione comunica formalmente allo Stato interessato
l’apertura della procedura e lo mette in condizione di presentare le proprie
osservazioni entro un termine fissato dalla stessa. In realtà, già prima della diffida,
questa chiede spiegazioni allo Stato inadempiente. Solo se insoddisfatta di tali
spiegazioni, l’esecutivo invia la lettera di messa in mora, che segna la
formalizzazione della procedura. L’invio della predetta lettera rappresenta l’ultimo
tentativo di componimento della controversia in sede extragiudiziale: tenta di
impedire, nell’interesse reciproco, un procedimento giudiziario - che porti alle ultime
conseguenze questioni delicate politicamente. Questa fase tende a garantire il
rispetto del diritto di difesa dello Stato interessato ed al tempo stesso a definir con
chiarezza i termini della questione che potrà poi essere eventualmente deferita alla
Corte. In questa fase si precisano le varie posizioni, con la formulazione della
contestazione da parte dell’esecutivo e le osservazioni presentate dallo Stato a
propria difesa. Osservazioni che costituiscono una garanzia voluta dal Trattato per la
dichiarazione della trasgressione di uno Stato membro. La messa in mora non è
sottoposta a particolari requisiti formali, essendo sufficiente una semplice lettera
dell’esecutivo, che deve però contenere l’esplicito riferimento alla violazione
contestata e gli elementi necessari alla preparazione della difesa dello Stato, e
l’avvertimento che, in mancanza di risposta adeguata entro un termine fissato, la
Commissione proseguirà la procedura fino al ricorso alla Corte.
- Lo Stato membro non è tenuto a reagire alla lettera di messa in mora: ove però
non risponda o risponda con argomenti che non convincono la Commissione, questa
può emettere un ‘parere motivato’ con li quale ribadisce e precisa la propria
posizione e sollecita lo Stato a por fine entro un certo tempo al comportamento
contestato. Questo non ha carattere vincolante per il suo destinatario, ma si limita
a suggerire la cessazione del comportamento contestato. Oltre a dover essere
motivato, tale parere adempie a una specifica funzione nel quadro della procedura
in esame: costituisce un passaggio formale essenziale, anche se intermedio. Il
ricorso che la Commissione eventualmente presenterà alla Corte non è rivolto
contro la mancata osservanza del parere, ma contro la violazione del Trattato. I
requisiti formali e sostanziali del parere motivato sono più rigidi di quelli per la
diffida. In primo luogo, esso non può modificare l’oggetto della contestazione
indirizzata allo Stato nella diffida, detto oggetto non può essere ampliato o
modificato. Il parere deve poi essere motivato e deve esserlo adeguatamente, per
cui l’assenza o il difetto di motivazione rendono irricevibile l’eventuale ricorso
giurisdizionale della Commissione. Il parere deve contenere un’esposizione corretta
e dettagliata delle ragioni che hanno spinto la Commissione a considerare
inadempiente lo Stato. Quanto al termine concesso allo Stato, dalla prassi emerge
che esso è di solito di due mesi; può essere ridotto o ampliato, ma sempre
salvaguardando i diritti di difesa dello Stato.
Segue: La fase giudiziaria – Se, dopo la decorrenza del termine fissato, lo Stato
membro non si conforma al parere motivato, la Commissione può adire la Corte.
Ricordando che il ricorso non viene proposto per l’inosservanza del parere, di regola
il fatto di disattendere il parere conferma l’inadempimento del Trattato da parte
dello Stato e giustifica il ricorso giurisdizionale; l’eventuale ricorso dovrà contenere
le medesime censure mosse allo Stato membro nel parere e nella lettera di messa
in mora. Anche la decisione sul se e quando introdurre il ricorso rientra nella
discrezionalità della Commissione, che è libera di procedere subito al ricorso
giudiziario, di attendere o non procedervi affatto. Nella prassi avviene di frequente
che la Commissione si conceda un ampio margine di tempo prima di procedere al
ricorso. Eventuali rimostranze dello Stato riguardo a tale scelta, non possono trovare
altra sede che il procedimento innanzi la Corte. Il ricorso della Commissione sarà
ricevibile: se è stata svolta correttamente ed esaurientemente la fase
precontenziosa; se vi è coincidenza tra le censure mosse allo Stato in tale fase e
quelle invocate nel ricorso giurisdizionale; se è decorso inutilmente il termine fissato
nel parere motivato. Il ricorso potrà essere accolto se la Commissione provi la
sussistenza dell’inadempimento contestato: è ad essa che incombe l’onore di fornire
alla Corte gli elementi necessari per l’accertamento della violazione, senza potersi
fondare su alcuna presunzione. Allo Stato incomberà confutare le pretese della
Commissione o provare eventuali circostanze giustificative del comportamento che
gli viene contestato. La fondatezza del ricorso e l’interesse della Commissione a
ricorrere, vengono meno solo se l’adempimento è intervenuto entro il termine
fissato dal parere. Ove esso intervenisse, anche in pendenza del giudizio, la
Commissione manterrebbe pur sempre un interesse all’accertamento giudiziale
dell’illecito e potrebbe quindi insistere nel ricorso per ottenere che sia riconosciuto
che uno Stato membro ha mancato a uno degli obblighi del Trattato.
Segue: La pronuncia della Corte ed i suoi effetti – Ove accerti
l’inadempimento, la Corte pronuncia una sentenza, che seppur definita nell’uso
comune <condanna>, è in realtà una sentenza meramente dichiarativa, in quanto
esaurisce la sua funzione nell’accertare l’esistenza dell’inadempimento. Nella
sentenza non vengono indicati i provvedimenti che lo Stato è tenuto ad assumere
per porre termine all’inadempimento, spetterà allo Stato decidere le misure e le
modalità dell’adempimento. Data la continuità tuttora esistente tra ordinamento
comunitario ed ordinamento degli Stati membri, la Corte non ha <il potere di
inserirsi direttamente nella legislazione e l’amministrazione degli Stati membri> e
quindi <non può..annullare od abrogare leggi interne di uno Stato membro od atti
amministrativi dei suoi organi>. Destinatario dell’obbligo di osservare la sentenza è
lo Stato nella sua unità e non i singoli organi che in concreto abbiano esplicato
l’attività ritenuta illecita dalla Corte. Tutti gli organi dello Stato membro devono
garantire, nei settori di loro competenza, l’esecuzione della sentenza. Quindi, se
accerta l’incompatibilità di talune disposizioni legislative di detto Stato, la sentenza
implica, per le autorità che partecipano all’esercizio del potere legislativo, l’obbligo
di modificare tali disposizioni, per conformarle alle esigenze del diritto dell’Unione.
Senza contare l’eventuale responsabilità cui lo Stato va incontro nei confronti dei
terzi, ed in particolare dei privati, per l’accertata infrazione.
I ricorsi per inosservanza della stessa - La libertà degli Stati membri nella
scelta dei mezzi non attenua la rigidità dell’obbligo incombente di assicurare con
effetto immediato la piena osservanza della sentenza. Nel caso che ciò non
avvenisse, la Commissione potrebbe presentare un nuovo ricorso alla Corte per
l’inadempimento di tale obbligo. In passato, questo avrebbe portato ad una nuova
sentenza di accertamento dell’illecito e poi così all’infinito. Con il Trattato di
Maastricht ulteriori miglioramenti sono stati apportati e ancora con il Trattato di
Lisbona. Grazie a tali modifiche la Commissione si è vista attribuire il potere di
ricorrere nuovamente alla Corte contro lo Stato doppiamente inadempiente, ma
questa volta per chiederle di imporre a suo carico una somma forfettaria o una
penalità di cui la stessa Commissione propone l’importo in funzione delle
circostanze. Il Trattato di Lisbona ha poi soppresso in tale procedura, il passaggio
del parere motivato, sicchè alla Commissione incombe solo l’obbligo di mettere lo
Stato in condizione di presentare le proprie osservazioni e poi può direttamene
investire la Corte per chiedere l’imposizione delle indicate misure pecuniarie.
L’importo della misura da richiedere a carico dello Stato deve essere calcolato in
funzione di tre criteri fondamentali: gravità dell’infrazione; durata di quest’ultima;
necessità di imprimere alla sanzione un effetto dissuasivo onde prevenire le
recidive.
Il Trattato di Lisbona aggiunge una disciplina per le ipotesi in cui l’inadempimento
riguardi la mancata comunicazione dei provvedimenti nazionali di trasposizione di
una direttiva adottata secondo la procedura legislativa. In tal caso, la Commissione
può chiedere l’imposizione delle predette misure già nel primo ricorso alla Corte; se
accoglie il ricorso quest’ultima deve mantenersi nei limiti delle richieste formulate
dalla Commissione quanto all’importo della sanzione. Va segnalato che finora la
Commissione ha fatto un uso assai prudente del nuovo sistema e quindi si possono
contare su una mano i procedimenti di doppia condanna.
I ricorsi di inadempimento promossi da un altro Stato membro - La
procedura può essere attivata anche da uno Stato membro per denunciare alla
Corte una violazione del diritto dell’Unione da parte di un altro Stato membro. Si
sviluppa sulla falsariga di quella a proposito dei ricorsi della Commissione contro gli
Stati membri. Anche qui la giurisdizione della Corte ha ad oggetto le questioni
relative all’inosservanza dei Trattati da parte degli Stati membri. Anche qui, si
svolge una fase precontenziosa simile a quella delle procedure d’infrazione
promosse dalla Commissione. Anche qui quest’ultima partecipa, con ruolo di primo
piano, alla soluzione delle controversie tra gli Stati membri. In effetti, lo Stato che
intenda promuovere un’azione contro un altro Stato membro per violazione del
diritto dell’Unione, prima di poter ricorrere alla Corte deve di regola rivolgersi alla
Commissione. Questa viene così investita del compito di esperire i necessari
tentativi perchè il conflitto fra gli Stati si chiarisca e si risolva in via preliminare,
senza l’intervento della Corte. Per l’avvio di tali procedure non occorre che lo Stato
agente abbia subito una lesione di un proprio interesse materiale; la legitimatio ad
causam gli deriva automaticamente dalla sua posizione di Stato membro, a
conferma che le controversie non sono internazionali ma restano interne al sistema
dell’Unione, dall’altro consente agli Stati membri di concorrere il rispetto dei trattati
e di contribuire alla tutela del diritto dell’Unione. È vero che alla base dei ricorsi
degli Stati vi saranno specifiche esigenze di natura politica o economica. La
procedura è avviata da una domanda dello Stato denunciante alla Commissione. In
essa, lo Stato non può limitarsi ad una generica denuncia, ma deve espressamente
dichiarare di voler dare inizio alla procedura, indicando i motivi su cui essa basa le
proprie contestazioni. Ricevuta la domanda, la Commissione deve darne
comunicazione allo Stato chiamato in causa e istituire un contraddittorio nel quale
entrambi sono messi in grado di presentar le loro osservazioni scritte e orali.
L’eventuale inattività della Commissione autorizzerebbe lo Stato ad adire la Corte.
Al termine del contraddittorio, la Commissione emette un parere motivato, con il
quale esprime il proprio giudizio. Il parere deve altresì contenere l’illustrazione dei
fatti e l’esposizione delle questioni di diritto che vengono in rilievo. Il giudizio in esso
espresso dalla Commissione potrà essere: interlocutorio, se essa non ritiene
sufficientemente provate le affermazioni dello Stato che l’ha adita o comunque non
è in grado di assumere un atteggiamento definitivo in alcun senso; favorevole alle
tesi dello Stato accusato; o conforme alle pretese dello Stato che ha avviato la
procedura. Nei primi due casi allo Stato non viene preclusa la via del ricorso alla
Corte ove non concordi col giudizio della Commissione. Natura non vincolante del
parere: esaurisce la sua funzione nel consentire la presa di posizione dell’esecutivo
senza avere l’effetto di decidere autoritativamente la controversia. Nel caso in cui
invece la Commissione accolga la tesi dello Stato che l’ha adita, nel parere si
constaterà l’illecito dello Stato chiamato in causa e lo inviterà a prendere gli
opportuni provvedimenti entro un certo termine. Il ricorso giurisdizionale dell’altro
Stato sarà possibile solo dopo il decorso di tale termine e sempre che intanto non
sia stato posto fine al comportamento illecito. È da escludere che lo Stato che ha
avviato la procedura possa adire la Corte prima del decorso di quel termine. La
stessa Commissione potrebbe ricorrere alla Corte , ove lo Stato interessato si
astenesse dal farlo direttamente.
In questi giudizi possono intervenire gli altri Stati membri e le istituzioni, ma non i
privati.
CAPITOLO IV - IL CONTROLLO SUI COMPORTAMANETI DELLE ISTITUZIONI
DELL’UNIONE
Introduzione – Oltre che sui comportamenti degli Stati membri, la Corte esercita
un controllo giurisdizionale anche sui comportamenti degli organi dell’Unione.
Riguarda la sola legittimità o consideri anche il merito di tali comportamenti; si
realizza in modo diretto, in via incidentale o su rinvio pregiudiziale; verte sugli atti o
sull’inazione degli organi; è sollecitato dalle istituzioni o dagli Stati membri o da
soggetti privati: detto controllo assume una posizione di rilievo in quanto permette
di garantire il rispetto del principio di legalità. Tale competenza costituisce una delle
garanzia essenziali del delicato equilibrio di poteri realizzato dai Trattati tra i diversi
attori (Stati membri, istituzioni) in esso operanti.
I. - I RICORSI DI ANNULLAMENTO – Premessa – Per quanto riguarda la
giurisdizione relativa al controllo sulla legittimità degli atti dell’Unione, l’art 263
TFUE costituisce la disposizione centrale della materia. Essa attribuisce agli Stati
membri e alla istituzioni dell’Unione, da una parte, e ai soggetti privati dall’altra, il
diritto di ricorrere alla Corte per motivi di legittimità contro gli atti delle istituzioni
medesime al fine di chiederne l’annullamento.
La legittimazione passiva – Oggetto del giudizio sono i comportamenti delle
istituzioni. Di norma solo queste possono essere convenute in giudizio, mentre non
possono esserlo le autorità nazionali, neppure quando adottano atti di esecuzione di
norme dell’Unione. In passato la legittimazione passiva era limitata al Consiglio e
alla Commissione, organo a cui era in effetti riservato il potere decisionale. In
seguito, vuoi per l’evoluzione dei poteri all’interno dell’Unione (con riferimento al
ruolo del Parlamento europeo), la disposizione è stata modifica nel senso di
sottoporre al controllo della Corte gli atti emanati congiuntamente dal Parlamento
europeo e dal Consiglio con la c.d. procedura legislativa e quelli autonomamente
adottati dal Consiglio, dalla Commissione o dalla Banca Centrale Europea (BCE),
nonché gli atti del Parlamento europeo e del Consiglio europeo destinati a produrre
effetti giuridici nei confronti dei terzi. Anche atti provenienti da altri organismi
comunitari possono essere impugnati, se suscettibili di produrre effetti giuridici in
capo al ricorrente. Tale giurisprudenza è stata formalmente recepita dal Trattato di
Lisbona, il quale, proprio in omaggio ad esso, ha ora esplicitamente esteso la
legittimazione passiva al Consiglio europeo, nonché a tutti gli organi ed organismi
dell’Unione.
Gli atti impugnabili – La disposizione prevede che sono impugnabili gli atti delle
indicate istituzioni, <che non siano raccomandazioni e pareri>, e esclude gli atti che
non siano <destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi>.I Trattati, da
un lato, hanno evitato di fissare con particolare precisione le caratteristiche formali
di ogni tipo di atti per consentire di ricondurvi con sicurezza i singoli comportamenti
rilevanti in concreto; dall’altro, non sempre hanno precisato, nelle norme che
autorizzano o impongono un comportamento alle istituzioni, quale di quei tipi
dovesse essere utilizzato all’occorrenza, a volte tacendo, altre volte lasciando le
istituzioni libere di scegliere tra più categorie di atti. Si pone talvolta nella prassi il
problema di accertare se si sia o meno in presenza di un atto impugnabile. In effetti
l’azione delle istituzioni si esprime in forme estremamente varie. La Corte si è
spesso trovata nella necessità di risolvere dubbi tanto sull’impugnabilità dei
comportamenti ed essa denunziati, quanto sulla qualificazione degli stessi. La Corte
ha anzitutto sancito che ai fini del controllo giurisdizionale non rileva né la forma
con cui un qualsivoglia ‘atto’ delle istituzioni si presenta esternamente (anche se
assume la veste di una lettera, un invito, una presa di contatto, una comunicazione
ecc., o anche quella di un atto tipico), né rileva la denominazione ufficiale che esso
stesso si attribuisce (autoqualificandosi come regolamento, direttiva, decisione, o
altro) ciò che deve interessare sono unicamente il suo contenuto ed i suoi effetti.
La giurisprudenza della Corte è stata via via elaborata nel sistema dei Trattati, in cui
la nozione di ‘atto impugnabile’ può riassumersi nella formula, non dissimile da
quelle corrispondenti dei diritti interni, secondo cui sono impugnabili gli atti definitivi
emanati dalle istituzioni nell’esercizio del loro potere d’imperio e produttivi di effetti
obbligatori nei confronti di terzi. L’atto <deve presentarsi come un atto del collegio
destinato a produrre effetti giuridici, il quale rappresenti lo stadio finale del
procedimento interno (all’istituzione) e mediante il quale questa statuisca
definitivamente, in forma che consenta di identificarne la natura>. Di conseguenza
l’atto è imputabile all’istituzione, e quindi impugnabile, solo ove risulti da essa
deliberato e adottato e rechi la firma di uno dei suoi membri.
I Trattati consentono il sindacato di legittimità della Corte solo sugli atti delle
istituzioni e degli organi cui sono devoluti i poteri normativi e amministrativi
dell’Unione. Rispetto agli atti tipici di quelle istituzioni, i Trattati escludono
l’impugnabilità di quelli che non hanno efficacia vincolante (raccomandazioni e
pareri). La Corte ha considerato inammissibile il ricorso contro un provvedimento
che non detta <alcuna norma atta a produrre un qualsiasi effetto giuridico, vuoi
sotto il profilo normativo, vuoi nel caso concreto>, che <non impone alcun dovere
giuridico al(la) ricorrente>, che <non introduce alcuna regola generale, né incide in
modo definitivo su alcun interesse individuale>. Inoltre non sono impugnabili gli atti
che si pongono come passaggi intermedi per l’emanazione dell’atto definitivo, né gli
atti destinati ad avere effetti sono all’interno dell’istituzione; perché l’atto sia
impugnabile occorre che esso innovi nella posizioni giuridiche preesistenti.
I vizi degli atti. In generale – In ossequio al principio di legalità, gli atti
dell’Unione devono essere conformi alle norme contenute nei Trattati o negli atti di
applicazione degli stessi. La violazione di tali norme determina l’invalidità del
provvedimento e la possibilità di far funzionare i rimedi all’uopo predisposti. Fra
questi l’annullamento dell’atto in via giurisdizionale, il quale si presenta come la più
radicale reazione all’eventuale esercizio illegale delle proprie funzioni da parte delle
istituzioni dell’Unione. L’annullabilità opera in presenza dei vizi che inficiano la
validità degli atti ed è espressamente prevista dai Trattati. I difetti dell’atto non
rilevano direttamente, ma in quanto si presentino con una determinata veste. Ed è
lo stesso Trattato a precisare tale veste, elencando quali causa di invalidità dell’atto
quattro figure di vizi, che si traducono in altrettanti motivi di ricorso alla Corte. Esse
coprono nella loro reale portata tutti i difetti che possono inficiare la legittimità
dell’atto: l’incompetenza, la violazione di forme essenziali, la violazione del Trattato
e lo sviamento di potere. Considerati i difetti dell’atto, trovano sostanziale riscontro
anche nei diritti interni di altri Paesi dell’Unione di tradizione continentale e
costituiscono una valutazione unitaria dei vizi che possono inficiare un atto
amministrativo. N.B. Ha cittadinanza nel sistema UE anche la nullità degli atti, ove
questi risultino inficiati da vizi tanto gravi da travolgerne l’esistenza giuridica; come
ha notato la Corte, sono ipotesi rare.
Segue: I singoli vizi – a) Il vizio di incompetenza non si discosta da quello degli
ordinamenti nazionali. Il vizio ricorre allorchè un atto eccede i poteri conferiti
all’autorità che lo ha posto in essere. Nell’ambito dell’Unione, ciò può tradursi
nell’invasione delle attribuzioni di un’altra istituzione o addirittura nella fuoriuscita
dalle competenze dell’Unione. L’incompetenza costituisce un vizio molto grave,
rilevabile quindi d’ufficio in quanto motivo di ordine pubblico, ed invocabile in
qualsiasi momento del procedimento. Nella prassi dell’Unione l’incompetenza non
appare caratterizzata rispetto agli altri mezzi di impugnazione e viene spesso
considerata come una figura particolare del vizio di violazione di norme giuridiche.
b) Anche il vizio di <violazione di forme sostanziali> non appare del tutto distinto da
quello di violazione del Trattato e di sviamento di potere. Ma la difficoltà deriva dal
fatto che sebbene vi ricadano i vizi degli atti che investono le ‘forme sostanziali’, gli
stessi testi prescrivono alcuni requisiti di forme necessari alla valida emanazione
dell’atto, ma si tratta di previsioni isolate. Nel sistema dell’Unione il principio
dominante è la libertà delle forme degli atti, al fine di non ostacolare l’azione degli
organi con intralci formali che non sono necessari ai fini della tutela dei soggetti
dell’Unione; è irrilevante la veste esterna che l’atto assume, essendo invece
essenziale l’individuazione dei requisiti sostanziali che ne caratterizzano la natura e
il tipo. In sostanza ai fini della valutazione assume rilievo soprattutto l’incidenza
delle forme sulla sostanza del provvedimento finale, cioè la loro idoneità a
condizionarne l’esistenza, il contenuto e l’efficacia giuridica. La prescrizione di
determinate forme per gli atti dell’Unione mira da un lato ad assicurare il rispetto
delle esigenze di tutela dei soggetti, dall’altro a predisporre determinate garanzie di
‘serietà’ ed ‘attendibilità’ dei provvedimenti. Ciò sembra confermato anche dalle
previsioni normative in questa materia, che attengono da un lato alla procedura di
formazione degli atti, dall’altro ai requisiti intrinseci degli stessi. La prime
concernono quei casi in cui è imposta dai Trattati la consultazione (o l’iniziativa) di
persone fisiche o giuridiche, degli Stati o di altri organi dell’Unione ai fini
dell’emanazione di un provvedimento. Ed in particolare, nell’adozione di atti che
vedono la partecipazione di più istituzioni, l’atto non può considerarsi validamente
emanato quando non vi sia stata la prescritta consultazione o iniziativa dell’altro
organo, ovvero quando il parere o la proposta siano stati disattesi senza il rispetto
delle formalità imposte dai testi. L’’effettiva osservanza’ dell’obbligo di
consultazione va verificata dalla Corte. Altri casi di violazione potrebbero riguardare
la irregolare costituzione dell’organo consultato, l’inosservanza da parte dello stesso
delle norme in materia di votazione, ecc.
Quanto ai vizi che attengono ai requisiti formali intrinseci all’atto, sono rilevanti
quelli che investono la composizione dell’organo, le modalità di votazione e i
quorum necessari, il rispetto delle norme relative al suo funzionamento, la scelta
della base giuridica dell’atto, la sua pubblicazione o notificazione, il relativo regime
linguistico, ecc. Rilievo preminente assumono a questo riguardo i vizi relativi al
rispetto dell’obbligo di motivazione che i testi prescrivono per gli atti dell’Unione, e
la cui eventuale violazione è considerata così grave da poter essere rilevata anche
d’ufficio, come motivo di ordine pubblico. La motivazione degli atti costituisce uno
strumento essenziale per la garanzia dei soggetti e mira a consentire il controllo
giurisdizionale su quegli atti.
c) Con il terzo motivo di ricorso, la <violazione dei Trattati o di qualsiasi regola di
diritto relativa alla sua applicazione>, si passa a quei vizi che attengono non alla
veste esterna degli atti, bensì alla loro sostanza. Tale vizio tende a racchiudere tutti
i difetti che attengono alla legittimità di un atto, al punto da poter essere invocato
pressoché ad ogni occasione, anche in relazione a difetti che difficilmente
potrebbero rinchiudersi alla nozione di violazione di norme giuridiche. Esso viene
per lo più in via d’esclusione rispetto agli altri più specifici vizi. Tale vizio riguarda i
più numerosi e i più frequenti difetti degli atti, tanto quelli derivanti dalla mancata o
inesatta applicazione di una norma, quanto quelli concernenti la valutazione della
fattispecie concreta cui essa è stata applicata. Accertare l’esistenza di una
violazione significa esaminare i presupposti di fatto che hanno determinato
l’adozione dell’atto medesimo, nonché le valutazioni operate sulla base di quei
presupposti dall’organo agente. Le istituzioni dell’Unione godono di un largo
margine di discrezionalità nella realizzazione dei loro compiti, sicché il sindacato
della Corte può tradursi nell’esercizio di un penetrante controllo sull’azione di quegli
organi. L’espressione violazione del Trattato o <di qualsiasi regola di diritto relativa
alla sua applicazione> conferma che ai fini della valutazione della legalità di un atto
non vengono in rilievo soltanto i trattati istitutivi, ma anche altre norme giuridiche,
siano esse scritte o non, ed in particolare: gli atti delle istituzioni, gli accordi stipulati
dall’Unione, i principi generali di diritto, siano essi comuni agli Stati membri o propri
del sistema comunitario, e siano essi individuati in astratto o sulla base dei richiami
alle dichiarazioni e convenzioni internazionali o attraverso la giurisprudenza della
Corte. Quanto alla valutazione della legalità di un atto in rapporto ad un altro, una
chiara gerarchia tra le fonti di diritto derivato emerge ora, dopo il Trattato di
Lisbona, solo tra gli atti legislativi e gli altri. Per il resto, rilevano al riguardo i
tradizionali principi della prevalenza della legge posteriore sulla precedente, della
legge speciale su quella generale, dell’atto generale rispetto a quello di esecuzione
dello stesso, ecc..
d) Per quanto attiene al vizio di sviamento di potere, di norma si considera ‘sviato’ il
potere esercitato per un fine diverso da quello in vista del quale esso era stato
attribuito. L’atto è conforme al dettato normativo quanto alla competenza
dell’organo, alla forma, ai singoli elementi costitutivi. Pur tuttavia esso contrasta
con i fini perseguiti dalla norma sulla base della quale è stato emanato, dato che
l’organo agente ne ha fatto, intenzionalmente (o per errore), un’applicazione diversa
da quella voluta dalla norma medesima e contrastante con i principi che dovevano
ispirare la sua azione. L’accento è posto sui ‘motivi’ che hanno guidato l’organo
nell’esercizio dei suoi poteri, attraverso la ricerca delle ‘intenzioni’ di chi ha posto in
essere l’atto. La Corte può estendere l’ambito dell’indagine esaminando altresì gli
aspetti ‘obbiettivi’ dell’atto; ma ciò non tanto perché detti aspetti possano integrare
di per sé uno sviamento di potere, quanto piuttosto perché essi offrono indizi
significativi per rilevare una ‘deviazione’ dell’organo. La Corte pone l’accento sul
‘fine perseguito’, sullo ‘scopo voluto’ dall’organo confermando il suo orientamento
favorevole alla nozione ‘subiettiva’ del vizio in esame. Di sviamento di potere può
parlarsi solo in presenza di un potere discrezionale. L’eventuale presenza di un
motivo illegittimo non inficia la validità dell’atto, ove ciò non impedisca di
perseguirne lo scopo essenziale.
La legittimazione attiva: a) delle istituzioni; b) degli Stati membri - Il
controllo di legittimità sugli atti delle istituzioni comunitarie non è esercitato d'ufficio
dalla Corte, ma deve essere attivato con la presentazione di un apposito ricorso. A
tal fine sono legittimati ad agire le istituzioni dell'Unione, gli Stati membri e i
soggetti di diritto interno, ai quali è consentito sollecitare l'intervento della Corte.
- La legittimazione attiva delle istituzioni è una conseguenza dell’articolata struttura
dell’Unione e del delicato equilibrio di poteri tra i suoi organi. Ciò spiega il carattere
‘pieno’ ed ‘obbiettivo’ del ricorso, cioè il fatto che nessuna specifica limitazione è
ad esso posta dai testi quanto agli atti impugnabili e ai motivi di impugnazione, e
anche che la sua ricevibilità non è condizionata alla sussistenza di un interesse ad
agire in capo all’organo ricorrente. Al pari per quegli altri "ricorrenti privilegiati" che
sono gli Stati membri che agiscono per definizione in funzione della tutela
dell’ordinamento. Quanto alla determinazione delle istituzioni legittimate, la
disciplina ha subito un'evoluzione significativa. Il diritto di ricorso era concesso solo
al Consiglio e alla Commissione, ma la situazione è cambiata a seguito della
giurisprudenza della Corte e dell'evoluzione del riparto delle competenze
interistituzionali. Già la prima aveva esteso la legittimazione attiva al Parlamento
europeo in nome del diritto alla tutela giurisdizionale. Si è esteso quel diritto alla
Corte dei conti, alla BCE e al Comitato delle Regioni, sia pur limitatamente alla
difesa delle loro prerogative.
- Il ricorso degli Stati membri. Essi sono ‘ricorrenti privilegiati”: la loro legittimazione
attiva è piena e soprattutto non sono tenuti ad allegare un interesse materiale per
chiedere l’annullamento dell’atto impugnato. La loro azione sarà pur sempre volta
alla tutela dei loro interessi e questi non sempre coincidono con quelli dell’Unione.
La legittimazione ad agire è riservata allo Stato nella sua unità ed in particolare alle
autorità di governo; essa non spetta quindi ai singoli organi, né alle articolazioni
interne dello Stato (regioni, comuni ecc.). Queste ultime potranno ricorrere alla
stregua una persona giudicata ai sensi della disposizione relativa ai ricorsi dei
privati.
Segue: c) Dei soggetti privati – Anche i soggetti di diritto interno (i c.d. ‘privati’
o <persone fisiche e giuridiche>) possono sollecitare il controllo della Corte sulla
legittimità degli atti dell’Unione. È questa indubbiamente la più' importante fra le
varie forme dirette di garanzia apprestate dal sistema giurisdizionale dell’Unione
per i soggetti in questione. Per i ricorsi dei soggetti i limiti che incontrano
discendono da esigenze corrispondenti a quelle che giustificano le analoghe
limitazioni esistenti nei diritti interni degli Stati membri per i ricorsi promossi dai
privati contro i pubblici poteri innanzi alle giurisdizioni amministrative. Per questi
stessi motivi anche i Trattati hanno escluso ogni idea di ‘azione popolare" ed hanno
invece imposto alcune specifiche condizioni per la ricevibilità dei ricorsi. Il Trattato
non si è accontentato di subordinare l'ammissibilità del ricorso dei privati alla
condizione che essi possano invocare una lesione attuale e diretta di un interesse
giuridicamente tutelato. Esso ha imposto ulteriori limitazioni sia quanto alla natura
dell'atto impugnato, sia quanto al particolare tipo di rapporto che deve intercorrere
fra l'atto stesso e il ricorrente, rendendo,assai difficile l’impugnabilità degli atti
comunitari aventi portata generale. Vivissimo è stato quindi il dibattito che si è
sviluppato e non sarà spento neppure dalle innovazioni introdotte dal Trattato di
Lisbona.
Nel sistema precedente, la disposizione corrispondente all'attuale art 263 TFUE,
prevedeva che le persone fisiche e giuridiche potevano impugnare: le decisioni
prese nei loro confronti; le decisioni che appaiono come regolamenti ma che
concernono direttamente e individualmente il ricorrente; e le decisioni prese nei
confronti di altre persone, ma che del pari concernono il ricorrente direttamente e
individualmente.Un limite nasceva già dalla individuazione degli atti impugnabili, la
disposizione conferiva ai privati una piena ed indiscutibile tutela giurisdizionale solo
contro quelli aventi natura di decisioni; laddove tale tutela appariva molto limitata
quanto all’impugnativa dei regolamenti e del tutto assente, per le direttive, oltre
che per le raccomandazioni e i pareri. Tali limitazioni non erano casuali, ma
riflettevano caratteristiche specifiche del sistema dell’Unione. Rilevava il carattere
quasi "legislativo" dei regolamenti e quindi la riluttanza ad ammettere ricorsi dei
privati volti all'annullamento di un simile atto; e il fatto che spesso il rapporto fra gli
organi dell'Unione e i soggetti di diritto interno non è diretto, ma mediato
dall’intervento dello Stato. Oltre in relazione alla natura degli atti impugnabili, limiti
erano posti anche ai fini della ricevibilità del ricorso dei privati, non bastava che
l'atto rientrasse tra quelli che il ricorrente aveva il diritto di impugnare, occorreva
che questi ne fosse "direttamente’ e ‘individualmente’ colpito. La giurisprudenza
della Corte afferma che un atto è riferibile ‘individualmente’ ad un soggetto quando
lo riguarda come singolo: che lo tocchi a causa di determinate qualità personali e
che la posizione sia specificatamente qualificata, differenziandosi da quella della
generalità dei soggetti. Un atto riguarda "direttamente" il ricorrente quando i suoi
effetti in capo a quest'ultimo si realizzano in conseguenza diretta dell’emanazione
dell'atto stesso, e quindi indipendentemente dall'intervento d'altri soggetti o di altri
provvedimenti. Più complesso era il ricorso delle persone fisiche e giuridiche, (quindi
un gruppo, una società, un’associazione) <contro le decisioni che, pur apparendo
come un regolamento...riguardano direttamente e individualmente» il ricorrente. I
c.d. regolamenti "mascherati", cioè di atti che formalmente si presentano come un
regolamento, ma che in realtà, per portata ed effetti, costituiscono vere e proprie
decisioni. Coerentemente con la giurisprudenza, che privilegia la sostanza dell’atto
rispetto alla sua denominazione, il ricorso esperibile era anche nelle ipotesi in cui un
autentico regolamento concernesse un singolo ed incidesse in maniera immediata
sui suoi interessi. Il provvedimento conservava la sua natura di regolamento ma in
alcune parti e per taluni effetti, esso equivaleva ad una decisione resa nei confronti
del soggetto su cui incideva e quindi essere da questo impugnato, sempre che si
fosse riusciti a dimostrare che si trattava di un’incidenza e soprattutto individuale.
Un atto dell’Unione rivolto ad uno Stato membro poteva colpire ‘direttamente’ un
soggetto di diritto interno quando alcun ulteriore intervento dello Stato è
necessario perché l’atto produca i suoi effetti in capo al ricorrente. Occorre che
l’atto limiti in modo sostanziale la libertà dello Stato condizionandone il
comportamento, col risultato che di fatto la lesione degli interessi del ricorrente
discenderà immediatamente dall’atto impugnato. Questo può verificarsi, in
particolare, quando l’atto impugnato imponga obblighi di non fare o anche obblighi
di fare, senza però nulla concedere alla discrezionalità dello Stato.
(tutto quello detto finora è passato) Secondo la nuova disciplina dell’art. 263 TFUE,
una persona fisica o giuridica può ora proporre un ricorso contro gli atti adottati nei
suoi confronti o che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna
misura di esecuzione. Tale disposizione abbandona il sistema dell’indicazione
limitativa degli atti tipici impugnabili, allargandone la gamma al di là delle
‘decisioni’ e dei ‘regolamenti’. L’aspetto interessante è che viene lasciata cadere
per i ricorsi contro gli ‘atti regolamentari’ (i trattati non prevedono tali tipt di atti;
secondo i giudici della Corte sono tutti gli atti di portata generale tranne gli atti
legislativi) la condizione della lesione ‘individuale’ della situazione giuridica del
ricorrente, dato che si esige solo che l’atto non comporti misure di esecuzione.
I termini del ricorso – Il ricorso deve essere presentato entro due mesi a partire
dalla pubblicazione dell’atto o dalla notifica dello stesso al proprio destinatario o
comunque dal momento in cui il soggetto ne ha avuto conoscenza. A questo
termine vanno aggiunti i c.d. termini di distanza, cioè un certo numero di giorni
che varia secondo la distanza dello Stato dalla sede della Corte, 10 giorni
forfettari,, che è calcolato con riferimento alla data di deposito dell'istanza presso
la cancelleria della Corte. La proposizione del ricorso non sospende l'esecuzione
dell'atto impugnato. Fino al loro annullamento ad opera della Corte, e salvo
l'eventuale revoca da parte delle istituzioni che li hanno emanati, quegli atti
esplicano una piena efficacia. La Corte può tuttavia concedere in via provvisoria la
sospensione dell’esecuzione deII'atto «quando reputi che le circostanze lo
richiedano».
Segue: La portata del sindacato della Corte. La competenza di piena
giurisdizione - In ipotesi di ricorso di annullamento, la Corte eserciterà un
controllo di mera legittimità, come sappiamo il sindacato sul merito le resta
precluso. A parte la semplice formula normativa, resta assai difficoltoso affermare
fin dove la Corte possa spingersi nell’indagine sui presupposti di fatto che hanno
giustificato un provvedimento. E’ stata di regola abbastanza prudente nel portare
il suo giudizio sulle situazioni di fatto che erano alla base delle impugnazioni. Va
detto che oltre alla giurisdzione di legittimità, che rimane la regola, i Trattati
attribuiscono alla Corte anche una giurisdizione piena (quindi anche di merito),
qualora i regolamenti prevedano sanzioni: si vedano i regolamenti di concorrenza.
Esercitando tale giurisdizione, la Corte non si limita a un’eventuale annullamento
in caso di non conformità al diritto dell’atto: può anche modificarlo aumentando o
meno la misura delle sanzioni inflitte dallo stesso. In sostanza la Corte ha un pieno
potere di riesaminare la questione: non solo accerta l’esistenza dell’infrazione ma
può anche sindacare i criteri di fatto e di diritto che hanno ispirato l’istituzione
convenuta nel valutare il comportamento del ricorrente.
La sentenza di annullamento ed i suoi effetti - In caso di accoglimento del
ricorso, la Corte dichiara «nullo e non avvenuto l'atto impugnato»; essa può
precisare <gli effetti dell'atto annullato che devono essere considerati definitivi».
La Corte non ha alcun potere di condanna nei confronti dell'istituzione convenuta,
non può imporle alcun comportamento specifico, non può modificare o sostituire
l’atto impugnato. La sentenza che pronuncia l'annullamento non esaurisce i suoi
effetti nell'ambito del giudizio e limitatamente alle parti in causa, ma esplica una
efficacia assoluta, in quanto elimina l’atto dal mondo del diritto con effetti erga
omnes e sin dal momento in cui è stato emanato. La sentenza della Corte ha
dunque natura di sentenza di accertamento costitutivo, in quanto, modifica la
situazione di diritto preesistente. Sul piano processuale l'annullamento dell'atto
preclude a chiunque la presentazione di un nuovo ricorso, perché l’efficacia della
sentenza si dispiega anche al di là delle parti in causa. L'atto viene considerato
come "non avvenuto”; il che significa che deve essere ricostituita la situazione
preesistente all'emanazione dell'atto, eliminando gli effetti da esso già prodotti e
che sopravvivono al momento del suo annullamento. Il ripristino della precedente
situazione non si presenta sempre possibile e opportuno, infatti sebbene si parli di
atto "non avvenuto", in realtà fino al momento della sentenza quest'ultimo ha
prodotto normalmente i suoi effetti, alcuni dei quali possono essersi già del tutto
esauriti, sicchè risulta impossibile ristabilire interamente la situazione preesistente
all'emanazione dell'atto. Lo stesso Trattato consente alla Corte di precisare, «ove
lo reputi necessario, ...gli effetti dell’atto annullato che devono essere considerati
come definitivi». Viene dato così alla Corte il potere di tenere in vita una parte
degli effetti prodotti dall'atto ed anzi di creare essa stessa tali effetti: questi
derivano proprio dalla pronuncia giurisdizionale. Non escludendo l’eventualità di
un risarcimento dei danni da esso provocati. Si tratta di una vera a propria
sentenza dispositiva della Corte. Si è ampliato di molto le ipotesi in cui detto
potere può essere esercitato, prima era limitato all’annullamento dei regolamenti,
includendo anche i casi di annullamento di altri atti (come le direttive e perfino le
decisioni).
L’accertamento incidentale della legittimità di un atto – Il sistema delle
garanzie giurisdizionali contro gli atti illegittimi dell'Unione non si esaurisce con
l'impugnativa diretta di tali atti, ma è completato dalla ulteriore possibilità di un
controllo sulla validità degli stessi (oltre che in via pregiudiziale) in via
accidentale. Un controllo più limitato ma che consente di mettere in causa la
legittimità degli atti a portata generale anche dopo il termine previsto per la loro
impugnabilità, ed attenuare in tal modo gli effetti negativi delle limitazioni poste
al ricorso di annullamento dei privati. Si prevede la possibilità che una parte (ma
non è escluso che possa farlo di ufficio anche la Corte) eccepisca l'illegittimità di
un atto dell'Unione in occasione di un giudizio nel corso del quale tale atto venga
in rilievo, al fine di provocarne, se non l’annullamento, dato il carattere incidentale
dell'accertamento, almeno la disapplicazione nel procedimento in corso. Essa non
può essere utilizzata per aggirare il sistema dei ricorsi di annullamento: sicché non
potrà essere sollevata da un soggetto che avesse avuto titolo per chiederne
direttamente l’annullamento alla Corte. Per gli atti di cui si può eccepire in via
incidentale l’illegittimità, si indicavano solo quelli di tipo regolamentare, ma la
Corte aveva già ampliato la sfera di applicazione della norma, riferendola a tutti
gli atti che producessero effetti analoghi ai regolamenti. Nel Trattato di Lisbona è
stato generalizzato per tutti gli atti di portata generale adottati da qualsiasi
istituzione, organismo o organo dell’Unione. Nessun limite è posto quanto ai
soggetti che possono sollevare l’eccezione, né quanto ai motivi invocabili per
chiedere l’inapplicabilità dell’atto.
Diversamente dall’annullamento, la disapplicazione dell’atto non ha efficacia ex
tunc e erga omnes, ma produce il più limitato effetto di operare ex nunc fra le parti
in causa e solo per gli aspetti dell’atto che vengono in rilievo. Quindi permangono
invariati gli effetti già prodotti dall’atto benché riconosciuto illegittimo. L’istituzione
che ha emanato l’atto non ha l’obbligo di revocarlo (ovvero di rinnovarlo), e tale
istituzione difficilmente potrà ignorare la pronuncia della Corte: sia per ovvie
ragioni di correttezza, sia per evitare che eccezioni d’illegittimità rendano in pratica
inoperante l’atto.

II. I RICORSI IN CARENZA – Condizioni generali – Altra ipotesi di controllo


giurisdizionale sui comportamenti degli organi dell’Unione, riguarda non i
comportamenti attivi, ma quelli omissivi. Il Trattato, con riguardo alle ipotesi in cui
gli organi dell’Unione si astengano dall’emanare un atto, consente agli Stati
membri, alle istituzioni e alle persone fisiche e giuridiche di adire la Corte, dopo
aver messo in mora l’istituzione. Le istituzioni dell’Unione alle quali può essere
contestata l’omissione sono indicate espressamente dalle disposizioni e sono in
effetti tutte quelle che, in virtù delle loro specifiche competenze, possono,
attraverso i loro comportamenti positivi o negativi, incidere sugli interessi tutelati
dal diritto dell’Unione. Il ricorso può essere proposto solo ove tali istituzioni <si
astengano dal pronunciarsi> <in violazione dei Trattati>. Di illegittima inazione si
può parlare solo quando l’istituzione abbia l’obbligo di provvedere, non quando
abbiano il mero potere di farlo; diversamente che per i ricorsi di annullamento, il
ricorso è consentito in tutte le ipotesi in cui sia prevista l’emanazione di un atto,
senza distinzione fra i diversi tipi di misure, neppure in relazione all’efficacia,
vincolante o meno. Vengono in rilievo ai presenti fini tutti gli atti formalmente o
sostanzialmente riconducibili alle categorie tipiche definite dal Trattato, incluse le
raccomandazioni e i pareri, e le proposte della Commissione (la loro formulazione
non può essere oggetto di un ricorso di annullamento, non avendo l’atto i necessari
requisiti di obbligatorietà, resta il fatto che la loro omissione può determinare
l’impossibilità per l’organo che ne è destinatario di provvedere validamente).
Quanto ai motivi di ricorso gli interessati ricorrono alla violazione di dei Trattati o
dei regolamenti di applicazione. Data la mancanza di un atto non può parlarsi né di
competenza, né di violazione di forme. Legittimati a ricorrere contro l’inazione degli
organi comunitari sono gli Stati membri, le altre istituzioni e i soggetti di diritto
interno, ma sussiste tra gli stessi una disparità di trattamento. Gli Stati membri
godono del più ampio potere d’azione: sono legittimati a contestare l’omissione di
tutti gli atti; il loro ricorso è rivolto alla tutela del diritto obbiettivo, e quindi non
risulta condizionato all’esistenza di un interesse materiale leso dall’azione degli
organi comunitari. Ma ricorrenti privilegiati sono ugualmente le istituzioni
comunitarie, cui è concesso un diritto d’azione altrettanto ampio. Quanto ai
soggetti di diritto interno, essi incontrano limiti, possono solo contestare
all’istituzione <di aver omesso di emanare nei (loro) confronti un atto che non sia
una raccomandazione o un parere>. Il che significa che quei soggetti possono adire
la Corte solo nel caso in cui l’atto omesso avrebbe dovuto avere natura di
decisione; quindi escludendo le raccomandazione, i pareri, le direttive (che possono
essere indirizzate solo agli Stati membri) e i regolamenti (che hanno carattere
generale e non possono rivolgersi a singoli destinatari). Per le decisioni, il ricorso
contro la loro omissione è ricevibile anche se l’atto di cui si chiedeva l’adozione non
avrebbe dovuto indirizzarsi formalmente al ricorrente, purchè sia dimostrato che
esso avrebbe quest’ultimo direttamente ed individualmente.
Gli aspetti procedurali – Il ricorso in carenza è subordinato al corretto
espletamento di una procedura precontenziosa. I Trattati esigono la previa messa in
mora dell’istituzione, sia per darle la possibilità di impedire il ricorso giurisdizionale
adottando l’atto, sia per permettere che sia fissato, con riferimento ad una data
precisa, il momento di decorrenza dei termini di ricorso. La messa in mora (o
diffida) deve essere formulata chiaramente come una diffida che tende ad avviare
la procedura di contestazione dell’inazione; e deve indicare con precisione il
provvedimento la cui emanazione si invoca, dato che il ricorso può avere per
oggetto unicamente il rifiuto di adottare l’atto che l’istituzione è stata diffidata ad
emanare. Il mancato rispetto di tali condizioni costituisce un motivo di irricevibilità
del ricorso. Dalla messa in mora – dal giorno successivo a quello in cui l’istituzione
adita ne ha avuto conoscenza – decorre un termine di due mesi, entro il quale la
stessa istituzione può adottare il provvedimento richiesto ed impedire così il ricorso
giurisdizionale. Decorso il termine di due mesi senza che sia stata soddisfatta la
richiesta di agire, la Corte può essere adita con un ricorso per carenza; e ciò anche
se successivamente l’istituzione dovesse prendere posizione. Il ricorso sarebbe
ugualmente ricevibile. Esso deve essere diretto allo stesso scopo perseguito con la
diffida. La sentenza della Corte che accoglie il ricorso ha natura di sentenza
meramente dichiarativa dell’illegittimità del comportamento omissivo. I suoi effetti
sono come quelli delle sentenze di annullamento; l’istituzione deve prendere i
provvedimenti necessari ad assicurare la piena osservanza della sentenza: per
l’istituzione basterà adottare il provvedimento.

III. L’AZIONE DI DANNI – Caratteristiche e specificità di tale azione – Altro


strumento di tutela diretta nei confronti dei comportamenti delle istituzioni
comunitarie è la previsione di un’apposita azione per il risarcimento dei danni nei
confronti di queste ultime. In materia di responsabilità extracontrattuale, <l’Unione
deve risarcire i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio
delle loro funzioni>. Anche le azioni promosse ai fini di tale risarcimento rientrano
nella competenza (in prima battuta del TPI e poi) della Corte. L’azione di danni è
stata concepita dal Trattato come <un rimedio dotato di una propria funzione che
lo distingue dalle altre azioni esperibili, e sottoposto a condizioni di esercizio. Essa
è diretta al risarcimento dei danni provocati dal comportamento illegittimo
dell’istituzione, sempre che l’azione di danni non sia in realtà un ricorso per
annullamento dissimulato per aggirare i termini di decadenza da quest’ultimo
previsti. Nella prassi le due azioni vengono quasi sempre promosse
congiuntamente. Per quanto concerne i mezzi offerti dagli ordinamenti nazionali, il
problema del loro rapporto con quest’azione si pone ogniqualvolta il danno derivi
dagli atti nazionali di esecuzione di un provvedimento dell’Unione. L’esperibilità
dell’azione di risarcimento innanzi alla Corte si trova quindi subordinata
all’esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni; ove questi non garantiscano
un’efficace tutela ai singoli interessati, si potrà adire direttamente alla Corte.
Legittimate a proporre il ricorso sono le persone fisiche o giuridiche, nonché gli
Stati membri, senza distinzione, questa volta, tra ricorrenti privilegiati e non. È da
escludere invece che a promuovere l’azione possano essere le stesse istituzioni
comunitarie, dato il rapporto di immedesimazione tra queste e la Comunità. Quanto
alla legittimazione passiva, spetta a tutte le istituzioni ed organi cui possa essere
imputato il comportamento illecito che ha provocato il danno, e sarà ciascuna di
esse (e non la sola Commissione) a rispondere (e a stare) in giudizio in questi casi.
Anche quando l’azione è promossa per i danni cagionati <dagli agenti (delle
istituzioni) nell’esercizio delle loro funzioni> starà in giudizio l’istituzione di
appartenenza dell’agente.
Le condizioni per la sua promozione – Quanto alle condizioni cui è subordinata
la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, il Trattato richiama i principi
generali comuni ai diritti degli Stati membri, per l’identificazione di quelle
condizioni. Si ha responsabilità aquilana dell’Unione ove si accerti la contestuale
presenza dei seguenti presupposti: l’illiceità del comportamento contestato alle
istituzioni, l’esigenza di un danno e un nesso di causalità tra quest’ultimo e il
comportamento contestato. Facendo qui riferimento alla ‘illiceità’ del
comportamento contestato, e quindi non necessariamente alla violazione di norme
giuridiche. All’origine della responsabilità dell’Unione può esservi qualsiasi suo
comportamento illecito, anche se di carattere omissivo. Quanto alla gravità, se il
comportamento riguarda un settore in cui l’Unione gode di un certo potere
discrezionale, la responsabilità può sorgere solo se l’organo agente ha
disconosciuto i limiti che s’impongono all’esercizio dei suoi poteri. In via
eccezionale la responsabilità dell’Unione può sussistere anche se il comportamento
contestato si sostanzia in un atto normativo. Qualora però tale atto implichi scelte
di politica economica si è in presenza di violazione grave di una norma superiore.
<Il potere legislativo non deve essere ostacolato nelle sue decisioni dalla
prospettiva di azioni di danni ogni volta che debba adottare, nell’interesse
generale, provvedimenti normativi che possono ledere interessi singoli>. Quanto al
danno si richiede che, otre ad essere certo ed attuale, esso sia ‘speciale’ (cioè che
abbia leso una categoria di soggetti ben individuata), e che la sua entità ecceda
l’ambito dei normali rischi economici insiti nell’attività rilevante nella specie. Il
risarcimento riguarderà sia il danno materiale che immateriale, relativamente sia al
danno emergente che al lucro cessante. L’azione di danni si prescrive in cinque
anni a decorrere dal momento in cui avviene il fatto che dà origine al danno: cioè
non dalla data del fatto, ma da quando sorge effettivamente il diritto al
risarcimento. Essa si interrompe con l’azione giudiziaria, ma anche con la previa
richiesta dei danni all’istituzione in causa.

CAPITOLO V - LA COMPETENZA PREGIUDIZIALE


Premessa – La Corte vanta anche una peculiarissima competenza giurisdizionale
a carattere non contenzioso, la ‘competenza pregiudiziale’, in virtù della quale la
Corte può pronunciarsi in via appunto pregiudiziale su questioni di interpretazione
di disposizioni del diritto dell’Unione o di validità di atti delle istituzioni, a seguito
degli appositi rinvii che le giurisdizioni dagli Stati membri sono obbligate o
autorizzate ad operare ove la soluzione di simili questioni sia necessaria per
risolvere la controversia innanzi ad esse pendente. Il carattere non contenzioso
della competenza pregiudiziale, permette infatti che essa non è attivata su ricorso
delle parti di una controversia, ma a seguito del rinvio del giudice nazionale innanzi
al quale quella controversia pende; e non è destinata a risolvere la controversia in
atto, ma a fornire gli elementi necessari alla sua soluzione. A differenza che per le
competenze contenziose, la controversia che oppone le parti si incardina, si
sviluppa e si conclude innanzi ai giudici nazionali, mentre la Corte svolge un ruolo
di supporto e di collaborazione. È una competenza che si articola in un dialogo ‘da
giudice a giudice’, e assume quindi rilievo essenziale il rapporto di stretta
collaborazione tra le due istanze giudiziarie in causa. La Corte non ha perso
occasione per sottolineare che il rapporto che essa mantiene con quei giudici si
qualifica in termini non di ‘sovra o sottoordinazione’, ma di autentica
collaborazione. Ad ogni modo, lo straordinario successo della procedura
pregiudiziale conferma che i giudici nazionali hanno ben compreso che nessun
ridimensionamento del loro ruolo e prestigio viene dalla sottoposizione di una
questione alla Corte. I rinvii pregiudiziali rappresentano oggi una pratica del tutto
normale e diffusa per le giurisdizioni nazionali, quale che ne sia il grado o lo Stato
di appartenenza.
Le finalità della competenza pregiudiziale – era all’origine bene precisa:
assicurare, grazie alla presenza di un organo giurisdizionale ad hoc, l’uniformità
dell’interpretazione del diritto comunitario. Si trattava in particolare di evitare
quanto normalmente accade per i trattati internazionali, e cioè che con tempo si
arrivasse ad una sorta di ‘nazionalizzazione’ delle regole comuni e della loro
interpretazione da parte delle singole giurisdizioni nazionali, con conseguente
progressiva diversificazione del loro senso e della loro portata da uno Stato all’altro.
L’attribuzione alla Corte della competenza pregiudiziale mirava (e mira) a
rafforzare la capacità di questo corpus normativo comune di ‘resistere’ alle
particolarità dei sistemi nazionali, assicurando al tempo stesso un supporto
dell’azione dei giudici nazionali nell’interpretazione e nell’applicazione del diritto
comunitario. Col tempo la competenza pregiudiziale si è prestata ad essere
utilizzata per finalità assi più estese, permettendo alla Corte di non limitarsi
all’interpretazione delle specifiche nozioni in causa ma a rilevare i principi cardine
dell’ordinamento giuridico dell’Unione: dal principio del primato del rilativo diritto,
all’efficacia diretta delle sue direttive alla valorizzazione della tutela dei diritti
fondamentali ecc. Quando operano all’interno del meccanismo dei rinvii
pregiudiziali, ma più in generale quando applicano il diritto dell’Unione, i giudici
nazionali agiscono come una sorta di organi decentrati della giurisdizione europea,
dato che concorrono anch’essi a garantire l’osservanza di quel diritto. Valorizzando
un simile ruolo di quei giudici, la Corte ha così consentito di assicurare un controllo
diffuso sul rispetto del diritto dell’Unione, essendo impensabile che le istituzioni
europee possano da sole svolgere un’azione capillare di controllo e di sanzione
delle violazioni del diritto dell’Unione. La competenza pregiudiziale è diventata
inoltre uno strumento fondamentale per la tutela dei diritti garantiti dalle norme
dell’Unione ed in particolare per la tutela giudiziaria dei privati, sia nei confronti
delle istituzioni europee, sia soprattutto nei confronti del proprio Stato membro. Per
le prime, il rinvio pregiudiziale consente di rimettere in questione la validità di atti
di quelle istituzioni anche nei casi in cui ai privati sia precluso impugnarli con un
ricorso diretto. Più importante è la possibilità offerta agli interessati di tutelarsi
attraverso la competenza pregiudiziale della Corte nei confronti del proprio Stato.
In sede di competenza pregiudiziale la Corte non può pronunciarsi direttamente
sulla compatibilità di una misura nazionale con il diritto dell’Unione, ma può fornire
al giudice nazionale gli elementi di interpretazione che gli consentano di rilevare
eventuali incompatibilità delle proprie disposizioni o prassi interne.
Le condizioni per il suo esercizio – Quella pregiudiziale è una competenza
esclusiva della Corte di Giustizia, (anche se ora il Trattato prevede che possa essere
devoluta al Tribunale <in materie specifiche determinate dallo Statuto>; finora tale
previsione non è stata attuata e quando ciò avverrà, le relative decisioni del
Tribunale potranno essere oggetto di riesame da parte della Corte, ove sussistano
gravi rischi che l’unità o la coerenza del diritto dell’Unione siano compromesse). I
giudici nazionali possono porre alla Corte questioni di interpretazione e questioni di
validità. Le prime possono vertere su qualsiasi disposizione del diritto dell’Unione:
norme dei Trattati o atti di diritto derivato o accordi stipulati dall’Unione e principi
generali di diritto. In sede di competenza pregiudiziale, la Corte non può
interpretare norme o prassi nazionali per pronunciarsi direttamente sulla loro
compatibilità con il diritto dell’Unione, anche se la limitazione può essere aggirata
riformulando il quesito come volto a chiarire se la norma interna è compatibile. Il
controllo di validità si esercita invece sugli atti delle istituzioni e si sviluppa per
l’essenziale sul modello del controllo di legittimità svolto nei ricorsi di
annullamento; questa ipotesi può essere, ed è stata utilizzata nella prassi come
ulteriore strumento a disposizione dei privati ai fini di detto controllo e quindi a
parziale compensazione dei limiti che la legittimazione attiva di tali soggetti
incontra rispetto ai ricorsi diretti. Legittimate ad operare il rinvio pregiudiziale sono
le ‘giurisdizioni’ degli Stati membri di ogni ordine e grado. La Corte ha elaborato
una definizione comunitaria della nozione di ‘giurisdizione’, requisiti: l’origine legale
dell’organo, il suo carattere permanente, l’obbligatorietà della sua giurisdizione, la
natura contraddittoria del procedimento, il fatto che applichi norme giuridiche e
non si pronunci secondo equità, la sua indipendenza ed il carattere giurisdizionale
della sua pronuncia. Il giudice nazionale ha la facoltà di operare il rinvio
pregiudiziale, e se decide di non farlo, può procedere autonomamente
all’interpretazione del Trattato o dell’atto in causa. Potrà anche valutare, se ne è
richiesto, la validità, con l’avvertenza che se l’esame dovesse avere esito negativo,
egli dovrà astenersi dal dichiarare l’invalidità dell’atto e dovrà deferire la questione
a Lussemburgo. La Corte ha riconosciuto al giudice nazionale che operi un rinvio
pregiudiziale il potere di sospendere, in attesa della pronuncia della Corte,
l’efficacia di provvedimenti nazionali fondati su atti dell’Unione rispetto alla cui
validità detto giudice nutra seri dubbi. La soluzione di lasciare libere le predette
giurisdizioni di non effettuare il rinvio pregiudiziale si spiega con il fatto che in tal
caso gli interessati possono pur sempre impugnare la decisione e riproporre quindi
la domanda di rinvio alla Corte. La decisione di sospendere il giudizio nazionale e di
sottoporre alla Corte la questione pregiudiziale è di esclusiva competenza del
giudice nazionale, perché ad esso spetta valutare, è questo ad avere conoscenza
diretta dei fatti della causa ed a trovarsi nella situazione più idonea a valutare, in
relazione alla peculiarità del caso. Nell’esaminare la ricevibilità dell’ordinanza di
rinvio la Corte non può dunque sindacare le valtazioni del giudice nazionale, è
quindi tenuta a dar seguito a quella ordinanza, almeno fino a quando rimane in
piedi, e cioè fino a quando non sia stata ritirata dallo stesso giudice o annullata da
un giudice superiore. Restano alla Corte ampi margini di apprezzamento sulla
sussistenza della propria competenza. Perché spetta ad essa valutare le condizioni
per l’esercizio della propria competenza. Essa si riserva di operare tale verifica con
riguardo alle seguenti ipotesi ben definite. Quando il giudice del rinvio non abbia
fornito gli elementi di diritto o di fatto necessari per consentire alla altre parti
autorizzate ad intervenire nel processo comunitario di svolgere osservazioni sui
quesiti, e soprattutto alla Corte di dare una risposta utile e tali quesiti. La Corte
declina la propria competenza anche quando vi siano dubbi sulla rilevanza dei
quesiti ai fini della decisione a quo e quindi sulla necessità del rinvio; quando le
questioni siano manifestamente irrilevanti per la soluzione del giudizio principale o
siano di natura puramente ipotetica, o <qualora l’interpretazione di una norma
comunitaria chiesta al giudice nazionale non ha alcuna relazione con l’effettività o
con l’oggetto della causa>. La Corte ribadisce <lo spirito di collaborazione, tenuto
conto dal giudice nazionale, tenendo presente la funzione di cui è investita la Corte,
che è quella di contribuire all’amministrazione della giustizia negli Stati membri e
non di esprimere pareri a carattere consultivo su questioni generali o ipotetiche>.
Gli aspetti procedurali – La procedura relativa al giudizio principale è
evidentemente regolata dal diritto nazionale. La Corte non può quindi esercitare un
controllo sulla competenza del giudice a quo e sul rispetto delle pertinenti regole
procedurali nazionali. Il rinvio, insieme con la contestuale sospensione del
procedimento è di regola disposto con ordinanza motivata, notificata alla Corte a
cura del giudice interno. Per parte sua, la Corte tende a non appesantire di
formalità la procedura, in tale prospettiva esse si riserva anche la facoltà di
esaminare i quesiti in ordine diverso da quello proposto da giudice; di riformularli
se ciò risulta necessario per evitare una risposta inutile o di non darne alcuna; di
dedurre quesiti implicitamente per connessione. In sede comunitaria, il
procedimento innanzi alla Corte è oggetto di apposita disciplina; ad esso sono
autorizzati a partecipare non solo le parti del giudizio a quo ma anche gli Stati
membri, la Commissione, nonchè quando sono in causa atti da essi adottati, il
Parlamento europeo, il Consiglio e la Banca centrale europea. Queste parti
possono presentare osservazioni iscritte entro due mesi dalla notifica dell’ordinanza
di rinvio, che deve essere loro obbligatoriamente effettuata a cura della Corte,
oppure limitarsi ad intervenire nella fase orale. Ciò a patto che si passi a tale fase,
perché la Corte può decidere di ometterla per motivi di celerità processuale.
(Merita di essere segnalata la nuova ‘procedura pregiudiziale di urgenza’, istituita
di recente per i rinvii nel settore c.d. dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia
(SLSG); i rinvii pregiudiziali possono qui riguardare situazioni per le quali appare
quanto mai necessaria una sollecita risposta ai quesiti del giudice nazionale).
Anche nei giudizi in via pregiudiziale la Corte può disporre misure istruttorie e
chiedere informazioni e chiarimenti alle parti, all’occorrenza direttamente in
udienza. Costituisce una peculiarità la facoltà concessa alla Corte di chiedere
chiarimenti direttamente al giudice nazionale. La Corte decide di regola con
sentenza, ma può anche adottare un’ordinanza motivata ( es. se attesti una
manifesta irrecivibilità o in caso di riproposizione di una quaestio gia decisa). La
decisione è notificata al giudice a quo e alle altre parti cui è stata notificata
l’ordinanza di rinvio. Quanto agli effetti delle decisioni pregiudiziali, esse sono
obbligatorie per il giudice a quo il quale non può discostarsene neppure se
decidesse di operare un nuovo rinvio per chiedere ulteriori chiarimenti sulla
questione. Bisogna poi distinguere che la Corte si sia pronunciata su questioni di
interpretazione di norme dell’Unione o di validità degli atti delle istituzioni. Nel
primo caso la decisione produce effetti obbligatori per il giudice del rinvio: deve
attenersi alla pronuncia della Corte. Tuttavia, il principio di diritto contenuto nella
decisione non vincola solo quel giudice, ma si impone con effetti erga omnes. Nel
caso che dalla decisione risulti l’incompatibilità di una legislazione nazionale con il
diritto dell’Unione, lo Stato interessato ha gli stessi obblighi di quelli risultanti da
una sentenza che ne accerti l’inadempimento, e quindi deve prendere tutte le
misure necessarie a conformare il proprio ordinamento alla decisione, e
all’occorrenza a risarcire gli eventuali danni. Nel caso invece in cui la Corte si sia
pronunciata sulla validità di un atto dell’Unione, conviene distinguere se essa abbia
o meno concluso nel senso della validità dell’atto. In caso positivo, l’efficacia della
sentenza sarà limitata alla controversia dedotta nel giudizio a quo. Ove invece si
sia pronunciata nel senso della invalidità, la sentenza della Corte, sebbene di per sé
non comporti, come nell’annullamento che l’atto sia <nullo e non avvenuto>, di
fatto produce i medesimi effetti. Perché, per quanto formalmente indirizzata solo al
giudice a quo, essa <costituisce per qualsiasi altro giudice un motivo sufficiente
per considerare tale atto non valido ai fini di una decisione che esso debba
emettere>; e perché, così come le autorità nazionali non possono applicare l’atto
dichiarato invalido, anche le istituzioni dell’Unione sono tenute ad adottare
provvedimenti contenuti nella sentenza. La declaratoria opera dunque ex tunc, per
questo la Corte, in analogia con le sentenze di annullamento, può all’occorenza
limitare gli effetti nel tempo.
Analoghe ipotesi di competenza previste da altri testi dell’Unione prima
del Trattati di Lisbona – Il meccanismo del rinvio pregiudiziale riguarda le
questioni relative alle materie di competenza dell’Unione; ma vi sono altre materie
di confine ed altre che, dopo esserne state a lungo fuori, sono state via via
ricondotte alla competenza comunitaria. In relazione a tali evoluzioni, anche il
meccanismo ha subito un’estensione culminata nel Trattato di Lisbona. La
competenza pregiudiziale della Corte discendeva in larga misura dall’articolazione
dell’Unione in tra pilastri. Con il Trattato di Lisbona e la conseguente soppressione
di tale articolazione, la situazione è cambiata. Per quanto attiene alle materie
rientranti nel c.d. spazio di libertà, sicurezza e giustizia, la competenza della Corte
è destinata ora ad affermarsi pienamente e secondo le regole comuni. Per la
cooperazione giudiziaria in materia penale e quella di polizia, continuano ad essere
escluse dal suo sindacato <la validità e la proporzionalità di operazioni condotte
dalla polizia o da altri servizi incaricati dell’applicazione della legge di uno Stato o
l’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento
dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna>.

CAPITOLO VI - LE COMPETENZE MINORI


Premessa - Oltre a quelle indicate la Corte gode a vario titolo di altre competenze
che non hanno il medesimo rilievo perché attengono ad un settore ben determinato
ed assumono a questo titolo una particolare rilevanza nella prassi; altre perché
presentano una più marcata specificità.
La competenza sulla controversie relative alla funzione pubblica europea
– La competenza relativa alla funzione pubblica europea ha portato alla creazione
di un Tribunale ad hoc. Ai sensi del Trattato la Corte è competente a pronunciarsi su
qualsiasi controversia che insorga tra l’Unione ed i suoi agenti, alla condizioni
fissate dallo ‘Statuto dei funzionari’. Si tratta del controllo sulla legittimità degli atti
(o delle omissioni) della autorità investite del potere di nomina (AIPN), e cioè in
sostanza delle istituzioni, o alla responsabilità di queste ultime per i danni provocati
ai loro dipendenti. Da tale competenza, la legittimazione attiva si estende a tutti i
dipendenti delle istituzioni dell’Unione, ma anche ai soggetti che aspirano a quello
status e quindi hanno partecipato ad un concorso o anche solo presentato la
relativa domanda. Ma ampia è altresì la legittimazione passiva, dato che possono
essere convenute non solo le ‘istituzioni’ dell’Unione, inclusa la Corte stessa, ma
tutti gli organi ad essa riconducibili, e quindi anche quelli ausiliari, la BEI e la BCE.
La Corte può giudicare non solo dei ricorsi per l’annullamento di un atto delle AIPN
o per l’illegittima carenza delle stesse, ma anche delle azioni per i danni da esse
eventualmente procurati. Il ricorso giurisdizionale è ora di competenza del TFPE;
esso può essere introdotto solo se l’interessato abbia previamente presentato un
reclamo all’autorità di nomina ed esperito la conseguente procedura
amministrativa, disponendo poi di tre mesi per impugnare la decisione di rigetto del
reclamo. Dunque tutele amministrative e giurisdizionali (qui abbimo tre gradi: TFP,
impugnazione in Tribunale e infine Corte per questioni di diritto)
La competenza in materia contrattuale – Altra competenza della Corte è quella
che suol definirsi di diritto privato, perché ha ad oggetto le controversie in materia
contrattuale che possono insorgere in relazione all’attività negoziale dell’Unione. La
Corte è <competente a giudicare in virtù di una clausola compromissoria contenuta
in un contratto di diritto pubblico o di diritto privato stipulato dall’Unione o per
conto di questa>. Si è voluto sottrarre ai giudici nazionali, le controversie su
questioni collegate all’attività ‘privatistica’ dell’Unione. Il Trattato ha previsto, a
titolo del tutto eccezionale, una competenza facoltativa della Corte, cioè
subordinata all’apposita scelta delle parti. Con l’avvertenza che queste ultime si
rivolgono pur sempre ad un giudice precostituito e dotato di proprie norme di
competenza e di procedura; sicchè una volta che la clausola compromissoria è
inserita ed attivata e che quindi la controversia sia stata devoluta alla Corte, la
questione resta attratta nella giurisdizione di quest’ultima. Anche per quanto
riguarda gli affetti obbligatori ed esecutivi della pronuncia della Corte, che
costituisce una vera e propria sentenza e non un lodo arbitrale. Si deve parlare qui
di giurisdizione facoltativa e qualificare l’accordo tra le parti come un accordo di
proroga di giurisdizione.
Il potere di pronunciare le dimissioni di ufficio di membri degli organi
dell’Unione - Particolare competenza riconosciuta alla Corte è di dimettere di
ufficio (o revocare loro ì vantaggi' pensionistici, se hanno già lasciato la carica) i
membri della stessa Corte, nonché di quelli della Commissione, della Corte dei
conti, del Mediatore europeo e del Comitato esecutivo della Banca Centrale
europea, che non rispondano più ai requisiti richiesti per l'esercizio delle loro
funzioni o siano venuti meno agli obblighi derivanti dalla loro carica. L'iniziativa può
essere assunta, dalle stesse istituzioni di appartenenza per quanto riguarda i
membri della Corte e della Corte dei Conti, dal Consiglio o dalla Commissione per i
membri di quest'ultima, dal Parlamento europeo per il Mediatore e dal Consiglio
direttivo o dal Comitato esecutivo per i membri della Banca Centrale europea. La
decisione è presa dalla Corte riunita in seduta plenaria; ad essa partecipano tutti i
giudici, ma se il caso riguarda un membro della Corte, partecipano anche gli
avvocati generali.
La competenza della corte sulle controversie tra membri connesse con
l’oggetto del Trattato - I Trattati si sono preoccupati di predisporre per le diverse
questioni che fossero insorte nell’Unione, un metodo di soluzione giudiziario o
comunque interno, onde rendere questo autosufficiente e completo: unicità di
giurisdizione. In tale prospettiva essi hanno imposto ai membri l’obbligo di non
sottoporre le loro controversie sull’interpretazione e applicazione dei Trattati a
metodi risolutivi diversi da quelli previsti dai medesimi. Il coinvolgimento del
giudice europeo, caso qui esaminato, rappresenta evidentemente il più importante
dei mezzi offerti dall’Unione. Tale giurisdizione è obbligatoria solo per una parte di
controversie però: quelle relative all’inadempimento del Trattato. Negli altri casi i
membri potranno, ma non sono obbligati, deferire la questione alla Corte previo
compromesso tra gli stessi o addirittura potranno ricorrere a vie extragiudiziarie. Un
punto resta fermo: la questione va risolta nel sistema e non con metodi
extracomunitari. Le controversie sottoponibili al giudice europeo non sono limitate
a questioni giuridiche, potendo includere anche diatribe politiche o che vertano su
materie che solo marginaemente toccano l’azione UE. Tali questioni possono essere
conosciute dal giudice europeo solo previo compromesso fra i membri interessati.
La funzione consultiva - Passando alle competenze non giurisdizionali, vi è una
funzione consultiva che i testi attribuiscono alla Corte, in casi molto limitati. In
relazione alla procedura di conclusione degli accordi internazionali dell’Unione, può
essere richiesto alla Corte di formulare un parere sulla compatibilità dell’accordo in
preparazione col Trattato. Il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione o uno
Stato membro possono provocare l'intervento della Corte per ottenere l’indicata
valutazione da rilasciare nel più breve tempo possibile. In quanto funzione
consultiva però, il parere della Corte (dato in udienza pubblica al pari di una
sentenza) non lascia le istituzioni libere di reagire a loro piacimento. Se il parere è
negativo, l’accordo potrà validamente entrare in vigore solo se vengano apportate,
con le apposite procedure formali, le modifiche del Trattato rese necessarie dal
parere della Corte. L’eventuale responso negativo induce di norma a chiedere
modifiche direttamente all’accordo in preparazione. Se l'accordo dovesse essere
concluso in difformità dal parere della Corte il relativo atto del Consiglio potrebbe
essere impugnato con un ricorso di annullamento, o essere messo in causa in una
eventuale procedura pregiudiziale. Il parere può riguardare sia la compatibilità del
progettato accodo con le disposizioni del Trattato, sia la stessa competenza
dell'Unione a concluderlo. L’eventuale parere positivo non preclude la possibilità di
riproporre alla Corte, sulla base di altro titolo la giurisdizione della stessa, la
questione della compatibilità dell’accordo. Un ricorso di annullamento contro
quest’ultimo sarà possibile se esso è stato concluso senza la previa consultazione
della Corte.

SEZIONE II - LA TUTELA GIUDIZIARIA IN AMBITO NAZIONALE


Premessa – Gli strumenti di tutela giurisdizionale all’interno del sistema
dell’Unione non sono esaustivi. Gli stessi Trattati, nel riservare alla Corte di
Giustizia la competenza esclusiva nei casi da essi previsti, riconoscono che le
controversie nelle quali l’Unione sia parte non sono, per questo motivo, sottratte
alla competenza dei giudici nazionali. Oltre alla competenza residuale, i giudici
nazionali si sono visti attribuire un crescente e fondamentale ruolo per la tutela
delle situazioni giuridiche individuali fondate sul diritto dell’Unione. Tale diritto
esplica la propria efficacia soprattutto negli ordinamenti degli Stati membri. I
principi fondamentali del diritto dell’Unione, ed in particolare i principi del primato
e della diretta e immediata applicabilità di detto diritto, devono poter dispiegare
pienamente i propri effetti negli ordinamenti statali e conseguentemente i giudici
nazionali hanno il potere/dovere di tutelare le posizioni giuridiche fondate su
quelle norme. La Corte ha potuto affermare il diritto dei privati di invocare
direttamente le disposizioni dell’Unione innanzi ai giudici nazionali, e l’obbligo di
tali giudici di disapplicare le norme interne incompatibili con quelle disposizioni.
Impegnandosi a creare una più ampia ed efficace tutela, la Corte ha sviluppato un
corpo originale ed articolato di orientamenti giurisprudenziali che hanno finito con
l’interferire sullo stesso modi di essere dei sistemi giudiziari degli Stati membri.
I Tre principi – La Corte parte dal presupposto che <il principio di tutela
giurisdizionale costituisce un principio generale di diritto dell’Unione che deriva
dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, sancito dagli art 6 e 13
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali>. La tutela giudiziaria delle istituzioni giuridiche soggettive
garantite dal diritto dell’Unione deve essere anzitutto assicurata con gli strumenti
predisposti dagli e negli Stati membri. Ed allora, in nome del principio di primazia
del diritto dell’Unione, la Corte ha preteso che lo Stato membro non solo assicuri
la corretta applicazione delle norme dell’Unione, ma appresti e renda operante un
sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti intesi e garantire in modo pieno
ed effettivo la tutela delle indicate situazioni giuridiche. <In mancanza di una
specifica disciplina comunitaria, è l’ordinamento giuridico interno di ciascuno
Stato membro che designa il giudice competente e stabilisce le modalità
procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei diritti spettanti ai
singoli in forza delle norme comunitarie aventi efficacia diretta> (principio
dell’autonomia procedurale). Però la libertà così riconosciuta agli Stati membri
non può esercitarsi in modo tale da mettere a rischio l’effettiva e piena tutela dei
privati. La Corte chiarisce che, quando si tratta di diritti fondanti su norme
dell’Unione, gli ordinamenti nazionali non possono disporre liberamente in ordine
alla portata e alle modalità di detta tutela, ma hanno l’obbligo di assicurare alla
stessa condizione che non siano <meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi
analoghi di natura interna> (c.d. principio di equivalenza), e che <non rendano in
pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti
dall’ordinamento giuridico comunitario> (c.d. principio di effettività). La Corte si
è riservata una sorta di droit de regard su tali ordinamenti, al fine di controllare
non tanto se essi garantiscano un livello minimo di protezione, ma se le
condizioni procedurali e sostanziali previste per quest’ultima siano conformi a
parametri di adeguatezza ed effettività che la stessa Corte desume dal corpus del
diritto dell’Unione o dai principi generali, delineando uno <standard minimo
europeo di tutela giudiziaria>. A nulla varrebbe eccepire, per giustificare
eventuali carenze, lo stato del diritto nazionale; gli strumenti e i mezzi di
protezione devono essere comunque rafforzati, anche a costo di modificare o
introdurre norme e procedure ad hoc, nell’ordinamento nazionale. La Corte ha
preteso che sia riconosciuto a favore delle situazioni giuridiche soggettive, un
effettivo diritto alla protezione giudiziaria, anche se non previsto dall’ordinamento
nazionale; ha formulato specifiche valutazioni in ordine ai termini di prescrizione
delle azioni giudiziarie; ha richiesto di assicurare livelli di risarcimento effettivi
ecc.
Segue: Profili critici. Il regime delle sentenze e delle decisioni nazionali
definitive – Tale prassi è stata in generale accolta negli ordinamenti nazionali
senza particolari resistenze e spesso anzi senza suscitare la meritata attenzione.
Ha invece stimolato vivaci critiche, il recente filone giurisprudenziale relativo
all’incidenza del diritto dell’Unione sugli atti nazionali definitivi, di natura sia
amministrativa che giudiziaria. La Corte ha stabilito che i principi generali del
diritto dell’Unione, ed in particolare la leale collaborazione, impongono di
riesaminare una decisione nazionale definitiva rivelatasi contraria al diritto
dell’Unione e seguito di una successiva pronuncia della Corte, implicando un
superamento o almeno un affievolimento del tradizionale e generale principio
dell’intangibilità del giudicato interno. Conformemente ai principi di equivalenza
ed effettività, anche qualora venga in rilievo il principio della res iudicata il diritto
dell’Unione deve potere beneficiare dinanzi al giudice nazionale dei medesimi
strumenti processuali eventualmente applicabili in circostanze analoghe a
controversie di natura puramente interna. Niente di meno o di più di quanto già
previsto dall’ordinamento nazionale.
La tutela cautelare – Merita di essere segnalata la posizione della Corte in ordine
alla tutela cautelare che gli Stati membri devono assicurare alle situazioni
giuridiche soggettive che derivano da norme dell’Unione. Tale posizione è stata
espressa nella sentenza Factortame, nella quale la Corte, che era stata richiesta in
via pregiudiziale di pronunciarsi sulla compatibilità con il diritto dell’Unione di una
legge britannica, venne interrogata dal giudice nazionale (nella specie: Camera dei
Lords) anche su altro e connesso punto: e cioè in ordine al potere di tale giudice di
sospendere in via provvisoria l’applicazione delle legge controversa, potere che
nella specie non era conferito, ed anzi era escluso, dall’ordinamento nazionale.
Richiamandosi alla propria giurisprudenza, la Corte chiarì che l’effetto utile del TCE
(ora art 267 TFUE) e della relativa procedura «sarebbe ridotto se il giudice
nazionale che sospende il procedimento in attesa della pronuncia della Corte sulla
sua questione pregiudiziale non potesse concedere provvedimenti provvisori fino al
momento in cui si pronuncia in esito alla soluzione fornita dalla Corte»; col risultato
che il giudice è tenuto a disapplicare la norma di diritto nazionale che sola osti alla
concessione di provvedimenti provvisori». La Corte ha valorizzato il principio in
esame anche in senso rovesiato. Caso Zuckerfabrick, in cui ad essere messo in
discussione era un provvedimento nazionale di attuazione di una normativa
dell'Unione di dubbia legittimità. La Corte ha chiarito che il provvedimento
amministrativo nazionale deve essere sospeso in via cautelare per evitare
irreparabili pregiudizi alle posizioni giuridiche dei privati.
Il risarcimento dei danni provocati da violazioni del diritto dell’Unione –
Affiorano nella giurisprudenza della Corte ulteriori principi e strumenti di tutela, che
hanno trovato la massima espressione nella affermazione del principio della
responsabilità degli Stati membri per omessa o incompleta o non corretta
esecuzione del diritto dell’Unione. Corte ha richiamato ancora una volta all’obbligo
di leale cooperazione; <sarebbe messa a repentaglio la piena efficacia delle norme
comunitarie e sarebbe infirmata la tutela dei diritti da esse riconosciuti se i singoli
non avessero la possibilità di ottenere un risarcimento ove i loro diritti siano lesi da
una violazione del diritto comunitario imputabile ad uno Stato membro. La corte ha
chiarito che il principio va applicato indipendentemente dalla natura dell’organo
che ha posto in essere l’azione o l’omissione, sicchè la responsabilità può derivare
anche da fatti imputabili al legislatore nazionale, o anche dai comportamenti e
dalle prassi delle giurisdizioni nazionali. Quanto alle condizioni per la sussistenza
della responsabilità dello Stato, la Corte muove dalla premessa che in questa
materia la tutela dei diritti attribuiti ai singoli non può variare in funzione della
natura, nazionale o comunitaria, dell’organo che ha cagionato il danno. Per
l’individuazione delle condizioni si deve tener conto di principi propri
dell’ordinamento giuridico dell’Unione che costituiscono il fondamento per la
responsabilità dello Stato, e cioè la piena efficacia delle norme dell’Unione e
l’effettività della tutela dei diritti da esse garantiti, da un lato, e l’obbligo di
cooperazione incombente agli Stati membri dall’altro. La Corte richiede la
sussistenza di tre condizioni: la norma dell’Unione deve essere preordinata ad
attribuire diritti a favore dei singolo; deve trattarsi di una violazione grave e
manifesta; deve esistere un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo
incombente allo Stato e il danno subito (la verifica è rimessa al giudice nazionale).
In ogni caso, la violazione del diritto dell’Unione è sicuramente manifesta e grave
quando essa continua nonostante che una sentenza della Corte abbia già accertato
che il comportamento dello Stato costituisce inadempimento di obblighi
comunitari.La Corte ritiene sussistente la violazione ove il giudice di ultima istanza
non abbia osservato l’obbligo del rinvio pregiudiziale che gli incombe ai sensi del
Trattato.
Tali tre condizioni sono considerate ‘necessarie e sufficienti’ alla sussistenza di un
dolo o di una colpa nella condotta dello Stato. Una volta accertata la violazione
sulla base dei parametri comunitari, dovrà poi farsi riferimento agli ordinamenti
giuridici nazionali per individuare le condizioni e le modalità dell’azione di danni.
Ciò in base al ricordato principio dell’autonomia procedurale di detti ordinamenti.
Valutazioni conclusive. La c.d. discriminazioni a rovescio – La Corte ha
saputo creare intorno alle situazioni giuridiche tutelate dal diritto dell’Unione una
solida rete di protezione. Gli stessi Stati membri non godono più di quella sorta di
impunità che la mancanza di concreti strumenti di tutela aveva loro offerto per
lungo tempo. Siffatti comportamenti sono ora diventati molto poco ‘convenienti’,
non solo perché le nuove disposizioni in materia consentono alla Corte di
sanzionare in modo diretto e efficace l’inadempimento, ma perché esce di molto
rafforzata la posizione dei titolari delle situazioni giuridiche lese da tale
inadempimento. Se la violazione riguarda disposizioni dell’Unione direttamente
applicabili, quei soggetti potranno far valere le proprie pretese davanti ai giudici
nazionali; essi potranno altresì, anche chiedere il risarcimento dei danni subiti. Vi
sono però talune perplessità. Quella sorta di ombrello volto a tutelare i privati
quando rivendicano diritti fondanti sulle norme dell’Unione, opera all’interno di uno
Stato membro creando situazione di disparità in danno dei soggetti di tale Stato
che, pur vantando le medesime pretese, non abbiano fatto uso delle libertà sancite
dai Trattati e che quindi non possono fruire dei diritti conferiti dalla normativa
dell’Unione; col risultato che l’applicazione di quest’ultima si traduce in simili casi
in una discriminazione a vantaggio degli omologhi soggetti stranieri, c.d.
discriminazioni alla rovescia. L’ordinamento dell’Unione non può occuparsi di simili
ipotesi, perché le c.d. ‘situazioni giuridiche puramente interne’, quelle cioè che non
hanno dimensione transfrontaliera perché sorte ed esaurite all’interno di uno
stesso Stato membro, vanno valutate esclusivamente dal giudice nazionale alla
luce degli strumenti offerti dal proprio ordinamento. Questo è in ogni caso quel che
è avvenuto per quanto riguarda l’Italia, che sembra ora aver trovato una soluzione
esemplare facendo leva sul principio di uguaglianza sancito dell’art 3 Cost. Il
principio della parità di trattamento dei cittadini italiani rispetto ai cittadini degli
altri Stati membri del’Unione europea residenti o stabiliti nel territorio nazionale.
La qualificazione in Italia delle situazioni giuridiche soggettive fondate su
norme dell’Unione – Un cenno va fatto ad una questione sollevata da un giurista
italiano, cioè di valutare se tale giurisprudenza si rifletta, ed eventualmente in che
modo ed in quale misura, sulla tormentata distinzione tra diritti soggettivi e
interessi legittimi, che è ben nota nel nostro ordinamento, ma sconosciuta a quello
dell’Unione e degli Stati membri. Nella giurisprudenza della Corte si parla
normalmente di <diritti> o al più di <posizioni giuridiche individuali>, mai degli
<interessi legittimi> del nostro ordinamento, determinando un certo
disorientamento in una parte della dottrina e della giurisprudenza italiane. Visto
che la tutela richiesta dalla Corte si riferisce in modo indistinto a tutte le posizioni
giuridiche dei privati, si è posta la questione se non debba indursi anche il
superamento della dicotomia diritti soggettivi-interessi legittimi, nel senso che
anche i secondi dovrebbero essere valutati come ‘diritti soggetti’ o che tutti
debbano confondersi in una nuova e generica: quella dei ‘diritti soggettivi
comunitari’. La Corte non hai mai preteso interferire nella qualificazione di nozioni
ed istituti degli ordinamenti interni; ma ha addirittura mostrato una palese
riluttanza ad essere coinvolta nella questione, sfuggendo per quanto possibile ai
quesiti che le erano stato sottoposti circa questa qualificazione. Quello che alla
Corte interessa è che deve essere garantita per tutte quelle posizioni giuridiche
una piena tutela giurisdizionale: questa potrà variare da un ordinamento all’altro e
in relazione alla natura della specifica posizione giuridica, ma deve essere
comunque adeguata ed effettiva. La tutela risarcitoria degli interessi legittimi si è
oggi imposta anche nell’ordinamento italiano, malgrado la lunga tradizione di
segno opposto.

PARTE TERZA - OBIETTIVI E COMPETENZE DELL’UNIONE - CAPITOLO I -


VALORI E OBIETTIVI DELL’UE
Principi e valori - Diversamente dai primi trattati, molto sommari a riguardo, è a
partire dall’AUE che sono stati inseriti puntuali e sempre più corposi richiami ai
valori fondanti l’Unione. Ciò grazie anche a dichiarazioni esterne ai Trattati (es.
Carta dei Diritti fondamentali) ma soprattutto alla giurisprudenza della Corte di
giustizia. Oggi i valori sono sistemati nel preambolo e primi articoli del TUE. Art. 2:
Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana,della libertà, della
democrazia, dell’uguaglianza, dello stato di diritto e del rispetto dei diritti umani;
valori oggi comuni ai membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non
discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra
uomini e donne. Si può notare l’utilizzo del termine valori nella disposizione, a
testimonianza di esaltarne la valenza ideale e politica ancor prima che giuridica
degli stessi. In seconda istanza si nota l’assenza di gerarchia assiologica: tutti
considerati costituiscono il moderno stato democratico, e definiscono l’essenza
stessa dell’identità europea. All’art. 2 TUE si aggiungono l’1 (principi di trasparenza
e prossimità), il 3 (valore della pace e benessere dei popoli), il 4 (il rispetto
dell’uguaglianza dei membri), il 5 (principi di attribuzione, sussidarietà e
proporzionalità), il 6 (tutela diritti fondamentali), il 9 (diritti legati alla cittadinanza
europea), i 10-12 (principi della democrazia rappresentativa) ecc.; oltre a numerosi
richiami e corollari degli stessi in Protocolli allegati. Si noti che i valori dell’Unione
non costituiscono mere enunciazioni ideali e politiche: la loro violazione comporta
conseguenze giuridiche tanto per le Istituzioni (costituiscono dunque un parametro
di legalità dei relativi comportamenti) quanto per gli Stati (può comportare la
perdita del diritto di voto in Consiglio). Riflessi possono aversi anche nei rapporti
con gli stati terzi: il fatto di rispettare tali valori costituisce una condicio sine qua
non per un’eventuale adesione.
Gli obiettivi - I Trattati non lasciano all’Unione libertà di definiere i propri obiettivi,
ma prevedono di elencarli e dunque limitarli in virtù del principio delle competenze
di attribuzione. Inoltre l’Unione non può adottare qualsiasi misura al fine di
perseguirli: le coordinate degli effettivi poteri vanno ricercate nei Trattati. Si noti
poi che la sola indicazione di obiettivi non fa nascere in capo ai singoli un diritto
alla realizzazione, direttamente invocabile innazni al giudice nazionale; inoltre la
stessa non crea obblighi giuridici in capo ai Membri, anche se può costituire un
limite alla loro azione poichè sono obbligati ad astenersi da qualsiasi misura che
possa mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’UE (art. 4 TUE) L’art. 3
TUE enuncia sinteticamente tutti gli obiettivi dell’Unione salvo specificazioni dal
TFUE. Questi non hanno una gerarchia tra loro, alcuni dando rilievo a esigenze di
ordine puramente economico altri di carattere sociale: spetterà al giudice
dell’Unione o al suo legislatore trovare un equilibrio tra gli stessi. Questi sono: a) la
promozione della pace, dei valori e del benessere dei popoli dell’Unione b) la
creazione di uno spazio di libertà,sicurezza e giustizia senza frontiere interne in cui
sia assicurata la libera circolazione e l’adozione di misure ca. l’immigrazione, la
prevenzione e la lotta alla criminalità c) l’instaurazione di un mercato interno dove
sia assicurato uno sviluppo sostenibile basato su una crescita economica
equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato
fortemente competitiva che mira alla piena occupazione e al progresso sociale
scientifico e tecnologico. L’Unione deve anche combattere le esclusioni sociali, le
discriminazioni e promuovere la giustizia, la parità tra uomini e donne, la
solidarietà generazionale e la tutela dei minori; promuovere la coesione
economica, sociale e territoriale nonchè la solidarietà tra i Membri; rispettare la
sua diversità culturale e linguistica e vigilare sul sulla salvaguardia e sviluppo del
patrimonio culturale europeo d) l’istituzione di un’unione economica e monetaria
con l’euro come moneta unica e) infine, nelle relazioni internazionali, l’affermazione
e promozione dei propri valori e interessi contribuendo alla protezione dei cittadini
europei.

CAPITOLO II - LA CITTADINANZA DELL’UNIONE


Natura e significato della cittadinanza - Una delle idee principali che ha
caratterizzato il processo di integrazione europea è stata l’assimilazione tra
cittadini dei paesi membri: questi si identificano a un tempo con la comunità
nazinale ma anche con una comunità di popoli più ampia, l’UE dove godono dello
stesso trattamento riservato da quello stato ai propri cittadini. Punto di svolta si è
avuto con Maastricht che creò una “cittadinanza dell’Unione”. Oggi questa è
contenuta dall’art. 9 TUE. Come stabilisce l’art. 9 TUE la cittadinanza UE si
aggiunge a quella nazionale, non la sostituisce: quella nazionale regola la posizione
del singolo rispetto allo stato con cui la qualifica di cittadino esprime appunto il
collegamento, quella UE invece, esplica i suoi effetti più sulla posizione all’interno
degli stati membri che non nei confronti dell’Unione. I diritti che le si riconnettono
incidono infatti sul rapporto singoli-stati. L’entità UE , infatti, è priva di
responsabilità dirette nelle materie in cui tradizionalmente si manifesta il vincolo di
cittadinanza; per cui quel collegamento difficilmente si riflette in un vincolo
giuridico-politico tra cittadino e UE in termine di situazioni giuridiche soggettive del
primo verso la seconda (ne dà dimostrazione la difficoltà di prospettare un nucleo
seppur minimo di doveri del cittadino UE, proprio per l’assenza di quella
supremazia dell’UE nei confronti dell’individuo in quelle materie rispetto alle quali
si possono manifestare specifici doveri.
Acquisto e perdita della cittadinanza - I Trattati non fissano criteri di
attribuzione della stessa, ma rinviano alle norme sulla cittadinanza dei singoli stati.
L’art. 9 sancisce che è cittadino UE chiunque abbia la cittadinanza di uno stato
membro, in linea col carattere aggiuntivo della prima. La competenza esclusiva
degli stati in matria è stata ribadita anche dalla Corte: acquisto e perdita rientrano
nella competenza dei membri. Maastricht ha prospettato la possibilità mediante
formale comunicazione che gli stati precisino quali persone vadano considerate
come propri cittadini ai fini dell’Unione. Ciò per chiarire alle istituzioni UE e agli
altri Stati quale sia la cerchia dei propri cittadini. Nessuno Stato si è avvalso di tale
comunicazione con eccezione del Regno Unito. Questo prevede infatti, in virtù dei
trascorsi coloniali, tre cittadinanze cui si collegano diritti differenziati: cittadini
britannici, cittadini dei territori britannici dipendenti e cittadini britannici
d’oltremare. A quesi ultimi vengono negati diritti d’ingresso e soggiorno nel Regno
e a maggior ragione anche nei paesi UE. La competenza esclusiva riconosciuta allo
Stato in materia permette l’insindacabilità delle scelte da questo compiute in
termini di cittadinanza (modalità e data di acquisto) sia da parte dell’Unione ma
soprattutto da parte degli altri membri. Fermo restando tale esclusività, il suo
esercizio in relazione ai cittadini UE non è per questo sottratto al controllo della
Corte qualora si ledano diritti riconosciuti e tutelati dall’ordinamento UE. Questo
vaglio potrebbe riguardare ad esempio disposizioni nazionali che revochino la
cittadinanza a gruppi di persone che precedentemente ne beneficiavano,
restingendo così la cerchia dei cittadini UE: un vaglio del genere difficilmente
sarebbe superato laddove vi siano motivazioni razziali e quindi non rispettose dei
principi generali dell’UE ma anche qualora queste violino i principio di
proporzionalità (cioè perdita della cittadinanza giustificata in rapporto alla gravità
dell’infrazione commessa).
Lo status di cittadino - Come ha sancito la Corte la cittadinanza UE è lo status
fondamentale dei cittadini dei paesi membri: tale status consente il medesimo
trattamento giuridico. Secondo la giurisprudenza della corte il concetto di status
finisce per assumere un valore autonomo dalla cittadinanza: al concetto di status si
riconnettono situazioni giuridiche soggettive di vantaggio ulteriori rispetto a quelle
che scaturiscono dal semplice possesso della cittadinanza di uno stato membro. Es.
Sentenza della Corte con cui si riconosce a due cittadini belgi, in possesso della
doppia cittadinanza spagnola, il diritto di ottenere dalle autorità belghe l’aggiunta
del cognome della madre a quello del padre in conformità alla legge spagnola,
nonostatnte per l’ordinamento belga di residenza chi possiede la cittadinanza del
paese sia considerato unicamente belga. Lo status di cittadinanza europea ha
legittimato dunque un’arricchimento delle posizioni giuridiche degli stessi,
potendosi questi avvalere anche della legislazione dell’altro stato membro di
cittadinanza. Come si evince dalla sentenza in esame il valore giuridico autonomo
dello status comporta peraltro che possa essere invocato anche nei confronti dello
stato di cittadinanza al fine di vedersi riconosciuti i diritti afferenti a tale status
(purchè la situazione rispetto alla quale si voglia far rivalere lo status rientri nel
diritto dell’Ue, sono quindi escluse questioni puramente interne).
I contenuti dello status e il principio di non discriminazione - I Trattati
delineano anche il contenuto dello status. L’art. 20 TFUE precisa che i cittadini Ue
godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nie Trattati. Nucleso essenziale
di diritti caratterizzanti lo status: entrare e risiedere in ogni stato membro, con
possibilità di esercitare elettorato attivo e passivo a livello comunale e europeo;
protezione diplomatica e consolare fuori dall’UE da parte di tutti i membri;
petizione al PE, denuncia al Mediatore europeo e possibilità di rivolgersi a istituzioni
Ue in una delle lingue ufficiali per ottenere una risposta nella medesima lingua. La
Carta dei Diritti fondamentali aggiunge il diritto a una buona amministrazione e di
accesso ai documenti di istituzioni e organi. TFUE e Carta definiscono comunque in
parte il contenuto dello status. In primo luogo si noti che tali diitti non sono
nemmeo collegati in via esclusiva al possesso deloo status: le norme del TFUE, ad
esempio, affermano che il diritto di petizione al PE, di accesso al Mediatore o ai
documenti spettano a ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia sede
sociale in un membro. Il diritto a una buona amministrazione è rivolto poi ad ogni
persona. In secondo luogo elementi caratterizzanti lo status si rintracciano anche al
di fuori dall’art. 20 TFUE, es. potere d’iniziativa legislativa dei cittadini dell’Unione
e l’elettorato attivo e passivo alle elezioni europee, oppure si veda il diritto di
votare e di essere eletto al PE nemmeno elencato dai Trattati ma comunque
caratterizzante lo status di cittadino (l’eleggibilità al PE permette la partecipazione
alla vita politica di questa, jus activae civitatis; cosi come avviene negli
ordinamenti interni degli stati questa può essere estesa anche a cittadini non
membri dell’ue o addirittura esclusa in capo a certi soggetti membri di uno stato
facente parte dell’Unione).
Sempre da ascrivere allo status di cittadino è il pincipio di non discriminazione per
ragioni di nazionalità: obiettivo principale della cittadinanza europea è infatti
garantire a chiunque si trovi nelle medesime situazioni, il medesimo trattamento
giuridico (si noti che una discriminazione formale non è detto che comporti anche
una discriminazione sostanziale: questo significa che una differenza di trattamento
tra cittadini Ue e del proprio stato può essere giustificata solo se fondata su
considerazioni oggettive, indipendentemente dalla cittadinanza degli interessati e
proporzionale a uno scopo legittimo). Il principio è disciplinato dall’art. 18 TFUE:
“nel campo di applicazione dei Trattati, e senza pregiudizio delle disposizioni
particolari dagli stessi previte, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla
nazionalità”; oltre a essere incluso anche nella Carta dei Diritti Fondamentali e in
numerose disposizioni di diritto primario e derivato che ne specificano
l’applicazione in particolari materie, come per la circolazione e soggiorno dei
cittadini Ue in tutti i paesi membri (direttiva 2004/38/CE del PE e Consiglio, si veda
dopo). E’ un diritto esclusivo dei cittadini dell’Unione, come ha ribadito la Corte
(non trova applicazione in caso di disparità di trattamento tra cittadini UE e quelli di
stati terzi). Il divieto discrimanzaione per ragioni di nazionalità è provvisto di effetto
diretto ed è quindi suscettibile di creare diritti in capo al citadindo UE tutelabili
innazni al giudice nazionale.
A - Il diritto di libera circolazione e di soggiorno - Primo diritto a essere
elencato dall’art. 20 TUE. La scelta non è casuale: tale diritto unito al principio di
non discriminazione costituiscono il vero senso della cittadinanza UE e della finalità
della stessa. E’ proprio la possibilità di spostamento negli altri stati come se si
fosse nel proprio territorio nazionale che radica l’idea dell’Unione come uno spazio
unitario e identitario. Da questo diritto deriva il godimento degli altri diritti del
cittadino UE. In realtà la libera circolazione fa parte del patrimonio giuridico del
processo di integrazione europea ben prima dell’istituzione della cittadinanza UE:
era ricompresa nei trattati istitutivi come una finalità della allora CEE. In realtà però
era concepita come libertà connessa allo svolgimento di un’attività economica: più
che una vera libertà di circolazione delle persone era un regime di mobilità di un
fattore di produzione, quello umano. In nuce, la disposizione, presentava già i
caratteri di un suo ampliamento: così come il prestatore di servizi, anche il
destinatario si sarebbe potuto muovere liberamente. In seguito la Corte estese i
beneficiari a viaggiatori per motivi di studio o d’affari, a fruitori di cure mediche e
in definitiva ai semplici turisti. Saranno poi le direttive adottate dal Consiglio nel
1990 a sganciare il diritto di soggiorno e circolazione dal legame con un’attività
economica. Oggi tale diritto è riconosciuto direttamente ad ogni cittadino UE, ed è
enunciato come diritto fondamentale anche dalla Carta dei diritti fondamentali; il
TFUE all’art. 21 ne rimuove la limitazione a determinate categorie di soggetti.
Segue: la disciplina di applicazione: la direttiva 2004/38 - Limitazioni e
condizioni cui è subordinato il diritto di libera circolazione e soggiorno sono oggi
riassunte nella direttiva 2004/38/CE. Nel disciplinare tale diritto, la direttiva dà
conto anche dei diritti connessi dei familiari (con un’accezione oggi ampliatasi:
coniuge, discendenti diretti, ascendenti diretti, partner anche senza unione purchè
relazione stabile e ogni altro familiare che sia a carico o che conviva con lui nel
paese di provenienza), di cittadini UE, che li accompagnino o raggiungano nello
stato membro ospitante pur non cittadini di uno stato membro. Il loro diritto è
analogo, ma derivato e connesso a quello principale del cittadino UE. Secondo la
Corte, ove non si consentisse questa estensione soggettiva del diritto, la pienezza
dello stesso sarebbe compromessa. La direttiva afferma in maniera incondizionata
un diritto di uscita e un diritto d’ingresso: a nulla servirebbe garantire la
circolazione tra stati (mediante carta d’identità o passaporto) se poi lo stato
d’appartenenza vietasse senza giustificazione di lasciare il proprio territorio. Lo
stato d’ingresso può poi prevedere la richiesta di permanenza del soggetto
circolante. Più complessa la disciplina del soggiorno: la direttiva delinea tre
situazioni. Per un periodo massimo di 3 mesi dall’ingresso, cittadino e eventuali
familiari, godono di un diritto di soggiorno non soggetto a condizioni. Soggiorni più
lunghi richiedono requisiti in capo al cittadino. Soggiorni senza interruzioni per 5
anni, permettono il beneficio di un soggiorno permanente per cittadino e familiari,
senza requisiti di cui nel secondo caso. I requisiti permettono di evitare un onere
finanziario eccessivo per gli stati ospitanti, in particolare quando la legislazioni di
questi prevede che le persone prive di mezzi di sussistenza vengano
automaticamente prese a carico dell’assistenza sociale. Godono di tale diritto da
un lato i cittadini dell’UE che siano lavoratori subordinati o autonomi che prestano
attività nell’ospitante; dall’altro tutti gli altri cittadini UE, tra cui gli studenti, che
pur non disponendo di un reddito proprio godano di risorse economiche tali da
avere copertura medica e da scongiurare un’onere per l’assistenza sociale
dell’ospitante. Spetta al membro, in quest’ultimo caso, stabilire se le risorse
economiche siano sufficienti, mediante la valutazione del singolo caso e
escludendo la possibilità di configurare un tetto minimo al di sotto del quale le
risorse debbano essere considerate insufficienti. Il diritto di soggiorno cessa con il
venir meno delle condizioni che ne consentono l’esercizio e quindi il cittadino UE
potrà essere espulso dallo stato ospitante (tale possibilità sembra sussistere solo
rispetto ai cittadini il cui soggiorno è condizionato al possesso di assicurazione
sanitaria e di proprie risorse economiche, poichè è escluso che ciò avvenga per i
lavoratori). Accanto a tali limitazioni il 21 del TFUE fa salve anche quelle limitazioni
previste dal diritto dell’Unione: motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza, e
sanità pubblica. Esse salvaguardano gli interessi fondamentali delle singole
nazioni: qualora il soggetto rappresenti una minaccia reale attuale e
sufficientemente grave per gli interessi dello stato, potrà essere espulso o ne potrà
essere negato l’ingresso. Tale potere nazionale (vincolato alla effettiva pericolosità
del soggetto e non a considerazioni di prevenzione generale) è comunque
soggetto a un’azione di controllo della Corte; inoltre non può essere esercitato
automaticamente in seguito ad una condanna penale (questa potrà al più essere
presa in considerazione). In base al principio di proporzionalità un provvedimento
restrittivo della libera circolazione non può essere motivato da un comportamento
che, se messo in atto dai propri cittadini, non dà luogo a misure repressive. E’
infine previsto il diritto di chi sia fatto oggetto di un provvedimento limitativo di
accedere ai rimedi giurisdizionali o amministrativi dell’ospitante.
B - Il diritto di esercitare l’elettorato attivo e passivo alle elezioni
comunali e europee in uno stato membro diverso da quello di
appartenenza - Diritto introdotto nei Trattati, e ora disciplinato dal 22 TFUE,
contestualmente all’istituzione della cittadinanza europea. Persegue due obiettivi:
la partecipazione alle elezioni comunali permette una maggiore integrazione
dell’individuo nella comunità locale di residenza, mentre l’eleggibilità e la
possibilità di voto a livello europeo nel paese di residenza investe il rapporto
politico tra cittadino e Unione. L’elettorato attivo e passivo nello stato di residenza
è riconosciuto alle stesse condizioni dei cittadini di detto stato: ciononostante la
sua applicazione non è immediata, ma richiede una riserva del consiglio mediante
procedura legislativa speciale previa consultazione del PE (si pensi alle deroghe
giustificate da un’elevata presenza di cittadini UE non nazionali in alcuni stati
membri). Il Consiglio dà attuazione all’art 22 con due direttive adottate nel 1993 e
nel 1994. L’ultima di queste, afferente le elezioni comunali, prima di tutto passa a
precisare cosa si intenda per elezioni comunali: elezioni a suffragio universale
dell’organo rappresentativo e esecutivo dell’ente locale di base (per l’Italia si tratta
dei comuni e delle circoscrizioni). Naturalmente si prevede una piena
equiparazione dell’elettorato attivo e passivo ai cittadini dello stato di residenza
per quanto attiene alle condizioni di esercizio. L’equiparazione prevede però delle
deroghe, come ad esempio il criterio di durata minima di residenza per quei
membri in cui sia presente una percentuale superiore al 20% di cittadini UE
residenti (non più di 5 anni per l’elettorato attivo e 10 per il passivo), o di
esclusione dell’eleggibilità a determinati incarichi (come per il sindaco in Italia). Si
noti poi che l’elettorato nel comune di residenza non fa venir meno l’elettorato nel
comune d’origine laddove, naturalmente, la legislazione di quello stato lo consenta
a prescindere dalla residenza. La cosa è diversa nella direttiva del 1993, dove si
afferma che l’elettore può votare una sola volta alle elezioni europee: il soggetto
potrà scegliere se votare nel paese d’origine o di residenza. Identico principio
anche per l’elettorato passivo. Per il resto la disciplina ricalca quella delle elezioni
comunali.
C - Il diritto alla protezione diplomatica e consolare nei paesi terzi - E’
soprattutto in rapporto all’ordinamento internazionale che va invece visto
l’ulteriore elemento della cittadinanza europea, consistente nella previsione che
ciascun cittadino di questa gode “nel territorio di paese terzo nel quale lo stato
membro di cui ha la cittadinanza non è rappresentato, della tutela da parte delle
autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi altro membro, alle stesse condizioni
dei cittadini di detto stato” art. 23 TFUE. Ipotesi gia conosciuta al diritto
internazionale: “con il consenso dello stato accreditatario, e su richiesta di un altro
stato terzo non rappresentato in questo stato, lo stato accreditante può assumere
la protezione temporanea degli interessi dello stato terzo”, Convenzione di Vienna
sulle relazioni diplomatiche del 1961. La differenza sta nel fatto che col TFUE il
meccanismo, assumendo un carattere di permanenza e automaticità, diviene da
prerogativa dello stato a diritto dei cittadini. Subito dopo l’introduzione della
cittadinanza UE, a prescindere da disposizioni interne a tal fine gia predisposte,
come per l’Italia (che prevedeva già un’assistenza a soggetti privi di ambasciata o
consolato soggiornanti nel nostro paese), i membri hanno concordato tra loro un
nucleo di regole comuni che definiscono situazioni (arresto, incidente, malattia, atti
di violenza, decesso, necessità urgente di rimpatrio ecc) e modalità di assistenza
oltre che gli oneri economici in caso di attivazione. Dopo Lisbona il contenuto di
tale concordato è stato incluso in una direttiva del Consiglio la cui approvazione è
in corso. Non vi sono invece negoziati in corso con paesi terzi in materia.
D - Gli altri diritti - L’elenco riportato nell’art. 20 TFUE è completato da alcuni
diritti che, a differenza di quelli sopra esaminati, in comune hanno da un lato
un’operatività nei confronti della stessa Unione (e non verso i membri) e dall’altro
di essere non esclusivi del cittadino Ue, ma condivisi con qualsiasi persona che
risieda in UE. Questi diritti sono poi disciplinati in dettaglio in ulteriori articoli del
TFUE. Il diritto di presentare petizioni al PE e di rivolgersi al Mediatore
rappresentano gli strumenti di tutela non giudiziaria del cittadino UE. Altro diritto è
la possibilità di rivolgersi in forma scritta a isitituzioni, organi consultivi e Mediatore
dell’Unione in una delle lingue ufficiali, ricevendo risposta nella stessa lingua.
Conferisce un senso di prossimità delle istituzioni al cittadino. Poichè il diritto in
questione è da ancorare a un più generale diritto di buona amministrazione che la
Carta dei diritti fondamentali inserisce tra i diritti di cittadinanza, includendovi
appunto anche il diritto di rispetto delle pluralità linguistica, non può certo
considerarsi limitato ai soli cittadini, così come è da considerare operante nei
confronti di tutta l’amministrazione UE. Ulteriore diritto da ricondurre alla buona
amministrazione è sicuramente quello di accedere ai documenti di istituzioni,
organi e organismi UE.

CAPITOLO III - IL SISTEMA DELLE COMPETENZE


Il principio delle competenze di attribuzione - L’Unione europea non dispone di
una competenza generale ma esse <agisce esclusivamente nei limiti delle
competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli
obiettivi da questi stabiliti>, definito dallo stesso TUE <principio di attribuzione>.
Prima del Trattato di Lisbona i Trattati istitutivi non contenevano in forma esplicita
una lista delle competenze attribuite alle istituzioni, queste erano desumibili dagli
obiettivi dell’Unione. Ma a quegli obiettivi non corrispondeva necessariamente una
attribuzione esplicita di competenza all’Unione. Un quadro preciso delle loro
competenze e dell’effettiva portata delle stesse era ricavabile solo da un esame
delle singole disposizioni dei Trattati, in particolare quelle che disciplinavano nel
concreto l’azione delle istituzioni in relazione ad una determinata materia.
Per introdurre maggior chiarezza, il TFUE fornisce ora in alcuni articoli iniziali
un’elencazione puntuale dei diversi settori di competenza dell’Unione. Sono
enumerati nell’art. 3 i settori in cui all’Unione è attribuita una competenza esclusiva
(unione doganale, regole di concorrenza per il funzionamento del mercato interno,
politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro, conservazione delle
risorse biologiche del mare nella politica di pesca, politica commerciale comune);
nell’art 4 i settori in cui la competenza dell’Unione è concorrente con quella degli
Stati membri (mercato interno, politica sociale, coesione economica, sociale e
territoriale, agricoltura e pesca, ambiente, protezione dei consumatori, trasporti, reti
transeuropee, energia, spazio di libertà, sicurezza e giustizia, problemi comuni di
sicurezza in materia di sanità pubblica) nell’art 4 e negli artt 5 e 6 le competenze
dell’Unione per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare
l’azione degli Stati membri. L’art 2 ricorda che <l’Unione ha competenza per
definire e attuare una politica estera e di sicurezza comune, compresa la definizione
progressiva di una politica di difesa comune>. Il TFUE si limita ad enumerare solo i
<principali> ambiti di competenza. Gli articoli elencati del TFUE elencano i settori
in cui l’Unione esercita la sua competenza, ma non le competenze che essa
effettivamente esercita in quei settori. Per determinare l’effettiva <portata e le
modalità di esercizio delle competenze dell’Unione> è necessario rifarsi alle
disposizioni specificamente dedicate a ciascuno di quei settori. Anche alla luce di
queste disposizioni, tuttavia, l’individuazione della portata precisa di una
competenza dell’Unione non è sempre agevole. La Corte ha finito per privilegiare in
via di principio interpretazioni delle norme rilevanti capaci di ampliare la portata di
quelle competenze.
La clausola di flessibilità – La c.d. clausola di flessibilità consente a determinate
condizioni un’azione dell’Unione anche al di fuori di un’attribuzione specifica di
competenza. Con il Trattato di Lisbona la clausola di flessibilità contenuta nel
Trattato CE è ripresa nel TFUE, diventando così di applicazione nei settori di attività
dell’attività dell’Unione. L’art 352 ribadisce che, <se un’azione dell’Unione appare
necessaria per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi
abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando
all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento
europea, adotta le disposizioni appropriate>. Le disposizioni possono consistere in
regolamenti, direttive o decisioni. Lo stesso art 352 prefigura espressamente
l’ipotesi che l’atto adottato dal Consiglio possa avere anche, laddove disponga
misure di portata generale, natura legislativa>. La clausola di flessibilità ha la
finalità di ovviare alla rigidità del principio di attribuzione che potrebbe impedire alle
istituzioni di prendere misure ritenute indispensabili per gli sviluppi del processo di
integrazione, ma per le quali i redattori dei Trattati non abbiano in anticipo previsto
disposizioni che conferiscano a quelle istituzioni gli specifici poteri di farlo. Proprio
perché permette alle istituzioni di agire al di là dei confini posti dal principio delle
competenze di attribuzione, il ricorso alla clausola di flessibilità è soggetto a
condizioni procedurali rigorose. È stata prevista la condizione di delibera
all’unanimità del Consiglio, da prendere su proposta della Commissione e previa
consultazione del Parlamento. Con il Trattato di Lisbona, alla condizione del voto
unanime del Consiglio è stata aggiunta quella di un’approvazione previa del
Parlamento, il quale è così chiamato a dare non più soltanto un parere non
vincolante sul ricorso alla clausola di flessibilità, ma può porre il suo veto alla
decisione del Consiglio. Un limite intrinseco al ricorso alla clausola di flessibilità è
stato indicato dalla Corte di Giustizia nel fatto che la clausola, <essendo parte
integrante di un ordinamento istituzionale basato sul principio delle competenze di
attribuzione, non può costituire il fondamento per ampliare la sfera dei poteri
dell’Unione al di là dell’ambito generale risultante dal complesso delle disposizioni
del Trattato>; né esso <può essere utilizzato come base per l’adozione di
disposizioni che condurrebbero sostanzialmente, con riguardo alle loro
conseguenze, a una modifica del trattato che sfugga alla procedura prevista dal
trattato medesimo> alterando così l’equilibrio istituzionale. Dall’ambito di
applicazione delle clausola di flessibilità è escluso, per espressa previsione dell’art
352, il settore della politica estera e di sicurezza comune; la clausola <non può
servire di base per il conseguimento di obiettivi riguardanti la politica estera e di
sicurezza comune>, evitando così il rischio che attraverso un’azione presa ai sensi
dell’art 352 si possano alterare i meccanismi specifici di questo settore, a partire da
quelli relativi alla presa di decisione. Tale esigenza si pone non solo in relazione al
rapporto tra l’art 352 e il settore della PESC ma anche al rapporto di questo articolo
con tutti gli altri settori di attività dell’Unione; in questa chiave di base di rispetto
dell’equilibrio istituzionale può essere visto l’ulteriore limite alla possibilità di ricorso
alla clausola di flessibilità consistente nella condizione che <nessun’altra
disposizione del Trattato attribuisca alla istituzioni la competenza necessaria per
l’emanazione dell’atto stesso>.
Competenze esclusive, concorrenti e parallele – L’art 2 TFUE ripartisce le
competenze dell’Unione in diverse categorie, individuate in funzione del rapporto
esistente tra tali competenze e quelle degli Stati membri. Ne emerge che accanto a
competenze c.d. esclusive, perché il loro esercizio spetta solo alle sole istituzioni
dell’Unione, vi sono altre competenze il cui trasferimento a quest’ultima non ha
fatto venir immediatamente o interamente meno la corrispondente competenza
degli Stati membri. <Quando i Trattati attribuiscono all’Unione una competenza
esclusiva in un determinato settore, solo l’Unione può legiferare e adottare atti
giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se
autorizzati dall’Unione oppure per dare attuazione agli atti dell’Unione>. Il carattere
esclusivo di un competenza trasferita all’Unione comporta appunto che solo questa
può agire in quella determinata materia e che gli Stati membri non sono più
legittimati a farlo. In <materia di esclusiva competenza della Comunità> i
provvedimenti degli Stati membri <sono ammissibili..solo se specificatamente
autorizzati dalla Comunità>. Tale autorizzazione può rendersi necessaria laddove le
istituzioni non abbiano ancora esercitato la loro competenza esclusiva, per evitare
che la corrispondente impossibilità degli Stati di agire determini un vuoto normativo
nel settore di cui si tratta.
Al di fuori dell’ipotesi di un’attribuzione in via esclusiva, l’esistenza di una
competenza delle istituzioni non fa venire meno invece le corrispondenti
competenze degli Stati membri. Ovviamente nel momento in cui le istituzioni
abbiano fatto uso della loro, gli Stati membri saranno tenuti a rispettare ed
applicare gli atti che ne saranno derivati. Ma gli Stati non per questo risulteranno
spogliati della loro competenza: essi saranno comunque liberi di agire o di legiferare
in quella determinata materia, a condizione che la loro condotta o le misure da loro
prese non siano contrarie agli obblighi imposti dall’Unione. Si può parlare di
competenza simmetrica quando le due sfere di competenza non siano destinate in
linea di principio ad interferire tra loro sul piano formale. In tal caso, l’azione
dell’Unione si prospetta come <parallela> a quella degli Stati, le due azioni
dovranno integrarsi sulla base di un obbligo di coordinamento finalizzato a
<garantire la coerenza reciproca delle politiche nazionali e della politica
dell’Unione>. In altri termini , come specifica espressamente il TFUE <l’Unione ha
competenza per condurre azioni, in particolare la definizione e l’attuazione di
programmi, senza che l’esercizio di tale competenza possa avere per effetto di
impedire agli Stati membri di esercitare la loro>. Es. una iniziativa di ricerca
tecnologica intrapresa dall’Unione non impedirà l’adozione di una medesima ricerca,
ma di diverso contenuto, anche da parte di un membro.
Diversamente accade quando la competenza non esclusiva dell’Unione è destinata
ad intervenire, attraverso gli atti delle istituzioni, nello spazio normativo proprio
degli Stati membri (tutela ambientale, protezione consumatori ecc.). Qui la
competenza degli Stati è <concorrente> con quella dell’Unione. In un settore per il
quale i Trattati prevedano una competenza di questo tipo, <l’Unione e gli Stati
membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore>.
Solo che la competenza degli Stati potrà essere esercitata solo <nella misura in cui
l’Unione non ha esercitato la propria>. La loro competenza incontra un limite nel
fatto che laddove l’Unione abbia agito, un’azione statale diventa <ammissibile solo
in quanto non pregiudichi l’uniforme applicazione delle norme dell’Unione>. Gli Stati
non potranno non rispettare quello standard minimo, ma saranno liberi di
<mantenere o di prendere misure di protezione più rigorose> di quelle adottate
dell’Unione. La libertà di cui godranno gli Stati nell’esercizi della loro competenza
dipenderà dalla portata della regolamentazione che le istituzioni decideranno di
dare, a livello di Unione europea ad un data materia. Quando la competenza
attribuita all’Unione è in via esclusiva, un’azione degli Stati membri è da
considerarsi illecita, indipendentemente dalla sua compatibilità o meno con quanto
previsto dal diritto dell’Unione: in tali ambiti gli Stati possono agire solo se
autorizzati dalle istituzioni o per dare attuazione agli atti di queste. Al contrario, nel
caso delle competenze concorrenti l’erosione di fatto della competenza degli Stati
membri provocata dall’esercizio della corrispondente competenza delle istituzioni è
un processo in astratto reversibile, nel senso che gli Stati potrebbero ricominciare
ad esercitare liberamente la loro dal momento e nella misura in cui l’Unione
decidesse di esercitare la propria; <gli Stati membri esercitano nuovamente la loro
competenza nella misura in cui l’Unione ha deciso di cessare di esercitare la
propria>. Il fatto che una competenza torni o sia rimasta nelle mani degli Stati
membri non significa peraltro che questi siano liberi di esercitarla in piena
discrezionalità. Anche l’esercizio di competenze <esclusive> degli Stati membri
sono condizionate dal diritto dell’Unione, nella misura in cui quell’esercizio incida sul
corretto funzionamento di tale diritto.
Segue: La classificazione delle competenze dell’Unione – Il TFUE non si limita
a identificare diverse categorie di competenza dell’Unione, in alcuni articoli esso
enumera le competenze dell’Unione, ripartendole in ciascuna di quelle categorie.
Difficile comprendere le ragioni della classificazione operata nel TFUE, in particolare
per le competenze esclusive. Forse perchè settori nei quali una gestione da parte
delle sole istituzioni appaia intrinsecamente connaturata agli obiettivi da perseguire,
al punto che un’azione autonoma degli Stati membri comprometterebbe di per sé la
realizzazione di quegli obiettivi: i settori elencati nell’art 3 del TFUE. Ad esempio la
politica monetaria, poiché al centro di essa vi è ormai la moneta unica, il permanere
di una competenza degli Stati membri sarebbe in contraddizione con l’esistenza di
questa e priverebbe di efficacia la gestione della moneta. Altrettanto per l’unione
doganale, dato che dopo l’instaurazione della tariffa doganale comune l’adozione
dei provvedimenti necessari alla sua gestione non possono più essere che il frutto di
decisioni delle istituzioni dell’Unione. Anche in settori quali regole di concorrenza
necessaria al funzionamento del mercato interno, la conservazione delle risorse
biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca, e la politica
commerciale comune, considerati nell’art 3 settori di competenza esclusiva
dell’Unione. Per quanto riguarda la politica commerciale comune la Corte, in
passato, ha affermato <l’impossibilità di una coesistenza di competenze parallele>
dei singoli Stati membri, perché riconoscere una tale competenza significherebbe
ammettere che gli Stati possono assumere, nei rapporti con i paesi terzi,
atteggiamenti divergenti dall’orientamento generale della Comunità, falsando il
gioco istituzionale, risultando scossa la buona fede della Comunità. Ugualmente l’art
3 sancisce una competenza esclusiva dell’Unione: <per la conclusione di accordi
internazionali; essa è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a
livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la
portata>. Non si può più riconoscere agli Stati membri <il potere di contrarre con gli
Stati terzi obbligazioni che incidano (o possono incidere) se dette norme>.
Venendo invece alle competenze non esclusive, esse sono ripartite anche dal TFUE
in due diverse categorie. Quelle c.d. parallele, perché il loro esercizio da parte
dell’Unione non preclude agli Stati di esercitare la loro, sono raggruppate nell’art 6 il
quale elenca i settori in cui l’Unione ha <competenza per svolgere azioni intese a
sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri>. Le azioni svolte
dall’Unione hanno un carattere di mero coordinamento ovvero si completano o
rafforzano reciprocamente con quelle degli Stati membri, senza che gli atti adottati
delle istituzioni possano comportare un’armonizzazione delle disposizioni legislative
o regolamentari nazionali, o che la competenza dell’Unione si sostituisca alle
competenze degli Stati. Tutte le restanti competenze rientrano nella categoria delle
competenze concorrenti. Secondo l’art 4 TFUE <l’Unione ha competenza
concorrente con quella degli Stati membri quando i Trattati le attribuiscono una
competenza che non rientra nei settori di cui agli articoli 3 e 6>. I settori sono:
mercato interno, politica sociale, coesione economica, sociale e teritoriale,
agricoltura e pesca, ambiente, protezione consumatori, trasporti, energia ecc.
Nonostante il dettato dell’art. 4 faccia presumere che rientri tra le competenze
concorrenti anche il settore dells PESC, in realtà date le caratteristiche di tale
competenza e una dichiarazione stessa degli stati che sostengono l’autonomia
decsionale in capo alla formazione e conduzione della loro politica estera, il settore
in esame è una competenza parallela.
I principio di sussidiarietà e proporzionalità – Già prima del Trattato di Lisbona
era stabilito dal Trattato Ue che <gli obiettivi dell’Unione saranno perseguiti nel
rispetto del principio di sussidiarietà>, <la Comunità interviene, secondo il principio
di sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non
possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a
motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati
meglio a livello comunitario>. Questa disposizione è conferita oggi nell’art 5 del
nuovo TUE, l’articolo limita l’applicazione del suddetto principio ai settori che non
rilevano della competenza esclusiva dell’Unione; come emerge dalla sua stessa
formulazione il principio costituisce un criterio di ripartizione in concreto di una
competenza condivisa. Con Lisbona è stato approvato un Protocollo, n. 2, (che
sostituisce il precedente) al fine di verificare il ricorrere dei presupposti affinchè il
principio, assieme alla proprizionalità, operi. La prima novità introdotta dal nuovo
Protocollo risiede nel fatto che il suo ambito di applicazione è limitato ai soli progetti
di atti legislativi, ciò non significa che atti diversi da quelli legislativi non debbano
rispettare il principio di sussidiarietà, ma che unicamente quelli che presentano tale
carattere sono soggetti alla specifica procedura di controllo da parte della
Commissione sul rispetto del principio prevista dal Protocollo. Una seconda novità
sta nella procedura di controllo istituita dal nuovo Protocollo che coinvolge
formalmente i parlamenti degli Stati membri. Tanto i progetti di atti legislativi
dell’Unione che le deliberazioni preparatorie che portano all’adozione di tale atti
dovranno essere trasmessi ai parlamenti nazionali. Ciascun parlamento potrà
eccepire la contrarietà del progetto al principio di sussidiarietà entro un termine di
otto settimane dalla trasmissione del progetto, formulando un parere motivato. Se i
pareri corrispondono a un terzo dei voti complessivi esprimibili, o ad un quarto se il
progetto riguarda la cooperazione giudiziaria in materia penale o di polizia
(cartellino giallo), l’autore dello stesso dovrà riesaminarlo al fine di modificarlo o
ritirarlo. Se la Commissione decide di mantenere la proposta, nonostante i pareri
motivati siano la maggioranza semplice dei voti complessivi, Consiglio e PE a
maggioranza potranno bloccare definitivamente la proposta (cartellino arancione).
Il principio di sussidiarietà è formalmente <giustiziabile> nel senso che atti
dell’Unione possono essere impugnati dinanzi alla Corte di Giustizia, competente a
pronunciarsi sui ricorsi per annullamento di atti dell’Unione per violazione del
principio di sussidiarietà. Ricorsi di questo genere possono essere introdotti sia da
uno Stato membro a nome del suo parlamento nazionale o di un ramo di questo, sia
dal Comitato delle Regioni verso atti legislativi per l’adozione dei quali il TFUE
richieda la sua consultazione.
Non delinea invece un criterio di ripartizione dell’esercizio di una competenza bensì
le modalità di esercizio di una competenza l’art 5 del TUE: <in virtù del principio di
proporzionalità, il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto
necessario per il conseguimento degli obiettivi dei Trattati>. Il <principio di
proporzionalità condiziona la scelta del tipo di atto (vincolante o non vincolante,
regolamento o direttiva, o altro)> e pone l’esigenza <che gli strumenti predisposti
dalla norma comunitaria siano idonei a realizzare lo scopo perseguito e non vadano
oltre quanto è necessario per raggiungerlo>. (Il principio di sussidiarietà mira a
garantire che le decisioni siano adottare il più vicino possibile al cittadino. Nei
settori che non sono di sua esclusiva competenza l’Ue interviene soltanto quando la
sua azione è considerata più efficace di quella intrapresa a livello nazionale,
regionale o locale.)

PARTE QUARTA- LE POLITICHE DELL’UNIONE

INTRODUZIONE - Per “politiche” (sinonimico di competenze) si intende la


disciplina inerente a condizioni, modalità e limiti dell’azione dell’Unione nei singoli
settori di competenza. Ciascuna politica è oggetoto di un apposito Titolo della Parte
Terza del TFUE, relative alle “Politiche e azioni interne dell’Unione” (artt. 26 - 197
TFUE), ma le prime due Parti di tale Trattato dettano alcune disposizioni orizzontali,
valide per tutte le politiche (artt. 7 - 17). Tra queste ricordiamo il principio di
coerenza tra le stesse di cui l’Unione deve avere rispetto avendo a riguardo i suoi
obiettivi (valenza politica più che vero obbligo); poi abbiamo una serie di principi cui
le istituzioni devono attenersi nello svolgimento delle politiche: promuovere parità
tra uomo e donna, favorire l’occupazione, assicurare un elevato livello di istruzione
e tutela della salute, combattere le discriminazioni, tutelare l’ambiente, proteggere
i consumatori, instaurare un dialogo aperto, trasparente e regolare con chiese e
comunità religiose nonchè con organizzazioni filosofiche e non confessionali ecc.
Rilievo particolare ha poi l’art. 18 sul divieto di discriminazione per la nazionalità:
costituisce un principio fondamentale, informatore di tutte le politiche dell’Unione.

CAPITOLO I - IL MERCATO INTERNO


Premessa. La nozione di mercato interno - La realizzazione di un mercato
comune europeo ha rappresentato storicamente il primo obiettivo della CEE al
punto che a lungo questa è stat identificata con tale espressione. Esso costituiva il
lato econominco del grande disegno di pacificazione tra gli stati fondatori mediante
l’apertura dei rispettivi mercati interni con la conseguentemente integrazione
economica al fine di rimuovere la causa principale di rivalità tra gli stessi. Oggi, vuoi
perchè l’obiettivo è stato realizzato, vuoi perchè sono sorti obiettivi dipiù alto
significato politico, il cd. grande mercato ha perso rilievo, nonostante ciò risulta
essere una delle conquiste più qualificanti del processo di integrazione, tant’è che è
la prima delle politiche dell’Unione disciplinata nella Parte Terza del TFUE. L’odierna
definizione del mercato interno è “uno spazio senza frontiere interne, nel quale è
assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali
secondo le disposizioni dei Trattati” (art. 26 TFUE). Oramai quasi tutti i settori di
competenza dell’Unione, e quindi le Politiche che vengono trattate in distinti Titoli,
si ricollegano in qualche modo alla realizzazione e al funzionamento del mercato
interno.
Le libertà fondamentali. In generale - Come detto con l’art. 26 le quattro libertà
di circolazione (merci, persone, servizi e capitali) costituiscono il nucleo del mercato
interno. Pur nella specificità di ognuna di esse, condividono alcune caratteristiche
essenziali. Costituiscono libertà fondamentali dell’Unione, talune assurgono
addirittura a diritto fondamentale e sono incluse nella Carta dei diritti fondamentali.
Entrando nel merito, esse impongono ai membri di rimuovere qualsiasi forma di
ostacolo, restrizione o discriminazione suscettibile di pregiudicare la realizzazione
delle stesse e di aprire le proprie frontiere nazionali. Sebbene indirizzati agli stati, gli
obblighi imposti sono destinati a favorire i soggetti direttamente interessati da
queste libertà, i quali quindi, possono far valere innanzi alle autorità amministrative/
giurisdizionali interne. La Corte ha sancito la diretta applicabilità delle principali
disposizioni del Trattato in materia, e quindi la loro idonietà a far sorgere diritti in
capo ai privati. Si noti che le libertà in questione soffrono di alcune limitazioni:
alcune previste da Trattati e giurisprudenza della Corte, altre perchè esse si
affermano con riferimento alle solo situazioni transnazionali. Al di fuori dei casi che
presentino elementi che trascendono i confini dello stato (es. cittadinanza,
residenza, luogo di prestazione ecc), le disposizioni liberalizzatrici del Trattato non
possono essere invocate. Da qui il fenomeno delle discriminazioni a rovescio
rispetto alle quali normative nazionali e Corte cercano di porre rimedio estendendo
i benefici che avrebbero cittadini UE in una situazione analoga ai propri cittadini
nazionali.

CAPITOLO II - LA LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI


Profili generali - Primo strumento per la realizzazione dl mercato unico è stato fin
da subito rappresentato dalla libertà di circolazione delle merci. L’art. 28 TFUE
dichiara che “l’Unione comprende un’unione doganale che si estende al complesso
degli scambi di merci e comporta il divieto, fra membri, dei dazi doganali all’import
o all’export e di qualsiasi tassa di effetto equivalente (si intendono quegli oneri
fiscali a carattere discriminatorio o protezionistico, che pemetterebbero comunque
di aggirare il divieto), come pure l’adozione di una tariffa doganale comune nei loro
rapporti coi paesi terzi”. Dalla disposizione si evince un aspetto interno, ossia
l’abolizione delle restrizioni agli scambi tra membri, e uno esterno, ovvero la
fissazione di una tariffa doganale comune per gli scambi con terzi. Profili comuni: a)
competenze dell’Unione in matria esclusiva; inoltre le disposizioni in matria sono
direttamente efficaci nei paesi membri e dunque invocabili innanzi alle giurisdizioni
nazionali b) la liberalizzazione riguarda qualsiasi tipo di merci, cioè, per la Corte, i
prodotti pecuniariamente valutabili e come tali atti a costituire oggetto di negozi
commerciali (es. beni culturali, stupefacenti, rifiuti, monete prive di corso legale
ecc.). Rimangono esclusi i prodotti di agricoltura e pesca, nonchè il materiale bellico
oltre alle monete avente corso legale (oggetto della libera circolazione di capitali) c)
la sfera d’applicazione territoriale delle norme in esame corrisponde in buona
sostanza con i territori dei membri. Tuttavia bisogna fare riferimento al territorio
doganale comunitario: nel caso italiano non vi rientrano i comuni di Livigno e di
Campione d’Italia d) i membri dovendo rispettare il principio di leale cooperazione
potranno sottrarsi ai divieti imposti solo in ipotesi determinate sempre informando
la Commissione al riguardo
L’abolizione dei dazi doganali e delle tasse di effetto equivalente - Questo il
cd. fronte interno della liberalizzazione in esame. Il divieto si applica ai prodotti
originari dei membri e a quelli provenienti da paesi terzi che si trovano in libera
pratica negli stati membri. La disposizione del TFUE in esame va coordinata con il
Codice doganale comunitario, CDC. Alla luce del codice si può affermare che per
merce comunitaria intendiamo merce ottenuta interamente in territorio doganale UE
(salvo casi di produzione complessa dove si richiede anche un import
extracomunitario); invece per merci in libera pratica si intendono quelle di
provenienza da terzi che abbiano espletato le formalità di importazione e versato i
dazi doganali, dopo tali adempimenti il prodotto viene provvisto del DAU -
documento amministrativo unico - che lo accompagna fino a destinazione
costituendo la prova della natura comunitaria della merce. Di detto documento
devono essere provvisti anche i prodotti in transito nel territorio dell’Unione ma non
immessi in libera pratica. Terminologia: per dazio doganale intendiamo quell’onere
pecuniario che colpisce la merce all’ingresso o all’uscita dal territorio nazionale; per
tassa di effetto equivalente ci riferiamo alla nutrita giurisprudenza della Corte. Si
sostanzia in quell’onere pecuniario, sia pur minimo, imposto unilateralmente, che
colpisce merci nazionali o estere in ragione del varco della frontiera (anche
regionale non è detto che sia per forza nazionale) a prescindere che sia riscosso a
profitto dello stato o abbia alcun effetto discriminatorio o protezionistico.
Segue: la tariffa doganale comune e il CDC - Fronte esterno. Il Trattato prevede
l’abolizione di una tariffa doganale comune, TDC, nei rapporti coi terzi: stabilito dal
Consiglio s proposta della Commissione. La TDC mira alla parificazione degli oneri
doganli tra i membri al fine di evitare distorsioni nella libera circolazione interna; e
per tale motivo una volta adottata, i membri non possono più mantenere
unilateralmente dazi o tasse ad effetto equivalente. La TDC stabilisce una
“nomenclatura combinata” che classifica le differenti merci in base alle
caratteristiche e proprietà e fissa per ciascuna l’importo del dazio dovuto all’atto di
importazione. Per ciascun prodotto viene fissato un dazio automnomo, fissato
dall’UE, e un dazio convenzionale, fissato in conformità agli accordi internazionali
(GATT). Al fine di regolare un’applicazione uniforme della TDC, il CDC detta alcune
regole. In particolare per la determinazione dell’origine di un prodotto di paesi terzi.
Il criterio generale è il luogo di fabbricazione o provenienza, ma se la lavorazione
dello stesso interessa più stati vale il criterio dello stadio produttivo determinante,
cioè luogo in cui è avvenuta la trasformazione sostanziale in nuovo prodotto. Poichè
i dazi doganali sono calcolati ad valorem della merce - rari i casi di aliquota fissa - la
normativa stabilisce che tale valore vada stabilito in riferimento al valore di
transazione, oppure al prezzo effettivamente pagato per le merci quando sono
vendute per l’esportazione a destinazione in UE oppure, in mancanza, in rapporto a
merci identiche o similari.
Segue: L’obbligazione doganel e la ripetizione dell’indebito - L’obbligazione
doganale nasce all’atto dell’accettazione della dichiarazione doganale presentata
dall’importatore e si estingue solo con il pagamento del dazio. Tuttavia la normativa
attuale tutela il legittimo affidamento dell’operatore commerciale in caso di tributi
ingiustamente versati, e si prevede il rimborso o sgravio dei dazi non dovuti,
ripetizione dell’indebito, (casi eccezionali) ma anche il recupero ex post degli oneri
non versati (da richiedere entro 3 anni dall’obbligazione; il debitore potrà
sottrarsene se, agendo comunque in buona fede, l’errore fu commesso dalle
autorità competenti).
Sue: La cooperazione doganale in seno all’Unione - Si noti che nonostante la
riscossione dei dazi sia nazionale (gli stati non possono trattenerene più del 25%),
essi costituiscono risorse proprie dell’Unione confluenti nel suo bilancio. Da qui
l’interesse dell’UE alla corretta e integrale riscossione, i rigorosi portteri di controllo
della Commissione e l’intervento della Corte in caso di violazioni di obblighi
incombenti sui membri.
Il divieto di restrizioni quantitative e di misure di effetto equivalente - Tale
divieto viene annunciato in termini assoluti, nonostante ciò la materia è tra le più
controverse. Le difficoltà non riguardano tanto le restrizioni quantitatve, cioè quelle
che incidono sull’import o export di un prodotto o di una certa quantità dello stesso
in territorio doganale UE. Qui la normativa è chiara. Discorso diverso va fatto per la
nozione di misure di effeto equivalente, che sono ostacoli occulti agli scambi
comunitari e sono di difficile individuazione. Conviene partire dalla celebre
definizione definita dalla Corte nella sentenza Dassonville con riguardo alle
importazioni. Si intende per misura ad effetto equivalente ogni normativa
commerciale dei membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in
atto o in potenza, gli scambi intracomunitari. Si tratta di una definizione molto
ampia e rigida che copre ogni misura restrittiva anche quelle solo eventuali e/o di
portata minima. Il divieto ha principalmente carattere nazionale: si rivolge a ogni
atto o omissione emamata da stato centrale, da sue articolazioni particolaristiche,
ma anche da organismi pubblici; il divieto opera anche nei confronti delle istituzioni
UE. La rigidità si è però imbattuta con la complessità della materia. In effetti dal
momento che qualsiasi misura nazionale relativa a un prodotto e alla sua
commercializzazione, finisce anche se in modo indiretto o potenziale, con l’incidere
sulle attività economiche transfrontaliere, gli stati sarebbero molo limitati
nell’esercizio delle proprie competenze normative da un ‘interpretazione troppo
rigorosa della normativa. Da qui la ricerca di un compromesso da parte della Corte.
Opera una distinzione tra misure restrittive distintamente applicabili, solo ai prodotti
importati, e quelle indistintamente applicabili, si riferiscono a qualsiasi prodotto sul
territorio di uno stato. Le prime sono rigorosamente vietate poichè provocano effetti
restrittivi a carattere discriminatorio ai danni di prodotti non nazionali rendendone
l’import se non impossibile comunque più oneroso. Sono: controlli sistematici alla
frontiera, richiesta di produrre licenze, certificati di importazione non richiesti alle
merci interne ecc. Invece, le misure indistintamente applicabili sono quelle che
seppur all’apparenza neutrali, incidono negativamente sui prodotti esteri. Sono
state ricondotte nel divieto in esame all’interno della voce misure ad effetto
equivalente grazie alla giurisprudenza della Corte. Esempi: misure per il controllo
dei prezzi, misure che attengono alle caratteristiche dei prodotti (misure relative al
ciclo degli stessi - cioè dalla produzione alla vendita - dove si possono costituire
ostacoli tecnici al commercio frutto di norme tecniche nazionali: così un prodotto
estero non potrà essere importato a causa di una disciplina interna, ad es. sulla
modalità di fabbricazione o imballaggio, del paese cui è rivolto l’export). In definitiva
si può così sintetizzare la logica seguita della Corte al fine di verificare la
compatibilità comunitaria delle misure in esame. Essa verifica in primo luogo se la
misura controversa, ancorchè indistintamente applicabile, produca gli effetti
restrittivi di cui si è detto. Se è cosi controlla l’eventuale sussistenza di una causa di
giustificazione (sono quelle esigenze imperative attinenti all’efficacia dei controlli
fiscali, alla protezione della salute pubblica, alla lealtà dei negozi commerciali e alla
difesa dei consumatori) e se la risposta è affermativa valuterà la conformita di
queste con i criteri di necessarietà, adeguatezza e proporzionalità.
Segue: le restrizioni alle esportazioni - Per quanto concerne le restrizioni all’export
verso gli altri membri valgono in linea di massima le stesse indicazioni viste per le
restrizioni alle importazioni. Una giurisprudenza maggioritaria della Corte però limita
qui il divieto alle sole misure distintamente applicabili (si vedano quei provvedimenti
di uno stato che restringono le correnti di esportazioni al fine di assicurare un
vantaggio al mercato interno a detrimento dell’export e quindi del mercato degli
altri membri). A seguito delle perplessità emerse in dottrina la Corte ha attenuato le
sue posizioni.
Segue: Le deroghe al divieto - Oltre alle esigenze sopra indicate, il divieto di
restrizioni quantitative e di misure di effetto equivalente trova un limite in alcuni
casi specifici delineati dal TFUE volti a tutelare esigenze fondamentali riconosciute
dal diritto comunitario. Si lasciano impregiudicati i divieti all’import, export e
transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica
sicurezza, di tutela alla vita e alla salute di persone, animali e vegetali, di protezione
del patrimonio artistico storico e archeologico della proprietà industriale e
commerciale. Tali divieti non devono comunque costituire mezzo di discriminazione
nè di restrizone dissimulata al commercio tra membri. L’elenco è tassativo e le
stesse non possono essere invocate al di là di quanto strettamente necessario per la
protezione degli interessi da esse tutelati. Solo queste in esame possono essere
considerate come autentiche deroghe: operano soprattutto per le misure
distintamente applicabili, mentre quelle viste nel paragrafo precedente per quelle
indistinte.
I monopoli commerciali - La disciplina sulla libertà di circolazione delle merci si
chiude con l’obbligo per i membri di riordinare i propri monopoli commerciali in
modo da escludere discriminazioni tra i cittadini dei membri per quanto riguarda le
condizioni relative all’approvvigionamento e allo sbocco dei prodotti. Il Trattato non
chiede dunque la soppressione dei monopoli, in quanto strumenti per il
perseguimento di obiettivi di interesse pubblico, ma solo il loro riassetto in funzione
del mercato comune ( il fatto che un prodotto sia commercializzato in situazione di
monopolio, non deve limitare l’ingresso nel mercato di quello stato dello stesso
prodotto proveniente da un altro membro dell’Unione). La disposizione si riferisce ai
soli monopoli commerciali di merci e non di servizi, salvo che questi si riflettano su
detti scambi fra membri discriminando i prodotti importati a beneficio di quelli di
origine nazionale.

CAPITOLO III - LA POLITICA AGRARIA COMUNE E DELLA PESCA


Premessa - Nonostante la libera circolazione delle merci comprenda anche i
prodotti e agricoli e di pesca, il TFUE, pur non sottraendoli dalle norme generali di
liberalizzazione, predispone per essi una disciplina specifica in considerazione delle
peculiarità del settore: tali norme definiscono la politica agricola comune, PAC.
L’ambito di applicazione della PAC - La regolamentazione dell’agricoltura e della
pesca rientra nel quadro generale del mercato interno, scchè ove non operi la
speciale normativa ad hoc, hanno efficacia i valori e i principi generali. Per prodotti
agricoli il TFUE include: i prodotti del suolo, dell’allevamento e della pesca, come
pure i prodotti derivanti dalle prime trasformazioni ad essi connessi. Però un altra
disposizione riconduce a tale nozione anche l’alcool, la margarina, la selvaggina
escludendo però il legname e la lana che sicuramente vi rientrerebbero data la
definizione della materia in esame. Ora c’è da chiedersi il rapporto tra le due
disposizioni. In una querelle non ancora conclusasi possiamo provare a sostenere
che sia quest’ultima norma a definire l’ambito di applicazione della normativa
speciale, mentre la nozione generale assurge a funzione descrittiva. L’ambito
normativo ad hoc comprende anche le regole di concorrenza relative sia a stati che
a imprese. In riferimento alla disciplina antitutrust due regolamenti CE del Consiglio
rispettivamente del 2006 e 2013 hanno da un lato ripristinato l’applicabilità di tale
disciplina, dall’altro si vieta l’abuso di posizione dominante e per quanto concerne le
intese non vengono vietate tout court (non si vietano qualora siano necessarie per
conseguire gli obiettivi PAC o quando non importino l’obbligo di praticare un prezzo
determinato o quando non escludono la concorrenza ecc).
Gli obiettivi della PAC - Fin dalle origini ha perseguito il fine di assicurare
l’autosufficienza alimentare nel Continente, il miglioramento delle condizioni di vita
e di lavoro della popolazione contadina, la stabilizzazione dei mercati, la sicurezza
degli approvvigionamenti e la stabilità dei prezzi per i consumatori. Tali obiettivi,
oggi inclusi nel TFUE, non seguono un ordine gerarchico: costituiscono un
complesso di finalità che le istituzioni sono chiamate a contemperare dando anche
la priporità a taluni ma pur non sacrificando in maniera assoluta la realizzazione
degli altri. L’obiettivo dell’incremento della produttività si può dire oggi pienamente
raggiunto vista la situazione di sovrapproduzione. Quanto alla finalità del tenore
equo della vita agreste la sua distinzione da quella precedentemente analizzata fa
ritenere che una sua effettiva realizzazione non è legata necessariamente a un
incremento di produzione. La stabilizzazione dei mercati richiede poi interventi a
livello di import, export, prezzi e produzione. Quanto alla garanzia della sicurezza
degli approvvigionamenti essa costituisce la preoccupazione principale della politica
agricola: internamente l’Unione può varare misure tradizionali quali ad es. il
sostegno dei prezzi, mentre esternamente mediante accordi preferenziali con paesi
terzi non potendo ripiegare su politiche autarchiche. Infine l’ultimo obiettivo mostra
l’interesse anche alla fase della distribuzione al consumo ma fa emergere difficoltà:
si pensi conciliare il basso prezzo del prodotto finale con l’equo reddito da
assicurare ai produttori. Gli interventi nel settore PAC, in particolare nelle strutture
agricole (i fattori di produzione) da eterogenei e limitati (si veda il confronto con le
risorse destinate ai meccanismi di mercato) sono stati ricomposti in un quadro
unitario secondo il metodo della programmazione pluriennale tipico degli interventi
strutturali dell’Unione mediante regolamento. L’ultimo di essi, adottato per il
periodo 2014-2020, sposa un sistema di priorità generali a sacrificio di altre.
Importanza viene data alla conservazione e gestione sostenibile delle risorse
naturali e alla mitigazione dei cambiamenti climatici nonchè alla piccola e media
impresa e agli incentivi in favore di regimi di qualità di prodotti alimentari. I
finanziamenti per tali iniziative sono gestiti dal Fondo europeo agricolo di sviluppo
rurale, FEASR.
L’organizzazione comune dei mercati agricoli - Per la realizzazione degli
obiettivi della PAC, il TFUE abilita l’Unione a istituire delle o.c.m. . Esse assumono
forme diverse: da semplici regole comuni in materia di concorrenza a coordinamenti
delle diverse organizzazioni nazionali di mercato fino alla loro sostituone in favore di
organizzazioni europee uniche (si intendono un insieme di norme e meccanismi che
garatiscono la regolazione del mercato di un prodotto con prezzi garantiti all’interno
dell’Unione, e barriere daziarie all’esterno per garantire la redditività dei paesi
membri). Questo modello è quello che si è diffuso per quasi tutti i settori agricoli;
modello che nel 2007 è stato oggetto di una sistematizzazione mediante il
regolamento unico o.c.m. Il regolamento definisce un regime di sostegno diretto agli
agricoltori in caso ad esempio di caduta dei prezzi al di sotto di un certo livello,
prezzo soglia, in un determinato periodo di riferimento. In tal caso scatta
l’intervento pubblico, cioè un meccanismo di acquisto pubblico del prodotto al
prezzo garantito. Ma sono previste anche misure specifiche per taluni prodotti, come
ad es. l’ammasso privato (si contiene l’offerta con incentivi erogati alle imprese che
si impegnano a non immettere sul mercato i prodotti). Ultimamente si è aggiunto
anche il cd. pagamento u ico come ulteriore strumento di sostegno al reddito dei
produttri. Si assicura agli stessi un contributo finanziario legato alle terre coltivabili
e dunque svincolato dall’effettiva produzione, questo al fine di orientare la
produzione seguendo la sola domanda di mercato
Il finanziamento della PAC - Al fine di organizzare il finanziamento degli
interventi in agricoltura sono isituiti due distinti fondi che sostituiscono il precedente
FEAOG: il FEAGA (fondo europeo agricolo di garanzia) e il FEASR. Inoltre per la
programmazione 2014-2020 il FEAMP (fondo europeo per gli affari marittimi e la
pesca) è subentrato al FEP (fondo europeo per la pesca). I fondi agricoli fanno parte
del bilancio generale dell’UE, quindi vengono finanziati con risorse proprie. Operano
con il sistema della gestione concorrente, cioè mediante cooperazione tra
Commissione e membri. La Commissione amministra i fondi e controlla l’effettivo
versamento da parte degli Stati delle somme raccolte dai Fondi.
La politica comune della pesca - All’interno della PAC, Trattato di Roma non
faceva cenno alle peculiarità dei prodotti della pesca. Nonostante ciò un autonoma
PCP si è andata costituendosi mediante un a specifica o.c.m (mantenuta anche dopo
Lisbona e regolata dal regolamento unico sopra detto). Ma è stato Lisbona a darne
evidenza formale nel TFUE oltre a sancire una competenza esclusiva dell’Unione
nella conservazione delle risorse marine nell’ambito della PCP. Specifica invece è la
disciplina dell’alieutica (insieme delle tecniche che, nel loro complesso,
costituiscono la pratica della pesca come arte), che prevede oggi un forte
decentrameno, anzi un’autentica rinazionalizzazione del settore. Per la fascia
costiera, 12 miglia marittime, si dettano talune limitazioni: imposizione di limiti
quantitativi alle catture, fissazione del numero massimo di pescherecci autorizzati,
definizione di periodi di sospensione della pesca ecc. Viene così introdotto un
sistema di pianificazione pluriennale nella gestione delle risorse, attraverso piani di
ricostruzione degli stock. Il Consiglio fissa annualmente il volume massimo di
catture autorizzate per ogni stock alieutico e ripartisce poi l quote tra gli stati al fine
di garantire una stabilità relativa. I membri devono poi assicurare i necessari
controlli avvalendosi anche dell’Agenzia comunitaria di controllo della pesca. Al fine
di contrastare il costante depauperamento degli stock alieutici il FEP ha vietato
l’incremento netto della capactà di pesca mediante ammodernamento delle flotte,
mentre viene incentivata la cessazione dell’attività dei pescherecci, e la
ricollocazione professionale o prepensionamento dei pescatori. Principi analoghi
sono stati introdotti con il FEAMP.

CAPITOLO IV - LA LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE, DEI SERVIZI E


DEI CAPITALI
I. LA LIBERA CIRCOLAZIONE DEI LAVORATORI
Considerazioni generali - Secondo l’originario disegno dei Trattati, il mercato
comune prevedeva l’eliminazione fra membri degli ostacoli alla libera circolazione
delle persone economicamente attive, al fine di prestare la propria attività
lavorativa subordinata o autonoma che fosse senza discriminazione. Sebbene oggi
la libera circolazione sia generalizzata in base al TFUE, il Trattato continua a dettare
apposte norme materiali solo all’ipotesi sopra detta lasciando a norme di portata
generale gli altri casi. Tutta la disciplina è impernaiata dal principio fondamentale di
divieto di discriminazione fra cittadini dei membri, in particolare sotto i profili
dell’impiego, della retribuzione e delle altre condizioni di lavoro (compresi anche
licenziamento e ricollocazione professionale). La portata del principio, lo rende
azionabile innanzi ai giudici nazionali: esso opera nei confronti di atti non solo
pubblicistici, cioè emanati dallo stato, ma anche privatistici: si pensi alle clausole di
contratti collettivi o individuali concernenti tutte quelle condizioni lavorative che
potrebbero creare una difformità di applicazione tra lavoratori nazionali e non.
Ambito di applicazione - Beneficiari della liberalizzazione non sono solo i cittadini
dei membri ma in taluni casi anche i cittadini di terzi legati all’Unione da accordi
internazionali, purchè qualificabili come lavoratori. Tre sono i criteri rilevanti al
riguardo individuati dalla Corte: svolgimento di prestazioni lavorative reali e
effettive, indipendentemente dalla produttività delle stesse svolte, anche se solo per
pochi mesi; il carattere subordinato del rapporto; e la percezione di un salario,
quindi di attività retribuita. La gurisprudenza della Corte ha esteso la libertà
soggettiva anche a giovani, ex-lavoratori e a chi sia in cerca di un lavoro. Specifico
e generoso regime è previsto per i familiari dei lavoratori migranti: si mira a
mantenere l’inità familiare facilitando l’inserimento degli stessi nel paese ospitante.
Si noti che come tutte le libertà in esame, l’ambito applicativo è astretto a situazioni
cui si manifestino elementi transfrontalieri.
Il contenuto della libertà - La libertà di circolazione comporta come principio
cardine, l’abolizione di qualsiasi discriminazione fondata su nazionalità, (speculare
a questo sarà il principio del trattamento nazionale che implica che le stesse norme
siano applicate a cittadini nazionali e non) nonchè una serie di diritti che ne
costituiscono una sorta di corollario contenuti sempre nella medesima disposizione:
il diritto di rispondere a offerte di lavoro effettive, il diritto di spostarsi liberamente
e prendere dimora tra i membri a tal fine, nonchè il diritto di rimanere, a certe
condizioni, sul territorio di un membro dopo aver occupato un impiego. Esempio di
estensione materiale del principio operato dalla Corte: l’assunzione non può essere
subordinata a criteri medici, professionali o altri a carattere discriminatorio.
Segnalazione particolare merita l’estensione del principio anche al godimento dei
vantaggi sociali e fiscali (es. l’accesso alla proprietà dell’alloggio, l’assegno minimo
per la sussistenza o l’indennità di educazione, le borse di studio e gli assegni di
nascità ecc) e dei diritti sindacali. Inoltre la Corte ha sancito che la parità di
trattamento fra lavoratori vada assicurata di diritto e di fatto e ciò al fine di
scongiurare le discriminazioni indierette/occulte cioè quelle misure che seppur di
applicazione generale, finiscono per discriminare i lavoratori non nazionali. Si noti
poi che anche in questo caso si fanno salve quelle differenze basate su specifici
criteri in nome di imperativi motivi di interesse generale nel rispetto sempre della
proporzionalità
Le limitazioni alla libera circolazione - Deroghe previste dal Trattato, da
interpretare restrittivamente. Motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di
sanità pubblica possono limitare la circolazione; stessi motivi visti per le altre libertà
di circolazione in UE. Una specifica limitazione prevista per i lavoratori migranti
riguarda l’accesso agli impieghi nella pubblica amministrazione, poichè si richiede
un particolare rapposrto di solidarietà verso lo stato nonchè la reciprocità di diritti e
di doveri che sono il fondamento del vincolo di cittadinanza. La limitazione è stata
ristretta dalla Corte ad esempio restringendo la nozione di pubblici impieghi, che
deve essere generica per tutta l’Unione e non è a libera discrezione dello stato.
Le misure in materia di sicurezza sociale - PE e Consiglio adottano, con
procedura legislativa ordinaria, le misure in materia di sicurezza sociale necessarie
per l’effettiva instaurazioned ella libertà in parola. E ciò avendo come obiettivo la
creazione di un sistema che consenta di assicurare ai lavoratori migranti, nonchè ai
loro familiari ma anche ai rifugiati e apolidi, tanto il cumolo di tutti i periodi presi in
considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere del diritto della
prestazione sia per il calcolo di queste, quanto il pagamento delle prestazioni alle
persone residenti nei territori dei membri. Il regolmento da ultimo adottato si
preoccupa di coordinare le varie amministrazioni nazionali responsabili della
sicurezza sociale al fine di garantire rapidità ed efficacia alle prestazioni
previdenziali fermo restando che la deteminazione di tali prestazioni e delle loro
condizioni di attribuzione resta regolata a livello nazionale. Il regolamento si riferisce
a quei settori di sicurezza sociale riguardanti le prestazioni di malattia, maternità,
paternità, invalidtà, vecchiaia, prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie
professionali, gli assegni in caso di morte, le prestazioni di disoccupazione, di
prepensionamento e le prestazioni familiari.

II. IL DIRITTO DI STABILIMENTO E LA LIBERA PRESTAZIONE DEI


SERVIZI
Profili generali - Oltre che ai lavoratori subordinati, il Trattato assicura la libertà di
circolazione anche agli operatori indipendenti (professionisti e prestatori di servizi)
al fine di spostarsi per esercitare la propria attività in modo stabile e continuativo,
libertà di stabilimento, oppure solo occasionalmente, libera prestazione di servizi. La
possibilità di spostamento di tali operatori costituisce non solo un’occasione di
sviluppo economico e sociale dell’Unione, ma soprattutto infittisce il tessuto
connettivo tra stati, mediante il rapporto tra i cittadini, fungendo quindi da potente
fattore di integrazione. Nonostante si dettino due discipline distinte, ciò non offusca
l’ispirazione unitaria della materia come ha ribadito anche la Corte (più forte
promotrice, con la sua giurisprudenza, di suddetta liberalizzazione); per esempio
entrambe si basano sul principio di parità di trattamento tra i cittadini. Per quanto
riguarda lo schema normativo, il Trattato si limita a dettere i principi essenziali della
materia, affidando poi alle istituzioni il compito di emanare i provvedimenti
necessari al fine di attuare tali libertà. Il Trattato richiede poi al legislatore
dell’Unione, con procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Consiglio
economico e sociale, apposite direttive al fine di agevolare quel risultato favorendo
il riconoscimento di diplomi, lauree, qualificazioni professionali ecc. e il
coordinamento delle normative nazionali che regolano condizioni di accesso e di
esercizio delle attività in questione. Infatti per le prestazioni di servizi e per le
professioni occorrono ulteriori interventi per rimuovere quegli ostacoli non legati alla
semplice nazionalità o alla residenza (contrariamente al lavoro subordinato) ma alla
natura delle attività che per il loro esercizio richiedono determinati requisiti.
Il diritto di stabilimento e la prestazione dei servizi - Il diritto di stabilimento
può essere primario, quando il soggetto si stabilisce in un membro diverso dal
proprio, ivi istituendo la sede principale della propria attività, o secondario, quando
dopo aver esercitato il proprio diritto primario, apre in un altro membro una filiale o
succursale. La possibilità di avere più centri di attività si inserisce pienamente nella
logica della libertà in esame. L’altra libertà si fonda invece sul divieto di ogni
restrizione alla prestazione di servizi nell’UE per modo che il prestatore possa per
l’esecuzione della sua prestazione, esercitare, temporaneamente, la sua attività
nello stato membro ove la prestazione è fornita alle stesse condizioni imposte da
tale stato ai propri cittadini.Come nuemrosi casi dimostrano, spesso gli operatori
preferiscono ricorrere alla libera prestazione proprio per sfuggire alle maggiori
pretese, soprattutto fiscali, che lo stato ospite vanta. Seppur distinte, le due libertà
hanno un impianto simile: circolazione e possibilità di prestare attività non salariate
in un altro membro. In ogni caso le due libertà possono venire a esistenza solo se
l’oggetto della prestazione abbia carattere transforntaliero, cioè situazioni che
trascendono i confini di un membro. Nel caso dello strabilimento tale carattere è
implicito in suddetta libertà: l’elemento interstatatuale è presente solo all’atto dello
stabilimento, perchè poi le relative attività si svolgono all’inerno di un unico
membro. Nella prestazione di servizi invece tale elemento deve essere permanente,
cioè solo se l’attivtà è effettuata attraverso le frontiere. 4 ipotesi: il prestatore si
sposta in un paese diverso da quello di residenza per prestare la propria
prestazione, è il libero professionista; è il destinatario del servizio a spostarsi per
frurie del servizio; è il servizio “a spostarsi”, si pensi a consulenze fornite per
corrispondenza o trasmissioni televisive che raggiungano diversi paesi; prestatore e
fruitore si spostano in un diverso paese per effettuare la prestazione, si pensi ai
gruppi turistici accompagnati da guida. Viste le differenze, ora si colgono le
motivazioni di dividerne le rispettive discipline. Se nel regime dello stabilimento,
l’attività viene assoggettata pressochè interamente alla legge dell’ospitante, nel
caso di libera prestazione si assiste a un interferenza di normative tra stato
ospitante e di origine del prestatore dati i caratteri di temporaneità.
L’ambito di applicazione della liberalizzazione: a) temporale - Come già
ricordato il TCEE subordinava la loro progressiva attuazione, all’adozione di appositi
atti delle istituzioni le quali, nel corso di un periodo transitorio (12 anni a partire dal
1958, anno dell’entrata in vigore del trattato), avrebbero emanato le norme
necessarie a rendere effettive suddette libertà. Si previde anzitutto di eleiminare le
restrizioni alla liberalizzazione poi l’emanazione di un programma generale,
effettivamente varato, per ciascuna libertà indicante le tappe della liberalizzazione.
Entro la fine del periodo transitorio sarebbero dovute essere adottate direttive di
assimilazione, volte ad attuare i programmi generali e rimuovere le restrizioni, e
direttive di armonizzazione al fine di riconoscere diplomi, certificati e titoli in genere
nonchè di coordinare le legislazioni nazionali. La fine del periodo transitorio
sopravvenne senza che le istituzioni terminassero o addirittura iniziassero tale
percorso attuativo. Grazie l’inervento della Corte a più riprese oggi la
liberalizzazione in esame ha ricevuto impulso decissivo, al punto che la stessa sua
previsione di realizzazione grauale è stata espunta dai testi che ora proclamano il
divieto incondizionato di restrizioni della stessa
b) soggettivo - anche qui profili comuni. I beneficiari sono persone fisiche che
siano cittadine dei membri. A esse si equiparano le società che abbiano sede
sociale, amministrazione o il centro dell’attività nell’Unione con la precisazione che
società va intenso in senso lato intendendo ad esempio anche le soc. cooperative e
le persone prive di personalità giuridica non ricomprendendo invece solo le società
prive di scopo di lucro. Si noti che la cittadinanza è richiesta ai prestatori non anche
ai destinatari (questi se in UE, anche se cittadini terzi, possono beneficiare dei
servizi).
c) oggettivo - poche differenze riguardanti l’applicazione materiale. Per servizio si
intendono le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione (anche se il servizio
è dato in via gratuita), nozione identica per le due libertà. Il punto centrale della
nozione è l’azione del prestatore che è l’aspetto principie del servizio. Il Trattato
parlando di attività e non di professioni, riconduce sotto tale disciplina attività
professionalmente svolte e anche quelle occasionali. I servizi di cui si discute
devono inoltre tradursi in attività autonome, come detto da Lisbona che ha corretto
la dicitura di attivtà non salariate. Ricadono nella nuova dicitura le attività prive di
vincoli di subordinazione o di altrui poteri direttivi e anche attività prive di contratto
di lavoro. Ripetiamo poi che la definizione di servizi offerta dal TFUE sia di carattere
negativo-residuale rispetto alle prestazioni che non siano regolate dalle disposizioni
relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone: la normativa
in esame appare come disciplina di chiusura che abbraccia tutte le attività
economicamente rilevanti che potessero sfuggire alle altre liberalizzazioni. A parte
una definizione in negativo, il TFUE non rinuncia a dare esemplificazioni in materia:
la nozione di servizi ricomprende: attività di carattere industriale, commerciale,
artigianale e delle libere professioni (elencazione nè esaustiva e nè tassativa).
Discipline autonome sono per i servizi in materia di trasporti - politica comune dei
trasporti - e per i servizi bancari assicurativi la cui liberalizzazione è riconnessa a
quella dei capitali.
Portata e contenuto della liberalizzazione. Le restrizioni vietate - Al pari
delle altre libertà del Trattato, anche quelle in esame si caratterizzano per la loto
portata assoluta: le eccezioni devono essere previste e interpretate
restrittivamente. Elencare tutte le restrizioni da sopprimere è impossibile, dato che
la Corte ne ha sancito un divieto generale e assoluto. Si noti, nella materia in
esame, l’applicazione del principio del divieto di discriminazione fondata sulla
nazionalità. Esempi per l’accesso ad attività non salariate: vietate a stranieri o
sottoposte a autorizzazione o rilascio di documenti o a soggiorno o tirocinio
preventivi nello stato ospitante, o che rendono problematico l’acquisto di immobili
o che applicano tassi di interesse meno favorevoli ecc. Esempi per le attività
professionali che prevedono per i soli stranieri: oneri fiscali o di altra natura o
concedono un regime meno favorevole in caso di espropriazione, nazionalizzazione
ecc. E così anche misure che escludono, limitano o condizionano di : concludere
contratti e di fruire dei relativi diritti, di beneficiare di concessioni o autorizzazioni
rilasciate da stato e persone giuridiche di diritto pubblico, di chiedere prestiti, di
stare in giudizio ecc.
Restrizioni fondate sulla residenza o su altri profili della prestazione. Le
restrizioni indistintamente applicabili - Il divieto di discriminazioni nelle due
libertà trattate riguarda qualsiasi misura nazionale, che di diritto o di fatto restringa
o anche solo condizioni, esculsivamente o prevalentemente rispetto ai cittadini
dell’UE stabiliti in un altro membro, lo stabilimento e la prestazione dei servizi: e ciò
sia che la restrizione incida in modo diretto e palese sia che si presenti come
indiretta dissimulata o occulta, e sia che colpisca il prestatore sia che colpisca
questi per mezzo della prestazione o della controprestazione.
Limiti relativi alle 2 libertà - Limitazione in virtù della giurisprudenza o della Corte.
Limitazioni per il solo diritto di stabilimento legate a motivi di ordine pubblico,
pubblica sicurezza e sanità pubblica. Limitazione specifica poi per le 2 libertà:
escluse dal loro campo di applicazione le attività che partecipano all’esercizio dei
poteri pubblici. Altre limitazioni previste dalla corte vanno ricondotte a motivi di
prevenzione di turbative sociali , nella tutela dei consumatori, nella lotta contro la
ludopatia e così via.
L’attuazione delle liberalizzazioni. In generale - Come sottolineato la sola
soppressione delle restrizioni non sarebbe di per sè sufficiente ad assicurare
l’effettiva libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi se non si fosse
accompagnata a misure volte a facilitarne la realizzazione superando le divergenze
nazionali. Gli stati richiedono, legittimamente, per lo svolgimento di professioni e
servizi requisiti e condizioni. Il fatto che esse siano diverse tra stato e stato si
traduce in limitazioni allo svolgimento delle libertà in esame: gli interessati
dovranno acquisire, indipendentemente da un loro preventivo possesso nel proprio
stato d’origine, tali requisti. La situazione, grazie alla giurisprudenza della Corte, è
assai migliorata: gli stati devono verificare, caso per caso, se le qualifiche già
possedute dal singolo prestatore straniero possano essere considerate equivalenti
a quelle richieste. Ad ogni modo preme un’esigenza di armonizzazione mediante
direttive volte al riconoscimento di titoli e che permettano un coordinamento delle
disposizioni nazionali. La strada è ancora lunga date le divergenze tra i membri
relative alle tradizioni e condizioni dei titoli, per cui anche qualora questi abbiano la
stessa denominazione nascondono poi livelli di formazione diversi poichè diversi
sono i contenuti, la durata e la preparazione necessaria per conseguirli.
Segue: le principale direttive di armonizzazione - a) il riconoscimento delle
qualifiche professonali. Da un iniziale approccio settoriale per sole talune
professioni, questa tendenza è stata superata con la direttiva qualifiche
professionali del 2005 che ha generalizzato i criteri in materia. Si prevedono 3
regimi di riconoscimento dei titoli (diplomi, lauree ecc). Il primo si fonda su una
presunzione di equivalenza dei titoli conseguiti nei vari membri (riconoscimento
subordinato a un provvedimento adottato dal membro destinatario della prestazione
previa verifica). Per talune attività il riconoscimento è soggetto a meccanismi di
compensazione: prova attitudinale o obbligo di tirocinio qualora la formazione verta
su materie diverse o sia stata di durata inferiore di almeno un anno da quella
prevista dallo stato ospite. Il secondo regime riguarda l’esperienza professionale nel
senso che lo stato riconosce come prova sufficiente del possesso di determinate
conoscenze il fatto che un soggetto abbia svolto la pertinente attività in un altro
membro. Il terzo, è un meccanismo di riconoscimento automatico. b) la direttiva
generale servizi del 2006. Mira a rimuovere, con una sorta di codificazione, le
difficoltà derivanti dalle misure indistintamente applicabili garantendo un elevato
livello di qualità dei servizi stessi. Le normative si applicano a qualsiasi operatore
economico (tranne che per operatori quali: servizi finanziari, sanitari audiovisivi,
trasporti e prestazione a carattere sociale per i quali si dovranno attuare valutazioni
caso per caso) a prescindere dal luogo di stabilimento, dunque si applicano anche a
situazioni non transfrontaliere agevolando dunque anche operatori nazinali. Un
primo gruppo di norme rimuove i regimi autorizzatori per le attività dei prestatori di
servizi, un secondo prevede inceve strumenti di semplificazione amministrativa (es.
obbligo di sportelli unici presso i quali ottenere informazioni circa gli adempimenti
necessari per avvio ed esercizio della propria attività e di cooperazione
amministrativa fra le aiutorità nazionali preposte al controllo dei servizi). Per quanto
concerne la prestazione dei servizi la direttiva non sancisce in via generale il cd.
principio del paese d’origine secondo il quale il prestatore dovrebbe ottemperare
alle sole condizioni imposte per lo svolgimento della propria atttività dallo stato i
cui è stabilito, mentri gli altri membri dovrebbero consentire di esercitare tale
attività temporanemente sui propri territori. Lo stato ospitante ancora oggi può
infatt imporre ulterori condizioni sia pur nel rispetto dei principi di non
disciemnazione, necessarietà e proprorzionalità nonchè imporre limitazioni
giustificate da esigenze di ordine pubblico,pubblica sicurezza, sanità pubblica o di
tutela ambientale. c) le direttive in ambito societario. Possibilità, offerta dal TFUE, di
consentire la costituzione e azione nei membri, malgrado la diversità delle rispettive
discipline. Da qui varie direttive deputate al coordinamento delle relative
regolamentazioni in particolare attinenti ad assetto, bilancio e operazioni compiute.
Si noti la complessa normativa della società europea, che consente la creazione e
la gestione di società regolamentate a livello UE e quindi senza ostacoli dovuti alla
disparità tra legislazioni nazionali e ai limiti territoriali della loro applicazione. d)
altre direttive settoriali. Si notino quelle relative alla professione forense. Oggi
l’avvocato che decide di stabilirsi in un membro diverso da quello da cui deriva il
proprio titolo professionale può iscriversi all’albo dello stato ospite e potrà svolgervi
solo attività di consulenza poichè per l’esercizio di attività giudiziaria si richiede
l’assistenza di un avvocato del luogo che sottoscrive gli atti ed è responsabile verso
clienti e terzi. Dopo 3 anni di attività di affiancamento, l’avvocato può ottenere
l’iscrizione nell’albo a pieno titolo. Altri settori con normative di settore sono quelli
degli appalti pubblici e dei servizi finanziari e assicurativi.

III. CAPITALI E PAGAMENTI


Introduzione - Seppur essenziale al fine della costruzione del mercato interno la
libera circolazione dei capitali e dei pagamenti fu inizialmente definita in maniera
meno rigorosa. Il TCEE si limitava a sancire una soppressione graduale delle
restrizoni esistenti mentre generose clausole di salvaguardia limitavano gli obblighi
dei membri. La svolta comincia negli 80 con il Libro Bianco sul mercato interno e il
Programma di Liberalizzazione nel settore dei capitali. La svolta arriva con la
direttiva dell’88 del Consiglio che sancisce una netta abolizione delle restrizioni
attinenti ai movimenti dei capitali effettuate dai cittadini UE. Maastricht ha integrato
il principio nel TCE riunendo in un unico capo capitali e pagamenti, Amsterdam ha
prima esteso la normativa ai flussi di capitali tra paesi UE e Terzi poi ha ristrutturato
la materia così come verrà confermata con Lisbona. Questo ha introdotto nuove
procedure decisionali e poteri in capo a Consiglio e Commissione
La portata della liberalizzazione - La liberalizzazione implica il divieto di
restrizioni ai movimenti di capitali e ai pagamenti tra stati Ue e tra UE e stati terzi.
Ai fini di tale divieto rileva solo la localizzazione dei capitali nel territoiro di un
membro. Secondo la giurisprudenza, dato il silenzio del Trattato, per pagamenti
intendiamo trasferimenti di valuta che costituiscono controprestazione di un negozio
sottostante, mentre i movimenti di capitale sono operazioni finanziarie che
riguardano essenzialmente la collocazione o l’investimento dell’importo e non il
corrispettivo di una prestazione.
La prassi applicativa - Norme nazionali abolite: discipline in materia di
autorizzazioni amministrative preventive, che avevano carattere sopensivo sul
trasferimento di valuta; normative che limitino lo svolgimento di operazioni bancarie
collegate ai movimenti di capitali; disposizioni in materia successoria che
diminuivano il valore della successione di un residente in un membro diverso da
quello in cui erano ubicati i beni; norme che presentavano procedure di
autorizzazione a investimenti diretti anche di carattere immobiliare da parte di
stranieri ecc. In materia di pagamenti invece, stante l’assenza di una base giuridca
specifica, l’UE ha fondato i suoi interventi sul riavvicinamento delle legislazioni.
Le relazioni con i paesi terzi - Il TFUE, abolendo tali restrizioni, ha realizzato un
vero e proprio spazio finanziario europeo. Si prevede comunque una normativa
specifica, data la differenza di contesto giuridico rispetto a quello unico per tutti i
membri UE. Si mantengono in vigore senza limiti temporali una serie di restrizioni
nazionali o dell’UE - in vigore dal 1993 - per quanto riguarda movimenti di capitale
verso o da paesi terzi ritenuti sensibili: investimenti diretti, inclusi quelli in immobili,
lo stabilimento, la prestazione di servizi finanziari (elenco tassativo). In tali settori il
legislatore può varare con procedura legislativa ordinaria misure volte alla
liberalizzazione ma può anche adottare misure maggiormente restrittive: in tal caso
sarà il Consiglio a deliberare all’uninimità previa consultazione del PE.
Le restrizioni alla liberalizzazione - da interpretare restrittivamente. La prima è
data dalla possivilità che il Consiglio, su proposta della Commissione e previa
consultazione della Bce adotti misure di salvaguardia per un periodo non superiore
ai 6 mesi ove in circostanze eccezionali i movimenti di capitali provenienti o diretti
a paesi terzi causino o minaccino il funzionamento dell’UEM. Si prevedono poi
deroghe alla liberalizzazione: es, Il legislatore con procedura ordinaria può adottare
sanzioni economiche di carattere individuale concernente i movimenti di capitali e i
pagamenti, quali il congelamento di capitali e beni finanziari posseduti da persone
fisiche o giuridiche, da gruppi o entità non statali qualora vi siano motivi legati alla
prevenzione e alla lotta contro il terrorismo assicurando comunque la tutela dei
diritti fondamentali delle persone colpite. Il Trattato fa salva la possibilità di misure
restrittivie applicate dai membri unilateralmente come per esempio per impedire la
violazione delle normative nazionali, in specie quelle fiscali, o di stabilire procedure
per la dichiarazione dei movimenti dei capitali a scopo di informazione
amministrativa o statistica ecc. Tali deroghe non devono essere un mezzo di
discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata alla libertà in esame. le
restrizioni potranno scaturire anche da imperative esigenze di tutela di interessi
pubblici purchè si rispettino necessarietà, adeguatezza e proporzionalità.

CAPITOLO V - LO SPAZIO DI LIBERTA’, SICUREZZA E GIUSTIZIA


Introduzione - La normativa compresa nel Titolo V Parte Terza del TFUE attesta il
termine di quel processo di comunitarizzazione iniziato con Maastricht (allora era il
GAI, cooperazione nei settori di giustizia e degli affari interni, ed era il Terzo Pilastro
della CEE) e noto come Spazio di libertà,sicurezza e giustizia, SLSG. Tutte le materie
costituiscono corollari del processo integrazione e concorrono alla realizzazione
dello spazio giudiziario unico (obiettivo principe dell’Unione) e sono oggi disciplinate
da una normativa comune dei trattati con Lisbona (con ciò si intende che tutta la
materia è sottoposta alle regole dei Trattati: ad esempio per quanto riguarda le
competenze istituzionali, il PE - prima assai marginalizzato - o per il controllo
giurisdizionale ora sotto la Corte di Giustizia ecc). I tre filoni racchiusi nel Titolo V
sono libertà (visti, immigrazione, asilo e controlli alle frontiere esterne), sicurezza
(cooperazione giuridica e giudiziaria in materia penale e cooperazione di polizia),
giustizia (accesso alla giustizia e cooperazione giuridica e giudiziaria in materia
civile).
L’evoluzione della disciplina. Da Schengen in avanti - Non si può non prendere
le mosse dagli Accordi di Schengen: è pur vero che essi riguardavano i controlli alle
frontiere, ma in realtà hanno introdotto principi prassi e precedenti che hanno
influenzato pesantemente lo SLSG. Gli Accordi furono inizialmente sottoscritti nel
giugno 1985 da Francia, Germania, Belgio, Olanda e Lussemburgo, al di fuori dei
Trattati, al fine di eliminare i controlli alle frontiere interne (gli accordi si occupavano
anche di visti, immigrazione cooperazione di polizia, giudiziaria, penale ecc).
Sempre a Schengen venne poi firmata una Convenzione di applicazione, sottoscritta
nel giugno del 1990 e aperta anche agli altri stati (vi aderisce anche l’Italia) e in
vigore dal 95. Sarà Amsterdam che li ricondusse nel sistema, non già inserendoli nei
Trattati (poichè non erano stati sottoscritti da tutti e 15 i membri della comunità:
Regno Unito e Irlanda no), ma allegando un Protocollo - n.2 - sull’integrazione
dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’UE. Il Protocollo prevedeva che il Consiglio
fosse abilitato a tradurre gli accordi - che erano veri e propri accordi internazionali -
in atti di diritto derivato dell’Unione riconducendoli nel Primo o Terzo Pilastro
(materia penale): con le decisioni del 1999 Schengen fu incorporato nel sistema
normativo dell’Unione imponendosi dunque anche a tutti i nuovi aderenti.
L’inclusione è stata confermata con Lisbona mediante il Protocollo n.19. : tenuto
conto che Regno Unito e Irlanda ne erano rimasti estranei, autorizza una
cooperazione rafforzata tra i membri nelle materie dello stesso, dettando al tempo
stesso materie specifiche per tali due paesi (possono in ogni momento decidere di
aderire all’acquis; si riservano di partecipare alle misure proposte di volta in volta
attraverso uno specifico meccanismo che non si discosta molto dalle procedure di
attuazione dello SLSG al quale i due stati e Danimarca sono estranei) e definendo
anche la posizione della Danimarca (la Danimarca, al contrario degli altri 2, è parte
contraente dell’Accordo ma è contraria alla counitarizzazione, rimande dunque ad
esso vincolato solo ai sensi del diritto internazionale).
Profili comuni di detta disciplina - Il Trattato precisa in apertura del Titolo V che
lo SLSG deve realizzarsi nel rispetto dei diritti fondamentali, nonchè dei diversi
ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni dei membri. La materia, dato che
riguarda settori nei quali gli Stati hanno sempre difeso la propria sovranità, è
ricondotta nelle competenze concorrenti tra unione e membri; il Trattao richiama ai
principi di sussidarietà e proprorzinalità e i parlamenti nazionali devono vigliare al
loro rispetto. Gli Stati mantengono piena sovranità per il mantenimento dell’ordine
pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna e possono organizzare a tal fine
misure di cooperazione amministrativa tra loro (anche il Consiglio può adottare tali
misure per tutta l’area del SLSG). Per quanto riguarda i profili istituzionali, essi
riflettono la comunitarizzazione. E’ il Consigli a fissare gli orientamenti strategici
della programmazione legislativa. Gli atti a valle di tale programmazione sono
invece adottati, con un maggior coinvolgimento del PE, con procedura legislativa
ordinaria ma talvolta anche quella speciale o addirittura con procedure non
legislative. Quanto al controllo giurisdizionale, esso è stato ricondotto nell’area della
Corte di Giustizia. Specificità: nel settore di cooperazione di polizia e penale,
l’iniziativa legislativa può essere assunta non solo come di regola dalla
Commissione ma anche da un quarto dei membri. Lo stesso dicasi per le misure di
cooperazione amministrativa adottate dal Consiglio. In materia è prevista la
procedura del freno d’emergenza con l’intervento del Consiglio europeo nonchè un
più facile accesso alla cooperazione rafforzata. Si noti poi che l’intero Titolo V
esaminato, al pari dell’acquis di Schengen, non si applica a Regno Unito, Irlanda e
Danimarca. Possono comunque aderire in seguito agli atti fondati sul Titolo V.
Lo spazio di libertà a) la soppressione dei controlli alle frontiere - Per tutti i
3 assi su cui si dipiana la disciplina della libertà è vigente un principio comune di
solidarietà e equa ripartizione delle responsabilità tra i membri. In effetti, a causa
delle differenti posizioni geografiche, gli Stati subiscono in modo assai differenziato
la pressione migratoria proveniente dall’esterno e quindi dovranno sopportare oneri
molto diversi in materia di risponsabilità, gestione dei flussi e domande d’asilo. Il
principio mira a distribuire tali costi, anche se appare poco generoso nei confronti
degli stati più penalizzati. 1 - abolizione controlli sulle frontiere interne. Dopo
Schengen, ma soprattutto mediante il Regolamento CE 2006, che ha
comunitarizzato detti Accordi, il risultato è stato quasi completamente realizzato
(ciò non vale per gli stati che non hanno aderito agli Accordi: Regno Unito e Irlanda
regolano l’attraversamento dei confini con intese bilaterali). Il regolamento vieta i
controlli tra le frontiere interne, salvo l'esercizio dei poteri di polizia da parte delle
autorità nazionali (ad es. per prevenire l’immigrazione illegale); i controlli possono
essere reintrodotti in caso di minaccia grave all’ordine pubblico/sicurezza interna,
ma ciò solo per massimo 30 giorni e previa comunicazione alla Commissione. 2-
controlli frontiere esterne. Importanti risultati di gestione integrata ai controlli
esterni, e comune tra i membri sono stati raggiunti con Schengen e poi col Re.
2006. I membri devono individuare e sorvegliare i punti di transito: per i cittadini
dell’UE sarà sufficiente una verifica minima dell’identità, mentre per quelli di paesi
terzi si dovrà accertare la sussistenza dei requisiti necessari imposti dall’Unione. Il
soggetto deve essere in possesso di documento di viaggio valido e di un visto; deve
giustificare scopo e condizioni del soggiorno e disporre di mezzi di sussistenza
sufficienti durante il soggiorno e per il ritorno in patria; non deve essere una
minaccia per la sicurezza nazionale nè essere segnalato nel Sistema Integrato
Schengen, SIS (è una banca dati che raccoglie dati su persone e beni, il cui ingresso
nello spazio Schengen merita di essere tenuto sotto controllo o impedito; opera
grazie a una base nazionale, N.SIS, istituita in ciascun membro, in Italia il Ministero
dell’Interno; dal 2006 è stato creato il SIS II con base a Tallin). In caso caso negativo,
l’ingresso può essere rifiutato con motivazione e il soggetto può presentare ricorso;
in caso positivo: timbro sul passaporto. Ai controlli sugli ingressi provvedono le
guardie di frontiera nazionali, con la possibilità di una gestione integrata attraverso
l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne
dell’Unione, FRONTEX: assicura coordinamento delle azioni intraprese dai membri al
fine dell’applicazione delle misure comuni per la gestione delle frontiere e in caso di
necessità, su richiesta del membro, (es. afflussi massici di soggetti che tentino
illegalmente di entrare in uno stato UE) può istituire squadre di intervento rapido,
RABIT. 3 - documenti. Questi, per i cittadini UE, sono rilasciati dai rispettivi stati
nazionali (passaporti, carte d’identità ecc). Per i cittadini di paesi terzi bisogna
distinguere tra i richiedenti un soggiorno di breve durata, max 3 mesi (deve poi
attendere 6 mesi per poter rientrare), e quelli che aspirano ad una permanenza
superiore (questi rientrano nella politica di immigrazione, si veda dopo). I primi
sono soggetti al cd. codice dei visti, isitituito con Re. 2009: l’ingresso nell’UE è
subordinato al rilascio di un visto da parte dei membri. Il visto può essere concesso
anche per soli alcuni stati UE e va rilasciato dallo stato di frontiera interssato per
mezzo del consolato o anche della frontiera. I dati relativi ai visti sono conservati in
un archivio elettronico, il sistema informazione visti, VIS, al quale possono accedere
le autorità nazionali competenti e in caso di lotta al terrorismo o criminalità
organizzata, l’Europol e le autorità di polizia di tutti i membri.
b) la politica comune in materia di asilo - Quella descritta è la politica generale
rispetto all’ingresso di cittadini terzi. Ma tale politica deve fare i conti con i principi
della Convenzione di Ginevra che impone il divieto di espellere o respingere i
rifugiati e i richiedenti asilo verso luoghi in cui vita e libertà sarebbero in pericolo
per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza a un groppo sociale o per
opinione politica. Con Lisbona, il TFUE detta una politica comune volta ad offrire uno
status appropriato (asilo, protezione sussidiaria e protezione temporanea) a
qualsiasi cittadino terzo che necessità protezione internazionale e a garantire il
rispetto del principio di non respingimento come sanchito a Ginevra nel 1951. Al
fine di istituire uno spazio comune di protezione e solidarietà per i richiedenti
protezione internazionale da concretizzare in un sistema europeo comune d’asilo,
CEAS, l’UE ha adottato numerose misure da ultimo nel pacchetto del giugno 2013.
1- lo status uniforme in materia di asilo a cittadini di paesi terzi o apolidi, beneficiari
di protezione internzionale, è ora definito su un status uniforme per i rifugiati o per
le persone che possano beneficiare della protezione sussidiaria. La direttiva
identifica le persone da tutelare nonchè il livello minimo di diritti e prestazioni da
assicurare 2 - la previsione di uno status uniforme in materia di protezione
sussidiaria, rappresenta un’ innovazione rispetto alla normativa internazionale
riservata ai soli rifugiati: meritano protezione anche apolidi o cittadini terzi per i
quali, pur non essendo rifugiati, sussistono fondati motivi per temere, in caso di
rientro nel paese d’origine, di subire grave danno 3 - quanto al sistema comune
volto alla protezione temporanea degli sfollati si isituisce una procedura eccezionale
(il Consiglio accerta con decisione a maggioranza qualificata l’esistenza del flusso
su proposta di Commissione o membro) per organizzare una tutela immediata e
temporanea distribuita tra tutti i membri nell’eventualità di massicci afflussi di
sfollati impossibilitati a rientrare nella terra patria, afflussi che per la loro
importanza non potrebbero essere affrontati col sistema di asilo e anzi lo
pregiudicherebbero. 4 - importante è la disciplina in ordine a criteri e meccanismi
per esaminare una domanda d’asilo o di protezione sussidiaria. La domanda, in
linea di principio, va esamniata da un solo membro: questo è lo stato in cui il
richiedente è entrato per la prima volta, o quello che ha accertato l’ingresso illegale
o lo stato cui per primo sia stata presentata la domanda. 5 - per quanto concerne
le condizioni di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale oggi la direttiva
garantisce una tutela più elevata per le categorie sensibili, minori e vittime di
violenze, ma si precoccupa anche delle condizioni per l’accesso al lavoro, della
scolarizzazione, della formazione professionale, dell’assistenza sanitaria ecc. Tali
obblighi vann rispettati anche dal membro che ospita provvisoriamente il soggetto
in attesa di trasferirlo allo stato competente per l ‘esame della domanda di
protezione.
c) la politica comune in materia di immigrazione - Il Trattato impone all’UE di
sviluppare una politica comune intesa ad assicurare la gestione efficace dei flussi
migratori, l’equo trattamento dei cittadini terzi regolarmente soggiornanti in Ue e la
prevenzione e contrasto all’immigrazione illegale e alla tratta di esseri umani (si
prevede il rilascio del titolo di soggiorno ai cittadini terzi di ciò vittime che cooperino
con le autorità competenti). Anche in tale settore si prevede dunque un intervento
organico e coordinato, con Lisbona poi si arriva a un ulteriore traguardo poichè si
generalizza in materia il ricorso alla procedura legislativa per l’adozione di tali
misure (ancorchè in materia fanno da padrone le direttive del Consiglio cui va
riconosciuto di definire gli standars minimi di settore). 1 - per gli immigrati regolari il
legislatore deve adottare misure per la definizione dei diritti di cittadini terzi
soggiornanti in un membro comprese condizioni di circolazione e soggiorno in altri
stati da un lato (si assicura il diritto di parità di trattamento con i cittadini del
membro in cui soggiornano per: condizioni di lavoro, libertà di associazione,
istruzione, formazione, riconoscimento di diplomi e qualifiche professionali,
agevolazioni fiscali ecc) , dall’altro le condizioni di ingresso e soggiorno e norme per
rilascio di visti e titoli di soggiorno lungo - 5 anni di soggiorno ininterrotto oltre a
reddito sufficiente e assicurazione sanitaria - , compresi quelli per il
ricongiungimento familiare (lo straniero richiedente deve essere titolare di un
permesso di soggiorno di validità pari o superiore ad un anno e avere la prospettiva
fondata di ottenere un soggiorno stabile; la direttiva definisce i familiari in modo
tradizionale, ma gli stati possono includervi altri soggetti es. partner non coniugato).
In caso di soggiorno lungo si consente allo straniero di soggiornare per un periodo
superiore ai 3 mesi in nu altro membro ivi svolgendo attività economica o
frequentando corsi di studio o formazione e ciò continuando a godere di tutti i diritti
goduti nel primo stato (almeno fino all’acquisizione del medesimo status dopo la
permenanza nel secondo stato per più di 5 anni). 2 - per quanto riguarda
l’immigrazione clandestina e il soggiorno irregolare, compresi allontanamento e
rimpatrio si noti la direttiva rimpatri del 2008. Si fissano regole comuni e procedure
molto puntuali tanto per l’espulsione quanto per il trattenimento in attesa
dell’allontanamento al fine di garantire il rispetto dei diritti fondamentali. per quanto
concerne l’allontanamento, eventualmente oggetto di ricorso, nelle more del
giudizio lo stato può trattenere il soggetto in apposti centri fino ad un massimo di 18
mesi e cessare appena non è più ragionevole una prospettiva di rimpatrio. Nel
silenzio della direttiva, in caso di fallimento dell’allontanamento, spetterà al singolo
stato prevedere misure eventualmente anche penali per sanzionare il soggiorno
divenuto irregolare. 3 - la disciplina dell’immigrazione irregolare è completata da
specifici accordi pre-Lisbona, conclusi dagli stati, di riammissione di stranieri che
non posseggano più le condizioni per l’ingresso, la presenza o il soggiorno nel
territorio di uno dei membri. Oggi la competenza dell’UE è stata rafforzata ma
rimane comunque concorrente a quella nazionale.
Lo spazio di giustizia: la cooperazione giuridica e giudiziaria in materia
civile - Lisbona ha inserito tale cooperazione nello SLSG, come componente unica
del settore giustizia. Il TFUE sancisce il principio del reciproco riconoscimento delle
decisioni giudiziarie ed extragiudiziarie tra paesi membri che si fonda sulla fiducia
reciproca tra gli ordinamenti, pietra angolare del sistema. Per consentire tale
risultato, il legislatore, mediante procedura legislativa ordinaria (è prevista per
talune materie delicate, es. diritto di famiglia, una decisione all’unanimità del
Consigio previa consultazione del PE), può adottare misure per: rendere esecutive le
decisione giudiziare e non tra i membri (materia oggetto della storica Convenzione
di Bruxelles del 68 aggiornata da ultimo dal Re UE 2012 che include in tale
cooperazione: le decisioni in materia matrimoniale e di responsabilità genitoriale, le
procedura di insolvenza, i procedimenti ingiuntivi di pagamento, gli atti pubblici in
materia di successioni ecc) notificare e comunicare atti giudiziari e non, cooperare
nell’assunzione dei mezzi di prova, sviluppare metodi alternativi di risoluzione delle
controversie, pemettere la formazione dei magistrati (anche la Corte di Giustizia
concorre nel prevedere iniziative e programmi) ecc. La competenza in esame è
concorrente, il che comporta che gli Stati possono legiferare in materia ove l’Unione
non l’abbia fatto. Si noti che tale competenza può esercitarsi solo nelle materie civili
con implicazioni transfrontaliere e include probabilmente, sebbene vi siano opinioni
discordanti, anche diatribe che interessino stati o cittadini terzi.
Lo spazio di sicurezza: la cooperazione giuridica e giudiziaria in materia
penale - Lo spazio di sicurezza rappresenta uno dei risultati più significativi del
Trattato di Lisbona, di certo quello dei più promettenti sviluppi visto la
comunitarizzazione di una materia precedentemente gelosamente custodita dagli
stati in nome della propria sovranità (nonostante ciò si notano ancora oggi, data la
sensibilità della materia, profili istituzionali retaggio dell’influenza degli stati: potere
di iniziativa per i membri al pari della commissione, ruolo dei parlamenti nazionali,
diffusa previsione del freno d’emergenza come delle cooperazioni rafforzate,
persistenza della possibilità per i membri di stipulare accordi internazionali in
materia, limitazione della Corte di Giustizia riguardo a operazioni di polizia o per la
sicurezza interna ecc.). Lisbona tratta organicamente la materia seppur la
concretizzazione è rimessa nelle mani del legislatore; l’importanza di nuove
normative va al di là della seppur certamente utile collaborazione nella lotta ai
diversi tipi di criminalità che trattano. Si sta aprendo uno scenario di riflessione sui
tradizionali principi di diritto penale dei membri, sulla loro adeguatezza alle
esigenze della lotta agli eurodelitti e sulla eventualità di un loro adattamento in
un’ottica di integrazione e di rispetto dei diritti fondamentali: l’iniziale disinteresse
della dottrina penalistica europea sta volgendo al termine. La materia è contenuta
nel Capo 4, cooperazione giudiziaria, e 5, cooperazione di polizia, del Titolo V. Il
Capo 4 si articola su 3 filoni: riconoscimento delle decisioni penali, riavvicinamento
delle legislazioni penali dei membri sia processuali che sostanziali, prevenzione alla
criminalità. Si definiscono poi ruolo e competenze di Eurojust e si pongono le basi
per una Procura Europea. Primo filone: a) Lisbona e la prassi a valle dello stesso
raccolgono i frutti in un’elaborazione politica e legislativa che risale a metà anni 90
ed è proseguita con piani della Commissione. Alla luce di ciò, si è chiarito che il
principio riguarda il riconoscimento di qualsiasi sentenza e decisione: gli effetti della
sentenza saranno queli previsti dallo stato che ha emanato la sentenza, nonchè
quelli previsti dal diritto penale dello stato che riconosce la decisione a prescindere
da un esatta corrispondenza sul piano delle disposizioni materiali e processuali,
poichè è decisiva al riguardo la fiducia reciproca tra i membri, pietra angolare del
sistema, e la comunanza dei principi fondamentali che supporta tale fiducia e
permette di non ricorrere alla procedura di estradizione, sicuramente più
problematica. Già prima di Lisbona il legislatore aveva adottato una serie di misure
e decisioni quadro di cui degna di nota rimane sicuramente quella relativa al
mandato d’arresto europeo, MAE del 2002 al fine di sostituire il tradizionale istituto
dell’estradizione. L’emissione del MAE da parte delle autorità di un membro impone
allo stato richiesto la consegna della persona perseguita, le giustificazioni di un
eventuale rifiuto sono limitate al minimo. Ma in materia si devono ricordare anche le
misure che applicano il principio in esame del reciproco riconoscimento in aspetti
specifici: per i provvedimenti di blocco dei beni e sequestro probatorio, sanzioni
pecunarie, confische, pene detentive o misure privative della libertà personale, o
per isitituore il mandato europeo di ricerca prove, MER, diretto all’acquisizione di
oggetti documenti e dati da utilizzare nei processi penali ecc. Tra le misure
successive a Lisbona si segnalano la direttiva del 2011 sull’ordine di protezione
europeo per le vittime dei reati al fine di assicurare loro una protezione anche in
casi di trasferimenti in altri stati membri; e la direttiva del 2014 che crea uno
strumento unico per riordinare la materia previgente: “l’ordine europeo di indagine
penale” che una volta emesso impone ai membri di compiere atti di indagine per
l’acquisizione o trasmissione di prove in loro possesso. Al reciproco riconoscimento
di sentenze penali conseguono gli effetti preclusivi in base al noto principio del ne
bis in idem: una volta passata in giudicato una sentenza definitiva di assoluzione o
condanna il soggetto non può più essere perseguito per tali fatti (materia non
toccata da Lisbona e che continua dunque ad essere regolata da Schengen come
comunitarizzato da Amsterdam). Infine il principio implica l’obbligo di prendere in
considerazione le sentenze definitive in un nuovo giudizio instaurato nello stato del
riconoscimento, soprattutto ai fini dell’individualizzazione della sanzione (in positivo:
per evitare il cumulo delle pene per gli stessi fatti; sia in negativo: ad esempio ai fini
dell’accertamento della recidiva). b) L’obiettivo del reciproco ricnpscimento si
consegue anche con misure di sostegno e accompagnamento. La più importante di
queste riguarda l’aspetto della risoluzione dei conflitti di giurisdizione. In una
decisione quadro del 2009, si impone una procedura consultiva al fine di evitare
procedimenti paralleli, e ciò sulla base di criteri che possiamo ritrovare nella
relazione del 2003 di Eurojust: tener conto del luogo in cui si è verificato
prevalentemente il fatto di reato, il luogo in cui si è subita la maggior parte dei
danni, il luogo in cui si trova l’indagato o imputato, la cittadinanza o residenza dello
stesso, gli interessi rilevanti di questo o della vittima o dei testimoni, ecc. c) altre
misure di accompagnamento riguardano la formazione dei magistrati, già detto
nell’ambito civile, e la cooperazione tra autorità giudiziarie circa l’azione penale e
l’esecuzione delle decisioni: si notino a tal riguardo la creazione della rete giudiziaria
europea, le decisioni quadro sullo scambio di informazioni sulle condanne penali
pronunciate nei diversi stati ecc. Secondo filone L’azione si presenta distinta in 2
disposizioni ma su entrambi i fronti si prevedono misure minime, inoltre per
entrambe si preve il ricorso a procedure legislative ordinarie, salve ipotesi di
cooperazioni rafforzate o di freno d’emergenza; infine il legislatore può intervenire
solo se le misure prospettate siano necessarie ai fini della cooperazione e se
riguardino materie penali di respiro transnazionale a) per quanto riguarda il
riavvicinamento delle legislazioni nazionali in materia processuale questo può
riguardare: l’ammissibilità reciproca di prove tra membri (tale aspetto risulta non del
tutto separabile dal riconoscimento delle decisioni penali detto poc’anzi, il che
comporta una serie di problematiche: ad esempio solo qui è possibile attivare il
freno d’emergenza), i diritti della persona durante la procedura penale (l’Unione ha
previsto qui un’azione per tappe: per ora solo direttive sul diritto all’interpretazione
e traduzione nei processi, sul diritto di informazione e su vari aspetti del diritto di
difesa), i diritti delle vittime. b) per quanto concerne le legislazioni nazionali
sostanziali, si precisa che il riavvicinamento deve tradursi in misure minime relative
alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente gravi
che presentano una dimensione transanazionale (cioè terrorismo, tratta di esseri
umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, il traffico illecito di
stupefacenti e di armi, il riciclaggio di denaro, la corruzione, la crimanlità
informatica e organizzata). Il ravvicinamento è quindi delimitato a un’ampia serie di
ipotesi definite in funzione della gravità della criminalità sicchè possono rilevare
anche reati che si esauriscono all’interno di un solo stato membro. Venendo agli atti
in materia, già pre Lisbona poi aggiornati e riveduti in seguito, possiamo ricordare le
decisioni quadro del Consiglio in materia di lotta contro: falsificazione e
contraffazione dell’euro, il riciclaggio di denaro, la tratta degli esseri umani, il
favoreggiamento dell’ingresso illegale, lo sfruttamento sessuale dei bambini e la
pornografia infantile, il terrorismo, la criminalità organizzata ecc. Degna di nota è
poi la possibilità del legislatore europeo di intervenire con procedure legislative
ordinarie o speciali prevedendo norme minime relative alla definizione dei reati e
delle sanzioni nel settore rilevante considerato, al fine di estendere l’intervento
dell’Unione in materia penale anche al di là delle sfere di criminalità sopra elencate,
a condizione che l’intervento si riveli necessario per garantire la efficace attuazione
della politica UE in un settore armonizzato. Terzo filone. Si prevedono anche misure
volte ad incentivare e sostenere le azioni dei membri nel campo della prevenzione
della criminalità per quanto concerne la cooperazione giudiziaria. La previsione, che
in ragione del suo oggetto avrebbe trovato più appropriata collocazione nel capo
dedicato alla cooperazione di polizia, istituisce una competenza limitata e parallela
a quella dell’Unione, dato che questa, diversamente dalle altre ipotesi contemplate
nel Capo, può solo sostenere l’azione statale già avviata. In ragione di ciò, le
iniziative dell’Unione si sono tradotte in misure di supporto alla ricerca, studio,
osservazione e scambio di informazioni sulla prevenzione della criminalità, la più
importante delle quali è la decisione 2009 che istituisce la Rete europea di
prevenzione della criminalità.
Segue: Eurojust - Già con il Programma di Tampere del 1999 il Consiglio europeo
annunciava l’intesa per l’istituzione di un unità composta da pubblici ministeri,
magistrati e funzionari di polizia distaccati da ogni membro, al fine di agevolare il
corridnamento tra le autorità nazionali responsabili dell’azione penale e cooperare
con la rete giudiziaria europea. Istituito con decisione nel 2002, il merito di Lisbona
non è tanto nella previsione di Eurojust a livello di diritto primario quanto di averlo
inserito in quadro di interventi volti ad accentuarne l’efficacia e a conformarne
competenze e modalità di azione al rispetto dei principi generali dell’ordinamento e
dei diritti fondamentali. Secondo il TFUE ad Eurojust spetta il compito di sostenere e
potenziare il coordinamento tra autorità nazionali responsabili dell’azione penale
contro la criminalità grave che interessa due o più membri o che richiede un’azione
penale su basi comuni avvalendosi delle operazioni e informazioni fornite da stati e
Europol. I compiti di Eurojust: avviare indagini penali e azioni penali, in particolare in
casi di reati finanziari verso l’Unione, coordinare indagini e azioni, potenziare la
cooperazione giudiziaria. Eurojust può altresì svolgere funzioni di coordinamento nei
rapporti con stati terzi e organizzazioni internazionali (es. Interpol) apprestando
punti di contatto o accordi. Sfugge ad Eurojust il compimento di atti ufficiali di
istruttorie penali, di competenza dei funzionari nazionali. Eurojust è un’agenzia
dell’Unione dotato di personalità giuridica, composto da un rappresentante per stato
che sia magistrato, giudice o funzionario di polizia nel rispettivo paese in carica per
4 anni e affiancato da assistenti, un aggiunto e corrispondenti nazionali. Insieme ai
rappresentanti della Commissione compongono il Collegio, con presidente e vice,
che nomina un direttore amministrativo. I membri di Eurojust, insieme ai
corrispondenti nazionali in materia di terrorismo e ai i membri della Rete giudiziaria
europea concorrono a formare un Sistema di coordinamento nazionale Eurojust che
permette di coinvolgere nella cooperazione le varie componenti nazionali
interessate. Uno snello Coordinamento permanente, un solo rappresentante per
stato, assicura un una più efficace incisività del sistema.
Segue: Procura Europea - Innovazione del Trattato di Lisbona: organo oggi
inserito nell’architettura istituzionale e creato al fine di tutelare gli interessi
finanziari dell'Unione. Il TFUE prevede che il Consiglio, con procedura legislativa
speciale possa adottare regolamenti volti ad istituire una Procura europea a partire
da Eurojust al fine di combattere i suddetti reati. Sempre con regolamenti verrano
stabiliti statuto, condizioni di esercizio delle funzioni, regole procedurali ecc. Fin da
subito il TFUE sancisce che il suo compito sta nell’ individuare e perseguire e
rinviare a giudizio gli autori di tali reati anche con la collaborazione di Europol. Per
tutti i reati indicati l’azione della Procura sarà uniforme in tutto il territorio UE, ma si
noti che per le indagini resteranno in vigore procedure nazionali, e per le azioni
penali l’esercizio avverà innanzi agli organi giurisdizionali dei singoli stati. I
regolamenti non sono ancora stati adottati quindi non sappiamo in quali termini
sarà configurata la Procura. L’organo dovrebbe essere il più indipendente possibile,
anche se la sua azione verrà probabilmente assoggettata a PE e parlamenti
nazionali, e avere una struttura decentrata integrata negli ordinamenti giudiziari dei
membri; la sua azione sarà poi da coordinare con Eurojust, dal quale si sviluppa, con
Europol dato che si avvarrà della sua intelligence e con l’OLAF (Ufficio europeo per
la lotta antifrode) che svolge oggi indagini in casi di reati contro interessi finanziari
UE per poi denunciarli alle autorità penali nazionali.
La cooperazione di polizia e Europol - E’ con Schengen, come per molti aspetti
dello SLSG, che la cooperazione di polizia inizia a tradursi in atti formali, seppur
esterni al sistema dei Trattati (precedentemente, nel 75, era stato istituito il Gruppo
TREVI, acronimo per terrorismo, radicalismo, estremismo e violenza internazionale
con il quale le competenti autorità dei membri iniziarono a collaborare con appositi
gruppi di lavoro in maniera informale). Menzionalta a livello di diritto primario con
Maastricht, comunitarizzata con Amsterdam, sarà Lisbona a rendere la cooperazione
di polizia materia dell’Unione mediante il TFUE. La cooperazione investe, dal punto
di vista soggettivo, qualsiasi organismo nazionale coinvolto in attività di
prevenzione, investigazione e individuazione dei reati, a questi si aggiungono organi
europei quali: Eurojust, Europol, OLAF, il SIS, il VIS, Frontex. Il TFUE precisa che con
procedura legislativa ordinaria il PE e il Consiglio possono stabilire misure attinenti:
alla raccolta, archiviazione, trattamento, analisi e scambio delle pertinenti
informazioni (si intende la interoperabilità delle banche dati nazionali e dell’Unione,
con un occhio alla protezione dei dati personali); al sostegno della formazione del
personale e della cooperazione relativa allo scambio di personale e attrezzature e
alla ricerca criminologica; alle tecniche investigative comuni ai fini di individuare
forme gravi di criminalità organizzata. Europol Già previsto da Maastricht, è Lisbona
che ne completa e amplia la disciplina e attività. Europol ha il compito di sostenere
e potenziare l’azione delle autorità di polizia dei membri e la reciproca
collaborazione nella prevenzione e lotta contro la criminalità grave che interessa
due o più stati membri, il terrorismo e le forme di criminalità che ledono un
interesse comune oggetto di una politica comune dell’Unione. Il campo d’azione
dell’organo riguarda crimini che trascendono il singolo stato e che per portata,
gravità e conseguenze esigono un’azione comune. Europol deve collaborare con le
autorità nazionali, mettendo a disposizione delle stesse le proprie capacità
operative, ma vi sono 2 limiti: le azioni operative vanno condotte in collegamento e
intesa con le autorità localie in secondo luogo l’applicazione di misure coercitive
resta di dominio dell’autorità nazionali competenti. Europol si configura come
agenzia dell’Unione dotata di personalità giuridica e articolata su 2 livelli: una
struttura centrale con sede all’Aja (costituita dal Consiglio di amministrazione, che
è l’organo deliberativo, composto da un rappresentante di ciascun membro e della
Commissione, e dal Direttore, nominato per 4 anni e responsabile della gestione) e
una decentrata formata da funzionari nazionali. L’attività è sottoposta alla vigilanza
di PE e parlamenti nazionali ma sono previsti anche controlli amministrativi in
relazione alla tutela dei dati personali sia in sede nazionale che in sede europea
presso l’autorità di controllo comune, ferme restando le competenze del Garante
europeo della protezione dei dati. Per i controlli giurisdizionali resta la competenza
della corte di Giustizia. Europol può cooperare con istituzioni, uffici, agenzie quali
Eurojust, OLAF, Frontex, Bce, Accademia europea di polizia ecc con i quali può
stipulare accordi di lavoro. Inoltre il personale di Europol può partecipare alle
squadre investigative comuni nella misura in cui i reati su cui indagano ricadano
nelle competenze dell’ufficio. Ma gli accordi di Europol possono anche trascendere
dalla sfera interna dell’UE, specie per l’instaurazione di rapporti con organismi
operanti nello stesso settore (si pensi all’Interpol).

CAPITOLO VI - LA POLITICA COMUNE DEI TRASPORTI


Premessa - Delle 3 politiche comuni previste dal TCEE alle origini delle Comunità
(agricola, dei trasporti e commerciale) solo le prime due erano collegate con la
realizzazione del mercato interno. Ed infatto oggi la politica commerciale è stata
ricondotta all’azione esterna dell’Unione, mentre le altre restano nell’area del
mercato interno. Anche ai trasporti, come per l’agricoltura, il Trattato riserva un
apposito Titolo, il VI, nell’ambito della generale disciplina di realizzazione del
mercato interno e questo perchè i trasporti presentano una peculiarità che giustifica
una distinta disciplina. Lungo e tortuoso è stato, ed è ancora oggi, il cammino verso
una politica comune dei trasporti vuoi per la varietà di forme in cui può articolarsi
ciascuna (poi segnata da tradizioni, sviluppi e regolamentazioni diverse), vuoi per la
diseguaglianza strutturale delle imprese che operano nel settore, da grandi imprese
monopolistiche a centinaia di piccole imprese private, vuoi per l’interferenza dei
pubblici poteri nella creazione e accesso alle infrastrutture sia nell’imposizione di
obblighi di servizio pubblico suscettibili di falsare le condizioni concorrenziali ecc. La
disciplina del Titolo VI si applica al trasporto di cose e persone per via terrestre,
ferroviaria, su strada e per via navigabile ma non si estende direttamente alla
navigazione marittima e aerea, salvo se così decisa il legislatore.
Profili comuni. Aspetti istituzionali - Come sancisce il TFUE, per perseguire gli
obiettivi della politica dei trasporti, il legislatore può stabilire: norme comuni
applicabili ai trasporti internazionali in partenza, arrivo o transito sul territorio di un
membro (l’internazionalità è data dal varco di almeno una frontiera comunitaria);
condizioni per l’ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali di un
membro (si intende la pratica di cabotaggio, cioè una prestazione di servizi in cui i
vettori di uno stato comunitario devono poter entrare, a titolo temporaneo, in un
altro membro senza dover qui disporre di sede o stabilimento); misure atte a
migliorare la sicurezza del servizio; ogni altra disposizione utile (es. norme relative
alla ricerca e sviluppo tecnologico, alla tutela ambientale ecc). Norma centrale che
fonda la ricca regolamentazione di tutti i vari tipi di trasporto. Altre norme rinvenibili
nel Trattato che mostrano la caoticità della materia e la difficoltà di enucleare un
quadro organico sono: la necessità di bloccare ogni forma di discriminazione, gli
aiuti giustificati dalle esigenze del servizio pubblico, si stabilisce una tarriffazione
ancorata alla situazione economica dei vettori, si vietano misure statali suscettibili
di alterare la concorrenza, si fissano limiti alle tasse e ai canoni che uno stato può
percepire in virtù del passaggio dei vettori alle frontiere ecc. La procedura per
emanare misure in tale settore è la quella legislativa ordinaria, ma è previsto anche
l'intervento del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni oltre che,
in taluni casi, anche della Commissione assistita dal Comitato trasporti. La
competenza è concorrente, anche se con Lisbona la centralità degli stati è
diminuita; sta di fatto che gli stati possono legiferare e adottare atti giuridicamente
vincolanti. Data la vocazione internazionale della materia, la competenza
concorrente si riflette ovviamente anche sul versante dell’azione esterna, dove vige
il principio del parallelismo tra competenze interne ed esterne. Ove la competenza
esterna dell’Unione sia stata esercitata, e cioè sia diventata esclusiva, gli Stati non
potranno contrarre, con stati terzi, obbligazioni; qualora invece la competenza risulti
ancora condivisa, sarà necessario instaurare una stretta cooperazione in
negoziazione, stipulazione e adempimento dell’accordo. L’Unione, in azione esterna,
ha concluso vari accordi bilaterali e multilaterali (es. Interbus, Accordo di Montreal
sul trasporto aereo ecc) e partecipa a organizzazione internazionali di trasporti (es.
WTO).
I principi informatori - I principi ispiratori sono libertà e non discriminazione tra
cittadini dei membri. In questa direzione operano le norme comuni tanto per i
trasporti internazionali quanto per il cabotaggio (la non discriminazione è qui
argomento sensibile: sulle condizioni stabilite dal legislatore UE, gli stati hanno
l’obbligo di estendere ad essi il trattamento riservato ai loro vettori nazionali
affinchè sia garantita la parità di trattamento; nelle more di tale misure gli stati
hanno un obbligo di standstill: si vieta loro di introdurre o modificare norme che
direttamente o meno incidano negativamente sulle condizioni dei vettori esteri). E’ il
Consiglio che, a maggioranza qualificata, adotta le misure più appropriate al rispetto
del principio, mentre alla Commissione compete il controllo della sua osservanza
mediante contatto diretto con gli stati. Non risultano, a parte quelli desumibili dai
principi generali dell’ordinamento, strumenti di tutela specifici a favore di eventuali
soggetti lesi da dette violazioni. Si può rincondurre al principio della parità quella
previsione TFUE che impone ai membri di ridurre progressivamente le tasse e i
canoni al passaggio delle frontiere da parte del vettore al fine di ridurre la disparità
con vettori interni.
L’applicabilità delle regole di concorrenza e della disciplina sugli aiuti di
stato - Per quanto concerne la concorrenza è stato grazie alla giurisprudenza della
Corte e alla modernizzazione della politica di concorrenza che si è dato impulso
normativo all’applicazione delle regole antitrust, tanto sostanziali, quanto
procedurali, all’interno del settore dei trasporti. E’ stato così previsto un quadro
regolamentare generale, pur tuttavia ancora oggi permangono Re. specifici in tutti i
settori della disciplina trasporti che statuiscono eccezioni alla concorrenza. Per
quanto riguarda il trasporto ferroviario infatti, vi sono alcune categorie di accordi,
decisioni o pratiche concordate che abbiano ad oggetto miglioramenti tecnici che
sono incompatibili con la generale regola della concorrenza. Lo stesso dicasi per il
trasporto marittimo, anche se la normativa odierna ha ristretto tali eccezioni ai soli
casi dei consorzi, cioè le intese tecniche-commerciali che abbiano lo scopo di
instaurare una cooperazione per l’esercizio comune di servizi di trasporto tra
compagnie di linea, al fine di razionalizzare le loro operazioni. Per quanto attiene al
settore aereo, poichè la Commissione pur avendo la facoltà di adottare esenzioni in
materia non ha ancora autorizzato nulla, le regole generali in materia antitrust sono
qui applicabili senza esclusione.
Passando alle normative riguardanti gli aiuti di stato, entriamo in un settore in cui i
finanziamenti pubblici e le sovvenzioni statali sono assai diffusi. Il Trattato detta
alcune regole specifiche che derogano la materia generale, che comunque si applica
per tutti gli altri aspetti. In prima istanza il TFUE sancisce che sono compatibili coi
Trattati gli aiuti tendenti a mantenere un equilibrio economico ai fini della
coesistenza di differenti mezzi di trasporto o a sostenere lo sviluppo delle tecniche
più avanzate di trasporto utili alla collettività, e gli aiuti volti a compensare le
perdite delle imprese che svolgono un servizio pubblico. Con regolamento del 2007
la materia è stata riorganizzata e semplificata: si stabiliscono le modalità con le
quali i membri possono imporre o stipulare obblighi di servizio pubblico
compensando gli operatori per i costi sostenuti e/o conferendo loro diritti di
esclusiva in cambio di detti obblighi al fine di ampliare, rendere più sicuri, diminuire
i prezzi e migliorare la qualità di forniture di servizi di quelli risultanti dalla normale
concorrenza. Sempre il TFUE cerca di evitare che l’intervento pubblico nel settore si
traduca in forme di sostegno protezionistico a determinate industrie mediante
applicazione di tariffe agevolate, idonee a falsare la concorrenza, salvo
autorizzazione della Commissione previa consultazione del paese membro ( la
misura dovrà comunque essere limitata al tempo necessario per ripristinare le
normali condizioni di concorrenza).
Il trasporto ferroviario - Difficile fu la liberalizzazione di un settore in cui le
imprese erano al tempo stesso proprietarie delle infrastrutture ed utilizzatrici
esclusive delle stesse e dove era diffusa la loro natura pubblica e posizione
monopolistica. Già dal 1991 si iniziò a separare la gestione dell’infrastruttura
dall’esercizio del servizio, ma l’effettiva liberalizzazione avverà con una serie di
pacchetti legislativi approvati tra il 2001 e 2007. I risultati ottenuti possono così
riassumersi: separazione della contabilità dell’impresa ferroviaraia al pari di una
comune società commerciale (i bilanci dell’impresa vanno tenuti separati: da un lato
l’attività di prestazione del servizio, dall’altro la gestione dell’infrastruttura);
possibilità di richiesta da parte dell’impresa ferroviaria se in possesso di requisiti di
onorabilità, capacità professionale e finanziaria, allo stato di stabilimento, di una
licenza; a tal fine viene istituito in ogni membro un organismo di regolamentazione
indipendente che vigila sulla concorrenza e cui può far ricorso chiunque ritenga di
essere stato oggetto di trattamento iniquo o discriminatorio. La disciplina in vigore
ha poi inciso anche: sull’interoperabilità del sistema ferroviario ad alta velocità e
convenzionale circa progetti, costruzioni assetti e gestioni; sulla certificazione dei
macchinisti addetti alla guida dei treni; sui diritti e obblighi dei passeggeri, inclusi gli
obblighi/responsabilità delle imprese in caso di ritardi, qualità dei servizi ecc. E’
stata poi istituita un Agenzia ferroviaria europea, la quale applica la normativa UE
volta a potenziare concorrenzialità, interoperabilità dei sistemi ferroviari, e un
approccio comune in materia di sicurezza del sistema.
Il trasporto stradale - Il trasporto stradale di merci e viaggiatori è oggi
liberalizzato per quanto attiene all’accesso di attività di trasportatore, che è
condizionata da requisiti di onorabilità e idoneità finanziaria e professionale,
permettendo così servizi senza subire discriminazioni fondati su nazionalità o
residenza. Altra normativa discplina l’accesso al mercato internazionale del
trasporto merci, impnendo ai cittadini UE il possesso di una licenza comunitaria
mentre ai cittadini terzi si richiede anche un attestato di conducente. Il legislatore si
è poi occuparto anche di sicurezza del traffico stradale con un occhio ai tempi di
guida dei ocnducenti professionisti. Degna di importanza è la normativa di tutela
ambientale che a partire dagli anni 90 si è occupata di standard di emissione,
tassazione di mezzi pesanti per il trasposto di merci (eurobollo), promozione di uso
di biocarburanti, omologazione dei veicoli a motore, euro VI, ecc
Il trasporto fluviale - In questo ambito, dato lo scarso interesse a rigurado, non si
può parlare di vera politica comune. L’unica navigazione fluviale intracomunitaria
era quella del fiume Reno, regolata da metà 1800, poi col Libro Bianco del 2001
questa modalità di trasporto green è tornata alla ribalta. La prestazione dei servizi
è stata liberalizzata per tutti i vettori comunitari dalla direttiva che ha
regolamentato l’accesso alla professione di trasportatore e e promosso il
riconoscimento reciproco di diplomi certificati ecc. Addirittura si è previsto un
modello di certificato nazionale unico di conduzione delle navi, rilasciato dal paese
membro di appartenenza al fine di eliminare qualsiasi discriminazione motivate da
nazionalità o stabilimento per il vettore trasportatore di merci o persone. Altre
normative riguardano la sicurezza delle navi nella navigazione interna (certificato
comunitario attestante la conformità delle navi a requisiti comuni), la tariffazione
del trasporto fluviale ecc
Il trasporto marittimo - Liberalizzazione avviata molto tardi, grazie all’impulso
della Corte. Questa viene completata con regolamento sul cabotaggio marittimo che
stabilì dal gennaio 1993 la libera prestazione dei servizi agli armatori che impiegano
navi registrate in un membro e che battono bandiera del medesimo. Gli stati
possono poi concludere contratti di servizio pubblico, o imporre obblighi di servizio
pubblico alle compagnie di navigazione verso le isole a condizione che lo facciano
su base non discriminatoria. Inoltre tali prestazioni di cabotaggio marittimo possono
essere soggette a autorizzazione amministrativa solo se venga dimostrata
un’effettiva esigenza di servizio pubblico per l’insufficienza di servizi regolari uin
una situazione di libera concorrenza. Altre regolamentazioni riguardano il
riconoscimento di certificati nazionale di conduzione di navi nella navigazione
interna, quelli per la sicurezza della navigazione sollecitate dai disastri delle
petroliere Erika e Prestige (norme comuni per le ispezioni e le visite di controllo nello
stato di approdo, per le responsabilità dei vettori in caso di incidenti, per le
assicurazioni degl armatori ecc; è stata istituita l’Agenzia europea per la sicurezza
marittima e un sistema di monitoraggio del traffico navale ) e infine quelle di
protezione dell'ambiente marino dall’inquinamento.
Il trasporto aereo - Anche qui, come nel trasporto marittimo, lenta
liberalizzazione mediante pacchetti legislativi e solo dopo interventi della Corte. Il
primo riguardava la riduzione e la semplificazione nell’approvazione delle tariffe
degli aerei di linea, col secondo si potenzia la liberalizzazione mediante maggiore
libertà nella fissazione di tariffe e capacità di trasporto nonchè fissando le prime
norme sul trasporto di merci. Ma è dal 92 che il cerchio si è chiuso: liberalizzazione
cabotaggio, tariffe e capacità di trasporto, armoizzazione requisiti tecnici e
economici per l’ingresso nel mercato, riconocscimeno a tutti i vettori in possesso
delle abilitazioni richieste la piena libertà di accesso alle rotte, con la sola riserva
degli obblighi di servizio pubbllico. Col pacchetto del 2004, cd. cielo unico europeo,
si crea uno spazio aereo soggetto al controllo di una rete di autorità nazionali al fine
di rafforzare la sicurezza e l’efficienza del traffico, di minimizzare i ritardi ecc.
Numerosi sono stati poi gli accordi di diritto internazionale bilaterali, chiusi tra stati
UE e paesi terzi, si segnala il cd. open sky con gli USA che però, a detta della Corte,
confliggono col diritto interno in merito a sistemi telematici di prenotazione, tariffe
intracomunitarie e assegnazione di bande orarie. Si è così previsto una modifica di
tali accordi al fine di renderli compatibili conl diritto UE, open sky è stato modificato
nel 2010, in attesa di nuovi accordi in sostituzione dei bilaterali vigenti. Altre
normative riguardano l’assistenza negli scali, la sicurezza tanto nella costruzione
quanto nelle conseguenze degli incidenti di volo e i connessi diritti dei passeggeri, i
diritti in caso di negazione d’imbarco, cancellazione o ritardo prolungato del volo,
per l’inquinamento acustico.

CAPITOLO VII - CONCORRENZA, FISCALITA’ E RAVVICINAMENTO DELLE


LEGISLAZIONI
I. CONCORRENZA E AIUTI DI STATO
Premessa - La politica della concorrenza ha lo scopo di preservare una struttura di
mercato competitiva, in modo da assicurare un’efficiente allocazione delle risorse e
quindi la migliore qualità di beni e servizi offerti al prezzo più basso possibile,
nonchè una maggiore possibilità di scelta per il consumatore. Non sorprende
dunque, che uno degli obiettivi principali dell’UE, sia l’instaurazione di un mercato
concorrenziale. Ciò è rimarcato oggi da Lisbona, nel TFUE al Titolo VII e nel
Protocollo 27, che considera la materia una competenza esclusiva dell’UE.
Riassuntivamente tale disciplina s’impernia da un lato sul divieto alle imprese di
realizzare intese ed esercitare una posizione dominante in termini pregiudizievoli
per il mercato, antitrust in senso stretto, dall’altro sul divieto ai membri di
concedere alle imprese, con risorse pubbliche, aiuti atti a falsare il mercato. In
materia di aiuti alle imprese una forte modernizzazione è avvenuta con il Re 2003:
si è instaurato un sistema fortemente decentrato al fine di attribuire alle autorità
antitrust nazionali competenze prima riservate alla Commissione, il cui
funzionamento è basato su una cooperazione tra questa e dette autorità attraverso
consultazioni e scambi di informazioni. Per le competenze in seno all’UE, al Consiglio
spetta il potere normativo, mentre alla Commissione la funzione di guardiana della
concorrenza: vigila sulle intese e sugli aiuti di stato.
a) Le regole applicabili alle imprese. Il divieto delle intese - Il TFUE sancisce
che sono incompatibili col mercato interno, e quindi nulli ex tunc, gli accordi tra
imprese, le decisioni di associazioni di imprese e le pratiche concordate che possano
pregiudicare il commercio tra stati e che abbiano per oggetto o per effetto di
impedire, falsare o restringere il gioco della concorrenza (se per oggetto, l’accordo
è vietato senza eaminare gli effetti concretamente prodottisi nel mercato rilevate;
se per effetto sarà vietato solo qualora effettivamente produca effetti
anticoncorrenziali su tale mercato). Senza simili fenomeni di concertazione le
imprese sono costrette a un costante confronto competitivo sul piano del prezzo/
qualità del prodotto/servizio e questo è la base della concorrenza. Per impresa la
Corte intende qualsiasi entirà che eserciti un attività economica, a prescindere dallo
status giuridico e dalle sue modalità di funzionamento (non rilevano ne’ la forma, nè
l’organizzazione interna nè le finalità perseguite: importa solo la natura dell’attività
in essere), chiaramente la nozione ha un respiro ben più ampio della definizione
nazionale del concetto. Dunque si assoggettano alle norme sulla concorrenza anche
le imprese pubbliche (cioè quelle influenzate dai pubblici poteri per ragioni di
propretà o partecipazione finanziaria o normativa che la disciplina). La disposizione
mira a contemperare gli interessi nazionali sottostanti a interventi statali
all’apertura dei mercati: evidente applicazione del principio di leale cooperazione
che impone a qualsiasi membro di astenersi da comportamenti che pregiudichino
obiettivi UE. Nonostante la normativa venga inserita tra le regole di concorrenza per
le imprese, si rivolge ai membri. Escluse dalla normativa sulla concorrenza son le
imprese di gestione di servizi di interessse economico generale o aventi carattere
di monopolio fiscale: data la deroga ai principi fondamentali, si tratta di una
specialità il cui equilibrio all’intero di suddetta materia si è rivelato difficile nella
prassi. La commissione detiene un potere di viglianza sul rispetto della disposizione
da esercitare, all’occorrenza, con direttive e decisioni.
Segue: le intese vietate - si intendono le intese che fissano prezzi di acquisto/
vendita o altre condizioni di transazione, limitano o controllano produzione, sbocchi,
sviluppo e investimenti; ripartiscono i mercati; applicano nei rapporti commerciali
condizioni dissimili per prestazioni equivalenti; subordinano la conclusione di
contratti all’accettazione di prestazioni supplementari che non abbiano alcun nesso
con l’oggetto contrattuale. Le intese possono essere orizziontali, se riguardano due
o più imprese operanti al medesimo stadio del processo produttivo, quindi
concorrenti diretti o verticali se riguardano operatori di livelli diversi, qui
trattamento più favorevole poichè possono produrre vantaggi in termine di
efficienza che si traducono in benefici per i consumatori. Perchè si possa parlare di
intesa occore il concorso di volonta di due o più imprese (in caso di più imprese
appartenenti allo stesso gruppo l’accordo costituirà un mera ripartizione dei
compiti); si noti che il divieto in esame colpisce comportamenti adottati dalle
imprese di propria iniziativa, sicchè in presenza di una norma nazionale che obblighi
ad agire in tal senso, le imprese non sono ritenute responsabili di violazione
antitrsut (le autorità antitrust nazionali sono tenute a rimuoverla). Il TFUE per intesa
intende accordi, decisioni di associazioni di imprese e pratiche concordate,
indipendentemente dalla forma. Per accordo si intende l’esistenza tra almeno due
imprese di una comune volontà di perseguire un obiettivo o di adottare un preciso
comportamento. Per decisioni intendiamo qualsiasi tipo di deliberazione assunta da
organi o enti associativi, anche pubblici, rappresentativi di una categoria di imprese,
allo scopo di influenzare le condotte commerciali delle affiliate. Per pratica si
intende una fattispecie residuale, che censura quei comportamenti che, senza
sfociare in un vero e proprio accordo, sono comunque suscettibili di arrecare danno
al mercato ma che non rientrano nelle suddette categorie. Uno degli strumenti
collusivi più frequenti, che può essere oggetto di infrazione a sè stante laddove si
elimini o riduca l’incertezza delle future condotte di un impresa, è lo scambio di
informazioni tra imprese concorrenti. Il rischio di concertazione sussiste laddove lo
scambio riguardi dati sensibili o piani strategici, la cui disponibilità consente di
conoscere le future politiche commerciali dei propri concorrenti, riducendo i rischi di
un’attività svolta in regime concorrenziale.
Segue: le esenzioni - Sono configurabili eccezioni tanto a titolo individuale quanto
a intere categorie di intese qualora esse migliorino produzione, distribuzione dei
prodotti o promuovino il progresso economico o tecnico pur riservando agli
utilizzatori una buona parte dell’utile che ne deriva ed evitando: di imporre alle
imprese interessate restrizioni che non siano indispensabili per raggiungere tali
obiettivi e di dare a tali imprese la possibilità di eliminare la concorrenza. Tali
condizioni, il cui onere della prova spetta all’impresa che le invoca, sono cumulative:
alla mancanza di una consegue l’inapplicabilità dell’esenzione. Ad ogni modo
l’esenzione è revocabile da Commissione o autorità nazionali.
L’abuso di posizione dominante - La tendenza all’aumento di potere di mercato,
nel tentativo di aumentare le proprie quote di mercato, può degenerare in forme
patologiche allorchè le imprese pongano in essere condotte basate non sul proprio
livello di efficienza, ma sull’uso distorto del loro potere attuale di mercato, al fine di
estromettere i competitors o arrecare loro pregiudizi e ciò attraverso aumento
eccessivo dei prezzi o condizioni contrattuali esose. Quindi si tratta di salvaguardare
la concorrenza in prima istanza e in via mediata anche consumatori e concorrenti.
Per questo il TFUE vieta lo sfuttamento abusivo da parte di una o più imprese di una
posizione dominante sul mercato interno o su una parte sostanziale di questo (in
caso contrario si applicheranno le norme antitrust nazionali). Occorre inizialmente
definire il mercato rilevante, che serve a delimitare un area merceologica e
geografica in cui è possibile individuare un significativo potere di mercato. In base
ad una comunicazione della Commissione è stabilito che il mercato rilevante dal
punto di vista merceologico comprende tutti i prodotti e/o servizi che sono
intercambiabili o sostituibili dal consumatore, in ragione delle loro caratteristiche,
prezzi e uso cui sono destinati. Geograficamente comprende l’area nella quale le
imprese forniscono o acquistano prodotti o servizi, nella quale le condizioni di
concorrenza sono sufficientemente omogenee e che può essere tenuta distinta da
zone contigue perchè in queste le condizioni di concorrenza sono differenti. Ciò
permette di identificare l’ubicazione delle fonti reali di approvigionamento
alternativo di un prodotto, si da individuare le imprese fornitrici che si pongono in
rapporto di concorrenza diretta e attuale. In seconda istanza si dovrà identificare
l’entità del potere detenuto dall’impresa, cioè la sua quota di mercato. Anche qui gli
indici dai quali desumere la dominanza effettiva sul mercato derivano da apposita
comunicazione della Commissione. Per la Corte la dominanza corrisponde a una
situazione di potere economico grazie al quale tenere comportamenti indipendenti
nei confronti di concorrenti, clienti e consumatori nell’adottare la propria strategia
commerciale falsando la concorrenza. Il TFUE riconosce che una posizione
dominante può essere detenuta da una o più imprese (dominanza collettiva o
congiunta): condicio sine qua non è che le imprese siano sufficientemente legate tra
loro, in modo da adottare una condotta uniforme o una politica comune sul mercato.
Infine si dovrà accertare se l’impresa abbia abusato della propria posizione. La sola
detenzione di una tale posizione non è di per sè incompatibile con le norme
antitrust, essendo illecito soltanto il suo sfruttamento abusivo. Occorrerà accertare
se l’impresa abbia posto in essere comportamenti atti a ridurre la capacità
competitiva dei concorrenti, a rafforzare artificialmente la propria dominanza o a
realizzare politiche di mercato al fine di creare una rendita monopolistica a danno
dei consumatori. L’abuso va accertato in modo oggettivo, indipendentemente
dunque da dolo e colpa nonchè dall’effettivo impatto nel mercato rilevante, basterà
accertare la potenzialità abusiva della condotta cioè la sua idoneità a pregiudicare
il mercato. Si ignorano anche il vulnus arrecato al mercato e l’assenza di vantaggi
economici conseguiti dalla condotta.
Segue: La procedura per l’applicazione dei divieti. Gli impegni. I
programmi di clemenza. La transazione - I procedimenti possono essere avviati
d’ufficio dalla Commissone o su denuncia di qualsiasi soggetto che vi abbia
interesse. La prova dell’infrazione spetta alla Commissione, all’impresa la prova
delle condizioni per l’esenzione. La commissione può svolgere ispezioni presso i
locali e i domicili privati del personale delle stesse. La procedura si articola in 2 fasi:
fase precontenzionsa, la Commissione ricerca gli elementi di prova in un tempo
ragionevole decidendo poi se archiviare o inviare all’impresa la comunicazine degli
addebiti. Tale atto, motivato, apre il procedimento. Ora l’impresa, o qualsiasi
interessato, potranno depositare osservazioni scritte o richiedere audizioni orali.
Nelle more dell’istruzione, in presenza di danno grave e irreparabile alla
concorrenza, la Commissione potrà varare misure cautelari necessarie. Finita
l’istruttoria si può: far cessare l’infrazione disponendo rimedi comportamentali o
strutturali nonchè infliggendo ammende (non possono superare il 10% del fatturato
totale realizzato dall’impresa nell’esercizio precedente) o rilevare l’inapplicabilità
della disciplina antitrust. Si noti che tale potere si prescrive in 3 o 5 anni e il termine
decorre dal giorno in cui l’infrazione è stat commessa. A tali provvedimenti devono
aggiungersi le decisoni con impegni. Tale istituto permette di chiudere
anticipatamente un procedimento antitrust, senza arrivare all’accertamento
dell’infrazione, poichè si accettano obblighi assunti dalle imprese idonei a risolvere
le criticità rilevate in istruttoria. La prassi della Commissione denota una certa
propensione all’accettazione, nonostante la loro limitazione alle infrazioni di minor
rilievo. In assenza dell’osservanza degli impegni verrà irrogata la sanzione. I
programmi di clemenza, mutuati dall’antitrust americano, prevedono un
trattamento favorevole per le imprese accusate di aver violato regole antitrust, a
condizione che si pentano denuciando una cartello cui partecipano ovvero
forniscano elementi decisivi per identificarlo. Tale trattamento premiale può
concretizzarsi in un’immunità per l’impresa denunciante ovvero in una riduzione
dell’ammenda. Quanto alla transazione, anche qui si permette alla Commissione di
trattare con celerità i cartelli. Le imprese che aderiscono a tale procedura
alternativa, ricnonoscono di aver partecipato ad un cartello e quindi si assumono la
relativa responsabilità in cambio di una riduzione del 10% dell’ammenda per la
violazione accertata.In materia la Commisisone è dotata di un ampio potere
discrezionale tant’è che può escludere il settlements o revocarlo.
Le concentrazioni - Le imprese possono aumentare il proprio potere di mercato
non solo mediante una crescita interna (aumentando la propria efficienza e quindi il
volume delle vendite) ma anche esternamente mediante un accorpamento. Le
concentrazioni sono considerate in linea di principio positive, visto il riverbero su
una razionalizzazione del mercato. Ma è anche vero che un’eccessiva
concentrazione può in nuce far sorgere una posizione dominante: dai potenziali
effetti distorsivi sul mercato discende una regolamentazione tesa a controllare e
autorizzare le medesime previa verifica della loro compatibilità con le regole
concorrenziali. Una concentrazione può avvenire mediante fusione fra più imprese
prima indipendenti ovvero mediante acquisizione di partecipazioni nel capitale o di
elementi del patrimonio della stessa configurando un controllo diretto o indiretto
ovvero quando due o più imprese comune - cioè sottosposta al controllo delle
imprese madri . che svolga autonome funzioni economiche (full function joint
venture). Indispensabile per qualificare una concentrazione è il controllo
dell’impresa oggetto dell’operazione, cioè avviene quando si acquistano diritti,
contratti ecc. Tutta questa materia è oggetto di Re 2004 e successiva
comunicazione da parte della Commissione. Il leglslatore adotta una discplina che
cerca di bilanciare interessi delle imprese con ragioni di mercato. Qui non si vietano
a priori le concentrazioni (al contrario che in materia di abuso di posizione
dominante e intese) ma si stabilisce un controllo preventivo al fine di constatare se
l’operazione sia lecita o meno. La disciplina si applica solo alle concentrazioni di
dimensioni comunitarie (parametro valutato in base a fatturati realizzati e
all’estensione geografica delle attività delle stesse, che deve coinvolgere almeno
due membri; in caso contrario le operazioni saranno soggette alle autorità antitrust
nazionali). Le operazioni vanno notificate alla Commisione mediante un apposito
formulario, scatterà dunque un effetto sospensivo fino alla pronuncia della
Commissione. La procedura si divide in due fasi, di cui la seconda eventuale con
termini piuttosto ridotti al fine di non ostacolare le dinamiche dei mercati. Dalla
notifica, la Commissione deve decidere entro 25 giorni lavorativi; qualora nutra seri
dubbi al riguardo si apre la seconda fase che prevede un’istruttoria e deve
concludersi entro 90 giorni con una formale decisione. Sforare dai termini comporta
un silenzio assenso e dunque la concentrazione sarà effettuabile. Nelle more
dell’istritturia le imprese possono assumere impegni al fine di eliminare eventuali
criticità: gli impegni possono essere strutturali - qualora le parti si obblighino a
cedere beni aziendali idonei a produrre fatturato, es. brevetti o unità produttive - o
comportamentali. Qualora la concentrazione avvenga senza notifica o nelle more
del giudizio, la Commissione potrà infliggere ammende fino al 10% del fatturato
totale o ripristinare lo status quo ante mediante deconcentrazione.
b) Il divieto degli aiuti di Stato - Allo stesso Capo dedicato alle regole di
concorrenza accanto a quelle applicate alle imprese, Sezione I, il Trattato prevede
poi una normativa sugli aiuti di stato, Sezione II. I due profili vanno di pari passo,
perchè in un economia di mercato anche il potere pubblico deve rispettare il libero
gioco di concorrenza e non può interferire con esso mediante aiuti di qualsiasi
forma. Ciò è sancito nel TFUE oltre ad essere rimarcato anche in numerose
comunicazioni della Commissione. Osserviamo le condizioni che devono essere
cumulativamente soddisfatte affinchè una misura rientri nella nozione di aiuto: 1)
essere un intervento di un membro la cui erogazione interessi risorse statali. Per
stato si intendono, oltre al governo centrale, anche le sue articolazioni locali, enti
pubblici o privati designati dallo stesso e addirittura le società sotto il suo controllo.
2) consistere in un conferimento che assicuri un vantaggio economico reale -
indipendentemente dei risultati conseguiti in seguito a ciò - non altrimenti
ottenibile nel normale svolgimento dell’attività. Tale vantaggio oltre che diretto può
essere anche indiretto: es. risorse ai clienti, o diminuzione di oneri normalmente
incidenti sul bilancio. Si pensi però agli svariati esempi di assunzioni di
partecipazioni statali in un impresa, ad aumenti di capitali in tali imprese ecc;
insomma quando lo stato agisce nell’esercizio di un’attività privatistica. In questi
casi la misura non si configura come aiuto qualora le condizioni alle quali sono
trasferite le risorse statali sarebbero accettabili per un normale operatore privato
che agisca in regime di economia di mercato. 3) il vantaggio deve poi avere
carattere selettivo, nel senso che deve interessare solo talune imprese o produzioni.
4) e 5) la misura deve essere idonea ad incidere sugli scambi tra i membri nonchè
falsare o minacciare la concorrenza.
Le deroghe al divieto - Si prevedono deroghe ai principi suddetti data la
riluttanza dei membri a rinunciare in toto ad uno dei principali strumenti di politica
economica a livello nazionale. Sono eccezioni automatiche, dunque insindacabili per
la Commissione: gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori a
condizione che non discriminino in base all’origine dei prodotti e gli aiuti per ovviare
a calamità naturali. Il potere della Commissione è più esteso invece riguardo alle
cd. eccezioni discrezionali: gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico in
regioni dove vi sia un basso tenore di vita o grave sottocupazione, gli aiuti destinati
alla realizzazione di un importante progetto di comune interesse UE oppure per
porre rimedio a una grave crisi economica di un membro, gli aiuti destinati a
promuovere cultura e a conservare il patrimonio, nonchè altri aiuti individuabili con
decisione del Consiglio su proposta della Commissione. La compatibilità degli aiuti
va quindi verificata ogni volta mediante un sistema di autorizzazione preventiva ed
un obbligo di standstill: gli stati inviano alla Commissione ogni progetto che
istituisca un aiuto o ne modifichi uno, progetto che rimarrà sospeso fino
all’autorizzazione della Commissione, sua competenza esclusiva (se comunque
erogato prima di suddetto via libera: se ne dispone l’illegalità e il recupero e ciò
indipendentemente dal fatto che successivamente sia dichiarato compatibile col
mercato interno).

II. LE DISPOSIZIONI FISCALI


Il divieto di imposizioni fiscali discriminatorie - Si tratta di evitare che i
membri usino lo strumento fiscale a fini protezionistici, erigendo barriere alla
circolazione dei prodotti esteri sul suolo nazionale mediante imposizioni più elevate,
falsando quindi la concorrenza. Si noti che gli stati non perdono la loro sovranità
fiscale, ma sono tenuti ad esercitarla nel rispetto del diritto UE in modo da
assicurare piena neutralità sull’imposizione nazionale e sull’import. Il divieto in
esame è assoluto, si applica a stato e enti pubblici quale che sia la forma del
provvedimento impositivo. Si noti, si applica solo alle merci (altre disposizioni per i
tributi che colpisono servizi o capitali). Si noti la differenza, non sempre facile, tra
tale divieto e quello delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali: le tasse
colpiscono i prodotti importati per il semplice attraversamento della frontiera
nazionale, e sono quindi vietate in ogni caso, le imposizioni di cui si tratta invece, lo
sono solo se di carattere discriminatorio a vantaggio dei prodotti nazionali. Si
vietano le imposizioni che colpiscono la merce in uno dei qualsiasi stadi produttivi o
che riguardino la base imponibile o il semplice utilizzo del prodotto. Il TFUE distingue
poi tra prodotti nazionali e importati tra loro similari oppure prodotti diversi ma in
concorrenza. Nel primo caso il divieto opera per il solo fatto che il tributo sia meno
onerso per i prodotti nazionali che per quelli similari (cioè in tutto e per tutto ad
essi comparabili); nel secondo caso si tratta di verificare se il tributo è volto a
proteggere indirettamente prodotti nazionali che siano solo concorrenziali con quelli
importati (sono una categoria ben più ampia di prodotti , diversi da quelli nazionali,
che ugualmente si presentano agli occhi del consumatore come sostituibili/
alternativi poichè soddisfano le medesime esigenze: banane e altra frutta, il vino
con le birre ecc), qui l’area dei prodotti colpiti sarà più ampia, ma il divieto è meno
severo, poichè qui opera solo in caso di intenti protezionistici.
L’armonizzazione fiscale. Le imposte indirette - malgrado il loro rigore, i divieti
non riescono a compensdsare le diversità di sistemi fiscali dei mmrbi. Come si è
detto il Trattato non sopprime la sovranità fiscale di conseguenza l’esercizio della
stessa, comporta una diffromità dei sistemi e quindi si rischia di alterare il mercato
unico. Per contenere tali rischi si dettano disposizioni (attinenti alle imposte sulla
cifra d’affari, imposte di consumo, e altre imposte indirette) che assicurino
un’armonizzazione delle legislazioni fiscali interne. Si prevede una procedura
legislativa speciale con la quale il Consiglio adotti con direttive misure volte ad
armonizzare i panorami nazionali per realizzare un mercato unico e scongiurare un
danno alla concorrenza. Per imposta sulla cifra d’affari si intende l’IVA (imposta
generale sui consumi che incide sull’incremento di valore di un bene o di un
servizio ad ogni stadio del processo di produzione e distribuzione e che si ripercuote
sul consumatore finale attraverso un sistema di detrazioni). E’ qui che si sono
registrati i più corposi interventi normativi. La direttiva utlima assoggetta all’IVA
tute le operazioni - cessioni di beni, acquisti intracomunitari, prestazioni di servizi o
importazioni da terzi - effettuate a titolo oneroso sul territorio di un membro da un
soggetto passivo (chiunque eserciti in modo indipendente un attività economica
anche a titolo occasionale inclusi Stato o enti pubblici quando effettuino operazioni
commerciali) nonchè le importazioni effettuate da qualsisasi persona. Vi sono
norme poi per determinare luogo delle operazioni, fatto generatore, determinazione
base imponibile, aliquota (questa fino a dicembre 2015 non può essere sotto il 15%
), detrazione e esenzioni. L’armonizzazione è poi prevista per le accise, cioè le
imposte sulla fabbricazione e vendita di alcuni prodotti e servizi che il produttore
applica al momento della produzione o della vendita e che trasferisce sul prezzo
finale. Si è dettato un regime generale per oli minerali, alcool, tabacchi lavorati
nonchè prodotti energetici e dell’elettricità. Tra le altre imposte indirette ricordiamo
quelle sulla concentrazione di capitali e sulle operazioni su titoli. Franchige fiscali a
vantaggio dei privati sono state poi oggetto di svariate direttive, es. per il traffico
internazionale di viaggiatori, per l'importazione temporanea di taluni mezzi di
trasporto, per l'introduzione e di beni personali privati provenenti da un membro
ecc.
Segue: le imposte dirette - Per le imposte dirette - cioè quelle che colpiscono le
manifestazioni immediate della capacità contributiva del soggetto passivo, cioè
ricchezza posseduta (patrimonio) e il frutto di una prestazione/servizio (reddito) -
nulla si è previsto. Gli stati del resto non si mostrano certo disponibili ad
interferenze in un settore fondamentale di politica economica, anzi di politica tout
court. Nonostante ciò, ad oggi si sono registrate direttive di armonizzazione o
raccomandazioni volte a tali finialità (soprattutto in materia societaria: tassazione
utili, regime fiscale su interessi e canoni, regime fiscale su fusioni e scissioni ecc)
ma di certo i risultati non sono nemmeno paragonabili a quelli ottenuti in materia di
imposte indirette. Anche qui la stella polare resta il principio della parità di
trattamento fiscale e quindi divieto di discriminazione. Si veda il caso delle persone
fisiche. Gli stati esercitano la sovranità fiscale in base alla territorialità: esse sono
imponibili sull’insieme dei loro redditi a livello mondiale (imposizione illimitata). Al
contrario i non residenti sono tassati solamente nei limiti dei redditi percepiti nello
stato cui sono stati prodotti (imposizione limitata). Tale diversità può legittimare una
differenza dato che il reddito percepito in un membro da una persona ivi non
residente sarà solo una parte: la Corte non permette di distinguere tra contribuenti
residenti o meno.

III. IL RAVVICINAMENTO DELLE DISPOSIZIONI LEGISLATIVE


La dIsicplina generale - Le norme dedicate alla realizzazione del mercato interno
unico si chiudono con il Capo III del Titolo VII. Disciplina fondamentale e non certo
residuale al fine di eliminare le differenze normative tra membri pregiudizievoli per il
funzionamento del mercato interno. Per ravvicinare intendiamo un coordinamento
rispetto a certe materie che permetta di rendere se non necessariamente uniformi,
almeno compatibili gli ordinamenti. Gli interventi sono giustificati qualora la
difformità di disposizioni nazionali rappresenti un ostacolo alle libertà fondamentali
dei Trattati ed incida direttamente sul funzionamento del mercato interno
(procedura legislativa ordinaria) ovvero quando la difformità incida solo sul
perseguimento di quegli obiettivi (potenzialità più ampia e quindi procedura più
rigorosa: legislativa speciale). Oggetto dell’intervento è qualsiasi disposizione,
legislativa regolamentare e amministrativa, di qualsiasi rango. Nelle misure
adottabili il legislatore gode di ampia discrezionalità: si preferisce la direttiva. Potere
istituzionale non illimitato, limiti generali: le misure devono avere l’obiettivo di
migliorare il funzionamento del mercato interno rispettando sussidiarietà e
proprrzionalità. Limiti specifici: la competenza non può riguardare disposizioni
fiscali, nè quelle relative alla libera circolazione delle persone nè diritti dei lavoratori
dipendenti; si impongono livelli di protezione elevati tenendo conto dei progressi
scientifici in ambiti quali sanità,protezione ambiente, consumatori ecc.
Le disposizioni nazionali pregiudizievoli per la concorrenza - Previsione
specifica qualora le divergenze tra normative vigenti di membri siano tali da falsare
le condizioni di concorrenza. In tali casi la Commissione si consulta con il membro
per eliminare tali distorsioni; in caso negativo PE e Consiglio possono adottare, in
procedura legislativa ordinaria, direttive a ciò deputate. Normativa comunque
residuale rispetto alle normative sudddette (ravvicinamento, aiuti di stato, fiscalità
diretta) e comunque poco applicata. Secondo la Commissione si applicherebbe
qualora imprese che in un membro sostengono un onere, o beneficiano di
agevolazione, rispetto alla generalità delle imprese ivi stabilite, senza che tale onere
o agevolazione trovi corrispondenza nel trattamernto riservato in altri membri ad
imprese analoghe e senza che lo stato interessato abbia introdotto misure
compensative per neutralizzarne gli effetti.
I diritti di proprietà intellettuale. Il brevetto comunitario - Da ultimo merita
attenzione la disposizione che abilita il legislatore ad adottare, con procedura
ordinaria, misure volte a garantire protezione uniforme ai diritti di proprietà
intellettuale e ad istituire regimi di autorizzazione, coordinamento e controllo
centralizzato a livello UE al riguardo. Scopo della norma è creare un titolo di diritto
unifrome valido e protetto in tutta l’UE. La dispoizione si riferisce a tutti i titoli di
proprietà intellettuale (brevetti,diritti d’autore, marchi, modelli e disegni ecc.) e
copre la regolamentazione di tutti gli aspetti degli stessi: propietà, cause di
jnvalidità, trasferimento dei diritti connessi, protezione giuridica da contraffazione,
effetti delle licenze ecc. Particolare attenzione meritano i brevetti comunitari.
Perseguito dalle istituzioni già dai 70, l’ier sembra ora quasi concluso. In realtà il
brevetto può qualificarsi come unitario ma non comunitario, data l’oppisizione di
Italia e Spagna (si sono opposte al regime linguistico del brevetto limitato a inglese
francese e tedesco). Un apposito regolamento istituisce a valle della Convenzione di
Monaco (che ha istituito un regime di concessione dei brevetti centralizzato
nell’Ufficio europeo dei brevetti, EPO, senza però dettare una disciplina unitaria
degli stessi una volta rilasciati, sicchè erano validati in ciascun stato contarente in
base alle normative nazionali) norme comuni per la fase post-concessione, e quindi
una protezione uniforme del brevetto in tutti gli stati partecipanti alla cooperazione
rafforztata. Ma la disciplina in esame non esclude la sopravvivenza delle normative
nazionali: gli interessati possono optare per l’uno o l’altra. Un apposito accordo ha
poi istituto un tribunale unificato dei brevetti: si articola in giurisdizione di primo
grado con una divisione centrale e locali negli stati firmatari e una corte d’appello. Il
tribunale è soggetto al principio del primato del diritto UE e al meccanismo di rinvio
pregiudiziale alla Corte di Giustizia. I giudici sono considerati giudici nazionali dei
firmatari soggetti ad una disciplina uniforme internazionalmente imposta (questo
per rispondere alle obiezioni della Corte al fine di non creare un giudice che
trattasse materie di sua competnza all’esterno del sistma UE).

CAPITOLO VIII - LA POLITICA ECONOMICA MONETARIA


Premessa - Compenze tra le più trasformate rispetto all’iniziale disengo del TCEE
e ancora oggi in mutazione nell’affanosa ricerca di uscire da una cirisi economico-
finanziaria devastante. L’Unione Economica Monetaria, UEM fu l’innovazione di
maggior rilievo introdotta con Maastricht in quanto essa comporta un pieno
trasferimento di poteri sovrani a istanze soprannazionali (ciò soprattutto con
riguardo alla politica monetaria, poichè per quanto concerne la politica economica
permangono discrasie tra competenze Unione e statali, tali da comportare un
asimmetria che incide sulla solidità complessiva del sistema). Maastricht accolse in
gran parte le proposte avanzate dal Rapporto Delors (l’allora presidente della
Commissione) redatto su impulso del Consiglio europeo di Hannover del giugno
1988. Questo prefigurando per la prima volta un UEM, proponeva sul versante
economico disposizioni vincolanti per i bilanci statali e sul versante monetario
l’integrazione dei mercati finanziari, l’adozione di una moneta unica e una politica
monetaria unica. Il tutto in 3 fasi temporali: fase del consolidamento, fase della
nascita della nuova autorità monetaria che avrebbe predisposto il passaggio alla
terza fase che avrebbe portato all’irreversibile trasferimento delle compentenze
economico-monetarie alla Comunità. Il rapporto, approvato dal Consiglio europeo di
Madrid dell’anno successivo, fu trasfuso nel Trattato di Maastricht. Lo scadenziario
rispettò quello del rapporto: la seconda tappa prese il via nel gennaio 1994 con
l’istituzione dell’Istituto Monetario Europeo, IEM che preparò il passaggio alla terza
fase. Questa fu avviata nel gennaio 1999 con l’introduzione dell’euro come moneta
per i pagamento elettronici (es. trasferimenti bancari). Dal gennaio 2002 venivano
poi messe in circolazione le banconote euro, e dal 28 febbraio dello stesso anno,
dopo un periodo di assuefazione con le monete nazionali, come unica moneta aventi
corso legale negli stati adottanti l’euro (11 inizialmente, oggi 18 membri; più stati
terzi dall’Unione come il Principato di Monaco o il Vaticano). Dal gennaio 1999
assumerà le proprie competenze la BCE insieme al SEBC (IME liquidato a fine 1998).
L’istituzione di un UEM divenne obiettivo della Comunità (TCE) e con Lisbona la
materia fu riunificata sotto il Titolo VIII Parte Terza del TFUE. L’UEM non ha portato a
un parallelo rafforzamento dell’impianto politico istituzionale, cioè della unione
politica. Anche questa mancata integrazione è indice delle difficoltà oggi incontrate
dal sistema (la gestione UEM è affidata infatti ad organi sì di alta qualificazione ma
pur sempre tecnico-burocratici). Inoltre la disciplina in esame risulta poi un corpo
estraneo nel sistema normativo-istituzionale dell’Unione, si registrano deviazioni
dall’orotodossia comunitaria. Tra le anomalie, sicuramente livellate e diminuite dopo
Maastricht, possiamo ricordare che qui ruolo centrale - come in altri settori - è
ricoperto da Consiglio e Commissione, con interventi assai più frequenti del solito
del Consiglio europeo e quasi nulli del PE, e con grande peso dato alla BCE spesso
fulcro del sistema con riguardo alla politica monetaria.
Segue: Gli organi dell’UEM: a) il SEBC b) la BCE c) il Consiglio generale d)
le Banche centrali nazionli e) l’Eurogruppo f) l’Eurosummit g) il Comitato
economico finanziario - a) SEBC L’unione monetria poggia sul SEBC che ha la
missione di mantenere la stabilità dei prezzi e sostenere le politiche economiche
generali per contribuire alla realizzazione degli obiettivi UE. Il suo statuto è definito
con protocollo allegato a Lisbona, esso non ha identità nazionale nè perosnalità
guridica nè autonomia organizzativa/funzionale. E’ costituito dalla BCE e dalle
Banche centrali nazionali, BCN, di tutti i membri e poggia sull’una o le altre per la
propria attività. Dal momento però che le BCN dei membri cd. con deroga (o che
hanno esercitato l’opting out: cioè il diritto di non aderire alla moneta unica pur
avendone i requisiti, sono Regno Unito e Danimarca; potranno aderirivi a richiesta)
conservano le loro competenze monetarie e non partecipano alla politica dell’euro, il
SEBC (come il suo organo: il Consiglio generale) hanno limitata rilevanza pratica.
Ben più importante è l’Eurosistema, costituito da BCE e dalle BCN degli stati
aderenti all’euro, che rappresenta la vera banca centrale dell’euro e conduce la
politica monetaria nell’eurozona. b) BCE Il SEBC è diretto dagli organi della BCE, che
è vero cardine del sistema con poteri gestionali ma anche normativi (è subentrata
all’IME). Lisbona ha reso la BCE istituzione dell’Unione nonchè con specifica
personalità giuridica ed autonomia gestionale, organizzativa e patrimoniale. La BCE
dirige l’Eurosistema, quindi determina la politica monetaria UE; inoltre ha diritto
esclusivo nell’autorizzazione dell’emissione di banconote in euro, e rappresenta
l’Eurosistema nell’ambito della cooperazione internazionale. Partecipa
normativamente al processo decisionale del Consiglio e può ricoprire funzioni
consultive tanto per le istituzioni UE quanto per gli organi nazionali. I suoi organi
sono Consiglio Direttivo (composto da membri del Comitato esecutivo e governatori
delle BCN degli stati adottanti l’euro) e Comitato Esecutivo (composto da un
Presidente, lo stesso anche del Consiglio Direttivo, un vice e 4 membri designati dal
Consiglio europeo a maggioranza qualificata). Il Consiglio Direttivo decide le linee
guida e le misure necessarie per il SEBC, nonchè la formulazione della politica
monetaria dell’Unione. Il Comitato Esecutivo è invece l’organo operativo: attua la
politica monetaria nel rispetto degli indirizzi definiti dal Consiglio Direttivo e
gestisce gli affari correnti della BCE. Il Consiglio Direttivo può delegare altri compiti
al Comitato Esecutivo. La BCE può adottare regolamenti (competenza del Consiglio,
ma anche delegabile al Comitato), decisioni (prese da entrambi gli organi ognuno
nell’ambito della propria competenza; destinatari: stati, BCN, persone fisiche,
giuridiche. Con decisione si possono infliggere ammende alle imprese che abbiano
violato obblighi ex regolamenti o decisioni), raccomandazioni e pareri e rivolgere
alle BCN indirizzi e istruzioni. Stessi atti di quelli delle istituzioni. Il Consiglio limita le
attribuzioni della BCE, inoltre essa deve dar conto del proprio operato attraverso
una relazione annuale da presentare al Consiglio europeo, al PE, al Consiglio e alla
Commissione. BCE soggetta anche al controllo giurisdizionale della Corte di
Giustizia: dal controllo di legittimità degli atti, e dalle sue eventuali inazioni
all’esercizio della competenza pregiudiziale dei suoi atti ecc. Deroga: in materia di
responsabilità extracontrattuale, diversamente dalla regola generale che prevede
che l’Unione sia responsabile per i danni cagionati dalle proprie istituzioni e dai
propri agenti, la BCE è responsabile in proprio. c) Consiglio Generale, Fino a quando
l’euro non sarà adottato da tutti i membri, la BCE avrà anche un terzo organo
decisionale, il Consiglio Generale, composto da presidente e vice della BCE nonchè
da tutti i governatori delle BCN (anche quelle non appartenenti all’eurozona).
Questo rafforza la cooperazione tra le BCN, coordina le politiche monetarie dei
membri, sorveglia sul meccanismo di cambio, partecipa a funzioni consultive della
BCE, alla fissazione di informazioni statistiche, alla compilazione dei rapporti della
BCE ecc d) BCN Le BCN sono inserite nel sistema SEBC e BCE ma conservano la loro
indipendenza. Sono organi decentrati cui possono essere delegati da parte della
BCE compiti della SEBC da svolgere sotto potere direttivo della BCE che si manifesta
in istruzioni e indirizzi. e) Eurogruppo Lisbona ha formalizzato il cd. Eurogruppo, cioè
l’organo che riunisce i ministri delle finanze dei paesi della zona euro al fine di
discutere questioni economico/finanziarie interne e sul piano internazionale. Esso è
sede di riunioni informali dei ministri il che implica che se i risultati delle stesse
devono essere tradotti in atti formali questi sono assunti dal Consiglio Ecofin
(Consiglio dei ministri delle economie e delle finanze di tutti i membri dell’Unione:
organo istituzionalmente deputato al coordinamento delle politiche economiche, al
cui interno è nato dalla prassi l’Eurogruppo) nella composizione ristretta ai soli stati
euro. Le riunioni dell’Eurogruppo sono di regola a cadenza mensile e vi partecipano
anche il presidente e vice della BCE assieme al Commissario per gli affari economici
e monetari. f) Eurosummit non va dimenticato il rafforzamento del ruolo del
Consiglio europeo nella sua veste di Vertice euro o Eurosummit, cioè nella
composizione dei capi di stato o di governo dei paesi euro nonchè del presidente
della Commissione. Sviluppatosi con il consiglio europeo 2011, con l’aggravarsi
della crisi economica, al fine di dare un corrispondente all’Eurogruppo, non ha
ancora ricevuto un riconscimento formale. Per migliorare la concertazione, il
presidente dell’Eurogruppo, con quello dell’Eurosummit e della Commissione si
incontrano almeno una volta al mese. g) Comitato economico e finanziario I
membri, titolari e supplenti, in carica per un periodo indefinito, sono scelti tra
esperti di altissima competenza in ambito economico-finanziario. Direzione
spettante a un presidente e un vice in carica per due anni. Funzioni consultive a
richiesta di Consiglio o Commissione o su sua iniziativa; segue la situazione
economica-finanziaria dei membri con un occhio alle relazioni con terzi e istituzioni
internazionali, FMI, riferendone sempre in Consiglio e Commissione; contribuisce ai
lavori del Consiglio ecc.
Segue: le relazioni esterne dell’UEM - Il TFUE prevede che al fine di garantire la
posizione dell’euro nel sistema monetario internazionale, su proposta della
Commissione previa consultazione della BCE, il Consiglio adotta a maggioranza
qualificata posizioni comuni su questioni importanti per l’UEM nell’ambito di tutte le
istanze internazionali che si occupino di materie economico-finanziarie alle quali
l’Unione partecipi. Inoltre al fine di garantire una presenza istituzionale più visibile
per l’Unione, viene garantita una rappresentanza unificata nell’ambito di tali fori
mediante opportune misure (non specificate, devono intendersi misure atte a
designare rappresentanti UEM, definirne il mandato ecc) del Consiglio. Quanto agli
accordi internazionali, il TFUE ne dà una apposita disciplina in deroga alla disciplina
sugli accordi. Si sancisce che l’Unione possa concludere accordi formali (si
definiscono tali in modo da assicurarne firma e ratifica secondo le classiche
procedure di diritto internazionale) su un sistema di tassi di cambio dell’euro nei
confronti delle valute di paesi stranieri con stati terzi o organizzazioni internazionali.
L’accordo è concluso dal Consiglio che delibera all’unanimità su raccomandazione
della BCE o della Commissione previa consultazione di BCE e PE. Qualora ,manchi
un sietma di tassi di cambio rispetto a una o più valute di stati terzi, l’Unione può
sviluppare unilateralmente la politica del cambio mediante formulazione degli
orientamenti generali di politica di cambio nei confronti di dette valute da parte del
Consiglio (su raccomandazione e consultazione della BCE). (Si noti che le
competenze qui dette dell’Unione possono essere svolte anche dagli stati purchè
non in pregiudizio con il diritto UE e i suoi accordi).
La politica economica - Si noti che ai rigorosi e stringenti meccanismi previsti per
la politica monetaria si lascia il passo a un sistema molto meno incisivo per quanto
riguarda la politica economica. Qui la competenza UE si limita al coordinamento
delle politiche nazionali (che tuttavia restano di piena competenza deli stati) che
comunque devono considerarle in un ottica comune e attrarle agli obiettivi UE. Si
deve considerare la materia come una competenza parallela. In risposta alla crisi
dei debiti sovrani, in questi anni si sono registrate in questo settore moltissimi
interventi e novità. Il sistema funziona così: il Consiglio definisce indirizzi di
massima (cioè atti non vincolanti) per le politiche economiche dei membri e per
l’Unione; un meccanismo di sorveglianza multilaterale viene istituito al fine di
verificare il rispetto di tali indirizzi (spetta al Consiglio assicurare tale sorveglianza
sulla base di relazioni della Commissione che a sua volta riceve tutte le informazioni
necessarie dai membri; qualora nella sorveglianza emergano dubbi sulla coerenza
della politica economica di un membro, la Commissione può rivolgergli un
avvertimento il cui eventuale esito negativo causerà una raccomandazione al
Consiglio che emetterà le necessarie raccomandazioni allo stato cd. early warning);
ai membri vengono imposti un divieto di disavanzi pubblici eccessivi, con relative
procedure di controllo e sanzione nonchè di altri comportamenti pregiudizevoli dal
punto di vista fiscale e infine sono previste altresì misure di sostegno per i paesi in
gravi difficoltà (dovuta ad esempio dalla difficoltà nell’approvigionamento di
prodotti petroliferi o da calamità naturali non ad esso imputabili). Sono dunque gli
stati che rimangono responsabili delle proprie finanze pubbliche poichè nella logica
dell’UEM essi devono mantenre la capacità di finanziarsi autonomamente sui
mercati grazie alla sostenibilità delle loro politiche di spesa pubblica e alla
credibilità dei loro fututi impegni. Forte era il timore che l’unione monetaria potesse
incoraggiare un certo lassismo fiscale, incoraggiando i paesi a finanziare la spesa
privilegiando il ricorso all’indebitamento rispetto che al prelievo fiscale: da qui
vincoli sul finanziamento dei membri (es. si vieta a BCE e BCN di offrire a Unione e
membri scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia) e limiti ai
disavanzi di bilancio (misure penetranti di controllo, poi rafforzate al fine di
contrastare la crisi dei debiti sovrani; qualora la Commissione individui il rischio di
un disavanzo eccessivo formula un parere allo stato interessato e ne informa il
Consiglio; questo in base anche alle reazioni del membro decide sull’esistenza del
disavanzo eccessivo; in caso positivo indirizza raccomandazioni, inizialmente non
pubbliche, allo stato imponendogli di porvi rimedio in un termine. Se ciò non
avviene, il Consiglio intima allo stato le misure a tal fine necessarie e richiede
relazioni cadenzate per verificarne i progressi. Nelle more può applicare talune
misure poi abrogate quando si rientrerà dal disavanzo eccessivo. Le sanzioni
possono scattare anche all’inizio della procedura e vanno calibrate in base PIL dello
stato) posti dal TFUE. Inoltre - pilastro della disciplina dei bilanci - si snacisce una
netta separazione tra i bilanci dei membri: impossibilità che altri stati o l'Unione
rispondano per debiti di uno di essi. Ciò per evitare, dato l’alto livello di
interdipendenza tra le economie dei membri, che le erronee scelte di bilancio di uno
si possano ripercuotere sulle economie dei partners (spill-over) da un lato e
dall’altro per evitare comportamenti di moral hazard da parte di stati
eccessivamente indebitati.
La politica monetaria - Competenza esclusiva dell’Unione relativamente agli stati
euro. Con il passaggio alla terza fase il disegno si è pienamente realizzato. La
gestione dell’euro è sottratta agli stati e rimessa agli organismi dell’Unione. Al
centro vi è la SEBC il cui organo principale e motore della politica monetaria
nell’eurozona è la BCE che insieme a stati e alle BCN comopone l’Eurosistema.
Obiettivo principale della SEBC è il mantenimento della stabilità dei prezzi nonchè,
come fine secondario, il sostegno delle politiche economiche dell’UE ai fini del
perseguimento degli obiettivi della stessa.
Il regime degli stati membri con deroga - Per tali stati, quelli cioè che secondo
il Consiglio non hanno soddisfatto le condizioni necessarie per l’ingresso nell’euro,
viene definito un regime speciale che si caratterizza per la minore intensità degli
obblighi e per l’esenzione dall’applicazione di alcune disposizioni UEM. Per quanto
riguarda la politica economica tutte le norme sopra viste sono qui applicate, si fa
eccezione della sola procedura degli indirizzi di massima che riguardano la zona
euro in generale re qulla attinente al deficiti eccessivo. Va detto che con il nuovo
patto di bilancio si è imposta una maggiore coordinazione delle politiche
economiche nazionali che tutti hanno accettato (tranne Regno Unito e Repubblica
Ceca). Quanto alla politica monetaria gli stati con deroga mantengono la propria
competenza. La speciale posizione di tali stati si riflette anche sul piano
istituzionale. Se fanno parte del Consiglio generale, non potranno disegnare i
membri del comitato esecutivo della BCE, cosi come i governatori delle loro BCN
non faranno parte del consiglio direttivo BCE. Si noti comunque che tali stati hannno
l’obbligo di salvaguardare il corretto funzionamento del sistema e di assicurare
l’indipendenza delle BCN e della BCE e di rendere compatibili le loro legislazioni con
i Trattati e gli statuti di SEBC e BCE. Va precisato infine che lo status di stato
membro con deroga (esclusi Regno Unito e Danimarca) è uno status transitorio,
visto che obiettivo del UEM è di includervi tutti i membri UE. Lo status è riesaminato
periodicamente per verificare la sussistenza delle condizioni che possano far cadere
la deroga. A tal fine: BCE e Commisisone con cadenza biennale, o inferiore se lo
chiede lo stato, presentano una relazione sulla convergenza relativa ai progressi
compiuti da tali stati in deroga. Il consiglio poi, previa consultazione del PE e dopo
un dibattito in Consiglio europeo decide quali stati soddisfino le condizioni e in caso
positivo abolisce la deroga. Il passaggio decisivo all’euro viene deciso in Consiglio
all’unanimità dei membri euro su proposta della Commissione e sentita la BCE
(procedura applicata per Estonia e Lettonia).
Le innovazioni conseguenti alla crisi dei debiti sovrani - Il sistema dei Trattati
si è rilevato inadeguato per assicurare una gestione appropriata dell’UEM e la
stabilità della zona euro. La sua inadeguatezza si è dimostrata in modo drammatico
con la cirsi economica del 2008. Si è così intensificata la ricerca di una governance
dell’UEM, capace di salvare e rafforzare il sistema. Le iniziative pur modificando di
poco i Trattati hanno però cambiato profondamente il contesto nel quale l’Unione
opera in tale settore. Rapida sintesi. Semestre Europeo Introdotto con Re. 2011 è
uno strumento volto a rafforzare il coordinamento ex ante delle politiche
economiche a partire da gennaio 2011. A tal fine si prevede la fissazione di un
calendario dei processi di sorveglianza, riguardanti anche le politiche di bilancio,
macroeconomiche e strutturali dei membri. In pratica nei primi mesi dell’anno i
bilanci nazionali sono discussi e approvati alla luce degli obiettivi UE e sotttoposti a
una sorveglianza attraverso vari passaggi nelle istituzioni UE. Patto Euro Plus sulla
stessa linea del patto precedente è stato adottato nel consiglio europeo del marzo
2001 per accrescere la competitività e la convergenza tra le economie dei paesi
dell’eurozona. Con esso, gli stati si impegnano politicamente a migliorare la
disciplina fiscale interna Six Pack Più incisivi sono stati i sei atti normativi,dal 2011
in poi, adottati pr rafforzare il Patto di stabilità e crescita non solo al fine di rendere
più rigorose convergenza e sorveglianza dei bilanci degli stati euro, ma anche
consentendo l’adozione di misure correttive Meccanismo europeo di stabilità Varie
e importanti misure sono state varate nel 2012 a seguito dllell’aggravarsi della crisi.
La prima, in febbraio, l’istituzione del MES nato dalla necessità di gestire con un
meccanismo permanente le crisi. In vigore dal settembre dello stesso anno il MES è
un istituzione finanziaria internazionale che assume la forma di un’organizzazione
intergovernativa sul modello del FMI, con il quale collabora. Ha sede a
Lussemburgo, ed è guidato da un consiglio di governatori - formato dai
rappresentanti degli stati membri del MES - e da un consiglio di amministrazione
nonchè da un direttore generale. il MES ha compito di concedere assistenza
finanziaria ai paesi che sono o rischino di trovarsi in una grave situazione
finanziaria. Ciò solo se lo stato assistito rispetti talune condizioni rigorse (es. varare
un programma di correzioni macroeconomiche e strutturali) e se l’intervento è
indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro. L’assistenza può
prendere forma in prestiti o acquisto di titoli di debito (con l’obbligo per lo stato
beneficiario di restituire gli stessi nelle forme e tempi previsti, a pena di sanzioni).
Le risorse necessarie derivano da quote conferite dai membri in proporzione al PIL,
ma il MES può reperirle anche autonomamente. Fiscal Compact Il Trattato sulla
stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’unione economica e monetaria
è stato approvato dal Consiglio europeo nel gennaio 2012 ed in vigore dal gennaio
2013 (è stato firmato da tutti i membri tranne Regno Unito e Repubblica Ceca) e
rientra tra gli altri interventi recenti. Le parti si impegnano a rafforzare l’UEM con
una nuova disciplina fiscale volta a realizzare l’unione di bilancio, ad attuare una
forte governance economica della zona euro, nonchè a rafforzare il coordinamento
delle politichge economiche nazionali per conseguire quegli obiettivi di crescita
sostenibile, di sviluppo della competitività e della coesione sociale. In particolare
l’accordo obbliga gli stati a introdurre la regola d’oro del pareggio di bilancio nel
proprio diritto interno, preferibilmente di rango costituzionale, nonchè di garantire
correzioni automatiche qualora l’obiettivo sia non raggiungibile. Lo stato
inadempiente dovrà dare descrizione dettagliata delle riforme strutturali da eseguire
per la correzione definitiva del disavanzo con apposito programma da assoggettare
all’approvazione della Commissione e al monitoraggio di Consiglio e Commissione.
Si prevede un meccanismo sanzonatorio in caso di inadempimento dell’obbligo di
adattamento della legislazione nazionale. Essendo il Fiscal Compact uno strumento
di diritto internazionale si è dovuta istituire la competenza della Corte di Giustizia,
che non avrebbe avuto altrimenti giurisdizione, mediante clausola compromissioria
ai sensi del TFUE. In caso di relazione della Commissione che attesti l’inosservanza
di tale obbligo lo stato potrà fare ricorso. La sentenza è vincolante, e in caso di
inosservanza ciascuna delle parti potrà adire la Corte per richiedere sanzioni
finanziarie. Se il ricorso è fondato la Corte potrà comminare una sanzione pecuniaria
non superiore allo 0,1% del PIL dello stato (da versare in parte al MES e in parte al
bilancio dell’Unione). Il Fiscal compact ha sollevato molte critiche: dal punto di vista
tecnico, le regole predisposte tendono ad irrigidire i bilanci pubblici con il rischio di
accentuare gli effetti negativi di una recessione economica; dal punto di vista
istituzionale si è criticato il ruolo marginale di organi elettivi a vantaggio di quelli
intergovernativi in una materia che tocca pesantemente i cittadini europei. Patto per
la crescita e l’occupazione Sempre nello stesso arco di tempo nell’intento di
rassicurare i mercati, frenare le speculazioni e ridare stabilità all’euro, il Consiglio
europeo del giugno 2012 ha approvato il Patto volto a stimolare l’adozione di misure
per rilanciare la crescita, gli investimenti e l’occupazione. Two Pack soprattutto fu
sollecitata l’approvazione di due proposte di regolamenti da tempo pendenti che
dovevano completare la struttura dell’UEM rafforzando i poteri di controllo della
Commissione sulle politiche economiche nazionali, soprattutto in casi di deficit o
instabilità dei paesi nonchè stabilendo disposizioni comuni per il monitoraggio e la
valutazione dei progetti di bilancio e per la correzione dei deficit eccessivi.
Approvate le proposte l’anno successivo, sono state tradotte in regolamenti nel
2013. Vigilanza prudenziale Nel contesto in esame meritano gli interventi relativi
alla vigilanza prudenziale sulle banche, elemento chiave per la stabilità di un’area
monetaria unificata come l’eurozona. L’Unione aveva già creato le agenzie europee
di vigilanza relative a banche, assicurazioni, mercati mobiliari per assicurare a
livello UE e nazionale controlli sistematici sulle attività finanziarie. Queste finalità è
stata perseguita poi con l’introduzione del Sistema europeo di vigilanza finanziaria
che riunisce gli attori impiegati nella vigilanza in esame sia nazionali che europei
per fungere da rete. Ma il disegno più ambizioso e ancora in corso d’opera è la
creazione di un unione bancaria basata su un corpus unico di norme e su un
meccanismo di vigilanza unico e nuovi quadri di garanzia dei depositi (ancora in via
di definizione legislativa) e di risoluzione delle crisi bancarie (aperti anche ai paesi
non membri dell’eurozona). Da novembre 2014 la BCE è responsabile della vigilanza
prudenziale sull’80% degli istituti dell’area euro. La BCE, perno del sistema di
vigilanza unico, deve esercitare le proprie competenze di concerto con le autorità
nazionali di vigilanza e deve farlo con riguardo a tutte le banche dell’eurozona
suscettibili di default, mentre le autorità nazionali mantengono una sorveglianza
sugli istituti non significativi. OMT Infine sono state previste ulteriori misure a
sostegno del sistema bancario. Nel settembre 2012 il Consiglio direttivo BCE ha
adottato alcune misure tecniche, tra le quali il noto Outright Monetary Transactions
che ha avuto importanti ricadute sui mercati. Esso prevede che la BCE possa
acquistare sotto rigorosa condizionalità (lo stato assistito deve attenersi alle
condizioni fissate nel programma di aggiustamento macroeconomico concordato
con la Commissione a nome del Consiglio) dello stato interessato, titoli di debito
pubblico a breve emessi dello stato in questione. Concludendo Le innovazioni qui
dette hanno consentito in situazioni di particolare urgenza e necessità di intervenire
con prestiti o operazioni finanziarie di varia natura a favore dei membri in difficoltà.
Finora però tali interventi risultano essere insufficienti - e comunque deve ancora
esserne confermata la reale efficacia - e per altro verso penalizzanti sul piano
economico e sociale. Tra le maggiori critiche di tali misure, notiamo le opposte
interpretazioni dei Trattati: da un lato i fautori di una lettura rigorosa dei divieti posti
dal Trattato (si vieta all’UE e agli stati di farsi carico di debiti altrui) dall’altro coloro
che fanno leva sulla disposizione che autorizza misure di solidarietà sottolineado
che l’eccezionalità, la temporaneità e la condizionalità cui esse sono soggette
conferirebbero alle stesse il carattere di interventi congiunturali dunque sottratti ai
divieti. Dietro la querelle vi è la nota contrapposizione tra i paesi virtuosi che
privilegiano la rigorosa disciplina di bilancio e quelli più propensi ad attenuare tale
rigore per forme di solidarietà che rendano economicamente e socialmente
sostenibili gl interventi. In questa disputa le opposte fazioni finiscono per inasprirsi,
data la realità della crisi, mettendo a rischio il processo di integrazione e minando
anche la convivenza civile tra e dentro gli stati.

CAPITOLO IX - OCCUPAZIONE E POLITICHE SOCIALI


Premessa - Le due politiche, seppur distinte, sono riunite in ragione della loro
comune attinenza alla dimensione sociale dell’azione dell’Unione. Fin dagli inizi
dell’Europa si è conferito un ruolo ancillare ai profili sociali rispetto all’obiettivo
primario dell’instaurazione e funzionamento del mercato comune, ciò in base a una
connotazione mercantilistica secondo cui il progresso economico avrebbe in
maniera automatica migliorato il tenore di vita e il benessere dei cittadini sicchè non
sarebbero stati necessari interventi al riguardo potendo essi, secondo alcuni,
mettere addirittura a rischio lo sviluppo economico. Questa ispirazione si dimostrò
inadeguata a soddisfare la crescente sensibilità per i diritti fondamentali della
comunità. E’ col Trattato di Amsterdam che si supera una connotazione
economicistica del processo di integrazione aprendo ad aspetti personalistici
(sociali, culturali, ambientali ecc) ciò grazie all’instaurazione del mercato e moneta
unici che si riflettevano necessariamente sul versante sociale. Oggi la dimensione
sociale (con poteri di intervento ancora condivisi insieme ai membri) è evocata dalle
norme introduttive del TUE che sanciscono tra gli obiettivi la piena occupazione e il
progresso sociale e nella cd. clausola sociale trasversale , cioè art. 9 TFUE
introdotta con Lisbona che stabilisce che l’Unione nelle sue azioni e politiche tiene
conto delle esigenze connesse alla promozione di un elevato livello di occupazione,
la garanzia di un adeguata protezione sociale, la lotta contro l’esclusione sociale, un
elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute. Disciplina contenuta
anche nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.
L’occupazione - Oggetto di disciplina specifica da Amsterdam, oggi intero Titolo, il
IX, nel TFUE. Poteri dell’Unione comunque ancora limitati. L’Unione infatti svolge qui
un ruolo sussidiario rispetto alle iniziative dei membri e può solo promuovere la loro
cooperazione, sostenerne e, solo se necessario, integrarne l’azione senza però mai
potersi sostituire ad essa. Si tratta quindi di una mera competenza di
coordinamento delle politiche occupazionali statali (è una competenza distinta dalle
tipizzate competenze esclusive, concorrenti o di sostegno al pari di quella relativa al
coordinamento delle politiche economiche). E’ proprio la tecnica del coordinamento
a caratterizzare la disciplina della materia; sulla scia della strategia Lisbona (2000,
Amsterdam) si valorizzava il c.d. Metodo aperto di coordinamento che diversamente
dai metodi di armonizzazione ma anche da quello riguardante le politiche
economiche si basava su un sistema di spontaneo e reciproco confronto da parte
dei membri sulle strategie operate nel settore, sulla base di indicazioni e obiettivi
comuni fissati ex ante e volti a condurre i membri a livelli di integrazione perfino più
avanzati di quelli previsti dai Trattati. Ci si avvaleva di una serie di strumenti di soft
law - conclusioni, linee guida, piani d’azione, raccomandazioni - quindi non
vincolanti e senza la previsione di sanzioni nell’intento di stimolare una reciproca
emulazione fra le amministrazioni nazonali e un confronto diretto con la società
civile. La vigente normativa TFUE riprende tali indicazioni: Consiglio e Commissione
elaborano orientamenti in materia di occupazione, sottoposti annualmente al
Consiglio europeo. Sulla base delle sue conclusioni, il Consiglio adotta suddetti
orientamenti a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa
consultazione del PE, del Comitato economico sociale, del Comitato delle regioni e
del Comitato per l’occupazione. Ciascun membro è tenuto a trasmettere
annualmente a Consiglio e Commissione una relazione sulle maggior misure
adottate in materia, alla luce degli orientamenti. Il Consiglio procederà a un esame
di suddette relazioni, avvalendosi anche di pareri del Comitato per l’occupazione, e
all’occorenza rivolge, su raccomandazione della Commissione, raccomandazioni ai
membri. In base alle relazioni, Consiglio e Commissione invieranno la relazione
annuale comune al Consiglio europeo. Si conferma dunque, che i poteri in materia
rimangono quasi interamente affidati ai membri: le politiche occupazionali nazionali,
opportunamente coordinate tra loro e nel rispetto dei principi di coerenza,
dell’imperativo trasversale ex art. 9 e della leale cooperazione, definiscono il volto
della politica dell’Unione in materia. Ad ogni modo i risultati in materia non sono
stati significativi, e ciò non per debolezze del sistema approntato quanto per le
politiche messe in campo dai membri, da qui riflessioni in corso per migliorare il
sistema (strategia Europa 2020).
La politica sociale - Materia regolata dal Titolo X del TFUE cui fanno da
complemento i Titoli XI e XII dedicati al Fondo sociale europeo e all’istruzione,
formazione professionale, gioventù e sport. Materia che è stata oggetto di
attenzione comunitaria dopo Amsterdam, oggi si prevede un azione di
coordinamento tra stati e tutti gli enti territoriale e le parti sociali da un lato e
dell’Unione dall’altro. La politica sociale è una competenza concorrente, mentre per
taluni i aspetti rientra fra quelle di coordinamento (come si è detto per la politica
occupazionale e economica). a) obiettivi e competenze dell’Unione Obiettivi, come
risultano dall’apertura del Titolo X: la promozione dell’occupazione, il miglioramento
delle condizioni di vita e di lavoro, protezione sociale, dialogo sociale, sviluppo delle
risorse umane e la lotta contro l’emarginazione. Rileva in materia anche la Carta dei
diritti fondamentali che dedica ai diritti sociali la sezione Solidarietà. Per conseguire
tali obietti si elencano una serie di materie nelle quali l’Unione è abilitata a
sostenere e completare l’azione dei membri (competenza parallela, nè può varare
misure di armonizzazione nè può sostituirsi all’azione degli stati). Lo spettro delle
materie si è allargato negli anni: miglioramento ambiente di lavoro per questioni di
sicurezza/salute, miglioramento condizioni di lavoro, sicurezza sociale dei lavoratori,
protezione in caso di risoluzione di contratti, rappresentanza e difesa collettiva
interessi lavoratori e datori ecc (si noti che restano ancor oggi escluse le
retribuzioni, il diritto di associazione e il diritto di sciopero e serrata: competenze
esclusive dei membri). Qui il legislatore può incoraggiare la cooperazione mediante
scambio di informazioni e delle migliori prassi, ma può anche emanare direttive -
spesso attinenti al miglioramento di sicurezza, salute e ambiente di lavoro -
prevedendo prescrizioni minime obbligatorie ma deve farlo tenendo conto delle
condizioni e normative in vigore in ciascun stato, evitando di imporre vincoli di
qualsiasi natura, non alternado l libertà dei membri di definire i principi
fondamentali del loro sistema di sicurezza sociale e nè precludendo la possibilità di
adottare disposizioni, compatibili coi trattati, che prevedano una maggiore
protezione (clausola di non regresso). b) il ruolo delle parti sociali Ai fini della
realizzazione della politica sociale, particolare rilievo assumono le parti sociali delle
quali l’Unione riconosce il ruolo e ne facilita il dialogo, la cui azione manifesta quella
democrazia rappresentativa e partecipativa proclamata dal TUE. Il dialogo delle
parti sociali non va astretto alla mera negoziazione collettiva per fini sindacali, ma
investe la generale partecipazione alla definizione degli indirizzi generali della
politica sociale. Una delle principali difficoltà incontrare per affermare la prassi del
dialogo sociale a livello UE deriva dalla diversità tra sistemi frutto di tradizioni,
normative e prassi assai differenziati tra i membri, che hanno precluso anche altri
sviluppi come la formazione di associazioni sindacali autenticamente europee e non
organizzate sulla base delle aggregazioni delle grandi famiglie nazionali. Quanto
all’identificazione delle parti sociali legittimate a fungere da interlocutori della
Commissione si dettano una serie di condizioni al fine di restringerne la cerchia:
interprofessionalità, rappresentanza di categorie specifiche, organizzazione a livello
europeo ecc. Il dialogo si svolge non solo attraverso l’organo istituzionalmente
deputato a tale raccordo (il Comitato economico e sociale e il Comitato per
l’occupazione) ma anche in appostiti comitati consultivi istituiti dal Consiglio,
spiccano il Comitato per la protezione sociale e il Vertice trilaterale per la crescita e
l’occupazione. Quanto alle modalità del dialogo, è la Commissione che promuove la
consultazione delle parti sociali a livello UE; la Commissione, prima di prendere
qualsiasi misura in tal settore, consulta le stesse per un possibile orientamento di
azione, se poi prenderà l’iniziativa le consulta nuovamente ricevendo un parere
obbligatorio ma non vincolante (se le parti non raggiungono un intesa entro 9 mesi
la proposta può essere comunque presentata al Consiglio). Le parti sociali possono
anche poi comunicare alla Commissione di aver raggiunto un’intesa alla quale
preferiscono esse stesse dare attuazione mediante contratti o accordi. Questi
saranno attuati, entro 9 mesi, secondo le prassi proprie delle parte sociali dei
membri (e non vi sarà nessun obbligo nazionale di dar seguito all’accordo preso a
livello UE) oppure mediante decisione del Consiglio su proposta della Commissione
(che non è vincolata al contenuto dello stesso poichè deve verficarne la
compatibilità col diritto UE): in tutti i casi l’accordo va recepito all’interno dei
membri. c) il principio di parità uomo-donna Il Trattato enuncia poi due principi
materiali ai quali attribuisce un’importanza tale da giustificarne una menzione:
parità uomo-donna (non solo in ambito retributivo) e regimi di congedo retribuito. Il
primo assurge a specificazione del principio che vieta discriminazioni sessuali
dirette e anche indirette (anche se è quest’ultimo principio che in realtà si è
sviluppato sulla scorta di tale principio). Già presente in nuce, sotto il ristretto profilo
retributivo, nel Trattato di Roma oggi è disciplinato dal TFUE dopo un ampliamento
del principio, dovuto dalla prassi, a tutto l’ambiente lavoro. Il principio di parità di
trattamento per uno stesso lavoro o di pari valore è imposto in modo assoluto e
diretto a tutti gli stati. Copre ogni forma di retribuzione: salario, trattamento
normale di base o minimo, qualsiasi altro compenso/vantaggio pagato in natura o
contanti anche in casi di lavoro a cottimo o remunerato a tempo. Il principio si
estende anche alla materia di occupazione e impiego. Inoltre al fine di assicurarne
efficacia, si prevede una competenza del legislatore a prendere, con procedura
legislativa ordinaria, misure necessarie a tal fine (di regola direttive) offrendo così
una base giuridica per l’adozione di queste misure. Gli stati, per parte loro, sono
impegnati ad assicurare pieno rispetto del principio e sono altresì autorizzati ad
adottare misure che aiutino in concreto eventuali svantaggi che il sesso
sottorappresentato sopporta, garantendo una uguaglianza sostanziale (c.d. azioni
positive art. 3,2 Cost.). d) il principio del congedo retribuito Il TFUE impegna i
membri ad adoperarsi per mantenere l’equivalenza del regime del congedo
retribuito, ponendo l’accento sulla tutela di tale diritto. Si prescrive che ogni
lavoratore benefici di ferie annuali retribuite di almeno 4 settimane, secondo le
condizioni di ottenimento previste dalle legislazioni nazionali e comunque senza
pregiudizio di normative eventualmente più favorevoli previste dai membri. La Corte
ha ampliato notevolmente la portata di tale diritto ad esempio ritenendo
incompatibili normative interne che subordinino il diritto annuale di ferie retribuite a
un periodo lavorativo effettivo di 10 giorni o di un mese durante il periodo di
riferimento o ritenendo che le ferie non possano essere sostituite da indennità
finanzarie qualora vengano riportate ad un anno successivo e ciò perchè si
incentiverebbero i lavoratori a rinunciarvi e cosi via. e) Fondo sociale europeo Per
migliorare le possibilità di lavoro dei lavoratori in ambito comunitario e innalzare il
tenore di vita il TFUE istituisce il FSE (fondo strutturale, vedi in seguito) con l’intento
di promuovere l’occupazione e la mobilità dei lavoratori, e facilitare l’adeguamento
alle trasformazioni industriali/produttive attraverso formazione e rincoversione
professionale. L’amministrazione del FSE spetta alla Commissione, che ne
programma l’attività, ne finanzia gli interventi e ne controlla il rispetto delle
condizioni imposte in occasione della concessione dei contributi finanziari (in caso di
irregolarità può interrompere il pagamento e valutare gli interventi). Nell’esercizio
di tale compito la Commissione opera secondo le regole fissate dai regolamenti del
Consiglio relativamente ai fondi strutturali. Il Comitato del FSE è presieduto da un
membro della Commissione e composto da rappresentanti di governo e delle
organizzazioni sindacali di lavoratori e datori di ciascun membro nominati dal
Consiglio su proposta della Commissione per un mandato triennale. Il Comitato ha
funzioni consultive, fornisce pareri in Commissione ad esempio su progetti di
finanziamento del FSE o su strategie in materia di formazione e occupazione a
livello Unione ecc.
Istruzione, formazione professionale, gioventù e sport - Rientra nella politica
sociale in ampio senso, è contenuta nel Titolo XII TFUE. Lisbona ha ricondotto tutti
questi settori, da ultimo lo sport, sotto la competenza dell’Unione, che comunque
era e rimane tuttora parallela. Il legislatore UE, con procedura legislativa ordinaria,
previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni
adotta azioni di incentivazione, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione tra
legislazioni dei membri, mentre il Consiglio viene abilitato a formulare
raccomandazioni su proposta della Commissione. Inoltre in tali settori, Unione e
membri, devono favorire la cooperazione con stati terzi e organizzazioni
internazionali competenti. In materia di istruzione il Trattato impone all’UE di
sviluppare un’istruzione di qualità stimolando, e se necessario, sostenendo l’azione
degli stati ma rimanendo estranea alla determinazione dei contenuti di
insegnamento e dell’organizzazione del sistema istruzione. L’Unione deve:
sviluppare una dimensione europea dell’istruzione, favorire la mobilità degli studenti
con riconoscimento dei titoli e periodi di studio, incoraggiare la cooperazione tra
istituti; quanto per la gioventù deve favorire lo scambio tra giovani e animatori di
attività socioeducative ecc. L’UE si era attivata già nella seconda metà delgli 80,
quindi ben prima della base giuridica offerta dai Trattati: si vedano i programmi
Erasmus, Lingua (per la promozione della conoscenza delle lingue straniere),
Socrates (per azioni in materia di istruzione) ecc. Ricordiamo poi programmi quali
Trasversale, per la promozione dell’apprendimento delle lingue, lo sviluppo di
contenuti, servizi, pedagogie e prassi anche a carattere tecnologico e il programma
Jean Monnet che comprende la nota azione Jean Monnet consistente nelle
sovvenzioni a sostegno di istituzioni che si occupano di integrazione europea e di
istruzione/formazione in senso lato. Gli sviluppi in materia sono rinvenibili nel
programma Erasmus per tutti, proposto dalla Commissione nel 2011, destinato a
sostituire gli attuali programmi e valido, in maniera orizzontale, per istruzione,
formazione gioventù e sport. Per quanto attiene allo sport con Lisbona lo si è
inserito nel diritto primario dell’Unione con un occhio per la sua funzione sociale ed
educativa (già Amsterdam ne aveva messo in luce la sua rilevanza sociale
soprattutto nel forgiare l’identità e ravvicinare le persone, poi era stato oggetto di
un Libro Bianco della Commissione nel 2007 nel quale era definito un fenomeno
socio-economico idoneo a contribuire al perseguimento degli obiettivi di solidarietà
e prosperità). L’Unione deve sviluppare la dimensione europea dello stesso,
promuovendo equità e apertura delle competizioni, oltre alla cooperazione tra
organismi responsabili nonchè proteggendo l’integrità fisica e morale degli sportivi,
in particolare dei più giovani. Infine l’Unione deve attuare una politica di formazione
professionale volta a rafforzare le azioni dei membri in materia. Competenza
risalente alla CEE valorizzata di recente anche grazie alla attività della Corte. Gli
obiettivi di detta politica sono quelli di facilitare l’adeguamento alle trasformazioni
industriali, soprattutto mediante formazione e riconversione professionale,
migliorare la formazione iniziale e permanente per agevolare l’inserimento e il
reinserimento nel mercato del lavoro, favorire la mobilità degli istruttori e delle
persone in formazione, stimolare la cooperazione tra istituti di insegnamento o di
formazione professionale e imprese ecc. Sulla scia di tali indicazioni, numerose
iniziative e organi nati a livello europeo. Comett - cooperazione università e imprese
in ambito tecnologico; Petra - formazione professionale dei giovani ecc Con il Re
2013 che istituisce il programma Erasmus+ tutti i programmi esistenti sono confluiti
in esso.

CAPITOLO X - LE POLITICHE SETTORIALI


Premessa - Le competenze fin qui esaminate costituiscono quelle storiche
dell’Unione, nel senso che le furono attribuite già dal Trattato di Roma. Lo sviluppo
del processo d’integrazione e il superamento della sua connotazione economicistica
hanno portato ad estendere l’azione dell’UE a una vasta gamma di competenze
emerse dapprima nella prassi e poi ricondotte nei Trattati che ne hanno offerto una
base giuridica senza mai comunque includerle tra le competenze esclusive ma
piuttosto tra quelle concorrenti o parallele.
L’azione dell’Unione nel settore della cultura - E’ con Maastricht che la cultura
entra formalmente nel diritto primario con la sua inclusione tra gli obiettivi
comunitari. Allora come ora vi è entrata in quanto dimensione a carattere
trasversale, perchè per espressa previsione del TFUE, l’Unione deve tener conto
degli aspetti culturali, ai fini di promuovere e rispettare le diversità culturali, anche
in tutte le azioni che è abilitata a condurre (si pensi ad es. nella tutela del
patrimonio storico e archeologico, dei brevetti, del diritto d’autore ecc) e quindi non
solo nei settori di istruzione e formazione (che ne cosituiscono il naturale centro di
gravità). Anche qui competenza parallela: con procedura legislativa ordinaria e
previa consultazione del Comitato delle regioni può adottare azioni di incentivazine
ovvero formulare raccomandazioni mediante il Consiglio su proposta della
Commissione. In sostanza l’UE incoraggia (anche in collaborazione con paesi terzi e
organizzazioni internazionali, si veda l’adesione dell’Ue alla Convenzione UNESCO
sulla protezione e promozione delle diversità culturali) la cooperazione tra i membri
al fine di migliorare la conoscenza della cultura e storia dei popoli europei, la
conservazione del patrimonio culturale europeo, gli scambi culturali non
commerciali e la creazione artistica, letteraria compreso l’ambito audiovisivo. I vari
programmi varati per ciascuno di questi 4 macrosettori sono stati ricondotti ad unità
con il programma Europa creativa (dicembre 2013).
La sanità pubblica - Anche la sanità pubblica era già stata attratta nella
competenza comunitaria, prima di Lisbona, con Maastricht ed è stata poi oggetto di
affinamenti prgressivi sfociati nell’attuale TFUE. Questo sottolinea, al pari di cultura,
ambiente, protezione dei consumatori, il carattere trasversale della stessa: la
protezione della salute umana uniforma tutte le politiche dell’Unione. L’azione
dell’Unione è tesa al miglioramento della sanità pubblica, alla prevenzione di
malattie, all’eliminazione delle fonti di pericolo per sanità fisica mentale,
all’educazione e informazione sanitaria, alla sorveglianza e lotta contro gravi
minacce a carattere transfrontaliero quali le epidemie, a ridurre gli effetti nocivi dati
dall’uso di stupefacenti con campagne informative e preventive ecc.. L’azione anche
in tale ambito ha carattere complementare, quindi può solo sostenere o incentivare
quella degli stati. Il TFUE prevede che gli stati coordino tra loro le politiche in tali
settori tenendosi in collegamento con la Commissione, la quale, informando il PE,
può prendere iniziative utili a promuovere detto coordinamento e in particolare
quelle finalizzate alla definizione degli orientamenti. Unione e stati devono poi
cooperare con terzi e organizzazioni internazionali competenti, segnatamente
l’OMS. Deroghe alla suddetta procedura: il legislatore, aggirando le limitazioni
connesse alla natura complementare della competenza, può, con procedura
legislativa ordianaria, e previa consultazione del Comitato economico e sociale e di
quello regionale adottare misure che a) fissino parametri elevati di qualità e
sicurezza di organi e sostanze umane circa donazioni, conservazioni, stoccaggi ecc
(gli stati possono introdurre standard più rigorosi) b) proteggano la salute umana in
ambito veterinario e fitosanitario (es. mangimi e alimenti ogm) c) fissino parametri
di elevata qualità e sicurezza di medicinali e dispositivi medici.
La protezione dei consumatori - Con Lisbona le esigenze in questione, in
precedenza sottolineate solo nelle norme materiali del TCE, sono evidenziate
addirittura nelle Disposizioni di applicazione generale del TFUE, che ne fanno
oggetto di una previzione trasversale. Nonostante non si sia in presenza di
un’autentica politica di protezione dei consumatori, la disciplina in materia crea un
preciso quadro orientativo per l’azione normativa della stessa e soprattutto
formalizza gli indirizzi fortemente protezionistici della corte di Giustizia (“la
protezione dei consumatori è indispensabile per l’innalzamento del livello e della
qualità della vita all’interno dell’Unione”). L’Unione può adottare misure relative al
ravvicinamento delle legislazioni ai fini della realizzazione del mercato interno
(competenza concorrente), misure di sostegno e controllo della politica in materia
degli stati (competenza complementare). Queste ultime sono deliberate da PE e
Consiglio con procedura legislativa ordinaria e dopo consultazione del Comitato
economico e sociale. Nonostante tali limitazioni, L’Unione ha adottato vaste ed
importanti misure in tale materia. Così è avvenuto riguardo alle misure volte alla
tutela della salute e sicurezza dei consumatori: dalla responsabilità per danno dei
prodotti difettosi, a quella che ha istituito la Autorità europea per la sicurezza
alimentare ecc. Ma lo stesso è avvenuto con riguardo della tutela degli interessi
economici dei consumatori: si vedano le clausole abusive inserite nei contratti che
prevedono uno squilibrio di diritti e doveri tra consumatore e professionista. Per la
realizzazione dei suddetti obiettivi, l’Unione ha promosso appositi programmi
d’azione che hanno generato una produzione normativa “alluvionale” e difficilmente
riconducibile a un disegno unitario di politica di consumatori.
Lo sviluppo delle reti transeuropee - Al fine di consentire ai cittadini, agli
operatori economici e alle collettività locali di beneficiare dei vantaggi derivanti
dall’instaurazione di uno spazio senza frontiere interne, l’Unione concorre alla
costituzione e allo sviluppo di reti transeuropee nei settori dei trasporti, delle
telecomunicazioni e dell’energia favorendo l’accesso e l’interoperabilità delle
stesse; e ciò nella convinzione che il mercato interno si realizzi anche con
l’abbattimento di ostacoli fisici e che la creazione di suddette reti possa rafforzare
coesione economica e sociale permettendo il collegamento fra aree interne e
insulari. Questi sono gli obiettivi prefissati dal TFUE con Lisbona, ma che a livello di
diritto primario erano già stati annunciati con Maastricht. L’Unione quindi può:
stabilire orientamenti e progetti di interesse comune in materia, intraprendere
azioni necessarie a garantire l’interopoerabilità delle reti, appoggiare progetti di
interesse comune dei membri anche finanziando gli stessi. L’Unione può anche
collaborare con terzi a tali fini. Tutte le misure suddette sono da prendere con
procedura legislativa ordinaria e previa consultazione dei Comitati regionale ed
economico e sociale; si noti che qualsiasi piano che riguardi il territorio di un
membro, necessiti di approvazione da parte di quest’ultimo. Si noti che la politica in
esame sia una competenza concorrente con quella degli stati, coordinata dalla
Commissione al fine di garantirne un’azione armoniosa. In concreto la politica in
esame non ha prodotto risultati di rilievo particolare vuoi per carenze economiche,
vuoi per incertezze strategiche. Nello specifico, le reti dei trasporti sono state fino
ad ora al centro delle maggiori attenzioni, un Re 2013 ha aggiornato di recente
condizioni, modalità e tempi di attuazione dei progetti delle infrastrutture. Gli
orientamenti costtiscono un quadro di riferimento volto ad incoraggiare tanto gli
stati quanto l’Unione sempre nel rispetto dell’ambiente. Particolare rilievo hanno i
progetti prioritari, cioè di interesse europeo, soggetti ad una serie di meccanismi
privilegiati in ragione della loro desiderabilità. Per facilitare poi la realizzazione dei
progetti la Commissione può nominare un coordinatore europeo (designato spesso
per progetti unici e transfontalieri) che, agendo per quest’ultima, riferisce
periodicamente in PE e Stati interessati. Con riguardo alle infrastrutture del settore
delle telecomunicazioni, i primi interventi si registrano a partire dagli anni 2000; si
sono fissati una serie di orientamenti che consentono a cittadini e imprese di fruire
della circolazione e dello scambio di informazioni nella prospettiva della creazione
della società dell’informazione. In materia di reti transeuropee energetiche, gli
interventi hanno pagato ancora di più la lenta liberalizzazione (ancora oggi limitata
all’approvigionamento e vendita ma non ad installazione e utilizzo delle
infrastrutture). Ultimo regolamento in materia (che abolisce la decisione del 2006
che aveva previsto in materia progetti prioritari e il coordinatore europeo) è quello
del 2013, decisione molto innovativa che stabilisce orientamenti per lo sviluppo
tempestivo - mediante accelerazione di autorizzazioni e un maggior coinvolgimento
del pubblico - e l’interoperabilità delle aree e dei corridoi prioritari dell’infrastuttura
energetica transeuropea nei settori di elettricità, gas, petrolio e anidride carbonica.
Va segnalata un’altra decisione 2013 che istituisce il meccanismo per collegare
l’Europa, MCE, cui compete di stabilire condizioni procedure e metodi per la
concessione di una assistenza finanziaria dell’Unione alle reti transeeuropee al fine
di sostenere progetti infrastrutturali comuni nelle aree suddette rafforzando il tal
modo l’efficacia degli interventi e ottimizzando i costi.
L’industria - L’idea di politica industriale comune era del tutto estranea ai redattori
del TCEE dato che l’ideologia allora imperante affermava che fosse il libero gioco del
mercato ad indurre il progresso economico e con esso un ambiente favorevole allo
sviluppo dell’imprenditoria. In seguito, vuoi per l’instaurazione di uno spazio
economico comune, vuoi per la concorrenza internazionale la necessità di un
sostegno alle imprese comunitarie si fece più pressante e trovò espressione nel
memorandum sulla politica industriale della Comnità presentato dalla Commissione
nel marzo del 70; si posero così le basi per l’avvio di una serie di azioni tese a
favorire la competitivià delle stesse. Dopo vari interventi in materia, fu Maastricht a
prevedere una specifica base normativa per tali azioni: questo avvenne con
l’inserimento di un apposita normativa, ancora oggi in vigore, e trasfusa nel TFUE.
La disposizione attribuisce all’Unione, ma anche ai membri, il compito di assicurare
le condizioni necessarie alla competitivià industriale della stessa al fine di
fronteggiare i mutamenti indotti da globalizzazione e sviluppo tecnologico; per
perseguire tale obiettivo, l’Unione deve: accelerare l’adattamento dell’industria alle
trasformazioni strutturali, promuovere un ambiente favorevole all’iniziativa
soprattutto di piccole e medie imprese, promuovere la cooperazione nonchè favorire
un migliore sfruttamento del capitale industriale delle politiche di innovazione,
ricerca e sviluppo. L’Unione dispone comunque di una competenza complementare,
può dunque solo sostenere, completare o coordinare l’azione dei membri. Data tale
competenza (carente), gli stati hanno l’obbligo di consultarsi periodicamente in
collegamento con la Commissione e di coordinare le loro azioni (iniziativa di
coordinamento che può partire anche dalla Commissione). Si noti poi che in un
contesto economico che non vuole essere dirigista, alla realizzazione di quegli
obiettivi, concorrono con ruolo determinante le stesse imprese, si è parlato della
doppia sussidiarietà: gli interventi dell’Unione sono subordinati alla valutazione di
stati e imprese quanto a portata e efficacia. L’intervento in tale settore è avvenuto
da parte dell’UE con programmi d’azione volti a definire linee guida per la
realizzazione degli obiettivi UE che si sono susseguiti in maniera rilevante, oggi in
tendenza decrescente. Degni di nota sono i programmi a favore di piccole e medie
imprese, PMI,e ciò in ragione del ruolo chiave nell’economia UE visto che assorbono
i ⅔ della forza lavoro, ma che scontano difficoltà tecniche amministrative finanziare
aggravate dalla concorrenzialità indotta dal mercato unico e dalla crisi attuale.
La coesione economica, sociale e territoriale - La politica di coesione ha la
finalità di ridurre le disparità nei livelli di reddito e di sviluppo esistenti tra le varie
aree UE (con un’attenzione particolare verso le zone rurali, quelle interessate da
transizione industriale e quelle che presentano gravi svantaggi culturali e
demografici quali le regioni più settentrionali,transfrontaliere, di montagna e
insulari), in ragione di avvantaggiare occupazione, competitività e crescita
economica. Bisognerà aspettare i 75 per le prime timide espressioni di tale politica,
spinte dallo squilibrio di situazioni già esistenti, ma sicuramente aggravate dalla
realizzazione del mercato unico. Si creano il FEOGA (fondo europeo agricolo di
orientamento e garanzia), FSE (fondo sociale europeo) e il FESR (fondo europeo di
sviluppo regionale). Sarà con l’AUE che la materia entra nel TCE nel titolo dedicato
alla coesione economica e sociale. Con Lisbona la materia diviene uno degli obiettivi
generali dell’Unione; oggetto di competenza concorrente (coordinamento fra stati
durante la definizione della rispettiva politica economica ma anche azioni specifiche
del legislatore UE mediante procedura legislativa ordinaria e previa consultazione
del Comitato regionale e economico e sociale) ed arricchita di una dimensione
territoriale, viene poi inserita in un apposito Titolo, il XVIII del TFUE. Gli strumenti
principali per la realizzazione della politica in esame restano però i c.d. fondi
strutturali, cioè strumenti finanziari isituiti nel tempo al fine di sostenere attività o
aree produttive. Il più importante resta sicuramente il FESR, istituito nel 75 per
contribuire alla correzione degli squilibri regionali esistenti, partecipando allo
sviluppo e all’adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo nonchè
alla riconversione delle regioni industriali in declino. Tra gli altri strumenti finanziari
ricordiamo il FC, fondo di coesione. Istituito nel 94, assicura l’erogazione di
contributi finanziari in materia di ambiente e di reti transeuropee dei trasporti
(risorse destinate agli stati, e non alle regioni, con un certo PNL pro capite e che
abbiano apprestato programmi economici di convergenza). La moltiplicazione dei
Fondi pur nella specificità di ciascuno ma comunque tutti destinati a concorrere alla
coesione, ha imposto una razionalizzazione degli stessi al fine di evitare dispersioni
e favorine la sinergia: è il legislatore che, con procedura legislativa ordinaria, vara
regolamenti al fine di stabilire le norme generali degli stessi, gli obiettivi e anche
eventuali raggruppamenti (si sono varate norme comune circa obiettivi, compiti,
organizzazione, funzionamento, modalità di reperimenti risorse, meccanismi di
controllo ecc, applicabili ai fondi SIE - fondi strutturali e di investimento europei -
che raggruppano il FESR, FC, FEASR, FSE ecc). Un folto pacchetto di misure è da
ultimo intervenuto per definire l’applicazione degli stessi per il periodo 2014-2020 al
fine anche di dare concretezza agl obiettivi della c.d. stategia europa 2020 destinata
a promuovere una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Il sistema che si
evince è il seguente: l’UE, dopo aver delineato una strategia complessiva per
l’azione dei fondi, QSC, concorda volta a volta, per il tramite della Commissione, un
accordo di partenariato con i membri interessati (ma anche con la società civile) che
definisce tutte le condizioni di intervento e gli impegni da assumere nel quadro di un
programma nazionale di riforma da parte di stato ed enti locali interessati. Gestione
e controllo dei Fondi spetta allo stato, m sempre sotto vigilanza della Commissione.
Infine apposite normative si prevedono in occasione di iregolarità o comunque
inosservanza di regole relative all’utilizzazione dei finanziamenti. La Commissione
può procedere alla riduzione o sospensione del contributo al programma e
chiederne il recupero ad opera dello stato (dovrà provvedere esso stesso a versare
le somme nel bilancio UE, qualora sia impossibilitato per cause ad esso imputabili,
a recuperare le somme indebitamente erogate).
Ricerca, sviluppo tecnologico e spazio - Quanto ai primi due settori, la
creazione di uno spazio che rafforzi, sul piano interno e internazionale, lo sviluppo
complessivo e la competitività UE, è un ambizione che l’UE coltivava già ai tempi
delle CEE; una prima base giuridica della materia fu istituita con l’AUE dell’85 con
l’introduzione di un titoilo ad hoc, fino ad approdare al Titolo XIX del TFUE di Lisbona
che delinea tra gli obiettivi principali dell’Unione la promozione del progresso
scientifico e tecnologico, apprestando per tale settore una competenza parallela
dell’Unione che non deve in alcun modo impedire ai membri di esercitare la propria
(le azioni di entrambi devono integrarsi e coordinarsi e un’esercizio della stessa da
parte dell’Unione non limità la libertà statale di avviare iniziative analoghe). La
Commissione gioca un ruolo fondamentale, mantenedo il ruolo di impulso e
controllo: essa,in collaborazione con gli stati, prende le iniziative utili a definire gli
orientamenti idonei a garantire un coordinamento in sede UE e prepara gli strumenti
necessari a un controllo e valutazione periodici, tenendone pienamente informato il
PE, che qui ha un ruolo molto più incisivo che in altri settori, mediante apposta
relazione annuale (presentata anche al Consiglio) e intermedia sulle azioni in
svolgimento nonchè riferisce entro 2 anni dal completamento degli stessi sui
risultati ottenut. Nonostante non si delinei una politica comune, visto che il TFUE
parla di una mera azione UE a condurre azioni, cionondimeno l’idea di una politica
simile è emersa dalla prassi e nell’opinione comune evocata da un complesso di
interventi organici di settore come stabilisce il TFUE. L’Unione, rafforzando le proprie
basi scientifiche e tecnologiche ( “...dell’industria”, sanciva il TCE; la normativa
odierna ha depuralto la subordinarietà della materia in esame ad esigenze
industriali: ciò non vieta la sua utilizzazione anche in tale ambito), si propone di
realizzare uno spazio di ricerca interno nel quale ricercatori, conoscenze e
tecnologie circolino liberamente, di favorire lo sviluppo della sua competitivià
inclusa quella dell’industria, (TFUE). Per far ciò deve incoraggiare imprese,
università, e centri di ricerca e sviluppo a cooperare grazie all’apertura degli appalti
pubblici nazionali, alla definizione di norme comuni e all’eliminazione di ostacoli
giuridico-fiscali; nonchè promuovere la cooperazione in ricerca, sviluppo con paesi
terzi e organizzazioni internazionali e dare impulso alla mobilità e formazione dei
ricercatori dell’Unione.Inoltre, come rimarca Lisbona, la promozione di questo
settore serve anche alla realizzazione delle altre politiche dell’Unione quali ad
esempio quelle sociali, ambientali, sanitarie ecc. L’insieme di tutti gli obiettivi
perseguiti si realizza all’interno di un contesto ben definito: programma quadro
pluriennale, programmi specifici e da altri interventi. Il PQP è adottato con
procedura legislativa ordinaria dal legislatore previa consultazione del Comitato
economico e sociale. Nel PQP si fissano gli obiettivi scientifico-tecnologici da
realizzare nell’ambito del settore ricerca e sviluppo, le relative priorità, le grandi
linee d’azione, l’importo globale massimo e le modalità di partecipazione finanziaria
dell’UE al programma. Il PQP viene completato e modificato in funzione della
situazione contingente, per questo è controllato costantemente dalla Commissione.
A sua volta il PQP è attuato mediante programmi specifici adottati dal Consiglio con
procedura legislativa speciale, previa consultazione del PE e del Comitato
economico e sociale che precisano modalità di realizzazione, fissano la durata e
prevedono i mezzi necessari agli stessi. I costi complessivi dei programmi specifici
non possono superare l’importo globale massimo fissato per il PQP. A vigilare anche
qui è la Commissione. Nell’attuazione del PQP l’Unione, con procedura legislativa
ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale può decidere
altre iniziative. Ex. programmi complementari cui partecipano solo taluni stati che
ne assicurano il finanziamento (anche qui l’UE può adottare apposite norme in
particolare per la divulgazione delle conoscenze e di accesso di altri membri).
Novità assoluta di Lisbona è la previsione di una politica spaziale europea per
favorire il progresso tecnico e scientifico e la competitività industriale ai fini
dell’utilizzazione ed esplorazione dello spazio. Il legislatore stabilisce le misure
necessarie, programmi spaziali, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle
normative dei membri. L’Unione instaura i collegamenti utili anche all’ESA, l’Agenzia
spaziale europea.
La politica dell’ambiente - Competenza già apparsa nell’AUE in qualità di azione,
viene affinata negli anni fino a divenire una vere e propria politica e venendo a
configurarsi un corrispettivo diritto europeo all’ambiente. Con Lisbona, Titolo XX
parte terza TFUE, il miglioramento della qualità dell’ambiente al più elevato livello di
tutela viene collocato tra gli obietti dell’UE, inoltre tali esigenze devono essere
integrate in tutte le politiche ed azioni intraprese dall’Unione, riqualificando lo
sviluppo economico del Continente in chiave ecologica al fine di promuovere uno
sviluppo sostenibile (clausola orizzontale di integrazione). Obiettivi della politica
sono: salvaguardare, tutelare e migliorare la qualità dell’ambiente, proteggere la
salute umana, utilizzare in maniera razionale le risorse naturali e promuovere sul
piano internazionale misure destinate a risolvere problemi ambientali. Il Trattato
attribuisce al legislatore il potere di intraprendere le azioni appropriate, di solito con
direttive. Le stesse sono deliberate dal PE e dal Consiglio con procedura legislativa
ordinaria previa consultazione del Comitato economico e sociale e regionale. Con la
medesima procedura, che sfocia però in decisioni, l’UE può adottare programmi
generali d’azione che fissano gli obiettivi da raggiungere (non vincolanti). La
competenza di cui si discute è concorrente. Ciò implica la possibilità di intervento
anche dei membri, purchè i settori in esame non siano già coperti da misure comuni
e comunque purchè non pregiudichino l’esercizio delle competenze UE. Si precisa
che gli stati possono sempre prendere provvedimenti attinenti a un livello di
protezione maggiore di quelli predisposti dall’Unione; nonchè si permette ai membri
di prendere misure provvisorie per motivi ambientali sotto un controllo dell’UE. In
linea di principio sono gli stati che provvedono al finanziamento e all’esecuzione
della politica ambientale, in caso di costi spropositati per un’amministrazione
statale, il TFUE deve prevedere sostegni finanziari da parte del FC. Gli Stati
singolarmente e/o di concerto con l’UE possono collaborare poi con terzi o
organizzazioni internazionali al fine di concludere accordi in materia. Interessanti
sono i principi posti alla base dell’azione UE: precauzione (in caso di minaccia,
rischio o anche qualora sussistano solo incertezze circa salute umana e tutela
dell’ambiente istituzioni ma anche i membri singolarmente possono adottare misure
protettive senza attendere che siano dimostrati gravità e realità dei rischi) e azione
preventiva (si interviene non già per rimediare a danni ambientali anche solo
eventuali, ma per evitare che si verifichi un pregiudizio per l’ambiente in una
situazione di rischio comprovato), principio di correzione, in via prioritaria alla fonte,
dei danni causati all’ambiente (con esso si autorizzano, anche in deroga alla
normativa comune, interventi di tutela già in sede di adozione delle pertinenti
misure, al fine di evitare che il danno possa diffondersi o aggravarsi) e principio di
chi inquina paga (scaricare sul responsabile e non sulla collettività i costi dei danni
imputati, e ciò a fini di deterrenza e riparazione). Tra i numerossismi atti di diritto
derivato prodotti ricordiamo quelli attinenti: al controllo delle emissioni di gas serra,
alla protezione dei sistemi naturali e della biodiversità, alla salvaguardia di salute
umana e qualità ambientale e alla gestione dei rifiuti e delle risorse naturali. Negli
anni 90 sono state istituite l’Agenzia europea dell’ambiente e la Rete europea di
informazione e di osservazione in materia ambientale.
L’energia, il turismo e la protezione civile - I tre settori in esame sono stati a
lungo esclusi dalle competenze europee; vengono inseriti tra gli obiettivi della
comunità solo con Maastricht ma senza tuttavia che a ciò si accompagnasse, come
per tutte le altre competenze, la previsione di corrispondenti norme materiali volte
a definirne portata e termini di applicazione. Si riuscivano ad adottare azioni in
materia mediante il riferimento alla clausola di flessibilità. Con Lisbona si è colmata
la lacuna e si sono previste specifiche norme materiali di regolamentazione. Se
l’energia era al centro della CECA e dell’EURATOM così non fu nella comunità (nei
termini sopra ricordati). Con Lisbona, superando la tradizionale riluttanza dei
membri (persistono tuttora tracce), a subire interferenze con le politiche
energetiche nazionali, alla materia è stato dedicato il Titolo XXI dandone rilievo nel
diritto primario. Nel quadro del mercato interno e tenendo conto dell’esigenza di
preservare l’ambiente la politica dell’UE nel settore energetico è intesa, in uno
spirito di solidarietà tra i membri, a garantire: il funzionamento del mercato
dell’energia (necessaria è la liberalizzazione, seppur graduale, in particolare di
elettricità e gas), garantire la sicurezza dell’approvvigionamento energetico
(obiettivo che interferisce con quello dei membri di libertà di scelta
nell’approvvigionamento), promuovere il risparmio e l’efficienza energetica e lo
sviluppo di energie rinnovabili (lo sforzo dell’UE è quello di assicurare il rispetto
della Convenzione quadro sul cambiamento climatico del 92 e del Protocollo di
Kyoto del 97; l’obiettivo è oggi ricondotto all’interno della strategia Europa 2020 che
prospetta una nuova strategia al fine di: svincolare l’uso dell’energia dalla crescita
economica degli stati e di imporre loro di fissare obiettivi al riguardo di concerto con
la Commissione) nonchè di promuovere l’interconnesione tra le reti energetiche.
Siamo di fronte a una competenza concorrente. Per realizzare gli obiettivi sopra
enunciati il TFUE abilita il legislatore ad adottare con procedura ordinaria e previa
consultazione del Comitato economico e sociale e delle regioni tutte le misure
necessarie. Per contro sarà il Consiglio, deliberando secondo procedura speciale
all’unanimità, e previa consultazione del PE, a stabilire quelle misure, se di natura
fiscale (ciò in ragione dell’incidenza che la diversità dei regimi fiscali nazionali può
proiettare sulla competetività del mercato energetico). Le preoccupazioni degli stati
in materia si riflettono sulla previsione che vieta al legislatore UE di adottare misure
che incidano sul diritto degli stati di determinare le condizioni di utilizzo delle sue
fonti energetiche, la scelta tra le stesse e la struttura generale
dell’approvvigionamento. Sviluppi analoghi a quelli descritti ha subito anche il
settore del turismo. Nonostante la rilevanza conferita al settore da Lisbona non sono
corrisposte significative competenze: l’UE può solo completare l’azione statale
promuovendo la competitività delle imprese attive nel settore e favorire la
cooperazione tra membri attrsverso lo scambio di buone pratiche. Ciò avviene
mediante procedura legislativa ordinaria da parte del legislatore. Si tratta dunque di
competenza parallela, ma oltremodo limitata: l’UE può solo completare l’azione
degli stati, non può sostenerla e nè coordinarla. Sicuramente più corposi gli
interventi in materia di protezione civile (si noti che qui tra Maastricht e Lisbona
sono state previste misure poichè calamità/catastrofi che colpiscono uno stato
possono ripercuotersi sugli altri membri e perfino compromettere l’intero sistema:
ma restavano pur sempre misure svincolate e non organiche. Es. clausola di
solidarietà che prevede un’assistenza anche militare degli stati, sia collettivamente
ma coordinandosi in Consiglio sia unilateralmente, sul territorio di un membro in
caso di calamità naturale o antropica su richiesta delle autorità politiche dello
stesso). Con Lisbona, al Titolo XXIII del TFUE si incoraggia la cooperazione tra
membri al fine di rafforzare sistemi di prevenzione e protezione dalle calamità
naturali o umane. A tal fine l’azione UE è tesa a: sostenere e completare l’azione dei
membri a livello nazionale concernente la prevenzione, la preparazione degli attori
della protezione civile e l’intervento in caso di calamità, promuovere una
cooperazione operativa rapida ed efficace tra i sistemi di protezione civile nazionali
e favorire la coerenza delle azioni intraprese a livello internazionale in materia. PE e
Consiglio deliberano con procedura ordinaria. Anche qui, competenza parallela con
la consueta esclusione di ogni armonizzazione legislativa. Ad ogni modo in tale
materia azione statale e UE si intrecciano poichè si interferisce con la sovranità
territoriale del membro: gli stati hanno potere di controllare il proprio territorio e di
dirigere i mezzi ricevuti per far fronte all’emergenza, ma spetta all’UE il
coordinamento degli strumenti disponibili. A questi interventi, in virtù della clausola
di solidarietà sopra ricordata, non possono rimanere estranei gli altri stati. Gli
obiettivi elencati vengono perseguiti simultaneamente mediante la normativa oggi
in vigore facente leva sul meccanismo unionale per la protezione civile istituito con
decisione nel 2013. Esso assicura la tutela non solo alle persone ma anche ad
ambiente e beni compreso il patrimonio culturale da ogni catastrofe, naturale
artificiale, (compresi inquinamento marino ed emergenze sanitarie) che si verificano
all’interno o al di fuori dell’UE. Tale meccanismo facilita la mobilitazione e il
coordinamento degli interventi assistenziali avvalendosi di una struttura centrale, il
Centro di coordinamento della risposta alle emergenze, ERCC, gestito dalla
Commissione e dal sistema comune di comunicazione e di informazione in caso di
emergenza, CECIS. In caso di catastrofe, in atto o imminente, il membro deve
avvertire la Commissione perchè informi gli altri membri e attivi i servizi
competenti. Lo stato può richiedere l’assistenza anche tramite l’ERCC. L’ERCC
utilizando il CECIS, povvede ad attivare gli strumenti di intervento appositamente
predisposti da parte dei membri nell’ambito dei rispettivi servizi di protezione civile
e ad assicurarne il coordinamento operativo. Gli stati richiesti decidono le risorse da
mettere in campo, lo stato assistito gestisce e coordina mezzi e uomini prestati.
E’possibile anche che il soccorso a stato terzo. La decisione appresta anche uno
strumento finanziario per il sostegno delle azioni del meccanismo unionale, sul
quale gravano anche i contributi allo sviluppo di sistemi di rilevamento, alla
formazione ed esercitazione nonchè alle campagne di informazione pubblica oltre al
costo di trasporto dei mezzi di soccorso, che deve essere rimborsato da parte dei
membri che prestano assistenza in misura di non più del 55% dei costi ammissibili
totali (gli stati colpiti da catastrofi con danni stimati superiori ai 3 miliardi di euro
che non siano assicurati nè coperti da altri fondi, possono chiedere l’intervento del
fondo di solidarietà).
La cooperazione amministrativa - La competenza in esame non si definisce in
termini materiali, bensì funzionali/orizzontali in quanto attiene alla realizzazione di
una cooperazione amministrativa tra UE e membri al fine di favorire un’efficace
attuazione del diritto UE. Affonda le sue radici nel principio di leale collaborazione ai
sensi del quale UE e stati si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti
derivanti dai Trattati. Da questo si desume l’importanza delle amministrazioni
nazionali nel senso che operano come organi decentrati del diritto dell’UE per
assicurarne il rispetto e l’attuazione (analogo dicorso fatto per i giudici). L’esigenza
emersa nel tempo è stata quella di creare le basi per una collaborazione tra i due
livelli che consentisse, pur nel rispetto dell’autonomia statale nell’attuazione del
diritto comunitario (principio dell’ autonomia procedurale), di favorire il compito
delle amministrazioni nazionali e al tempo stesso di avvicinare le rispettive prassi ai
fini di una migliore capacità attuativa del diritto UE in tutti i membri. Essa trova
oggi soddisfazione e espressione nel TFUE. Pur facendo salvi gli obblighi di
attuazione del diritto UE da parte degli stati e i doveri della Commissione, la norma
sancisce che l’UE può sostenere gli sforzi dei membri volti a migliorare la loro
capacità amministrativa di attuare il diritto UE, in particolare mediante scambio di
informazioni e di funzionari, le c.d. buone pratiche delle amministrazioni più
performanti (fondamentali per familiarizzare con le normative UE e con le sue
prassi burocratiche) e che a tal fine il Consiglio e il PE deliberando mediante
regolamenti con procedura ordinaria, stabiliscono le misure necessarie a tal fine.
Competenza parallela: l’UE sostiene gli sforzi o facilita la cooperazione, d’altronde
gli stati non hanno nessun obbligo di avvalersene. L’attuazione del diritto UE è in
sostanza qualificata come essenziale per il buon funzionamento della stessa Unione
(si ribadisce il ruolo fondamentale delle amministrazioni nazionali) e come
questione di interesse comune (è interesse dell’UE e degli stati non solo conseguire
il risultato imposto dagli obblighi UE ma anche realizzare nella maniera più efficace
e appropriata il diritto comunitario, e ciò senza nulla togliere al principio
dell’autonomia procedurale). Al fine di favorire la cooperazione amministrativa è
stato previsto il c.d. Regolamento IMI, cioè un sistema di informazione del mercato
interno. Consta di un’applicazione software accessibile in internet, sviluppata dalla
Commissione e dai membri, al fine di assistere gli stati nell’attuazione concreta dei
requisiti relativi allo scambio di informazioni stabiliti in atti dell’UE, fornendo un
meccanismo di informazione centrale che faciliti lo scambio di informazioni e la
mutua assistenza. In particolare permette alle autorità competenti di individuare le
loro omologhe in un altro membro, a gestire lo scambio di informazioni con
procedure semplici eunificate, nonchè a superare le barriere linguistiche sulla base
di procedure pretradotte e predefinite.
PARTE QUINTA - L’AZIONE ESTERNA DELL’UNIONE - CAPITOLO I - PROFILI
GENERALI
Evoluzione e inquadramento della materia. La sua complessità - Fin dalle
origini, il processo di integrazione comunitario fu caratterizzato da una marcata
proiezione esterna: i rapporti intracomunitari non potevano non investire anche gli
attinenti rapporti col mondo esterno. Nel corso degli anni si sono così tessuti
rapporti diplomatici, relazioni con organizzazioni internazionali, conferenze
multilaterali e accordi bilaterali/multilaterali: solo di recente si è sentita la necessità
di riportare questi rapporti all’interno di un disegno comune di politica estera. E’ con
Maastricht e la nascita dell’UE che si crea un sistema strutturato dove è l’Unione ad
essere incaricata di stabilire e attuare una politica estera e di sicurezza comune,
PESC (uno dei tre pilastri). Ma se la sua attività si divideva allora tra PESC, affidata
al metodo intergovernativo/politico e le c.d. relazioni esterne della Comunità gestite
dalle istituzioni con il metodo comunitario è con Lisbona che le attività internazionali
sono ricondotte in un ambito giuridico unitario, quello dell’azione esterna dell’UE cui
competono principi e obiettivi comuni (essendo venuta meno la Comunità non
aveva senso continuare a mantenere distinti due profili della stessa attività). La
materia è oggi situata nel Titolo unico del TUE (principi e obiettivi generali e
dimensione più strettamente politica, rappresentata dalla PESC) e in una Parte
unica del TFUE (dettaglio degli strumenti attraverso cui si esercita tale azione e
specifiche azioni dell’UE). Nel quadro unitario dell’azione esterna sono così
ricondotte: politica commerciale, cooperazione economica, finanziaria, tecnica, allo
sviluppo, dell’aiuto umanitario, nonchè tutti i profili esterni delle politiche settoriali
dell’Unione (es. conclusioni di accordi con terzi nell’esercizio delle competenze
relative a quei settori). Il TUE parla anche della politica di vicinato: sviluppare
relazioni privilegiate coi paesi limitrofi al fine di creare uno spazio di prosperità e
buon vicinato caratterizzato da relazioni strette e pacifiche. La politica esterna non
si presenta dunque come un’unica politica stricto sensu, essendo identificata invece
da un complesso di attività tra loro collegate poichè partecipano tutte alle relazioni
internazionali dell’UE. Inoltre le competenze esercitate sono diverse: se nella
politica commerciale la competenza è esclusiva, nella cooperazione allo sviluppo è
parallela, sui generis è poi la politica PESC e cosi via (la PESC mantiene ancora oggi
specificità come sancisce il TUE per es. nel suo assetto istituzionale e procedurale
intergovernativo).
Principi e obiettivi - Il TUE distingue in 2 distinti paragrafi i principi cui deve
uniformarsi l’azione esterna. Da un lato abbiamo i valori fondanti dell Unione
(democrazia, stato di diritto, diritti dell’uomo, rispetto dei diritti internazionali e
della Carta delle Nazioni Unite) dall’altro finalità generali quali tutela della sicurezza,
dell’indipendenza e integrità, salvaguardia della pace e sicurezza internazionale,
promozione sviluppo sostenibile e liberalizzazione scambi commerciali (risultano
essere specificazioni di quanto gia affermato dal TFUE nei primi articoli). Si evince la
complessità dell’azione esterna: da finalità classiche vi si ritrovano obiettivi, come
quello dello sviluppo sostenibile, che riecheggiano politiche settoriali che
ugualmente contribuiscono nei loro profili internazionali all’azione esterna. La
funzione di questi obiettivi/principi piuttosto che di limitare l’azione esterna
dell’Unione (cosa da escludere data la loro formulazione lata) è quella di assicurare
una coerenza generale sul piano internazionale. La coerenza viene soddisfatta
anche mediante un collegamento tra i settori esteri e di politica interna mediante la
cooperazione di Consiglio e Commissione con l’aiuto dell’Alto Rappresentante. E’ da
tale collaborazione che i principi astratti vengono tradotti in obiettivi operativi : il
Consiglio europeo (individuati gli obiettivi strategici relativi a un settore/regione/
questione) prenderà decisioni all’unanimità sulla base di raccomandazioni del
Consiglio da adottare in base alle modalità procedurali e di voto previste per ogni
settore (nella PESC si richiede l’unanimità su iniziativa dell’Alto Rappresentante,
negli altri settori esterni a maggioranza qualificata su proposta della Commissione).
I profili istituzionali. Alto Rappresentante e SEAE - Nelle modalità sopra
descritte di individuazione degli obiettivi strategici si sintetizza l’assetto
istituzionale; questo riflette il solo momento unitario di quell’azione, cioè quello
programmatico e di indirizzo. Abbiamo Consiglio europeo (attività di impulso e dei
definizione degli orientamenti e delle priorità politiche) e Consiglio (funzione
anomala quella della raccomandazioni, ma che può essere ricondotta alla funzione
preparatoria delle riunioni del Consiglio europeo ex TUE) da un lato e dall’altro Alto
Rappresentante e Commissione (entrambi esercitano la classica funzione di
proposta rispetto alle decisioni del Consiglio). Ciascuna delle politiche esterne è
però governata, per il suo finanziamento, da uno specifico apparato istituzionale e
procedurale; di esso possono essere parti, a seconda dei casi, oltre che le istituzioni
politiche e di controllo dell’UE, anche le figure istituzionali sopra ricordate. Ciò è
certamente vero per Consiglio e Consiglio europeo, ma lo stesso può dirisi per
Commissione e Alto Rappresentante, nonostante i rispettivi ruoli a volte siano
alternativi (dopo Lisbona l’Alto Rappr. è responsabile della PESC soppiantando la
Commissione; si noti che essendo anche vice in Commissione, finisce per essere
responsabile dell’intero ventaglio della dimensione esterna UE, seppur con meno
incisività, poichè in questi casi sarà mero coordinatore dei commissari competenti
per le singole politiche). Un’ulteriore capacità dell’Alto Rappresentante di
influenzare le politiche esterne, gli deriva dalla responsabilità del Servizio europeo
di azione esterna, SEAE. Creato da Lisbona, come un corpo diplomatico europeo, ha
natura ibrida, comunitaria-intergovernativa, per la sua composizione: funzionari dei
servizi competenti del segretariato generale del Consiglio e della Commissione e da
personale distaccato dei servizi diplomatici nazioanli; e per le sue funzioni: assiste
l’Alto Rappr., il Presidente della Commissione, del Consiglio europeo e la
Commissione. Ha autonomia funzionale e deve coordinare le sue politiche con le
altre dell’Unione. Tra i compiti del SEAE vi è quello di assistere l’Alto Rappr. durante
il suo mandato, in particolare nella qualità di presidenza degli Affari esteri: ai
funzionari del SEAE è affidata la presidenza del gruppo di lavoro. Deve poi
collaborare coi servizi diplomatici nazionali nonchè con il segretariato generale del
Consiglio e con i servizi della Commissione al fine di assicurare coerenza nelle
attività dell’UE. Parte integrante del SEAE sono anche le delegazioni dell’UE presso
terzi e organizzazioni internazionali: esse assicurano rappresentanza dell’UE presso
lo stato/organizzazione di accreditamento. Alle delegazioni dell’UE, il cui personale
proviene principalmente dal SEAE ma anche da membri della Commissione, sono di
regola riconosciuti immunità e privilegi tipici dello status diplomatico sulla base di
accordi intercorsi tra Alto Rappr. e stato in questione. Se in questi settori la
rappresentanza diplomatica UE è assicurata in maniera unitaria, altrettanto non può
dirsi per altri livelli di rappresentanza. Nella PESC, è il Presidente del Consiglio
europeo ad assicurare la rappresentanza esterna UE (salvo le attribuzioni dell’Alto
Rappr. che dialoga con terzi ed esprime la posizione UE nelle organizzazioni e
conferenze internazionali). Negli altri settori il ruolo è ricoperto dalla Commissione
nella figura del suo Presidente o di uno degli altri membri. In sostanza la diversa
titolarità della rappresentanza in capo a una pluralità di soggetti o istituzioni,
talvolta anche di concerto tra loro, compromettono la percezione degli interlocutori
dell’idea di una responsabilità unica nella conduzione delle relazioni internazionali
dell’UE.
Gli strumenti: a) le misure autonome. In particolare le misure restrittive -
L’azione esterna dell’UE si realizza da un alto attraverso la conclusione di accordi
internazionali con terzi o organizzazioni, dall’altro per mezzo di misure autonome
(purchè i Trattati ne offrano una base giuridica, e cioè che ne prevedano la
possibilità e ne regolino procedura e atto da utilizzare) perchè consistenti in atti
della sola UE che producono però effetti anche verso tutti o alcuni stati terzi. Per le
politiche diverse dalla PESC si prevede che con procedura legislativa ordinaria siano
adottati atti per la definizione del quadro di attuazione; ma solo per la politica
commerciale si parla di adottare il regolamento, negli altri casi (es. cooperazione
allo sviluppo) si parla di generiche misure, lasciando quindi libertà al legislatore di
scegliere la forma che ritiene più idonea. Per la PESC si detta una disciplina
puntuale: si vietano gli atti legislativi (a causa del mancato coinvolgimento del PE
nel processo decisionale ) e si permette l’adozione di un unico atto da parte delle
istituzioni che operano in tale settore: la decisione. Degne di nota sono poi le misure
restrittive di carattere economico-finanziario nei confronti di terzi e singoli (in
questo ultimo caso possono essere anche costituite da restrizioni sui visti di
ingresso). Tali sanzioni sono strumenti specifici di politica estera, frutto talvolta di
decisioni prese in sede di Consiglio di sicurezza delle Nazioni unite. Però in ambito
UE devono essere tradotte in atti riguardanti il settore specifico di competenza su
cui ricadono le restrizioni. Sarà il Consiglio a prendere le misure necessarie a
maggioranza qualificata su proposta congiunta di Alto Rappr. e Commissione. Altri
tipi di sanzioni, ma che interessano persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità non
statali, necessarie a combattere il terrorismo e attività connesse possono essere
adottate sulla base del TFUE. Il contenuto coincide in parte con le misure restrittive
sopra menzionate (misure amministrative concernenti concernenti il congelamento
di capitali, beni finanziari o dei proventi economici connessi). Divergono però i
presupposti e le modalità di adozione. Tali misure non danno attuazione a una
previa decisione del Consiglio nell’ambito della PESC (che comunque può sempre
prendere decisioni riguardanti la lotta al terrorismo qualora la misura ricada nel
contesto PESC), ma sono finalizzate a garantire la sicurezza dell’UE: sono adottate
mediante regolamenti e con procedura legislativa ordinaria.
b) gli accordi con terzi e organizzazioni internazionali. La c.d. competenza
a stipulare - Parte più significativa dell’azione esterna dell’UE. E’ sulla base di
questi che ha preso corpo la proiezione esterna del processo di integrazione
europeo e su di essi si è costruita la soggettività internazionale della Comunità
prima, e dell’Unione dopo. Il potere dato alle istituzioni di stipulare accordi tanto con
organizzazioni quanto con paesi terzi è esteso non solo alle politiche esterne ma
anche a tutte quelle inerenti all’UE indipendentemente dalle previsioni dei Trattati.
Inoltre, ad avviso della Corte, la competenza sussiste anche nell’ipotesi in cui i
poteri inerenti alla competenza interna siano già stati esercitati. Ferma restando
l’ampiezza delle competenze in materia di stipulazione di accordi internazionali,
alcune norme prevedono in maniera formale il potere di concludere accordi. Alcuni
di questi articoli riguardano competenze estranee all’area esterna, es. conclusione
di un solo accordo (Convenzione CEDU del 1950) o di un’intera categoria (accordi in
materia di tassi di cambio dell’euro) o di ambiti ancora più ampi (accordi di
cooperazione in materia di ricerca e sviluppo tecnologico). Altri riguardano nello
specifico la materia esterna dell’UE e abilitano l’UE a concludere accordi (con terzi
o organizzazioni) nelle materie della PESC, politica commerciale comune ecc. ( si
veda prossimo capitolo). Il TFUE prevede poi un’altra categoria di accordi non
rientranti in una competenza materiale dell’UE, al contrario dei precedenti: accordi
di associazione (accordi con terzi o organizzazioni che istituiscono un’associazione
caratterizzata da diritti e obblighi reciproci, da azioni in comune e da particolari
procedure). La loro caratteristica è una sorta di istituzionalizzazione: si creano
organi paritetici composti da rappresentanti dell’UE e dei paesi terzi, i quali sotto il
nome di consigli di associazione, anche mediante decisioni vincolanti, assicurano la
corretta gestione dell’accordo e un quadro di consultazione tra le parti contraenti.
(ma questa caratteristica è presente anche negli accordi commerciali dell’UE) Il vero
punto di differenziazione risiede dunque nell’ampiezza di tali accordi vista l’assenza
di un esplicito collegamento tra essi e uno specifico ambito di competenza dell’UE.
Spesso sono stati utilizzati come anticamere di una successiva adesione alla CE (es.
accordo Grecia del 61), ma anche per condividere tutta una serie di normative
dell’Unione senza diventare membri, es. la Svizzera, con i paesi dei Balcani post
dissoluzione dell’ex-Jugoslavia (accordi di stabilizzazione e associazione), con
svariati paesi dell’Africa, Caraibi e del Pacifico, i c.d. ACP, ai fini di cooperazione allo
sviluppo e integrazione degli stessi nell’economia mondiale, con i paesi dell’area
latino americana in chiave di dialogo politico e commercio e così via. Insomma
l’accordo di associazioneassurge a strumento di politica estera nei confronti di
paesi o aree geografiche. La sua finalità è quella di creare vincoli particolari e
privilegiati con un terzo il quale, almeno in parte, deve partecipare al regime
comunitario.
Si deve ora distinguere la competenza esclusiva dell’UE - gli stati potranno
concludere accordi internazionali solo se autorizzati dall’UE - a concludere accordi
(unione doganale, definizione di regole concorrenziali, politica monetaria per gli stati
euro, conservazione risorse biologiche marine e politica commerciale comune) e le
corrispondenti competenze statali. Il TFUE afferma poi che tale competenza
esclusiva sussite anche qualora la conclusione dell’accordo sia prevista in un atto
legislativo dell’UE o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a
livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni. Con ciò si vuole
affermare che fintantochè una competenza a stipulare accordi internazionali diversa
da quelle attribuite all’UE in via esclusiva in maniera tassativa non sia esercitata
dalle istituzioni, gli stati potranno assumere impegni a livello internazionale. A
mano a mano che l’UE esercita la sua competenza sul piano interno adottando
norme comuni - sia autonomamente che contestualmente ad un accordo
internazionale - la sua parallela competenza esterna diviene esclusiva e gli stati non
hanno più il potere di contrarre obblighi con stati terzi che incidano su dette norme.
Si noti poi, come ha precisato la Corte, che l’avvio di un’azione concertata dell’UE a
livello internazionale (es. decisione del Consiglio che autorizza la Commissione a
negoziare con terzi un accordo) implica l’obbligo dei membri di astenersi dal
condurre negoziati bilaterali con il medesimo paese sulle materie contemplate nelle
direttive di negoziato. Essi sono infatti tenuti a facilitare l’UE nell’adempimento dei
suoi compiti e da astenersi da misure che possano impedirne il raggiungimento dei
suoi obiettivi. La Corte ha poi stabilito che qualora risulti che la materia negoziata
rientri nelle competenze comunitarie ma anche statali, occorre garantire una stretta
cooperazione tra questi ultimi e le istituzioni UE tanto nella negoziazione e
stipulazione quanto nell’adempimento degli impegni presi (gli stati quindi
negozieranno e ratificheranno congiuntamente alle istituzioni UE, conformemente
alle proprie procedure costituzionali). Siamo di fronte ai c.d. accordi misti, molto
utilizzati nella pratica: in quasi tutti gli accordi multilaterali cui ha aderito l’UE sono
ugulmente parti tutti o alcuni stati (Convenzione ONU Montego Bay dell’82 sul
diritto del mare, cui l’UE ha aderito nell’88 in aggiunta ai suoi membri) così come in
quasi tutti gli accordi di associazione. Il ricorso così diffuso alla forma mista viene
motivato dalla volontà politica degli stati di non lasciare alla sola Unione la gestione
dei rapporti internazionali rilevanti.
Segue: la procedura per la conclusione degli accordi internazionali dell’UE
- Negoziazione e stipulazione di accordi con paesi terzi e organizzazioni
internazionali (tutti quelli visti in precedenza) sono soggetti ad una procedura unica.
Per accordi internazionali intendiamo ogni impegno a carattere vincolante assunto
da soggetti di diritto internazionale, indipendentemente dalla sua forma. Questa
procedura presenta fortissime analogie con quelle che portano all’adozione di atti di
diritto derivato sia per le istituzioni coinvolte che per le funzioni che esse
esprimono. Ai sensi del TFUE la procedura si avvia su iniziativa di Commissione (o
dell’Alto Rappr., in caso di PESC). Presenta una raccomandazione al Consiglio
affinchè autorizzi, con decisione, l’avvio del negoziato. Con la decisione si designa
anche il negoziatore in funzione della materia oggetto. In questa prima fase riviste
un ruolo formale anche la BCE qualora oggetto dell’accordo sia il regime monetario
o valutario (in vista dell’apertura dl negoziato va consultata e nel caso l’accordo
riguardi il tasso di cambio dell’euro essa ha autonomo potere di iniziativa; va
coinvolta poi anche nella conduzione del negoziato). Il negoziatore condurrà i
negoziati sulla base delle direttive che il Consiglio gli impartisce nella decisione di
autorizzazione. Questo può anche designare, obbligatoriamente in casi di accordi
commerciali, un comitato speciale costituito da rappresentanti degli stati che va
consultato dal negoziatore durante i negoziati. La fase negoziale si chiude con la
parafratura del progetto di accordo da parte del negoziatore e la presentazione di
una sua proposta al Consiglio per la decisione di autorizzazione alla firma
dell’accordo; la decisione, su proposta del negoziatore, può anche disporne
un’applicazione provvisoria in vista della sua entrata in vigore effettiva. In luogo di
questa procedura in 2 tappe è possible anche una procedura semplificata: la
decisione di firma vale già come espessione della volontà dell’UE di vincolarsi
all’accordo. Il PE deve esprimersi sugli accordi prima che il Consiglio prenda la
decisione di conclusione, talvolta la conclusione è subordinata all’approvazione del
PE. Così per gli accordi di associazione così per i settori cui si applica la procedura
legislativa e così per gli accordi che abbiano ripercussioni finanziarie considerevoli
per l’UE (i due ultimi casi trovano giustificazione nella volontà di non voler
esautorare il PE delle sue competenze sul piano normativo e di bilancio mediante un
accordo internazionale con il quale il Consiglio possa scavalcare tale attribuzioni).
L’approvazione è richiesta anche per l’accordo che l’UE dovrà concludere per
aderire alla CEDU (anzi qui anche previa approvazione per ogni stato). Al di fuori di
tali casi, la decisione di conclusione dell’accordo va presa dal Consiglio su
consultazione del PE: il parere non ha carattere vincolante (differentemente che nel
caso di atti interni qui, in casi urgenti, può essere concordato un termine per la
pronuncia, superato il quale la decisione potrà comunque essere adottata). Il
coinvolgimento del PE è totalmente escluso per gli accordi nel settore PESC.
Indipendentemente dal coinvolgimento o meno del PE nelle decisioni del Consiglio,
questo va immediatamente e pienamente informato in tutte le fasi della procedura.
Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata come regola generale nell’adozione
dei diversi atti che scandiscono la procedura di conclusione dell’accordo. Per gli
accordi di associazione, quelli riguardanti la cooperazione finanziaria o tecnica con
paesi candidati all’adesione, nonchè nel caso dell’accordo CEDU e dei settori che
prevedono internamente l’unanimità, sposerà tale regola.
In taluni casi la competenza a concludere accordi è attribuita dai Trattati alla stessa
Commissione o all’Alto Rappr., anche se non è sempre chiaro come si ripartiscano le
rispettive competenze. Ex. accordi diretti a formalizzare forme di collaborazione con
altre organizzazioni internazionali. Infine si prevede che in corso di conclusione di un
accordo il PE, Consiglio, Commissione o un membro possano chiedere alla Corte di
giustizia - senza per questo precludere il proseguio della procedura - un parere circa
la compatibilità dell’accordo ai Trattati, (in caso di risposta negativa l’accordo non
potrà entrare in vigore e necessiterà di modifica).
I rapporti con organizzazioni internazionali - Gran parte della vita relazionale
internazionale si esprime nell’azione di organizzazioni internazionali. Non vanno
viste solo come semplici interlocutori (parti nella conclusione di accordi) ma sempre
più spesso costituiscono il quadro istituzionale entro cui si svolge la negoziazione di
accordi multilaterali. Spesso poi singole convenzioni internazionali multilaterali non
si limitano a dettare norme disciplinanti quella materia ma creano anche organismi
di varia natura incaricati della gestione della stessa. Necessario allora, qualora tali
materie tocchino settori delle politiche UE, un coinvolgimento della stessa in forma
di associazione, anche non in forma di membro, accanto eventualmente agli stati
membri che vi partecipano in quanto tali. In base al TFUE l’UE può attuare ogni
forma di cooperazione con gli organi delle Nazioni Unite, il Consiglio d’Europa,
l’Organizzazione per la cooperazione e la sicurezza in Europa, OSCE e
l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, OCSE; oltre a poter
instautrare tutti i collegamenti che ritiene opportuni con altre organizzazioni. Questi
collegamenti/cooperazioni si concretizzazno in intese di diverso tenore che spetta
alla Commissione o Alto Rappr. concludere e che possono andare da un semplice
scambio di informazioni e documenti all’attribuzione dello status formale di
osservatore all’interno dell’organizzazione stessa. Per status di osservatore si può
intendere una partecipazione passiva, senza diritto di parola, finanche a una
partecipazione attiva che permetta diritto di voto, e di presentare proposte e
emendamenti (status ricoperto dall’UE nelle Nazioni Unite, Consiglio d’Europa e
nell’OCSE). Però i limiti connessi allo status di osservatore non consentono sempre il
rispetto delle competenze esterne attribuite dai Trattati. A causa degli ostacoli
tecnici per lo più presenti negli statuti delle varie organizzazioni internazionali, in
genere non contemplano l’ammissione di enti diversi dagli stati, e delle reticenze
degli stati membri a consentire tale passo all’UE, finora la possibilità della formale
adesione dell’UE ad un organizzazione internazionale si è realizzata in pochi casi. In
sporadici casi l’UE ha ottenuto una partecipazione esclusiva al posto degli stati
membri, es. ICCAT, cioè International Convention for the conservation of atlantic
tuna, per lo più la partecipazione è avvenuta in maniera cumulativa (es. nella FAO o
Convenzione dell’Aja di diritto internazionale privato). Si veda il caso FAO, a seconda
dei casi, i diritti di voto legati allo status di membro verranno esercitati
alternativamente: se una data questione rientra nelle competenze UE, questa
voterà al posto dei membri con un numero di voti pari a quelli detenuti da questi.

CAPITOLO II - I SINGOLI SETTORI DELL’AZIONE ESTERNA


La politica estera e di sicurezza comune. Profili generali - La PESC è il primo
dei settori dell’azione esterna UE, come sancsice il TFUE all’art. 2, è anche il settore
con il quale questa azione più coincide: entrambe sono identificate dalla loro
finalità, cioè il ruolo UE come attore globale. Non abbiamo però i contorni definiti di
tale competenza, i Trattati si limitano ad affermare che tale competenza riguarda
tutti i settori di politica estera e le questioni relative alla sicurezza compresa la
definizione progressiva di una politica di difesa comune. Accantonando la
componente militare e della difesa (che appare come una politica a sè stante) il
riferimento generico ai settori della politica estera non riesce di per sè a tracciare i
confini di tale attribuzione UE rispetto all’azione esterna, inoltre dopo Lisbona sono
anche caduti gli obiettivi perseguiti dalla PESC, oggi ricondotti a quelli generali
dell’azione esterna. Come ha precisato la Corte laddove esista nel Trattato una
disposizione più specifica che possa costituire il fondamento giuridico di cui trattasi,
quest’ultimo deve fondarsi su tale disposizione; e la PESC è soggetta a norme e
procedure specifiche. Infatti il potere decisonale è riservato alle istituzioni
intergovernative quali Consiglio e Consiglio europeo che lo esercitano all’unaniità e
con atti non legislativi; l’attuazione è affidata all’Alto Rappr. per gli affari esteri e la
politica di sicurezza, mentre residualmente spetta a Commissione e PE; infine la
Corte di Giustizia non ha competenze in settore (può pronunciarsi solo sulla
legittimità di misure restrittive prese contro individui). Gli stati sono dunque rimasti
protagonisti nella scena internazionale nella dimensione più squisitamente politica
e militare vuoi perchè questo è il cuore della sovranità vuoi perchè le loro posizioni
sulla scacchiera internazionale sono troppo diverse dal punto di vista politico e di
potenza per consentire una comunanza di interessi e una gestione intracomunitaria.
La PESC non si sostituisce alle politiche estere nazionali (ad esempio la
partecipazione di uno stato al Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite) ma
persegue un livello sempre maggiore di convergenza delle azioni dei membri sul
piano internazionale. Gli Stati sono poi obbligati a consultarsi in sede di Consiglio e
Consiglio europeo per definire un approccio comune prima di intraprendere qualsiasi
azione che possa ledere gli interessi UE così come sono obbligati ad assicurare
l’affermazione di interessi e valori dell’UE sul piano internazionale. Gli stati devono
poi coordinare la propia azione anche qualora agiscano all’interno di organizzazioni
e conferenze internazionali (qualora in essere non vi partecipino tutti membri,
dovranno informare gli stessi e l’Alto Rappr. in merito a questioni di interesse
comune). In sostanza più che una politica comune unitaria la PESC insegue in realtà
una stretta convergenza delle politiche estere nazionali.
Segue: i meccanismi di funzionamento - Emerge dal TUE un settore governato,
sulla base del metodo intergovernativo, da un apparato essenziale e da altrettanto
essenziali procedure e regole di voto. La PESC si sviluppa sulla base di interessi
strategici (anche in seguito a situazioni di tensione tra stati o crisi internazionali),
obiettivi e orientamenti individuati e stabiliti dal Consiglio europeo con apposite
decisioni adottate all’uninimità, alla luce degli interessi e degli obiettivi generali
dell’azione esterna generale. Il Consiglio invece, nella formazione Affari esteri,
prende le decisioni necessarie alla conduzione della politica in esame sempre
all’unanimità (astensione costruttiva: in Consiglio qualora uno stato accompagni la
sua astensione con una dichiarazione formale di non voler essere vincolato dalla
decisione di questo, esso non sarà destinatario dei conseguenti obblighi; quando
però gli stati che vi facciano ricorso siano un terzo dei membri che totalizzano
almeno un terzo della popolazione UE, la decisione non viene adottata). Si noti poi
che il Consiglio può anche deliberare a maggioranza qualificata in una serie limitata
di casi espressi (es. quando adotta decisioni in base a una proposa dell’Alto Rappr.
presentata inseguito a una richiesta specifica rivolta a quest’ultimo dal Consiglio
europeo) o anche qualora lo statuisca il Consiglio europeo all’unanimità; lo stato
membro può opporvisi per specifici e vitali motivi di politica nazionale (sarà l’Alto
Rappr., a cercare un compromesso con lo stato oppure interverrà il Consiglio
europeo sempre a tal fine). Tornando alle decisioni sopraddette queste possono:
definire le azioni da intraprendere (realizzano un intervento operativo UE in una
specifica situazione e ne specificano obiettivi, portata, mezzi, durata ecc), definire le
posizioni da assumere (fissano l’atteggiamento di fronte a una particolare questione
di natura geografica o tematica, atteggiamento che cui dovranno conformarsi tutte
le politiche estere dei membri; di recente sono state utilizzate per irrogare sanzioni
economiche o politiche nei confronti di stati terzi o persone, si veda la dec 2011 vs.
Libia) e definire le modalità di attuazione delle 2 precedenti. Con riferimento alla
prima tipologia di decisioni i vincoli derivanti da questa si trasmetteranno
naturalmente anche in capo ai membri, i quali qualsiasi azione intraprenderanno
sulla base di tale decisione, dovranno preliminarmente comunicarla al Consiglio
perchè esso possa, se nel caso, procedere a una concertazione al suo interno. Agli
stati viene comunque concesso di prendere d’urgenza misure nazionali in caso di
assoluta necessità connessa con l’evoluzione della situazione in mancanza di
revisione della decisione del Consiglio, ma comunque ne devono dare immediata
comunicazione allo stesso. Quanto all’iniziativa normativa la PESC presenta tratti
peculiari. Con Lisbona, fermo restando il potere di iniziativa degli stati, la
Commissione è stata rimpiazzata nel suo ruolo di iniziativa dall’Alto Rappr.,
restandole solo la possibilità di dare il suo appoggio alle proposte di questo. Un
ruolo più significativo spetta invece al PE. Esprime la sua opinione, su iniziative
dell’Alto Rappr., unicamente con riguardo ai principali aspetti e scelte fondamentali
della PESC; sulle singole decisioni di Consiglio e Consiglio europeo non è prevista
alcuna consultazione (con eccezione della decisione che il Consiglio può prendere
per stabilire le procedure per garaLisbona ha creato la figura dell’Alto Rappr - le cui
competenze sono state analizzate precedentemente - cui spetta il compito di
contribuire con le proprie proposte all’elaborazione della PESC e ad attuarla
ricorrendo ai mezzi nazionali e dell’UE.tire un rapido accesso a stanziamenti UE per
il finanziamento urgente di iniziative PESC, quali le missoni). Lisbona ha creato l’Alto
Rappr. - le cui competenze sono già state analizzate precedentemete - cui spetta il
compito di contribuire con le proprie proposte all’elaborazione della PESC e ad
attuarla, ricorrendo a mezzi nazionali e dell’UE. Sotto quest’ultimo profilo appare
come braccio operativo della PESC: assicura l’attuazione delle decisioni prese da
Consiglio e Consiglio europeo, conduce il dialogo politico coi paesi terzi ed esprime
la posizione UE nelle organizzazioni e conferenze internazionali, convoca d’urgenza
gli Affari esteri in caso di emergenze internazionali, assicura il coordinamento tra
stati membri in seno a conferenze, organizzazioni internazionali e Consiglio e
Consiglio europeo. L’Alto Rappr. può avvalersi anche di determinati rappresentanti
speciali per questioni relative a certe aree o tematiche, nominati con decisione del
Consiglio su sua proposta (es. rappresentanti speciali per il processo di pace in
Medio Oriente, istituiti nel gennaio 2012). Ruolo essenziale in ambito PESC è svolto
dal Comitato politico e di sicurezza, COPS, organo permanente del Consiglio
costituito dai rappresentanti permanenti dei membri per la PESC, che monitora la
situazione internazionale fornendo pareri raccolti in dossier, trasmessi dal COREPER,
al Consiglio, al fine di contribuire nella definizione delle politiche internazionali.
La politica di sicurezza e di difesa comune - La dimensione militare e della
difesa è stata presente fin dalle origini tra gli obiettivi del processo d’integrazione
europea. Lisbona ha ricondotto la dimensione militare e della difesa all’interno
dell’Unione Europea, mediante un processo sicuramente accelerato dagli attacchi
terroristici dell’11 settembre. Chiusa l’Unione Europea Occidentale, UEO nel marzo
2010 (organizzazione internazionale regionale di sicurezza militare e cooperazione
politica istituita col Trattato di Bruxelles del 48 che vedeva la partecipazione di
membri della Comunità e della Nato e che annoverava tra i suoi obiettivi la
definizione di una identità europea di difesa) si restitituisce piena competenza UE
nell’effettuazione di missioni umanitarie e di soccorso, di attività di mantenimento
della pace (peace keeping), di gestione delle crisi (peace-management) e di
ripristino della pace (peace-enforcement). Sono le c.d. missioni di Petersberg,
dall’omonimo castello presso Bonn che ospitò nel 92 la riunione dei ministri della
difesa dell’UEO che le definì. Vi sono poi una serie di ulteriori missioni: operazioni
congiunte di disarmo, missioni di unità di combattimento in teatri di crisi, quelle di
stabilizzazione al termine dei conflitti, quelle di sostegno agli sforzi dei paesi terzi
nel contrasto al terrorismo sul loro territorio ecc. Inoltre si è sancita la nascita di una
vera e propria politica di sicurezza e di difesa comune, PSDC, basata da un lato su
un vincolo di reciproca assistenza tra membri di fronte ad aggressioni, dall’altro su
una politica europea delle capacità e degli armamenti diretta a sviluppare le
capacità militari e operative dei membri e la base tecnologico-industriale del settore
difesa dell’UE. Le azioni esercitabili dall’UE nel quadro PSDC si configurano come
espressioni di una competenza parallela di sostegno e complemento di quelle statali
poichè per il momento non si prevede alcuna integrazione degli apparati militari
nazionali, anzi per l’effettuazione delle missioni, l’UE può avvalersi unicamente di
mezzi e strumenti messi a disposizione degli stati (non ha capacità militari
autonome). Il TUE prospetta ciò in futuro, futuro sicuramente lontano visto che la
dimensione militare e della difesa cosituisce un aspetto centrale della sovranità/
identità degli stati. La PSDC non pregiudica nè la relativa politica nazionale dei
membri nè lo status di neutralità di paesi quali l’Austria, la Finlandia, la Svezia,
l’Irlanda (e Danimarca che con un opt-out al TUE partecipa solo alle operazioni civili)
e nè l’appartenenza contemporanea di molti dei membri al sistema NATO. Il TUE
considera la PSDC come parte integrante della PESC, e quindi dell’azione esterna
dell’UE. La PSDC appare come lo strumento attraverso cui l’UE si dota delle capacità
operative e per contribuire al mantenimento della pace e rafforzamento della
sicurezza internazionale da effettuare con ricorso di mezzi sia civili che militari. Si
noti che laddove le operazioni comportino l’uso della forza, esse devono essere
preventivamente autorizzate dal Consiglio di sicurezza dell’ONU, a meno che non
siano effettuate con il consenso o su richiesta del paese sul cui territorio dovranno
svolgersi. Le diverse iniziative sopra elencate possono essere effettuate dall’Unione
o con mezzi messi a disposizione dagli stati. Spetta all’Alto Rappr., proporre al
Consiglio, che deve atiruizzarlo, il ricorso agli uni o altri per la realizzazione di una
missione. E’ ovvio che laddove si richiedano mezzi militari, questi potranno essere
messi a disposione solo dai membri. Ciò non esclude la possibilità di un
coordinamento fra stati membri che consenta all’UE di dispiegare forze militari
multinazionali. Si vedano: la Forza di Gendarmeria europea o Eurogendfor istituita
nel 2004 e con sede a Vicenza cui partecipa anche l’Italia, che permette l’intervento
delle forze militari dei paesi partecipanti in aree di crisi; la Forza di reazione rapida
europea istituita nel 2004 che permette uno schema coordinato di cooperazione tra
le armate nazionali per una messa a disposizione dell’UE (60 000 uomini ca.
operativi fino a un anno, in grado di raggiungere tutti i target previsti dalle missioni
fino a 4000 km da Bruxelles). In passato l’UE si è dotata anche di capacità militari
NATO mediante un pacchetto di accordi, Berlin Plus, del 2002 per operazioni di
peace-keeping. Il Trattato prevede anche che una missione sia affidata a un gruppo
ristretto di stati che si dichiarino disponibili e che abbiano i mezzi necessari
mediante decisione del Consiglio (al pari di qualsiasi altra missione generale). Gli
stati dovranno informare periodicamente il Consiglio circa il suo andamento e
conseguenze impreviste che impongano una modifica degli obiettivi. Es. Operazione
Artemide nella Repubblica Democratica del Congo del 2003 cui partecipò l’Italia. La
prospettiva di un ricorso più sistematico a missioni effettuate da un gruppo ristretto
di stati con elevati requisiti in termini di capacità belliche ha portato, nel settore
della PSDC, alle cooperazioni strutturate permanenti (differentemente che dalle
cooperazioni rafforzate, la partecipazione è qui reversibile: è possibile un recesso
volontario ma anche la sospensione qualora lo stato non soddisfi più i requisti
richiesti) al fine di garantire unità di combattimento mirate alle missioni - spesso
per rispondere alle richieste dell’ONU - entro termini minimi (entro 5/30 giorni e
sostenibili per 30 giorni, prorogabili). A quattro anni dall’entrata in vigore di Lisbona
tali cooperazioni non sono ancora decollate. Le sue finalità e competenze sono
peraltro condivise in parte con l’Agenzia europea per la difesa che è operativa già
dal lontano 2004 (da qui lo scarso interesse per le cooperazioni). Organo decisionale
dell’Agenzia è il comitato direttivo costituito dai ministri della difesa dei membri
partecipanti e presieduto dall’Alto Rappr.. Il suo obiettivo è sviluppare le capacità
difensive dei membri, e quindi dell’UE, promuovendo la cooperazione in materia di
armamenti e rafforzando la base industriale e tecnologica di difesa. Essa è aperta
ai soli membri che desiderino fanno parte e il recesso è possibile previa notifica al
Consiglio e informazione all’Alto Rappr.. Inoltre è possibile che taluni programmi
siano realizzati da gruppi ristretti di stati ad essa partecipanti. Tornando alla PSDC,
facendo salvo il ruolo di orientamento politico del Consiglio europeo, l’apparato
istituzionale ruota essenzialmente intorno a Consiglio (adotta tutte le decisioni
relative al settore definendo obiettivi, portata e durata delle missioni) e Alto Rappr.
(spetta a questi l’iniziativa - si ricordi che può provenire anche da un membro - su
cui deciderà il Consiglio e la gestione successiva delle decisioni). Stesso schema lo
si rivede nell’Agenzia per la difesa: autorità politica del Consiglio, responsabilità
gestionale dell’Alto Rappr.. D’altronde la disciplina PSDC riproduce le caratteristiche
istituzionali della PESC. Anzi, nella PSDC rinveniamo un più carattere marcatamente
intergovernativo in particolar modo nelle modalità di voto del Consiglio: unanimità
assoluta, non sono presenti possibilità eccezionali, come nella PESC, di escludere
tale regola all’interno delle decisioni che hanno implicazioni militari o che rientrano
nel settore della difesa. Il progressivo aumento delle missioni nelle quali l’Unione è
coinvolta ha portato al sorgere di una serie di strutture deputate a preparare e
facilitare l’apparato organico che presiede al funzionamento della PSDC. Ruolo
essenziale riservato al COPS, nodo centrale nella catena di comando, che senza
intaccare il ruolo del COREPER, esercita il controllo politico e la direzione strategica
delle operazioni di gestione della crisi sotto la responsavilità di Consiglio e Alto
Rappr.. Il Consiglio può anche autorizzarlo a prendere le decisioni necessarie per
l’attuazione di una missione. Nello svolgimento delle sue mansioni il COPS è poi
assistito da comitati e organismi specializzati quali il Comitato per gli aspetti civili
della gestione delle crisi, CIVCOM e il Comitato militare dell’UE, CMUE (costiuito dai
capi di stato maggiore della difesa dei membri, che in caso di crisi assume la
direzione delle operazioni militari dando direttive a un apposito stato maggiore
dell’UE, SMUE, distaccato nel Segretariato Generale del Consiglio che sarà
responsabile della gestione delle operazioni in campo). La PSDC include anche una
clausola di difesa reciproca in caso di aggressione sul territorio di uno dei membri
partecipanti. Nonostante tale clausola abbia una forte valenza politica, rimarca
infatti la solidarietà tra i membri, sul piano operativo ha scarso significato: quasi
tutti membri fanno parte della NATO e sono quindi già inseriti in un sistema di difesa
collettiva in caso di attacco armato nell’area nord-atlantica. Anzi il Trattato sancisce
che per gli stati NATO, l’appartenenza ad esso rimane il fondamento della loro
difesa collettiva e l’istanza di attuazione della stessa.
La politica commerciale comune - Tale politica ha costituito il nucleo iniziale, in
quanto nel quadro di tale politica si sono avviate, sotto forma di accordi tariffari e
commerciale con terzi, le prime relazioni esterne dell’originaria CEE. La politica
commerciale è strettamente collegata al mercato interno e all’unione doganale dei
membri, di cui rappresenta il risvolto esterno. La sua previsione nei Trattati istitutivi
fu dunque una conseguenza naturale dell’instaurazione dell’unione doganale. Ciò ha
comportato infatti l’esigenza di tutelare i membri da merci terze, visto che una volta
entrate sono considerate in libera pratica, cioè assimilate al regime di libera
circolazione previsto per quelle di membri e nei loro confronti non è possibile
adottare alcuna misura protezionistica, come ha ricordato la Corte. L’applicazione
dei principi suesposti presuppone la creazione di una politica commerciale comune.
La competenza in tale materia è esclusiva per l’UE, che prima di avere un
riconoscimento formale nel TUE, era già stata sottolineata dalla Corte data la sua
connessione col mercato interno. Il carattere esclusivo implica che solo l’UE possa
legiferare e stipulare accordi con paesi terzi o organizzazioni internazionali mentre i
membri possono farlo solo se autorizzati (eccezione importante: numerosi casi in
passato di stati che si rifiutavano di contrattare direttamente con la Comunità o casi
di accordi bilaterali commerciali conclusi coi membri prima del trafserimento di tale
competenze all’UE) o per dare attuazione ad atti UE. Nella sostanza tale politica ha
come oggetto disciplina e gestione degli scambi commerciali dell’UE con terzi, cioè
modi e condizioni di come merci estere possano entrare in UE e di come quelle
interne possano uscirne. Il Trattato fornisce un’elencazione di misure specifiche da
ricomprendere in tale politica, il cui numero è aumentato con Lisbona. Sono:
modificazioni tariffarie, conclusione di accordi tariffari e commerciali, uniformazione
delle misure di liberalizzazione, la politica di esportazione, misure di difesa
commerciali e di sovvenzioni, il commercio internazionale di servizi, aspetti
commerciali della proprietà intellettuale ecc.
Segue: gli strumenti - La competenza dell’Unione in tale materia presenta una
dimensione sia esterna (accordi internazionali con stati terzi) che interna (misure
autonome di regolamentazione degli scambi con terzi). Per quanto concerne la
conclusione di accordi con terzi o organizzazioni internazionali è prevista l’ordinaria
procedura di negoziazione e stipulazione di accordi internazionali, seppur con
alcune specificità. L’iniziativa parte sempre dalla Commissione con la presentazione
di una raccomandazione al Consiglio presa a maggioranza qualificata, che
l’autorizza ad avviare i negoziati necessari con direttive. I negoziati vanno svolti
dalla Commissione in consultazione, e qui è una delle peculiarità, con un comitato
speciale, comitato 207, designato dal Consiglio e costituito da un rappresentante
per membro. Costantemente informati sulla negoziazione devono essere il comitato
e il PE. La conclusione dei negoziati avviene con decisione, sempre a maggioranza
qualificata, del Consiglio. (si noti che le autorizzazioni e decisioni del Consiglio
afferenti i nuovi settori della politica commerciale - tra cui le ultime due misure
specifiche sovraesposte - vengono prese all’unanimità). Ancora oggi comunque,
nonostante l’esclusività della materia, gli stati continuano a concludere accordi a
carattere anche commerciale o ad imporre la propria partecipazione nella
negoziazione e conclusione di accordi commerciali dell’UE (es. accordi mondiali dei
prodotti di base). Venendo ora alle misure autonome della politica commerciale,
sono oggi prese con procedura legislativa ordinaria da Consiglio e PE. Si veda il
sistema di preferenze generalizzate, SPG diretto, attraverso un trattamento di
favore verso le merci provenienti da paesi in via di sviluppo, a stimolare l’economia
di questi paesi. Questo sistema, rinovato per il periodo 2014-2023, incentiva in via
unilaterale le importazioni dell’UE di beni originari di quei mercati abbassando o
addirittura annullando i dazi doganali normalmente gravanti su quei beni qualora
venissero importati da paesi non SPG. Questo si organizza attorno a un regime
generale, concesso a tutti i beneficiari e a due regimi speciali: un regime speciale di
incentivazione per lo sviluppo sostenibile e il buon governo di cui sono beneficiari i
paesi in via di sviluppo che abbiano assunto impegni internazionali sul rispetto dei
diritti umani, dei lavoratori, dell'ambiente e del buon governo (SPG+) e un regime
speciale a favore dei paesi meno avanzati inclusi in una lista nera dell’ONU (EBA,
Everything but arms). Il regime generale prevede una sospensione totale dei dazi
della tariffa doganale comune per i prodotti non sensibili (cioè merci la cui
importazione non incide negativamente sulle merci interne equivalenti) mentre per
i sensibili (competono con quelli comunitari) una semplice riduzione. Il SPG+
concede agevolazioni aggiuntive mentre l’EBA elimina totalmente i dazi doganali
sulle merci di questi 49 paesi tranne che per le armi. I regimi possono essere
revocati temporaneamente con delibera a maggioranza qualificata del Consiglio nel
caso di violazioni delle condizionalità imposte (rispetto diritti umani, norme
internazionali, controllo del traffico di droga e riciclaggio, rispetto delle norme sulla
pesca ecc). E’ infine prevista una clausola di salvaguardia per ripristinare le tariffe
doganali in casi in cui l’import possa comportare difficoltà ai produttori europei.
Sulla linea di tale clausola, l’UE ha poi adottato una serie di altre politiche autonome
di carattere più protezionistico. Meritano una menzione le politiche di difesa
commerciale contro comportamenti commerciali sleali messi in atto da imprese o
paesi terzi che alterano la parità concorrenziale di partenza tra i prodotti UE e quelli
importati provocando un pregiudizio all’industria UE. Nella prassi tali comportamenti
si identificano con il dumping (esportazione in UE di prodotti di terzi messi in
commercio a prezzi inferiori del prezzo di vendita nel mercato d’origine). L’UE quindi
annulla il vantaggio con l’imposizione di un dazio anti-dumping: innalza il prezzo
finale del bene fino al livello di quello vigente nel mercato d’origine. La procedura
per arrivare all’imposizione di tale dazio è subordinata al Regolamento dumping del
2009. La disciplina si articola su un procedimento quasi amministrativo, che
consiste in un inchiesta della Commissione condotta d’ufficio o dietro ricorso da
parte degli interessati volta a determinare l’esistenza, il grado e l’effetto di tale
pratica illecita. L’imposizione, se accertata, è statuita con regolamento del Consiglio
su proposta della Commissione (misura approvata se il Consiglio non si esprima a
maggioranza semplice in senso negativo entro un mese dalla proposta,
maggioranza semplice invertita). I dazi restano in vigore per 5 anni a meno che
Commissione o stati non richiedano un riesame in previsione della scadenza, e sul
rischio di una reiterazine del dumping al fine di perpetuare la misura. Le valutazioni
operate al fine di adottare misure anti-dumping possono essere oggetto di controllo
da parte del giudice UE ma solo sotto il profilo oggettivo di rispetto delle norme
procedurali e sostanziali (non può entrare nel merito di valutazioni economiche
complesse in ordine alle quali le istituzioni hanno dunque ampia discrezionalità).
Non costituiscono poi reazione a pratiche commerciali illecite le misure di
salvaguardia che possono essere attivate in presenza di un grave danno alle
imprese UE derivante da distorsioni del mercato. Esse servono a proteggere il
mercato interno di un determinato prodotto dai danni che possono derivare da
anomale e sensibili alterazioni dei flussi commerciali (es. improvvisi e consistenti
flussi di import che non consentono ai produttori UE di riorganizzare la produzione
per contrastarne l’impatto). Queste misure sono contemplate dall’accordo OMC
(salvaguarde ordinarie) e anche da specifici accordi bilaterali come nel caso delle
salvaguardie temporanee, 12 anni, negoziate con l’accessione della Cina nell’OMC
nel 2001 (salvaguardie speciali). Le misure in esame sono applicate, diversamente
dalle anti-dumping, erga omnes colpendo dunque il prodotto interessato quale che
sia il paese di provenienza. La procedura è oggetto di Regolamento del Consiglio del
2009. La procedura è avviata d’ufficio o su richiesta dei membri dalla Commissione
ed ha durata massima di 9 mesi (prorogabili fino a un max di 11 mesi),e dopo 60
giorni dall’avvio si possono prevedere misure provvisorie. Essa è preceduta da
un’inchiesta svolta dalla Commissione, in collaborazione coi membri. Laddove
l’inchiesta dimostri che il prodotto importato possa pregiudicare i produttori
europei, tale import sarà assoggettato a vigilanza comunitaria. Qualora invece si
scopra l’esistenza di un incremento improvviso e rilevante dell’import di un
prodotto, tale da arrecare un pregiudizio grave ai produttori interni, la Commissione
potrà applicare in via eccezionale e temporanea (max 4 anni) un contingente
(quantitativo: le importazioni che superano un volume specifico non sono possibili;
tariffario: le importazioni che vanno oltre al limite indicato sono possibili ma con
dazio supplementare) all’importazione di quel prodotto al fine di proteggere la
produzione UE. Entro un mese dalla sua adozione la decisione della Commissione
può essere sottoposta da un membro al Consiglio, che può confermarla, modificarla
o abrogarla a maggioranza qualificata, (se non si pronuncia entro 3 mesi, la
decisione della Commissione viene abrogata). Misure di salvaguardia sono previste
anche con riguardo alle esportazioni dall’UE, al fine di prevenire o porre rimedio a
una situazione critica dovuta da penuria di prodotti essenziali: queste consisteranno
nell’assoggettamento ad apposita autorizzazione del prodotto. La Commissione
adotta le misure appropriate entro 5 giorni dalla richiesta di un membro o di sua
iniziativa; entro 12 giorni uno stato può deferire le stesse al Consiglio, che a
maggioranza qualificata potrà prendere una decisione diversa; in ogni caso la
Commissione, sempre in 12 giorni, deve proporre al Consiglio di adottare misure
appropriate: qualora non le emani entro 6 settimane, decadranno anche le misure
precedentemente adottate dalla Commissione.
La cooperazione allo sviluppo. La cooperazione economica, finanziaria e
tecnica con paesi terzi. L’aiuto umanitario - Il Titolo III Parte V del TFUE regola
le azioni suddette. Le politiche di cooperazione hanno tratti in comune ma
divergono per destinatari (la prima destinata a terzi in via di sviluppo, le seconde a
terzi non rientranti nella prima categoria) e per portata (la prima pur avendo come
obiettivo principale la riduzione /eliminazione della povertà persegue in realtà
obiettivi più ampi quali il consolidamento della democrazia, il rispetto delle libertà
fondamentali, dei diritti dell’uomo ecc; le secondo sono confinate negli ambiti
indicati nel nome). Sicuramente più limitata la portata dell’aiuto umanitario (esteso
però in quanto soggetti a tutti i terzi): azione che fornisce assistenza, soccorso,
protezione alle popolazioni di paesi terzi vittime di calamità naturali o antropiche.
Tutti e 3 i settori visti impegnano l’Unione ben prima della base giuridica offerta dai
Trattati (con Maastricht). Per la cooperazione allo sviluppo si vedano le convenzioni
con gli ACP del 1975 in avanti; per la cooperazione economica, finanziaria e tecnica
si possono ricordare i provvedimenti adottati sulla base della clausola di flesibilità,
come la concessione di assistenza finanziaria a Israele e popolazioni palestinesi dei
territori occupati del 91. Tutte e 3 le attività di cui parliamo si basano su una
competenza parallela dell’UE, destinata dunque a convivere con quella dei membri.
Anzi il TFUE sancisce che le politiche e azioni di UE e membri si completano e
rafforzano reciprocamente. Nel caso della cooperazione allo sviluppo, addirittura si
auspica un coordinamento, per mezzo della Commissione, delle rispettive politiche
anche all’interno e in occasione di organizzazioni internazionali e conferenze
internazionali. Tutte 3 queste attività implicano il ricorso ad atti UE interni o ad
accordi internazionali. Per quanto riguarda i primi si tratta essenzialmente di atti
generali, da adottare con procedura legislativa ordinaria, destinati a fissare la
cornice normativa e finanziaria dei successivi interventi operativi. Per quanto
riguarda il settore umanitario, è stato istituito con Regolamento del PE e Consiglio
dell’aprile 2014 il Corpo volontario europeo di aiuto umanitario. I volontari sono
maggiorenni residenti in UE: si tratta di studenti, pensionati o chiunque voglia fare
una esperienza nel settore; le destinazioni dipenderanno dal loro livello di
esperienza. Dovranno essere selezionati e mobilitati da organizzazioni umanitarie
certificate in base a regole del regolamento. La Commissione fornisce poi
finanziamenti, programmi di formazione (10 000 volontari saranno addestrati tra
2014-2020), una rete online per permettere l’interazione dei volontari ecc. Per
quanto riguarda la possibilità di concludere accordi internazionali, dopo Lisbona
l’unica applicazione concreta è avvenuta nel settore umanitario con l’adesione UE
alla Convenzione di Londra sull’assistenza alimentare dell’aprile 2012.
La clausola di solidarietà - La mobilitazione può avvenire anche nei confronti di
un membro, (articolo “clausola di solidarietà” inserito nel Titolo dedicato all’azione
esterna, TFUE). Le cause che possono motivare tale intervento sono più ampie, non
solo calamità, ma anche atti terroristici, che possono implicare anche il ricorso a
mezzi militari nel quadro PSDC. In caso di terrorismo, l’UE dovrà mobilitare tutti i
suoi mezzi, anche militari (messi a disposizione dai membri), per prevenire la
minaccia nella zona UE, prestare assistenza allo stato attaccato e proteggerne le
istituzioni democratiche e la popolazione civile; nel caso di calamità, naturali o
antropiche, prestare assistenza sul territorio dello stato interessato su richiesta delle
sue autorità politiche. L’intervento, imposto all’UE in quanto tale ma anche ad ogni
singolo membro, non ha carattere alternativo: è ovvio però che un intervento
contemporaneo dovrà essere oggetto di una valutazione congiunta in Consiglio. Per
l’intervento dell’UE in quanto tale, le modalità sono definite in Consiglio con
decisione presa a maggioranza qualificata su proposta di Commissione e Alto Rappr.
e di cui è informato il PE; quando però tale decisione ha implicazioni nel settore
difesa delibera all’unanimità (con il supporto di COPS e del Comitato per la sicurezza
interna). Data la possibilità di impiego di mezzi militari una Dichiarazione allegata a
Lisbona ha precisato, al fine di venire incontro ai membri neutrali, che lo stato
membro può scegliere i mezzi più appropriati per assolvere ai suoi obblighi di
solidarietà. Nell’attuazione della clausola di solidarietà, giocherà un ruolo
importante ai fini di coordinamento tra membri anche il meccanismo unionale di
protezione civile istituito dal Consiglio con regolamento nel 2013.

PARTE SESTA - LA PARTECIPAZIONE DELL’ITALIA AL PROCESSO DI


INTEGRAZIONE EUROPEA
CAPITOLO I - PROFILI GENERALI
Principi costituzionali e scelta europeista - La scelta europeista rimane una
costante della politica italiana. Prima di entrare nel merito dei problemi di carattere
istituzionale sollevati dalla partecipazione italiana al processo di integrazione UE e
le soluzioni via via adottate è bene premettere una qualche indicazione storica. La
Carta fondamentale redatta all’indomani della seconda guerra mondiale fu
qualificata tra le più attente sul versante delle relazioni internazionali e sensibili alle
esigenze dello sviluppo dell’ordinamento internazionale: rifiuto dell’esasperato
nazionalismo del passato e apertura verso la comunità degli stati; affermazione dei
valori di libertà e uguaglianza anche internazionalmente; favore per le istanze
solidaristiche e per la partecipazione alle organizzazioni internazionali ecc. Se
queste furono le scelte di fondo è noto però che nel medesimo periodo, 47/48, la
rottura della coalizioni antifascista, gli sviluppi internazionali (si pensi all’adesione al
Patto atlantico), gli esiti delle prime elezioni politiche determinarono una profonda
alterazione dei rapporti fra le istanze politiche nazionali, provocando la crisi del
patto costituzionale creatosi nel primissimo dopoguerra e, a seguire, una serie di
ritardi nello svolgimento della prassi costituzionale. La netta divaricazione fra forze
politiche e sociali anche nei confronti dell’opzione europeista, da molti accolta con
molta ostilità, fu superata via via nel corso dei 70, tant’è che oggi la scelta
europeista non costituisce più uno spartiacque nel dibattito politico: salvo talune
recenti e aggressive, peraltro più declamate che realmente perseguite, opposizioni,
le differenziazioni restano per così dire fisiologiche e comunque tali da non
coinvolgere le scelte e il consenso di fondo.
L’assetto dei rapporti tra gli ordinamenti dell’UE ed italiano - Viene anzitutto
in rilievo la lunga querelle che ha segnato la ricerca di un convincente assetto di
rapporti tra i due ordinamenti: dalla ricerca di ancoraggio costituzionale della
partecipazione dell’Italia alla Comunità, alla legittimità costituzionale dei Trattati,
alla questione gerarchica delle norme dei due ordinamenti ecc. la cui soluzione non
è stata di certo agevolata dal silenzio della nostra Costituzione (seppur molto aperta
sulle relazioni internazionali). Un qualche assestamento è stato infine trovato, ed
esso va ascritto a merito della Corte Costituzionale, la quale ha definito un efficace
e fin qui resistente equilibrio nell’assetto dei rapporti tra diritto UE e italiano,
supplendo con la propria giurisprudenza alla situazione segnalata. Certo rimangono
non poche incertezze teoriche che neppure la recente riforma Costituzionale (con il
nuovo art. 117) ha definitivamente risolto visto che l’impianto continua ad
appoggiarsi per l'essenziale su una costruzione giurisprudenziale più che
costituzionale. Occorre tuttavia chiedersi se la situazione attuale possa davvero
essere migliorata a costituzione invariata e se cio avrebbe senso, anche perchè non
è facile immaginare soluzioni alternative capaci di abbandonare una pratica
consolidata con la certezza di risolvere davvero le segnalate difficoltà. La
penetrazione infatti del sistema UE in ogni struttura - normativa, giudiziaria,
organizzativa ecc - e in tutti i segmenti dell’esperienza politica, sociale ed
economica fa parlare di un processo di integrazione a ragnatela. I problemi di un
simile intreccio difficilmente potrebbero ricevere risposta in un tradizionale schema
formale di costruzione verticale dei rapporti, perchè la rilevata complessità delle
relazioni suggerisce una considerazione delle ragioni di tutti i sistemi in causa, e
quindi probabilmente soluzioni meno rigide, del tipo appunto che ora assicura il
modello definito dalla Corte.
Segue: l’incidenza sui rapporti tra Governo e Parlamento nazionale - Altro
problema scaturito dal processo UE è in riferimento ai rapporti Governo Parlamento.
Il ruolo sul piano internazionale è ricoperto sicuramente con maggior peso dal
Governo; inoltre tale preminenza è stata ulteriormente rafforzata dal fatto che nelle
sedi europee i centri decisionali a lungo sono stati rappresentanti quasi
esclusivamente da istanze composte dagli esecutivi nazionali. I trasferimenti di
competenze, specie legislative, dei membri alle Comunità finivano per tradursi in
parallele espropiazioni a vantaggio degli esecutivi interni. Oggi la situazione è
cambiata, anche grazie alle innovazioni interne al sistema UE. Infatti non solo il PE
ha visto crescere il suo ruolo fino a diventare in svariate materie un co-legislatore,
ma soprattutto i parlamenti nazionali hanno rivendicato e ottenuto un ruolo più
attivo nel processo decisionale UE e questa evoluzione si è riflessa anche nel loro
coinvolgimento nei meccanismi istituiti negli stati per l'elaborazione e attuazione
degli atti UE.
Segue: e sui rapporti tra stato e autonomie locali - Altro problema: UE vs.
Regioni. L’evoluzione delle vicende europee ha portato ad una progressiva
valorizzazione del ruolo delle regioni da un’iniziale quasi assoluta emarginazione. Si
è compiuto un processo simile a quello dei parlamenti nazionali. Le prerogative
regionali inizialmente sono state esporpiate a vantaggio delle istanze comunitarie e
degli organi centrali dello stato. Solo dopo anni di indifferenza per le istanze
autonomistiche, il problema si è imposto all’attenzione sia a livello UE che italiano.
Per l’UE si ricordi il varo nei 70 della politica regionale comunitaria che, seppur
centralistica come azione, assicurava per la prima volta forme di partecipazione. Poi
il Comitato delle Regioni come sede di rappresentanza degli interessi delle diverse
autonomie locali fino addirittura alla possibilità di partecipazione diretta di
rappresentanti regionali in seno al Consiglio. A livello italiano, la pressione delle
istanze regionaliste ha portato a valorizzare insieme con il principio costituzionale
dell’unità e dell’indivisibilità della repubblica, anche quello della tutela delle
autonomie locali: diversità nell’unità. Cosi, in particolar modo dopo la riforma
costituzionale 3/2001, vengono tenute in crescente considerazione e spesso accolte
le pretese delle regioni volte a contrastare il monopolio che sulle questioni europee
intendevano esercitare gli organi centrali dello stato. Certo vi sono ancora problemi
irrisolti, specie sul campo della prassi. Qui la responsabilità è da imputare anche in
parte alle regioni, perchè un miglioramento della loro partecipazione al processo di
integrazione che voglia essere effettivo e non solo formale/declamatorio, passa
necessariamente anche attraverso una serie riflessione del loro modi di organizzarsi
e rapportarsi con quel processo (dovrebbero, soprattutto talune di esse, adeguare
procedure, strutture e apparati burocratici in funzione della crescente dimensione
europea della propria collocazione).

CAPITOLO II - ORGANIZZAZIONE E PROCEDURE


Premessa - E’ dagli 80 che si manifestano i primi e significativi segnali di un
timido, ma incoraggiante risveglio di attenzione e soprattutto i primi tentativi di
dare, anche sul piano legislativo, risposte meno episodiche e approssimative che in
passato. Bisogna attendere la legge del 153 del 1987 perchè si inizi concretamente
a migliorare la disciplina della materia e anche la contestuale legge 400 del 1988
perchè, nella disciplina dell’attività tra governo e presidenza del consiglio, attribuiva
al presidente del consiglio o dal delegato ministro per le politiche comunitarie,
competenze in materia di attuazine delle politiche comunitarie, di adempimento dei
relativi obblighi e di informazione al parlamento. La svolta avvenne con la legge
Pergola del 1989 (nome del ministro proponente) che fu anche la prima legge ad
allora emenata da un membro per disciplinare un modo organico le modalità di
partecipazione a quel processo. Essa si proeccupava principlamente della fase
discendente di quella partecipazione, la fase cioè di attuazione da parte dello stato
degli obblighi derivanti dall’appartenenza all’UE. Solo marginalmente si toccavano i
temi della fase ascendente, fase in cui lo stato definisce la sua posizione a
Bruxelles nel quadro dei negoziati. Si ricordi poi la riforma costituzionale del 2001,
che col 117,1 si affermava che la potestà legislativa è esercitata da stato e regioni
nel rispetto di costituzione, ordinamento comunitario e obblighi internazionali. Ma il
vero contributo alla definizione degli strumenti e delle modalità di gestione dei
rapporti Italia/Bruxelles sono arrivati con le modifiche alla legge la Pergola. Abbiamo
la Legge Buttiglione del 2005, che nonostante abroghi la Pergola, ne riconferma
l’impianto originario andando a colmare le lacune nella disciplina della fase
ascendente. Con Lisbona il processo riformatore avanza con la legge 234 del
dicembre 2012. Anche qui si tratta di una revisione della disciplina previgente,
quindi la legge 2005 viene abrogata. In realtà l’ossatura di quest’ultima si ritrova
nella nuova normativa. Ciò nonostante le novità sono numerose: si rivede il rapporto
tra camere e governo nella gestione della suddetta politica e si cerca di imprimere
maggiore efficacia ai meccanismi di adeguamento dell’ordinamento nazionale agli
obblighi UE.
La c.d. fase ascendente. L’organizzazione centrale. Il Dipartimento per le
politiche UE - In Italia, come del resto nella maggior parte degli altri paesi, la
gestione della partecipazione alla formazione delle politiche e dei diversi tipi di atti
adottati dall’UE è stata a lungo rimessa alle competenti autorità centrali: Presidenza
del consiglio dei ministri, ministero degli affari esteri, nonchè i singoli ministeri di
volta in volta competenti. Mancava tuttavia una specifica sede nazionale di
coordinamento: la legge 153 del 1987 istituendo il Dipartimento per il
coordinamento delle politiche comunitarie e attribuendo al Comitato
interministeriale per la programmazione economica, CIPE, competenze di
armonizzazione tra le politiche interne e comunitarie, aprì la strada alla riforma del
sistema. Col tempo le attribuzioni del Dipartimento (oggi Dipartimento per le
politiche europee) si sono estese insieme al suo ruolo che ne fa oggi il punto di
riferimento e di impulso per il coordinamento della politica italiana rispetto agli
adempimenti UE: garantisce l’informazione al processo decisionale dell’UE alle
Camere, consulta e coinvolge Regioni e enti locali agli stessi fini, nonchè è
competente ai fini dell’attuazione della normativa UE. Il Dipartimento fa capo alla
Presidenza del Consiglio e si coordina strettamente con il Ministero degli affari esteri
(è nel suo ufficio di Rappresentanza permanente dell’Italia presso l’UE a Bruxelles
che passa l’insieme dei rapporti tra governo e istituzioni UE).
Segue: il parlamento - La legge 234/2012 incide non soltanto sulla qualità e sulla
portata dell’informazione che il governo, e più precisamente presidente del consiglio
o ministro per gli affari europei, deve fornire alle camere in ordine alla
partecipazione all’UE, ma si preoccupa anche di garantire maggiore coinvolgimento
delle stesse nella fase di formazione degli atti dell’UE. Il governo è così tenuto ad
illustrare alle camere, prima di ciascuna riunione di Consiglio o Consiglio europeo, la
posizione che assumerà, e a riferire successivamente, entro 15 giorni, sulle
risultanze. Più in generale poi, deve trasmettere alle camere, entro il 31 dicembre e
28 febbraio di ogni anno, una relazione programmatica e una relazione consuntiva
che informa il parlamento sugli orientamenti e le priorità che perseguirà nell’anno
venturo l’una, l’altra sugli sviluppi avuti da tale processo nell’anno conclusosi. Con
riguardo invece al coinvolgimento parlamentare nell’attività negoziale del governo,
si obbliga quest’ultimo a trasmettere alle camere, contestualmente alla sua
ricezione, tutti i progetti di atti dell’UE oltre ai libri bianchi, libri verdi, e
comunicazioni della Commissione. Tutti vanno accompagnati da una nota illustrativa
contenente una valutazione governativa. In più i progetti di atti legislativi richiedono
un’ulteriore relazione con il parere governativo circa la conformità del progetto ai
principi di attribuzione, sussidiaretà, proporzionalità, alla rispondenza all’interesse
nazionale, all’impatto finanziario ecc. La legge prevede poi specifici meccanismi di
intervento nella fase di formazione degli atti UE da parte del parlamento: le camere
possono formulare atti di indirizzo sui negoziati in corso in sede UE (atti cui il
governo deve attenersi). Inoltre si prevede l’istituto della c.d. riserva di esame
parlamentare attraverso cui il rappresentante del governo in seno al Consiglio fa
stato della sua impossibilità di esprimere il voto su un certo atto, poichè in attesa
del parere del parlamento. La riserva può essere apposta su richiesta delle camere
o da parte dello stesso governo qualora lo ritenga utile per la delicata sensibilità
politica, economica, sociale del progetto. Il governo potrà procedere dopo che le
camere si siano espresse o comunque dopo 30 giorni dalla comunicazione senza
che si siano espresse al riguardo. La legge 2012 disciplina poi la partecipazione
delle camere a taluni meccanismi previsti da Lisbona dai quali quel ruolo è
influenzato. Si veda l’approvazione da parte dei membri, mediante legge o
deliberazione parlamentare, conformemente alle rispettive norme costituzionali, di
una decisione del Consiglio europeo in merito a modifiche/integrazioni ai trattati;
oppure il ruolo svolto dal parlamento sul ricorso al freno d’emergenza: il governo
può opporsi per motivi vitali di politica nazionale o per la salvaguardia dei principi
fondamentali ad una delibera del consiglio da prendere a maggioranza qualificata.
Si statuisce che la decisione del governo di avvalersene non sia lasciata alla sola
volontà dell’esecutivo, ma che l’impulso possa venire anche da un atto di indirizzo
del parlamento.
Segue: il coordinamento a livello governativo. Il CIAE - Tranne in quei casi,
come l’approvazione di procedure semplificate di modifiche ai trattati, nei quali la
posizione dell’Italia si identifica con quella del parlamento, la partecipazione di
quest’ultimo alla fase ascendente interviene su una posizione già assunta o in via di
formazione del Governo. A questi spetta definire infatti la posizione dell’Italia in
sede UE. Un ruolo di primo piano è svolto dal Ministro per gli affari europei
attraverso il Dipartimento per le politiche europee. Il coordinamento si esercita in
particolare mediante il Comitato interministeriale per gli affari europei, CIAE (una
sorta di gabinetto degli affari europei) che concorda a livello politico le linee del
governo sulla posizione italiana durante la predisposizione degli atti UE. Il CIAE è
convocato e presieduto dal presidente del consiglio o dal ministro per gl iaffari
europei. Ne sono parte il ministro degl iaffari esteri, dell’economia e finanze, degl
iaffari regionali, per la coesione territorile e gli altri ministri di volta in volta coinvolti
in base alle materie oggetto dell’ordine del giorno. Per la preparazione delle proprie
riunioni il CIAE si avvale di un Comitato tecnico di valutazione degli atti dell’UE
istituito nel Dipartimento per le politiche UE e presieduto dal direttore della
segreteria CIAE. Il Comitato, costituito da un rappresentante per ogni ministro, ha il
compito di coordinare al suo livello la predisposizione della posizione italiana sugli
atti dell’UE, in base alle linee guida tracciate dal governo, raccogliendo le istanze
delle diverse amministrazioni, salvo rimettere tale posizione, quando necessario, a
una deliberazione del CIAE.
Segue: le regioni - Se in passato si prevedeva che la sola Conferenza stato-regioni
fosse consultata sugli indirizzi generali relativi all’elaborazione e attuazione degli
atti UE che riguardavano le competenze regionali che il governo fosse obbligato
informarle sui progetti di atti comunitari, la legge attuale definisce un quadro più
organico alla partecipazione degli enti territoriali alla fase ascendente. La legge
234/2012 impone al governo di rispettare in favore di tali enti, ma più per le regioni
che per gli enti minori, limitatamente ai settori di loro competenza, obblighi
corrispondenti a quelli tenuti verso le camere (informazione, riserva d’esame ecc).
Si prevede inoltre la partecipazione degli stessi enti alla formazione degli atti UE, sia
con l’invio di osservazioni sui progetti in corso, sia prevedendo la convocazione
della conferenza stato-regioni o della conferenza stato-città e autonomie locali. Una
qualche forma di coinvolgimento, seppur assai più limitata, è poi prevista anche per
parti sociali e categorie produttive, per il tramite del CNEL (consiglio nazionale
dell’economia e del lavoro).
La fase discendente - In Italia l’adempimento degli obblighi imposti dall’UE non si
è mai rivelato facile: spesso in passato il nostro paese ha dovuto subire, a causa di
ritardi nell’attuazione di direttive, numerose sentenze di condanna da parte della
Corte di Giustizia (anche di doppia condanna) tali da consolidare un’idea di
assuefazione all’illegalità per il nostro paese. Le cause di questa cronica difficoltà
erano di certo di varia natura, ma nella sostanza si riconnettevano alla lentezza
delle procedure parlamentari di approvazione dei provvedimenti. Per ovviare a tali
difficoltà intervenne la legge la Pergola: pose fine a una prassi di interventi
episodoci e soprattutto tardivi in materia di adempimento di obblighi UE,
contrapponendovi una disciplina organica e capace di dare tempestività e
razionalità ai meccanismi di attuazione della normativa UE.
I meccanismi per l’adempimento degli obblighi europei - Dalla legge la
Pergola il sistema di attuazione della normativa UE si è incentrato su uno strumento
legislativo annuale, “la legge comunitaria”, diretto a raccogliere, in un unico
provvedimento le norme necessarie ad assicurare l’adempimento di più atti od
obblighi posti dalle norme UE (ciò mediante l’abrogazione di norme interne
incompatibili o con la predisposizione di norme necessarie a dare attuazione ai
nuovi atti normativi comunitari). Per le direttive si conferiva al governo la delega
legislativa di adottare provvedimenti di recepimento di più direttive sulla base di
principi e criteri direttivi. E’ dal 2009 però che tale sistema va in crisi. La legge
comunitaria per il 2010 completa il suo iter a fine 2011 dopo che tensioni tra le
forze politiche ne avevano addirittura fatto temetre una bocciatura. Le leggi
comunitarie 2011 e 2012 non hanno proprio visto la luce. Problema che si è riflesso
in questi ultimi anni anche sull’attuazione delle direttive, si noti poi che dopo
Lisbona il mancato rispetto delle tempistiche di attuazione di una direttiva nello
stato può costituire la base per una condanna di pagamente di sanzioni pecuniarie
fin dalla prima sentenza della Corte di gisutizia. Dobbiamo approdare allora alla
legge 234/2010: l’unica legge comunitaria annuale è stata sdoppiata in due leggi
europee, l’una, la legge di delegazione europea finalizzata al conferimento di
deleghe al governo per il recepimento di direttive o per l’attuazione di altri obblighi
UE; l’altra, la legge europea destinata a contenere norme di attuazione diretta di
quegli obblighi. La ratio la si ritrova nella constatazione che storicamente i ritardi
sono per lo più stati dovuti a contrasti politici afferenti le norme di attuazione diretta
che a problemi legati alle deleghe per il recepimento delle direttive. Quindi, un
provvedimento di legge dedicato esclusivamente a quest’ultime è suscettibile di
avere un iter più rapido, velocizzando almeno questa parte di obblighi: ciò ha avuto
conferma nella prassi. Il meccanismo delle leggi europee non impedisce che il
legislatore proceda all’adempimento di obblighi anche mediante altri atti legislativi.
Il ricorso a una normazione ad hoc può risultare necessario non solo quando si tratti
di modificare/abrogare norme interne, ma anche quando si debba far fronte ad un
grave ritardo nella trasposizione di una direttiva (si vedano gli svariati decreti salva-
infrazioni adottati nel triennio 2006-2009 e nel 2012 al fine di evitare condanne
pecuniarie).
Segue: la legge di delegazione europea e il recepimento delle direttive - Se
per il disegno di legge europea non si indica un termine di adozione da parte del
governo, la legge 234/2012 stabilisce per quello di delegazione europea la
presentazione alle camere entro il 28 febbraio di ogni anno, dopo una verifica della
conformità tra stato italiano e obblighi derivanti dagli atti delle istituzioni dell’UE. La
legge odierna semplifica anche il conferimento delle deleghe da disporre con la
legge di delegazione europea. Già dalla legge la Pergola si lasciava alle singole leggi
comunitarie il compito di definire le procedure per l’esercizio delle deleghe e i
principi e i criteri direttivi generali di delega. Tale procedura è stata confermata dalla
normativa attuale coì da consentire alle leggi di delegazione europea di limitarsi ad
u semplice rinvio a quegli articoli. La innovazione rilevante attiene alle tempistiche:
il termine di esercizio delle deleghe viene anticipato a due mesi antecedenti a
quello di recepimento indicato in ciascuna delle direttive (al fine di evitare le
procedure d’infrazione), fermo restando che per le direttive già scadute o in
scadenza nei 3 mesi dall’entrata in vigore della legge di delegazione quel termine
rimane stabilito, come in passato, in 3 mesi da tale entrata in vigore. Per il resto è
previsto che gli schemi di decreti legislativi di recepimento, in cui si concretizza
l’esercizio di ciascuna delega, sono proposti al Consiglio dei ministri dal presidente
del consiglio o dal ministro per gli affari europei di concerto con i ministri
competenti per materia. Dopo l’approvazione preliminare da parte del consiglio, il
provvedimento è sottoposto alle camere per il parere di competenza (se richiesto).
L’approvazione definitiva avviene solo dopo il recepimento nel testo delle
osservazioni eventualmente formulate dalle commissioni parlamentari competenti.
Può essere acquisito anche il parere della conferenza stato-regione. A seconda se
l’emanazione del relativo decreto legislativo debba avvenire o meno previo parere
delle competenti commissioni parlamentari, le direttive la cui attuazzione è oggetto
di delega al governo sono elencate in 2 diversi allegati alla legge di delegazione
(rispettivamente allegato A e B). In un terzo allegato sono eventualmente inserite
quelle direttive che incidono su materie già disciplinate con legge, ma non riservate
alla legge, per le quali la legge di delegazione può disporre una delegificazione
(direttive da adottare mediante regolamento). Stesse procedure vengono utilizzate
per adottare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi di
recepimento emanati sulla base della legge di delegazione europea, nonchè atti
delegati dell’UE che modificano o integrano direttive già recepite con decreto
legislativo, entro 24 mesi dalla loro entrata in vigore. Il recepimento in via legislativa
delle direttive europee non passa necessariamente attraverso la legge di
delegazione europea. In taluni casi infatti è successo che il recepimento avvenisse
mediante norme di attuazione diretta; la legge 234/2012 evoca poi anche l’ipotesi
che in casi di particolare importanza politica, economica e sociale il governo decida
di proporre al parlamento un apposito disegno di legge recante le disposizioni
occorrenti per dare attuazione ad un atto normativo UE. Il recepimento delle
direttive non richiede in ogni caso l’utilizzo di uno strumento legislativo, diretto o
delegato che sia, ma può avvenire anche in via amministrativa, regolamentare o
attraverso altri atti amministrativi generali. Il ricorso diretto a tali fonti può avvenire
quando la direttiva non tocchi materia disciplinata da legge, ovvero quando si tratti
di dare attuazione ad una direttiva di esecuzione di altra già recepita nel nostro
ordinamento: qui la delegificazione sarebbe autorizzata direttamente dalla legge
234 (se la materia è coperta da riserva di legge assoluta, il recepimento delegificato
della direttiva mediante regolamento dovrà essere autorizzato con legge nel quadro
della legge di delegazione europea).
Il ruolo delle regioni - Le leggi la Pergola e Buttiglione prima e la l. 234/2012 ora,
passando attraverso la riforma costituzionale 3/2001, hanno dettato nuove
disposizioni in quella tormentata materia dei rapporti stato-regioni circa l’attuazione
degli obblighi UE in settori di competenza regionale. Oggi è previsto in via generale
che stato, regioni e province autonome hanno, ciascuno per il proprio ambito di
competenza, la responsabilità di procedere direttamente all’attuazione delle
direttive. E’stato il Friuli Venezia Giulia la prima regione, nel 2004, ad aver emanato
leggi comunitarie regionali che hanno dato diretta attuazione a talune direttive. Ora,
si noti che il centro del processo di trasposizione delle direttive riamane sempre la
legge dello stato. Per le le materie di competenza concorrente, possono si
provvedervi regioni o province autonome, ma la legge di delegazione europea è
chiamata comunque ad indicare i principi fondamentali cui gli enti devono attenersi.
Inoltre lo stato può anticipare l’intervento di suddetti enti adottando disposizioni
attuative di obblighi europei anche in materie di competenza di tali enti, che
perderanno in ogni caso efficacia dall’entrata in vigore dei provvedimenti di
attuazione di ciascuna regione o provincia. A tal fine, dovranno recare l’esplicita
indicazione della natura sostitutiva del potere esercitato e del carattere cedevole
delle disposizioni. Questa interferenza statale è giustificata come esercizio
preventivo del potere sostitutivo dello stato di cui art 117,5 e 120,2 Cost. allo scopo
di evitare che eventuali ritardi o incompletezze dei provvedimenti locali, possano
determinare un’inadempienza dello stato verso l’UE. La legge del 2012 contempla
l’ipotesi di un potere sostitutivo statale anche in caso di mancato tempestivo
adeguamento ad un atto o sentenza dell’UE su materie rientranti nelle competenze
locali, una volta che la stessa sia stata preliminarmente invitata a provvedervi entro
un termine fissato dal presidente del consiglio o ministro per gli affari europei. Le
disposizioni conseguentemente prese dallo stato avranno anche qui carattere
cedevole. La materia dell’intervento sostitutivo è in via generale regolata dalla
legge 131/2003 che ha dato cosi attuazione all’art. 120,2 Cost la quale prevede
anche la possiblità di nomina di un commissario in casi di inattività amministativa
dell’ente. La legge 234/2012 prevede poi che lo stato possa rivalersi nei confronti di
regioni o altri enti pubblici sulle somme pagate a titolo di sanzione a seguito di una
sentenza di condanna della Corte di Giustizia per una violazione del diritto UE ad
essi imputabile. Tale disposizione opera in caso di mancato esercizio del potere
sostitutivo, quando cioè l’inadempimento al diritto UE è oramai perpetuato. Ma tale
previsione assume anche un carattere di deterrenza preventiva. Con l’Accordo del
gennaio 2008 tra governo, regioni e province autonome si sono statuite le modalità
di attuazione degli obblighi derivanti dall’UE, le garanzie di informazione da parte
del governo nonchè la gestione delle procedure d’infrazione.