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Riassunto "Lineamenti di diritto dell'Unione Europea" , A.


Tizzano. Quarta edizione.
Diritto Dell'Unione Europea (Università degli Studi di Milano-Bicocca)

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“ Lineamenti di diritto dell’Unione europea “ . Adam , Tizzano.

Anno accademico 2018/2019. Prof.ssa Costanza Honorati.

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Indice.

INTRODUZIONE.

1. Capitolo I. L’Unione europea e il suo diritto


2. Capitolo II. Origini e sviluppi del processo di integrazione europea

PARTE PRIMA. L’Ordinamento giuridico dell’Unione.

1. Capitolo I. Profili generali


2. Capitolo II. Il quadro istituzionale
3. Capitolo III. Le fonti
4. Capitolo IV. Il processo decisionale

PARTE SECONDA. La tutela dei diritti.

SEZIONE I: La tutela giudiziaria nell’ambito dell’Unione

1. Capitolo I. Considerazioni generali


2. Capitolo II. Organizzazione e funzionamento della Corte di giustizia dell’Unione europea
3. Capitolo III. I giudizi sui comportamenti degli Stati membri
4. Capitolo IV. Il controllo sui comportamenti delle Istituzioni dell’Unione
5. Capitolo V. La competenza pregiudiziale
6. Capitolo VI. Le competenze “minori”

SEZIONE II: La tutela giudiziaria in ambito nazionale

PARTE TERZA. Obiettivi e competenze dell’Unione.

1. Capitolo I. Valori e obiettivi dell’Unione


2. Capitolo II. La cittadinanza dell’Unione
3. Capitolo III. Il sistema delle competenze
4. Capitolo IV. Le politiche dell’Unione
5. Capitolo V. L’azione esterna dell’Unione

PARTE QUARTA. La partecipazione dell’Italia al processo d’integrazione europea.

1. Capitolo I. Profili generali


2. Capitolo II. Il diritto dell’Unione e l’ordinamento giuridico italiano
3. Capitolo III. Organizzazione e procedure per la partecipazione dell’Italia all’Unione europea

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0.0. INTRODUZIONE.

 CAPITOLO PRIMO. L’Unione europea e il suo diritto.

1. La nozione di Unione europea.

Per la branca del diritto di cui ci occuperemo non è facile definire l’oggetto della sua disciplina.
L’Unione è stata ed è segnata da caratteristiche così originali e peculiari da non consentire di
assimilarla né alle tante organizzazioni internazionali nate dalla metà del secolo scorso,né ad alcun
altro modello di unione di Stati storicamente realizzato (federale,quasi - federale, confederale
ecc.).E neppure i testi e la manualistica della materia sono riusciti a dare una risposta definitiva. In
nessuno di essi la nozione di Unione europea è inequivocabilmente definita. Diversamente, se ne
sono indicati gli obiettivi della sua realizzazione. Le difficoltà non erano evidentemente di natura
terminologica ma nascevano dal contrasto fra i due opposti modi di concepire lo sviluppo
dell’integrazione europea: da un lato chi la prefigurava come un rafforzamento della cooperazione
fra Paesi del continente e dall’altro chi si spingeva verso un vero e proprio aumento dei poteri delle
istituzioni sovranazionali. E c’è da dire come neppure la formalizzazione dell’espressione nei
Trattati ha risolto il problema sicché si può dire ancora oggi come la nozione di Unione europea
resta una nozione “meravigliosamente ambigua”. Ma delle conclusione vanno fatte.
Si può dire che l’UE è un’entità che non si può di certo considerare sul piano formale come
“federale” ma che è forse più federale delle precedenti comunità ed ha comunque i mezzi per
diventarlo ancora di più. Ciononostante col tempo è parso sempre più chiaro che il tutto si limiti alla
messa in moto di un processo di integrazione finalizzato ad assicurare la convivenza tra Stati che
hanno accettato di condividere una parte importante della loro sovranità e al tempo stesso, tuttavia,
senza perdere la propria individualità e calarsi in un “Superstato federale”. Insomma una scelta che
si orientasse verso un’integrazione sempre più spinta ma che nel contempo salvaguardasse il
carattere originario ed evolutivo di quel processo. E alla fine si è trattato di una scelta comunque
felice perché ha permesso al processo di integrazione di subire le più profonde evoluzioni
mantenendo una condizione di almeno apparente continuità : là dove al processo partecipavano soli
sei paesi fondatori oggi si contano ben 28 Stati membri e là dove l’orizzonte era limitato ai soli
profili economici oggi si estende a materie che rientrano per tradizione nella sfera più gelosa della
sovranità statale (politica estera,difesa,giustizia,moneta ecc.) con un grado di interferenza nelle
prerogative degli Stati membri che non ha precedenti. Tutto questo processo nel suo complesso è
andato a svilupparsi verso una direzione univoca, quella del suo consolidamento,
lento,contradditorio e segnato da battute d’arresto ma ormai sempre più radicato nelle realtà
giuridico – istituzionali del continente e in generale nella stessa cultura politica degli Stati membri.

2. Il diritto dell’Unione europea.

Alle origini, quello che oggi chiamiamo diritto dell’UE, era il diritto delle Comunità europee o
diritto comunitario e si risolveva nello studio degli aspetti giuridico – istituzionali delle tre comunità

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allora esistenti. Poi a seguito degli incessanti progressi quelle Comunità hanno assorbito quasi tutti i
fenomeni del processo di integrazione per poi sfociare con il Trattato di Lisbona nell’unica struttura
formale oggi esistente: l’Unione Europea. Dunque si può concludere che il diritto dell’UE ha sì ad
oggetto lo studio degli aspetti giuridico – istituzionali di quest’ultima ma più in generale include lo
studio di tutte le forme e gli strumenti giuridici volti a realizzare il processo d’integrazione europea.

3. La sua autonomia.

Il diritto dell’UE ha faticato e non poco per affermare la propria autonomia e la propria identità. Il
problema si è posto anzitutto rispetto al diritto internazionale. Inizialmente l’allora diritto della
Comunità europee era considerato una mera (e assai ridotta) branca di quella disciplina visto che
quelle Comunità si presentavano come organizzazioni costituite da e tra Stati attraverso accordi
internazionali a carattere regionale al pari già di altre esistenti nel continente (NATO, OCSE,
Consiglio d’Europa ecc.). Ma lo sviluppo e la progressiva accentuazione hanno via via portato a
singolarizzarne lo studio. E questo non soltanto per le dimensioni quantitative ma soprattutto per le
peculiari caratteristiche che già dall’inizio avevano contraddistinto le Comunità europee rispetto
alle altre organizzazioni internazionali. Ed è apparso ormai chiaro come l’UE presenti dei tratti
molti più vicini a quelli di un’entità statale piuttosto che un’organizzazione internazionale e che
essa si tende a fondarsi su principi e regole molto più vicini a quelli del diritto interno che del diritto
internazionale. Com’è ben noto infatti il processo d’integrazione ha una vocazione a penetrare verso
la sfera interna degli Stati e ad operare come fenomeno invasivo dall’interno degli Stati membri
nel senso di interferire sulle loro strutture istituzionali, sulle politiche economiche e sui fattori del
processo produttivo e perfino su materie che per tradizione rientrano nella sfera della sovranità
statale. Certo il collegamento col diritto internazionale resta perché comunque le istituzioni europee
traggono pur sempre origine da un trattato internazionale, ma il loro studio è ormai autonomo e
,proprio per i motivi indicati, il diritto dell’UE si è trovato a dover rivendicare la propria autonomia
anche rispetto al diritto degli Stati membri. L’Unione opera soprattutto in direzione del diritto
interno di quegli Stati e si può dire che oggi il diritto dell’UE interferisce con ormai praticamente
tutte le branche del diritto interno perché non vi è oggi quasi più alcun settore dell’esperienza statale
che sfugga alla sua presa (si parla di c.d. “europeizzazione”). Va però precisato che il diritto
dell’UE solo in parte regola autonomamente le materie oggetto della sua competenza esclusiva; per
la maggiore esso si limita a interferire attraverso il filtro del legislatore nazionale imponendo
l’adozione di specifiche norme uniformi o conformando quelle esistenti a regole e principi
comunitari. E secondo alcuni così facendo il diritto dell’UE andrebbe a perdere la sua identità e la
sua autonomia poiché comunque lo si dovrebbe leggere sempre secondo gli schemi del diritto
interno. Una conclusione del genere è però infondata: il fatto che la disciplina di certe materie si
presenti sotto forma di disciplina nazionale non significa infatti che sia sottratta alla presa del diritto
dell’UE, accade invece il contrario ed è il diritto dell’Unione ad attrarre quella disciplina nella
propria orbita conformandola con il proprio sistema e i propri principi. Sicché detta disciplina non
solo trae origine da una normativa europea ma resta per tutta la sua esistenza condizionata da
quell’origine comprese le sue eventuali variazioni o interpretazioni.
In passato l’attenzione per il diritto dell’UE è stata a lungo inadeguata. Con lo sviluppo della
costruzione europea si è assistito ad un’inversione di tendenza e ad un’esplosione di interesse con
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iniziative scientifiche e accademiche. Lo sforzo della dottrina poi si spiega con la sistemazione della
documentazione prodotta dall’UE; fonti di cognizione sono per la legislazione la GUUE e per la
giurisprudenza la Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale dell’Unione.

 CAPITOLO SECONDO. Origini e sviluppi del processo di integrazione europea.

1. Il processo di integrazione europea: dalle origini all’Atto unico europeo.

La fine della seconda guerra mondiale segna per l’Europa non solo la fine di quel conflitto ma
anche l’uscita da un periodo politicamente ed economicamente drammatico. Con la cessazione
prende infatti il via una nuova epoca politica. Si fa strada in Europa la convinzione della necessità
di una nuova dimensione politica fra Stati e di una diffusa cooperazione. Nel decennio successivo
,al fine di prevenire le ostilità, queste iniziative vanno anche al di fuori del continente e vedono la
formazione di diverse organizzazioni internazionali (NATO nel 1949) ; altre invece nascono con un
carattere decisamente europeo come l’organizzazione europea di cooperazione economica
(OECE,1948), creata da sedici paesi europei per gestire il Piano Marshall di ricostruzione
dell’Europa e trasformatosi poi nel 1960 in OCSE (Organizzazione per la cooperazione e lo
sviluppo economico) ; il Consiglio d’Europa (1949) a tutela dei diritti dell’uomo e dei valori
democratici.
Progressivamente tuttavia si fa strada l’idea di una collaborazione sempre più stretta. La primissima
idea era già delineata, seppur in chiave federalista, nel “Manifesto di Ventotene” per un’Europa
libera e unita. Il progetto venne però declinato da Robert Schumann in una sua Dichiarazione nel
maggio del 1950. La Dichiarazione,nel riconoscere che “l’Europa non potrà farsi in una sola volta e
tutta insieme”, poi indica la creazione di “un’organizzazione aperta agli altri paesi europei che
metta l’insieme della produzione franco – tedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta
Autorità” come il primo passo da compiere in vista di quell’obiettivo. Quel primo passo poi venne
realizzato con l’entrata in vigore nel 1952 del Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone
e dell’acciaio (CECA) firmato nel 1951 da Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi
Bassi (i sei Paesi fondatori). Il processo di integrazione poi si è andato ulteriormente sviluppandosi
con altre due entità : nel 1957 gli stessi sei paesi diedero vita a Roma ai trattati istitutivi della
Comunità economica europea (CEE) e della comunità europea per l’energia atomica (CEEA o
Euratom).
Queste furono le tre comunità originarie dell’Europa e attraverso queste prendeva le prime mosse
quello che poi sarebbe divenuto un disegno unitario volto principalmente a un mercato comune
basato sulla libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi, e dei capitali e caratterizzato
da condizioni di concorrenza non falsate né da vincoli da parte dei poteri pubblici dell’immissione
di dazi. L’unitarietà del disegno ha trovato poi riflesso anche nelle vicende dell’apparato
istituzionale. Originariamente si registravano quattro istituzioni principali : due come organi di
governo e due come organi di controllo dei primi due. Quest’ultime erano il Parlamento europeo e
la Corte di giustizia quali avevano funzioni omogenee presso le tre comunità , consistenti ,per il
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primo, in un potere di controllo politico oltreché di un potere consultivo nel processo decisionale e
per la Corte una funzione di controllo giurisdizionale generale. Per quel che concerne invece il
potere governativo vi erano delle difformità. E in particolare, nella CECA l’istituzione centrale era
l’Alta Autorità come organo indipendente e portatore dell’interesse generale (il Consiglio speciale
dei Ministri degli Stati membri – organo intergovernativo – aveva essenzialmente una funzione
secondaria e consultiva) ; nella CEE e nella CEEA invece il centro di gravità era rappresentato
proprio dal Consiglio mentre alla Commissione era riservato sì un ruolo essenziale di impulso
normativo e di controllo ma certamente inferiore.
Progressivamente l’apparato istituzionale originariamente basato su tre strutture separate ma
parallele è andato progressivamente unificandosi nei suoi elementi costitutivi. Già con la
conclusione nel 1965 del Trattato sulla fusione degli esecutivi furono istituiti un Consiglio e una
Commissione unici delle Comunità europee e vennero unificati il sistema di finanziamento delle
attività comunitarie e la struttura di bilancio, basata su un bilancio generale; struttura di bilancio
ulteriormente modificata dal Trattato di Bruxelles del 1975 che instituì la Corte dei conti delle
Comunità europee in sostituzione della Commissione di controllo della CEE e della CEEA e del
Revisore dei conti della CECA. Il processo di integrazione europea conteneva fin dall’inizio la sua
propensione alla sua caratterizzazione politica. Il Trattato CEE prevedeva che si dovesse passare da
un Parlamento europeo composto di rappresentanti nazionali da questi designati ad un Parlamento
eletto direttamente dai cittadini degli Stati membri.
A suffragio elettorale diretto nel 1979 si svolgono le prime elezioni europee.
Dal nuovo Parlamento partirà, nel decennio dopo, il processo di riforma del sistema. Il primo passo
è l’Atto Unico europeo nel 1986 che da luogo a un significativa revisione dei Trattati originari in tre
direzioni: viene semplificata la presa di decisione del Consiglio sostituendo l’unanimità con la
maggioranza qualificata come regola di voto per le sue deliberazioni in alcuni settori importanti;
viene prevista per importanti deliberazioni del Consiglio, la procedura di cooperazione con il
Parlamento europeo, il quale si vede riconoscere un ruolo più incisivo nell’adozione degli atti della
Comunità, in quanto la sua posizione può influire sulla modalità di voto con cui il Consiglio è
chiamato ad adottare l’atto; viene introdotta una prima forma di cooperazione politica in materia di
politica estera, sotto la denominazione di Consiglio europeo, dei vertici semestrali tra i capi di Stato
o di governo e i ministri degli affari generali.

2. Il trattato di Maastricht e la creazione dell’Unione europea.

Uno sviluppo ben più significativo del processo di integrazione europea deve segnarsi nel febbraio
del 1992 a Maastricht col Trattato sull’Unione europea (TUE) che entrerà in vigore nel 1/11/1993.
Questo trattato non prosegue solo il processo di integrazione ma dà anche luogo a una profonda
mutazione della costruzione avviata nel 1957. Questa viene ricollocata in un edificio più nuovo e
grande : l’Unione Europea. Di questa le Comunità europee, non perdono formalmente le loro
identità, ma diventano parte accanto a due nuovi settori di cooperazione tra gli Stati membri – la
cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune (PESC) e giustizia e affari interni
(GAI). A partire da Maastricht, con questo nuovo edificio, l’Unione europea si regge su tre pilastri:
il primo composto dalle Comunità europee, il secondo costituito dalla PESC e il terzo formato dalla

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GAI. Nel Trattato viene inserita la nozione di cittadinanza dell’Unione, quale status comune a tutti i
cittadini degli Stati membri, che si aggiunge alla cittadinanza nazionale arricchendola di propri
specifici diritti.
Si ampliano le competenze della Comunità a materie quali l’istruzione e la formazione
professionale, le reti trans europee, l’industria, la sanità, la cultura, la cooperazione allo sviluppo, la
tutela dei consumatori; e si rafforzano quelle già esistenti in materia di politica sociale, coesione
economica e sociale, ricerca e sviluppo tecnologico, ambiente. Vengono modificati alcuni
meccanismi di funzionamento introducendo, a scapito della procedura di cooperazione, la procedura
di codecisione con il Parlamento europeo che dà a quest’ultimo un ruolo paritario con il Consiglio
per l’adozione di atti comunitari. Viene creata l’unione economica e monetaria in vista del
passaggio ad una moneta unica.
Il disegno istituzionale di Maastricht viene perfezionato cinque anni dopo ad Amsterdam nel 1997.
Anche se più modeste, le modifiche recate ai Trattati istitutivi compreso il Tue, non sono però meno
significative. I principi di libertà, democrazia e di rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali oltre che allo stato di diritto vengono consacrati nel Tue coma valori fondanti
dell’Unione, una cui violazione da parte di uno Stato membro può portare a sanzioni da parte del
Consiglio. Per la prima volta si procede con l’abrogazione di disposizioni divenute obsolete e la
rinumerazione degli articoli. Il terzo pilastro creato a Maastricht viene trasferito nel TCE,
<comunitarizzando>, assoggettando cioè ai meccanismi ed alle regole di questo, la materia dei visti,
asilo e immigrazione e la cooperazione giudiziaria in materia civile. Viene prevista la possibilità
che gli Stati membri siano autorizzati dal Consiglio ad avviare tra loro cooperazioni rafforzate in un
determinato settore o materia, utilizzando le istituzioni, le procedure ed i meccanismi previsti dai
Trattati. Il numero degli Stati membri si è raddoppiato passando dai sei fondatori a 15, nel 1973
avevano aderito Regno Unito, Irlanda e Danimarca, nel 1981 Grecia, nel 1986 Spagna e Portogallo,
nel 1995 Austria, Finlandia e Svezia.

3. L’allargamento e il cammino verso il Trattato di Lisbona.

Proprio l’allargamento diventa il tema principale dei successivi sviluppi dell’integrazione europea.
La caduta del Muro di Berlino e la conseguente dissoluzione del blocco sovietico hanno consentito
di avviare il processo di adesione di altri dieci nuovi Stati nella gran parte provenienti appunto da
quel blocco (Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta,Polonia, Repubblica ceca, Slovenia,
Slovacchia e Ungheria). Si poneva dunque la necessità di adattare i meccanismi di funzionamento
dell’Unione ad un probabile incremento degli Stati membri e così annunciava un protocollo allegato
al Trattato di Amsterdam che suggeriva un “riesame globale delle disposizioni dei Trattati
concernenti la composizione e il funzionamento delle istituzioni”. In realtà si fece ben più di un
semplice “riesame globale” con la firma del Trattato di Nizza nel 2001, in vigore nel 2003, il quale
provvide ad intervenire sulla composizione di alcuni organi tra cui la Commissione, sulla
ponderazione del voto in seno al Consiglio e sulla procedura di codecisione. Il risultato è che
mentre si da luogo ad una modifica dei Trattati già se ne prefigura una nuova per un’esigenza di
rivisitazione complessiva del sistema.
Il processo continua. Al termine di un percorso negoziale deciso con la Dichiarazione di
Laeken(2001) viene firmato a Roma nel 2004 il “Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa”
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destinato a rimpiazzare integralmente i Trattati esistenti. L’obiettivo era quello di inserire l’intero
processo di integrazione in un quadro che dia un carattere costituzionale della costruzione europea
mediante diversi elementi provanti come la rappresentanza esterna dell’Unione, la bandiera,
inno,motto,moneta e festa dell’Europa da intendere come i nuovi simboli formali dell’Unione. E il
disegno formale per realizzarlo è quello di dar vita ad una nuova Unione europea che riassuma in
sé, in un’unica entità giuridica, tanto il pilastro comunitario che il secondo e il terzo pilastro.
Mentre l’Unione si appresta a passare a 27 Stati membri – dopo l’ingresso nel 2004 di Cipro,
Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica ceca, Slovenia, Slovacchia e Ungheria, nel
2007 Bulgaria e Romania – l’entrata in vigore del Trattato costituzionale viene bloccata da due
referendum negativi in Francia e Paesi Bassi che ne bocciano la ratifica. Dopo due anni il progetto
di Trattato costituzionale è abbandonato ma i suoi contenuti diventano la base di partenza di una
nuova Conferenza intergovernativa che nel 2007 conduce alla redazione ed alla firma a Lisbona di
un nuovo trattato di revisione il <Trattato di riforma> noto come Trattato di Lisbona. Anche il
processo di ratifica di questo nuovo Trattato avrà un percorso travagliato. La sua entrata in vigore
viene vanificata dal risultato negativo di un nuovo referendum, questa volta nella Repubblica
d’Irlanda. Ma questa volta il processo di ratifica non si arresta. Si cerca di trovare una soluzione che
consenta al Governo irlandese di riconvocare gli elettori per un secondo referendum. La soluzione
viene trovata con l’approvazione da parte dei Capi di Stato e di governo degli Stati membri di una
serie di garanzie giuridiche intese a rispondere alle preoccupazioni del popolo irlandese. Il nuovo
referendum nel 2009 ha esito positivo e il Trattato di Lisbona entra in vigore nel 1° dicembre 2009.

4. Dall’attuazione del Trattato di Lisbona al referendum britannico sulla Brexit.

Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona le attenzioni si spostarono sull’attuazione di questo
trattato. I lavori si sono avviati quasi immediatamente tra la fine del 2009 e l’inizio del 2010 con
l’istituzione delle nuove figure istituzionali : tanto il nuovo Presidente del Consiglio europeo quanto
l’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza consentendo così alle due nuove
entità di poter operare con pienezza sulla base dei poteri loro attribuiti con il Trattato di Lisbona.
Siamo tuttavia negli anni in cui a partire del 2008 l’Unione viene investita dalla grave crisi
economica - finanziaria. E d’aggiunta, a crisi economica non risolta, l’Europa si ritrova a
fronteggiare un’altra crisi dovuta al fenomeno immigratorio dalla non facile risoluzione. Diventa
difficile trovare nuove soluzioni comuni e in questi stessi anni cominciano ad emergere nuove
posizioni politiche improntate sull’euroscetticismo. Alcune di queste posizioni fortemente
euroscettiche spingono per l’uscita dall’Unione. Campione di questo “euroscetticismo” si rivela il
Regno Unito che col referendum del giugno del 2016 ha votato per il c.d. “Brexit”. Il risultato è
paradossale: per la prima volta nella sua storia ormai sessantennale l’Europa si ritrova ad affrontare
il recesso da essa di uno Stato già membro.

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I. PARTE PRIMA. L’ordinamento giuridico dell’Unione.

 CAPITOLO PRIMO. Struttura e contenuti dei Trattati istitutivi dopo Lisbona.

1. Struttura e contenuti dei Trattati istitutivi dopo Lisbona.

Pur senza portare a compimento le prospettive costituzionali che adottavano una Costituzione per
l’Europa, il Trattato di Lisbona ha portato a un risultato in buona parte simile a quello immaginato;
non vi è più menzione formale dei “simboli dell’Unione” ma vi sono diversi risultati: il ministro
degli esteri ridiviene l’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza e vi è stata
la conferma riguardo il venir meno della Comunità europea come entità giuridica a sé stante e la
conseguente riconduzione del nucleo principale del processo d’integrazione europea alla sola UE
visto che l’Euratom, pur rimanendo formalmente in vita, viene di fatto assorbita nelle strutture
dell’Unione da un protocollo allegato al Trattato di Lisbona che trasforma il trattato istitutivo in una
sorta di Trattato sul funzionamento dell’UE nel settore dell’energia atomica.
Il risultato è stato però raggiunto attraverso un’attenta revisione del TUE e del Trattato istitutivo
della Comunità europea realizzata con la tecnica tradizionale degli emendamenti. E in particolare, il
primo conserva la propria denominazione ed accoglie al suo interno i principi e le regole generali di
funzionamento dell’Unione ; il secondo, emendato nei contenti e nella sua nuova denominazione
(Trattato sul funzionamento dell’Unione europea – TFUE -) è un trattato “servente” perché
riservato alla disciplina specifica dei settori in cui l’UE esercita le sue competenze e le modalità e
gli strumenti coi quali deve esercitarle. Il quadro che ne risulta è quello di due trattati che regolano
congiuntamente un’entità giuridica nuova (l’UE) e che assorbe in sé la personalità giuridica della
Comunità europea succedendole nei rapporti giuridici preesistenti. All’interno del nuovo TUE fra i
principi generali sono riassunti i valori comuni agli Stati membri e su cui si fonda l’Unione. Tra
questi da un lato il rispetto dei diritti fondamentali della persona umana, sanciti dalla Carta dei
diritti fondamentali, e dall’altro il principio di democrazia. Nel trattato poi è dato ugualmente conto
agli aspetti principali tanto del sistema delle competenze dell’Unione e del loro rapporto con quelle
degli Stati membri quanto delle istituzioni che compongono il quadro istituzionale europeo.
Un’apposita norma descrive inoltre l’istituto delle cooperazione rafforzata (art. 20 TUE) rinviando
anche qui al TFUE per la disciplina di dettaglio. A questi articoli si aggiungono una serie di
disposizioni concernenti l’acquisto e le vicende dello status di membro dell’Unione. Completa il
quadro un lungo articolo che disciplina le modalità di modifica dei Trattati (art. 48 TUE). Un certo
numero di articoli è infine dedicato all’azione esterna dell’Unione e in particolare alla politica estera
e di sicurezza comune (c.d. PESC). Anche in questo caso per gran parte della materia (politica
commerciale comune,cooperazione allo sviluppo ed economica) il TUE si limita alla enunciazione
dei fini da perseguire lasciando alle disposizioni del TFUE il compito di fissare i contenuti specifici
Per tutti gli altri settori di attività dell’Unione è nel TFUE che si colloca la corrispondente
regolamentazione. È il TFUE che organizza <il funzionamento dell’Unione e determina i settori, la
delimitazione e le modalità di esercizio delle sue competenze>. Si toccano diverse tematiche come
la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi, dei capitali;asilo; immigrazione; regole
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relative all’occupazione; norme sulla concorrenza ecc. Completano il TFUE articoli inerenti le
disposizioni istituzionali, che regolano il funzionamento delle istituzioni descritte nel TUE
disciplinando gli atti attraverso cui le istituzioni agiscono e le procedure di adozione, e le
disposizioni finanziarie che invece riguardano il finanziamento dell’Unione e la disciplina di
bilancio.

2. L’architettura dell’Unione tra metodo comunitario e metodo intergovernativo.

La novità principale del Trattato di Lisbona sta nella semplificazione che ne deriva del sistema
giuridico dell’Unione.
Con il sopravvenire a suo tempo l’Unione infatti vede la sua architettura ancora basata sui tre
Trattati ciascuno istitutivo di una diversa struttura giuridica : CE, CEEA e appunto l’UE, tuttavia
quest’ultima non si era semplicemente aggiunta ma costituiva il contenitore all’interno del quale
erano affiancate due nuove forme di cooperazione (i già ricordati secondo e terzo pilastro) create
dallo stesso TUE: la PESC e la cooperazione giudiziaria in materia penale di polizia. Questo si
trovava ad essere organizzato su metodi di azione differenziati in ragione dei settori di competenza
in gioco: da un lato il metodo c.d. intergovernativo operante in settori di cooperazione disciplinati
dal TUE e dipendente dalla volontà dei governi perché basato sul potere decisionale del solo
Consiglio e con atti privi di efficacia diretta sui diritti nazionali e sottratti al controllo della Corte di
giustizia ; dall’altro il c.d. metodo comunitario caratterizzato da un processo decisionale in cui
giocano un ruolo non secondario anche interessi diversi da quelli dei singoli Stati membri e dal
quale scaturiscano norme soggette al controllo della Corte e suscettibili di essere fatte valere
direttamente dai cittadini anche nei confronti di norme nazionali contrastanti.
Non può perciò sorprendere come il sistema giuridico che ha governato fino al Trattato di Lisbona il
processo di integrazione europea sia stato descritto come un sistema frazionato in più enti giuridici
separati e distinti (le due Comunità e l’Unione) ma anche articolato su tre pilastri (quello
comunitario, più la PESC e la cooperazione giudiziaria penale e di polizia) e operante secondo due
metodi di funzionamento diversi (il metodo comunitario e quello intergovernativo).
Del resto va evidenziato come comunque la complessità era solo apparente in quanto vi erano
elementi di unitarietà già prima del Trattato di Lisbona. Unici erano i principi e i valori che la
guidavano (essenzialmente indicati nell’art. 2 dello stesso TUE) e l’apparato istituzionale era unico
e assicurava la coerenza delle azioni svolte nei diversi pilastri. Unica era la struttura di bilancio ed
unica era la procedura di adozione. L’adesione di nuovi Stati membri era altresì disciplinata da una
procedura unica. E dal canto suo fu proprio la Corte di giustizia a consolidare l’idea di una
unitarietà sostanziale del sistema e la sua giurisprudenza marcò la necessità dei giudici di
interpretare il diritto nazionale conformemente alle norme europee. Già prima del 2009 dunque le
Comunità europee potevano essere nei fatti considerate non entità distinte ma parti di un unico ente
, l’UE. È con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona che l’unitarietà sostanziale del sistema si
traduce in unità anche formale del quadro giuridico di riferimento. Il processo di integrazione viene
sostanzialmente ad identificarsi per venir meno della CE, con una sola entità , l’UE.

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3. Caratteri generali dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea.

La fine della CE a seguito del suo assorbimento nell’Unione europea non ha fatto venir meno il suo
originario sistema giuridico che è divenuto il sistema giuridico dell’Unione e il c.d. metodo
comunitario che è divenuto da metodo di funzionamento di un pilastro al metodo di funzionamento
dell’Unione. E ciò ha fatto sì che sia pienamente applicabile a quest’ultima lo storico parere della
Corte di giustizia in una delle sue più antiche sentenze (26/62 , van Gend e Loos). In questa si
sconfessa la già ricordata concezione che intuiva il diritto comunitario come poco più di una branca
del diritto internazionale e argomenta come il Trattato istitutivo della Comunità europea andasse “al
di là di un accordo che si limitava a creare degli obblighi reciproci fra gli Stati contraenti […] ma
costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale a favore
del quale gli Stati hanno rinunciato ai loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti
non solo gli Stati membri ma anche i loro cittadini”. L’originalità di questo ordinamento giuridico
comunitario consiste nella presenza di <organi investiti istituzionalmente di poteri sovrani da
esercitarsi nei confronti sia degli Stati membri sia dei loro cittadini; la partecipazione dei cittadini al
funzionamento della Comunità ed alla formazione delle sue norme attraverso il Parlamento europeo
e nell’esistenza di una Corte di Giustizia per assicurare l’uniforme applicazione del diritto
comunitario da parte dei giudici nazionali. A differenza di quanto generalmente avviene nel quadro
della cooperazione giuridica internazionale, gli atti normativi adottati dalle istituzioni dell’Unione
europea, e più in generale le norme di questa, sono suscettibili di raggiungere i soggetti interni agli
Stati senza bisogno di o indipendentemente dall’intermediazione del diritto nazionale. La diretta
efficacia del diritto dell’Unione si accompagna poi a un’altra caratteristica consistente nella
supremazia delle norme comunitarie su quelle dei diritti nazionali: la norma statale contrastante
cede dinnanzi alla norma europea e non può essere quindi applicata dai giudici nazionali
nell’ambito di una controversia giudiziaria. Va però detto come questa “supremazia gerarchica” non
è tanto da interpretare come un rapporto gerarchico tra fonti ma come l’appartenenza di quella
norma statale ad un ordinamento (quello comunitario) caratterizzato appunto dall’efficacia diretta
delle sue norme. Così interpretando dunque di fronte al diritto dell’Unione europea il privato non è
il destinatario di norme prodotte al’esterno dello Stato, ma è soggetto a pieno titolo
dell’ordinamento cui quelle norme appartengono. Questa soggettività europea dell’individuo
emerge del resto dal fatto che il singolo, in quanto cittadino dell’Ue, partecipa alla formazione del
diritto dell’Unione attraverso il canale istituzionale del Parlamento europeo che ne esprime la
rappresentanza a livello di processo decisionale. Ma soprattutto l’individuo può essere protagonista
in prima persona del controllo giurisdizionale. Grazie alla efficacia diretta, egli può far valere
dinanzi ai giudici nazionali norme di quel diritto. Il sistema giurisdizionale possiede dunque un
ulteriore elemento distintivo : le istanze giudiziarie dell’Unione non sono accessibili solo agli Stati
ma anche agli individui; quindi non giudicano solo del comportamento degli Stati ma anche di
quello delle istituzioni ed esse non si limitano a constatare l’eventuale illegittimità degli atti delle
istituzioni ma ne dichiarano anche la nullità.
Il secondo aspetto è la funzione di garanzia dell’uniforme interpretazione ed applicazione del diritto
che il giudice europeo è chiamato ad assolvere attraverso il meccanismo del rinvio pregiudiziale da
parte dei giudici nazionale.

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Ulteriore elemento distintivo dell’ordinamento dell’Unione europea; mentre di regola nei rapporti
tra Stati chi sia stato leso dell’inadempimento altrui ha il diritto di non adempiere a sua volta ai
propri obblighi, il sistema dei Trattati implica <il divieto per gli Stati membri di farsi giustizia da
sé>, non è consentito ad uno o ad altri Stati membri di porre in essere unilateralmente
provvedimenti correttivi o di difesa destinati ad ovviare alla trasgressione altrui. Tanto meno essi
possono giustificare in mancato adempimento da parte loro degli obblighi imposti dai Trattati con la
circostanza che altri Stati membri trasgrediscono del pari i loro obblighi o hanno provveduto con
ritardo ad adempierli. Non vi è interdipendenza fra gli obblighi per cui <l’adempimento degli
obblighi agli Stati membri non può essere soggetto a condizione di reciprocità.
Non bisogna però pensare che il ruolo degli Stati come entità sovrane portatrici di un proprio
ordinamento giuridico risulti indebolito o alterato. Gli Stati rimangono al centro del sistema, cui
partecipano come enti unitari, senza che emergano con una propria autonomia ma sono essi i
responsabili del corretto adempimento degli obblighi imposti dal diritto dell’Unione ed è in capo ad
essi che è sanzionato l’eventuale inadempimento. Peraltro, l’ordinamento dell’Unione non è dotato
di strumenti diretti di correzione delle possibili antinomie con l’ordinamento nazionale non potendo
annullare d’imperio una norma nazionale e pertanto dell’apparato (amministrativo e giudiziario)
degli Stati l’Unione è costretta a servirsi se necessario.

4. Il ruolo degli Stati membri. L’acquisto e le vicende dello status di membro.

Fin dalle sue prime origini il processo d’integrazione europea nasce con la vocazione ad ampliarsi
verso tutti gli Stati europei. Ed infatti oggi l’UE conta gli attuali 28 Stati membri dagli originari sei
Stati fondatori.
È l’art. 49 TUE che fissa la procedura per l’adesione di nuovi Stati membri. Secondo l’art. 49 TUE
infatti “ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all’art.2 (TUE) e si impegna a promuoverli può
domandare di diventare membro dell’Unione”. Dunque le condizioni per entrare a far parte della
comunità sono chiare; oltre a quella di essere uno Stato nel senso del diritto internazionale, bisogna
possedere una serie di requisiti politici e di valori su cui la stessa Unione si fonda. Anche
l’appartenenza di una sola parte del territorio di uno Stato al continente europeo può essere
sufficiente ( caso Turchia) se quell’elemento geografico è accompagnato da fattori storici- culturali
che contribuiscono a formare tratti della cultura europea in quello Stato e nella sua società.
Oltre a precisare i parametri di valutazione, l’art. 49 TUE ha poi convenuto ulteriori criteri di
ammissibilità alla luce dei quali vanno valutate le candidature dell’Unione (c.d. “criteri di
Copenaghen”). Per semplificare possiamo dire che questi aggiungono una condizione giuridica da
una parte e una condizione economica dall’altra e in particolare, la prima consiste nella capacità di
assumere e far fronte al complesso degli obblighi connessi all’appartenenza all’Unione (c.d. acquis
comunitario) mentre la seconda attiene all’esistenza nello Stato candidato di un’economia di
mercato funzionante e basata sui principi della libera concorrenza.
Il soddisfacimento di queste e di altre condizioni viene verificato nel corso della procedura di
adesione la quale è disciplinata dallo stesso articolo. Essa prevede la presentazione della
candidatura dello Stato richiedente sulla quale il Consiglio chiede alla Commissione di esprimere
un parere per poi decidere, previa approvazione del Parlamento europeo, se dichiararne
l’ammissibilità. In caso positivo, la fase istituzionale della procedura si chiude e si apre quella del
negoziato di adesione. Questo si svolge fra gli Stati membri e il paese candidato ed è di regola
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accompagnato da un processo di assistenza al progressivo adeguamento di quest’ultimo agli


standard giuridici ed economici richiesti. Il negoziato tra gli Stati membri e il paese candidato è
quindi diretto alla conclusione di un accordo internazionale, il Trattato di adesione, che è poi
sottoposto alla firma di tutti gli Stati contraenti ed entra in vigore una volta ratificato da tutti loro
secondo le proprie prospettive e procedure costituzionali.
L’adesione comporta, con l’acquisizione dello status di membro dell’UE, la piena integrazione del
nuovo Stato nel sistema istituzionale e giuridico dell’UE con conseguente applicazione del diritto
dell’Unione allo Stato.
Come regola generale i diritti discendenti dallo status di membro non possono essere limitati o
sospesi dagli altri Stati membri anche a fronte e come reazione a una violazione da parte di uno
Stato di obblighi ugualmente collegati a quello status. Ma un’eccezione è costituita dall’art.7 TUE a
suo tempo introdotto dal Trattato di Amsterdam. In riferimento proprio a quei valori fondanti
dell’Unione previsti dall’art.2 TUE quali costituiscono una precondizione per la concessione dello
status, l’art. 7 TUE dà la possibilità all’Unione di sospendere alcuni dei diritti (ivi inclusi quelli di
voto) di uno Stato membro che ponga in essere una violazione grave e persistente.
Il procedimento per arrivarvi comporta una previa fase di accertamento dell’esistenza di tale
violazione la quale passa dapprima da una decisione del Consiglio da prendere a maggioranza di 4/5
dei membri e previa approvazione del Parlamento che consti l’esistenza di un evidente rischio di
violazione grave da parte di quello Stato; decisione che potrà poi essere seguita, in seguito alla
persistenza di comportamenti, da una nuova decisione, questa volta all’unanimità del Consiglio,
destinata a fare stato dell’esistenza non più di un rischio ma di una “violazione grave e persistente”.
Questa seconda decisione consentirà infine di decidere di sospendere a maggioranza qualificata
alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione (compresi i diritti di voto del
rappresentate del governo di tale Stato in seno al Consiglio) fermo restando la soggettività e la
vincolanza agli obblighi che gli derivano dai Trattati.
La procedura piuttosto articolata spiega e giustifica la gravità della decisione. Ma proprio il suo
formalismo non facilita il ricorso all’art.7 che è stato di fatto disapplicato. Ciò ha quindi molto più
frequentemente portato il Consiglio e la Commissione ad introdurre allo Stato in cui si presentino
minacce una serie di raccomandazioni preliminari e ad intimarlo che in caso di persistenza si
attiveranno i meccanismi previsti dall’art.7.
È invece l’art. 50 TUE a disciplinare la possibilità del recesso dall’Unione nella forma di recesso
unilaterale. Prima, quasi a voler significare la durata illimitata dei Trattati, questo non era previsto.
Oggi è invece previsto che laddove uno Stato notifichi al Consiglio europeo la sua intenzione di
uscire dall’UE, si avvia un negoziato tra esso e l’Unione per la conclusione di un accordo volto a
definire le modalità del recesso e le future relazioni di quello Stato con l’Unione. Tuttavia dopo due
anni (il termine può comunque essere prorogato all’unanimità del Consiglio al fine di proseguire il
negoziato) dalla notifica al Consiglio il recesso diventa comunque effettivo anche in assenza
dell’accordo. Fino ad allora quindi quello Stato rimane membro dell’UE ma è ovvio che non
partecipa alle deliberazioni e alle decisioni riguardanti l’accordo suddetto.

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5. Segue: L’applicazione differenziata del diritto dell’Unione agli Stati membri. In particolare, la
cooperazione rafforzata.

Lo status di membro dell’UE comporta l’applicazione integrale allo Stato interessato dell’acquis
comunitario e con questo si intende l’insieme delle norme e i principi ricavabili dai Trattati, la
prassi delle istituzioni, la giurisprudenza della Corte e tutti gli altri atti di varia natura adottati in
applicazione ai Trattati o ad essi collegati.
Ciò non esclude che tuttavia tale principio possa conoscere deroghe ed eccezioni. Questo è normale
per quegli Stati membri per i quali l’applicazione integrale dell’acquis comunitario può risultare
impossibile o particolarmente difficile. Ad essi sono quindi concesse delle deroghe che di norma
hanno carattere transitorio perché comunque hanno la finalità di consentire gradualmente la piena
integrazione di quello Stato al sistema dell’Unione anche alle parti sorrette da deroga. Accanto a
queste deroghe a termine esistono però deroghe non necessariamente temporanee che legittimano
un’applicazione differenziata dell’acquis comunitario. Un esempio è rappresentato dalla deroga di
entità “territoriale” che esclude l’applicazione integrale dei Trattati a talune isole o zone di sovranità
del Regno Unito e della Danimarca mentre prevede un regime speciale per altri territori situati al di
fuori del continente europeo ma soggette alla sovranità degli Stati membri (regioni c.d.
ultraperifiche di Francia, Portogallo,Spagna).
Ben più numerose sono invece le forme di applicazione differenziata che escludono l’applicazione
di normative dell’Unione o di interi settori di competenza della stessa nei confronti di interi Stati
membri. Une esempio al riguardo è rappresentato dal c.d. Spazio di libertà, sicurezza e giustizia
(SLSG) cioè relativo a politiche di controllo alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione nonché la
cooperazione giudiziaria in materia civile e penale e la cooperazione di polizia delle quali sono
rimasti fuori il Regno Unito, Irlanda, Danimarca.
Quanto detto finora fa riferimento a una limitazione dell’applicazione dell’acquis a specifici Stati
membri di normative dell’Unione di portata generale.
a) Con l’aumento degli Stati aderenti tuttavia, di fronte alle difficoltà di trovare le maggioranze
necessarie in seno al Consiglio, si è assecondata l’ulteriore esigenza di permettere a gruppi ristretti
di Stati membri la facoltà di dare vita ad iniziative di cooperazione e regolamentazione fra gli stessi.
L’esigenza indicata ha trovato risposta con l’introduzione da parte del Trattato di Amsterdam
dell’istituto della c.d. cooperazione rafforzata (art.20 TUE) poi sviluppato col Trattato di Lisbona.
Essa consiste nella divisione di un gruppo di Stati membri di realizzare tra di essi, ma nel quadro
dell’Unione e avvalendosi delle sue istituzioni, un obiettivo dei Trattati su più svariati e specifici
temi che non possa essere perseguito per il momento dall’Unione nel suo insieme per la mancanza,
come si è detto, delle necessarie maggioranze in Consiglio. Appare dunque evidente la differenza;
nell’applicazione differenziata ,tramite una deroga, si sottrae ad uno Stato membro l’applicazione di
una normativa comune mentre con la cooperazione rafforzata si da vita a una normativa pur sempre
dell’Unione ma speciale che continua a convivere con la normativa comune ma che è avanzata e
resta di applicazione per i soli Stati membri partecipanti alla cooperazione rafforzata.
L’iniziativa di instaurare una cooperazione deve essere presa da almeno nove Stati e il suo oggetto
deve rientrare nei limiti delle competenze dell’Unione e non può riguardare una competenza
esclusiva di questa. Sul piano del merito poi essa non solo deve rispettare i Trattati e il diritto
dell’UE ma anche le competenze,i diritti e gli obblighi degli Stati membri che non vi partecipano e
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non può recare pregiudizio né al mercato interno né alla coesione economica o costituire un
ostacolo o una discriminazione per gli scambi tra gli Stati membri o provocare distorsioni di
concorrenza tra questi ultimi.
L’avvio di una cooperazione rafforzata deve essere autorizzata dal Consiglio a maggioranza
qualificata sulla base di una proposta della Commissione preparata su richiesta del gruppo degli
Stati che intendono procedervi e previa approvazione del Parlamento europeo. Se l’iniziativa
riguarda i settori della PESC il Consiglio delibera all’unanimità sulla base dei pareri rilasciati
dall’Alto Rappresentante dell’Unione e dalla Commissione per le rispettive competenze. L’art. 20
prevede poi che la decisione di autorizzazione debba essere adottata dal Consiglio al quale spetta
verificare in concreto la sussistenza della condizione che è diretta ad evitare che il primo insuccesso
di un negoziato in seno al Consiglio possa condurre all’instaurazione di una cooperazione rafforzata
senza che prima si faccia un serio tentativo di trovare un compromesso tra gli Stati membri.
Il TFUE contempla anche casi in cui l’autorizzazione di una cooperazione va ritenuta concessa de
jure. L’ipotesi è disciplinata in alcune norme del TFUE che prevedono per i settori della
cooperazione penale e in materia giudiziaria penale e di polizia, che laddove non sia possibile
procedere all’adozione di un atto per la mancanza di un accordo in Consiglio europeo, almeno nove
Stati membri possono informare il Parlamento, il Consiglio e la Commissione della loro intenzione
di instaurare una cooperazione rafforzata sulla base di quell’atto; in tal caso la cooperazione si
considera automaticamente concessa senza verifica della condizione in ultima istanza che in questo
si ritiene evidentemente soddisfatta in assenza di un accordo in Consiglio europeo.
Una cooperazione rafforzata deve consentire l’adesione di qualsiasi altro Stato membro che desideri
unirsi al gruppo iniziale purché il nuovo Stato soddisfi le eventuali condizioni di partecipazione.
Nel caso in cui l’adesione avvenga in un momento successivo spetterà alla Commissione (o all’Alto
Rappresentante nel quadro della PESC) verificare che tali condizioni siano soddisfatte.
Una volta instaurata la cooperazione rafforzata questa funzionerà attraverso le istituzioni, gli
strumenti e le procedure previste dagli articoli dei Trattati che ne costituiscono la base giuridica
della materia oggetto della cooperazione fermo restando che ovviamente solo gli Stati partecipanti
ad essa potranno partecipare al voto sulle deliberazioni prese dal Consiglio nel suo quadro. Tutti gli
atti adottati nel quadro di cooperazione rafforzata devono essere fondati sulle pertinenti basi
giuridiche dei Trattati e costituiscono diritto dell’Unione ma vincolano solo gli Stati membri
partecipanti alla cooperazione e non sono considerate parti dell’acquis comunitario.
b) Oltre alla possibilità di avviare una cooperazione i Trattati prevedono anche due ipotesi
specifiche di cooperazione rafforzata direttamente disciplinate al loro interno.
La prima è la c.d. “cooperazione strutturata permanente” che l’art. 42 TUE contempla in materia
politica di sicurezza, difesa comune, mantenimento della pace e prevenzione di conflitti. In
sostanza, tale articolo e i il successivo art. 46 TUE, prevedono che, non appena gli Stati membri
“che rispondano a criteri più elevati in termini di capacità militari“ abbiano notificato al Consiglio e
all’Alto Rappresentante la loro intenzione di partecipare a tale cooperazione, il Consiglio provveda
ad istituirla con decisione presa a maggioranza qualificata. Una volta istituita essa è aperta
all’adesione di altri Stati membri ma, a differenza della cooperazione rafforzata generale, questa è
reversibile ed è infatti possibile la sua sospensione della partecipazione di uno Stato che non
soddisfi più i criteri richiesti (oltre al recesso volontario).

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L’altra cooperazione rafforzata è quella riguardante la materia dell’eliminazione dei controlli alle
frontiere comuni oggetto dell’Accordo di Schengen del 1985. Essa definisce sostanzialmente le
posizioni di Regno Unito,Danimarca e Irlanda i quali sono gli unici Stati membri non partecipanti.
La particolarità della posizioni di questi ultimi sta nel fatto che ad essi è consentito di aderire solo
quando lo vorranno e di partecipare e di accettare le singole misure adottate nel quadro della
cooperazione sulla base di un meccanismo chiamato di opting in.

 CAPITOLO SECONDO. Il quadro istituzionale.

1. Profili introduttivi.

L’Unione europea, come recita l’art.13,par.1,comma 1, TUE, dispone di “un quadro istituzionale
che mira a promuovere i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi
cittadini e quelli degli Stati membri, garantire la coerenza, l’efficacia e la continuità delle sue
politiche e delle sue azioni”.
Di questo quadro istituzionale fanno parte, in primo luogo, le istituzioni elencate dal comma 2 dello
stesso art.13 : Parlamento europeo, Consiglio europeo, Commissione europea, Corte di giustizia
dell’UE, Banca centrale europea e Corte dei Conti.
D’altra parte, rispetto alle origini, l’apparato organico dell’Unione si è andato strutturando nel
tempo in modo assai più esteso e articolato. Si sono progressivamente affiancati ulteriori organi di
diverso livello e funzioni nati non solo sulla base di decisioni prese a livello di Trattati ma anche di
decisioni autonome prese dalle stesse istituzioni dell’UE. Questo dal momento in cui l’Unione ha
cominciato gradualmente ad assumersi diverse competenze e funzioni che sono state messe in capo
ad organi appositamente istituti chiamati a svolgere un ruolo per certi versi simili a quello di
agenzie indipendenti. Si tratti di organi che esprimono ,nel funzionamento di integrazione europea,
interessi e istanze nazionali diversi d quelli governativi. Accanto all’organo a rappresentanza
popolare (il Parlamento europeo) si hanno ad esempio organi rappresentativi delle istanze del
decentramento (il Comitato delle regioni) o degli interessi di categoria (il Comitato economico
sociale) o,ancora, delle banche centrali nazionali (la Banca centrale europea).
Le peculiarità di questi organi da sottolineare sono essenzialmente due. In primo luogo il fatto che,
a differenza di quelli principali, si caratterizzano per una composizione formalmente indipendente
dagli Stati, nel senso che i loro membri non rappresentano il governo del paese di appartenenza ma
fanno parte dell’organo a titolo persone. D’aggiunta, poi, il compito di essi non si esaurisce nelle
rappresentanza di quegli interessi specifici ma al contrario essi contribuiscono al funzionamento di
quel sistema nel suo complesso arrivando talvolta ad assolvere funzioni analoghe a quelle proposte
sul piano nazionale. Un esempio illuminante è rappresentato dalla BCE a cui è affidata la funzione
di governo della moneta all’interno dell’UE che esercita in uno schema di reciproca indipendenza
dalle istituzioni politiche analogo a quello di regola operante nei sistemi nazionali.
Possiamo ora esemplificare come sono distribuiti i tre principali poteri all’interno dell’Unione. Il
potere normativo non è strettamente riservato all’organo intergovernativo ma è condiviso da
Consiglio e Parlamento europeo nel quadro di un triangolo istituzionale che però riserva un ruolo

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essenziale alla Commissione. Analogamente avviene per il potere esecutivo, esercitato,nelle sue
diverse accezioni, tanto dal Consiglio che dalla Commissione. Mentre la funzione giurisdizionale
infine è affidata nelle mani di un solo organo giurisdizionale (Corte di giustizia) dopo un primo
affiancamento negli anni ’80 del Tribunale di primo grado (ora Tribunale) alla Corte di giustizia si è
aggiunta ora la possibilità di creare tribunali specializzati incaricati di conoscere talune categorie di
ricorsi proposti in materie specifiche le cui decisioni sono impugnabili dinnanzi al Tribunale. Fa
eccezione, rispetto a quanto genericamente anticipato ,il settore della PESC : rispetto ad esso
,infatti, l’apparato istituzionale dell’Unione interviene in misura essenziale poiché tutto ruota
intorno al ruolo delle istituzioni composte dai governi (Consiglio e Consiglio europeo) mentre le
altre istituzioni vi giocano un ruolo del tutto marginale.

2. Principi di funzionamento del sistema istituzionale. L’equilibrio istituzionale e la leale


collaborazione.

Nel sistema istituzionale dell’Unione la nozione di istituzione è riservata alle sole elencate nel par.1
comma 2, dall’art.13. Deve però specificarsi come alcuni tratti comuni alle istituzioni sono venuti
meno col tempo e sono entrati nel panorama istituzionale dell’Unione nuovi organismi a esse
assimilabili.
In ogni caso nelle attribuzioni conferite a ciascuna istituzione, si riflette l’equilibrio istituzionale.
Parlando dell’allora TCE, questo ha “instaurato un sistema di ripartizione delle competenze fra le
varie istituzioni della Comunità secondo il quale ciascuna svolge una propria specifica funzione
nella struttura istituzionale della Comunità e nella realizzazione dei compiti affidatile”. Dunque da
questo punto di vista, l’equilibrio istituzionale disegnato dai Trattati, costituisce “una garanzia
fondamentale” e non solo delle prerogative delle istituzioni ma anche attraverso quelle prerogative
della posizione di tutti i soggetti di diritto (Stati membri o soggetti individuali) cui si indirizza
l’ordinamento. Questo equilibrio è perciò da considerare violato sia quando un’istituzione affidi
l’esercizio delle proprie prerogative ad altri sia quando essa voglia invece estendere le proprie
attribuzioni a discapito di quelle che rientrano nella sfera di competenza delle altre. Ed anche
l’autonomia che le istituzioni traggono dal loro potere di autorganizzazione incontra un limite nel
rispetto dell’equilibrio istituzionale e,più in generale,dalle norme dei Trattati. Il potere del
Parlamento europeo,ad esempio, di garantire il proprio buon svolgimento e funzionamento delle sue
procedure, non può spingersi fino a vanificare le disposizioni dei Trattati che attribuiscono ad altri
la competenza a decidere di aspetti del proprio funzionamento.
L’altro principio che governa i rapporti tra le istituzioni è quello di leale cooperazione. Tale
principio è esplicitamente previsto nell’art.13, par.2 TUE, e non impone solo di rispettare le
attribuzioni rispettive ma autorizza altresì la messa in atto di procedure che permettono di ristabilire
il buon svolgimento del processo decisionale. Ad esempio la violazione dell’obbligo può consentire
l’adozione di un atto da parte del Consiglio senza attendere il prescritto parere del Parlamento per il
fatto che questo ne abbia ritardato ingiustificatamente l’emanazione. Sempre facendo leva sul
principio delle leale cooperazione, la Corte ha concluso sull’invalidità di un atto del Consiglio
adottato in violazione di un accordo interistituzionale da lui concluso con la Commissione proprio
perché un accordo del genere è espressione della cooperazione tra le istituzione dell’Unione.

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3. Sistema istituzionale dell’Unione e parlamenti nazionali.

Va chiarito che a seguito del Trattato di Lisbona si è consolidato come le istituzioni dell’UE son
chiamata a confrontarsi anche coi parlamenti nazionali degli Stati membri. Come prevede,infatti,
l’art. 12 TUE, questi sono chiamati a contribuire attivamente al buon funzionamento dell’Unione e
a questo fine sono i Trattati a coinvolgere i parlamenti nazionali in una serie di procedure dell’UE.
Ed in particolare ,oltre al ruolo che essi esercitano nel quadro del controllo sul rispetto del principio
di sussidiarietà, è prevista a loro riguardo un’informazione diretta in virtù della quale le istituzioni
UE sono obbligate a sospendere la procedure per un tempo sufficiente a permettere un’eventuale
reazione dei parlamenti nazionali. È poi ulteriormente prevista l’associazione di questi al controllo
politico sulle due agenzie dell’Unione (Eurojust ed Europol) operanti nei settori della cooperazione
giudiziaria in materia penale e di polizia, e alla valutazione sull’attuazione delle politiche
dell’Unione nello spazio di libertà,sicurezza e giustizia. I parlamenti nazionali possono infine
bloccare direttamente senza la mediazione dei rispettivi governi, decisioni delle istituzioni: nel
quadro del procedimento legislativo di adozione di atti dell’Unione in materia di diritto di famiglia,
ad esempio, è sufficiente che un parlamento nazionale comunichi entro sei mesi dal ricevimento
della proposta della Commissione la sua opposizione a questa perché la decisione del Consiglio non
possa essere più adottata. Insomma per concludere è evidente come adesso i parlamenti nazionali
sono chiamati ad esprimere, se del caso, proprie posizioni autonome e,di conseguenza, un controllo
politico diretto su aspetti del funzionamento dell’Unione.

4. Le istituzioni politiche.

Tra le istituzioni che si potrebbero definire <politiche> spiccano: il Consiglio europeo, il Consiglio,
il Parlamento europeo, la Commissione.
Questo loro carattere è motivato dalla impronta politica che contraddistingue la loro composizione,
ma anche dalle funzioni che assolvono. Tutte e quattro partecipano al processo decisionale
dell’Unione; orientano la vita e gli indirizzi politici dell’Unione. È quindi comprensibile che il
rapporto esistente tra queste istituzioni identifica l’effettivo assetto istituzionale dell’Unione e degli
equilibri di potere al suo interno.
In passato, quel rapporto di giocava all’interno del triangolo formato da Consiglio, Parlamento
europeo e Commissione, organi rappresentativi rispettivamente degli Stati membri intesi come
apparati di governo, dei popoli dell’Unione e dell’interesse generale di questa. Si è quindi formato
un unico e sostanziale equilibrio tra la componente governativa (il Consiglio) e quella non
governativa (Parlamento europeo e Commissione).
Il Consiglio europeo, prima del Trattato di Lisbona non era infatti annoverato tra le istituzioni
dell’Unione, né operava come una di loro: era sottratto ai controlli ed ai limiti, e le sue deliberazioni
non si traducevano né in voti, né in atti formali. Esso si presentava con grande informalità: i capi di
Stato o governo, con i rispettivi ministri degli esteri ed il presidente della Commissione, definivano
in comune, senza entrare nei normali meccanismi decisori dell’Unione, i grandi orientamenti
politici e le linee di sviluppo di questa. Ma era necessario che le indicazioni da essi provenienti
fossero accolti in atti conseguenti delle altre istituzioni del triangolo istituzionale. Con il suo
inserimento tra le istituzioni dell’Unione, il Consiglio europeo ha subito oggi un’evoluzione. In
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primo luogo, almeno quando è chiamato al voto la sua composizione finisce per coincidere in buona
sostanza con quella del Consiglio; l’Unione si trova così ad avere due organi a composizione
intergovernativa formalmente distinti, ma sostanzialmente identici. La rappresentanza dei governi a
livello dell’Unione cessa di essere unitaria, per dare rilievo al suo interno, attraverso la previsione di
una sede istituzionale distinta per i capi di Stato e di governo e per i ministri, all’articolazione
<gerarchica> degli esecutivi nazionali. In secondo luogo, essendo stata accompagnata
dall’attribuzione al Consiglio europeo di funzioni produttive di conseguenze formali sui processi
decisionali dell’Unione, questa riorganizzazione della rappresentanza dei governi sembra
ripercuotersi anche sull’equilibrio istituzionale, che appare oggi spostato a vantaggio della
componente governativa.

5. a) Il Consiglio europeo.

Il Consiglio europeo riunisce i capi di Stato o di governo degli Stati membri insieme al Presidente
della Commissione. Per composizione e funzioni, esso è l’istituzione di carattere squisitamente
politico nel panorama istituzionale dell’Unione. L’art. 15 TUE non a caso gli attribuisce una
competenza a dare all’Unione “gli impulsi necessari al suo sviluppo oltre a definirne gli
orientamenti e le priorità politiche generali”. Oltre a questo ruolo generale di indirizzo politico i
Trattati assegnano al Consiglio europeo compiti istituzionali più specifici. Spettano infatti al
Consiglio europeo le decisioni istituzionali di maggior sensibilità politica per la vita dell’Unione: è
lui che propone o nomina le cariche più rilevanti non affidate direttamente alla competenza degli
Stati membri; è lui che decide di aspetti importanti della composizione e del funzionamento di altre
istituzioni; è lui che ha la responsabilità principale in materia di revisione dei Trattati o di modifica
di talune disposizioni di questi ed è ancora lui che prende decisioni di rilievo politico per la
membership dell’Unione. Va detto che tuttavia, indipendentemente da esplicite previsioni dei
Trattati, interventi del Consiglio europeo sull’attività legislativa delle istituzioni tendono in realtà a
manifestarsi anche sotto altre forme e sempre più spesso esso tende a discutere disegni legislativi
indipendentemente dall’esistenza o meno di un contrasto su di essi in seno al Consiglio. Sul piano
formale ,collocandosi al di fuori di espresse previsioni dei Trattati, hanno un valore essenzialmente
politico. E ciò fa sì che non sia automatico che la posizione assunta dai capi di Stato o di governo
trovi poi seguito al livello dell’ordinario processo decisionale. Quando invece, l’intervento del
Consiglio europeo è fondato su una disposizione dei Trattati, questa gli ricollega conseguenze
formali che si ripercuotono anche su altre istituzioni. Ai sensi dell’art. 48 TUE, è previsto che il
coinvolgimento del Consiglio europeo ,a seguito di un reclamo di uno Stato membro che ritenga che
una proposta in discussione leda gli aspetti più importanti del suo sistema di sicurezza, abbia
l’effetto di impedire il proseguimento della procedura decisionale e una volta adito il Consiglio
europeo questa è sospesa per poter essere in caso di mancata pronuncia del CE interrotta.

i) Si è detto che a partire dal Trattato di Lisbona il Consiglio europeo acquisisce lo status di
istituzione dell’Unione che lo inserisce a pieno titolo nel sistema istituzionale dell’Unione. Questo
tuttavia non fa venir meno la differenza sussistente fra il Consiglio europeo e il Consiglio. Mentre
di quest’ultimo fanno parte i soli governi degli Stati membri, il Consiglio europeo è composta dai
capi di Stato o di governo degli Stati membri e dal suo Presidente e dal Presidente della

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Commissione. Ma d’altro lato, resta ferma la natura intergovernativa del Consiglio europeo in
quanto i capi di Stato o di governo sono rappresentanti dei governi degli Stati membri ed è escluso
che possano farsi sostituire da un ministro.
ii) Un’ulteriore novità recata dal Trattato di Lisbona è che la presidenza del Consiglio europeo non
è più assicurata, come avveniva in precedenza, dal capo di Stato o di governo dello Stato membro
bensì da un Presidente eletto dallo stesso Consiglio europeo, a maggioranza qualificata, per un
mandato di due anni e mezzo rinnovabile una sola volta. La nomina del Presidente è incompatibile
con un mandato nazionale. È invece in astratto ipotizzabile, visto che formalmente l’impedimento è
solo con un mandato nazionale, che possa essere eletto alla presidenza del Consiglio europeo il
Presidente della Commissione senza che lo stesso sia obbligato a lasciare l’incarico ricoperto. Al
Presidente del Consiglio europeo spettano innanzitutto le funzioni strettamente legate alla
preparazione e gestione dei lavori dell’istituzione: assicura la preparazione e la continuità delle
riunioni ne guida il dibattito e facilita il compromesso tra i membri. Egli, inoltre, assicura, al suo
livello, la rappresentanza esterna dell’UE per le materie relativa alla PESC.
iii) Il Consiglio europeo si riunisce a Bruxelles due volte a semestre ferma restando la possibilità di
riunioni straordinarie su convocazione del Presidente. Come in passato, anche dopo la
trasformazione del CE in istituzione, l’assunzione delle sue delibere rimane subordinata, in via
generale, alla regola del consensus senza esercizio formale di un diritto di voto. L’art.15 TUE infatti
dispone che “il Consiglio europeo si pronuncia per consenso, salvo nei casi in cui i Trattati
dispongano diversamente”. Nei casi in cui è previsto che debba adottare atti formali, i Trattati gli
impongono il ricorso a regole di voto formali. Il Consiglio europeo può essere chiamato a votare,
secondo quanto stabilito dalle disposizioni dei Trattati, all’unanimità, a maggioranza semplice o a
maggioranza qualificata. Queste regole sono in gran parte del tutto analoghe a quelle del Consiglio.
L’unanimità si forma anche in presenza dell’astensione di uno o più membri del Consiglio europeo.
La maggioranza semplice, data dalla metà più uno dei suoi membri, si applica alla delibere
riguardanti il suo regolamento interno o più genericamente alle questioni di procedura. Quanto
infine alla maggioranza qualificata, essa si basa su di un sistema di regole che tiene conto del peso
relativo di ciascuno degli Stati membri. Il Presidente e il Presidente della Commissione non
partecipano al voto nonostante siano comunque membri a pieno titolo del Consiglio europeo.
iv) In passato non era nemmeno stabilita la forma che dovevano assumere le deliberazioni del CE.
Le determinazioni erano per lo più contenute nelle conclusioni della Presidenza che il CE adottava
alla fine dei suoi lavori. Ora il ricorso a uno strumento formale, nello specifico a quello della
decisioni, gli è imposto dagli stessi Trattati, tutte quelle volte in cui il Consiglio europeo è chiamato
a prendere delibere formali in adempimento di una specifica disposizione di questi. E dopo il
Trattato di Lisbona, esse non appaiono più formalmente come “conclusioni della presidenza” ma
dello stesso Consiglio europeo e il suo Presidente non esprime più la volontà sovrana di una
presidenza statale ma è il solo portavoce dell’istituzione che presiede.
Si completa il discorso precisando che mentre le conclusioni possono considerarsi difficilmente
produttive di effetti giuridici formali, dagli altri atti previsti dal CE deriveranno gli effetti giuridici
previsti dalla norma dei Trattati. E si può trattare di effetti di carattere meramente procedurale
(quando ne risultano attenuate le modalità e condizioni di voto); di effetti “esortativi” tipici di una
raccomandazione che il CE può indirizzare agli Stati membri affinché adottino una decisione

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conforme alle rispettive norme costituzionali o,ancora, costituire veri e propri effetti vincolanti. In
ogni caso tutti gli atti del Consiglio europeo sono impugnabili dinnanzi alla Corte di giustizia.

6. b) Il Consiglio.

La veste ordinaria che assume la riunione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri è quella
di Consiglio dell’Unione.
Il Consiglio rappresenta infatti il centro di gravità permanente dell’equilibro istituzionale
dell’Unione, benché le altre istituzioni (e in particolare il Parlamento) abbiano visto crescere
considerevolmente i loro poteri. L’art. 16, par.1, TUE afferma che “il Consiglio esercita la funzione
legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di definizione delle politiche e di
coordinamento alle condizioni stabilite nei Trattati”. Per riassumere, esso concentra presso di sé una
serie di funzioni e attribuzioni che lo rendono titolare al tempo stesso del potere legislativo e di
quello esecutivo. È infatti “lo snodo istituzionale” attraverso cui passano tutte le decisioni formali
delle istituzioni dell’Unione. È compito suo fornire all’Unione gli indirizzi politici e gli
orientamenti generali; spettano al Consiglio le decisioni non riservate al Consiglio europeo ed è al
Consiglio che ,insieme al Parlamento europeo, fa capo l’attività legislativa. È inoltre in seno al
Consiglio che viene assicurato il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri ed è
ancora il Consiglio che,attraverso la funzione di conclusione degli accordi internazionali e la
gestione della politica estera comune, detiene la titolarità effettiva del potere estero.

i) Fermo restando che esso è formato da “un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello
ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il
diritto di voto”, il Consiglio vede modificarsi la sua composizione di volta in volta a seconda degli
argomenti all’ordine del giorno delle sue riunioni. Per dare ordine ai lavori, queste sono convocate
sulla base di ordini del giorno omogenei per materia. L’elenco delle diverse formazioni (attualmente
dieci) in cui il Consiglio può riunirsi è deciso dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata salvo
che per le formazioni “Affari generali” e “Affari esteri” le quali sono previste direttamente a livello
dei Trattati. Il Consiglio “Affari generali” assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del
Consiglio e prepara le riunioni del Consiglio europeo assicurandone il seguito in collegamento con
il Presidente del Consiglio europeo e la Commissione ; il Consiglio “Affari esteri” elabora l’azione
esterna dell’Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo e assicura la
coerenza dell’azione dell’Unione.
In corrispondenza di questa composizione variabile del Consiglio ne sono uscite diverse
denominazioni che richiamano le diverse formazioni in cui il Consiglio stesso può riunirsi
(Consiglio giustizia e affari interni, Consiglio agricoltura e pesca, Consiglio ambiente ecc.). Va
precisato che comunque queste denominazioni non stanno ovviamente a significare organi differenti
ma solo composizioni solo fisicamente diverse della stessa istituzione (il Consiglio).
Non costituisce invece una formazione del Consiglio l’Eurogruppo che si limita ad attivarsi perché i
ministri degli Stati membri la cui moneta è l’euro si riuniscono “a titolo informale” insieme alla
BCE e alla Commissione per discutere questioni attinenti alle responsabilità specifiche che
condividono in materia di moneta unica. Così come non vanno confuse con il Consiglio le c.d.

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conferenze dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, convocate laddove si tratti di prendere
decisioni, quali la nomina dei membri della Corte, che per il Trattato spettano ai governi degli Stati.
ii) Oltre alla già descritta articolazione orizzontale per formazioni, il Consiglio conosce anche
un’articolazione verticale a forma di “clessidra”. Alla base della clessidra vi sono i gruppi di lavoro,
specializzati per materia, ai quali è affidato l’esame tecnico dei singoli dossier. La preparazione
delle deliberazioni del Consiglio viene poi perfezionata in seno al Comitato dei Rappresentanti
permanenti degli Stati membri a Bruxelles (il COREPER) cui compete una valutazione anche
politica. Dopodiché spetta al Consiglio a livello di ministri, prendere la deliberazione finale.
Ciascuna delle istanze preparatorie, in quanto articolazioni del Consiglio, sono prive di un’identità e
di un potere deliberativo. Ciò vale anche per il COREPER quale può adottare decisioni di procedura
nei casi previsti dal regolamento interno del Consiglio ma al di fuori di questa limitata ipotesi, non è
in alcun modo autorizzato ad esercitare il potere decisionale che, in ossequio al Trattato,spetta al
Consiglio. Va comunque riconosciuto al COREPRR un ruolo essenziale perché per il suo carattere
“generalista” permette di assicurare la coerenza generale dei lavori e delle decisioni del Consiglio.
iii) Il Consiglio è presieduto a turno dagli Stati membri, sulla base di un sistema di rotazione che è
disciplinato da una decisione dal Consiglio europeo adottata a maggioranza qualificata e per i suoi
meccanismi di dettaglio da una contestuale decisione del Consiglio approvata con la stessa
maggioranza. La prima decisione prevede una presidenza per gruppi predeterminati di tre Stati che,
salvo diverso accordo, se ne ripartiscono l’esercizio per 18 mesi all’interno dei quali ciascuno Stato
esercita a turno la presidenza per sei mesi con l’assistenza degli altri due. Ciascun gruppo è
composto secondo un sistema di rotazione paritaria che tiene conto della diversità degli Stati
membri e degli equilibri geografici dell’Unione. Il Consiglio è poi assisto da un apparato
amministrativo, il Segretariato generale, al cui vertice è posto il Segretario generale nominato a
maggioranza qualificata dallo stesso Consiglio.
iv) Prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, laddove una norma del Trattato o un atto
delle istituzioni che affidavano al Consiglio il compito di prendere una certa decisione, non
indicassero una modalità di voto diversa, il Consiglio deliberava a maggioranza semplice.
Ora la regola di voto è diventata, in questi casi, la maggioranza qualificata mentre la maggioranza
semplice rimane la regola in linea generale applicabile per l’adozione del regolamento interno e in
generale per le decisioni di procedura. Quanto all’unanimità essa resta confinata alle sole decisioni
politiche più sensibili. L’unanimità è rimasta di applicazione generale per le decisioni da prendere
nell’intero settore della PESC. Ma laddove in quei rari casi il TUE consente al Consiglio di votare a
maggioranza qualificata decisioni da prendere nel quadro della PESC “se un membro del Consiglio
dichiara che, per specificati motivi di politica nazionale, intende opporsi all’adozione di una
decisione che richiede la maggioranza qualificata, non si procede alla votazione” e laddove l’Alto
rappresentante non trovi una soluzione per esso accettabile, il Consiglio a maggioranza qualificata
potrà investire della questione il Consiglio europeo, che si pronuncerà all’unanimità. Va osservato
come l’astensione del rappresentante di uno Stato in seno al Consiglio non osta al raggiungimento
dell’unanimità ma non rende evidentemente inapplicabile l’atto dello Stato che si è astenuto.
Tuttavia quando il Consiglio delibera all’unanimità nell’ambito della PESC, quest’ultima regola
può trovare un’eccezione se uno Stato accompagna la sua astensione con una dichiarazione formale
di non voler essere vincolato dalla decisione non sarà destinatario degli obblighi da questa posti.

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7. Segue: La maggioranza qualificata in sede di Consiglio europeo e di Consiglio.

A differenza della maggioranza semplice e dell’unanimità dove il voto di ciascuno ha un peso


identico, la maggioranza qualificata si fonda su un sistema che tiene conto della diversa
“grandezza” degli Stati membri. Prima del Trattati di Lisbona questa modalità di voto era
applicabile al solo Consiglio sulla base del sistema di cosiddetto voto ponderato (criticato perché
concede ad alcuni paesi, in particolare Spagna e Polonia, un potere sproporzionato rispetto al loro
reale peso), in sostanza per il raggiungimento della maggioranza qualificata a ciascuno Stato
membro spetta un numero di voti commisurato al suo peso economico e demografico.
Tale sistema viene ora sostituto da un meccanismo di doppia maggioranza, ai sensi del quale la
maggioranza qualificata è raggiunta con una maggioranza di Stati membri che rappresentino una
certa maggioranza della popolazione dell’Unione; esso entrerà in vigore dal 1° novembre 2014,
infatti il sistema del voto ponderato rimarrà di applicazione fino a tale data.
La nuova ponderazione attribuisce ai quattro paesi più grandi (Francia, Germania, Italia e Regno
Unito) 29 voti ciascuno, Spagna e Polonia 27, Romania 14, Paesi Bassi 13, Belgio Grecia
Portogallo Repubblica Ceca ed Ungheria 12, Austria Bulgaria e Svezia 10, Danimarca Finlandia
Irlanda Lituania e Slovacchia 7, Lussemburgo Cipro Estonia Lettonia e Slovenia 4, Malta 3.
Ma ,come si è detto, a partire dal 2014 il sistema di maggioranza qualificata sarà sostituito da un
meccanismo di doppia maggioranza che prevede che la maggioranza qualificata sia raggiunta
quando una delibera del Consiglio europeo o del Consiglio ottiene il voto favorevole di almeno il
55% degli Stati membri, che comprendo almeno 15 di loro e rappresentino almeno il 65% della
popolazione dell’Unione, fermo restando che la minoranza di blocco deve comprendere almeno
quattro membri del Consiglio europeo o del Consiglio, altrimenti la maggioranza qualificata si
considera raggiunta anche se quelle soglie non sono rispettate. Laddove tuttavia una delle due
istituzioni sia chiamata a deliberare non sulla base di una proposta della Commissione, è invece
richiesto, in ragione del venir meno della salvaguardia dell’interesse generale, il voto favorevole di
un numero più elevato di Stati membri, la cui soglia minima passa dal 55% al 72%. L’allargamento
si avrà altresì nel quadro della PESC quando la delibera non è proposta dall’Alto Rappresentante
dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
Indipendentemente dalle modifiche del meccanismo di voto a maggioranza qualificata,
sull’effettivo ricorso ad esso da parte del Consigli ha fortemente pesato il cosiddetto Compromesso
di Lussemburgo con il quale i governi degli Stati membri previdero nel 1966 la possibilità di un
rinvio dell’adozione a maggioranza qualificata di una delibera del Consiglio nel caso in cui uno
Stato membro invocasse il pregiudizio di <propri interessi molto importanti>. Interpretato nella
pratica come un diritto di veto, il Compromesso di Lussemburgo ha impedito che si procedesse a
maggioranza qualificata anche nei casi in cui esse era formalmente prevista dai Trattati. Dall’altra
parte, è prassi costante e indipendente dal Compromesso di Lussemburgo, che in seno al Consiglio,
evitando di mettere in minoranza Stati Membri, si cerchi comunque in consenso più largo intorno ad
ogni decisione, anche quando i Trattati ne prevedano l’adozione a maggioranza qualificata.
Va detto che d’aggiunta vi sono meccanismi diretti a tener conto delle difficoltà di singoli Stati
membri di fronte a decisioni a maggioranza del Consiglio sono previsti formalmente anche nei
Trattati quali operano in modo analogo al Compromesso di Lussemburgo. Per esempio nel settore
della sicurezza sociale uno Stato membro che lamenti la possibile lesione dei propri interessi
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fondamentali può appellarsi al Consiglio europeo contro una proposta di atto legislativo
dell’Unione, azionando il <freno di emergenza>.

8. c) Il Parlamento europeo.

Il Parlamento europeo è l’istituzione attraverso la quale il principio di democrazia ha modo di


esprimersi a livello dell’ordinamento dell’UE. Esso è infatti composto dai rappresentanti dei
cittadini degli Stati membri eletti a suffragio diretto. E d’altra parte, come afferma l’art.10 TUE, “i
cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel Parlamento europeo”. Il
principio democratico di cui il Parlamento europeo è espressione poi si flette anche nelle sue
competenze. Secondo la Corte,anzi, è proprio la partecipazione del Parlamento che garantisce la
valenza democratica di tale processo. Va però detto che il grado con cui questo principio risulta
effettivamente realizzato è tutt’altro che uniforme nel sistema dei Trattati e varia notevolmente
avvenendo secondo modalità che vanno da una semplice consultazione sulle proposte di atti del
Consiglio a una vera e propria condivisione del potere normativo con quest’ultimo. Quanto poi al
settore della politica estera e di sicurezza comune, il suo ruolo è sostanzialmente inesistente: qui è
previsto unicamente che “l’Alto Rappresentante dell’Unione e per gli affari esteri e la politica di
sicurezza consulta regolarmente il Parlamento europeo sui principali aspetti e sulla scelte
fondamentali della politica estera e di sicurezza comune e lo informa dell’evoluzione di tali
politiche”. Sempre l’Alto Rappresentante poi provvede “affinché le opinioni del Parlamento
europeo siano debitamente prese in considerazione”.
Il carattere democratico – rappresentativo del Parlamento europeo si esprime anche in un generale
ruolo di controllo politico che i Trattati gli riservano sotto forme diverse e verso le altre istituzioni.
E ne è destinataria in particolare la Commissione di cui il Parlamento partecipa inoltre alla sua
nomina e dall’altro ha un potere di censura. D’aggiunta il Parlamento (o i suoi singoli membri)
possono rivolgerle interrogazioni. Dal canto suo la Commissione ogni anno presenta al Parlamento
una relazione generale sull’attività dell’Unione.
Interrogazioni e (raccomandazioni) possono essere rivolte anche al Consiglio e all’Alto
rappresentante; quest’ultimo è tenuto ad informare regolarmente il Parlamento degli sviluppi della
politica estera e di sicurezza comune; analogo obbligo è posto al Consiglio europeo che deve
presentare una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni.
Un potere più generale di controllo è esercitato dal Parlamento europeo anche attraverso gli
strumenti di inchiesta e del mediatore europeo. Il primo consente di costruire, d’ufficio o sulla base
di petizioni rivoltegli dai cittadini dell’Unione o persone fisiche o giuridiche residenti in uno Stato
membro, commissioni di inchiesta per esaminare denunce di infrazione o di cattiva amministrazione
nell’applicazione del diritto dell’Unione. Il mediatore europeo invece è un organo permanente
nominato dallo stesso Parlamento, e competente ad esaminare, su richiesta, casi di cattiva
amministrazione imputabili a istituzioni o organi dell’Unione.
Inoltre il Parlamento partecipa direttamente al procedimento di formazione a approvazione del
bilancio dell’Unione.

i) Il numero dei membri del Parlamento non può essere superiore a 751 (750 più il presidente). La
ripartizione del seggi tra gli Stati membri riflette anche a livello di deliberazioni del Parlamento,
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come in Consiglio, il diverso peso di ciascuno Stato. Il criterio di ripartizione è qui in primo luogo
demografico, cioè il numero dei parlamentari spettanti a ciascun paese membro è commisurato alla
popolazione dello stesso, è questo non significa che tutti gli Stati hanno identica proporzione tra i
parlamentari europei eletti e la rispettiva popolazione: <la rappresentanza dei cittadini è garantita in
modo degressivamente proporzionale, con una soglia minima di sei membri> ed un tetto massimo
di 96. In altri termini, agli Stati membri con una popolazione più elevata sono assegnati più seggi
rispetto agli Stati di minori dimensioni ma questi ultimi ottengono un numero di seggi superiore a
quello che avrebbero sotto il profilo puramente proporzionale.
ii) La corrispondenza tra seggi al Paramento e popolazione di una Stato membro non deve far
credere che la rappresentatività dei parlamenti europei si fondi sul principio di nazionalità; in un
seggio spettante ad uno Stato membro può essere eletto un cittadino di un altro Stato membro, o
all’elezione di parlamentari di uno Stato partecipino cittadini degli altri Stati: si riconosce ai
cittadini degli Stati membri, in quanto <cittadini dell’Unione>, il diritto di elettorato attivo e
passivo alle elezioni europee anche in Stati diversi dal proprio.
Le elezioni europee si svolgono a suffragio universale diretto, originariamente si sarebbe dovuta
stabilire una procedura elettorale uniforme, ma in l’impossibilità di trovare un accordo si sono
indicati alcuni <principi elettorali comuni a tutti gli Stati membri>, consistenti in realtà in
alternative lasciate alla scelte degli stessi Stati: questi possono optare per un sistema loro, quindi la
procedura elettorale rimane perciò disciplinata in ciascuno Stato membro dalle disposizioni
nazionali.
Per quanto riguarda l’incompatibilità dei parlamentari europei vanno segnalate quelle con il
mandato di parlamentare nazionale e con la partecipazione ad un governo nazionale o ad altra
istituzione dell’Unione.
iii) Il Parlamento europeo è eletto per 5 anni, all’inizio di ogni sua legislatura esso provvede a
nominare tra i suoi membri il presidente e vicepresidenti, i quali rimangono in carica per due anni e
mezzo. I membri del Parlamento si accorpano per gruppi politici, per la cui costituzione sono
richiesti, un numero minimo di componenti, la provenienza degli stessi da più di uno Stato membro
e l’esistenza tra loro di affinità politiche.
L’attività dei parlamentari si divide tra le commissioni parlamentari e la sessione plenaria, cui
unicamente spetta il potere deliberativo che avviene a maggioranza dei suffragi espressi. Regole
differenti sono previste per l’approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti della
Commissione (maggioranza di due terzi dei voti espressi e maggioranza dei membri) e per
esprimere il parere su una domanda di adesione di un nuovo Stato membro (maggioranza assoluta).
I lavori parlamentari si ripartiscono tra Francia, Strasburgo dove si tengono in un anno dodici sedute
plenarie ordinarie, e Bruxelles dove si svolgono le riunioni delle commissioni e dei gruppi politici e
alcune brevi sedute plenarie supplementari. Il Segretariato è a Lussemburgo.

9. d) La Commissione.

Si assommano nella Commissione più competenze, che essa è chiamata ad esercitare rispetto a tutti
i settori di attività dell’Unione, con la sola eccezione della PESC dove la funzioni sono assolte
dall’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

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Ad esse spetta un ruolo determinante nell’attività normativa dell’Unione, il quale si esprime nella
partecipazione alla formazione degli atti del Consiglio e del Parlamento europeo e nell’adozione di
atti normativi propri. Quanto alla partecipazione alle decisioni altrui, grazie al potere di iniziativa
legislativa che i Trattati riconoscono in via esclusiva alla Commissione; non solo tale potere è
condizionante dell’avvio del procedimento di adozione di un atto – il Consiglio e il Parlamento
europeo non possono deliberare se non a partire da una proposta della Commissione – ma anche
successivamente il Consiglio non può discostarsi dalla proposta della Commissione se non votando
all’unanimità anche dove è prevista la maggioranza qualificata per l’adozione di quel determinato
atto. La Commissione può modificare in qualsiasi momento la propria proposta iniziale. Con il
risultato che, a partire proprio dal potere di iniziativa, essa svolge un ruolo attivo svolgendo un
negoziato in seno al Consiglio.
Altrettanto importante è il potere normativo diretto della Commissione, anche se i Trattati glielo
attribuiscono in casi limitati, in realtà la Commissione finisce per disporne ampiamente
È attribuito alla Commissione un generale potere di esecuzione del diritto, che esercita: sia sul piano
dell’applicazione “amministrativa” degli atti dell’Unione sanzionando, in alcuni casi, direttamente i
comportamenti contrari al diritto dell’Unione; sia su quello della vigilanza rispetto alla corretta
osservanza delle norme dell’Unione da parte dei destinatari delle stesse, detenendo il potere di
portare dinnanzi alla Corte uno Stato membro inadempiente agli obblighi che gli sono posti da
quelle norme.
Alla Commissione spetta inoltre la rappresentanza dell’Unione sulla scena internazionale nei settori
della PESC e per la negoziazione degli accordi con Stati terzi.
La somma delle competenze da alla Commissione una responsabilità determinante nell’orientare
l’azione legislativa dell’Unione, svolgendo inevitabilmente un ruolo di impulso e di indirizzo
dell’attività normativa di questa. È definita dai Trattati come espressione e garante dell’interesse
generale dell’Unione.

i) La Commissione è un organo di individui che, designati dai governi degli Stati membri,
esercitano le loro funzioni “in piena indipendenza”, non sollecitando né accettando “istruzioni da
alcun governo, istituzione, organo o organismo. Essi dovrebbero essere scelti unicamente “In base
alla loro competenza generale e al loro impegno europeo” e alle garanzie d’indipendenza che
offrono. I membri della Commissione non sono dal punto di vista formale rappresentanti dello Stato
membro di cui hanno la cittadinanza ma sono membri a titolo personale dell’istituzione.
La procedura di nomina della Commissione era in origine articolata su due elementi principali: era
identica per tutti i membri (tanto che il Presidente era designato tra di essi e solo successivamente
alla loro nomina) e la nomina era di spettanza esclusiva dei governi degli Stati membri che vi
provvedevano con una decisione presa di comune accordo. L’evoluzione della procedura ha visto il
passaggio a una procedura di nomina di carattere istituzionale e non più basata sulla volontà dei soli
Stati membri ; la separazione e la differenzazione della procedura di nomina del Presidente e
l’implicazione crescente del Parlamento europeo nella procedura. La nuova procedure di nomina
della Commissione si articola in tre fasi. Nella prima si procede alla designazione del Presidente , il
cui nome deve essere proposto a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo al Parlamento che
deve eleggerlo a maggioranza dei suoi membri. La seconda è diretta invece all’individuazione dei
suoi membri: spetta al Consiglio, in accordo col Presidente eletto, adottarne l’elenco sulla base delle
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proposte presentate dagli Stati membri tenendo conto dei requisiti di competenza e indipendenza
necessari e di cui alle disposizioni dei Trattati. Infine, si ha la terza fase, che vede la Commissione
nella sua interezza sottoporsi all’approvazione del Parlamento, per poi, in caso di voto positivo di
questo, essere formalmente nominata a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo. Sfugge in
parte a questa procedura l’Alto Rappresentante che è nominato direttamente dal Consiglio europeo
ed è soggetto unicamente al voto di approvazione che il Parlamento europeo è chiamato a dare sulla
Commissione nella sua interezza nelle terza fase della procedura suddetta.
ii) I membri della Commissione sono 28 – vi sono inclusi il Presidente e l’Alto Rappresentante – e
rimangono in carica per due anni. Il loro numero corrisponde al numero degli Stati membri. Una
precedente regola avrebbe consentito agli Stati più <grandi> di designare due commissari ciascuno
e il Trattato di Lisbona avrebbe stabilito che <la Commissione fino al 2014 sarebbe dovuta
comporsi da un cittadino di ciascuno Stato membro>. Si prevedeva, dunque, che a decorrere dal
2014 il numero dei membri avrebbe dovuto riflettere la molteplicità demografica e geografica degli
Stati membri. Tuttavia la necessità di superara resistenze di alcuni Stati rispetto al Trattato di
Lisbona ha indotto il Consiglio europeo a convenire che la Commissione continuerà anche dopo tale
data a “comprendere un cittadino di ciascuno Stato membro a meno che il Consiglio europeo,
deliberando all’unanimità non decida di modificare tale numero”.
La durata del mandato dei commissari è fissata in funzione di quella ugualmente quinquennale della
“legislatura” del Parlamento europeo; con l’obiettivo evidente di stabilire un collegamento
temporale tra la vita delle due istituzioni. Obiettivo che spiega del resto il fatto che la sostituzione
per qualsiasi motivo di uno o più dei suoi membri, come dell’intera Commissione, possa avvenire,
in linea di massima, solo per la parte restante del mandato del o dei commissari sostituiti.
A parte l’ipotesi del decesso, la cessazione anticipata dal mandato di uno o più membri della
Commissione può aversi per dimissione volontarie o d’ufficio. Quest’ultime possono essere decise
dalla Corte su istanza del Consiglio o dalla stessa Commissione, quando un membro “non risponda
più alla condizioni necessarie all’esercizio delle sue funzioni o abbia commesso una colpa grave”.
La cessazione anticipata dal mandato può interessare anche la Commissione nel suo insieme. Ciò
può derivare dall’approvazione di una mozione di censura da parte del Parlamento europeo. In
questo caso la Commissione teoricamente dovrebbe abbandonare collettivamente (e
obbligatoriamente) il suo mandato – dato che non è prevista la censura per i singoli commissari –
ma questo passo può conseguire anche a una decisione volontariamente assunta dal collegio dei
Commissari. In un caso come in un altro è ad ogni modo previsto che, a differenza dell’ipotesi di
dimissioni individuali, la Commissione dimissionaria rimanga in carica fino alla sua sostituzione
per assicurare la gestione degli affari correnti. E poi ovvio che i requisiti di indipendenza dei
membri della Commissione non entra in gioco solo ai fini della selezione delle loro candidature ma
si riverbera anche sui loro comportamenti successivi alla nomina. L’indipendenza dei membri della
Commissione si sintetizza innanzitutto in un obbligo degli stessi di sollecitare o accettare istruzioni
dai governi nazionali ma anche nell’agire autonomamente in modo “incompatibile” con
l’esecuzione dei loro compiti. E d’aggiunta esiste un obbligo per gli Stati membri di non cercare “di
influenzarli nell’adempimento dei loro compiti”.
L’organizzazione interna della Commissione ha sede a Bruxelles e si basa su una ripartizione di
deleghe tra i diversi commissari, analoga a quella che si ha tra i portafogli di un esecutivo
nazionale. A ciascun commissario fanno capo, in funzione della delega ricevuta, una o più direzioni
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generali a competenza settoriale. Il Presidente della Commissione ha una posizione autonoma e


preminente rispetto agli altri membri del collegio e spetta a lui formalmente decidere la
distribuzione dei portafogli tra i membri della Commissione ed è lui che più generalmente definisce
gli orientamenti nel cui quadro la Commissione esercita le sue competenze decidendone
l’organizzazione e assicurandone la coerenza.

10. L’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

L’art 18 del TUE prevede la figura dell’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la sicurezza
comune. Non è una novità assoluta dato che prima era previsto che il Segretario generale del
Consiglio svolgesse anche la funzioni di Alto Rappresentante. In precedenza esso era una stretta
emancipazione del Consiglio ed esauriva la sue funzioni nell’ambito della PESC, limitandosi ad
assistere il Consiglio <contribuendo alla formulazione, preparazione e attuazione della decisioni
politiche e conducendo all’occorrenza, a nome del Consiglio e su richiesta della presidenza, un
dialogo politico con i terzi>. Era definito con un titolo enfatico venuto meno col Trattato di Lisbona
il “ministro degli affari esteri dell’Unione”.
Ora pur rimanendo strettamente collegato al Consiglio ed al Consiglio europeo da cui è nominato, è
anche membro della Commissione della quale è uno dei vicepresidenti. In questa duplice veste egli
diventa responsabile dell’intera dimensione esterna dell’Unione. Il doppio incarico di Alto
Rappresentante e Vice presidente della Commissione spiega le particolarità della sua procedura di
nomina e del suo statuto. Egli è nominato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata con
l’accordo del Presidente della Commissione (con la stessa procedura è revocato), al tempo stesso la
sua nomina è approvata dal Parlamento europeo risultando a questo fine anche soggetto alla
audizione delle commissioni parlamentari competenti. In caso di mozione di censura del Parlamento
europeo nei confronti della Commissione, l’Alto Rappresentante è tenuto a dimettersi dalla funzioni
che ricopre all’interno della Commissione ma rimane in carica per le funzioni della PESC. Se è il
Presidente della Commissione che gli chiede di dimettersi, è previsto che l’Alto Rappresentante
debba farlo in ossequio alla procedure di cui all’art. 18, par.1.

11. Le istituzioni di controllo: la Corte di giustizia dell’Unione europea e la Corte dei conti.

Accanto alla generale funzione di vigilanza svolta della Commissione, forme più specifiche di
controllo sul funzionamento dell’Unione sono svolte dalle rimanenti istituzioni elencate nell’art. 13
TUE : il controllo giurisdizionale è esercitato dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea mentre il
controllo contabile è svolto dalla Corte dei conti.
La Corte dei conti è incaricata del controllo esterno sui conti dell’Unione, della cui istituzioni,
organi ed organismi esamina le entrate e le spese. Tale controllo riguarda tutte le spese effettuate
nel quadro delle attività dell’Unione, con eccezione del settore militare e della difesa. Essa è
composta da un cittadino per ciascuno Stato membro che , benché nominato su proposta di questo,
ne fa parte a pieno titolo personale, essendo tenuto ad esercitare a sue funzioni in piena
indipendenza e nell’interesse generale dell’Unione. Oltre ad offrire garanzie di indipendenza, i
membri devono provenire dalle istituzioni di controllo esterno dei rispettivi paesi o comunque
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essere dotati di qualificazioni specifiche; essi sono nominati per sei anni (rinnovabili) dal Consiglio
che delibera a maggioranza qualificata, previa consultazione del Parlamento europeo, e sulla base
della proposte presentate da ciascuno Stato membro. Il Parlamento europeo procede ad una
audizione dei singoli candidati. Il parere del Parlamento rimane non vincolante per il Consiglio.

Oltre al decesso, la fine anticipata del mandato di un membro può aversi per dimissioni volontarie o
decadenza dichiarata dalla Corte di Giustizia per il venir meno dei requisiti necessari o per
violazione dei propri obblighi istituzionali.

La Corte ha sede a Lussemburgo, nomina al suo interno un presidente che resta in carica per tre
anni, rinnovabili. Essa adotta anche il proprio regolamento interno, soggetto, in contraddizione con
il carattere di istituzione della Corte e l’autonomia che ne dovrebbe derivare, all’approvazione a
maggioranza qualificata da parte del Consiglio.
La Corte dei Conti svolge una duplice funzione, di controllo e consultiva. Per la prima, essa compie
un riesame delle entrate e delle spese delle istituzioni e degli organi ed organismi dell’Unione; a
questo fine può svolgere le indagini necessarie presso i locali delle altre istituzioni, di qualunque
organismo di gestione entrate e spese dell’Unione e di qualunque persona fisica o giuridica che
riceva contribuiti a carico del bilancio delle stessa, e tali soggetti sono tenuti a trasmettere alla Corte
ogni documento o dato utile allo scopo. Al termine di ciascun esercizio essa rediga una relazione
annuale sull’esecuzione del bilancio, alla quale di aggiungono relazioni specifiche su organismi
dell’Unione, in particolare le agenzie. La funzione consultiva si esprime in pareri che la Corte può
produrre di propria iniziativa o su richiesta di una delle altre istituzioni dell’Unione. In due casi tale
richiesta è anzi obbligatoria perché prevista dai Trattati: la mancanza del parere di carattere non
vincolante, rende illegittimo l’atto per la cui adozione sia previsto.

12. Gli organismi monetari e finanziari : a) la Banca centrale europea.

All’interno del sistema istituzionale si trovano poi taluni organismi operanti nel settore monetario
(la Banca centrale europea o BCE) e finanziario (la Banca europea degli investimenti o BEI). Con il
Trattato di Lisbona almeno al BCE ha formalmente assunto la status di <istituzione> dell’Unione.
Ambedue la banche sono dotate di una propria personalità giuridica dai Trattati; dispongono di
risorse e bilancio propri, di loro organi decisionali che ne assicurano l’amministrazione e la
gestione; nell’assolvimento dei rispettivi compito operano in una posizione di marcata autonomia
dalle altre istituzioni, la BCE svolge indipendentemente la sua funzione di governo della moneta,
mentre la BEI <agisce in piena indipendenza sui mercati finanziari alla stregua di qualsiasi altra
banca>. La loro particolare condizione di autonomia è strettamente funzionale e limitata a quanto
necessario all’assolvimento dei loro compiti, restando soggette alle norme ed ai principi che
disciplinano il sistema istituzionale, alle misure generali e al controllo della Corte. La personalità
giuridica va intesa come una manifestazione ulteriore della loro autonomia.

a) La BCE è il nucleo centrale del Sistema europeo di banche centrali (SEBC), cui è dato
l’obiettivo di garantire la stabilità dei prezzi e di sostenere la politiche economiche generali
dell’Unione. Il SEBC, di cui fanno parte anche le banche centrali nazionali della zona dell’euro, è
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diretto dagli organi decisionali della BCE, ai cui indirizzi ed istruzioni le banche centrali devono
attenersi.
Il Consiglio direttivo della BCE è l’organo cui spettano la definizione degli indirizzi generali del
SEBC e della politica monetaria dell’Unione. Esso comprende i membri del comitato esecutivo ed i
governatori della banche centrali degli Stati aderenti all’euro. Le decisioni sono prese a
maggioranza semplice, salvo quanto diversamente disposto dallo Statuto. Tuttavia, per talune
decisioni si applica un sistema di voto ponderato calcolato in base alle quote del capitale della BCE
sottoscritte da ciascuna banca centrale.
Il Comitato esecutivo che ha la gestione della Banca e l’attuazione degli indirizzi di politica
monetaria decisi dal Consiglio direttivo, è organo permanente composto da un presidente, che è
anche il presidente della BCE e del Consiglio direttivo, da un vice presidente e da altri quattro
membri, nominati di comune accordo per otto anni non rinnovabili, dal Consiglio europeo che
delibera a maggioranza qualificata su raccomandazione del Consiglio e previa consultazione del
Parlamento europeo e del Consiglio direttivo dalla BCE. Il Comitato decide di regola a
maggioranza semplice, con il voto decisivo del Presidente in caso di parità. Mentre non tutti gli
Stati membri fanno parte dell’euro, il Consiglio direttivo ed il Comitato esecutivo sono affiancati da
un Consiglio generale deputato ad essere l’istanza di consultazione tra gli Stati aderenti e non
all’euro, in particolare con riguardo ai tassi di cambio tra questo e le monete degli altri Stati
membri.
La BCE ha le funzioni consuete di banca centrale di emissione e in particolare può emettere,
unitamente alle banche centrali nazionali, le banconote della moneta unica.
La sede è a Francoforte. Essa può adottare atti normativi; tempo svolge una funzione di controllo
sull’esercizio delle competenze altrui, dovendo essere consultata per parere – seppur non vincolante
– su molte deliberazioni del Consiglio, nonché sui progetti di norme nazionali che gli Stati vogliano
adottare in materie che riguardino le competenze della Banca; spetta poi un potere di iniziativa
legislativa nei confronti del Consiglio; è dotata di un potere sanzionatorio nei confronti delle
imprese che violino gli obblighi imposti dai regolamenti e dalle decisioni da essa adottati. Ma con
riferimento al funzionamento della moneta unica, compiti essenziali sono assegnati anche al
Consiglio che ha il ruolo centrale per il coordinamento delle politiche economiche degli Stati,
detenendo tanto un potere decisionale ed di indirizzo, che un potere sanzionatorio nei confronti
degli Stati membri per eventuali situazioni di eccessivo disavanzo pubblico, potere che esso esercita
su impulso della Commissione.

13. b) La Banca europea per gli investimenti.

b) La BEI è l’organismo finanziario dell’Unione europea. Essa contribuisce ad uno sviluppo


equilibrato del mercato interno, finanziando, mediante prestiti e garanzie, progetti diretti alla
valorizzazione delle regioni meno sviluppate od all’ammodernamento o riconversione di imprese, o
più in generale progetti di interesse comune per più Stati membri, e dei quali gli Stati membri non
sarebbero in grado di assicurare autonomamente l’integrale finanziamento.
Essa ha sede a Lussemburgo e, al pari della BCE, è dotata di un proprio apparato organico ed
amministrativo. Al vertice di questo vi è il Consiglio dei governatori composto da un ministro per
Stato membro (in generale in ministro della finanze) che ha il compito di fissare le direttive generali
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delle politiche di credito della Banca e di decidere gli aumenti di capitale. Con l’eccezione di alcune
deliberazione che richiedono l’unanimità, il Consiglio decide a maggioranza semplice dei suoi
membri o se espressamente stabilito a maggioranza qualificata. Le concessioni di crediti e garanzie
della Banca sono assicurate da un Consiglio di amministrazione, di 26 amministratori, nominati a
titolo personale dal Consiglio dei governatori per 5 anni rinnovabili. Il Consiglio di
amministrazione vota a maggioranza di 1\3 dei membri, rappresentanti almeno il 50% del capitale
sottoscritto; è affiancato da un Comitato direttivo che si occupa della preparazione della sua
decisioni e dell’ordinaria amministrazione.

14. Gli organi consultivi: a) il Comitato economico e sociale.

Ai sensi dell’art. 13, par.4, TUE, <Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sono
assistiti da un Comitato economico e sociale e da un Comitato delle regioni, che esercitano funzioni
consultive>. Attraverso questi tipi di organi si mira a far si che il processo decisionale si svolga
nella consapevolezza degli specifici interessi di volta in volta in gioco e delle valutazione degli
ambienti direttamente coinvolti. Laddove i Trattati prevedano l’obbligo dell’istituzione competente
a adottare il parere, seppur non vincolante, di un dato organo consultivo, la mancata consultazione è
suscettibile di rendere illegittimo l’atto. La loro composizione ed il loro funzionamento sono
disciplinati direttamente nei Trattati; essi sono i soli ad avere una composizione strettamente non
governativa; a godere di una affettiva autonomia regolamentare e finanziaria; i soli ad avere
competenze ampie e non limitate ad uno specifico settore di attività dell’Unione ed occupano un
posto a sé stante e non molto lontano da quello riservato alle istituzioni.

a) Il Comitato economico e sociale è l’organo consultivo rappresentativo <dalle società civile, nei
settori socioeconomico, civico, professionale e culturale>. Esso riunisce rappresentanti delle
organizzazioni di datori di lavoro, di lavoratori dipendenti e di altri attori delle società civile. Nel
rappresentare gli interessi dei suddetti, i componenti del Comitato ne fanno comunque parte a titolo
personale e sono chiamati ad esercitare le loro funzioni in piena indipendenza nell’interesse
generale dell’Unione non essendo soggetti ad alcun mandato imperativo. Il Trattato fissa in un
massimo di 350 il numero dei membri, ripartiti tra gli Stati membri. Essi sono nominati dal
Consiglio a maggioranza qualificata per un mandato di 5 anni rinnovabile. Il Consiglio delibera
sulla base delle proposte formulate dagli Stati membri ed è tenuto a consultare la Commissione, il
cui parere seppur obbligatorio, non è vincolante.

Spetta al Comitato designare il suo presidente, tra i suoi membri, e adottare il proprio regolamento
interno. Questo prevede che il Comitato si articoli in tre gruppi di membri, che rappresentano i
datori di lavoro, i lavoratori dipendenti e le altre componenti economiche e sociali della società
civile organizzata. L’attività del Comitato consiste nella formulazione di pareri su proposte di atti
specifici o su tematiche generali di competenza dell’Unione. I pareri possono essere formulati
d’iniziativa dello stesso Comitato o su richiesta del Parlamento europeo, del Consiglio o della
Commissione.
I settori nei quali il TFUE richiede la consultazione obbligatoria del Comitato economico e sociale
sono assai numerosi coprendo tutti i settori del mercato interno nonché dei trasporti, occupazione,

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politica sociale, sanità pubblica, protezione dei consumatori, reti trans europee, politica industriale,
coesione economica e sociale, la ricerca e l’ambiente.

15. b) Il Comitato delle regioni.

b) Il Trattato di Maastricht ha affiancato al Comitato economico e sociale, il Comitato delle regioni


per dare voce alle collettività politiche locali, permettendo loro di rappresentare il loro punto di
vista direttamente e senza la mediazione degli Stati. Esso è infatti composto da rappresentanti delle
collettività regionali e locali degli Stati membri. Anch’essi non sono vincolati da alcun mandato
imperativo e sono chiamati ad esercitare le loro funzioni in piena indipendenza nell’interesse
generale dell’Unione. Nel loro caso, tuttavia, il rapporto esistente con l’istanza regionale o locale di
provenienza riveste un valore formale. I membri devono essere “titolari di un mandato elettorale
nell’ambito di una collettività regionale o locale, o politicamente responsabili” se tale qualità viene
meno in corso di mandato, essi cessano automaticamente e devono essere sostituiti.
Ancora al pari del Comitato economico e sociale, anche il Comitato delle regioni conta attualmente
350 membri ai quali si aggiungono qui altrettanti supplenti. Spetta ad ogni Stato designare i propri
candidati al Comitato delle Regioni.
Quanto all’organizzazione interna del Comitato, anche i punti di contatto con il Comitato
economico e sociale sono molti, la nomina del presidente, l’adozione del regolamento interno e lo
svolgimento dei lavori per commissioni specializzate. La differenza con l’altro Comitato sta nel
fatto che i membri del Comitato delle Regioni si aggregano per gruppi politici che riflettono i
principali orientamenti presenti anche nel Parlamento europeo. Anche la funzione consultiva del
Comitato delle Regioni è identica al Comitato economico e sociale: esso è consultato dal
Parlamento europeo, dal Consiglio o dalla Commissione ogni volta che le stesse istituzioni lo
ritengano opportuno; quando,invece, la consultazione è imposta dai Trattati, l’atto adottato senza
richiedere il parere del Comitato è illegittimo, a meno che sia scaduto il termine di (almeno) un
mese.
Il Comitato può infine, quando lo ritenga utile, formulare pareri di sua iniziativa. È tuttavia stabilito
che il Parlamento, il Consiglio o la Commissione devono informare il Comitato delle regioni,
affinché questo possa formulare un proprio parere qualora ritenga che sono in causa interessi
regionali specifici.

16. Le agenzie europee.

Le agenzie europee sono organismi specializzati dotati di personalità giuridica e di una certa
autonomia organizzativa e finanziaria, incaricati di fornire assistenza alle istituzioni sotto forma di
pareri e raccomandazioni. Per denominare questi organismi si è fatto ricorso al termine “agenzie”.
Ciò non deve far credere che siano assimilabili alle agenzie degli ordinamenti nazionali. Ad esse le
accomuna la funzione regolatoria o esecutiva che sono chiamate a svolgere sulla base di una
qualificazione tecnica, non può dirsi altrettanto del carattere di indipendenza visto che nella
struttura gestionale delle agenzie europee sono rappresentati tanto gli Stati membri che la
Commissione europea. Esse rappresentano l’espressione di un decentramento della funzione
amministrativa in capo ad organi tecnici, che una volontà di sottrarre l’esercizio di quella funzione
al condizionamento del potere politico.

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Le agenzie europee previste e tipizzate dai Trattati sono l’Europol (Ufficio europeo di polizia) e
l’Agenzia europea per la difesa all’istituzione delle agenzie europee. Non vanno confuse con le
agenzie europee le c.d. agenzie esecutive. Queste sono investite di una missione di servizio
pubblico e incaricate di compiti legati alla gestioni di programmi finanziari operanti sotto la
responsabilità della Commissione, nelle diverse politiche dell’Unione e sotto la cui autorità
agiscono essendo istituite direttamente dalla Commissione stessa.

17. L’apparato amministrativo dell’Unione.

L’apparato amministrativo attraverso il quale opera il sistema istituzionale dell’Unione è costituito


da circa 55.000 dipendenti distribuiti tra le diverse entità (istituzioni, organi e organismi) che lo
compongono per un costo complessivo pari a circa il 6% del bilancio generale dell’Unione. È
interessante osservare come ben più della metà di questo personale (circa 35.000 unità) è inquadrata
nei ruoli della Commissione europea. La circostanza però non deve meravigliare: la Commissione
infatti, come si è capito, è la vera amministrazione dell’Unione europea perché è l’unica tra le
istituzioni il cui personale non è principalmente diretto a servire l’istituzione di appartenenza ma
svolge un ruolo complesso e assai articolato di funzioni verso l’Unione nella sua interezza e verso
gli Stati membri in particolare.

18. Il regime linguistico delle istituzioni.

In un sistema come quello dell’UE, l’uso delle lingue incide sulla fluidità e sulla completezza
dell’accesso al diritto e alle istituzioni dell’Unione. E va aggiunto come il tema delle lingue riveste
nel contempo il rispetto dell’identità nazionale degli Stati membri. Anche la lingue è infatti un
elemento essenziale dell’ “identità europea” che vede proprio nella sua diversità linguistica uno dei
valori fondanti. Tutto ciò spiega il generale principio di fondo di piena parità delle lingue ufficiali di
tutti gli Stati membri a tutela del quale i Trattati hanno posto l’argine del consenso unanime degli
Stati in seno al Consiglio quale condizione per eventuali modifiche.
Fin dalla sue origini in effetti un articolo dei Trattati istitutivi ha stabilito che il testo di questi fa
ugualmente fede in ciascuna di tali lingue. Oggi i Trattati sono quindi ufficialmente redatti in 24
lingue. A tutte le versioni linguistiche, come ha più volte precisato la Corte, va riconosciuto lo
stesso valore. La realtà fattuale tuttavia dimostra un ampio e sempre più frequente ricorso al regime
linguistico generale (art.6). La tendenza è comprensibile se si considera che il ricorso a tutti i
registri linguistici comporta un aumento dei costi amministrativi e delle difficoltà pratiche e
organizzative per assicurare traduzioni e interpretazioni in tutte le lingue.

19. Le finanze dell’Unione e in particolare l’adozione e l’esecuzione del bilancio e il controllo


sulle frodi.

Le spese di funzionamento dell’apparato istituzionale dell’Unione sono finanziata attraverso un


sistema di c.d. risorse proprie. Questo sistema ha risposto a un’esigenza di maggior autonomia
finanziaria delle stesse dagli Stati membri. Il termine risorse proprie non sta in realtà a significare
che queste scaturiscono da prelievi fiscali o d’altro tipo percepiti direttamente dall’Unione. Si tratta
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pur sempre di imposte riscosse e prelievi operati dagli Stati membri. Tuttavia il loro ammontare
preciso non è più unicamente affidato a una trattativa puntuale (e difficile) tra gli Stati membri ma è
il frutto di un’imposta fissata direttamente a livello europeo.

a) L’insieme delle entrate derivanti dalle risorse proprie confluisce nel bilancio annuale dell’UE. Si
tratta di un bilancio generale e unico per tutta l’Unione che deve dar conto di tutte le entrate e le
spese previste per quel determinato anno, facendo sì che le stesse risultino in pareggio.
L’adozione del bilancio avviene nel quadro di una procedura legislativa speciale,che a partire da
una proposta della Commissione vede confrontarsi il Consiglio e il Parlamento europeo sotto la
responsabilità finale, però, di questo. La finalità, al pari degli Stati nazionali, è quella di evitare
l’avvio di un nuovo esercizio finanziario annuale senza che vi sia un bilancio debitamente adottato.
b) L’esecuzione del bilancio dell’Unione è oggetto di un duplice controllo esterno, contabile e
politico. Quello contabile spetta alla Corte dei Conti e riguarda la regolarità delle entrate e delle
uscite e il rispetto del principio di sana gestione finanziaria. Quello politico è esercitato dal
Parlamento europeo che è chiamato a dare atto alla Commissione dell’esecuzione del bilancio e
quindi a deliberare “lo scarico del bilancio” dopo che la Commissione abbia presentato allo stesso
Parlamento e al Consiglio i conti annuali dell’esercizio scorso.
c) A tutela ulteriore delle finanze dell’Unione, il Trattato prevede l’obbligo tanto dell’Unione che
degli Stati membri di contrastare la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari
dell’Unione stessa. A questo fine l’Unione ha creato un apposito ufficio, l’OLAF (l’Ufficio per la
lotta antifrode) che opera come organismo indipendente incaricato di indagare e contrastare ogni
attività illegale che rechi pregiudizio alle finanze dell’Unione, sia che la stessa si realizzi all’interno
dell’apparato istituzionale dell’Unione che essa si produca a livello nazionale. Nel caso di indagini
all’interno di uno Stato membro, l’OLAF agisce per lo più in stretto coordinamento con le autorità
nazionali. Anche gli Stati membri, al pari dell’Unione, sono destinatari di un obbligo di contrastare
qualsiasi frode o attività illegale che rechi pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione. E uno
specifico articolo impone agli Stati membri le stesse misure previste per combattere le frodi ai danni
dei propri interessi finanziari. Si tratta del c.d. “principio di assimilazione” nella tutela degli
interessi finanziari europei e nazionali che la Corte di giustizia aveva già ricavato dal principio di
leale collaborazione con le istituzioni imposto agli Stati membri. In linea generale il principio
prevede che le autorità nazionali debbano procedere nei confronti delle frodi contro le finanze
dell’UE con la stessa diligenza usata nell’esecuzione delle rispettive legislazioni nazionali
applicando a quelle frodi sanzioni che siano analoghe a quelle previste per condotte interne.

 CAPITOLO TERZO. Le fonti.

1. Profili introduttivi. Il diritto primario e il diritto derivato.

Al pari di ogni altro ordinamento giuridico, anche quello creato dai Trattati istitutivi appare
organizzato intorno a un sistema di fonti. Questo sistema risulta ben ampio e articolato.
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Il diritto primario non si esaurisce nei Trattati istitutivi in quanto tali ma si estende al diritto
derivato, il quale quantunque faccia riferimento ad una produzione normativa basata su previsioni
espresse nei Trattati, si identifica comunque con un complesso di atti assai vari per caratteristiche ed
effetti. In secondo luogo, il sistema creato dai Trattati annovera altre categorie di fonti che
arricchiscono quel sistema. Anche di queste ulteriori fonti erano previste fin dall’inizio nel testo dei
Trattati: si pensi ad esempio agli accordi internazionali che possono essere conclusi con gli Stati
terzi. Altre scaturiscono invece da un processo di graduale arricchimento dell’ordinamento, frutto
da un lato delle successive modifiche dei Trattati originari, dall’altro lato dell’elaborazione
giurisprudenziale della Corte di giustizia. Si constati infine la presenza di una serie di fenomeni o
procedimenti paranormativi che, seppur difficilmente ascrivibili alla nozione di fonte normativa in
senso proprio, rappresentano elementi influenti di condizionamento e di funzionamento del sistema.

2. I Trattati: il loro carattere “costituzionale”.

Al vertice di questo complesso di fonti vi sono evidentemente i Trattati istitutivi. Questi, se per la
loro origine sono atti di diritto internazionale, quando li si considera dal punto di vista
dell’ordinamento, assumono natura diversa. Il TUE e il TFUE unitariamente considerati,
costituiscono l’atto fondante dell’Unione e allo stesso tempo l’atto che disciplina da un lato le
competenze di questa e le sue procedure di funzionamento e, dall’altro, i principi e le regole di base
su cui è modellato l’intervento delle istituzioni nei diversi settori di loro competenza.
Le norme contenute nei Trattati sono per questi motivi sovraordinate rispetto a tutte le altre norme
dell’ordinamento in quanto tutti i processi produttivi delle ultime traggono la loro idoneità a farlo
proprio dalle norme dei Trattati.
La collocazione dei Trattati al vertice del sistema delle fonti ha fatto più volte intendere gli stessi
come la “Costituzione” del relativo ordinamento e ciò anche prima che si procedesse col tentativo
fallito di Lisbona di adottare una Costituzione per l’Europa. Questo almeno in relazione al TCEE di
cui la stessa Corte ha pronunciato che “benché sia stato concluso in forma di accordo
internazionale, costituisce la Carta costituzionale di una comunità di diritto”. Le assimilazioni
tuttavia hanno un peso naturalmente più politico che formale visto che ai Trattati manca la struttura
di fondo di una carta costituzionale dato che ne disciplinano fin nei dettagli le competenze e le
relative regole di funzionamento. È vero infatti che la costruzione in due testi separati dei Trattati
usciti dal Trattato di Lisbona prefigura l’esistenza di un trattato, il TUE, da intendere come Trattato
base del processo di integrazione europea dato che ,il “Trattato sul funzionamento dell’UE” (TFUE)
dispone di una funzione servente ed è caratterizzato da una rigidità attenuata rispetto al TUE, ma sul
piano normativo, entrambi hanno pur sempre uguale valore giuridico e costituiscono un complesso
normativo unico. È però indubbio che la ricordata tendenza a vedere nei Trattati istitutivi un
fenomeno costituzionale ha il merito di cogliere le peculiarità che ad ogni modo caratterizzano tali
Trattati in rapporto ai normali accordi internazionali. E ciò riguarda in prima istanza le modalità con
cui le norme dei Trattati devono interpretarsi. Infatti, in virtù della funzione che svolgono rispetto
all’ordinamento, ai fini della loro interpretazione le considerazioni di carattere sistematico hanno
finito per prevalere. La Corte ha più volte sacrificato la lettera della norma alla necessità di
salvaguardare o affermare i principi o i valori dell’ordinamento. Ed ha più volte ribadito che “ogni

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disposizione di diritto comunitario va ricollocata nel proprio contesto e interpretata alla luce
dell’insieme delle disposizioni del suddetto diritto, delle sue finalità e del suo stadio di evoluzione”.
Quanto invece alle limitazioni che incontrano le procedure di emandamento dei Trattati una parte di
costituzionalità c’è. Non ci si riferisce all’eventuale esistenza di impedimenti materiali al che gli
Stati possano modificare le norme dei Trattati, ma è al fatto che sia innegabile come gli Stati non
siano liberi circa il procedimento da seguire per arrivare a quelle modifiche. La Corte ha infatti
affermato che “il Trattato (CEE) non può essere modificato se non mediante una revisione da
effettuarsi ai sensi (dell’art. 236 TCEE),ora art. 48 TUE”. Questo sta a significare che la Corte non
solo ha la facoltà di pronunciarsi circa la correttezza o meno dei metodi di revisione utilizzati, ma
può eventualmente riconoscere come validamente avvenute eventuali modifiche decise dagli Stati
membri attraverso le normali vie del diritto internazionale. I Trattati quindi disciplinano
puntualmente il procedimento attraverso cui si può realizzare una modifica delle loro norme.
Nella sua versione attuale, l’art. 48 TUE, prevede in primo luogo una “procedura di revisione
ordinaria”. In base ad essa, quando uno Stato membro, il Parlamento europeo o la Commissione
presentino una proposta di revisione dei Trattati, e il Consiglio europeo, previa consultazione del
Parlamento e, se del caso, della Commissione, quando la proposta riguardi “modifiche istituzionali
nel settore monetario”, esprima a maggioranza semplice il proprio parere favorevole, è convocata
una convenzione composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali, dei capi di Stato o di governo
degli Stati membri, del Parlamento europeo e della Commissione, a meno che ciò appaia inutile in
ragione dell’entità ridotta delle modifiche proposte. In questa seconda ipotesi sarà convocata
direttamente una conferenza intergovernativa tra gli Stati membri sulla base di un mandato fissato
dal Consiglio europeo; altrimenti spetterà alla Convenzione elaborare quel mandato nella veste di
un progetto, sulla base del quale la conferenza intergovernativa predisporrà l’accordo di modifica
dei Trattati, che entrerà in vigore una volta ratificato da tutti gli Stati secondo le rispettive procedure
costituzionali.
Accanto a questa procedura ordinaria, l’art. 48 TUE disciplina anche due “procedure di revisione
semplificate”: la prima (par.6) riguardante proposte di modifica di disposizioni della Parte Terza del
TFUE (riguardante le “Politiche e azioni interne dell’Unione”); la seconda (par.7) riservata
all’eventuale passaggio dall’unanimità alla maggioranza qualificata di decisioni del Consiglio nel
quadro del TFUE e del Titolo V del TUE ( e cioè le “Disposizioni generali sull’azione esterna
dell’Unione e disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune” con l’eccezione di
quelle che hanno implicazioni militari o che rientrano nel settore della difesa). Spetta al Consiglio
europeo decidere all’unanimità su tali modifiche su consultazione del Parlamento europeo, della
Commissione ed eventualmente della BCE, nel primo caso, previa approvazione del solo
Parlamento europeo nel secondo. E nel primo caso la decisione del Consiglio dovrà ricevere
l’approvazione degli Stati membri secondo le rispettive procedure costituzionali per entrare in
vigore, mentre nel secondo essa entrerà direttamente in vigore a meno che il parlamento di uno
Stato membro non si opponga entro sei mesi.
Rispetto alle procedure di revisione semplificata risulta opportuno un attento controllo della Corte.
Dato, infatti, che il ricorso a questo tipo di procedure avviene a precise condizioni di cui all’art.48,
la Corte deve poter esaminare la validità della decisione presa dal CE sulla base di tale articolo e
dovrà verificare da un lato che siano state seguite le tipizzate regole procedurali e dall’altro che le
modifiche decise riguardino solo la Parte Terza del TFUE il che comporta che non contengano
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alcuna modifica delle disposizioni di un’altra parte dei Trattati sui quali si fonda l’Unione e che non
estendano le competenze di quest’ultima.

3. Segue: I Trattati e le altre norme di diritto primario.

Come si è accennato, il ricorso al termine “Trattati” rimanda a un’espressione sintetica che serve ad
indicare un fenomeno assai più vasto. Accanto ai Trattati, che oggi costituiscono l’asse portante
dell’UE, esiste infatti una serie di altri atti collegati che sono venuti ad integrare o modificare le
precedenti versioni dei Trattati istitutivi.
Si pensi in primo luogo a tutti quegli atti internazionali: il Trattato di Bruxelles del 1965 sulla
fusione degli esecutivi (Consiglio e Commissione); il Trattato di Maastricht del 1992 sull’ UE ; il
Trattato di Amsterdam del 1997, il Trattato di Nizza del 2001 e il Trattato di Lisbona del 2007.
Ora, come in passato, i Trattati istitutivi sono poi affiancati da una serie di Protocolli ad essi allegati
all’interno dei quali si ritrova la disciplina di taluni aspetti del funzionamento dell’Unione non
regolati o contemplati per vie solo generali all’interno degli stessi Trattati. L’inserimento di questi
Protocolli è spiegabile con l’intenzione di non voler appesantire ulteriormente il testo del Trattato e
di facilitare nel contempo l’eventuale successiva integrazione della disciplina dettata dal Protocollo.
Altre volte,invece, il ricorso al Protocollo appare motivato dal carattere transitorio della disciplina
dettata (come nel caso del Protocollo sull’integrazione dell’acquis di Schengen). Sempre più spesso,
invece, questo tipo di strumento è stato utilizzato per introdurre nel sistema discipline ad
applicazione differenziata senza formalmente intaccare la portata unitaria dei Trattati principali e
del diritto dell’Unione: è il caso dei vari Protocolli adottati contestualmente al Trattato di
Amsterdam e rinnovati oggi col Trattato di Lisbona, volti a consentire a singoli Stati membri una
posizione differenziata dagli altri rispetto a taluni settore dell’attività dell’Unione.
Quale ne sia la finalità, le norme di questi Protocolli hanno comunque lo stesso valore giuridico
delle norme dei Trattati ai quali si ricollegano. Lo ribadisce espressamente lo stesso TUE all’art. 51
che li richiama “parte integrante “ del Trattato. E lo ha fin dall’inizio ricordato la Corte parlando di
una loro “efficacia imperativa” uguali agli stessi Trattati.
Alla nozione di Trattati, quali fonti di diritto primario, vanno da ultimo ricondotti anche gli atti di
adesione attraverso i quali hanno acquistato lo status di membro i diversi Stati che si sono venuti ad
aggiungere ai sei originari. Le norme corrispondenti dell’atto di adesione vanno pertanto ad
integrare i Trattati istitutivi, dei quali condividono del resto l’originaria natura giuridica di accordi
internazionali.
La diretta riconducibilità a una volontà formale espressa degli Stati fa sì che vadano poi riportate
alla nozione di Trattati (e quindi alla categoria del diritto primario) anche quelle integrazioni degli
stessi che sono avvenute sulla base di procedure semplificate che sfociano in una manifestazione di
volontà degli Stati in quanto tali. Ci si riferisce, in particolare, all’istituzione del sistema delle
risorse proprie comunitarie o all’introduzione dell’elezione a suffragio diretto del Parlamento
europeo ambedue realizzate per mezzo di una decisione della quale era poi raccomandata
l’adozione da parte di tutti gli Stati membri secondo le rispettive procedure costituzionali.
Va infine considerato che tanto i Trattati istitutivi quanto quelli di adesione di nuovi Stati membri,
sono accompagnati da una serie di dichiarazioni concernenti specifiche parti o norme degli stessi.

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Tali dichiarazioni sono privi di valore normativo ma fanno parte del “contesto” del Trattato e
costituiscono certamente strumenti di interpretazione delle norme alle quali si riferiscono.
Discorso a parte va fatto per la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione proclamata
congiuntamente da Parlamento, Consiglio e Commissione nel 2000 a margine del Consiglio
europeo di Nizza. Con il Trattato di Lisbona essa ha acquistato valore formale di diritto primario: il
nuovo testo dell’art. 6 TUE dispone infatti che essa “ho lo stesso valore giuridico dei Trattati”.

4. Segue: Gli effetti delle norme di diritto primario sui soggetti dell’ordinamento.

La collocazione dei Trattati e delle altre norme di diritto primario al vertice dell’ordinamento UE
comporta che essi abbiano come destinatario tutti i soggetti di questo. Ciò spiega perché la Corte
abbia affermato fin dal 1963 che in un “ordinamento che riconosce come soggetti non soltanto gli
Stati membri ma anche i loro cittadini” sia del tutto concepibile che dal Trattato derivino diritti
soggettivi per i singoli”. Ciò però non significa che tutte le norme dei Trattati siano suscettibili di
produrre effetti diretti in capo a persone fisiche o giuridiche dato che comunque l’origine
internazionalistica implica che abbiano come destinatari naturali gli Stati. La possibilità di ricavare
diritti direttamente in capo ai privati dipenderà allora dalla rispondenza della norma considerata a
determinate caratteristiche che ne evidenzino la capacità di esplicare in concreto quegli effetti e di
creare per i singoli situazioni giuridiche soggettive che possano essere invocate avanti a un giudice
nazionale. E fin dalla sentenza appena citata la Corte ha indicato tali caratteristiche nella chiarezza,
precisione completezza e il carattere incondizionato della norma invocata. Così come possono
attribuire diritti, le norme dei Trattati possono essere per i privati fonte diretta di obblighi nei
confronti di altri privati. Fra gli esempi: il principio di parità di retribuzione uomo e donna per uno
stesso lavoro o per un lavoro di pari valore, da ritenere applicabile alle “autorità pubbliche ma
anche a tutte le convenzioni che disciplinano in modo collettivo il lavoro subordinato, come pure
per i contratti fra i singoli” o,ancora, analogo effetto è stato attribuito al divieto di discriminazione
per motivi di nazionalità in materia di lavoro subordinato e di prestazione di servizi.

5. I principi generali di diritto. In particolare il principio del rispetto dei diritti fondamentali e la
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Una considerazione particolare meritano, nell’esame delle fonti del diritto dell’Unione, i principi
generali di diritto. Della loro esistenza è fatta esplicita menzione nel TUE il quale afferma che “I
diritti fondamentali, garantiti della Convezione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e
delle libertà fondamentali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto
principi generali”.
La categoria è frutto dell’elaborazione della Corte di Giustizia, la quale ha consolidato l’esistenza di
una serie di principi mutuati da altri sistemi giuridici o da norme degli stessi Trattati, ricostruendoli
come principi di per sé inerenti al sistema giuridico dell’Unione intesa come una comunità di
diritto. Leale collaborazione rea le istituzioni e con gli Stati membri, rispetto dell’equilibrio
istituzionale, certezza del diritto, legittimo affidamento. Tali principi sono serviti a consentire una
più compiuta ricostruzione di un dettato normativo altrimenti generico o incompleto; a rafforzare
una certa interpretazione di disposizioni del diritto dell’Unione che si prestavano a più di un
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significato; a costruire ulteriori parametri di legittimità del comportamento delle istituzioni o degli
Stati membri. Quest’ultima funzione si è espressa soprattutto con riferimento al principio di tutela
dei diritti fondamentali della persona umana. Con riferimento al principio di tutela dei diritti
fondamentali della persona umana, con il Trattato di Lisbona, la Corte si è autonomamente
incaricata di affermare l’esistenza nel sistema giuridico dell’Unione di un obbligo di rispetto dei
diritti fondamentali da parte delle istituzioni. “I diritti fondamentali costituiscono parte integrante
dei principi generali del diritto; nel garantire la tutela di tali diritti l’Unione è tenuta ad ispirarsi alle
tradizioni costituzionali comuni agli Stati e non potrebbe ammettere provvedimenti incompatibili
con i diritti fondamentali riconosciuti e garantiti dalle Costituzioni di tali Stati; i trattati
internazionali in materia di tutela dei diritti dell’uomo,cui gli Stati membri hanno cooperato o
aderito, possono del pari fornire elementi di cui occorre tenere conto nell’ambito comunitario”.
Con art 6 si esplicita l’impegno dell’Unione a rispettare i diritti fondamentali. Questo rispetto si
impone non solo da parte degli atti di diritto derivato ma rappresenta anche un criterio al quale
conformare l’interpretazione delle norme degli stessi Trattati. E la tutela dei diritti umani
fondamentali rappresenta, secondo la giurisprudenza della Corte, una limitazione degli obblighi
imposti dal diritto dell’Unione, anche quando derivanti da una libertà fondamentale garantita dai
Trattati (come la libera circolazione delle merci o la libera prestazione dei servizi) salvo nel caso di
quei diritti fondamentali che per la loro assolutezza non tollerano restrizioni (diritto alla vita, divieto
alla tortura ecc.). E la Corte ha osservato,ancora, che questa limitazione di principio va ovviamente
commisurata alle esigenze relative ai diritti tutelati dai Trattati rispetto ai quali l’esercizio dei diritti
fondamentali deve essere conforme al principio di proporzionalità.
Quanto al rispetto dei diritti fondamentali nell’applicazione dei Trattati, non vi è solo l’obbligo di
tale rispetto da parte degli atti delle istituzioni ed a valutare conseguentemente la compatibilità di
tali atti con i diritti fondamentali, ma anche nei confronti dei comportamenti delle autorità nazionali
quando queste agiscono in attuazione del diritto posto in essere dai Trattati. Vincolano gli Stati
membri quando essi danno esecuzione alle discipline comunitarie, questi sono tenuti ad applicare
tali discipline nel rispetto dei diritti fondamentali; allo stesso modo gli atti adottati nel quadro del
TUE devono essere interpretati dal giudice nazionale in maniera che siano rispettati i diritti
fondamentali e che sia accertato che l’applicazione delle misure prese sul piano nazionale
nell’attuazione di tali atti non sia tale da determinare una violazione dei diritti fondamentali.
Per quanto concerne l’individuazione concreta dei diritti fondamentali oggetto del citato obbligo di
rispetto, la Corte ha individuato la fonte cui ispirarsi da un lato nelle tradizioni costituzionali
comuni agli Stati membri, dall’altro nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo e negli
strumenti internazionali di cui siano parti tutti gli Stati membri. Sono quindi contemplati nei Trattati
i più vari diritti umani fondamentali , tra i più importanti: il divieto della tortura o di trattamenti
inumani o degradanti, il diritto alla libertà di associazione sindacale, il diritto alla proprietà privata,
il diritto alla libertà religiosa, il diritto alla libertà di espressione e di informazione, il diritto alla
riservatezza, il diritto ad un processo equo, l’irretroattività delle leggi penali e il diritto
all’uguaglianza. Tutti questi diritti operano nel sistema giuridico comunitario con limitazioni
analoghe a quelle degli ordinamenti interni.
La Corte ha infatti precisato che i diritti fondamentali non vanno intesi come “prerogative assolute e
devono essere considerati in relazione alla funzione da essi svolta nella società. E’ pertanto
possibile operare restrizioni, purché dette restrizioni rispondano affettivamente a finalità di interesse
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generale perseguite (dall’Unione) e non siano un intervento sproporzionato ed inammissibile che


pregiudicherebbe la stessa sostanza di tali diritti”.

6. Segue: La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e l’adesione alla Convenzione
europea dei diritti dell’uomo.

Dopo aver sviluppato il principio del rispetto dei diritti fondamentali attraverso la giurisprudenza
della Corte e aver consacrato l’art. 6 del TUE, l’Unione si è dotata di uno strumento autonomo di
rilevazione di quei diritti adottando nel 2000 una Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Come già anticipato, la Carta fu congiuntamente proclamata da Parlamento, Consiglio e
Commissione il 7 dicembre del 2000 a margine del Consiglio europeo di Nizza. Essa si presentava
allora come uno strumento privo di valore vincolante che ritraeva tuttavia un indubbio valore
interpretativo visto che al suo interno si ritrovavano tutti i diritti sanciti dalla CEDU. La Carta dei
diritti fondamentali presenta tuttavia una strutturazione innovativa: è suddivisa in sei capitoli
rispettivamente dedicati ai temi della dignità, della libertà, dell’uguaglianza, della solidarietà, della
cittadinanza e della giustizia. Data la forma assunta dalla sua proclamazione la Carta esprimeva una
lettura di questi diritti che era condivisa dalle tre istituzioni politiche e questo spiega perché negli
anni successivi sia divenuta un parametro fondamentale nella giurisprudenza della Corte.

a) E’ con il Trattato di Lisbona che la Carta dei diritti fondamentali è venuta ad acquisire efficacia
vincolante. E questo valore ne modifica altresì il rapporto con le fonti originarie del sistema. Se
prima le sue norme fungevano d’ausilio all’interpretazione della CEDU, ora la Carta diventa il vero
catalogo dei diritti fondamentali dell’Unione e quindi diviene il primo parametro di riferimento per
l’individuazione dell’effettivo rispetto di tali diritti da parte dei soggetti che ne sono vincolati.
Questi soggetti, come recita l’art. 51 della stessa Carta, sono le “istituzioni, organi e organismi
dell’Unione come pure gli Stati membri” seppur, questi ultimi “esclusivamente nell’attuazione del
diritto dell’Unione”. Pertanto i suddetti soggetti osservano i principi “secondo le rispettive
competenze e nel rispetto dei limiti delle competenze conferite all’Unione nei Trattati”. La Corte
dunque non ha fatto altro che ribadire orientamenti già espressi in una sua recente sentenza
rinnovando come “ i diritti fondamentali garantiti nell’ordinamento giuridico dell’Unione si
applicano in tutte le situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione, ma non al di fuori di esse”.
Dall’applicabilità della Carta dei diritti fondamentali alle normative di diritto interno deriva la
conseguenza che, nel caso di conflitto tra le disposizioni di diritto interno e diritti garantiti dalla
Carta, “il giudice nazionale incaricato di applicare nell’ambito della propria competenza le norme
del diritto dell’UE, ha l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme”. Nel confermare
invece, si ponga l’ipotesi, l’inapplicabilità della Carta ai casi in cui la normativa nazionale non è
rivolta a dare attuazione al diritto dell’Unione o rispetto a situazioni giuridiche puramente interne,
la Corte ha anche in questi casi non può venir meno la tutela dei diritti fondamentali e cambierà
soltanto eventualmente quello che sarà lo strumento su cui la tutela va parametrata e quindi, visto
che tutti gli Stati membri vi hanno aderito, di riferimento sarà la CEDU.
b) L’art. 6, par.1, comma 3, della Carta prescrive che nell’interpretare e applicare le sue
disposizioni si debba tener conto delle Spiegazioni che fin dall’inizio accompagnano senza valore
ufficiale il testo di questa. Questi richiamano in sostanza i principali riferimenti interpretativi
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utilizzabili. Nel caso tuttavia dei diritti che trovano corrispondenza in diritti garantiti della CEDU si
deve ritenere che il loro significato e la loro portata siano uguali a quelli propri di quei diritti
corrispondenti e che quindi in armonia con essi vadano definiti.
Limitazioni ai diritti e alle libertà riconosciuti dalla Carta sono possibili ai sensi del suo art. 52,par.1
purché le stesse “siano previste dalla legge e non pregiudichino il contenuto essenziale di quei diritti
e di quelle libertà. Esse inoltre devono rispondere a effettive finalità di interesse generale perseguite
dall’Unione e non devono risolversi in un intervento sproporzionato o inammissibile che
pregiudicherebbe la stessa sostanza di quei diritti”. E la Corte, richiamando la CEDU, ha
evidenziato l’esistenza tra quei diritti di alcuni come il diritto alla vita, il divieto di tortura o di
trattamenti inumani e degradanti che non tollerano alcuna restrizione.
c) Sulla base di un compromesso faticoso portato al Trattato di Lisbona, un Protocollo allegato ai
Trattati limita l’applicabilità della Carta a Regno Unito e Polonia. “Le disposizioni relative ai diritti
sociali non creano diritti azionabili applicabili a questi due paesi, salvo che siano previsti tali diritti
nei diritti interni dei due paesi”. In sostanza tanto la Corte quanto i giudici nazionali di questi due
Paesi non possono giudicare della conformità di norme o pratiche degli stessi alle disposizioni della
Carta. La portata effettivamente derogatoria del Protocollo è stata però smentita dalla Corte di
giustizia la quale ha rilevato come il suo stesso preambolo riconosca che l’art.6 TUE dispone che la
Carta debba essere applicata e interpretata dagli organi giurisdizionali della Polonia e del Regno
Unito rigorosamente in conformità con le spiegazioni allegate alla stessa Carta e “non ha per
oggetto di esonerare la Repubblica di Polonia e il Regno Unito dall’obbligo di rispettare le
disposizioni della Carte né di impedire ad un giudice di uno di questi Stati membri di vigilare
sull’osservanza di tali disposizioni”.
d) Oltre a riconoscere alla Carta dei diritti fondamentali lo stesso valore giuridico dei Trattati,
l’art.6 TUE ha previsto anche l’adesione all’UE alla CEDU, colmando così una lacuna nei Trattati
che aveva impedito finora tale adesione benché da tempo auspicata a livello politico e istituzionale.
Una passo del genere è stato particolarmente significativo non ai fini di una maggiore vincolatività
delle norme della CEDU per l’Unione, ma per il fatto che l’adesione comporta la sottoposizione
dell’Unione al sistema di controllo previsto dalla CEDU. In altri termini, con l’adesione la Corte
europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo (la Corte EDU) potrebbe essere chiamata a pronunciarsi
sul rispetto da parte dell’Unione delle norme della CEDU rafforzando per questa via il controllo già
esercitato dalla Corte di giustizia e,quindi, il livello di protezione dei diritti dell’uomo dell’Unione.
Questo passo richiede evidentemente la conclusione di un apposito accordo dell’Unione con le
parti già contraenti. L’accordo è chiamato in particolare a garantire che siano preservate le
caratteristiche specifiche dell’ordinamento giuridico dell’Unione e che l’adesione non incida né
sulle competenze dell’Unione né sulle attribuzioni delle sue istituzioni. Il Protocollo indica infatti la
necessità che nell’accordo di adesione siano definiti i meccanismi necessari a individuare il corretto
destinatario ,tra l’Unione e gli Stati membri, di un ricorso alla Corte EDU, visto che questa potrà
essere chiamata a pronunciarsi sulla conformità di norme dell’Unione alla CEDU sia quando la
violazione derivi direttamente da un atto dell’Unione sia quando derivi da un atto di uno Stato
membro posto in essere in attuazione di quelle norme. La preoccupazione è evidentemente quella
di evitare che, in ragione del margine di discrezionalità che il diritto dell’UE può lasciare agli Stati,
la decisione su chi sia responsabile tra questi e l’Unione sia lasciata interamente alla Corte EDU

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perché ciò equivarrebbe attribuirle il potere di giudicare del riparto di competenze tra di loro in
contrasto con il monopolio dato al riguardo alla Corte di giustizia dai Trattati.
La preoccupazione è fondata e ha trovato conferma nella stessa Corte di giustizia che ha dato parere
negativo quanto alla compatibilità del progetto di questo accordo di adesione. Tale progetto infatti
non riusciva a garantire l’autonomia del diritto dell’UE non solo perché non avrebbe permesso di
evitare che l’interpretazione di norme di quel diritto e della stessa Carta potessero essere messe in
discussione da un organo esterno all’Unione quale la Corte EDU, ma anche perché non avrebbe
escluso la possibilità che talune controversie potessero essere portate dinnanzi alla Corte EDU in
violazione all’art. 344 TFUE che obbliga gli Stati membri a non sottoporre controversie relative
all’interpretazione e applicazione dei Trattati a giudici diversi da quelli dell’Unione.

7. Il diritto internazionale. In particolare gli accordi internazionali dell’Unione.

In linea con quanto affermato in uno dei primi articoli del TUE, l’Unione contribuisce “alla rigorosa
osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale e in particolare al rispetto dei principi della
Carta delle Nazioni Unite”, un’ulteriore fonte di norme per l’ordinamento dell’Unione va
rintracciata nel diritto internazionale, e in particolare negli accordi internazionali che, possono
essere conclusi dall’Unione con Stati terzi o organizzazioni internazionali sulla base delle procedure
stabilite dall’art.218 TFUE nonché nelle decisioni che possono essere adottate dagli organi
eventualmente operanti in seno a tali accordi.
La Corte di giustizia ha avuto occasione di affermare in via generale che “le norme del diritto
consuetudinario internazionale vincolano le istituzioni e fanno parte dell’ordinamento giuridico
dell’Unione condizionando l’interpretazione di atti delle istituzioni”. Con riguardo specifico agli
accordi internazionali, essa ha poi precisato che dal momento in cui entrano in vigore sul piano
internazionale gli accordi con paesi terzi (o organizzazioni internazionali) diventano “parte
integrante” dell’ordinamento. Secondo il TFUE infatti un accordo vincola “le istituzioni
dell’Unione e gli Stati membri” operando quindi nell’ordinamento dell’Unione per il solo fatto di
essere stato concluso “alle condizioni indicate” nei Trattati.

a) Dal fatto che un accordo con un paese terzo diventi parte integrante dell’ordinamento
dell’Unione, vincolando le istituzioni e Stati membri, non consegue necessariamente che le sue
disposizioni possano essere invocata in giudizio da parte dei singoli e tanto meno ciò dipende dalla
natura dell’atto (regolamento o decisione) con cui l’Unione ha approvato quell’accordo. Questa
possibilità è infatti subordinata alla rispondenza della disposizione invocata agli stessi requisiti che
giustificano l’esplicazione di effetti diretti di norme dei Trattati; dunque, tale decisione, deve porre
un obbligo chiaro e preciso la cui esecuzione o i cui effetti non risultino subordinati all’adozione di
alcun atto ulteriore. La Corte ha poi aggiunto di esaminare le stesse alla luce sia dell’oggetto e dello
scopo sia del contesto dell’accordo. L’oggetto e lo scopo di un accordo, possono infatti anche
portare ad affermare, rispetto ad una disposizione dello stesso che non contenga alcun obbligo
chiaro e preciso idoneo a regolare direttamente la situazione giuridica dei cittadini, la necessità di
interpretare, nei limiti del possibile, le norme interne in modo conforme alla disposizione
convenzionale. La Corte al riguardo ha concluso, nel caso di un articolo della Convenzione di
Aarhus in materia di giustizia ambientale, che “il giudice nazionale è tenuto ad interpretare le norme
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processuali concernenti le condizioni che devono essere soddisfatte per proporre un ricorso
amministrativo o giurisdizionale in conformità sia degli scopi della suddetta Convenzione sia
dell’obiettivo di tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti dall’ordinamento comunitario, al
fine di permettere ad un’organizzazione per la tutela dell’ambiente di contestare in giudizio una
decisione adottata a seguito di un procedimento amministrativo eventualmente contrario al diritto
ambientale dell’Unione”.
b) Gli accordi conclusi con paesi terzi o con organizzazioni internazionali sono evidentemente
subordinati ai Trattati dato che l’esercizio delle competenze internazionali dell’Unione deve
avvenire nel rispetto delle regole procedurali in essi stabilite. Nei limiti delle competenze
riconosciutele, la Corte può tuttavia essere investita della questione della compatibilità di un
accordo internazionale con il diritto primario. La Corte ha ad esempio annullato la conclusione di
un accordo in materia di concorrenza stipulato con gli Stati Uniti dalla Commissione, in ragione
dell’incompetenza di questa a contrarre impegni internazionali per conto dell’allora Comunità
europea (sent. 1994) e,ancora, la Corte ha fatto lo stesso nei riguardi di un accordo quadro sulle
banane concluso nel quadro dell’OMC ma questo volta annullando l’atto di conclusione per
violazione non di una norma del Trattato ma di un principio generale del diritto dell’Unione(sent.
1995). Va d’altra parte aggiunto che il rispetto degli accordi con Stati terzi costituisce un limite di
legittimità degli atti di diritto derivato che può portare sì all’annullamento ma che implica altresì
l’obbligo di interpretare tali atti in maniera per quanto possibile conforme ai detti accordi. La Corte
ha però subordinato l’eventualità che un atto delle istituzioni possa essere oggetto di annullamento
per contrasto con un obbligo internazionale dell’Unione, alla circostanza che la norma
internazionale la cui violazione si tratta presenti i caratteri che ne fondano l’invocabilità in giudizio.
c) Pur comunque potendo in certi casi esplicare una funzione in relazione al funzionamento di
competenze dell’UE, non sono parte integrante dell’ordinamento giuridico di questa gli accordi
internazionali conclusi tra gli Stati membri o tra questi e Stati terzi. Per quanto attiene ai primi,
l’ipotesi potrebbe porsi ovviamente solo per quelli successivi all’acquisto dello status di membro
visto che gli accordi precedenti devono considerarsi implicitamente abrogati per il tradizionale
principio della successione nel tempo fra accordi incompatibili conclusi tra le stesse parti contraenti.
Quanto agli accordi stipulati tra gli Stati membri e i paesi terzi, pur rimanendo a maggior ragione
estranei al diritto dell’Unione, essi possono trovarsi comunque a incidere indirettamente su tale
diritto, se conclusi da uno Stato membro prima dell’ingresso nell’Unione. Come ha sottolineato la
stessa Corte, infatti, “l’applicazione del Trattato non pregiudica l’impegno dello Stato membro
interessato di rispettare i diritti degli Stati terzi derivanti da una convenzione anteriore e di
adempiere agli obblighi corrispondenti”. Tanto che fin dalla sua versione originaria il TFUE,
dispone che “ le disposizioni dei Trattati non pregiudicano i diritti e gli obblighi derivanti da
convenzione concluse ,anteriormente 1 gennaio 1958 ,o per gli Stati aderenti anteriormente allo loro
data di adesione, tra uno o più Stati membri da una parte e uno o più Stati terzi dall’altra”. Ciò
comporta che una norma dell’Unione possa essere resa inoperante da una convenzione
internazionale di questo tipo che imponga allo Stato membro che l’ha conclusa egli obblighi il cui
adempimento può essere ancora preteso dagli Stati terzi che ne sono parti contraenti. È tuttavia
orientamento consolidato dalla Corte, l’incompatibilità degli impegni internazionali coi Trattati. E
quando la via negoziale non riesca a portare alla modifica dell’accordo col paese terzo, lo Stato

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membro è tenuto a procedere alla denuncia di detto accordo. Talvolta , tuttavia , e a certe
condizioni, da accordi conclusi da tutti gli Stati membri con paesi terzi, un obbligo può sorgere in
capo all’Unione o perché è lo stesso Trattato a porre un obbligo di rispetto dei principi perseguiti in
tali accordi o addirittura per un effetto di sostituzione dell’Unione nei diritti e negli obblighi
spettanti agli Stati membri ai sensi di quegli accordi.

8. Gli atti normativi tipici di diritto derivato.

Nell’ordinamento creato dai Trattati operano in posizione subordinata a questi, una serie di fonti di
diritto derivato dell’attività normativa delle istituzioni. L’art 288 del TFUE specifica i diversi tipi di
atti di cui le istituzioni si possono avvalere nell’esercizio di questa attività: indicati come gli del
diritto derivato.
Con una soluzione in cui si ritrovano tracce di quando era stato previsto dalla Costituzione europea,
gli atti enumerati in questo articolo assumono una diversa natura a seconda della procedura con cui
sono adottati. Quando ciò avvenga sulla base di una c.d. procedura legislativa, i regolamenti, le
direttive e le decisioni hanno natura legislativa; se questi stessi atti sono emanati su delega di un
atto legislativo o in esecuzione di un atto giuridicamente vincolante dell’Unione, essi assumono
rispettivamente la veste di atti delegati o di esecuzione integrando conseguentemente tali
qualificativi nella propria intitolazione (regolamento delegato, regolamento di esecuzione, ecc). Atti
normativi adottati al di fuori di queste due ultime ipotesi non rivestono formalmente carattere
legislativo, casi del genere costituiscono la regola nell’ambito della PESC dove è espressamente
esclusa l’adozione di atti legislativi. Sebbene i Trattati ricolleghino sul piano formale il carattere
legislativo di un atto non alle caratteristiche intrinseche che formalmente vengono associate a tale
carattere (portata generale e astratta delle norme dettate ecc.), ciò non significa che la scelta operata
a livello dei Trattati di applicare la procedure legislativa all’adozione di un determinato atto non sia
basata sulle caratteristiche specifiche delle misure che andranno prese. In tutti i casi in cui è previsto
il ricorso alla procedura legislativa l’atto da adottare è diretto a fissare la regolamentazione di base
di un determinato intervento o materia di competenza dell’Unione. È anche vero che non in tutti i
casi in cui le istituzioni sono chiamate a prendere misure con quelle stesse caratteristiche gli articoli
dei Trattati prevedono il ricorso alla procedura legislativa. Il carattere legislativo di un atto non sta
ad indicare di per sé una determinata collocazione di quell’atto nella gerarchia delle fonti
dell’ordinamento dell’Unione; un atto non legislativo non è infatti subordinato ad una atto
legislativo, è anzi possibile l’inverso nel senso di atti legislativi risultano subordinati ad un atto non
legislativo, oppure ipotesi di atti ugualmente legislativi tra i quali sussiste però un rapporto di natura
gerarchica. D’altra parte, l’attribuzione di un carattere legislativo ad un atto è legata non tanto ad
un’esigenza di rafforzamento del rango gerarchico delle stesso, quanto alla volontà dei redattori di
sottoporre una parte dell’attività normativa delle istituzioni a regole di trasparenza e in rapporto con
le prerogative dei parlamenti degli Stati membri. I progetti di atti legislativi devono essere infatti
direttamente trasmessi ai parlamenti nazionali; tali progetti sono poi soggetti alla procedura di
controllo sul rispetto del principio di sussidiarietà; gli atti legislativi possono essere impugnati
direttamente dai parlamenti nazionali dinanzi la Corte per violazione dei quel principio; le sessione
del Consiglio per la loro adozione sono aperte al pubblico, cos’ come devono essere accessibili i
documenti relativi alla procedura di adozione. Al di la del carattere legislativo o meno gli atti
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elencati nell’art 288 si differenziano tra loro per le caratteristiche, gli affetti e il loro diverso modo
di operare nei confronti dei soggetti destinatari e degli ordinamenti degli Stati membri. La scelta tra
regolamento, direttiva e decisione è basata sulle diverse caratteristiche di ciascuno di essi, è talvolta
operata direttamente dai Trattati, altre volte rimessa dai Trattati al legislatore. In un caso come
nell’altro la scelta è condizionata dalle diverse caratteristiche che esprimono un diverso modo di
esercitare la competenza attribuita all’Unione. Quando la scelta è rimessa al legislatore, deve tener
conto anche dei principi idi proporzionalità, proprio in virtù di questo, qualora sia possibile una
scelta tra più misure, si deve ricorrere alla meno restrittiva.

9. Segue: Il rapporto tra gli atti normativi tipici.

Gli atti elencati nell’art. 288, comma 1, TFUE, si differenziano tra loro per le caratteristiche e gli
effetti che a ciascuno di essi tale articolo riconosce. Limitandoci ora ai profili generali, il
regolamento ha portata generale ed è obbligatorio in tutti i suoi elementi, direttamente applicabile
negli ordinamenti degli Stati membri; la direttiva vincola gli Stati membri al risultato da
raggiungere, ma lasciando loro la competenza quanto la forma ed i mezzi per farlo, deve essere
recepita in un provvedimento nazionale per esplicare appieno i suoi effetti nell’ordinamento di
ciascuno Stato; la decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi, a seconda dei casi ha carattere
individuale o generale e, in dipendenza di questo carattere, è direttamente efficace o meno
all’interno degli Stati membri. Da questa diversità di caratteristiche ed effetti non consegue un
rapporto gerarchico tra i tre tipi di atti. Non sono rari i casi di disposizioni dei Trattati che abilitano
le istituzioni a fare indifferentemente ricorso ad uno qualsiasi degli strumenti dell’art 288 per
disciplinare una data materia. Nulla esclude perciò che una decisione modifichi o deroghi a un
regolamento o che altrettanto faccia un regolamento rispetto a una direttiva.
Ciò non significa che tra gli atti adottati dalle istituzioni non possa esistere un rapporto di tipo
gerarchico, solo che tale rapporto dipenderà non dalla forma degli atti utilizzati ma da altre
circostanze. Una di queste può essere la particolare funzione cui un determinato atto delle istituzioni
assolve. Un’ipotesi di questo tipo è il caso di quelle disposizioni dei Trattati che attribuiscono alle
istituzioni di provvedere direttamente con atti di diritto derivato ad integrazioni o modifiche del
diritto primario. Tali atti, il cui contenuto può essere vincolato o lasciato alla discrezionalità
dell’istituzione o delle istituzioni competenti, sono adottati definitivamente da queste, ma in altri
casi, una volta adottati, vedono subordinata la loro entrata in vigore alla previa approvazione o ad
un sorta di “silenzio assenso” dei parlamentari nazionali. Benché subordinati ai Trattati dovendo
ovviamente rimanere nei limiti di quanto previsto della clausola tali atti recano disposizioni che
integrano il diritto primario. Da questo punto di vista si presentano come atti normativi rinforzati o ,
perché sovraordinati agli altri atti di diritto derivato anche di identici carattere e forma.
Un’altra circostanza in cui può prodursi un rapporto gerarchico tra atti di diritto derivato si verifica
all’ipotesi dell’attribuzione di una delega all’esercizio di competenze normative. Prima del Trattato
di Lisbona l’ipotesi era unicamente riconducibile all’ipotesi del meccanismo c.d. della comitologia
che stabiliva principi generali alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio
delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione, col Trattato di Lisbona, invece,” un
atto legislativo può delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata
generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo” . Ma
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che si tratti di una competenza normativa delegata o di una competenza di esecuzione, il suo
esercizio troverà comunque un limite nell’atto delegante o nell’atto cui va data esecuzione. L’art
290 del TFUE lo specifica ora per l’ipotesi di delega di competenze normative precisando che l’atto
legislativo delegante deve eliminare esplicitamente , e che . Con riferimento agli atti delle istituzioni
si era osservato che la legittimità del conferimento di competenze di esecuzione è subordinata alla
condizione che i della disciplina siano precisati nell’atto di base, decisionale contemplato dai
Trattati per l’intervento delle istituzioni n quel determinato settore; con la conseguenza che gli atti
successivamente emanati non potranno derogare a quei , sia se la delega è stata concessa alla
Commissione sia se il Consiglio ha riservato a se stesso il compito di emanare quegli atti.

Un rapporto gerarchico quale quello che si stabilisce tra un atto di base e l’atto preso in sua
attuazione si presenta anche al di fuori delle ipotesi disciplinate dagli artt. 290 e 291 TFUE. Vi sono
infatti casi in cui gli stessi Trattati configurano l’esistenza di un rapporto di quel tipo tra due atti
indipendentemente dal conferimento puntuale da parte del primo di una competenza a emanare il
secondo in sua attuazione. Un’ipotesi del genere può rintracciarsi nell’art. 75, comma 2, TFUE,
secondo cui “il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta misure per attuare l’insieme di
misure” di contrasto al terrorismo, che l’Unione può prendere, ai sensi del comma 1 dello stesso
articolo, conformemente a una procedura legislativa ordinaria. E questa ipotesi si riscontra anche
nel quadro della PESC, potendo il Consiglio adottare a maggioranza qualificata decisioni relative
all’attuazione di una decisione che definisce un’azione o una posizione dell’Unione approvata da lui
stesso all’unanimità. Questo indipendentemente dal fatto che il rapporto tra la misura di esecuzione
e l’atto possa inquadrarsi o meno nell’ambito delle previsioni di cui all’art. 291 TFUE.

10. Segue: Il regime comune agli atti normativi tipici.

Ferma restando la diversità di caratteristiche ed effetti, gli atti normativi tipici dell’Unione sono
soggetti ad un regime in linea di principio comune per quanto attiene alla forma e all’entrata in
vigore.
Primo obbligo è quello di motivazione; intesa come una formalità sostanziale, la cui omissione o
insufficienza comporta l’invalidità dell’atto, perché il suo scopo è di mettere in grado i destinatari di
apprezzare le ragioni che hanno indotto le istituzioni ad agire, e permettere alla Corte di esercitare il
suo controllo di legalità circa eventuali vizi. La sua motivazione non è indispensabile a determinare
la corretta interpretazione dello stesso dispositivo di un atto; la sufficienza della motivazione va
valutata in rapporto alla natura dell’atto, in quanto “la necessità di motivare varia a seconda che si
tratti di decisioni generali di carattere normativo o di decisioni cui manchi tale carattere” , per le
quali la motivazione deve essere più dettagliata. Non può considerarsi capace di integrare la
motivazione di un atto un’eventuale dichiarazione adottata al momento dell’adozione dell’atto in
questione, dato che “la motivazione di una atto comunitario deve figurare nell’atto stesso”. Parte
integrante della motivazione è l’indicazione della “base giuridica” dell’atto, la quale contribuisce a
fornire elementi per una migliore comprensione delle portata e della validità dell’atto stesso.
L’applicazione di un atto delle istituzioni è poi subordinata ad una pubblicità preventiva che ne
condiziona l’opponibilità ai soggetti dell’ordinamento; che “consenta agli interessati di conoscere
esattamente la portata degli obblighi che essa impone loro”, dato che “soggetti dell’ordinamento
devono poter conoscere senza ambiguità i propri diritti ed obblighi e regolarsi di conseguenza”.
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E ciò ”può essere garantito esclusivamente dalla regolare pubblicazione della suddetta normativa
nella lingua ufficiale del destinatario sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea”. La pubblicità
degli atti avviene con modalità diverse a seconda del tipo di atto adottato dalle istituzioni; il TFUE
impone la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale nel caso degli atti legislativi, e al di fuori di questi,
dei regolamenti, delle direttive indirizzate a tutti gli Stati membri e delle decisioni che non
designano i propri destinatari; mentre per le altre direttive e per le altre decisioni sufficiente la
notifica ai loro destinatari.

11. a) I regolamenti.

“Il regolamento ha portata generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile
in ciascuno degli Stati membri”. Ciò ne fa un atto che “ha natura essenzialmente normativa”.
Peraltro si tratta dell’atto che meglio concretizza il trasferimento di competenze dagli Stati membri
alle istituzioni dell’Unione, dato che attraverso il regolamento la normativa da questa adottata viene
a sostituirsi integralmente, nel settore da essa regolato alle norme nazionali; e dal momento in cui
l’Unione emana regolamenti in quel settore “gli Stati membri sono tenuti ad astenersi da qualsiasi
provvedimento che deroghi a tali regolamenti o ne pregiudichi l’efficacia”.
Il regolamento ha prima di tutto una portata generale nel senso che tale atto si rivolge “a una o più
categorie di destinatari determinate astrattamente e nel loro complesso”. Ciò non significa che
tuttavia non debba essere possibile determinare con maggiore precisione il numero o addirittura
l’identità dei destinatari ultimi dell’atto, purché, “la qualità di destinatario dipenda da una situazione
obiettiva di diritto o di fatto definita dall’atto in relazione con la sua finalità”. In caso contrario ci si
ritroverebbe di fronte a “una pluralità di decisioni individuali sotto forma di regolamento”.
E d’aggiunta, la portata generale dell’atto non sta nemmeno a significare che questo tipo di atto
debba necessariamente applicarsi a tutto il territorio dell’Unione. Non mancano infatti esempi di
regolamenti espressamente riguardanti solo uno Stato membro.
Il regolamento è poi “obbligatorio in tutti i suoi elementi”. Ciò comporta non solo che uno Stato
non può “applicare in modo incompleto o selettivo un regolamento” ma anche che esso vi si deve
conformare in maniera rigorosa dato che questo tipo di atto non lascia ai suoi destinatari alcuna
discrezionalità applicativa. Va detto che tuttavia nulla può escludere che, affinché la disciplina da
esso dettata possa concretamente operare, la stessa debba essere oggetto di integrazione mediante
atti ulteriori. E ciò può essere previsto dallo stesso regolamento prevedendo ad esempio la
successiva emanazione di una normativa specifica di dettaglio di un regolamento di base; ovvero
stabilendo che gli Stati membri debbano integrare la disciplina regolamentare con provvedimenti di
loro competenza, quali quelli necessari a stabilire le misure sanzionatorie necessarie per assicurare
l’applicazione effettiva di divieti sanciti dallo stesso regolamento. Ma anche laddove il regolamento
nulla dica, sarà comunque oggetto di un obbligo per gli Stati membri visto che si impone loro di
prendere “ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli
obblighi conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione”. Nei casi tuttavia indicati, un intervento
normativo degli Stati membri si giustifica solo per quanto necessario all’attuazione dei regolamenti
senza che le misure prese a livello nazionale possano in alcun modo sostituirsi alle norme di questi.
L’ultima, ma certamente principale, caratteristica dei regolamenti sta nella loro diretta applicabilità
in “ciascuno degli Stati” dato che la loro applicazione non abbisogna di alcun atto di ricezione.

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L’applicabilità diretta poi comporta la conseguenza che essi sono per loro stessa natura in grado di
porre situazioni giuridiche soggettive in capo ai privati tanto nei rapporti con altri privati che nei
rapporti con gli Stati o le istituzioni dell’Unione. E questi effetti non possono essere messi in
discussione nemmeno nel caso in cui sarebbe necessario un ulteriore intervento normativo dello
Stato per permettere il loro pieno operare dato che, secondo quanto precisato dalla Corte, “i
regolamenti entrano a far parte dell’ordinamento giuridico nazionale il quale deve rendere possibile
l’efficacia diretta in modo che i singoli possano farli valere senza vedersi opporre delle prassi o
disposizioni nazionali”.
In conclusione il regolamento è espressione di un sistema basato sulla concentrazione del potere
normativo nelle mani delle istituzioni dell’Unione.

12. b) Le direttive.

Lo strumento delle direttiva esprime invece un modo di funzionamento delle competenze


dell’Unione articolato su di una ripartizione di quel potere tra questa e gli Stati membri. La direttiva
opera, infatti, sulla base di una riserva di competenza a favore di questi ultimi. Secondo l’art.288,
comma 3,TFUE, questo strumento “vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il
risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e
ai mezzi”; definizione che comporta che la direttiva abbisogna dell’intervento delle autorità
nazionali alle quali spetta il compito di tradurre in norme interne le sue disposizioni.
Per verità, tuttavia, la riserva di competenza a favore degli Stati può risultare molto ridotta. Non è
raro infatti che le direttive presentino un contenuto tanto dettagliato da far apparire esegui margini
di discrezionalità degli Stati nella traduzione delle stesse in disposizioni di diritto interno. E la
stessa Corte ha ritenuto che in certe materie, quali la tutela dell’ambiente, l’accuratezza del
recepimento da parte dello Stato è meno importante imponendo una riproduzione letterale delle
norme della direttiva nell’ordinamento nazionale.
Altri limiti, poi, stanno nel fatto che, benché l’art.288 TFUE,sembri lasciare un notevole margine
agli Stati a soddisfare questo obbligo, la giurisprudenza sia venuta a porre dei limiti a tale scelta. La
Corte ha infatti precisato che l’attuazione di una direttiva non solo deve avvenire con “le forme e i
mezzi più idonei a garantire l’efficacia reale”, ma deve anche corrispondere “pienamente alle
esigenze di chiarezza e di certezza delle situazioni giuridiche volute da tale atto”. E per questo la
Corte ha indicato come gli Stati membri debbano utilizzare le procedure equivalenti per adottare un
atto della stessa natura nel proprio diritto interno. Le stesse esigenze di chiarezza sono state
prospettate con riferimento all’eventualità che l’ordinamento nazionale sia già conforme a quella
determinata direttiva. La Corte ha ammesso che una situazione del genere può far ritenere in linea
di principio soddisfatto l’obbligo di attuazione gravante sullo Stato, senza bisogno che quest’ultimo
debba procedere all’emanazione di un provvedimento di ricezione, tuttavia essa ha subordinato la
possibilità alla condizione che le norme interne previgenti “garantiscono effettivamente la piena
applicazione della direttiva ad opera dell’amministrazione nazionale e che la situazione giuridica sia
sufficientemente chiara e precisa che i destinatari possano conoscerne la piena portata dei loro diritti
ed eventualmente avvalersene dinnanzi ai giudici nazionali”.

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i) Il fatto che lo strumento della direttiva richieda comunque una mediazione del diritto interno per
operare nell’ordinamento degli Stati membri non esclude che norme di una direttiva, anche
indipendentemente da tale mediazione, possano esplicare effetti in tale ordinamento e in particolare
aprendo ai privati la possibilità di far valere dinnanzi ai giudici nazionali obblighi che le norme in
questione pongano a carico dello Stato. La giurisprudenza della Corte ha tuttavia costruito la
possibilità che le direttive esplichino effetti diretti non come un’estensione alle stesse del carattere
di immediata applicabilità che l’art.288 TFUE riconosce ai soli regolamenti. La Corte ha infatti
ricordato che la possibilità che si abbiano effetti diretti costituisce niente più che una “garanzia
minima” a vantaggio degli individui. Per questo, “in tutti i casi in cui una direttiva è correttamente
attuata, essa produce effetti nei confronti dei singoli attraverso le disposizioni di esecuzione adottate
dallo Stato membro interessato”. Solo dalla scadenza del termine dato agli Stati per l’attuazione
della direttiva che questa potrà esplicare effetti diretti nell’ordinamento nazionale, e solo a partire
da allora si potrà misurare l’esistenza e la misura precisa dell’adempimento a quell’obbligo; prima
di allora l’unico obbligo che grava sugli Stati è quello di “astenersi dall’adottare disposizioni che
possano gravemente compromettere le realizzazione del risultato che la direttiva prescrive”.
L’adozione entro il termine, dato agli Stati per l’attuazione della direttiva, di misure nazionali di
trasposizione non comporta l’esaurimento degli effetti della direttiva, gli Stati rimangono obbligati
ad assicurarne effettivamente la piena applicazione anche dopo l’adozione di quelle misure. Di
conseguenza, i singoli sono legittimati ad invocare direttamente dinanzi ai giudici nazionali le
disposizioni di una direttiva, al fine di garantirne la piena applicazione.
Eventuali effetti diretti di una direttiva non possono considerarsi propri di questa in quanto tale, ma
solo di sue specifiche disposizioni. L’esistenza di tale efficacia dipende dal fatto che la disposizione
invocata deve cioè avere contenuto precettivo sufficientemente chiaro e preciso, e non condizionato
o subordinato, per quanto riguarda la sua osservanza o i suoi effetti, all’emanazione di atti ulteriori
da parte delle istituzioni dell’Unione o degli Stati membri.
ii) A differenza di quanto si è affermato con riferimento alle norme sui Trattati, è esclusa la
possibilità che queste stesse direttive possano essere fonte diretta di diritti individuali nei confronti
di altri privati a meno che una determinata direttiva non dia applicazione a un principio generale del
diritto dell’Unione che esplichi effetti diretti c.d. orizzontali. Allo stesso modo la Corte ha escluso
che le direttive possano essere fatte valere in quanto tali dallo Stato membro contro singoli,
opponendo loro i limiti derivanti da disposizioni di una direttiva, ovvero pretendendo da loro
l’esecuzione di obblighi da questa derivanti. Si negano effetti diretti “orizzontali” o “verticali
all’inverso” (dallo Stato contro il privato), “la direttiva non può creare di per sé obblighi a carico di
un singolo”. L’effetto della direttiva non può essere fatto valere nei confronti di singoli, ma solo ed
esclusivamente nei confronti dello Stato o di enti territoriali (c.d. effetto diretto verticale) e in
genere da qualsiasi organismo che sulla base di un atto della pubblica autorità presti un servizio di
interesse pubblico. La direttiva non potrà essere dotata del cosiddetto effetto diretto, e cioè il
singolo non potrà far valere un proprio diritto derivante da un direttiva nei confronti di altri singoli,
in quanto la direttiva per sua natura vincola gli Stati cui è rivolta e non può essere fonte diretta di
obblighi a carico di un singolo. Va anche detto che la Corte ha ritenuto applicabili tali effetti anche
ai rapporti in cui lo Stato non si presenta come autorità pubblica ammettendo la possibilità di un
lavoratore di invocare disposizioni di una direttiva inattuata nei confronti del proprio datore di

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lavoro ovvero in quei casi in cui la direttiva venga fatta valere nei confronti di un privato al quale lo
Stato abbia affidato l’esercizio di un servizio di interesse pubblico e che disponga a tal fine di poteri
che oltrepassino quelli risultanti dalle norme che si applicano ai rapporti fra i singoli.
iii) L’obbligo gravante sugli Stati membri di conseguire il risultato voluto da una direttiva non si
esaurisce con la trasposizione formale di questa nell’ordinamento nazionale da parte degli organi
normativi, ma si impone anche agli altri organi dello Stato, i quali sono perciò tenuti a garantire,
nell’ambito della loro competenza, l’applicazione effettiva della direttiva. Obbligo che vale in
particolare per gli organi giurisdizionali che devono nella misura del possibile interpretare il diritto
interno alla luce del testo e della finalità della direttiva al fine di raggiungere i risultati perseguiti da
quest’ultima, privilegiando l’interpretazione delle disposizioni nazionali che è maggiormente
conforme a tale finalità, per giungere ad una soluzione compatibile con le disposizioni della detta
direttiva. E ciò vale con maggiore accezione nel caso in cui al giudice è sottoposta una controversia
che verte sull’applicazione di norme interne che sono state introdotte proprio al fine di recepire una
direttiva volta a conferire diritti ai singoli; in questo caso il giudice è chiamato a prendere in
considerazione tutto il diritto nazionale in modo da non addivenire a un risultato contrario a quello a
cui mira la direttiva.

13. c) Le decisioni.

La decisione è il terzo degli atti normativi tipici elencati nell’art. 288 TFUE.
La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi. Fino al Trattato di Lisbona, tale obbligatorietà
sussisteva solo per i destinatari da essa designati.
Un significativo cambiamento nell’art 288 dispone ora che la decisione se designa i destinatari è
obbligatoria soltanto nei confronti di questi facendo così della decisone un atto ambivalente,
suscettibile di avere a seconda dei casi portata individuale o generale, o anche indefinita. La
decisione nasce come un atto a portata individuale, perché chiamato ad assolvere una funzione
precisa, e ben distinta da quella degli altri strumenti giuridici a disposizione delle istituzioni. La
decisione è lo strumento per mezzo del quale le istituzioni provvedono ad applicare al caso concreto
le previsioni normative astratte contenute nei Trattati o in altri atti dell’Unione. Questa applicazione
si ha nei confronti di soggetti privati (es. imprese in materia di concorrenza) quanto agli Stati
membri.
Originariamente la decisione era un atto a portata individuale come la direttiva, ma a differenza di
questa, che si rivolge ai soli Stati membri, essa non ha destinatari predeterminati e può indirizzarsi a
tutte le categorie di soggetti del diritto dell’Unione; ancora a differenza della direttiva, la decisione
appare dotata dell’efficacia necessaria a i suoi destinatari: vincolandoli anche quando essi siano
soggetti interni agli Stati membri, essa risulta direttamente applicabile negli ordinamenti giuridici
nazionali al pari dei regolamenti, fino al punto di costituire obblighi pecuniari.
Anche le decisioni indirizzate agli Stati membri possono esplicare effetti diretti nell’ordinamento
nazionale. Il carattere obbligatorio s’impone “a tutti gli organi dello Stato destinatario, “le
giurisdizioni nazionali devono astenersi dall’applicare ogni disposizione interna che possa essere
suscettibile di ostacolare l’esecuzione di una decisione “ dell’Unione.
Al pari delle direttive, le disposizioni di una decisione del Consiglio hanno efficacia immediata nei
rapporti tra gli Stati membri ed i singoli, perché producono, nei confronti di questi ultimi, diritti che
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i giuridici nazionali hanno il dovere di tutelare. Anche nel caso delle decisioni indirizzate agli Stati
membri si è esclusa la possibilità di ricavarne effetti diretti orizzontali: esse sono vincolanti solo per
gli Stati che ne sono i destinatari e la loro norme non possono essere fatte valere, imponendogli
obblighi, nei confronti di un singolo.
La loro vocazione ad essere usate come strumento di un’azione amministrativa, talvolta ciò è
avvenuto con l’adozione di decisioni indirizzate a tutti gli Stati membri per specificare la disciplina
di dettaglio di procedure previste in un regolamento o in una direttiva. Progressivamente tuttavia si
è cominciato a fare uso di decisioni come atti generali, per quelle volte in cui si trattava di assumere
disposizioni non destinate ad esplicare efficacia negli ordinamenti degli Stati membri, perché rivolte
essenzialmente alle stesse istituzioni dell’Unione o agli Stati membri in quanto attori della vita
istituzionale di questa. Prima del Trattato di Lisbona, decisioni di questo tipo sono diventate la
regola per l’adempimento di compiti strutturali (nomina di membri delle istituzioni ecc.) o per la
regolazione di questioni tipicamente istituzionali o per la disciplina di aspetti generali di
funzionamento del sistema. Tanto che in alcuni casi gli stessi Trattati hanno previsto la loro
adozione mediante procedure decisionali tipiche degli atti normativi generali quali la procedura di
codecisione, oggi divenuta la procedura legislativa ordinaria. Proprio in ragione della loro diversità
queste decisioni sono state ascritte alla categoria degli atti atipici. Della loro riconducibilità agli atti
tipici ha preso atto il Trattato di Lisbona il quale ha finito per ricomprendervi ambedue i tipi di
decisione; i nuovi Trattati ufficializzano definitivamente la decisione come strumento normativo
generale. In alcuni casi esse risulta anzi essere l’unico strumento a disposizione delle istituzioni.
Unicamente con decisione è stabilito che il Consiglio europeo agisca quando assolva ai suoi compiti
istituzionali con atto formale: è con decisione che devono essere da lui fissate le formazioni in cui si
riunisce il Consiglio; ed è con decisione che esso è chiamato a disciplinare il sistema di presidenza
dello stesso Consiglio. La decisione è poi il solo strumento a disposizione del Consiglio nel quadro
della PESC, è stabilito che l’Unione conduce la politica estera e di sicurezza comune adottando
decisioni.

14. Gli altri atti tipici dell’Unione e gli atti atipici.

Accanto ai tre tipi di atti, il sistema giuridico dell’Unione conosce una serie di altri atti di varia
natura e configurazione. Alcuni sono contemplati dagli stessi Trattati, altri sono frutto della prassi
delle istituzioni, ma tutti non costituiscono fonti formali di norme. Ciò non significa che si tratti di
atti privi di efficacia obbligatoria o comunque di effetti giuridici.
Questo è certamente vero per gli altri due atti tipici menzionati nell’art. 288 TFUE: le
raccomandazioni e i pareri. Le raccomandazioni e i pareri non sono vincolanti. I pareri sono di
solito lo strumento attraverso cui una istituzione fa conoscere la propria valutazione su una
determinata questione o su un determinato atto, le raccomandazioni sono per lo più utilizzate dal
Consiglio e dalla Commissione per indirizzare agli Stati membri o ad altri soggetti norme di
comportamento di carattere non vincolante. Questa distinzione è in realtà abbastanza
approssimativa, così come lo sarebbe negare qualsiasi effetto giuridico a tutti i pareri e
raccomandazioni. Vi sono alcuni pareri produttivi di effetti giuridici assai significati, ed alcuni
preclusivi dell’attività di un’altra istituzione.
Per quanto riguarda le raccomandazioni “i giudici nazionali sono tenuti a prendere in
considerazione le raccomandazioni ai fini della soluzione delle controversie sottoposte al loro
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giudizio, quando esse sono di aiuto nell’interpretazione di norme nazionali adottate allo scopo di
garantire la loro attuazione, o mirano a completare norme comunitarie aventi natura vincolante”.
Nonostante l’esistenza degli strumenti della raccomandazione e del parere, il Consiglio e la
Commissione fanno sovente ricorso, per far conoscere il loro punto di vista, anche ad ulteriori tipi
di atti non espressamente menzionati nei Trattati. È ad esempio frequente l’adozione da parte del
Consiglio di “conclusioni” o “risoluzioni” per fissare la sua posizione rispetto ad una questione
particolarmente delicata o controversa di interpretazione del diritto dell’Unione.
Non meno frequente è il ricorso da parte della Commissione a “comunicazioni”, “orientamenti” o
“linee direttrice”, tutti atti che la Commissione utilizza per esplicitare all’indirizzo dei soggetti
interessati (Stati membri o privati) il proprio modo di interpretare una sua competenza, ovvero le
modalità con le quali essa intende esercitarla. Le risoluzioni e le conclusioni hanno carattere non
vincolante.
Nel caso degli atti atipici della Commissione è stato legittimo il dubbio che attraverso la veste
apparente innocua di strumenti privi di portata normativa, questa finisca in realtà per porre a carico
dei soggetti direttamente interessati obblighi ulteriori rispetto a quelli derivanti dai Trattati, ovvero
per attribuirsi ulteriori poteri di intervento nei confronti di quegli stessi soggetti. Va da sé che si
ponga il problema della competenza della stessa a emanare atti produttivi di quegli affetti o
comunque a farlo attraverso atti diversi da quelli formalmente previsti dai Trattati.
Un cenno va fatto anche agli accordi interistituzionali, il Consiglio e la Commissione possono
concludere, al fine di definire di comune accordo le modalità di una reciproca collaborazione in
settori delle loro relazioni, “accordi interistituzionali”. Trattandosi pur sempre di un’efficacia
collegata al principio generale del sistema e non ad una esplicita attribuzione a questo specifico tipo
di atti da parte degli stessi Trattati, il carattere cogente degli accordi interistituzionali non sussiste di
per sé, ma va affermato caso per caso, alla luce del loro contenuto e della loro formulazione
concreti. L’eventuale carattere vincolante di un accordo interistituzionale sussisterà solo nei
confronti delle istituzioni che lo hanno concluso. Gli accordi interistituzionali devono rimanere nei
limiti di quanto previsto dai Trattati, soprattutto quando servono per disciplinare aspetti dei rapporti
tra le istituzioni, essi possono sì integrare o specificare le disposizioni dei Trattati ma non
modificarle, alterando l’equilibri istituzionale.

 CAPITOLO IV. Il processo decisionale.

1. I profili generali.

Il processo decisionali dell’Unione vede di regola la partecipazione di più istituzioni e organi. Tale
partecipazione,peraltro, non avviene ogni volta e con le medesime modalità ma queste dipendono
dal contenuto dell’atto da adottare dato che è la base giuridica di questo che designa come e quali
tra le istituzioni intervengono nell’elaborazione della disciplina. La combinazione di questi elementi
introduce nel processo dell’Unione un numero elevato di varianti.
Il Consiglio ne rimane pur sempre il centro di gravità nel senso che non vi è praticamente atto la cui
emanazione non richieda l’intervento del Consiglio in sede di adozione finale dell’atto, ovvero a
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titolo di approvazione. Tuttavia il potere decisionale dell’istituzione intergovernativa è di regola


bilanciato dalla partecipazione alla presa di decisione di istituzioni e organi espressivi di interessi
differenti da quelli dei governi. Ciò fa sì che le procedure con cui si arriva all’adozione di un atto
siano appunto particolarmente numerose. Anche a considerare solo quelle principali esse superano
allo stato attuale la ventina. A queste vanno poi aggiunti una serie di altri procedimenti che si
incentrano sul potere decisionale di altre istituzioni. Si pensi alla competenza della BCE a emanare
regolamenti o decisioni nel quadro dell’unione economica e monetaria; o ancora all’ipotesi
dell’adozione da parte della Commissione di disposizioni di integrazione, modifica o esecuzione di
un atto adottato con un procedimento “principale” nonché dell’assolvimento dei compiti attribuiti al
Sistema europeo di banche centrali (SEBC).

2. Le procedure normative dell’Unione. Le procedure legislative.

La funzione normativa primaria dell’Unione si fonda sui procedimenti che, sfociando in una
decisione finale del Consiglio, si sono definiti “principali”. Ma, come si è detto, essi sono anche
quelli maggiormente caratterizzati da varianti. Nella partecipazione dei diversi organi e istituzioni
dell’Unione emerge l’equilibrio di ruoli che il Trattato ha voluto fissare come principio centrale.
Il principale punto di equilibrio che questi diversi procedimenti riflettono è quello tra le tre
istituzioni politiche che intervengono in ogni caso in tali procedimenti: il Consiglio, quale organo
rappresentativo degli Stati membri intesi come apparati di governo; il Parlamento quale organo
rappresentativo dei cittadini e la Commissione quale organo rappresentativo dell’interesse generale.
L’equilibrio peraltro è stato un obiettivo difficile da perseguire. L’assetto di partenza del processo
decisionale dell’Unione attribuiva al solo Consiglio il potere decisionale lasciando al Parlamento
europeo la semplice formulazione di un parere sulle proposte presentate dalla Commissione. Di
conseguenza, i successivi cambiamenti apportati a quel processo, e per un maggiore equilibrio di
questo, sono stati tutti all’insegna del riconoscimento di un diverso e più incisivo ruolo per il
Parlamento in quanto organo attraverso cui trova attuazione al livello dell’Unione il “fondamentale
principio di democrazia secondo cui i popoli partecipano all’esercizio del potere per il tramite di
un’assemblea rappresentativa”. Il risultato è stato quello di un graduale passaggio di questo
dall’iniziale ruolo consultivo a quello di un vero e proprio legislatore, grazie all’introduzione col
Trattato di Maastricht, della c.d. procedura di codecisione. Questa porta a una sostanziale
equiparazione di ruoli tra Parlamento europeo e Consiglio all’interno del processo decisionale
grazie alla previsione della regola che non si ha adozione dell’atto senza accordo tra i due organi.
Il cammino si è poi definitivamente completato col Trattato di Lisbona. La partecipazione a
qualsiasi titolo del Parlamento europeo accanto al Consiglio nella procedura di adozione di un atto
dell’Unione fa della relativa procedura una procedura legislativa e, in particolare, la procedura di
codecisione diventa la “procedura legislativa ordinaria“.
Diversamente, l’adozione di un atto da parte del Parlamento europeo con la partecipazione del
Consiglio o da parte di quest’ultimo con la partecipazione del Parlamento europeo costituisce la
procedura legislativa speciale. La principale novità consiste nell’attribuzione a preesistenti
procedure di una nuova caratterizzazione quella di “procedure legislative”. Per quel che concerne
tuttavia la procedure legislativa speciale questa non solo identifica più tipi di procedura decisionale
ma soprattutto questi non assumono tutti la caratterizzazione di “procedura legislativa speciale”. Il
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loro comune denominatore sta invece nel fatto di prevedere comunque la compartecipazione del
Parlamento e del Consiglio benché quella partecipazione assume forme assai diverse a seconda dei
casi: il più delle volte,infatti, l’adozione spetta al Consiglio e il Parlamento è chiamato o a dare la
sua previa approvazione ovvero a formulare un parere non vincolante sulla proposta di atto; in altri
casi,invece, è previsto che l’atto sia adottato dal Parlamento e l’intervento del Consiglio riveste
sempre la forma di una sua previa approvazione della delibera del Parlamento o,ancora, la
possibilità con cui benché l’atto sia adottato sulla base di un’azione congiunta del Parlamento e del
Consiglio assimilabile a quella che caratterizza la procedura legislativa ordinaria, si sia in presenza
di una procedura legislativa speciale, perché l’atto conclusivo della procedura che dà forza
vincolante all’oggetto della stessa è previsto che debba essere adottato dal solo Parlamento.

3. Segue: La scelta della procedura applicabile.

Al di là della loro caratterizzazione o meno come procedura legislativa ordinaria o speciale,


l’applicabilità nel caso concreto dell’una o dell’altra procedura prevista dai Trattati dipende dal
contenuto dell’atto da adottare dato che è la base giuridica di questo che designa con quale
procedimento decisionale ciò debba avvenire. Questa scelta non può dipendere da una valutazione
soggettiva delle istituzioni circa il fine perseguito. Secondo la Corte, quella scelta va operata sulla
base di criteri oggettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale e tra questi elementi figurano, in
particolare, lo scopo e il contenuto dell’atto. In questo quadro, inoltre, laddove esista nel Trattato
una disposizione specifica che possa costituire il fondamento giuridico dell’atto da adottare,
quest’ultimo deve fondarsi su tale disposizione a preferenza di altre eventuali disposizioni di portata
più generale cui possano essere ugualmente ricondotti lo scopo e il contenuto dell’atto.
Quando in ragione dei criteri suddetti, a un atto siano applicabili più basi giuridiche che prevedano
a loro volta differenti procedure per la sua adozione, può porsi l’interrogativo se si debba scegliere
tra una di queste o se,invece, l’atto possa richiamarsi a tutte le basi giuridiche astrattamente
applicabili. La Corte ha dato una risposta in linea di principio sfavorevole a questa seconda ipotesi
rilevando che anche quando un atto persegue più di una finalità, esso deve essere fondato
unicamente sulla base giuridica richiesta dalla finalità o componente che caratterizzano in via
prevalente non tanto un maggiore di disposizioni quanto l’atto nel suo complesso, appaia
“principale o preponderante” rispetto alle altre. La Corte non ha tuttavia escluso l’ipotesi che si
possano cumulare più basi giuridiche: essa ha ammesso tale evenienza seppur in via eccezionale
ove “si tratti di un atto che persegue contemporaneamente più scopi o che ha più componenti tra
loro inscindibili senza che l’uno sia accessorio all’altro” o “senza che l’uno di essi assuma
importanza secondaria e indiretta rispetto all’altro”. Ad ogni modo, come ha precisato la Corte,
“quando le procedure [decisionali] previste relativamente all’uno o all’altro fondamento normativo
siano incompatibili” , non si potrà comunque fondare l’atto su quelle basi giuridiche anche laddove
l’atto persegua finalità o presenti componenti ad esse inscindibilmente riconducibili; e d’altro canto
se l’applicazione congiunta di più basi giuridiche che non produce quell’alterazione della posizione
rispettiva delle istituzioni il vizio dell’atto sarà da ritenere comunque solo formale e quindi non
suscettibile di determinare di per sé l’illegittimità dello stesso.
Laddove comunque tra le basi giuridiche astrattamente utilizzabili per l’adozione di un atto
dell’Unione ve ne sia una che riguarda l’esercizio di una competenza riconducibile alla PESC il
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cumulo appare difficilmente immaginabile. Nel settore della PESC, la sua specificità, trova
salvaguardia nei nuovi Trattati attraverso il divieto, posto dall’art 40 TUE, di reciproche invasioni
di campo tra le disposizioni che regolano questa competenza dell’Unione e quelle relativa a tutta le
altre competenze. Secondo tale articolo, l’azione delle istituzioni ai sensi degli altri settori dei
Trattati deve lasciare “impregiudicata l’applicazione delle procedure e la rispettiva portata delle
attribuzioni previste per l’esercizio delle competenze dell’Unione” nel quadro della PESC, e
viceversa. In ogni caso, quel cumulo sembra prospettarsi qui in termini di incompatibilità, proprio
in considerazione delle specificità che caratterizzano l processo decisionale della PESC, quali
l’assenza di un ruolo del Parlamento europeo e della Commissione.

4. Segue: Il potere d’iniziativa. In particolare, il potere di proposta della Commissione.

Ai fini dell’attività normativa dell’UE, il potere d’iniziativa spetta di regola alla Commissione,
tranne che nel settore della PESC,dove, l’Alto Rappresentante per la politica estera e la sicurezza è
subentrato interamente alla Commissione in questa funzione. Il potere di iniziativa di cui la
Commissione è titolare non è comunque esclusivo. Pur sottolineando che un “atto legislativo
dell’Unione può essere adottato solo su proposta della Commissione”, esso precisa che ciò avviene
“salvo che i Trattati non dispongano diversamente”. Per queste ragioni, in relazione agli atti
legislativi, il potere di iniziativa della Commissione appare connaturato alla procedura legislativa
(ordinaria o speciale) che porta alla loro adozione e spetterà alla Commissione presentarla.
Vi sono sì altri soggetti o istituzioni da cui può ugualmente venire un’iniziativa legislativa (su
iniziativa di un gruppo di Stati o dal Parlamento europeo, su raccomandazione della Banca centrale
europea o su richiesta della Corte di Giustizia o dalla Banca europea degli investimenti) ma questa
possibilità dipenderà poi concretamente dalla specifica designazione di uno di questi come titolare
del potere di iniziativa legislativa all’interno dell’articolo dei Trattati che fornirà la base giuridica
all’atto da adottare. Nel caso degli atti non legislativi, l’autore della proposta, quand’anche fosse la
Commissione, deve essere puntualmente indicato nella base giuridica dell’atto. In un caso come
nell’altro, le ipotesi in cui il potere è attribuito a istituzioni o soggetti diversi dalla Commissione
sono rari, e non superano la decina; sono ipotesi limitate a specifici atti, con la sola eccezione della
previsione del potere di iniziativa riconosciuto ad un quarto degli Stati membri in relazione ad atti
concernenti la cooperazione giudiziaria in materia penale, la cooperazione di polizia e la
cooperazione amministrativa nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia; senza
escludere che esso possa essere esercitato anche dalla Commissione, essa deve comunque
intervenire ad altro titolo nella procedura di adozione dell’atto. È ad esempio previsto che il PE
possa chiedere alla Commissione di presentare una proposta; e analoga possibilità è data al
Consiglio. In questi casi la Commissione non è tenuta a presentare la proposta, ma solo a fornire
all’autore della richiesta le motivazioni della sua eventuale decisione di non accoglierla. Nella
pratica, quando il Consiglio o il Parlamento europeo le chiedono di presentare una proposta, la
Commissione in linea di principio dà comunque seguito alla richiesta.
Importante novità introdotta dal Trattato di Lisbona è che la Commissione può essere sollecitata
anche da un gruppo di cittadini dell’Unione (almeno un milione) rappresentativi di numero
significativo di Stati membri; perché questa sorta di iniziativa popolare diventi una possibilità

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concreta, si dovrà attendere un regolamento, da adottare con procedura legislativa ordinaria, il quale
dovrà stabilire le procedure e le condizioni per la presentazione di una iniziativa.
Va poi ricordato che, oltre ad essere condizione dell’avvio del procedimento, la proposta della
Commissione non può essere modificata dal Consiglio se non all’unanimità; ed anche in questo
caso la sua modificabilità non è illimitata, dato che gli eventuali emendamenti devono comunque
mantenere l’atto da adottare nell’ambito definito dalla proposta iniziale della Commissione. La
proposta può essere invece modificata dalla stessa Commissione fino a che l’atto non viene
adottato, consente così alla Commissione di assumere un ruolo negoziale, soprattutto laddove il
Consiglio potrebbe votare a maggioranza qualificata: con modifiche successive della proposta,
infatti, la Commissione può aiutare il formarsi di una maggioranza sul testo definitivo all’interno
del Consiglio. Il ruolo della proposta si spinge peraltro fino al potere di bloccare del tutto il
procedimento legislativo mediante il ritiro della proposta, in caso di disaccordo grave con il
Consiglio. Non si dimentichi che infatti è responsabilità della Commissione promuovere l’interesse
generale dell’Unione e questo giustificherebbe la sua facoltà a ritirare le proposte legislative a
garanzia dell’interesse stesso.

5. Le singole procedure: a) la procedura di consultazione.

È stata per lungo tempo a procedura decisionale del sistema di integrazione europea; l’adozione di
un atto del Consiglio sulla base di una mera consultazione del Parlamento europeo (la c.d.
procedura di consultazione), continua oggi ad operare, rappresentando, con un ambito di
applicazione ridotto, la procedura più diffusa dopo la procedura legislativa ordinaria. Essa è ascritta
dai Trattati alla categoria delle procedure legislativa speciali.
Il suo schema può essere così spiegato. Una volta che la Commissione abbia presentato una
proposta, spetta al Consiglio adottare l’atto, dopo avere però chiesto il parere del Parlamento
europeo (ed eventualmente di altri organi) su quella proposta. Il parere che il Parlamento è
chiamato a formulare al Consiglio è obbligatorio, ma, salvo casi particolari non vincolante. In altri
termini, il Consiglio può discostarsene nell’adottare l’atto ma è obbligatorio a richiederlo , a pena
dell’invalidità dell’atto stesso per violazione delle forme sostanziali. Quell’obbligo non si esaurisce
anzi con la richiesta del parere, perché,come ha affermato la Corte, il Consiglio è tenuto ad
attendere la pronuncia da parte del Parlamento prima di deliberare : il parere rappresenta, infatti,
“uno strumento che consente al Parlamento l’effettiva partecipazione al processo legislativo”
dell’Unione.
Non è stabilito alcun termine preciso entro il quale il Parlamento debba dare il suo parere. Ciò non
significa che però il Parlamento potrebbe, astenendosi dal formulare il parere, impedire l’adozione
di un atto a lui non gradito: ancora la Corte ha osservato che ,laddove l’inerzia del Parlamento
concretizzi una violazione del principio di leale collaborazione tra le istituzioni, il Consiglio può
adottare l’atto senza attendere il parere. L’obbligo di attesa del Consiglio non significa però che
questo non possa cominciare l’esame della proposta della Commissione prima che il Parlamento si
sia pronunciato. Di regola,infatti, è prassi che, in attesa della pronuncia del Parlamento, il Consiglio
formalizzi provvisoriamente in atti atipici quali “orientamenti comuni” o “accordi politici” i punti
d’accordo delineatosi nel negoziato tra gli Stati membri in corso al suo interno.

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La necessità di garantire al parere comunque non vincolante del Parlamento un effetto utile rispetto
alla delibera del Consiglio comporta,inoltre, “l’obbligo di una nuova consultazione [del Parlamento]
ogni volta che l’atto infine adottato, sia diverso quanto alla sua sostanza da quello sul quale il
Parlamento sia stato già consultato”. Ciò si verifica quando le modifiche apportate non si iscrivono
nel quadro dell’obiettivo perseguito dalla proposta su cui il Parlamento ha espresso il suo primo
parere e ne alterano l’impianto fondamentale. In tal caso la mancata riconsultazione è motivo di
annullamento dell’atto. Peraltro, l’obbligo di riconsultazione scatta tanto che a decidere modifiche
sostanziali della proposta sia stato il Consiglio, quanto che lo abbia fatto direttamente la
Commissione a meno che quelle modifiche non “corrispondano essenzialmente al desiderio
espresso dallo stesso Parlamento”.
Nel quadro della procedura di consultazione il Consiglio può essere chiamato dai Trattati a votare
tanto all’unanimità, che a maggioranza qualificata, anche se va notato che l’unanimità appare quasi
la regola quando tale procedura si applica a titolo di procedura legislativa speciale, mentre lo stesso
è vero per la maggioranza qualificata negli altri casi.

6. b) La procedura legislativa ordinaria.

Con il Trattato di Lisbona, la procedura legislativa ordinaria ha preso il posto della procedura di
codecisione, e vede esteso il suo ambito di applicazione. La nuova procedura apporta alcuni
aggiustamenti. I primo è più d’immagine. L’avvio della procedura di codecisione si basava su uno
schema analogo a quello della procedura di consultazione: presentazione di una proposta da parte
della Commissione, parere si di essa dal Parlamento europeo, pronuncia del Consiglio, pronuncia
che però qui poteva portare sia all’adozione dell’atto, in caso di condivisione del parere del
Parlamento, sia ad una c.d. posizione comune del Consiglio su cui si innestava la seconda fase della
procedura. Ora nella procedura legislativa ordinaria, il Parlamento è chiamato non ad esprimere un
parere, ma ad adottare anch’esso, al pari del Consiglio, una “posizione in prima lettura”. Ma al di là
dell’equiparazione nominalistica delle rispettive pronunce, il ruolo delle istituzioni non differisce
rispetti alla codecisione. Il primo passo spetta comunque al Parlamento, il quale deve adottare la
propria posizione in prima lettura e trasmetterla al Consiglio, che se approva la posizione del
Parlamento, l’atto è adottato. Nel caso in cui il Consiglio non concordi con la posizione del
Parlamento, esso adotterà a sua volta una posizione in prima lettura e la trasmetterà al Parlamento,
dando inizio alla seconda fase (“seconda lettura”) del procedimento.
Il Parlamento europeo ha tre mesi per pronunciarsi e a seconda della sua valutazione della posizione
in prima lettura del Consiglio si produrranno tre diversi scenari. I primi due – approvazione esplicita
o implicita (per mancata pronuncia entro la scadenza prescritta) della posizione, ovvero sua
bocciatura (a maggioranza dei membri del Parlamento)- hanno lo stesso esito di porre fine al
procedimento: nel primo, l’atto è definitivamente adottato, nel secondo definitivamente non
adottato. La terza eventualità è che il Parlamento, a maggioranza dei suoi membri, proponga
emendamenti alla posizione del Consiglio; su questi la Commissione è chiamata a formulare un suo
parere. Ora, di nuovo entro tre mesi, il Consiglio potrà approvare a maggioranza qualificata tutti gli
emendamenti parlamentari (all’unanimità se sono emendamenti che hanno avuto il parere contrario
della Commissione) e potrà adottare formalmente l’atto così emendato; oppure dovrà convocare
entro sei settimane, d’intese con il Parlamento europeo, un comitato di conciliazione composto dai
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membri del Consiglio e da altrettanti rappresentanti del Parlamento, al quale partecipa anche la
Commissione.
Il comitato di conciliazione ha il compito di trovare, sulla base delle posizioni espresse dal
Parlamento e dal Consiglio in seconda lettura e entro un termina di sei settimane, un accordo su un
“progetto comune” che possa dar luogo all’adozione dell’atto da parte del Consiglio (a maggioranza
qualificata) e del Parlamento (a maggioranza dei voti espressi) nel quadro di quella che viene
definita terza lettura della procedura legislativa ordinaria. In caso di mancato accordo in comitato di
conciliazione, “l’atto in questione si considera non adottato”.
La procedura legislativa ordinaria si associa per sua natura alla votazione a maggioranza qualificata
in seno al Consiglio: “ quando in virtù dei trattati delibera su proposta della Commissione, il
Consiglio può emendare la proposta solo deliberando all’unanimità “. Ciò significa che laddove il
Consiglio intenda adottare una posizione in prima lettura che non corrisponda alla proposta iniziale
della Commissione, esso dovrà farlo all’unanimità.
Proprio il fatto che la procedura legislativa ordinaria si basi sulla votazione a maggioranza
qualificata in seno al Consiglio, ha comportato la sua estensione a settori sensibili alla condizione,
imposta da alcuni Stati membri, di associarvi un meccanismo di “freno d’emergenza”. In base ad
esso, quando un membro del Consiglio ritenga che l’atto che si stia adottando con una procedura
legislativa ordinaria in uno di quei settori incide su aspetti fondamentali del proprio ordinamento
giuridico, esso può investire della questione il Consiglio europeo e la procedura è sospesa. Se entro
quattro mesi il Consiglio europeo trova un accordo, la questione viene riassunta dal Consiglio
facendo così riprendere il corso normale della procedura di adozione. In caso contrario, questa si
interrompe e l’atto si considera non adottato.
Come si è già visto,poi, in casi eccezionali specificamente previsti nei Trattati, l’iniziativa di
adottare un atto dell’Unione con procedura legislativa ordinaria può venire, invece che dalla
Commissione, dagli Stati membri, dalla BCE o dalla Corte di giustizia. Quando sia questo il caso,
lo svolgimento della procedura non vede evidentemente la partecipazione della Commissione
secondo le modalità ordinariamente descritti. Essa potrà tuttavia essere ugualmente coinvolta, sia
esprimendo un parere di sua iniziativa o su richiesta del Parlamento o del Consiglio, sia decidendo
di partecipare al comitato di conciliazione.
La procedura legislativa ordinaria mette definitivamente sullo stesso piano il Consiglio e il
Parlamento europeo nel processo di adozione degli atti dell’Unione, risulta quindi indispensabile la
volontà concorde di ambedue le istituzioni.
È stato calcolato che nella sua interezza la durata media della procedura è di circa due anni. La
possibilità di una ricerca anticipata alla prima lettura di un accordo tra i due colegislatori può
consentire lo svolgimento del processo decisionale in tempi più ragionevoli; proprio per questo il
Parlamento, Consiglio e Commissione hanno concluso un accordo interistituzionale che tende ad
agevolare il funzionamento della procedura sotto questo aspetto: esso prevede contatti frequenti tra
le tre istituzioni, per mezzo dei c.d. triloghi, durante tutta la procedura ed in particolare fin dalla
prima lettura, nonché una sincronizzazione dei rispettivi calendari di lavoro. L’efficacia
dell’accordo è dimostrata dal fatto che ormai quasi il 80% delle procedure legislative ordinarie si
chiude positivamente in prima lettura.

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7. c) La procedura di approvazione.

Per taluni atti dell’Unione è applicabile una procedura che, apparentemente modellata su quella
della consultazione, prevede non solo il parere del Parlamento europeo perché il Consiglio possa
adottare l’atto, ma che tale parere sia positivo; in altri termini un parere negativo del Parlamento o
la semplice mancanza dello stesso impedisce l’adozione dell’atto. Questa procedura,
originariamente chiamata di parere conforme, ha assunto oggi la denominazione di procedura di
approvazione. Oggi, il suo ambito di applicazione è equamente ripartito tra ipotesi di procedura
legislativa speciale e decisioni del Consiglio di rilievo istituzionale, quali nomine di componenti di
istituzioni, clausole c.d. passerella, decisioni in materia di membership dell’Unione. I casi in cui
essa si caratterizza come una procedura legislativa speciale, la procedura di approvazione è
preferibile alla procedura legislativa ordinaria, in ragione del diverso ruolo che essa riconosce al
Consiglio e al Parlamento europeo. È vero che attribuendo un diritto di veto al secondo, la
procedura di approvazione mette alla volontà di questo sullo stesso piano di quella del Consiglio
rispetto alla decisione finale circa l’adozione di determinate decisioni di competenza di
quest’ultimo. Ma non per questo, essa appare totalmente assimilabile alla procedura legislativa
ordinaria. Mentre quest’ultima consente al Parlamento europeo di contribuire direttamente alla
definizione del contenuto dell’atto, l’approvazione o meno del Parlamento interviene su di un atto
già definito, costituito dalla decisione che intende prendere il Consiglio. La prospettiva (o minaccia)
di una mancata approvazione da parte del Parlamento comporterà un’adeguata considerazione delle
posizioni di questo da parte del Consiglio in sede di elaborazione dell’atto. Anche se , tuttavia, la
decisone finale spetterà comunque al solo Consiglio.

8. Le procedure basate sulla delega di competenze normative e di esecuzione.

Una parte importante dell’attività normativa è assicurata anche per mezzo dell’esercizio diretto di
potere decisionali da parte della Commissione. Solo in pochissimi casi le sono attribuiti dagli stessi
Trattati.
Prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il legislatore comunitario poteva conferire “ alla
Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che esso
stabilisce “ ; quest’ipotesi non contemplava solo il conferimento di competenze meramente
esecutive, ma consentiva il trasferimento alla Commissione di un vero e proprio potere
regolamentare. A ciò si aggiunga anche la portata della normazione di dettaglio la cui emanazione
poteva essere delegata alla Commissione in applicazione dell’art. 202 TCE è stata interpretata in
senso estensivo e avrebbe abilitato la Commissione non solo alla formulazione di regole tecniche e
procedurali ma anche alla fissazione di nozioni cui il legislatore dell’Unione si è limitato ad
accennare senza precisarne il contenuto. Peraltro, la stessa Corte ha ritenuto che “ il Consiglio, in
quanto ha fissato nel suo regolamento di base le norme essenziali della materia di cui trattasi, può
delegare alla Commissione il potere di adottare le modalità di applicazione senza dover precisare gli
elementi essenziali delle competenze delegate e che una disposizione redatta in termini generici
fornisce una base di autorizzazione sufficiente”.
Nei nuovi Trattati, almeno in relazione agli atti legislativi la competenza di esecuzione della
Commissione vede significantemente modificata la sua portata dalla distinzione, introdotta dal
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Trattato di Lisbona, tra la c.d. delega alla stessa Commissione di veri e propri poteri normativi e
l’esercizio di meri poteri di esecuzione. L’art 290 TFUE prevede che un “atto legislativo” possa
delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale destinati a
completare o modificare elementi non essenziali dell’atto legislativo. Dal canto suo,l’ art 291 dello
stesso Trattato, disciplina l’esecuzione degli “atti giuridicamente vincolanti “ stabilendo che
laddove vi sia la necessità di condizioni uniformi di esecuzione a livello di tali atti, “ questi
conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione “. La decisione al riguardo dovrà essere
in ogni caso presa dall’istituzione o dalle istituzioni cui spetta adottare l’atto che attribuirà alla
Commissione quel compito.
Va detto che tuttavia appare difficile differenziare le due casistiche e di fatti manca una netta linea
di demarcazione tra le due ipotesi. È quindi la stessa Corte a fornirci un’indicazione rilevando che,
mentre l’esercizio di un’attività normativa implica inevitabilmente un certo livello di discrezionalità
politica, nel caso dell’esecuzione la discrezionalità della Commissione non può che rimanere
confinata nella mera definizione tecnica di scelte “politiche” operate nell’atto da eseguire.

9. a) La procedura di delega legislativa.

Come appena detto, l’art. 290 TFUE permette al legislatore dell’Unione (Consiglio o Parlamento
europeo), al momento di adottare un atto legislativo, di delegare con quello stesso atto alla
Commissione il potere di adottare a sua volta degli atti non legislativi di portata generale che
completino o modifichino elementi non essenziali di quell’atto legislativo. Rispetto a questo,
definito comunamente “atto di base” , l’atto della Commissione sarà un atto delegato.
L’art 290 stabilisce d’aggiunta che l’atto di base dovrà delimitare esplicitamente gli obiettivi, il
contenuto, la portata e la durata della delega.
Esso inoltre indica alcune condizioni cui può essere soggetta l’attribuzione della stessa In
particolare è previsto che l’atto legislativo possa stabilire che il Parlamento europeo o il Consiglio
possano decidere di revocare la delega, ovvero che l’atto delegato possa entrare in vigore solo se
entro un certo termine. A questi fini, il Parlamento ed il Consiglio deliberano a maggioranza dei
propri membri, l’uno, a maggioranza qualificata, l’altro. La definizione dei meccanismi di controllo
è affidata al negoziato tra le due istituzioni che porta all’adozione dell’atto, il quale dovrà anche
stabilire a quale dei due meccanismi ricorrere nel caso concreto o se applicarli entrambi, visto che la
loro funzione on esclude questa possibilità, operando l’uno sul singolo atto delegato (l’obiezione) e
l’altro sul perdurare della delega in capo alla Commissione (la revoca). La Convenzione poi
stabilisce in particolare il potere di obiezione che il legislatore può riservarsi sugli atti delegati
adottati dalla Commissione. Esso dispone che questo dovrebbe essere esercitabile in linea generale
entro due mesi dalla notifica dell’atto delegato a Parlamento e Consiglio. Anche se la Convenzione
consente al che la Commissione, pur nel silenzio dell’art. 290 TFUE, a fronte di ragioni d’urgenza
legate alla protezione della salute o a crisi umanitarie, possa eccezionalmente adottare l’atto
delegato immediatamente salvo revocarlo a seguita di una successiva obiezione del Parlamento o
del Consiglio.
Va concluso il discorso rilevando che l’art 290 non esprime alcuna differenza nel funzionamento di
questi meccanismi ricollegabile al tipo di atto legislativo che conferisce la delega alla Commissione.
Esso in particolare non distingue se l’atto legislativo è stato adottato sulla base di una procedura
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legislativa ordinaria e di quella speciale. Per questo i meccanismi di controllo devono poter essere
attivati da ciascuna delle due istituzioni protagonista della procedura legislativa, indipendentemente
dal ruolo che ciascuna di loro ha avuto nella procedura. È però evidente che l’articolo va
interpretato nel senso che questi meccanismi debbano adattarsi al tipo di procedura legislativa
applicabile, diventando utilizzabili solo dall’istituzione che ha adottato l’atto legislativo di base.

10. b) La procedura di adozione di atti di esecuzione.

L’art 291 TFUE disciplina l’attribuzione della competenza a prendere a livello dell’Unione misure “
uniformi” di esecuzione di atti giuridicamente vincolanti, adottati o meno dalle istituzioni sulla base
di una procedura legislativa. La competenza di esecuzione spetta alla Commissione, con la sola
eccezione della PESC dove quella competenza è del Consiglio per espressa previsione dell’art 291.
Altri settori affidano il compito di prendere misure esecutive di un atto, eccezionalmente, al
Consiglio. Costituendo una deroga alla competenza generale di esecuzione riconosciuta dai Trattati
alla Commissione, questa decisione deve essere però motivata “ in modo circostanziato”.
La competenza della Commissione a dare esecuzione a disposizioni di un determinato atto
giuridicamente vincolante dell’Unione è in realtà disposta in astratto nello stesso art. 291 TFUE ma
il suo esercizio nel caso concreto richiede di essere attivato da un atto del Consiglio o del Consiglio
e del Parlamento. L’attribuzione di una competenza di esecuzione è fatta dallo stesso atto della cui
esecuzione si tratta, al quale spetta anche definire le modalità che la Commissione (o il Consiglio)
deve seguire nell’esercitare la competenza attribuitale. A differenza per quanto si è detto per gli atti
delegati, un regolamento a adottare secondo la procedura legislativa ordinaria deve preventivamente
fissare le regole ed i principi relativi alle modalità con cui gli Stati membri possono esercitare un
controllo sull’operato della Commissione.
In passato si affidava al Consiglio il compito di fissare anche in quel caso in un apposito atto i
principi e le norme su cui avrebbero dovuto essere basate le modalità di esercizio della competenza
di esecuzione della Commissione. Su questa base, nel 1999 era stata adottata una decisione del
Consiglio comunamente noto come decisione “comitologia” la quale prevedeva che l’emanazione
di misure esecutive da parte della Commissione poteva essere subordinata alla consultazione di un
comitato composto da rappresentanti degli Stati membri e delineava anche i differenti tipi e
procedure di comitato che l’atto di base avrebbe potuto decidere di applicare a questo fine nel caso
concreto.
Il nuovo regolamento (UE) del febbraio del 2011,riserva al Parlamento europeo e al Consiglio
unicamente la possibilità di eccepire in qualsiasi momento l’ “eccesso di delega” da parte di un
progetto di atto di esecuzione che la Commissione si accinga ad adottare. Quest’ultima ha il solo
obbligo, in tal caso, di riesaminare il progetto e di informare le due istituzioni se intende
modificarlo, ritirarlo o mantenerlo.
Il controllo degli Stati membri sull’esercizio da parte della Commissione delle sue competenze di
esecuzione rimane sostanzialmente imperniato, in base al reg. 182/2011, sul meccanismo delle
procedure di comitato che caratterizzavano la precedente disciplina di comitologia ma, ai sensi del
regolamento, un atto di base che preveda la necessità di condizioni uniformi di esecuzione di alcune
sue disposizioni può decidere che la Commissione debba adottare i conseguenti atti applicando una
delle due procedure di comitato previste dal regolamento.
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La prima di queste è la c.d. “procedura consultiva” ai sensi della quale la Commissione è


unicamente obbligata a sottoporre il progetto di misura esecutiva all’esame di un comitato e di
tenere poi in massima considerazione le opinioni emerse nel quadro di quell’esame o l’eventuale
parere espresso a maggioranza semplice dal comitato. L’altra procedura, denominata “procedura
d’esame”, riconosce una maggiore incisività all’intervento del comitato in quanto esso è chiamato a
pronunciare con un voto a maggioranza qualificata un parere che solo se è positivo consente
l’immediata adozione dell’atto di esecuzione da parte della Commissione. Laddove esso sia
negativo, tale atto non può essere adottato mentre se il comitato non riesce a formulare alcun parere,
la Commissione può adottarlo solo a condizione che esso non riguardi alcune materie sensibili come
fiscalità, servizi finanziari, protezione alla salute e alla sicurezza umana.

II. PARTE SECONDA. La tutela dei diritti.

 INTRODUZIONE.
Il complesso quadro normativo ed istituzionale si presta a determinare in capo ai destinatari
dell’azione dell’Unione, in particolare in capo a soggetti privati, una pluralità di situazioni
giuridiche che non possono ricevere da questo o grazie a questo un’apposita ed adeguata tutela.
Esso può contare non solo su un apparato giudiziario che non ha uguali, ma predispone altresì
strumenti destinati a garantire il rispetto della legalità all’interno dei quel sistema le cui esigenze
dell’ordinamento vogliono la pienezza della tutela giurisdizionale dei diritti. Le istituzioni
giuridiche di cui si discute possono essere lese non solo direttamente dalle norme dell’Unione e
nell’ambito del relativo ordinamento; esse possono esserlo anche nell’ambito degli ordinamenti
nazionali, in relazione agli effetti che quelle norme vi producono, o in conseguenza dei
provvedimenti che gli Stati membri adottano in esecuzione delle stesse. Sarà negli ordinamenti
interni che i privati dovranno chiedere adeguata tutela delle situazioni giuridiche, investendone il
giudice nazionale imparziale, che per questo motivo e in questo senso opera come “giudice comune
del diritto dell’Unione”.
Va peraltro aggiunto che la valutazione delle garanzie apprestate nell’ambito dell’Unione non va
operata solo con riguardo a quelle previste dai Trattati, ma anche tenendo conto di quelle accordate
nell’ambito degli Stati membri visto che è lo stesso Trattato di Lisbona a disporre che “gli Stati
membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale
effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione”. Agli Stati incombe l’obbligo di garantire
l’effettività del sistema destinato a garantire il rispetto del diritto alla tutela giurisdizionale.

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SEZIONE I. La tutela giudiziaria nell’ambito dell’Unione.

 CAPITOLO PRIMO. Considerazioni generali.

1. Premessa.

Le forme di tutela apprestate a livello dell’Unione sono ampie e molteplici e configurano un sistema
giurisdizionale assai articolato e complesso. Si tratta di un sistema che ha mantenuto nel tempo una
continuità ma che è stato soggetto ad inevitabili modifiche soprattutto strutturali senza tuttavia
subire sconvolgimenti circa il suo ruolo e le sue funzioni. Le innovazioni più significative nella
disciplina relativa alla Corte, furono introdotte dal Trattato di Nizza sebbene è stato il Trattato di
Lisbona a perfezionare ulteriormente il sistema rendendolo ancora più organico e compiuto.

2. Cenni alla tutela non giudiziaria. In particolare, il Mediatore europeo.

Gli strumenti di tutela non si esauriscono nelle vie giudiziarie ma ve ne sono anche di azionabili in
altro modo. Anzitutto va segnalata la possibilità offerta ai cittadini dell’Unione di rivolgere
petizioni al Parlamento europeo e, per questa via, anche di provocare l’istituzione di una
commissione parlamentare d’inchiesta. Tale possibilità è contemplata dall’art 226 TFUE, che ai
sensi del quale la Commissione di inchiesta può entro certi limiti esaminare “le denunce di
infrazione o di cattiva amministrazione nell’applicazione del diritto dell’Unione” da parte delle
istituzioni e degli Stati membri. Fini analoghi ha il ricorso al “Mediatore”, istituito dall’oggi art 228
TFUE, che è competente ad esaminare denunce del tipo indicato, ma solo se indirizzate nei
confronti delle istituzioni dell’Unione; egli riceve le denunce (ma può agire anche di ufficio)
provenienti da qualunque soggetto abbia sede in uno Stato membro e riguardanti casi di cattiva
amministrazione non solo delle istituzioni, ma di qualsiasi organo comunitario, ad eccezione di
quelli giurisdizionali, e purché esse non riguardino casi che formino o abbiano formato oggetto di
procedure giudiziarie. Si tratta dunque di un organo le cui funzioni mirano essenzialmente ad
accertare da un lato casi di cattiva amministrazione all’interno dell’Unione e dall’altro ad assicurare
ai soggetti interessati una qualche forma di tutela ove non ricorrano le condizioni per attivare i più
efficaci strumenti giurisdizionali. Successivamente, egli può inviare al Parlamento europeo e
all’istituzione interessata una relazione corredata di raccomandazioni, cui però né l’una né l’altra
sono tenuti a dar seguito.
Non disponendo di poteri vincolanti, il Mediatore ha incontrato difficoltà nella determinazione
dell’ambito di applicazione oggettivo del suo potere di indagine, dato che i testi parlano
genericamente di casi di “cattiva amministrazione”. Oggi il Mediatore può contare invece su un
punto di riferimento oggettivo nel c.d. “Codice europeo di buona condotta amministrativa”
applicabile a tutte le amministrazioni e a tutti i funzionari agenti dell’Unione che il Parlamento ha
approvato nel 2001 nell’intento di dare concretezza a questi principi.

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Va infine segnalata ,tra gli strumenti non giurisdizionali, anche la possibilità per i privati di
indirizzare un reclamo alla Commissione europea per denunciare le violazioni del diritto
dell’Unione commesse da autorità nazionali. Ciò al fine di indurre quella stessa istituzione ad una
procedura di infrazione prevista dagli stessi Trattati che può sfociare in un’azione davanti alla Corte
perché accerti l’inadempienza.

3. La tutela giudiziaria. L’istituzione di un organo giudiziario ad hoc. La Corte di giustizia. In


generale.

Quelli appena indicati non sono comunque strumenti di tutela particolarmente incisivi. Lo sono
molto di più quelli di carattere giurisdizionale, che fanno leva sull’apparato giudiziario di cui
l’Unione si è dotata. Fin dalle origini si è istituito un autonomo apparato in grado di assicurare
l’esercizio della funzione giurisdizionale, e di farlo nelle forme e con la pienezza dei poteri tipici
nei confronti delle stesse istituzioni comunitarie e degli Stati membri quanto dei singoli cittadini.
Per la prima volta in un ente internazionale, è stato assicurato l’esercizio della funzione
giurisdizionale da parte di un organo ad hoc, che afferma la propria competenza obbligatoria sulle
questioni rilevanti per la vita dell’ente medesimo e che presenta le caratteristiche di struttura e di
funzionamento di un vero proprio organo giurisdizionale. Sono gli stessi Trattati, del resto, a
stabilire che “la Corte di giustizia assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e
nell’applicazione” delle loro norme rispettive, rivelano come a tale istituzione si sia inteso
assegnare un compito che attiene manifestamente alle finalità proprie della funzione giurisdizionale.
Sono d’aggiunta presenti nell’ambito dell’Unione tutte le condizioni volte a rendere addirittura
necessaria una simile funzione e la stabile presenza di un organo deputato a esercitarla. In
particolare l’inevitabile nesso che, per le esigenze di integrazione perseguite dai Trattati europei,
lega l’attività delle istituzioni dell’Unione e quella degli Stati membri nei loro rapporti reciproci, ha
fatto sì che alla Corte fosse affidato il controllo del rispetto da parte di quegli Stati degli obblighi ad
essi incombenti, ma anche in senso inverso, nei confronti cioè delle istituzioni, come garanzia per
gli stessi Stati membri in relazione al corretto esercizio dei poteri loro attribuiti. Infine ,poiché
l’attività dell’Unione può spesso incidere sulle situazioni giuridiche degli individui, la Corte si
imponeva di garantire la tutela giurisdizionale di quei soggetti. Occorreva dunque creare un giudice
che operasse esclusivamente per l’Unione assicurando l’unicità della funzione giurisdizionale in
seno alle stesse.

4. Segue: Il ruolo svolto dalla Corte per il rafforzamento del sistema e delle sue garanzie. La tutela
dei diritti fondamentali.

Essa ha svolto un ruolo fondamentale per lo sviluppo dell’integrazione europea, incidendo in modo
profondo e qualificante, facendo del diritto un fattore decisivo ed anzi ‘costitutivo’ della costruzione
europea; svolgendo un ruolo non puramente giurisdizionale, ma di carattere strutturale, in quanto ha
influito sullo stesso modo di essere dell’ordinamento dell’Unione. È stata appunto la Corte a
rilevare i principi qualificanti. Il suo lavoro sulle disposizioni dei Trattati, interpretate e collegate
organicamente e funzionalmente ha valorizzato tali disposizioni, elevandole al livello di principi di
struttura o materiali in un quadro di insieme che ha permesso alla stessa Corte di definire il Trattato

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come la “carta costituzionale di una Comunità di diritto”. Una carta improntata sui principi di
democrazia,legalità e uguaglianza.
Alla nozione di ‘Unione di diritto’ la Corte ha dato sostanza imponendo rigorosamente a istituzioni
e Stati membri l’osservanza delle regole comuni, ma anche precisando e rafforzando la portata di
queste ultime in funzione del processo. Lo ha fatto per la salvaguardia del riparto di competenze
interne all’Unione, e quindi per il rispetto degli equilibri interistituzionali, che ha permesso a
ciascuna istituzione di far salve le proprie prerogative, di recuperare ruolo e responsabilità più
conformi alla missione generale ad esse conferite dai Trattati. Lo ha fatto ancora, con riguardo
all’affermazione di alcuni principi qualificanti della costruzione europea che hanno permesso a
quest’ultima di diventare quel sistema assolutamente originale che oggi conosciamo. Lo ha fatto per
quanto riguarda la tutela dei diritti fondamentali al livello di principi generali dell’ordinamento
giuridico dell’Unione. Lo ha fatto anche con riguardo alla tutela delle istituzioni giuridiche
individuali fondate sul diritto comunitario, ed in particolare a quelle dei diritti dei cittadini
dell’Unione, il cui specifico status ha ricevuto più contenuti e sostanza di prima. Detta tutela è stata
garantita nei confronti delle istituzioni dell’Unione attraverso il riconoscimento del diritto dei
privati di ricorrere contro ogni atto produttivo di effetti giuridici nei loro confronti. Ma essa è stata
garantita ai privati anche nei confronti degli Stati membri e perfino nei confronti del loro Stato
nazionale con la conseguenza che a tali soggetti è stato reso possibile invocare i diritti fondati su
quelle norme anche direttamente nei giudizi interni.
In definitiva, grazie alla sua autorità di interprete supremo del diritto dell’Unione e di garante del
rispetto di tale diritto e della sua applicazione negli Stati membri, la Corte ha potuto fin dall’inizio
esercitare un ruolo determinante non solo per assicurare lo sviluppo complessivo del sistema
comunitario ma anche per conformare tale sistema in coerenza con le finalità perseguite dalla
Comunità prima e dall’Unione dopo.

 CAPITOLO SECONDO. Organizzazione e funzionamento della Corte di giustizia dell’UE

1. Origini e sviluppi.

La storia della Corte di giustizia dell’UE si lega strettamente a quella del processo di integrazione
europea. La prima previsione di un organo giurisdizionale risale all’ormai estinto Trattato istitutivo
della CECA. I successivi Trattati di Roma (TCEE ed Euratom) ugualmente contemplavano la
creazione di una Corte di giustizia ma in realtà le due nuove Corti non vennero mai ad esistenza.
Con un’apposita “Convenzione relativa a talune istituzioni comuni alle Comunità europee”, firmata
ed entrata in vigore coi Trattati di Roma, fu infatti istituita una Corte di giustizia unica, “composta e
designata” conformemente alle pertinenti norme del TCEE e del TCEEA, la quale avrebbe
esercitato le competenze attribuite alle Corti previste da tali Trattati ed avrebbe sostituito la Corte
della CECA di cui pure ereditava le competenze. In origine , tuttavia, l’unicità era solo strutturale
poiché l’attività della Corte unica, pur essendo posta in essere dallo stesso organo, era imputabile di
volta in volta all’una o all’altra Comunità secondo che la Corte agisse come organo dell’una o
dell’altra. Essa, come si diceva, era “una e trina”. Grazie a tale costruzione si evitò non solo di

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appesantire la struttura istituzionale comunitaria ma soprattutto che rappresentasse una pluralità di


istanze giurisdizionali operanti ciascuna per proprio conto.
Entrata in vigore nel 1958, la nuova Corte di giustizia iniziava la propria giurisdizione a partire
dalla pubblicazione del regolamento di procedura e l’ha proseguita senza sostanziali variazioni
salvo per quanto attiene alla composizione dell’organo cresciuta di pari passo con l’aumento di Stati
membri. Nel 1989 la Corte è stata ‘affiancata’ da un nuovo organo, il Tribunale di primo grado un
numero (TPI) con competenza a giudicare in primo grado un numero di casi inizialmente assai
limitato, col tempo ampliato. Con il Trattato di Nizza, il Consiglio è stato autorizzato ad affiancare
al TPI organi giurisdizionali di primo grado competenti a conoscere di materie specifiche (le c.d.
<camere giurisdizionali>; dopo il Trattato di Lisbona: ‘tribunali specializzati’). Su questa base è
stato istituito il Tribunale della funzione pubblica (TFP) dell’Unione europea.
In questo modo, la Corte di Giustizia si connota sempre più come giudice di mera legittimità e
supremo garante dell’unità giuridica del sistema, mentre il Tribunale di primo grado tende ad
assumere il ruolo di giudice di diritto comune. Sebbene distinti quanto alla composizione, alle
attribuzioni e alle regole di funzionamento, gli organi menzionati sono tra loro strettamente
coordinati, e la loro configurazione unitaria è stata sancita dell’art 19 TFUE che riassume
all’interno dell’unica e complessiva Istituzione “Corte di giustizia dell’Unione europea”, tanto “la
Corte di giustizia” quanto gli organi (ossia il “Tribunale” e i “tribunali specializzati”) che prima
erano solo affiancati o (il primo) alla Corte o (gli altri) al TPI. Essi concorrono tutti ad assolvere “il
rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati”.

2. Gli organi: la Corte di giustizia.

Le norme relative alla composizione, al funzionamento e alle competenze della stessa sono
contenute, oltre che nei Trattati istitutivi, nel Protocollo sullo Statuto della CG regolamento di
procedura stabilito della stessa Corte, ma deve essere approvato dal Consiglio a maggioranza
qualificata.

a) La Corte è composta da un giudice per ogni Stato membro (e quindi da 28 giudici) assistiti nello
svolgimento delle loro funzioni da 11 avvocati generali (AG).
b) Compito degli AG è di “presentare pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena
indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che richiedono il (loro) intervento “.In precedenza le
loro conclusioni erano richieste in tutte le cause, ora invece è previsto che “ove ritenga che la causa
non sollevi nuove questioni di diritto, la Corte può decidere, sentito l’avvocato generale, che la
causa sia giudicata senza conclusioni “.
Il ruolo degli AG non si esaurisce nella presentazione delle conclusioni alla fine della fase orale del
processo; essi in realtà assistono la Corte in quasi tutti i passaggi delle procedura secondo i casi con
consultazioni, audizioni e pareri. Ugualmente membri della Corte ad ogni effetto e che uno status
identico a quello dei giudici, gli AG rappresentano un istituto assai peculiare, assimilabile al
procuratore generale presso la Corte di cassazione. Le loro conclusioni non costituiscono pareri di
un’autorità estranea alla Corte destinati ai giudici o alle parti, ma l’opinione di un membro
dell’Istituzione, motivata ed espressa pubblicamente. Per questo motivo anche se non partecipano

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alla fase deliberativa della sentenza, gli AG concorrono ugualmente al processo di elaborazione
della stessa e quindi allo svolgimento della funzione giudiziaria attribuita alla Corte.
c) I giudici e gli avvocati generali sono nominati per sei anni dai governi degli Stati membri tra
“personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza e che soddisfano le condizioni richieste
per l’esercizio delle più altre funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria
competenza”. Con il Trattato di Lisbona tuttavia la nomina è stata subordinata alla previa
consultazione di un comitato ad hoc, composto di sette personalità scelte tra ex membri delle Corte
e tra giuristi di notoria competenza.
Prima di assumere le loro funzioni, i membri della Corte prestano giuramento in seduta pubblica. La
loro indipendenza e la continuità nell’esercizio delle funzioni sono assicurate da un’apposita
disciplina contenuta nello statuto e nel regolamento di procedura, nonché dal “Codice di condotta”.
d) Il presidente della Corte è eletto fra e dai soli giudici. Egli rappresenta la Corte dirige le riunioni
generali vigila sul corretto funzionamento dei servizi dell’Istituzione e distribuisce le cause tra i
giudici. Di recente (2012) è stata istituita anche la funzione di Vicepresidente col compito di
coadiuvare il Presidente nell’esercizio delle sue funzioni. Anche il Vicepresidente è eletto fra e dai
soli giudici per un mandato di tre anni (rinnovabile). Spetta a lui decidere circa l’adozione delle
misure provvisorie e di urgenza previste dal Trattato.
e) Ai sensi dell’art 251 TFUE, in combinato con l’art 16 dello Statuto, la Corte si riunisce in
sezioni composte da tre o, nella maggior parte dei casi, da cinque giudici. Può in relazione
all’importanza della causa, riunirsi in grande sezione (quindici giudici); ed è anche tenuta a farlo se
lo richiedano uno Stato membro o un’istituzione dell’Unione che siano parti in causa. Si riunisce
invece in assemblea plenaria nei casi indicati dall’art 16 Statuto (giudizi di comportamento dei
membri di alcuni organi comunitari) e,sentito l’AG, ogniqualvolta reputi che un giudizio pendente
dinnanzi ad essa rivesta un’importanza eccezionale. In sede giurisdizionale, la Corte delibera in
camera di consiglio, in presenza dei soli giudici membri della formazione e sulla base dei voti
espressi della maggioranza degli stessi. Le deliberazioni restano segrete e quindi le opinioni
dissenzienti o individuali dei giudici non sono rese note.
f) La Corte che ha sede a Lussemburgo è assistita da un cancelliere da essa stessa nominato per un
periodo di sei anni (rinnovabile) e ne fissa lo statuto.
g) Il regime linguistico della Corte è disciplinato in modo autonomo rispetto a quello generale
dell’Unione. Molto sinteticamente viene previsto che tutte le lingue ufficiali dell’Unione sono
lingue processuali ; che in linea di principio la lingua processuale nei ricorsi diretti è quella del
ricorrente, nelle impugnazioni e nel riesame quella della decisione impugnata o oggetto di riesame,
nei procedimenti pregiudiziali quella del giudice del rinvio. Deroghe, tuttavia, possono essere
concesse dal Presidente della Corte in casi specifici.

3. Segue: Il Tribunale.

La Corte è affiancata dal Tribunale. Istituito nell’intento di assicurare il principio del doppio grado
di giurisdizione e per sgravare il carico di lavoro della Corte, specialmente per le cause che esigono
un esame dei fatti assai complesso, il TPI fu autorizzato inizialmente a giudicare in primo grado (e
quindi con riserva di impugnazione alla Corte per i soli motivi di diritto) unicamente le controversie
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d’impiego ed i ricorsi in tema di concorrenza. Le sue competenze sono state progressivamente


estese (sempre in primo grado) a tutti i ricorsi introdotti da persone fisiche o giuridiche e poi col
Trattato di Nizza si prevede che possa ulteriormente includervi alcuni tipi di ricorsi che
coinvolgono Stati membri ed istituzioni. Non si tratta tuttavia di un’elencazione tassativa;
indipendentemente delle norme dei Trattati, poi lo stesso statuto prevede che possa ulteriormente
includervi altre categorie di ricorsi. Inoltre la competenza del Tribunale può essere estesa “per
materie specifiche” anche ai procedimenti in via pregiudiziale, ferma restando la possibilità di
sottoporre al riesame della Corte le relative decisioni al fine di garantire l’unità e la coerenza del
diritto dell’Unione.
Il Tribunale si caratterizza per essere composto di soli giudici, la nomina di avvocati generali è solo
eventuale e decisa volta per volta per singole cause ma nella prassi molto rara; nonché per avere una
composizione variabile, il numero dei giudici è fissato non già nel Trattato, ma nello stesso Statuto
e quindi è più facilmente modificabile. Si è però imposto un numero minimo : “almeno un giudice
per Stato membro “.Per il resto, lo statuto ed il regime dei membri del TPI è quasi identico a quello
dei membri della Corte, anche se ai fini della loro nomina si richiede solo “la capacità per
l’esercizio di alte funzioni giurisdizionali “.Anche il TPI si organizza in sezioni (composte da tre o
cinque giudici) ma in determinati casi decisi dalla grande sezione (13 giudici) o in seduta plenaria.
Considerato il carico di lavoro, ed anche in vista di ulteriori competenze, il Consiglio ha autorizzato
il Tribunale, in casi tassativamente indicati, a “statuire nella persona di un giudice unico”.

4. Segue: I tribunali specializzati. Il Tribunale della funzione pubblica.

Con il Trattato di Nizza si autorizzava il Consiglio ad istituire, mediante un’apposita procedura,


delle “ camere giurisdizionali incaricate di conoscere in primo grado di talune categorie di ricorsi in
materie specifiche”. Il Trattato di Lisbona ha sostanzialmente confermato tale disciplina anche se ha
ridenominato le “camere giurisdizionali” come “tribunali specializzati”affidando l’istituzione non
già al solo Consiglio ma allo stesso e al Parlamento europeo in procedura legislativa, ed ha
precisato che essi sono “affiancati” al Tribunale. I ‘Tribunali specializzati sono composti da
membri, nominati dal Consiglio, che delibera all’unanimità, e scelti “tra persone che offrano tutte le
garanzie di indipendenza e possiedano la capacità per l’esercizio di funzioni giurisdizionali “.I loro
provvedimenti potranno essere oggetto di impugnazione dinnanzi al Tribunale per i “soli motivi di
diritto, o qualora la decisione sull’istituzione del Tribunale specializzato lo preveda, anche per
motivi di fatto”. Le conseguenti decisioni di quest’ultimo possono a loro volta essere
eccezionalmente oggetto di un particolare ricorso, c.d. “riesame” , innanzi alla Corte di Giustizia
“ove sussistano gravi rischi che l’unità o la coerenza del diritto dell’Unione siano compromesse”.

5. La procedura.

La procedura davanti alla Corte si svolge secondo regole comuni fatte salve le peculiarità legate alla
specificità del contenzioso.

a) Di regola, il procedimento si articola in due fasi, una scritta e una orale. La Corte e il giudice
relatore possono disporre la produzione di documenti o domande di chiarimenti ovvero di mezzi
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istruttori, quali perizie o l’assunzione di prove testimoniali. Contrariamente alla fase scritta, lo
svolgimento della fase orale è sostanzialmente simile in tutti i tipi di ricorso. Essa è eventuale ed è
aperta, solo qualora la Corte non si ritenga sufficientemente edotta sulla base delle memorie scritte.
In una successiva udienza vengono presentate le conclusioni dell’ AG la cui lettura segna la
conclusione della fase orale e il passaggio alla deliberazione della causa.
b) Regole procedurali specifiche sono poi previste, come anticipato, per il rinvio pregiudiziale.
L’atto introduttivo di questo procedimento è costituito dalla domanda del giudice nazionale, che
deve rispondere a precisi requisiti di chiarezza e completezza di informazioni, pena la sua
irricevibilità. La domanda di rinvio è notificata a tutti i soggetti legittimati a depositare entro due
mesi le proprie osservazioni: e cioè le parti del giudizio, gli Stati membri, la Commissione (che
interviene di regola in tutti i procedimenti) nonché, quando sono in causa atti da esse adottati, le
altre istituzioni. Ma i passaggi della procedura possono essere ridotti in alcuni casi. La Corte può
anzitutto accordare in via eccezionale un procedimento accelerato che comporta una rilevante
contrazione dei tempi processuali. Ma soprattutto va segnalata la c.d. “procedura pregiudiziale di
urgenza” istituita per i rinvii nel settore c.d. dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia (SLSG).
c) Nei procedimenti aventi ad oggetto ricorsi diretti l’atto introduttivo è il ricorso depositato dal
ricorrente presso la cancelleria della Corte entro i termini prefissati per i vari casi dai testi. Il ricorso
è notificato a cura della cancelleria del convenuto il quale ha due mesi di tempo per presentare un
controricorso cui l’attore può essere autorizzato a rispondere con una replica. In questa fase è
consentito a terzi di intervenire. Gli Stati membri e le istituzioni hanno il diritto di intervenire in
tutte le cause ; gli organi e organismi dell’UE possono farlo invece solo se mostrano di avere
interesse alla soluzione della controversia; i soggetti privati sono soggetti alla medesima limitazione
e non possono intervenire nelle cause instaurate fra Stati membri o tra istituzioni o tra gli uni e le
altre.
d) Conclusa la fase orale e udite, se del caso, le conclusione dell’AG, la causa passa in camera di
consiglio per decisione salvo che non vi sia stata una transazione o una rinuncia agli atti. La
decisione finale assume la forma della sentenza ovvero dell’ordinanza. La sentenze della Corte
hanno forza obbligatoria dal giorno della pronuncia; se comportano un obbligo pecuniario esse
possono anche costituire titolo esecutivo. Le sentenza dispongono anche sulle spese processuali
normalmente a carico della parte soccombente ma in taluni casi è possibile ammettere il gratuito
patrocinio. Essendo rese da un organo giurisdizionale di ultima istanza, le sentenze della Corte non
sono soggette ad impugnazione se non con mezzi straordinari (opposizione in caso di sentenza
adottata in contumacia del convenuto; opposizione di terzo).
e) Un’altra disciplina specifica viene poi adottata dal regolamento di procedura per l’impugnazione
delle sentenze del Tribunale innanzi alla Corte. L’impugnazione è consentita alle parti principali nel
termine di due mesi a decorrere dalla data della notifica della decisione impugnata e solo per motivi
di diritto. La Corte non potrà quindi riesaminare la valutazione dei fatti operata dal Tribunale, salvo
che non si imputi al Tribunale uno “snaturamento” degli elementi di prova. Inoltre, trattandosi di un
giudizio per così dire di Cassazione, le parti non possono sollevare nuovi motivi né riproporre le
questioni già decise dal Tribunale se non per denunciare i presunti errori di diritto nella relativa
valutazione. L’eventuale accoglimento del gravame comporta l’annullamento del provvedimento di
primo grado. In tal caso, la Corte può statuire sulla controversia “ qualora lo stato degli atti lo
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consenta “,oppure rinviare la causa al Tribunale, il quale sarà vincolato dai punti di diritto contenuti
nella pronuncia della Corte.
f) Nel caso sia invece investita di un ricorso contro sentenze emesse dal Tribunale in sede di
impugnazione di decisioni specializzati o in sede di procedimenti pregiudiziali, la Corte procede al
“riesame” del provvedimento impugnato. L’art 62 dello Statuto ha previsto che il primo avvocato
generale, allorché ritiene che esista un grave rischio per l’unità o la coerenza del diritto dell’Unione,
può proporre alla Corte di riesaminare la decisione del Tribunale. La proposta deve essere
presentata entro un mese a decorrere dalla pronuncia della decisione del Tribunale. La Corte decide
sull’opportunità o meno di riesaminare la decisione.

 CAPITOLO III. I giudizi sui comportamenti degli Stati membri.

1. Premessa.

Tra le segnalate ipotesi di competenza, quella che attiene al controllo sui comportamenti degli Stati
membri (il c.d. ricorso per inadempimento o procedura d’infrazione) assume un rilievo preminente.
I fini dell’Unione non potrebbero essere perseguiti se gli Stati membri non concorressero col
proprio impegno e non fornissero i necessari strumenti per la realizzazione degli obiettivi comuni. È
dunque a tal proposito giustificata l’esigenza di imporre il rispetto degli obblighi che incombono su
di essi e i Trattati si sono preoccupati di fissare appositi meccanismi per perseguire tale finalità e di
risolvere tali controversie nell’ambito delle procedure previste dallo stesso sistema autosufficiente.

2. I ricorsi della Commissione nei casi di infrazioni degli Stati membri. I presupposti generali.

Assumono ovviamente rilievo preminente le azioni promosse dalla Commissione contro uno Stato
membro per inadempimento degli obblighi per esso derivanti dal diritto dell’Unione. Le medesime
azioni infatti possono essere sì promosse anche da un altro Stato membro ma l’iniziativa della
Commissione ha un significato più intenso anche in ragione del ruolo istituzionale da essa svolto.
La procedura quindi viene normalmente attivata a seguito dell’iniziativa dell’esecutivo che vigila
sul rispetto dei Trattati. Più rari sono i casi in cui l’iniziativa è presentata dagli Stati membri; questi
piuttosto che affrontare direttamente la questione tendono a sollecitare l’azione della Commissione.
Oggetto delle procedure in esame è dunque l’accertamento della sussistenza di un inadempimento
da parte degli Stati membri degli obblighi ad essi derivanti dal diritto dell’Unione. Tali obblighi
sono quelli enunciati dai Trattati istitutivi ma anche dagli atti vincolanti adottati dalle istituzioni e
dagli accordi internazionali da queste stipulati e, ovviamente, vi rientra, il rispetto dei diritti
fondamentali sancito nella Carta di Nizza e di quelli garantiti dalla Convenzione di Roma (CEDU)
in quanto principi generali dell’ordinamento dell’Unione. Peraltro non può escludersi l’ipotesi che il
comportamento di uno Stato membro che, pur non contrastando con alcuna norma espressa, possa
pregiudicare la funzionalità degli organi comunitari, in relazione all’obbligo generale, che incombe
agli Stati, di collaborare alla realizzazione dei compiti dell’Unione e di astenersi da qualsiasi

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comportamento con essi configgente. La responsabilità per l’inadempimento incombe allo Stato
nella sua unità e nella sua complessità: che esso sia ascrivibile al governo o ad altri poteri
costituzionali, incluso quello legislativo e giudiziario; o agli apparati contrali o alla articolazioni
territoriali. L’inadempimento può concretizzarsi in un’azione o in un’omissione (qui la mancata
trasposizione di direttive comunitarie). La responsabilità che incombe allo Stato ha carattere
assoluto ed oggettivo; non rilevano né l’eventuale ‘colpa’ dello Stato agente, né la natura p la
gravità dell’inadempimento commesso, né l’assenza di un pregiudizio da questo provocato. Ad essa
lo Stato può sottrarsi solo in caso di difficoltà insormontabili provocate da cause di forza maggiore,
e per il periodo strettamente necessario per porvi rimedio. Uno Stato non può invocare norme o
prassi del proprio ordinamento interno o circostanze o difficoltà che si verifichino in
quell’ordinamento per giustificare un eventuale inadempimento. Dal pari, lo Stato non può invocare
un’infrazione compiuta da un altro Stato membro per giustificare misure incompatibili, adottare
unilateralmente a fini correttivi o di difesa. L’ordinamento dell’Unione esclude ogni forma di
reciprocità o di ritorsione.
Perché si possa escludere l’inadempimento occorre che il rispetto degli obblighi ad essi incombenti
sia assicurato dagli Stati non su un piano meramente formale ma in termini di effettività. Insomma
per adempiere alla trasposizione di una direttiva non occorre adottare la corrispettiva legge ad hoc
se i principi o il contesto giuridico generale nazionale ne assicurano la conformità alle sue
disposizioni.
Oltre che la sostanza del risultato, alla Corte interessa anche la chiarezza delle situazioni. Non si
possono tollerare situazioni di incertezza e ambiguità; una normativa interna in contrasto col diritto
dell’Unione non solo non deve essere applicata ma deve essere formalmente rimossa.
L’inadempimento può essere contestato anche se è solo parziale, purché sia attuale: deve sussistere
nel momento in cui è contestato a nulla rilevando che successivamente lo Stato vi abbia posto fine.

3. La procedura di infrazione: la fase precontenziosa.

In considerazione dell’importanza della materia, il Trattato definisce una disciplina dettagliata delle
varie fasi della procedura di accertamento della violazione commessa dagli Stati membri. Si può
dire che tale procedura si articola in due passaggi essenziali: una fase precontenziosa, che è nelle
mani della Commissione, essendo questa la sola a poter contestare l’inadempimento e poi
ricorrendo alla Corte in caso di persistenza dell’infrazione; una seconda fase, di natura giudiziaria,
nella quale per l’appunto entra in scena la Corte cui spetterà accertare l’effettiva sussistenza
dell’illecito e pronunciarsi sul comportamento dello Stato ed eventualmente imporgli le sanzioni.
La prima fase procede di regola ad iniziativa della Commissione che può avviarla d’ufficio o su
sollecitazione di uno Stato membro o di un soggetto privato. Spetterà alla Commissione valutare la
consistenza, la continuità e le conseguenze del comportamento illecito. Potrà verificarsi quindi che
la Commissione ritenga eccessivo o tempestivo avviare quella procedura, nonostante l’esistenza di
un illecito; così come può decidere di farvi ricorso. Ai fini dell’avvio della procedura in esame,
occorre solo che la Commissione ‘reputi’ sussistere l’inadempimento. Per queste ragioni la
Commissione non può essere obbligata ad avviare la procedura di infrazione né da parte di un altro
Stato membro né da parte di privati interessati. E,ancora, non è attribuito ai denuncianti il diritto di

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ricorrere alla Corte sulle successive scelte della Commissione e in particolare con riguardo al punto
se avviare o meno la procedura di infrazione.
La discrezionalità della Commissione è quindi piuttosto ampia e concerne anche la possibilità che
essa avvii la procedura anche a distanza di molto tempo dalla denuncia dell’inadempimento o da
essa rilevato d’ufficio. Ove comunque decida di contestare l’illecito, la Commissione avvia la fase
precontenziosa che si articola a sua volta in due fasi quella della c.d. lettera di messa in mora(o
diffida) e quella eventuale del “parere motivato”.

i) Con la prima la Commissione comunica formalmente allo Stato interessato l’apertura della
procedura e lo mette in condizione di presentare proprie osservazioni entro un termine fissato dalla
Commissione stessa. In realtà quest’ultima chiede spiegazioni allo Stato sull’inadempimento che
essa ritiene sussistere. Solo se insoddisfatta di tali spiegazioni l’esecutivo invia la lettera di messa in
mora che segna l’avvio formale della procedura. La fase che si apre con l’invio della predetta lettera
deve essere considerata essenziale e necessaria nella procedura in esame. Questo passaggio tende a
garantire il rispetto del diritto di difesa dello Stato interessato.
ii) Lo Stato membro non è tenuto a reagire alla lettera di messa in mora: ove però non risponda o
risponda con argomenti che non convincono la Commissione, questa può emettere un ‘parere
motivato’ con li quale ribadisce e precisa la propria posizione e sollecita lo Stato a por fine entro un
certo tempo (di solito due mesi) al comportamento contestato. Questo non ha carattere vincolante
per il suo destinatario, ma si limita a suggerire la cessazione del comportamento contestato. A
differenza degli altri parere “tipici”, oltre a dover essere adeguatamente motivato, tale parere
adempie a una specifica funzione nel quadro della procedura in esame e ne costituisce un passaggio
formale essenziale, anche se intermedio e perciò non conclusivo. Ed è per questo motivo che né
l’adozione né l’omissione del parere motivato possono essere oggetto di ricorso alla Corte.
L’assenza o il difetto della motivazione tuttavia rendono irricevibile l’eventuale ricorso
giurisdizionale della Commissione.

4. Segue: La fase giudiziaria.

Se, dopo la decorrenza del termine fissato, lo Stato membro non si conforma al parere motivato, la
Commissione può adire la Corte. Va precisato che tuttavia unico presupposto per il ricorso alla
Corte è l’inosservanza del parere mentre l’oggetto ne resta la violazione del diritto dell’Unione.
Come per i passaggi precedenti, anche la decisione sul se e quando introdurre il ricorso rientra nella
discrezionalità della Commissione. Questa è libera di procedere al ricorso giudiziario o di attendere
ancora o perfino di non procedervi affatto. E i testi non fissano alcun termine al riguardo lasciando
alla Commissione di valutare il momento più opportuno per impegnare la Corte. Nella prassi infatti
si lascia un ampio margine di tempo alla Commissione. Essa,tuttavia, non può ritardare la propria
decisione fino al punto di incorrere in uno sviamento di procedura o di rendere più difficile
l’esercizio dei diritto di difesa dello Stato membro in causa. Anche il giudizio sul punto se lo Stato
si sia conformato o meno al parere, o se, abbia posto fina alla trasgressione, è rimesso pienamente
alla Commissione, la quale decide liberamente se presentare o meno il ricorso giurisdizionale.

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La fondatezza del ricorso e l’interesse della Commissione a ricorrere, vengono meno solo se
l’adempimento è intervenuto entro il termine fissato dal parere. Ove esso intervenisse, anche in
pendenza del giudizio, la Commissione manterrebbe pur sempre un interesse all’accertamento
giudiziale dell’illecito e potrebbe quindi insistere nel ricorso per ottenere che sia riconosciuto che
uno Stato membro ha mancato a uno degli obblighi del Trattato. L’art 40 preclude alle persone
fisiche e giuridiche di intervenire nelle controversie fra Stati membri, fra istituzioni dell’Unione
oppure fra Stati membri da una parte e istituzioni dall’altra; perché quelle persone non solo non
hanno strumenti per imporre alla Commissione di avviare e proseguire la procedura esaminata, ma
neppure partecipare al giudizio che venga eventualmente instaurato a seguito della loro denuncia.
Inoltre la Corte può adottare provvedimenti urgenti, ad es, ordinare la sospensione dell’applicazione
di una normativa o di una prassi nazionale.

5. Segue: La pronuncia della Corte e i suoi effetti.

Ove accerti l’inadempimento, la Corte pronuncia una sentenza che nell’uso corrente viene definita
come di “condanna” ma in realtà è meramente dichiarativa in quanto esaurisce la sua funzione
nell’accertare l’esistenza dell’inadempimento. Questo perché l’obbligo dello Stato discende
comunque da disposizioni dei Trattati e non dalla pronuncia della Corte.
Spetterà quindi allo Stato decidere le misure e le modalità dell’adempimento. La Corte, come ha
chiarito, “non ha il potere di ingerirsi direttamente nella legislazione e l’amministrazione degli Stati
membri”. Questo tuttavia non toglie l’obbligo degli Stati di conformarsi pienamente alla sentenza
vigendo “per le autorità nazionali l’assoluto divieto di applicare una disposizione nazionale
dichiarata incompatibile col Trattato”. Destinatario dell’obbligo di osservare la sentenza è poi lo
Stato nella sua unità e non i singoli responsabili dell’attività ritenuta illecita dalla Corte. Tutti gli
organi dello Stato devono garantire l’esecuzione della sentenza; se si accerta l’incompatibilità di
talune disposizioni legislative di detto Stato, la sentenza implica, per le autorità che partecipano
all’esercizio del potere legislativo, l’obbligo di modificare tali disposizioni, per conformarle alle
esigenze del diritto dell’Unione.

6. Segue: I ricorsi per la sua inosservanza.

Nel caso in cui lo Stato non assicurasse la piena osservanza della sentenza, la Commissione
potrebbe presentare un nuovo ricorso alla Corte per l’inadempimento di tali obbligo. In passato,
questo avrebbe portato ad una nuova sentenza di accertamento dell’illecito e poi ad un altro ricorso
ancora. Nelle ipotesi di persistenza dell’inadempimento l’efficacia della procedura di infrazione non
era assai efficace.
Con il Trattato di Maastricht ulteriori miglioramenti sono stati apportati e ancora con il Trattato di
Lisbona. Grazie a tali modifiche la Commissione si è vista attribuire il potere di ricorrere
nuovamente alla Corte contro lo Stato doppiamente inadempiente, ma questa volta per chiederle di
imporre a suo carico una somma forfettaria o una penalità di cui la stessa Commissione propone
l’importo in funzione delle circostanze. E la stessa Corte non ha bocciato il sistema di calcolo che la
Commissione ha pubblicamente annunciato di quantificazione delle sanzioni. Secondo tale sistema,
l’importo della misura da richiedere l carico dello Stato deve essere calcolato in funzione di tre
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criteri fondamentali: gravità dell’infrazione; durata di quest’ultima; necessità di imprimere alla


sanzione un effetto dissuasivo onde prevenire le recidive. Il Trattato di Lisbona aggiunge infine una
disciplina per le ipotesi in cui l’adempimento riguardi la mancata comunicazione dei provvedimenti
nazionali di trasposizione di una direttiva adottata secondo la procedura legislativa. In tal caso, la
Commissione può chiedere l’imposizione delle predette misure già nel primo ricorso alla Corte.
Questa se però accoglie il ricorso deve mantenersi nei limiti delle richieste formulate dalla
Commissione quanto all’importo della sanzione.

7. I ricorsi di inadempimento promossi da uno Stato membro.

La procedura fin qui descritta può essere promossa anche da uno Stato membro per denunciare alla
Corte una violazione del diritto dell’Unione da parte di un altro Stato membro. Lo Stato che intenda
denunciare l’infrazione di un altro Stato membro deve infatti di regola prima di poter ricorrere alla
Corte rivolgersi alla Commissione. E ciò per permettere che il conflitto fra gli Stati si chiarisca
senza l’intervento della Corte.
Per l’avvio di tali procedure non occorre che lo Stato agente abbia subito una lesione di un proprio
interesse materiale; la legittimazione gli deriva automaticamente dalla sua posizione di Stato
membro. Ciò da un lato conferma che le controversie in questione non hanno natura internazionale
ma restano interne a un sistema e dall’altro consente agli Stati membri di concorrere direttamente ad
assicurare la tutela del diritto dell’Unione e il rispetto dei Trattati.
La procedura è avviata da una domanda dello Stato denunciante alla Commissione. In essa, lo Stato
non può limitarsi ad una generica denuncia, ma deve espressamente dichiarare di voler dare inizio
alla procedura, indicando i motivi su cui essa basa le proprie contestazioni. Ricevuta la domanda, la
Commissione deve darne comunicazione allo Stato chiamato in causa e istituire, fra questo e lo
Stato agente, un contraddittorio nel quale entrambi sono messi in grado di presentar le loro
osservazioni scritte e orali. Al termine del contraddittorio, la Commissione emette un parere
motivato, con il quale esprime il proprio giudizio. Il giudizio espresso dalla Commissione potrà
essere: interlocutorio, se essa non ritiene sufficientemente provate le affermazioni dello Stato che
l’ha adita o comunque non è in grado di assumere un atteggiamento definitivo in alcun senso;
favorevole alle tesi dello Stato accusato; o conforme alle pretese dello Stato che ha avviato la
procedura. Nei primi due casi a tale ultimo Stato non è preclusa la via del ricorso alla Corte ove
esso non concordi sul giudizio della Commissione. E nel caso in cui la Commissione accolga la tesi
dello Stato che l’ha adita, nel parere si constaterà l’illecito dello Stato chiamato in causa e lo
inviterà a prendere gli opportuni provvedimenti entro un certo termine. Il ricorso giurisdizionale
dell’altro Stato sarà possibile solo dopo il decorso di tale termine e sempre che intanto non sia stato
posto fine al comportamento illecito con l’avvertenza che se non lo fa il ricorso può essere proposto
dalla stessa Commissione. Qualora, invece, decorsi tre mesi dalla denuncia, la Commissione non
emetta il parere, lo Stato che l’ha sollecitata può comunque adire la Corte. È invece da escludere
che lo Stato che ha avviato la procedura possa adire la Corte prima del decorso di quel termine.

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 CAPITOLO IV. Il controllo sui comportamenti delle istituzioni dell’Unione.

1. Introduzione.

Oltre che sui comportamenti degli Stati membri, la Corte esercita un controllo giurisdizionale
variamente articolato ed esteso sui comportamenti degli organi dell’Unione europea. Detto controllo
assume una posizione di tutto rilievo e, in quanto permette di garantire il rispetto del principio di
legalità, costituisce forse la più efficace conferma della ricordata qualificazione dell’allora
Comunità europea come “Comunità (oggi Unione) di diritto”. Tale competenza si poi rivelata
strumento di tutela non solo dei diritti individuali ma altresì di sviluppo dell’intero sistema giuridico
dell’Unione. Nella sua proiezione all’interno di tale sistema essa costituisce una delle garanzie
essenziali del delicato equilibrio di poteri realizzato dai Trattati tra i diversi attori in esso operanti; e
nella sua proiezione esterna, uno strumento efficace per la tutela giurisdizionale dei soggetti lesi
dall’azione degli organi dell’Unione.

I. I ricorsi di annullamento.

2. Premessa.

Delle varie ipotesi di giurisdizione, quella relativa al controllo sulla legittimità è la più importante.
Viene in particolare in rilievo l’art. 263 TFUE che costituisce la disposizione centrale della materia.
In sintesi, essa attribuisce agli Stati membri e alle istituzioni dell’Unione, da una parte, e ai soggetti
privati dall’altra, il diritto di ricorrere alla Corte per motivi di legittimità contro gli atti delle
istituzioni al fine di chiederne l’annullamento.

3. La legittimazione passiva.

Oggetto del giudizio sono dunque i comportamenti delle istituzioni. E in effetti solo queste ultime
possono essere convenute innanzi al giudice dell’Unione, mentre non possono esserlo le autorità
nazionali, neppure quando adottano atti di esecuzione di norme dell’Unione.
Va segnalato peraltro che sul fronte delle istituzioni la disciplina dei Trattati ha subito
un’evoluzione. In passato la legittimazione passiva era limitata al Consiglio e alla Commissione, in
quanto a questi due organi era riservato il potere decisionale della Comunità, oggi, diversamente, è
stata progressivamente ampliando vuoi per il maggior potere riconosciuto al Parlamento vuoi per i
diversi indirizzi giurisprudenziali volti ad assicurare la più ampia tutela a fronte dell’azione
comunitaria. Sono così sottoposti al controllo della Corte anche gli atti emanati congiuntamente dal
Parlamento europeo e dal Consiglio con la procedura legislativa e quelli autonomamente adottati
dal Consiglio, dalla Commissione o dalla BCE nonché gli atti del Parlamento europeo e del
Consiglio destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. D’ aggiunta, il T. di Lisbona,
forte della passata giurisprudenza della Corte (per cui possono essere impugnati atti provenienti da
altri organismi se produttivi di effetti giuridici verso terzi) , ha esteso la legittimazione passiva a
tutti gli organi e organismi dell’UE (inclusa la Corte quando non opera in sede giurisdizionale).
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4. Gli atti impugnabili.

Se è oggi agevole determinare le istituzioni da cui promanano gli atti impugnabili altrettanto non
può dirsi circa l’individuazione di questi ultimi. Certo, alcune indicazioni, soprattutto in negativo, le
fornisce l’art. 263 TFUE quando prevede che sono impugnabili gli “atti legislativi” nonché gli atti
di alcune istituzioni “che non siano raccomandazioni e pareri” e quando esclude gli atti delle stesse
e degli organi dell’Unione che non siano “destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei
terzi”. La Corte quindi, possiamo riassumere, esercita un controllo di legittimità “sugli atti
legislativi”, sugli atti del Consiglio, della Commissione e della BCE, che non siano
raccomandazioni o pareri nonché sugli atti del Parlamento europeo e del Consiglio europeo
destinati a produrre effetti giuridici nei contri di terzi. Esercita quindi un controllo di legittimità
sugli atti degli organi o organismi dell’UE destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi.
Tutto ciò tuttavia non si risolve la nozione di atto impugnabile e il problema radicale di accertare se
quello che la Corte ha di fronte costituisca o meno un “atto” impugnabile.
È stata proprio la giurisprudenza della Corte ad apportare decisivi chiarimenti al riguardo. Anzitutto
essa ha precisato che, ai fini del controllo giurisdizionale, non rileva né la forma né qualsivoglia atto
che presenti la denominazione ufficiale (autoqualificandosi come regolamento,direttiva, decisione).
Ciò che deve interessare sono unicamente il suo contenuto ed i suoi effetti, vale a dire la sussistenza
di determinati requisiti sostanziali che consentano di qualificare detto “atto” come impugnabile e
poi, all’occorrenza, ricondurlo ad una delle ricordate tipologie.
Ancora più laborioso è stato l’individuare i requisiti idonei a qualificare un comportamento di
un’istituzione come atto impugnabile. E ancora una volta si è rivelata preziosa la giurisprudenza
della Corte. In estrema sintesi, può dirsi che la nozione di “atto impugnabile” che emerge da tale
giurisprudenza può riassumersi nella formula secondo cui sono impugnabili gli atti definitivi
emanati dalle istituzioni nell’esercizio del loro potere d’imperio e produttivi di effetti obbligatori
nei confronti di terzi. L’atto “deve presentarsi come un atto del collegio destinato a produrre effetti
giuridici, il quale rappresenti lo stadio finale del procedimento interno e mediante il quale questa
statuisca definitivamente, in forma che consenta di identificarne la natura”. Il comportamento
dell’istituzione deve tradursi in un atto giuridico che sia espressione del potere d’imperio
dell’organo; deve essere cioè atto autoritativo capace di produrre unilateralmente effetti obbligatori
nella sfera dei suoi destinatari innovando rispetto alle posizioni giuridiche preesistenti. Un
provvedimento che si limitasse a confermare o a dare esecuzione a un atto precedente non potrebbe
essere suscettibile di ricorso a meno che non sia intervenuto un fatto nuovo che abbia modificato la
situazione dell’atto precedente. Ad ulteriore precisazione, la Corte ha aggiunto che un atto è
impugnabile quando con esso l’istituzione prende una posizione definitiva rispetto ad una
determinata questione. Non sono quindi impugnabili gli atti che si pongono come passaggi
intermedi (atti preparatori) per l’emanazione dell’atto definitivo né gli atti destinati ad avere effetti
solo all’interno dell’istituzione, nel senso di rivolgersi ad uffici dipendenti stabilendone direttive.

5. I vizi degli atti. In generale.

In ossequio al principio di legalità, gli atti dell’Unione devono essere conformi alle norme
contenute nei Trattati o negli atti di applicazione degli stessi. La violazione di tali norme determina
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l’invalidità del provvedimento e la possibilità di far funzionare i rimedi all’uopo predisposti. Fra
questi l’annullamento dell’atto in via giurisdizionale il quale presenta senz’altro la più radicale
reazione all’eventuale esercizio illegale delle proprie funzioni da parte delle istituzioni dell’Unione.
L’annullabilità opera in presenza dei vizi che inficiano la validità degli atti ed è espressamente
prevista dai Trattati. È da ritenere, tuttavia, anche la teoria dell’inesistenza degli atti delle
istituzioni, ove questi risultino inficiati da vizi tanto gravi da travolgerne la stessa “esistenza
giuridica”.
Ed è lo stesso Trattato a precisare tale veste, elencando quali causa di invalidità dell’atto quattro
figure di vizi, che possono costituire altrettanti motivi di ricorso alla Corte. Esse coprono nella loro
reale portata tutti i difetti che possono inficiare la legittimità dell’atto: l’incompetenza, la violazione
di forme essenziali, la violazione del Trattato e lo sviamento di potere.

6. Segue: I singoli vizi.

i) Non occorre dir molto riguardo al vizio di incompetenza. Il vizio ricorre allorché un atto eccede i
poteri conferiti all’autorità che lo ha posto in essere. Nell’ambito dell’Unione, ciò può tradursi
nell’invasione delle attribuzioni di un’altra istituzione o addirittura nella fuoriuscita dalle
competenze dell’Unione ( a meno che non si configuri un’ipotesi di inesistenza dell’atto).
L’incompetenza costituisce un vizio molto grave, rilevabile quindi d’ufficio in quanto motivo di
ordine pubblico, ed invocabile in qualsiasi momento del procedimento.
ii) Anche il vizio di violazione di forme sostanziali non appare del tutto distinto da quello di
violazione del Trattato e di sviamento di potere. Ma la difficoltà deriva dal fatto che gli stessi testi
prescrivono talvolta alcuni requisiti di forma necessari ma si tratta di previsioni isolati le quali non
eliminano ogni dubbio circa l’essenzialità dei requisiti che prescrivono. E nello stesso sistema
dell’Unione il principio dominante è la libertà delle forme degli atti; ne consegue che la
qualificazione come “sostanziali” delle poche prescrizioni formali prevista dai Trattati deve essere
interpretata in termini restrittivi.
Ciò posto va detto che le rare previsioni normative che vengono in rilievo in questa materia
attengono da un lato alla procedura di formazione degli atti e dall’altro ai requisiti intrinseci degli
stessi. La prime concernono quei casi in cui è imposta dai Trattati la consultazione (o l’iniziativa) di
persone fisiche o giuridiche, degli Stati o di altri organi dell’Unione ai fini dell’emanazione di un
provvedimento. Ed in particolare, risulta dai testi che l’adozione di un atto che vede la
partecipazione di più istituzioni non può considerarsi validamente emanato quando non vi sia stata
la prescritta consultazione o iniziativa dell’altro organo. L’’effettiva osservanza’ dell’obbligo di
consultazione va verificata dalla Corte. Quanto ai vizi che attengono ai requisiti formali intrinseci
all’atto, sono rilevanti quelli che investono la composizione dell’organo, le modalità di votazione e i
quorum necessari, il rispetto delle norme relative al suo funzionamento, la scelta della base
giuridica dell’atto, la sua pubblicazione o notificazione, il relativo regime linguistico, ecc. Rilievo
preminente assumono a questo riguardo i vizi relativi al rispetto dell’obbligo di motivazione che i
testi prescrivono per gli atti dell’Unione, e la cui eventuale violazione è considerata così grave da
poter essere rilevata anche d’ufficio, come motivo di ordine pubblico. Tale obbligo, come ha
chiarito la stessa Corte, non trae origine da considerazioni di pura forma bensì ha lo scopo di dare

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possibilità alle parti di tutelare i loro diritti, alla Corte di esercitarne il controllo giurisdizionale e
agli Stati membri di sapere come l’istituzione abbia applicato il Trattato.
iii) Con il terzo motivo di ricorso, la violazione dei Trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa
alla loro applicazione, si passa a quei vizi che attengono non alla veste esterna degli atti, bensì alla
loro sostanza, alla loro ‘legalità interna’ e come tali quindi suscettibili di provocare un riesame del
contenuto materiale di quegli atti da parte della Corte. In linea molto generale, tale vizio tende a
racchiudere tutti i difetti che attengono alla legittimità di un atto, al punto da poter essere invocato
pressoché ad ogni occasione, anche in relazione a difetti che difficilmente potrebbero rinchiudersi
alla nozione di violazione di norme giuridiche. Alla luce della prassi giurisprudenziale, il vizio di
cui si discute riguarda i più numerosi e i più frequenti difetti degli atti, tanto quelli derivanti dalla
mancata o inesatta applicazione di una norma, quanto quelli concernenti la valutazione della
fattispecie concreta cui essa è stata applicata. Accertare l’esistenza di una violazione significa
esaminare i presupposti di fatto che hanno determinato l’adozione dell’atto medesimo, nonché le
valutazioni operate sulla base di quei presupposti dall’organo agente. Le istituzioni dell’Unione
godono di un largo margine di discrezionalità nella realizzazione dei loro compiti, sicché il
sindacato della Corte può tradursi nell’esercizio di un penetrante controllo sull’azione di quegli
organi (anche di carattere squisitamente politico).
Una specifica considerazione merita poi l’espressione violazione “dei Trattati o di qualsiasi regola
di diritto relativa alla loro applicazione” . Tale espressione conferma che ai fini della valutazione
della legalità di un atto non vengono in rilievo soltanto i trattati istitutivi, ma anche altre norme
giuridiche, ed in particolare: gli atti delle istituzioni, gli accordi stipulati dall’Unione, i principi
generali di diritto, siano essi comuni agli Stati membri o propri del sistema comunitario, e siano essi
individuati in astratto o sulla base dei richiami alle dichiarazioni e convenzioni internazionali o
attraverso la giurisprudenza della Corte.
iv) Per quanto attiene al vizio di sviamento di potere, di norma si considera ‘sviato’ il potere
esercitato per un fine diverso da quello in vista del quale esso era stato attribuito. L’atto è conforme
al dettato normativo quanto alla competenza dell’organo, alla forma, ai singoli elementi costitutivi.
Pur tuttavia esso contrasta con i fini perseguiti dalla norma sulla base della quale è stato emanato,
dato che l’organo agente ne ha fatto, intenzionalmente (o per errore), un’applicazione diversa da
quella voluta dalla norma medesima e contrastante con i principi che dovevano ispirare, in generale
o in concreto, la sua azione; quindi, pur nel generale rispetto della norma, si adotta un atto che ne
contraddice gli scopi, in quanto ispirato a considerazioni illecite o scorrette o inadeguata. L’accento
è posto sui ‘motivi’ che hanno guidato l’organo nell’esercizio dei suoi poteri, attraverso la ricerca
dell’elemento subiettivo, delle ‘intenzioni’ di chi ha posto in essere l’atto. La Corte può estendere
l’ambito dell’indagine esaminando altresì gli aspetti ‘obiettivi’ dell’atto; ma ciò non tanto perché
detti aspetti possano integrare di per sé uno sviamento di potere, quanto piuttosto perché essi
offrono indizi significativi per rilevare una ‘deviazione’ dell’organo del quadro degli obiettivi che la
norma lo autorizzava a perseguire. Ricostruendo lo sviamento attraverso fattori obiettivi, dunque la
Corte ha finito col dare a tale vizio un contenuto più ampio rispetto alla nozione classica.

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7. La legittimazione attiva: i) delle istituzioni; ii) degli Stati membri.

Legittimati ad agire sono le istituzioni dell’Unione, gli Stati membri e i soggetti di diritto interno.

i) La legittimazione attiva delle istituzioni è una conseguenza dell’articolata struttura dell’Unione e


del delicato equilibrio di poteri tra i suoi organi. Ciò spiega il carattere ‘pieno’ ed ‘obbiettivo’ del
ricorso, cioè il fatto che nessuna specifica limitazione è ad esso posta dai testi quanto agli atti
impugnabili e ai motivi di impugnazione, e anche che la sua ricevibilità non è condizionata alla
sussistenza di un interesse ad agire in capo all’organo ricorrente. Quanto alla determinazione delle
istituzioni legittimate a proporre un ricorso d’annullamento, la disciplina ha subito un'evoluzione
significativa. Inizialmente il diritto di ricorso era concesso solo al Consiglio e alla Commissione,
ma la situazione è cambiata a seguito della giurisprudenza della Corte e dell'evoluzione del riparto
delle competenze interistituzionali. Successivamente si è esteso quel diritto alla Corte dei conti, alla
BCE e al Comitato delle Regioni, sia pur limitatamente alla difesa delle loro prerogative.
ii) Analoga disciplina è riservata al ricorso degli Stati membri. Questi, sono ‘ricorrenti
privilegiati’, cioè che la loro legittimazione attiva è piena e soprattutto non sono tenuti ad allegare
un interesse materiale per chiedere l’annullamento dell’atto impugnato (anche se non significa
ignorare che la loro azione è comunque legata alla tutela di loro interessi, questo è ovvio). La
legittimazione ad agire è riservata allo Stato nella sua unità ed in particolare alle autorità di
governo; essa non spetta quindi ai singoli organi ( tranne la parziale eccezione in materia di
sussidiarietà dei parlamenti nazionali), né alle articolazioni interne dello Stato (regioni, comuni
ecc.). Queste ultime potranno ricorrere alla stregua una persona giudicata ai sensi della disposizione
relativa ai ricorsi dei privati.

8. Segue: iii) dei soggetti privati.

Anche i soggetti di diritto interno (i c.d. “privati” o “le persone fisiche e giuridiche”), possono
sollecitare il controllo della Corte sulla legittimità degli atti dell’Unione.
È questa indubbiamente la più'importante fra le varie forme dirette di garanzia apprestate dal
sistema giurisdizionale dell’Unione per i soggetti in questione e più in generale la risposta offerta da
quel sistema al problema della tutela giurisdizionale degli individui presso istanze internazionali. È
vero che i ricorsi di questi incontrano delle limitazioni ma queste non discendono da una presunta
necessità di armonia con i classici schemi di un diritto “interstatale” quanto da esigenze
corrispondenti a quelle che giustificano le analoghe limitazioni esistenti nei diritti interni degli Stati
membri. Per questi stessi motivi anche i Trattati hanno escluso ogni idea di ‘azione popolare" ed
hanno invece imposto alcune specifiche condizioni per la ricevibilità dei ricorsi.
Il Trattato non si è accontentato di subordinare l'ammissibilità del ricorso dei privati alla condizione
che essi possano invocare una lesione attuale e diretta di un interesse giuridicamente tutelato. Esso
ha imposto ulteriori limitazioni. Nel sistema precedente, la disposizione corrispondente all'attuale
art 263 TFUE, prevedeva che le persone fisiche e giuridiche potevano impugnare: le decisioni prese
nei loro confronti; le decisioni che appaiono come regolamenti ma che concernono direttamente e
individualmente il ricorrente; e le decisioni prese nei confronti di altre persone, ma che del pari

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concernono il ricorrente direttamente e individualmente. Anche tale disposizione dunque imponeva


un primo limita quanto all’individuazione degli atti impugnabili. La disposizione conferiva ai
privati una piena ed indiscutibile tutela giurisdizionale solo contro quelli aventi natura di decisioni;
la tutela appariva invece molto limitata, almeno sulla carta, rispetto alle direttive,raccomandazioni e
pareri. E, ancora, come si è detto, anche rispetto agli atti impugnabili (decisioni, essenzialmente)
non bastava che l'atto rientrasse tra quelli che il ricorrente aveva il diritto di impugnare, occorreva
che questi ne fosse "direttamente’ e ‘individualmente’ colpito. L’esatto significato di questi avverbi
non era affatto pacifico ed è stato poi chiarito da una giurisprudenza della Corte. Un atto è riferibile
‘individualmente’ ad un soggetto quando lo riguarda come singolo, e non inserito in una generalità
di soggetti. Lo riguarda individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di
determinate qualità personali; occorre però che la posizione sia specificatamente qualificata,
differenziandosi da quella della generalità dei soggetti. Mentre, un atto riguarda "direttamente" il
ricorrente quando i suoi effetti in capo a quest'ultimo si realizzano in conseguenza diretta
dell’emanazione dell'atto stesso, e quindi indipendentemente dall'intervento dl'altri soggetti o di altri
provvedimenti.
La Corte sottolineò tuttavia che non era nei suoi poteri stravolgere il dato letterale dell’art. 230
TCE. E, secondo la nuova disciplina dell’art. 263 TFUE, una persona fisica o giuridica può ora
proporre un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e che
non comportano alcuna misura di esecuzione. Tale disposizione abbandona il sistema
dell’indicazione limitativa degli atti tipici impugnabili, allargandone la gamma al di là delle
‘decisioni’ e dei ‘regolamenti’. Tali atti sono però impugnabili solo se presi nei confronti del
ricorrente o,in caso diverso, se lo riguardano direttamente e individualmente. Ma l’aspetto più
interessante è che viene lasciata cadere per i ricorsi contro gli ‘atti regolamentari’ la condizione
della lesione ‘individuale’ della situazione giuridica del ricorrente, dato che si esige solo che l’atto
non comporti misure di esecuzione. In effetti, se tali misure sono previste, il privato potrà tutelarsi
impugnandole direttamente, secondo che esse competano all’Unione o agli Stati membri, innanzi ai
giudici dell’uno o degli altri, e per questa via potrà mettere in causa anche l’atto regolamentare: nel
primo caso attraverso l’eccezione di legalità prevista dall’art. 277 TFUE ; nel secondo caso
sollecitando il giudice nazionale a sottoporne la validità alla Corte di giustizia attraverso la
procedura pregiudiziale.
Si può quindi riassumere che, in base alla nuova disciplina, per valutare la ricevibilità di un ricorso
di una persona fisica e giuridica contro un atto dell’Unione che non sia adottato nei suoi confronti,
la Corte deve anzitutto accertare se si è in presenza di un “atto regolamentare”. Se la risposta è
negativa perché si tratta di un “atto legislativo” o di un atto a portata individuale, il ricorrente dovrà
dimostrare di essere stato colpito direttamente ed individualmente. Se invece la risposta è negativa,
la Corte deve ulteriormente verificare se l’atto si indirizza direttamente al ricorrente e non comporta
misure di esecuzione. Se è così il ricorso sarà ricevibile, se invece quelle misure sono previste e
riguardano il ricorrente, questi potrà attaccare direttamente l’atto regolamentare solo se dimostra di
esserne stato colpito non solo direttamente ma anche individualmente.

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9. Il ricorso: termini ed effetti.

Il ricorso deve essere presentato entro due mesi a partire dalla pubblicazione dell’atto o dalla
notifica dello stesso al proprio destinatario o comunque dal momento in cui il soggetto ne ha avuto
conoscenza. A questo termine vanno aggiunti i c.d. termini di distanza vale a dire un termine
forfettario di 10 giorni in ragione della distanza dalla sede dalla Corte.
Il rispetto del termine di presentazione del ricorso è una regola di ordine pubblico, rilevabile
d’ufficio. Essa mira “ a garantire la chiarezza e la certezza delle situazioni giuridiche”. Un ricorso
intempestivo è dunque ricevibile qualora il ricorrente provi che il mancato rispetto di tale regola è
dovuto ad un errore scusabile, ad un caso fortuito o di forza maggiore. Va precisato che la
proposizione del ricorso non sospende l'esecuzione dell'atto impugnato, ha una forza obbligatoria
assoluta ai provvedimenti delle istituzioni. Fino al loro annullamento ad opera della Corte, e salvo
l'eventuale revoca da parte delle istituzioni che li hanno emanati, quegli atti esplicano una piena
efficacia. La Corte può tuttavia concedere in via provvisoria la sospensione dell’esecuzione dell'atto
“quando reputi che le circostanze lo richiedano”.

10. Segue: La portata del sindacato della Corte. La competenza di piena giurisdizione.

In sede di esame dei ricorsi di annullamento degli atti dell’Unione, la Corte esercita un controllo di
mera legittimità. Ciò significa che le è precluso il sindacato sulle scelte di merito che sono alla base
di quegli atti. Va d’aggiunta segnalato che oltre alla giurisdizione di legittimità,che costituisce la
regola generale del contenzioso dell’Unione, i Trattati prevedono altresì che una “competenza
giurisdizionale anche di merito” possa essere attribuita alla Corte dai regolamenti dell’Unione
quando istituiscono sanzioni come è avvenuto del resto coi regolamenti in materia di concorrenza.
A tal fine la Corte è legittimata ad esaminare sotto ogni profilo la questione che le viene sottoposta.
Essa può ovviamente accertare la legittimità dell’atto impugnato sotto il profilo formale ma questo
può non risultare valido se inficiato sul piano sostanziale. In tal caso la Corte è autorizzata ad
esercitare un pieno potere di riesame della questione che le è sottoposta e può in seguito annullare
l’atto impugnato sia modificarlo fissando in diminuzione o in aumento la misura delle sanzioni.

11. La sentenza di annullamento.

In caso di accoglimento del ricorso, la Corte dichiara “nullo e non avvenuto l’atto impugnato”
tuttavia ove lo reputi necessario, essa può precisare “gli effetti dell’atto annullato che devono essere
considerati definitivi”.
La Corte non ha alcun potere di condanna nei confronti dell'istituzione convenuta, non può imporle
alcun comportamento specifico, non può modificare o sostituire l’atto impugnato; essa può solo
pronunciare l’annullamento di tale atto. La sentenza che pronuncia l'annullamento non esaurisce i
suoi effetti nell'ambito del giudizio e limitatamente alle parti in causa, ma esplica una efficacia
assoluta, in quanto elimina l’atto dal mondo del diritto con effetti erga omnes e sin dal momento in
cui è stato emanato. È proprio sotto questo profilo che la Corte “dichiara nullo e non avvenuto l’atto
impugnato”. Sul piano processuale,dunque, l'annullamento dell'atto preclude a chiunque la
presentazione di un nuovo ricorso, perché l’efficacia della sentenza si dispiega anche al di là delle
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parti in causa. L'atto viene considerato come "non avvenuto”; il che significa che deve essere
ricostituita la situazione preesistente all'emanazione dell'atto, eliminando gli effetti da esso già
prodotti e che sopravvivono al momento del suo annullamento.
Non sempre però il ripristino della precedente situazione si presenta possibile e opportuno, infatti
sebbene si parli di atto "non avvenuto", in realtà fino al momento della sentenza quest'ultimo ha
prodotto normalmente i suoi effetti, alcuni dei quali possono essersi già del tutto esauriti, sicché
risulta impossibile ristabilire interamente la situazione preesistente all'emanazione dell'atto. Viene
così data alla Corte dal Trattato la facoltà di precisare “ove lo reputi necessario”, gli effetti dell’atto
annullato che devono essere considerati come definitivi. Viene dato così alla Corte il potere di
tenere in vita una parte degli effetti prodotti dall'atto ed anzi di creare essa stessa tali effetti: questi
derivano proprio dalla pronuncia giurisdizionale. Si tratta di una vera a propria sentenza dispositiva
della Corte. E va aggiunto che la giurisprudenza ha provveduto ad ampliare di molto le ipotesi in
cui detto potere può essere esercitato. In origine si limitava l’ipotesi all’annullamento dei
regolamenti includendo anche i casi di annullamento di altri atti (come le direttive e perfino le
decisioni). L’ipotesi diversa è quella dell’annullamento parziale dell’atto, cioè quando è divisibile
quanto alle sue parti o anche ai suoi effetti (es. annullamento limitato ad una o più delle sole
disposizioni dell’atto che siano state impugnate; o annullamento di un atto con più destinatari per
gli effetti prodotti nei confronti del solo ricorrente). L’istituzione da cui emana l’atto annullato deve
prendere i provvedimenti necessari ad assicurare la piena osservanza della sentenza, ponendo in
essere un complesso di attività tali da assicurare, nei limiti del possibile, il ripristino della situazione
esistente prima dell’emanazione, con l’emanazione dei nuovi provvedimenti o con la revoca di altri
con effetto ex nunc (cioè da ora in poi) o addirittura con effetto retroattivo.

12. L’accertamento incidentale della illegittimità di un atto.

Il sistema delle garanzie giurisdizionali contro gli atti illegittimi dell'Unione non si esaurisce con
l'impugnativa diretta di tali atti, ma è completato dalla ulteriore possibilità di un controllo sulla
validità degli stessi (oltre che in via pregiudiziale) in via incidentale.
Si prevede la possibilità che una parte (ma non è escluso che possa farlo di ufficio anche la Corte)
eccepisca l'illegittimità di un atto dell'Unione in occasione di un giudizio nel corso del quale tale
atto venga in rilievo, al fine di provocarne, se non l’annullamento, dato il carattere incidentale
dell'accertamento, almeno la disapplicazione nel procedimento in corso. L’eccezione in parola è
peraltro subordinata alla sussistenza di varie condizioni. Anzitutto essa non può essere utilizzata per
aggirare il sistema dei ricorsi di annullamento: sicché non potrà essere sollevata da un soggetto che
avesse avuto titolo per chiederne direttamente l’annullamento alla Corte. Occorre inoltre che la
controversia oggetto del giudizio “metta in causa” direttamente l’atto il che significata che deve
esserci un nesso giuridico diretto tra l’atto impugnato e quello oggetto dell’eccezione e che tale
nesso deve avere una rilevanza decisiva e diretta per la soluzione della questione principale.
Per gli atti di cui si può eccepire in via incidentale l’illegittimità, l’art 241 CE indicava solo quelli di
tipo regolamentare, ma la Corte aveva già ampliato la sfera di applicazione della norma, riferendola
a tutti gli atti che producessero effetti analoghi ai regolamenti. Nel Trattato di Lisbona poi è stato
generalizzato per tutti gli atti di portata generale adottati da qualsiasi istituzione, organismo o

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organo dell’Unione. Nessun limite è posto quanto ai soggetti che possono sollevare l’eccezione, né
quanto ai motivi invocabili per chiedere l’inapplicabilità dell’atto.
Per quel che concerne, infine, gli effetti dell’accertamento incidentale dell’illegittimità di un atto,
consistono nella mera ‘inapplicabilità’ dello stesso nel giudizio in corso, quindi incidono
sull’efficacia dell’atto solo ai fini di quel giudizio e solo per gli aspetti dell’atto che vengono in
rilievo. In altri termini, la disapplicazione dell’atto non ha efficacia ex tunc ed erga ormnes ma
produce il più limitato effetto di operare ex tunc e fra le parti in causa.

II. I ricorsi in carenza.

13. Condizioni generali.

Altra ipotesi di controllo giurisdizionale sui comportamenti degli organi dell’Unione, riguarda non i
comportamenti attivi, ma quelli omissivi. Una violazione del diritto dell’Unione può avvenire non
solo da un comportamento positivo, ma anche dall’estensione da un’azione prevista dai testi. Il
Trattato, con riguardo alle ipotesi in cui gli organi dell’Unione si astengano dall’emanare un atto,
consente agli Stati membri, alle istituzioni e alle persone fisiche e giuridiche di adire la Corte, dopo
aver messo in mora l’istituzione per far constatare l’illegittima inazione di quest’ultima.
Le istituzioni dell’Unione alle quali può essere contestata l’omissione sono in effetti tutte quelle
che, in virtù delle loro specifiche competenze, possono, attraverso i loro comportamenti positivi o
negativi, incidere sugli interessi tutelati dal diritto dell’Unione. Il ricorso può essere proposto solo
ove tali istituzioni “si astengano dal pronunciarsi”, “in violazione dei Trattati”. Di illegittima
inazione possa parlarsi solo quando l’istituzione abbia l’obbligo di provvedere, non quando abbiano
il mero potere di farlo; diversamente che per i ricorsi di annullamento, il ricorso è consentito in tutte
le ipotesi in cui sia prevista l’emanazione di un atto, senza distinzione fra i diversi tipi di misure,
neppure in relazione all’efficacia, vincolante o meno. Esclusi quindi sono gli atti meramente interni
alle istituzioni che hanno carattere organizzativo nonché i meri comportamenti materiali delle
istituzioni (raccomandazioni, pareri, nonché le proposte della Commissione).
Quanto ai motivi di ricorso gli interessati ricorrono alla violazione dei Trattati o dei regolamenti di
applicazione. È l’unico mezzo di cui possono valersi poiché, data la mancanza di un atto, non può
parlarsi né di competenza, né di violazione di forme.
Legittimati a ricorrere contro l’inazione degli organi comunitari sono gli Stati membri, le altre
istituzioni e i soggetti di diritto interno, ma sussiste tra gli stessi una disparità di trattamento. Gli
Stati membri godono del più ampio potere d’azione: sono legittimati a contestare l’omissione di
tutti gli atti; il loro ricorso è rivolto alla tutela del diritto obbiettivo, e non quindi non risulta
condizionato all’esistenza di un interesse materiale leso dall’azione degli organi comunitari. Ma
ricorrenti privilegiati sono ugualmente le istituzioni comunitarie, cui è concesso un diritto d’azione
altrettanto ampio. Quanto ai soggetti di diritto interno, essi incontrano limiti, possono solo
contestare all’istituzione “di aver omesso di emanare nei loro confronti un atto che non sia una
raccomandazione o un parere”. Il che significa che quei soggetti possono adire la Corte solo nel
caso in cui l’atto omesso avrebbe dovuto avere natura di decisione, quindi escludendo le
raccomandazione e i pareri; escluse le direttive che possono essere indirizzate solo agli Stati
membri, potrebbero venire in considerazione solo i regolamenti e le decisioni. Ma questi hanno
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carattere generale e non possono rivolgersi a singoli destinatari. Non restano dunque che le
decisioni per le quali il ricorso contro la loro omissione è ricevibile anche se l’atto di cui si chiedeva
l’adozione non avrebbe dovuto indirizzarsi formalmente al ricorrente, purché sia dimostrato che
esso avrebbe interessato quest’ultimo direttamente ed individualmente.

14. Gli aspetti procedurali.

Il ricorso in carenza è subordinato al corretto espletamento di una procedura precontenziosa. I


Trattati esigono la previa messa in mora dell’istituzione contro a cui inazione si intende ricorrere,
sia per darle la possibilità di impedire il ricorso giurisdizionale adottando l’atto, sia per permettere
che sia fissato, con riferimento ad una data precisa, il momento di decorrenza dei termini di ricorso.
La messa in mora (o diffida) deve essere formulata chiaramente come una diffida che tende ad
avviare la procedura di contestazione dell’inazione; e deve indicare con precisione il provvedimento
la cui emanazione si invoca, dato che il ricorso può avere per oggetto unicamente il rifiuto di
adottare l’atto che l’istituzione è stata diffidata ad emanare. Il mancato rispetto di tali condizioni
costituisce un motivo di irricevibilità del ricorso. Dalla messa in mora – e più precisamente dal
giorno successivo a quello in cui l’istituzione adita ne ha avuto conoscenza – decorre un termine di
due mesi, entro il quale la stessa istituzione può adottare il provvedimento richiesto ed impedire
così il ricorso giurisdizionale. Quid juris se non accade? Nell’estinto Trattato TCECA, il silenzio
dell’istituzione era assimilato ad una ‘decisione implicita di rifiuto’, impugnabile come tali dinnanzi
alla Corte. Ora si prevede che se, decorso il termine, l’istituzione non abbia ‘preso posizione’,
l’interessato ha altri due mesi per presentare un ricorso alla Corte. Decorso il termine di due mesi
senza che sia stata soddisfatta la richiesta di agire, la Corte può essere adita con un ricorso per
carenza; e ciò anche se successivamente l’istituzione dovesse prendere posizione perché in tale
eventualità il ricorso sarebbe ugualmente ricevibile.
La sentenza della Corte che accoglie il ricorso ha natura di sentenza meramente dichiarativa
dell’illegittimità del comportamento omissivo. Per ciò i suoi effetti sono come quelli delle sentenze
di annullamento; l’istituzione deve prendere i provvedimenti necessari ad assicurare la piena
osservanza della sentenza. Ma in questo caso la portata degli obblighi è facilmente definita: per
osservare il giudicato basterà infatti prendere il provvedimento di cui è stata contestata l’omissione.

III. L’azione di danni.

15. Caratteristiche e specificità di tale azione.

Altro strumento di tutela diretta nei confronti dei comportamenti delle istituzioni comunitarie è la
previsione di un’apposita azione per il risarcimento dei danni nei confronti di queste ultime. In
materia di responsabilità extracontrattuale, “ l’Unione deve risarcire i danni cagionati dalle sue
istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni”. Anche le azioni promosse ai fini di
tale risarcimento rientrano nella competenza (in prima battuta del TPI e poi) della Corte.
L’azione di danni è stata concepita dal Trattato come “un rimedio dotato di una propria funzione
che lo distingue dalle altre azioni esperibili, e sottoposto a condizioni di esercizio che tengano conto
del suo oggetto specifico”. Essa, a differenza dei ricorsi per annullamento ed in carenza, è diretta
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non a far constatare l’illegittimo comportamento di un’istituzione con effetti erga ormnes ma al
risarcimento dei danni da esso provocati. Peraltro, nella prassi le due azioni vengono quasi sempre
promosse congiuntamente ma proprio in ragione della reciproca autonomia, l’irricevibilità del
ricorso di annullamento non comporta l’automatica irricevibilità dell’azione di danni.
Legittimate a proporre il ricorso sono le persone fisiche o giuridiche, nonché gli Stati membri, senza
distinzione, questa volta, tra ricorrenti privilegiati e non. È da escludere invece che a promuovere
l’azione possano essere le stesse istituzioni comunitarie, dato il rapporto di immedesimazione tra
queste e la Comunità. Quanto alla legittimazione passiva, spetta a tutte le istituzioni ed organi cui
possa essere imputato il comportamento illecito che ha provocato il danno, e sarà ciascuna di esse (e
non la sola Commissione) a rispondere (e a stare) in giudizio in questi casi ferma restando la regola
secondo cui di fronte a giudici di Stati membri o di Stati terzi, l’Unione è rappresentata dalla
Commissione. Ciò, anche quando l’azione è promossa per i danni cagionati dagli agenti delle
istituzioni “nell’esercizio delle loro funzioni” perché in tal caso starà in giudizio l’istituzione di
appartenenza dell’agente.

16. Le condizioni per la sua promozione.

Quanto alle condizioni a cui è subordinata la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, il Trattato


richiama “i principi generali comuni ai diritti degli Stati membri” per l’identificazione di quelle
condizioni.
In particolare, si ha responsabilità aquilana dell’Unione ove si accerti la contestuale presenza dei
seguenti presupposti: l’illiceità del comportamento contestato alle istituzioni, l’esigenza di un danno
e un nesso di causalità tra quest’ultimo e il comportamento contestato. Alla prima condizione, si fa
riferimento alla ‘illiceità’ del comportamento contestato, e quindi non necessariamente alla
violazione di norme giuridiche.
All’origine della responsabilità dell’Unione può esservi qualsiasi suo comportamento illecito, anche
se di carattere omissivo. Quanto alla gravità, se il comportamento riguarda un settore in cui
l’Unione gode di un certo potere discrezionale, la responsabilità può sorgere solo se l’organo agente
ha disconosciuto i limiti che s’impongono all’esercizio dei suoi poteri.
Quanto alla seconda condizione, e cioè la sussistenza di un danno rilevante, si richiede che, otre ad
essere certo ed attuale, esso sia ‘speciale’ (cioè che abbia leso una categoria di soggetti ben
individuata), e che la sua entità ecceda l’ambito dei normali rischi economici insiti nell’attività
rilevante nella specie.
Per quel che concerne, infine, la condizione della sussistenza di un nesso di causalità “diretto” tra il
comportamento illegittimo delle istituzioni e il danno subito dal singolo, basterà ricordare che la
responsabilità dell’Unione ricorre solo se detto comportamento sia espressione di un intervento
diretto alle istituzioni e se non vi sia stato atteggiamento negligente del soggetto interessato.
Ove la responsabilità dell’Unione sia accertata, il risarcimento riguarderà sia il danno materiale che
quello immateriale relativamente tanto al danno emergente quanto al lucro cessante.
L’azione di danni si prescrive in cinque anni a decorrere dal momento in cui avviene il fatto che dà
origine al danno. Essa si interrompe con l’azione giudiziaria, ma anche con la previa richiesta dei
danni all’istituzione in causa.

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 CAPITOLO V. La competenza pregiudiziale.

1. Premessa.

La Corte vanta anche una peculiare competenza a carattere non contenzioso. Si tratta della ben nota
“competenza pregiudiziale” in virtù della quale la Corte può pronunciarsi in via appunto
pregiudiziale su questioni di interpretazione di disposizioni del diritto dell’Unione o anche di
interpretazione e validità di atti delle istituzioni a seguito degli appositi rinvii che le giurisdizioni
dagli Stati membri sono obbligate o abilitate ad operare ove la soluzione di simili questioni sia
necessaria per risolvere la controversia dinnanzi ad esse pendente. Già da questa primissima
nozione appare evidente il carattere non contenzioso della competenza in esame. Essa, infatti, non è
attivata su ricorso delle parti di una controversia ma a seguito del rinvio del giudice nazionale
innanzi al quale quella controversia pende; si svolge con riferimento alle sole questioni sottoposte
da quel giudice e non è destinata a risolvere la controversia in atto ma unicamente a fornire gli
elementi necessari alla sua soluzione nel processo principale.

2. Le finalità della competenza pregiudiziale.

La finalità naturale e originaria di questa competenza fu ben precisa: assicurare, grazie alla presenza
di un organo giurisdizionale ad hoc, l’uniformità dell’interpretazione del diritto (allora)
comunitario. Si trattava in particolare di evitare una sorta di “nazionalizzazione” delle regole
comuni e della loro interpretazione da parte delle singole giurisdizioni nazionali, risultato, questo,
che avrebbe affievolito il funzionamento di un sistema che doveva essere unico, quello comunitario.
In questo modo la Corte avrebbe potuto garantire l’unità e la coerenza di quel diritto non solo
rispetto al relativo ordinamento ma anche rispetto agli ordinamenti degli Stati membri.
Col tempo la competenza pregiudiziale è stata poi utilizzata per finalità assai più estese di quella
appena illustrata. Anzitutto, proprio la natura di tale competenza, ha permesso alla Corte di non
limitarsi all’interpretazione delle specifiche nozioni in causa ma a spingersi oltre e a rilevare i
principi cardine dell’ordinamento giuridico dell’Unione. La Corte ha quindi fatto molto di più
elaborando una giurisprudenza chiave per la definizione degli aspetti di quell’ordinamento ed,
inoltre, ha saputo utilizzare con grande efficacia tale competenza non solo ponendola al centro del
sistema giurisdizionale dell’Unione ma più in generale dei rapporti fra questo e i diritti nazionali.
Ha insomma creato le condizioni per rafforzare gradualmente l’efficacia e la garanzia del sistema.
La competenza pregiudiziale è poi diventata rapidamente uno strumento chiave per la tutela dei
diritti garantiti dalle norme dell’Unione ed in particolare per la tutela giudiziaria dei privati sia nei
confronti delle istituzioni europee che nei confronti del proprio Stato membro. Rispetto alle prime,
la tecnica del rinvio pregiudiziale consente di rimettere in questione la validità di atti di quelle
istituzioni ; ma ancor più importante (rispetto ai secondi) è la possibilità offerta agli interessati di
tutelarsi attraverso la competenza giurisdizionale della Corte nei confronti del proprio Stato
attraverso la sottoposizione alla Corte di giustizia di questioni che vertono su un principio o su una
disposizione del diritto dell’Unione che è stato negato o misconosciuto.

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3. Le condizioni per il suo esercizio.

Va subito precisato che, quella pregiudiziale, è una competenza della Corte anche se ora il Trattato
prevede che essa possa essere devoluta al Tribunale “in materie specifiche determinate dallo
Statuto”. Finora però la previsione non è stata attuata. Ma, se e quando questo avverrà, le decisioni
del Tribunale potranno essere oggetto di riesame da parte della Corte.
Ciò chiarito, occorre ricordare che i giudici nazionali possono porre alla Corte tanto questioni di
interpretazione che questioni di validità del diritto dell’Unione. Le prime possono vertere su
qualsiasi disposizione di quel diritto (norme dei Trattati o atti di qualsiasi organo o organismo
dell’UE e perfino i principi generali) ; per quel che concerne le seconde, la Corte, in sede di
competenza pregiudiziale, non può interpretare norme o prassi nazionali per pronunciarsi
direttamente sulla loro compatibilità con il diritto dell’Unione, anche se la limitazione può essere
aggirata riformulando il quesito come volto a chiarire se la norma europea è compatibile.
Legittimati ad operare il rinvio pregiudiziale sono gli “organi giurisdizionali” degli Stati membri di
ogni ordine e grado. La Corte ha elaborato una definizione comunitaria di “organo giurisdizionale”
riconducendovi tutti gli organi che presentino una serie di requisiti: l’origine legale dell’organo, il
suo carattere permanente, l’obbligatorietà della sua giurisdizione, la natura contraddittoria del
procedimento, il fatto che applichi norme giuridiche e non si pronunci secondo equità, la sua
indipendenza ed imparzialità nonché il carattere giurisdizionale della sua pronuncia.
Il giudice nazionale ha la facoltà di operare il rinvio pregiudiziale restando inteso che se decide di
non farlo egli può procedere autonomamente all’interpretazione del Trattato o dell’atto in causa. Di
quest’ultimo,anzi, il giudice potrà anche valutare se ne è richiesto, la validità, con l’avvertenza però
che se l’esame dovesse concludersi con esito negativo, egli dovrà astenersi dal dichiarare
l’invalidità dell’atto e dovrà deferire la questione alla Corte di giustizia. E ciò per assicurare
l’uniformità nell’applicazione del diritto dell’Unione e la coerenza del suo sistema giurisdizionale.
La Corte ha poi riconosciuto al giudice nazionale che operi un rinvio pregiudiziale il potere di
sospendere, in attesa della pronuncia della Corte, l’efficacia di provvedimenti nazionali fondati su
atti dell’Unione rispetto alla cui validità detto giudice nutra seri dubbi; così come ha riconosciuto al
medesimo giudice, in caso di silenzio del suo ordinamento nazionale, il potere di sospendere
l’efficacia di leggi ed atti della cui legittimità comunitaria esso abbia investito la Corte in via
pregiudiziale. La soluzione di lasciare libere le giurisdizioni di non effettuare il rinvio pregiudiziale
si spiega col fatto che nel caso saranno gli interessati che potranno comunque impugnare la loro
decisione e riproporre nel successivo grado di giudizio la richiesta di rinvio alla Corte.
La decisione di sospendere il giudizio nazionale e di sottoporre la questione alla Corte è di
competenza esclusiva del giudice nazionale perché spetta ad esso valutare se la pronuncia della
Corte sia “necessaria per emanare la sua decisione” nel caso di specie. In effetti, nella ripartizione di
competenze voluta del Trattato tra Corte e giudici nazionali, sono questi ultimi ad avere una
conoscenza diretta dei fatti della causa e a trovarsi nella situazione più idonea a valutare il caso. Per
questo motivo la Corte esclude da un lato che l’ordinanza di rinvio possa essere impugnata
nell’ordinamento nazionale ad opera delle parti e dall’altro è rigorosa nel valutare eventuali norme
nazionali che a qualsiasi titolo limitino la facoltà di rinvio da parte del giudice. Ne consegue che,
nell’esaminare l’ordinanza di rinvio, la Corte non può sindacare le predette valutazioni del giudice
nazionale, ma è tenuta a dar seguito all’ordinanza almeno fino a quando non sia annullata da un
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giudice superiore. Ciò malgrado restano alla Corte ampi margini di apprezzamento sulla ricevibilità
dell’ordinanza di rinvio e in particolare, la Corte oltre ad accertare se l’ordinanza proviene da una
“giurisdizione di uno Stato membro” e se ha ad oggetto questioni di diritto dell’Unione, deve altresì
valutare aspetti che attengano direttamente al contenuto dell’ordinanza e alle condizioni del rinvio.
La verifica si svolge con riguardo alle seguenti ipotesi. Anzitutto essa accerta se il giudice del rinvio
abbia fornito gli elementi di diritto e di fatto necessari per consentire alle altre parti di svolgere
osservazioni sui quesiti ma inoltre essa verifica (e declina la propria competenza, in caso negativo)
la rilevanza dei quesiti ai fini della decisione del giudizio a quo e la necessità del rinvio, assumendo
però come premessa che gli stessi godono di una presunzione di rilevanza. La declinazione seguirà
“qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione di una norma comunitaria chiesta dal
giudice nazionale non ha alcuna relazione con l’effettività o con l’oggetto in causa”.

4. Gli aspetti procedurali.

La procedura relativa al giudizio principale è evidentemente regolata dal diritto nazionale. La Corte
non può quindi esercitare un controllo sulla competenza del giudice a quo e in merito alle regole
procedurali nazionali. Il rinvio è di regola disposto con ordinanza motivata notificata alla Corte a
cura del giudice interno.
Al procedimento che si apre innanzi alla Corte a seguito del rinvio sono autorizzati a partecipare
non solo le parti del giudizio ma anche gli Stati membri (anche qui senza la necessità di allegare un
interesse ad agire), la Commissione (che interviene di regola in tutti i procedimenti) nonché, quando
sono in causa atti da essi adottati, il Parlamento europeo, il Consiglio e la BCE. Tutte queste parti
possono presentare osservazioni scritte entro due mesi dalla notifica che va loro obbligatoriamente
effettuata a cura della Corte, oppure limitarsi ad intervenire nella fase orale.
Merita peraltro di essere sottolineata la nuova “procedura pregiudiziale di urgenza” istituita di
recente nel settore c.d. dello Spazio di libertà,sicurezza e giustizia. In vista di queste particolari
esigenze della materia, le disposizioni provvedono al che, quando eventuali questioni di
interpretazione o validità riguardano “una persona in stato di detenzione, la Corte statuisca il più
rapidamente possibile”. La relativa procedura (che può essere attivata d’ufficio dalla stessa Corte) si
articola sulla base di regole speciali e più semplificate.
Quanto agli effetti delle sentenze della Corte, queste sono obbligatorie per il giudice a quo il quale
non può disattenderle neppure se decidesse di operare un nuovo rinvio sulla medesima questione.
Per il resto occorre distinguere quando la Corte si pronuncia su questioni di interpretazione di
norme comunitarie e quando su questioni di validità degli atti delle istituzioni. Nel primo caso la
decisione produce effetti obbligatori per il giudice del rinvio: questi se decide di applicare quella
disposizione al caso concreto deve attenersi alla pronuncia della Corte. Tuttavia il principio di
diritto contenuto nella decisione non vincola solo quel giudice ma si impone erga ormnes perché
l’interpretazione di una norma comunitaria precisa il suo significato, la sua portata e come avrebbe
dovuto essere intesa e applicata sin dal momento della sua entrata in vigore.
Nel caso di una pronuncia di validità,invece, conviene ulteriormente distinguere secondo che la
Corte abbia o meno concluso nel senso della validità dell’atto. In caso positivo, l’efficacia della
sentenza sarà limitata alla controversia dedotta nel giudizio a quo (fatta salva la facoltà per i giudici
nazionali di riproporre la medesima questione di validità). Ove la Corte si sia pronunciata in senso
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dell’invalidità, la sentenza “costituisce per qualsiasi altro giudice un motivo sufficiente per
considerare tale atto non valido ai fini di una decisione che esso debba emettere” e, in secondo
luogo, perché le autorità nazionali sono obbligate a non applicare l’atto dichiarato invalido ad
adottare tutti i provvedimenti che la statuizione contenuta nella sentenza comporta.
Tutte queste sentenze hanno di regola effetto retroattivo ma in via eccezionale la Corte può limitare
tale effetto consentendo agli interessati di far valere la disposizione come da essa interpretata al fine
di rimettere in discussione rapporti giuridici costituiti in buona fede. Ciò però a condizione che la
decisione pregiudiziale implichi un grave rischio di ripercussioni economiche e che i soggetti
interessati siano stati indotti a comportamenti difformi a causa di una obiettiva incertezza
nell’interpretazione della norma in causa.

5. Le limitazioni della competenza pregiudiziale.

Vi sono materie per le quali la competenza della Corte incontra significative limitazioni. Esse
riguardano in particolare le materie rientranti nello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia (SLSG).
Poi per quel che concerne la cooperazione giudiziaria in materia penale e quella di polizia,
continuano a restare escluse dal sindacato della Corte “la validità e la proporzionalità di operazioni
condotte dalla polizia o da altri servizi incaricati dell’applicazione della legge di uno Stato membro
o l’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine
pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna”.

 CAPITOLO VI. Le competenze “minori”.

2. La competenza sulle controversie relative alla funzione pubblica europea.

Oltre a quelle indicate, la Corte gode a vario titolo di altre competenze che non hanno il medesimo
rilievo perché attengono ad un settore ben determinato ed assumono a questo titolo una particolare
rilevanza nella prassi mentre altre perché presentano una più marcata specificità.
Tra esse un posto di spicco spetta alla competenza relativa alla funzione pubblica europea i cui
sviluppi hanno portato alla creazione di un Tribunale ad hoc. Ai sensi del Trattato la Corte è
competente a pronunciarsi su qualsiasi controversia che insorga tra l’Unione ed i suoi agenti, alla
condizioni fissate dallo ‘Statuto dei funzionari’. Si tratta n via generale del controllo sulla
legittimità degli atti (o delle omissioni) della autorità investite del potere di nomina (AIPN), e cioè
in sostanza delle istituzioni, o alla responsabilità di queste ultime per i danni provocati ai loro
dipendenti. Da tale competenza, la legittimazione attiva si estende a tutti i dipendenti delle
istituzioni dell’Unione, ma anche ai soggetti che aspirano a quello status e quindi hanno partecipato
ad un concorso o anche solo presentato la relativa domanda. Ma ampia è altresì la legittimazione
passiva, dato che possono essere convenute non solo le ‘istituzioni’ dell’Unione, inclusa la Corte
stessa, ma tutti gli organi ad essa riconducibili, e quindi anche quelli ausiliari, la BEI e la BCE.
Quanto all’ambito oggettivo, la Corte può giudicare non solo dei ricorsi per l’annullamento di un
atto delle AIPN o per l’illegittima carenza delle stesse, ma anche delle azioni per i danni da esse
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eventualmente procurati. Il ricorso giurisdizionale, che andava presentato in prima battuta al TPI, è
ora di competenza del TFPE; esso può essere introdotto solo se l’interessato abbia previamente
presentato un reclamo all’autorità di nomina ed esperito la conseguente procedura amministrativa,
disponendo poi di tre mesi per impugnare la decisione di rigetto del reclamo.

3. Il potere di pronunciare le dimissioni di ufficio di membri degli organi dell’Unione.

Rientra tra le competenze giurisdizionali riconosciute alla Corte quella di dimettere d’ ufficio i
membri della stessa Corte, nonché di quelli della Commissione, della Corte dei conti, del Mediatore
europeo e del Comitato esecutivo della Banca Centrale europea, che non rispondano più ai requisiti
richiesti per l'esercizio delle loro funzioni o siano venuti meno agli obblighi derivanti dalla loro
carica. L'iniziativa può essere assunta, dalle stesse istituzioni di appartenenza per quanto riguarda i
membri della Corte e della Corte dei Conti, dal Consiglio o dalla Commissione per i membri di
quest'ultima, dal Parlamento europeo per il Mediatore e dal Consiglio direttivo o dal Comitato
esecutivo per i membri della Banca Centrale europea. La decisione è presa dalla Corte riunita in
seduta plenaria; ad essa partecipano tutti i giudici, ma se il caso riguarda un membro della Corte (il
quale naturalmente è tenuto ad astenersi), alla deliberazione partecipano anche gli AG.

4. La competenza in materia contrattuale.

Altra particolare competenza della Corte è quella che suol definirsi di diritto privato, perché ha ad
oggetto le controversie in materia contrattuale che possono insorgere in relazione all’attività
negoziale dell’Unione. La Corte è “competente a giudicare in virtù di una clausola compromissoria
contenuta in un contratto di diritto pubblico o di diritto privato stipulato dall’Unione o per conto di
questa”. Si è voluto sottrarre ai giudici nazionali, le controversie su questioni collegate all’attività
‘privatistica’ dell’Unione dato che questa, sebbene non si presenti come esplicazione diretta di
compiti istituzionali, è destinata ad avere riflessi funzionali. D’altra parte, stando al carattere solo
eventuale di tali riflessi, non si è voluto porre una giurisdizione obbligatoria della Corte. Per questo
motivo il Trattato ha previsto, a titolo del tutto eccezionale, una competenza facoltativa della Corte,
cioè non preordinata né obbligatoria, ma subordinata all’apposita scelta delle parti. Con
l’avvertenza che queste ultime si rivolgono pur sempre ad un giudice precostituito e dotato di
proprie norme di competenza e di procedura; sicché una volta che la clausola compromissoria è
inserita ed attivata e che quindi la controversia sia stata devoluta alla Corte, la questione resta
attratta nella giurisdizione di quest’ultima. Anche per quanto riguarda gli affetti obbligatori ed
esecutivi della pronuncia della Corte questa costituisce una vera e propria sentenza e non un lodo
arbitrale. Si deve quindi parlare di giurisdizione facoltativa e qualificare l’accordo tra le parti come
un accordo di proroga di giurisdizione.

5. L’obbligo degli Stati membri di risolvere le proprie controversie nell’ambito dell’Unione. La


competenza della Corte sulle controversie tra Stati membri connesso con l’oggetto del Trattato.

Quella appena esaminata non è l’unico caso di competenza non obbligatoria della Corte; un’altra
ipotesi è contemplata in relazione ad alcune controversie tra gli Stati membri. Va predetto come i
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Trattati hanno espressamente imposto agli Stati membri l’obbligo di non sottoporre le loro
controversie sull’interpretazione e sull’applicazione dei Trattati ad un modo di regolamento diverso
da quelli previsti dai Trattati medesimi e quindi di non valersi a tal fine di altri testi che li
vincolassero o potrebbero vincolarli a risolvere quelle controversie mediante altri procedimenti.
La giurisdizione di cui si discute tuttavia ha carattere obbligatorio solo rispetto ad una parte di dette
controversie: e cioè quelle relative all’inadempimento del Trattato da parte di uno Stato membro.
Negli altri casi l’obbligo resta negativo, nel senso che gli Stati dovranno evitare il ricorso a modi di
soluzione della controversia non previsti dal sistema ma non sono tenuti a deferire la stessa alla
Corte. Quel che invece resta ferma inderogabile è che per le controversie giuridiche il divieto
imposto agli Stati membri di ricorrere a modi di soluzione della controversia al di fuori del sistema,
è assoluto, sicché l’esperimento di procedure extracomunitarie va considerato illecito e può formare
oggetto di un ricorso alla Corte per violazione del Trattato. Quanto poi all’oggetto di tali giudizi,
questo è particolarmente ampio: gli Stati membri possono sottoporre alla Corte tutte le controversie
che presentino un collegamento obiettivo con singole fattispecie disciplinate dal Trattato (cioè non
in base alla posizione delle parti controvertenti) in relazione alla materia oggetto della controversia.

6. La funzione consultiva.

Passando alle competenze non giurisdizionali, vi è una funzione consultiva che i testi attribuiscono
alla Corte, in casi molto limitati. In relazione alla procedura di conclusione degli accordi
internazionali dell’Unione, può essere richiesto alla Corte di formulare un parere sulla compatibilità
dell’accordo in preparazione del Trattato. Ai sensi del Trattato, infatti, il Parlamento europeo, il
Consiglio, la Commissione o uno Stato membro possono provocare l'intervento della Corte per
ottenere l’indicata valutazione. In quanto funzione consultiva, però il parere della Corte non lascia
le istituzioni libere di reagire a loro piacimento. Se il parere è negativo, l’accordo potrà valida
mente entrare in vigore solo se vengano apportate le modifiche del Trattato rese necessarie dal
parere della Corte. Di fatto però l’eventuale responso negativo indurrà piuttosto a chiedere
modifiche direttamente all’accordo in preparazione. Il parere può riguardare sia la compatibilità del
progettato accodo con le disposizioni del Trattato, sia la stessa competenza dell'Unione a
concluderlo. Altre questioni interpretative sono state invece risolte grazie alla importante prassi che
la Corte ha sviluppato nell'esercizio di tale competenza, quanto: alla portata, assai ampia, delle
questioni che possono essere sottoposte all'esame della Corte; all’oggetto delle stesse, che riguarda
normalmente gli accordi dell' Unione, ma può estendersi agli accordi collettivi degli Stati membri.
È poi stato chiarito che l’eventuale parere positivo non preclude la possibilità di riproporre alla
Corte, sulla base di altri titolo la giurisdizione della stessa, la questione della compatibilità
dell’accordo. A maggior ragione un ricorso di annullamento contro quest’ultimo sarà possibile se
esso è stato concluso senza la previa consultazione della Corte.

SEZIONE II. La tutela giudiziaria in ambito nazionale.

1. Premessa.

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Gli strumenti di tutela giurisdizionale all’interno del sistema dell’Unione non sono esaustivi. Gli
stessi Trattati, nel riservare alla Corte di Giustizia la competenza esclusiva nei casi da essi previsti,
riconoscono che le controversie nelle quali l’Unione sia parte non sono, per questo motivo, sottratte
alla competenza dei giudici nazionali. Oltre alla competenza residuale, i giudici nazionali si sono
visti attribuire un crescente e fondamentale ruolo per la tutela delle situazioni giuridiche individuali
fondate sul diritto dell’Unione. Tale diritto esplica la propria efficacia soprattutto negli ordinamenti
degli Stati membri. Ma questo è solo il punto di partenza. Per ottenere infatti il pieno rispetto e il
primato del diritto dell’Unione, la Corte non è rimasta indifferente al modo in cui gli Stati membri e
i loro giudici provvedono a garantire la tutela dei privati. Al contrario, essa si è preoccupata della
portata di tale tutela sviluppando un corpo di orientamenti giurisprudenziali arrivando ad interferire
sui sistemi giudiziari degli Stati membri e chiamando i giudici nazionali all’obbligo di disapplicare
le norme interne incompatibili con le disposizioni dell’ordinamento comunitario.

2. Il principio dell’autonomia procedurale. I principi di equivalenza ed effettività.

La garanzia della tutela giurisdizionale costituisce come si è detto un principio fondamentale del
diritto dell’Unione. La stessa Unione è però consapevole che la tutela giudiziaria delle situazioni
giuridiche soggettive garantite dal diritto dell’Unione deve essere anzitutto assicurata con gli
strumenti giuridici propri degli Stati membri. E per questo la Corte ha preteso che lo Stato membro
non solo assicuri la corretta applicazione delle norme dell’Unione ma appresti a rendere
concretamente operante un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti intesi a garantire in
modo pieno ed effettivo la tutela delle indicate situazioni giuridiche. Naturalmente la Corte non si
spinge fino a dettare essa stessa le condizioni con cui gli Stati membri devono assicurare la tutela;
essa ha sempre dichiarato che “ in mancanza di una specifica disciplina comunitaria, è
l’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro che designa il giudice competente e
stabilisce le modalità procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei diritti
spettanti ai singoli in forza delle norme comunitarie aventi efficacia diretta”. Ciò tuttavia con la
riserva che la libertà riconosciuta agli Stati membri non può esercitarsi in modo tale da mettere a
rischio l’effettiva e piena tutela dei privati. La Corte chiarisce che, quando si tratta di diritti fondanti
su norme dell’Unione, gli ordinamenti nazionali non possono disporre liberamente in ordine alla
portata e alle modalità di detta tutela, ma hanno l’obbligo di assicurare alla stessa condizione che
non siano “meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna” (c.d.
principio di equivalenza) e che “non rendano in pratica impossibile o eccessivamente difficile
l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario” (c.d. principio di effettività).
Ed è proprio sul controllo di questi principi cardine che la giurisprudenza della Corte ha gettato le
sue più ampie attenzioni. La Corte si è riservata una sorta di droit de regard su tali ordinamenti, al
fine di controllare non tanto se essi garantiscano un livello minimo di protezione, ma se le
condizioni procedurali e sostanziali previste per quest’ultima siano conformi a parametri di
adeguatezza ed effettività che la stessa Corte desume dal corpus del diritto dell’Unione o dai
principi generali, delineando uno “standard minimo europeo di tutela giudiziaria” e rispetto al quale
gli ordinamenti nazionali si vedono costretti a cedere il passo.

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3. La tutela cautelare.

Merita di essere segnalata la posizione della Corte in ordine alla tutela cautelare che gli Stati
membri devono assicurare alle situazioni giuridiche soggettive che derivano da norme dell’Unione.
Tale posizione è stata espressa nella sentenza Factortame, nella quale la Corte, che era stata
richiesta in via pregiudiziale di pronunciarsi sulla compatibilità con il diritto dell’Unione di una
legge britannica, venne interrogata dal giudice nazionale anche su altro e connesso punto: e cioè in
ordine al potere di tale giudice di sospendere in via provvisoria l’applicazione delle legge
controversa. Richiamandosi alla propria giurisprudenza, la Corte chiarì che “la piena efficacia del
diritto comunitario sarebbe del pari ridotta se una norma di diritto nazionale potesse impedire al
giudice chiamato a dirimere una controversia disciplinata dal diritto comunitario di concedere
provvedimenti provvisori allo scopo di garantire la piena efficacia della pronuncia giurisdizionale
sull’esistenza dei diritti invocati in forza del diritto comunitario”, col risultato che, in una situazione
del genere, “il giudice è tenuto a disapplicare la norma di diritto nazionale che sola osti alla
concessione di provvedimenti provvisori”.
Anche nel noto caso Zuckerfabrick, in cui ad essere messo in discussione era un provvedimento
nazionale di attuazione di una normativa dell'Unione di dubbia legittimità. La Corte ha chiarito che
il provvedimento amministrativo nazionale deve essere sospeso in via cautelare per evitare
irreparabili pregiudizi alle posizioni giuridiche dei privati.
Dopo la suddetta sentenza, si sono sviluppati successive pronunce della Corte fino a che la Corte
non riconobbe definitivamente al giudice nazionale la competenza a concedere provvedimenti
provvisori non solo ‘negativi’ (quali la sospensione dell'atto nazionale adottato sulla base della
norma dell'Unione sospettata di invalidità), ma anche ‘positivi’. Ciò a condizione che: a) il giudice
nazionale nutra gravi riserve sulla validità dell’atto dell'Unione in causa e provveda quindi a
sottoporre lui stesso un quesito pregiudiziale su detta validità; b) ricorrano gli estremi dell’urgenza
cioè che i provvedimenti provvisori sono necessari per evitare che la parte che li richiede subisca un
danno grave e irreparabile; c) il giudice tenga conto dell'interesse dell'Unione; d) siano rispettate le
pronunce della Corte o del Tribunale di primo grado in ordine alla legittimità dell’atto dell'Unione.

4. Il risarcimento dei danni provocati da violazioni del diritto dell’Unione.

Malgrado il rigido sistema di tutela giudiziaria, non è affatto scontato che la protezione giudiziaria
dei diritti possa essere assicurata in modo pieno ed effettivo. Non tutte le norme dell’Unione sono
direttamente applicabili ; non tutti gli ordinamenti interni offrono mezzi di tutela praticabili.
Affiorano quindi nella giurisprudenza della Corte ulteriori principi e strumenti di tutela, che hanno
trovato la massima espressione nella affermazione del principio della responsabilità degli Stati
membri per omessa o incompleta o non corretta esecuzione del diritto dell’Unione. In effetti, come
la stessa Corte ha richiamato ancora una volta all’obbligo di leale cooperazione affermando che
“sarebbe messa a repentaglio la piena efficacia delle norme comunitarie e sarebbe infirmata la tutela
dei diritti da esse riconosciuti se i singoli non avessero la possibilità di ottenere un risarcimento ove
i loro diritti siano lesi da una violazione del diritto comunitario imputabile ad uno Stato membro
[...] ne consegue che il principio della responsabilità dello Stato per danni causati ai singoli da
violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili, trova suo fondamento anche nell’art 5 del
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Trattato”. La corte ha chiarito che il principio va applicato indipendentemente dalla natura


dell’organo che ha posto in essere l’azione o l’omissione, sicché la responsabilità può derivare
anche da fatti imputabili al legislatore nazionale, al di là e a prescindere della configurabilità nei
singoli ordinamenti di un illecito a carico del potere legislativo. E potrà derivare anche dai
comportamenti e dalle prassi delle giurisdizioni nazionali che si siano pronunciati in via definitiva.
Quanto alle condizioni per la sussistenza della responsabilità dello Stato, la Corte muove dalla
premessa che in questa materia la tutela dei diritti attribuiti ai singoli on può variare in funzione
della natura, nazionale o comunitaria, dell’organo che ha cagionato il danno. Resta ferma la regola
che per l’individuazione delle condizioni si deve tener conto di principi propri dell’ordinamento
giuridico dell’Unione che costituiscono il fondamento per la responsabilità dello Stato, e cioè la
piena efficacia delle norme dell’Unione e l’effettività della tutela dei diritti da esse garantiti, da un
lato, e l’obbligo di cooperazione incombente agli Stati membri dall’altro. Più puntualmente, la
Corte richiede la sussistenza di tre condizioni: la norma dell’Unione deve essere preordinata ad
attribuire diritti a favore dei singolo; deve trattarsi di una violazione grave e manifesta; deve esistere
un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo incombente allo Stato e il danno subito. La stessa
Corte ha poi fornito alcuni elementi di valutazione tra i quali meritano di essere ricordati: il grado di
chiarezza e precisione della norma dell’Unione che si assume violata, il carattere intenzionale o
meno della trasgressione commessa o del danno causato, la scusabilità dell’errore di diritto e la
circostanza che la violazione possa essere indotta da comportamenti delle istituzioni dell’Unione ;
la violazione può essere presunta quando uno Stato era vincolato ad un preciso obbligo di risultato;
deve invece essere accertata un concreto nei casi in cui esso goda di un certo margine di
discrezionalità, occorre quindi verificare se abbia disconosciuto “in modo palese e grave” i limiti
che si impongono all’esercizio dei suoi poteri.
Ove le indicate condizioni ricorrono sono considerate ‘necessarie e sufficienti’ alla sussistenza di
un dolo o di una colpa nella condotta dello Stato. Una volta accertata la violazione sulla base dei
parametri comunitari, dovrà poi farsi riferimento agli ordinamenti giuridici nazionali per
individuare le condizioni e le modalità dell’azione di danni. Ciò in base al ricordato principio
dell’autonomia procedurale di detti ordinamenti.

6. La qualificazione in Italia delle situazioni giuridiche soggettive fondate su norme dell’Unione.

Un cenno va fatto ad una questione sollevata da un giurista italiano, cioè di valutare se tale
giurisprudenza si rifletta, ed eventualmente in che modo ed in quale misura, sulla tormentata
distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi, che è ben nota nel nostro ordinamento, ma
sconosciuta a quello dell’Unione e degli Stati membri. Nella giurisprudenza della Corte si parla
normalmente di “diritti” o al più di “posizioni giuridiche individuali” mai degli “interessi legittimi”
del nostro ordinamento determinando un certo disorientamento in una parte della dottrina e della
giurisprudenza italiane. Visto che la tutela richiesta dalla Corte si riferisce in modo indistinto a tutte
le posizioni giuridiche dei privati, si è posta la questione se non debba indursi anche il superamento
della dicotomia diritti soggettivi - interessi legittimi, nel senso che anche i secondi dovrebbero
essere valutati come ‘diritti soggetti’ o che tutti debbano confondersi in una nuova e generica:
quella dei ‘diritti soggettivi comunitari’. La Corte non hai mai preteso interferire nella
qualificazione di nozioni ed istituti degli ordinamenti interni; ma ha addirittura mostrato una palese
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riluttanza ad essere coinvolta nella questione, sfuggendo per quanto possibile ai quesiti che le erano
stato sottoposti circa questa qualificazione. La Corte conferma che una certa disposizione del diritto
dell’Unione ha efficacia diretta ed “attribuisce al singolo dei diritti che il giudice nazionale è tenuto
a salvaguardare” limitandosi semplicemente a rinviare alle qualificazioni attribuite a dette situazioni
giuridiche dai singoli ordinamenti nazionali e ai modi e alle forme di tutela che tali ordinamenti
riservano alle medesime. Quello che alla Corte interessa è che deve essere garantita per tutte quelle
posizioni giuridiche una piena tutela giurisdizionale: questa potrà variare da un ordinamento
all’altro e in relazione alla natura della specifica posizione giuridica, ma deve essere comunque
adeguata ed effettiva.

7. Valutazioni conclusive. Le c.d. discriminazioni a rovescio.

La Corte ha saputo creare intorno alle situazioni giuridiche tutelate dal diritto dell’Unione una
solida rete di protezione. Gli stessi Stati membri non godono più di quella sorta di impunità che la
mancanza di concreti strumenti di tutela aveva loro offerto per lungo tempo. Siffatti comportamenti
sono ora diventati molto poco ‘convenienti’, non solo perché le nuove disposizioni in materia
consentono alla Corte di sanzionare in modo diretto e efficace l’inadempimento, ma perché esce di
molto rafforzata la posizione dei titolari delle situazioni giuridiche lese da tale inadempimento. Se
la violazione riguarda disposizioni dell’Unione direttamente applicabili, quei soggetti potranno far
valere le proprie pretese davanti ai giudici nazionali; essi potranno altresì, quale cioè sia la natura
della norma violata, chiedere il risarcimento dei danni subiti.
Quella sorta di ombrello volto a tutelare i privati quando rivendicano diritti fondanti sulle norme
dell’Unione, opera in maniera determinante all’interno di uno Stato membro situazione di disparità
in danno dei soggetti di tale Stato che, pur vantando le medesime pretese, non abbiano fatto uso
delle libertà sancite dai Trattati e che quindi non possono fruire dei diritti conferiti dalla normativa
dell’Unione; col risultato che l’applicazione di quest’ultima si traduce in simili casi in una
discriminazione a vantaggio degli omologhi soggetti stranieri, c.d. “discriminazioni a rovescio”.
L’ordinamento dell’Unione non può occuparsi di simili ipotesi, perché le c.d. ‘situazioni giuridiche
puramente interne’, quelle cioè che non hanno dimensione transfrontaliera perché sorte ed esaurite
all’interno di uno stesso Stato membro, vanno valutate esclusivamente dal giudice nazionale alla
luce degli strumenti offerti dal proprio ordinamento. Questo è in ogni caso quel che è avvenuto per
quanto riguarda l’Italia, che sembra ora aver trovato soluzione esemplari facendo leva sul principio
di uguaglianza sancito dell’art 3 Cost. Il principio della parità di trattamento dei cittadini italiani
rispetto ai cittadini degli altri Stati membri del’Unione europea residenti o stabiliti nel territorio
nazionale.

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III. PARTE TERZA. Obiettivi e competenze dell’Unione.

 CAPITOLO I. Valori e obiettivi dell’Unione.

1. Premessa.

Nel corso del tempo l’azione dell’Unione si è via via ampliata in misura impensabile negli anni ’50.
Dalla semplice instaurazione di un mercato comune essa si è infatti estesa ad aree sempre più
numerose e importanti al punto che può dirsi che non c’è oggi settore che non possa cadere sotto
l’impresa delle istituzioni europee. Col tempo, peraltro, l’insieme delle c.d. politiche dell’Unione si
è altresì arricchito il fondamento politico ideale del processo di integrazione e dei suoi obiettivi.

2. I principi e i valori.

A partire dall’AUE sono stati inseriti nei testi richiami sempre più puntuali riguardo ai principi e ai
valori su cui si fonda l’Unione. E ciò a seguito di un’evoluzione che ha trovato espressione in una
serie di documenti delle supreme istanze dell’Unione (dalla Dichiarazione sull’identità europea fino
alla Carta dei diritti fondamentali) ma soprattutto nella giurisprudenza della Corte di giustizia.
Oggi grazie a tali sviluppi i valori dell’Unione sono enunciati in modo esplicito e sistematico già nei
“Considerando” del preambolo del TUE e soprattutto nei primissimi articoli dello stesso. L’art. 2
TUE proclama infatti che l’Unione si fonda sui “valori del rispetto della dignità umana, della
libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani”,
valori che sono assunti in quanto comuni agli Stati membri “in una società caratterizzata dal
pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia e dalla parità tra uomini e
donne”. Si tratta di una serie di valori che contribuiscono a caratterizzare l’Unione con gli attribuiti
più qualificanti del moderno Stato democratico e definiscono l’essenza stessa dell’identità europea.
Va poi rilevato come tuttavia l’art.2 del TUE non è l’unica disposizione a richiamare i valori
fondanti dell’Unione. Vanno citate altre fonti e in particolare :i principi di trasparenza e prossimità
(art.1 TUE), il rispetto dell’uguaglianza degli Stati membri (art.4 TUE), la tutela dei diritti
fondamentali (art. 6 TUE), la connotazione dei diritti legati alla cittadinanza europea (art. 9 TUE).
Conviene d’aggiunta indicare che gli indicati valori dell’UE non costituiscono mere enunciazioni di
ideali perché il loro mancato rispetto produce conseguenze giuridiche per le istituzioni dell’UE e
per gli Stati membri. Per quest’ultimi la mancata osservanza può determinare l’imposizione di
importanti sanzioni che possono comportare la perdita del diritto di voto in seno al Consiglio. Ma
riflessi possono riguardare anche Stati terzi con riguardo al fatto che,anzitutto, il fatto che uno Stato
si impegni per la promozione e la salvaguardia di questi principi fondanti costituisca una condizione
imprescindibile per la sua eventuale adesione all’UE. Quanto alle istituzioni e a tutti gli organismi
dell’UE la loro osservanza è invece divenuta un parametro di legalità dei relativi comportamenti.

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3. Gli obiettivi.

Come più volte detto, i Trattati non lasciano all’Unione la libertà di definire i propri obiettivi ma
provvedono essi stessi a elencarli in conformità del principio delle competenze di attribuzione.
La norma enuncia quindi tutti gli obiettivi dell’Unione ma poi a specificarli provvederanno in
piccola parte le successive disposizioni del TUE.
Emerge così una vasta gamma di obiettivi dell’Unione che vengono elencati ora in termini meno
approssimativi e ben più ampi di quelli prettamente economici che caratterizzavano le originarie
Comunità. Nessuna gerarchia è però fissata tra essi ancorché non sempre risulti facile conciliarli.
Spetta evidentemente al legislatore dell’Unione trovare l’appropriato equilibrio al riguardo.
Secondo l’art. 3 TUE gli obiettivi includono, nell’ordine : a) la promozione della pace e dei valori
dell’Unione e del benessere dei suoi popoli; b) la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e
giustizia in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone e l’adozione di misure in merito ad
asilo, immigrazione, prevenzione della criminalità e lotta contro quest’ultima ; c) l’instaurazione di
un mercato interno basato su crescita economica equilibrata, sulla stabilità dei prezzi e che mira alla
piena occupazione e al progresso sociale; d) l’istituzione di un’unione economica e monetaria che
abbia come moneta unica l’euro; e) infine, nelle relazioni internazionali, l’affermazione e la
promozione dei propri valori e interessi contribuendo alla protezione dei cittadini europei anche al
di fuori dei suoi confini.
È ancora opportuno ribadire che l’enunciazione degli indicati obiettivi non implica che l’Unione sia
libera di adottare qualsiasi misura volta a perseguirli. È nelle disposizioni materiali dei Trattati che
andranno di volta in volta ricercate le coordinate degli effettivi poteri di cui le istituzioni
dispongono per il concreto perseguimento di detti obiettivi.

 CAPITOLO II. La cittadinanza dell’Unione.

1. Natura e significato della cittadinanza dell’Unione.

Una delle idee principali che ha caratterizzato i successivi sviluppi dell’integrazione europea e del
suo diritto è quella della assimilazione tra i cittadini degli Stati membri. Essi non sono “stranieri”
ma ciascuno di loro, in qualsiasi Stato membro si trovi, deve tendenzialmente godere dello stesso
trattamento riservato da quello Stato ai propri cittadini. Tale assimilazione non ha solo
rappresentato uno strumento di politica legislativa ma anche uno strumento di affermazione
dell’Unione come spazio identitario.
In questo processo, un punto di svolta essenziale è stato segnato dalla previsione (originariamente
dovuta al Trattato di Maastricht) di una “cittadinanza dell’Unione”. Questa previsione ha
trasformato il graduale processo di arricchimento delle posizioni giuridiche in capo ai cittadini degli
Stati membri nell’attribuzione agli stessi di un più completo status definito dalla Corte : “lo status
fondamentale dei cittadini degli Stati membri”. Questo status consente a chi tra i cittadini degli Stati
membri “si trovi nella medesima situazione, di ottenere, indipendentemente dalla cittadinanza, il
medesimo trattamento giuridico”. Il possedimento di tale status poi ha rappresentato non solo la
possibilità di beneficiare di un insieme di diritti, ma d’aggiunta l’esistenza di un legame politico tra
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i cittadini degli Stati membri e il riconoscimento agli stessi di un particolare diritto : la


partecipazione alla vita democratica dell’Unione. Il discorso relativo alla cittadinanza comunitaria
va poi concluso rilevando che questa non va a sostituirsi alla cittadinanza nazionale. Se questa tende
comunque in principio a regolare la posizione dell’individuo rispetto allo Stato di cui è cittadino, la
cittadinanza europea fa sentire i suoi effetti sulla posizione del cittadino all’interno degli Stati
membri. I diritti che le si riconnettono incidono infatti sul rapporto dei singoli con gli Stati membri.

2. Acquisto e perdita della cittadinanza dell’Unione.

I Trattati non fissano criteri autonomi di attribuzione della cittadinanza dell’Unione ma operano un
rinvio alle norme sulla cittadinanza dei singoli Stati per stabilire chi è cittadino dell’Unione.
Secondo un ottica generale è cittadino dell’Unione “chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato
membro”. Si deduce quindi il carattere aggiuntivo e non sostitutivo della cittadinanza europea
rispetto a quella nazionale. E si resta cittadini dell’Unione finché si conserva la cittadinanza di uno
Stato membro.
Il rinvio alle legislazioni nazionali sulla cittadinanza è di carattere assoluto. Una dichiarazione
adottata dagli Stati membri col Trattato di Maastricht rileva che “ogniqualvolta che nel Trattato che
istituisce la Comunità europea si fa riferimento a cittadini degli Stati membri, la questione se una
persona abbia la nazionalità di questo o di quello Stato membro sarà definita soltanto in riferimento
al diritto nazionale dello Stato membro interessato” e questo a partire delle più classiche politiche
sulla cittadinanza (ius soli o ius sanguinis) delimitano più o meno intensamente la cerchia dei
cittadini di ciascuno Stato. Ed ancora, la dichiarazione di Maastricht, permette al che gli Stati
membri precisino “a titolo di informazione quali sono le persone che devono essere considerate
come propri cittadini ai fini perseguiti” dall’Unione. Un’eccezione particolare è quella del Regno
Unito che ha escluso con un’apposita dichiarazione la possibilità di riconoscere a una parte dei suoi
sudditi la “qualifica” di cittadino britannico ai sensi dell’applicazione del diritto dell’Unione. La
scelta è dettata da ragioni storiche per le quali il paese conosce tre forme diverse di cittadinanza
(cittadini britannici, cittadini dei territori britannici e cittadini britannici d’oltremare) l’ultima delle
quali comprende tutti quegli individui che non possono considerarsi cittadini britannici ai fini del
diritto dell’Unione. La competenza esclusiva di ciascuno Stato circa la fissazione delle politiche di
acquisto e perdita della cittadinanza si impone all’Unione privandola non solo di definire nuovi e
propri criteri ma anche della competenza ad adottare norme di armonizzazione delle legislazioni
nazionali. Ed è evidente come la competenza si impone logicamente soprattutto a tutti gli altri Stati
membri i quali devono astenersi dal contestare le politiche di attribuzione di cittadinanza di un altro
Stato. Ciononostante viga una competenza esclusiva l’esercizio della stessa da parte degli Stati
membri non è esente dal controllo della Corte e in particolare questo avviene qualora l’esercizio di
questa competenza esclusiva leda i diritti riconosciuti e tutelati dall’ordinamento giuridico
dell’Unione. La riserva del rispetto del diritto dell’Unione non pregiudica la competenza degli Stati
membri in materia di cittadinanza e la Corte è abilitata a pronunciarsi sulle questioni che possono, a
motivo della perdita della propria cittadinanza, vedere l’individuo deprivato della qualità di
cittadino dell’UE e dei diritti ad essa connessi.

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3. Lo status di cittadino dell’Unione.

La giurisprudenza della Corte è costante nel sottolineare che la cittadinanza dell’Unione costituisce
lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri. L’affermazione non ha carattere meramente
politico. Questo perché verso quello status, pur se aggiuntivo rispetto alla cittadinanza nazionale,
l’Unione ha ricondotto una serie di posizione giuridiche di vantaggio molto più garantiste rispetto a
quelle che scaturiscono dal possesso della semplice cittadinanza di uno Stato membro.
Al riguardo appare significativa la sentenza con cui la Corte ha riconosciuto a due cittadini belga, in
possesso della doppia cittadinanza spagnola, il diritto di ottenere dalle autorità belghe l’aggiunta del
cognome della madre a quello del padre in conformità alla legge spagnola. A questa conclusione la
sentenza è arrivata sulla base della premessa che, possedendo gli interessati la cittadinanza di due
Stati membri, essi beneficiano dello “status fondamentale” di cittadini dell’Unione. Da questa
sentenza dunque emerge un valore “autonomo” dello status di cittadino dell’UE che comporta
peraltro che questo possa essere invocato nei confronti dello Stato membro di cittadinanza. Questa
possibilità è poi ovviamente subordinata alla circostanza che la situazione rispetto alla quale si
voglia far valere tale status sia riconducibile al diritto dell’Unione. Come regola generale, infatti,
non rientrano nella competenza di questa le c.d. “situazioni puramente interne” i cui elementi si
collocano tutti all’interno di un solo Stato membro e non riguardano materie disciplinate dall’UE.
La giurisprudenza dell’Unione è però andata oltre al valutare l’esistenza o meno di un collegamento
col diritto dell’Unione. In particolare consolidando che la posizione di un cittadino dell’Unione non
può essere assimilata a una situazione puramente interna in quei casi in cui, pur mancando il
provvedimento di carattere transfrontaliero, abbia suo malgrado l’effetto di privarlo di uno dei diritti
essenziali conferiti dallo status di cittadino europeo.

4. I contenuti dello status di cittadino dell’Unione e il principio di non discriminazione.

I Trattati non si limitano a sancire l’esistenza della cittadinanza dell’Unione ma danno anche conto
del contenuto del relativo status. L’art. 20, par.2, TFUE precisa infatti che “i cittadini dell’Unione
godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nei Trattati” individuando poi un nucleo
essenziale di diritti caratterizzanti tale status: quello di entrare e risiedere in ogni Stato membro; la
protezione diplomatica al di fuori del territorio dell’Unione anche da parte di Stati diversi dal
proprio e infine il diritto di petizione al Parlamento europeo nonché quello di denuncia al Mediatore
e quello di rivolgersi agli organi e organismi dell’Unione in una delle lingue ufficiali dell’Unione e
di vedersi rispondere nella stessa lingua. Si tratta tuttavia di diritti elencati solo parzialmente che
sono indirizzati anche ad ogni persona giuridica che abbia la sede sociale in uno Stato membro.
Elementi dello status di cittadino dell’UE possono rintracciarsi anche al di fuori dell’art.20. Si ha
riguardo alla partecipazione all’elettorato attivo e passivo nelle elezioni europee (art. 10 TUE)
o,ancora, il principio di non discriminazione per ragioni di nazionalità sancito sotto forma di divieto
dall’art. 18,par.1, TFUE. La portata di tale divieto impone agli Stati membri di non trattare in modo
diverso situazioni analoghe. Ciò tuttavia ammette che un’eventuale diversità di trattamento riservata
a situazioni non comparabili non consegue automaticamente l’esistenza di una discriminazione
sostanziale: una differenza di trattamento a cittadini dell’Unione che si trovano nella medesima
situazione è quindi legittimata se fondata su considerazioni oggettive ed abbia degli scopi legittimi.
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5. Segue: I diritti che caratterizzano in modo specifico lo status di cittadino dell’Unione.

a) L’elenco dei diritti del cittadino dell’Unione enunciati dall’art.20,par.2, TFUE, comincia dal
riconoscimento agli stessi di un diritto generalizzato di circolazione e di soggiorno nel territorio
degli Stati membri. La scelta non è casuale in quanto è proprio la libera circolazione delle persone
all’interno dell’Unione che dà vera portata al senso della cittadinanza dell’Unione. È infatti la
possibilità di spostarsi in tutti i territori dell’Unione come se fosse il proprio territorio nazionale a
configurare l’Unione come uno spazio unitario e identitario.
Per la verità agli inizi questo diritto veniva concepito come strettamente funzionale alla libera
circolazione delle merci, dei servizi e dei capitali allo scopo della formazione di un mercato comune
e dunque la libertà assumeva un’accezione connessa allo svolgimento dell’attività economica.
Oggi la previsione formale di questa libertà ne cambia totalmente la portata giuridica. Il diritto è
ormai “riconosciuto direttamente a ogni cittadino dell’Unione da un disposizione chiara e precisa
del Trattato (ed è inoltre un diritto fondamentale di quel cittadino nella Carta dei diritti
fondamentali). È l’art.21,par.1,TFUE, a riconoscere il diritto “fatte salve le limitazioni e le
condizioni previste dai Trattati e dalle disposizioni adottate in attuazione degli stessi”.Queste
limitazioni e condizioni sono riassunte in una direttiva del 2004 del Parlamento e del Consiglio.
La direttiva stabilisce anzitutto il diritto di entrare nel territorio di uno Stato membro e di
soggiornarvi sino a tre mesi senza alcuna condizione o formalità salvo il possesso di una carta di
identità o di passaporto. Soggiorni di più lunga durata sono invece subordinati alla condizione di
prestarvi un’attività lavorativa ovvero se studenti o altro, e di disporre di un’assicurazione malattia e
di risorse economiche sufficienti ad evitare che l’assistenza diventi un onere per lo Stato membro
ospitante fermo restando che dopo cinque anni di soggiorno ininterrotto questo diventa permanente
e incondizionato. Ad ogni modo, permanente o meno che sia, il diritto può essere limitato per
motivi di ordine pubblico e sicurezza pubblica.
b) Al contrario della libertà di circolazione e di soggiorno, l’elettorato attivo e passivo del cittadino
dell’Unione nello Stato membro di residenza, è stato introdotto nei Trattati dove è ora menzionato
nella lettera b) dell’art.20 TFUE e disciplinato dal successivo art. 22. L’elettorato attivo e passivo
nello Stato di residenza è riconosciuto al cittadino dell’Unione “alle stesse condizioni dei cittadini
di detto Stato”. Ciononostante esso non è costruito dall’art.22 come un diritto di immediata
applicazione. È infatti descritto che “tale diritto sarà esercitato con riserva delle modalità che il
Consiglio adotta,deliberando all’unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa
consultazione del Parlamento europeo”. D’altra parte, l’effettivo esercizio di diritti elettorali
richiede la previa definizione di alcuni aspetti essenziali dello stesso tra i quali le eventuali deroghe
giustificate da un’elevata presenza di cittadini dell’UE non nazionali in alcune parti di Stati membri.
c) Ma è soprattutto in rapporto all’ordinamento giuridico internazionale che viene visto lo status di
cittadino europeo. Ciascun cittadino infatti “gode, nel territorio di un paese terzo della tutela da
parte delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei
cittadini di detto Stato”. Si tratta di un meccanismo di assistenza diplomatica “reciproca” più che
“comune” ed è assicurato al che le autorità diplomatiche assicurino attività di assistenza e
protezione in territorio straniero anche ai cittadini degli altri Stati membri. E d’aggiunta l’art. 23
TFUE prevede che “gli Stati membri adottino le disposizioni necessarie e avviano i negoziati
internazionali richiesti” per garantire la tutela di cui sopra ai cittadini dell’Unione.
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d) L’elenco dei diritti del cittadino dell’Unione è infine completato dal par.2 dell’art.20. Si tratta
del diritto di petizione al Parlamento attraverso cui il cittadino europeo può sottoporre al Parlamento
una questione che rientri nel campo di attività dell’Unione e che lo concerna direttamente e di
denuncia al Mediatore europeo di casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni su cui
il Mediatore è autorizzato ad avviare un’indagine. Diversa funzione riveste il diritto di scrivere alle
istituzioni e organi consultivi dell’Unione e al Mediatore in una delle lingue ufficiali ricevendone
risposta nella stessa lingua. La previsione è diretta a trasmettere un senso di “prossimità” delle
istituzioni al cittadino facendo dell’uso della propria lingua un diritto “costituzionalmente
garantito”.
d) Va infine ricordato che per mezzo di una procedura semplificata, il Consiglio, deliberando
all’unanimità (previa approvazione del Parlamento), può adottare disposizioni volti a consentire
un’integrazione dei diritti di cui all’art.20 le quali entreranno in vigore una volta approvate dagli
Stati membri secondo le rispettive procedure costituzionali.

 CAPITOLO III. Il sistema delle competenze.

1. Il principio delle competenze di attribuzione.

Il sistema giuridico dell’Unione è basato sull’attribuzione alle istituzioni dell’UE della competenza
ad agire in una serie di materie e solo in quelle. L’UE non dispone cioè di una competenza generale
ma “agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei
trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti” (c.d. “principio di attribuzione”).
Prima del Trattato di Lisbona i Trattati istitutivi non contenevano in forma esplicita una lista delle
competenze attribuite alle istituzioni, queste erano desumibili dagli obiettivi dell’Unione. Ma a
quegli obiettivi non corrispondeva necessariamente una attribuzione esplicita di competenza
all’Unione. Un quadro preciso delle loro competenze e dell’effettiva portata delle stesse era
ricavabile solo da un esame delle singole disposizioni dei Trattati, in particolare quelle che
disciplinavano nel concreto l’azione delle istituzioni in relazione ad una determinata materia. Per
introdurre maggior chiarezza, il TFUE fornisce ora in alcuni articoli iniziali un’elencazione
puntuale dei diversi settori di competenza dell’Unione. Sono enumerati nell’art. 3 i settori in cui
all’Unione è attribuita una competenza esclusiva (unione doganale, regole di concorrenza per il
funzionamento del mercato interno, politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro,
politica commerciale comune); nell’art 4 i settori in cui la competenza dell’Unione è concorrente
con quella degli Stati membri (mercato interno, politica sociale, coesione economica, sociale e
territoriale,spazio di libertà, sicurezza e giustizia, problemi comuni di sicurezza in materia di sanità
pubblica) nell’art .4 e negli artt. 5 e 6 le competenze dell’Unione per svolgere azioni intese a
sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri. L’art 2 poi ricorda che “l’Unione ha
competenza per definire e attuare una politica estera e di sicurezza comune, compresa la definizione
progressiva di una politica di difesa comune”. Ma il TFUE si limita ad enumerare solo i “principali”
ambiti di competenza. Gli articoli elencati del TFUE elencano i settori in cui l’Unione esercita la
sua competenza, ma non le competenze che essa effettivamente esercita in quei settori. Per
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determinare l’effettiva “portata e le modalità di esercizio delle competenze dell’Unione” è


necessario rifarsi alle disposizioni specificamente dedicate a ciascuno di quei settori.
Anche alla luce di queste disposizioni, tuttavia, l’individuazione della portata precisa di una
competenza dell’Unione non è sempre agevole. Per questi motivi la Corte ha affermato il principio
di carattere generale secondo cui quando una disposizione degli stessi Trattati affida alle istituzioni
un compito preciso, si deve ammettere “se non si vuole privare di qualsiasi efficacia detta
disposizione, che essa attribuisca (loro) i poteri indispensabili per svolgere questa missione”.
Un’applicazione particolarmente coerente con questo orientamento la Corte l’ha fatta in passato in
relazione alla competenza della Comunità a concludere accordi internazionali con Stati terzi. Il TCE
infatti prevedeva questa competenza solo in casi specifici affermando che “ogniqualvolta il diritto
comunitario abbia attribuito alle istituzioni della Comunità poteri sul piano interno per realizzare un
certo obiettivo, la Comunità è competente ad assumere gli impegni internazionali necessari per
raggiungere tale obiettivo, anche in mancanza di espresse disposizioni al riguardo”. Questo
principio del c.d. parallelismo tra competenze interne e competenze esterne ha oggi consacrazione
nei Trattati del TFUE, precisando che l’Unione ha competenza per la conclusione di accordi
internazionali allorché tale conclusione è “necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze
a livello interno”.

2. La clausola di flessibilità.

La riferibilità del principio delle competenze di attribuzione alle sole competenze disciplinate nei
Trattati ha trovato un’attenuazione nella c.d. clausola di flessibilità la quale consente a determinate
condizioni un’azione dell’Unione anche al di fuori di un’attribuzione specifica di competenza.
Con il Trattato di Lisbona la clausola di flessibilità è ripresa nel TFUE, diventando così di
applicazione nei settori di attività dell’attività dell’Unione. L’art 352 ribadisce che “se un’azione
dell’Unione appare necessarie per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi
ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità
su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europea, adotta le
disposizioni appropriate”. La clausola di flessibilità nasce con la finalità essenziale di ovviare alla
rigidità del principio di attribuzione che potrebbe impedire alle istituzioni di prendere misure
ritenute indispensabili per gli sviluppi del processo di integrazione europea.
Essa copre quindi l’ipotesi in cui quei poteri non siano desumibili da una disposizione dei Trattati
neanche sulla base di un’interpretazione estensiva della stessa.
Proprio perché permette alle istituzioni di agire al di là dei confini posti dal principio delle
competenze di attribuzione, il ricorso alla clausola di flessibilità è soggetto a condizioni procedurali
rigorose. Fin dall’inizio è stata prevista la condizione di delibera all’unanimità del Consiglio, da
prendere su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento. Con il Trattato di
Lisbona, alla condizione del voto unanime del Consiglio è stata aggiunta quella di un’approvazione
previa del Parlamento, il quale è così chiamato a dare non più soltanto un parere non vincolante sul
ricorso alla clausola di flessibilità, ma può porre il suo veto alla decisione del Consiglio.
È fondamentale che l’azione da intraprendere debba essere necessaria alla realizzazione di uno degli
obiettivi dei Trattati. E un limite intrinseco al ricorso alla clausola di flessibilità è stato indicato
dalla Corte di Giustizia nel fatto che la clausola, “essendo parte integrante di un ordinamento
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istituzionale basato sul principio delle competenze di attribuzione, non può costituire il fondamento
per ampliare la sfera dei poteri dell’Unione al di là dell’ambito generale risultante dal complesso
delle disposizioni del Trattato” né esso “può essere utilizzato come base per l’adozione di
disposizioni che condurrebbero sostanzialmente, con riguardo alle loro conseguenze, a una modifica
del trattato che sfugga alla procedura prevista dal trattato medesimo” alterando così l’equilibrio
istituzionale.
Dall’ambito di applicazione delle clausola di flessibilità è escluso, per espressa previsione dell’art
352, il settore della politica estera e di sicurezza comune. Secondo il par.4 di detto articolo la
clausola “non può servire di base per il conseguimento di obiettivi riguardanti la politica estera e di
sicurezza comune” evitando così il rischio che attraverso un’azione presa ai sensi dell’art 352 si
possano alterare i meccanismi specifici di questo settore, a partire da quelli relativi alla presa di
decisione. È ovvio che, laddove gli obiettivi della PESC fossero perseguibili per mezzo di misure
basate sull’art.352 TFUE, le istituzioni finirebbero per giocare in quel settore un ruolo tutt’altro che
marginale che gli articoli del TUE in merito alla PESC formalmente riservano loro.

3. Le competenze esclusive e competenze concorrenti e parallele.

È l’art. 2 a ripartire le competenze dell’Unione in diverse categorie, individuate in funzione del


rapporto esistente tra tali competenze e quelle degli Stati membri dando nel contempo conto delle
conseguenze derivanti dalla riconducibilità all’una o all’altra categoria di una determinata
competenza.
Ne emerge l’esistenza ,accanto a competenze c.d. esclusive, perché il loro esercizio spetta solo alle
sole istituzioni dell’Unione, di altre competenze il cui trasferimento a quest’ultima non ha fatto
venir immediatamente o interamente meno la corrispondente competenza degli Stati membri.
L’articolo precisa anzitutto che “quando i Trattati attribuiscono all’Unione una competenza
esclusiva in un determinato settore, solo l’Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente
vincolanti. Gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se autorizzati dall’Unione oppure
per dare attuazione agli atti dell’Unione”. Il carattere esclusivo di un competenza trasferita
all’Unione comporta appunto che solo questa può agire in quella determinata materia e che gli Stati
membri non sono più legittimati a farlo. In “materia di esclusiva competenza della Comunità”,
provvedimenti degli Stati membri “sono ammissibili solo se specificatamente autorizzati dalla
Comunità”. Tale autorizzazione può rendersi necessaria laddove le istituzioni non abbiano ancora
esercitato la loro competenza esclusiva, per evitare che la corrispondente impossibilità degli Stati di
agire determini un vuoto normativo nel settore di cui si tratta.
Al di fuori dell’ipotesi di un’attribuzione in via esclusiva, l’esistenza di una competenza delle
istituzioni non fa venire meno invece le corrispondenti competenze degli Stati membri. Ovviamente
nel momento in cui le istituzioni abbiano fatto uso della loro, gli Stati membri saranno tenuti a
rispettare ed applicare gli atti che ne saranno derivati. Ma in linea di principio, gli Stati non per
questo risulteranno spogliati della loro competenza: essi saranno comunque liberi di agire o di
legiferare in quella determinata materia, a condizione che la loro condotta o le misure da loro prese
non siano contrarie agli obblighi imposti dall’Unione. Ciò è certamente vero quando il permanere in
capo agli Stati di una competenza simmetrica a quella dell’Unione si verifica senza che le due sfere
di competenza siano destinate a interferire tra loro sul piano formale. In tal caso, l’azione
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dell’Unione si prospetta come “parallela” a quella degli Stati dovendo le due azioni integrarsi sulla
base di un obbligo di coordinamento finalizzato a garantire la coerenza reciproca delle politiche
nazionali e della politica dell’Unione. In altri termini , come specifica espressamente il TFUE,
“l’Unione ha competenza per condurre azioni, in particolare la definizione e l’attuazione di
programmi, senza che l’esercizio di tale competenza possa avere per effetto di impedire agli Stati
membri di esercitare la loro”.
Diversamente accade quando la competenza non esclusiva dell’Unione è destinata ad intervenire,
attraverso gli atti delle istituzioni, nello spazio normativo proprio degli Stati membri. Qui la
competenza degli Stati è “concorrente” con quella dell’Unione. In un settore per il quale i Trattati
prevedano una competenza di questo tipo, “l’Unione e gli Stati membri possono legiferare e
adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore”. Solo che la competenza degli Stati potrà
essere esercitata solo “nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria”. La loro
competenza incontra un limite nel fatto che laddove l’Unione abbia agito, un’azione statale diventa
“ammissibile solo in quanto non pregiudichi l’uniforme applicazione..delle norme dell’Unione”. Gli
Stati non potranno non rispettare quello standard minimo, ma saranno liberi di “mantenere o di
prendere misure di protezione più rigorose” di quelle adottate dall’Unione. La libertà di cui
godranno gli Stati nell’esercizi della loro competenza dipenderà dalla portata della
regolamentazione che le istituzioni decideranno di dare, a livello di Unione europea ad un data
materia.
Quando la competenza attribuita all’Unione è in via esclusiva, un’azione degli Stati membri è da
considerarsi illecita, indipendentemente dalla sua compatibilità o meno con quanto previsto dal
diritto dell’Unione: in tali ambiti gli Stati possono agire solo se autorizzati dalle istituzioni o per
dare attuazione agli atti di queste. Al contrario, nel caso delle competenze concorrenti l’erosione di
fatto della competenza degli Stati membri provocata dall’esercizio della corrispondente competenza
delle istituzioni è un processo in astratto reversibile, nel senso che gli Stati potrebbero ricominciare
ad esercitare liberamente la loro dal momento e nella misura in cui l’Unione decidesse di esercitare
la propria modificando o abrogando la normativa comune precedentemente adottata.

4. Segue: La classificazione delle competenze dell’Unione.

Il TFUE non si limita a identificare diverse categorie di competenza dell’Unione in relazione al


rapporto di queste con le corrispondenti competenze degli Stati; in alcuni articoli esso enumera
puntualmente le competenze dell’Unione, ripartendole in ciascuna di quelle categorie.
La difficoltà di comprendere appieno le ragioni della classificazione data dal TFUE è
particolarmente acuta per quanto riguarda i settori in cui l’Unione esercita competenze esclusive.
Questo dovrebbe riscontrarsi in settori nei quali una gestione da parte delle sole istituzioni appaia
intrinsecamente connaturata agli obiettivi da perseguire, al punto che un’azione autonoma degli
Stati membri comprometterebbe di per sé la realizzazione di quegli obiettivi. Ad una situazione del
genere sembrano corrispondere i settori elencati nell’art 3 del TFUE. Ad esempio la politica
monetaria, poiché al centro di essa vi è ormai la moneta unica, il permanere di una competenza
degli Stati membri sarebbe in contraddizione con l’esistenza di questa e priverebbe di efficacia la
gestione della moneta. Altrettanto per l’unione doganale, dato che dopo l’instaurazione della tariffa
doganale comune l’adozione dei provvedimenti necessari alla sua gestione non possono più essere
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che il frutto di decisioni delle istituzioni dell’Unione. Lo stesso sembra con riguardo a settori quali
regole di concorrenza necessaria al funzionamento del mercato interno, la conservazione delle
risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca, e la politica commerciale
comune considerati nell’art 3 settori di competenza esclusiva dell’Unione.
Venendo invece alle competenze non esclusive, esse sono ripartite anche dal TFUE in due diverse
categorie. Quelle c.d. parallele, perché il loro esercizio da parte dell’Unione non preclude agli Stati
di esercitare la loro, sono raggruppate nell’art 6 il quale elenca i settori in cui l’Unione ha
“competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati
membri”. Ma seppur non elencate in questo articolo possono farsi rientrare nella categoria anche le
competenze di coordinamento degli Stati membri in materia di politiche economiche, occupazionali
e sociali. Le azioni svolte dall’Unione hanno un carattere di mero coordinamento ovvero si
completano o rafforzano reciprocamente con quelle degli Stati membri, senza che gli atti adottati
delle istituzioni possano comportare un’armonizzazione delle disposizioni legislative o
regolamentari nazionali, o che la competenza dell’Unione si sostituisca alle competenze degli Stati.
Tutte le restanti competenze rientrano nella categoria delle competenze concorrenti. Secondo l’art 4
TFUE “l’Unione ha competenza concorrente con quella degli Stati membri quando i Trattati le
attribuiscono una competenza che non rientra nei settori di cui agli articoli 3 e 6”.

5. I principi di sussidiarietà e di proporzionalità.

L’espansione data, nelle successive modifiche dei Trattati, al quadro delle competenze dell’Unione
ha avuto come contrappeso la sottoposizione dell’esercizio della gran parte di queste a due principi
che sono disciplinati a livello dei Trattati: il principio di sussidiarietà e il principio di
proporzionalità.
Il primo di questi trova il suo riscontro col Trattato di Maastricht. L’art. 2 del vecchio TUE stabiliva
che “gli obiettivi dell’Unione saranno perseguiti nel rispetto del principio di sussidiarietà”
prevedendo che “la Comunità interviene,secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella
misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli
Stati membri e possono dunque, essere realizzati meglio a livello comunitario”. Si evince allora la
finalità del principio di sussidiarietà di garantire che le decisioni siano adottate il più vicino
possibile al cittadino. E non a caso nei settori che non sono di sua esclusiva competenza l’Ue
interviene soltanto quando la sua azione è considerata più efficace di quella intrapresa a livello
nazionale, regionale o locale.
L’articolo limita l’applicazione del suddetto principio ai settori che non rilevano della competenza
esclusiva dell’Unione e come emerge dalla sua stessa formulazione il principio costituisce in
criterio di ripartizione in concreto di una competenza condivisa.
Il principio in questione è invece oggi oggetto di una trattazione specifica all’interno del Protocollo
(n.2) sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, che, approvato col Trattato di
Lisbona, ha sostituito un precedente Protocollo sullo stesso oggetto. La prima novità introdotta dal
nuovo Protocollo risiede nel fatto che il suo ambito di applicazione è limitato ai soli progetti di atti
legislativi, gli atti da adottare cioè conformemente ad una procedura legislativa. Ciò non significa
che atti diversi da quelli legislativi non debbano rispettare il principio di sussidiarietà, ma che
unicamente quelli che presentano tale carattere sono soggetti alla specifica procedura di controllo
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sul rispetto del principio prevista dal Protocollo. Una seconda novità sta nella procedura di controllo
istituita dal nuovo Protocollo che coinvolge formalmente i parlamenti degli Stati membri. Tanto i
progetti di atti legislativi dell’Unione che le deliberazioni preparatorie che portano all’adozione di
tale atti dovranno essere trasmessi ai parlamenti nazionali. Ciascun parlamento potrà eccepire la
contrarietà del progetto al principio di sussidiarietà entri un termine di otto settimane dalla
trasmissione del progetto, formulando un parere motivato.
Il principio di sussidiarietà è formalmente “giustiziabile” nel senso che atti dell’Unione possono
essere impugnati dinanzi alla Corte di Giustizia, competente a pronunciarsi sui ricorsi per
annullamento di atti dell’Unione per violazione del principio di sussidiarietà. Secondo l’art. 8 del
Protocollo ,ricorsi di questo genere possono essere introdotti sia da uno Stato membro a nome del
suo parlamento nazionali o di un ramo di questo, sia dal Comitato delle Regioni verso atti legislativi
per l’adozione dei quali il TFUE richieda la sua consultazione.
Per quanto concerne infine il principio di proporzionalità, il par.4 dell’art.5 TUE, con riguardo alle
modalità di esercizio di una competenza stabilisce che “in virtù del principio di proporzionalità, in
contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento
degli obiettivi dei Trattati”. Il “principio di proporzionalità condiziona la scelta del tipo di atto
(vincolante o non vincolante, regolamento o direttiva, o altro)” e pone l’esigenza “che gli strumenti
predisposti dalla norma comunitaria siano idonei a realizzare lo scopo perseguito e non vadano oltre
quanto è necessario per raggiungerlo”.

 CAPITOLO IV. Le politiche dell’Unione.

1. Premessa.

Veniamo ora alle politiche dell’Unione, cioè alla disciplina che i Trattati dettano per definire
condizioni, modalità e limiti dell’azione dell’Unione nei singoli settori in cui essa è autorizzata ad
esercitare le proprie competenze.
Ciascuna di tali politiche è oggetto oggi di un apposito Titolo della Parte Terza del TFUE (relativa
alle “Politiche e azioni interne dell’Unione”). Rilevano tuttavia altresì anche le prime due parti di
tale Trattato che enunciano i più significativi principi e criteri che devono informare la realizzazione
di quelle politiche così come rilievo ha l’enunciazione del rigoroso divieto di discriminazioni in
base alla nazionalità.

2. Il mercato interno e le libertà fondamentali. In generale.

In tale prospettiva non bisogna dimenticare come in primo ordine l’Unione è competente ad
assicurare la realizzazione ed il funzionamento del mercato interno la cui realizzazione ha
rappresentato il primo e più qualificante obiettivo della storica CEE.
Secondo una formula rimasta invariata, l’Unione “adotta le misure destinate all’instaurazione o al
funzionamento del mercato interno, conformemente alle disposizioni pertinenti dei Trattati”, e che

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tale mercato comporta “uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera
circolazione delle merci, delle persone,dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei Trattati”.
La nozione più tecnica,tradizionale di mercato interno comprende difatti le quattro libertà classiche.
Ma essa assume efficacia solo laddove ciascuna delle dette libertà sia collegata alla realizzazione
delle altre. E questo in virtù delle più importanti caratteristiche essenziali comuni che esse
condividono.
Il primo aspetto da sottolineare è che tutte costituiscono “libertà fondamentali” dell’Unione; alcune
di esse dispongono addirittura del rango di “diritto fondamentale” e come tali sono citate nella Carta
dei diritti fondamentali dell’UE.
E’ poi opportuno ricordare che, in quanto tutelano siffatte libertà, le pertinenti disposizioni del
Trattato, vanno interpretate ,secondo costante giurisprudenza della Corte di giustizia, in senso
ampio, mentre, all’opposto, sono di stretta interpretazione le limitate eccezioni ammesse in materia.
Nel merito la disciplina chiama gli Stati membri all’obbligo di rimuovere qualunque forma di
ostacolo o restrizione che possa pregiudicare la realizzazione delle rispettive libertà. Va peraltro
aggiunto che, sebbene i vincoli sono indirizzati agli Stati membri, i soggetti che si intende tutelare
sono i cittadini i quali possono quindi farle valere innanzi alle autorità giudiziarie nazionali.
Da ultimo, va però precisato che le libertà in questione non hanno portata generale e assoluto e
fanno fronte ad alcune deroghe previste dagli stessi Trattati (artt. 346 -348 TFUE) in relazione a
situazioni in cui interessi fondamentali degli Stati membri sono messi in causa.

3. La libera circolazione delle merci.

La libera circolazione delle merci ha rappresentato fin dalle origini il primo strumento per la
realizzazione del mercato unico. Si trattava sostanzialmente di superare, nei rapporti tra gli Stati
membri, la tradizionale imposizione sulle merci importate di dazi dogali e al tempo stesso di
costruire un’unica barriera doganale rispetto ai prodotti provenienti dagli Stati terzi.

a)
La libera circolazione delle merci comprende dunque due aspetti uno interno ed uno esterno.
Il fronte interno è rappresentato dal divieto dei dazi doganali alle importazioni e alle esportazioni e
delle misure di effetto ad essi equivalenti gravanti sui prodotti provenienti dagli altri Stati membri;
quanto all’aspetto esterno, il Trattato prevede, l’adozione di una tariffa doganale comune nei
rapporti con i paesi terzi volta a realizzare la parificazione degli oneri doganali gravanti sulle merci
importate nel’Unione da paesi terzi e quindi ad evitare sviamenti di traffico nei rapporti con detti
paesi e distorsioni nella libera circolazione interna dei prodotti o nella concorrenza tra gli stessi.
b)
Al divieto dei dazi doganali peraltro, gli artt. 34-36 TFUE, affiancano il divieto delle restrizioni
quantitative all’esportazione o all’importazione e di qualsiasi misura di effetto equivalente.
Le misure che formano oggetto di tale divieto riguardano “restrizioni quantitative” – cioè che
incidono sulla libertà di importare o esportare un prodotto o una certa quantità dello stesso – e
“restrizioni qualitative” – che costituiscono ostacoli occulti negli scambi comunitari.
Queste misure restrittive si distinguono in misure c.d. “distintamente applicabili” , che si applicano
ai soli prodotti importati e sono quindi rigorosamente vietate in quanto generano effetti
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direttamente discriminatori a danno di prodotti non nazionali, e misure c.d. “indistintamente


applicabili” che si presentano solo in apparenza neutrali, in quanto destinate ad applicarsi allo stesso
modo sia ai prodotti nazionali che a quelli esteri, ma che poi finiscono con l’essere più
pregiudizievoli per i secondi che per i primi.
La portata di queste restrizioni è stata oggetto di diverse controversie. Un chiarimento ci è giunto
dalla Corte di giustizia che ha precisato come i prodotti legittimamente fabbricati in uno Stato
membro devono poter circolare liberamente, fermo restando che la possibilità di talune restrizioni è
legittima se giustificata da esigenze imperative e a condizione che siano strumentali e necessarie ai
fini del perseguimento dello scopo ad esse assegnato laddove non sia possibile raggiungerlo con
misure meno restrittive.
c)
La disciplina relativa alla libera circolazione delle merci si chiude con l’art. 37 TFUE. In questo si
sancisce l’obbligo per gli Stati membri di riordinare i propri monopoli commerciali in modo da
escludere qualsiasi discriminazione tra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le
condizioni relative all’approvvigionamento e allo sbocco di prodotti. Secondo la Corte, infatti, la
libera circolazione delle merci sarebbe ostacolato laddove non si garantisse in uno Stato membro in
cui esiste il monopolio commerciale, la libera circolazione in provenienza da altri Stati membri, di
merci simili a quelle per cui vige il monopolio”. Il Trattato non chiede quindi la soppressione del
monopolio ma solo il loro riassetto in funzione delle esigenze del mercato comune.

4. Segue: Il regime speciale per agricoltura e pesca.

Per i prodotti dell'agricoltura e della pesca il trattato predispone una disciplina specifica in
considerazione delle peculiari esigenze del settore, dedicandovi gli artt. 38-44 TFUE, che
definiscono e attuano la c.d. “politica agricola comune “ c.d. PAC. In linea di principio, dunque,
la loro regolamentazione riprende pur sempre i principi e le regole del mercato interno.

a)
La PAC ha perseguito a titolo principale la finalità di assicurare l'autosufficienza alimentare nel
continente e il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro della popolazione contadina,
perseguendo a tal fine gli obiettivi esplicitamente elencati nell'art. 39.
Per realizzare tali obiettivi, il trattato abilita il legislatore dell'UE ad istituire delle organizzazioni
comuni di mercato (OCM), che possono assumere varie forme.
Nella prassi il modello che si è affermato è quello della sostituzione delle organizzazioni nazionali
di mercato con un'organizzazione unica a livello europeo, con un sistema di prezzi garantiti
all'interno per i prodotti dell'UE e di barriere daziarie all'esterno per consentire alle produzioni degli
stati membri di mantenere adeguati livelli di redditività.
Fino al 2007 c’è stato un "regolamento unico OCM" per tutti i prodotti agricoli.
L'art. 40 par. 3 del TFUE autorizza la creazione di uno o più fondi agricoli di orientamento e di
garanzia per organizzare il finanziamento degli interventi in agricoltura. A tal fine fu creato il fondo
europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG). Esso è stato successivamente articolato in
due sezioni destinate a finanziare rispettivamente le spese legate al funzionamento delle OCM e le

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spese relative alle strutture agricole: Il fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e il fondo
europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).

b)
Quanto alla pesca, la formazione di una politica ad hoc separata da quella generale dell'agricoltura
si è realizzata solo con il trattato di Lisbona, il quale ha dichiarato che la conservazione delle risorse
biologiche marine nell'ambito di detta politica è materia di competenza esclusiva dell'UE.
Inoltre è stata istituita un'apposita OCM dei prodotti della pesca, insieme al fondo europeo per gli
affari marittimi e la pesca (FEAMP) per sostenere gli interventi strutturali nel settore.

5. La libertà di circolazione dei lavoratori, dei servizi e dei capitali.

Il mercato unico comporta anche la libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali.

a)
L'originario disegno dei trattati prevedeva l'eliminazione fra gli Stati membri degli ostacoli alla
libera circolazione "delle persone" (art. 3 TCEE), ma in realtà le pertinenti diposizioni materiali si
preoccupavano dei soli cittadini degli Stati membri c.d. economicamente attivi per assicurare loro
l'ingresso e il soggiorno in un altro Stato membro al fine di prestare la propria attività come
lavoratori subordinati o di prestarvi i propri servizi come indipendenti.
Il trattato continua a dettare apposite norme materiali solo per le ipotesi indicate, lasciando ai
principi e alle norme di portata generale di occuparsi degli altri casi.
Per i lavoratori subordinati, gli artt. 45-48 TFUE sanciscono il principio di libertà di circolazione
di detti lavoratori all'interno dell'Unione al fine di esercitare la propria attività lavorativa negli
Stati membri senza subire alcuna discriminazione.
Tale principio ha efficacia diretta, ma può anche produrre effetti c.d. orizzontali nei rapporti
privati. Beneficiari della liberalizzazione sono solo i cittadini degli Stati membri che abbiano la
qualifica di "lavoratore", con l'avvertenza che la caratteristica essenziale del rapporto di lavoro è
la circostanza che una persona fornisca, per un certo periodo di tempo, a favore di un'altra e sotto
la direzione di quest'ultima, prestazioni in contropartita delle quali riceva una retribuzione.
La libertà in esame comporta una serie di diritti (diritto di rispondere ad offerte di lavoro effettive,
sposarsi liberamente nel territorio, prendere dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgervi
un'attività di lavoro, etc.).
Anche la libertà di circolazione dei lavoratori può essere limitata per motivi di ordine pubblico, di
pubblica sicurezza e di sanità pubblica.
b)
Oltre che ai lavoratori subordinati, il trattato assicura la libertà di circolazione anche agli operatori
indipendenti degli Stati membri, attribuendo loro il diritto di spostarsi in un altro Stato membro per
esercitarvi la propria attività.
Per tali operatori siano essi persone fisiche ,o anche a certe condizioni persone giuridiche, il
Trattato detta una distinta disciplina a seconda che si tratti del loro diritto di stabilimento o della
libera prestazione dei loro servizi.
Il diritto allo stabilimento consiste nel diritto dei cittadini di uno stato membro di recarsi in un altro

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stato membro ed ivi inserirsi in modo stabile e continuativo al fine di accedere alle attività non
salariate e al loro esercizio alle condizioni definite dalla legislazione dello stato ospite per i propri
cittadini (art. 49). Esso può essere primario, quando il soggetto si stabilisce in uno Stato membro
diverso dal proprio, istituendovi la sede principale, o secondario, quando dopo aver esercitato il
proprio diritto di stabilimento primario, il soggetto si sposta in un altro Stato membro per aprirvi
"agenzie, succursali o filiali".
La libera prestazione di servizi si fonda invece sul divieto di ogni restrizione alla prestazione di
servizi all'interno dell'unione da parte "dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato
membro che non sia quello destinatario della prestazione" (art. 56), per modo che il prestatore
possa "esercitare la sua attività nello Stato membro ove la prestazione è fornita, alle stesse
condizioni imposte da tale stato per i propri cittadini" (art. 57).
Benché disciplinate separatamente, le due libertà presentano un impianto molto simile, perché si
tratta di favorire la circolazione di operatori indipendenti nel mercato comune; di consentire ai
cittadini di uno stato membro la prestazione di attività non salariate in un altro stato membro.
Più precisamente viene sancito il principio fondamentale secondo cui, fatte salve alcune
limitazioni (artt. 51-52), devono essere gradualmente soppresse le restrizioni esistenti all'esercizio
del diritto di stabilimento dei cittadini UE in un altro stato membro e alla libera prestazione dei
servizi da parte "dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno stato membro che non sia quello
destinatario della prestazione", con l'intesa che il beneficio può essere esteso dal legislatore
dell'UE ai cittadini di paesi terzi stabiliti all'interno della stessa unione.
Per entrambe le ipotesi, la liberalizzazione non è imposta con immediatezza, ma con graduale
progressione.
Il trattato affida al legislatore il compito di adottare apposite direttive oltre non solo a rimuovere le
restrizioni esistenti (c.d. direttive di assimilazione), ma anche ad agevolare quel risultato favorendo
il riconoscimento dei diplomi e il coordinamento delle normative nazionali che regolano le
condizioni di accesso e di servizio delle attività in questione (c.d. direttive di armonizzazione).
Ad ogni modo entrambe le libertà possono venire in rilievo solo se l'attività economica oggetto
della prestazione abbia carattere transfrontaliero o transnazionale, vale a dire solo in presenza di
situazioni che trascendano i confini di un singolo Stato. Al di fuori di questi casi si è in presenza di
situazioni puramente interne per le quali le disposizioni liberalizzatrici del Trattato non possono
essere invocate dagli interessati.
Al pari delle altre libertà sancite dal Trattato, anche quelle in esame si caratterizzano per la loro
ampia portata e la loro tendenziale assolutezza, nel senso che soffrono unicamente le eccezioni
espressamente indicate dai testi o dalla giurisprudenza della Corte. Per le prime si fa riferimento
alle limitazioni giustificate da considerazioni legate all’ordine pubblico,alla pubblica sicurezza e
alla sanità pubblica; ma rilevano poi ,anche in questa materia, le limitazioni individuate dalla Corte
e che si giustificano in nome di motivi imperativi di interesse generale.
c)
Ai fini della costruzione del mercato interno la libera circolazione dei capitali e dei pagamenti,
disciplinata dagli artt. 63-66, è stata inizialmente definita in termini meno rigorosi.
All’inizio il TCEE si limitava ad enunciare la “soppressione graduale delle restrizioni esistenti”
tra gli Stati membri e solo “nella misura necessaria ad un buon funzionamento del mercato
comune” mentre generose clausole di salvaguardia limitavano ulteriormente gli obblighi degli
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Stati membri in materia.


La svolta cominciò a partire da metà degli anni 80. La liberalizzazione implica il divieto di
restrizioni ai movimenti di capitali e ai pagamenti tra Stati membri, nonché tra Stati membri e
paesi terzi.
Ai fini di tale divieto non rileva quindi né la nazionalità, né la residenza dei soggetti interessanti,
ma la localizzazione dei capitali nel territorio di uno degli Stati membri, anche se i rapporti con
gli stati terzi non sono interamente assimilabili a quelli tra Stati membri, perché i movimenti di
capitali provenienti da paesi terzi o ad essi diretti si svolgono in un contesto giuridico diverso.
Quanto alla portata del divieto, si deve ricordare che la Corte di giustizia ha chiarito che, fatte
salve alcune restrizioni, esso investe qualsiasi misura, prassi o provvedimento nazionale che sia
tale da impedire, ostacolare o rendere più difficile per i cittadini UE il beneficiare delle condizioni
più favorevoli offerte in un qualsiasi stato dell'Unione per investire o semplicemente collocare i
propri capitali, ovvero da dissuadere i non residenti in uno stato membro dal fare investimenti in
tale stato o i residenti di farli in un altro stato membro.
In proposito, un cenno particolare merita l'applicazione del divieto agli investimenti diretti.
Sotto tale divieto ricadono le misure nazionali che prevedono procedure di autorizzazione per
siffatti investimenti operati da soggetti stranieri.
Ma soprattutto vi ricadono le norme nazionali che conferiscono allo stato un'influenza sulla
gestione e sul controllo di una società non giustificata dall'ampiezza della partecipazione da esso
detenuta nella stessa; e ciò, perché una simile influenza può scoraggiare gli operatori di altri stati
membri dall'effettuare investimenti diretti in detta società visto che non potrebbero concorrere
alla gestione e al controllo di essa in proporzione al valore delle loro partecipazioni.

6. Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

La normativa che i trattati dedicano alla “Spazio di libertà, sicurezza e giustizia” (artt. 67-89
TFUE) sancisce la conclusione della lunga marcia di "comunitarizzazione" di quel complesso di
materie che si è via via imposto sulla scena europea come indispensabile componente del processo
di integrazione (es. Accordi di Schengen).
Solo con il trattato di Lisbona i diversi profili della materia sono stati ricongiunti nel titolo V del
TFUE, che li ricorda su 3 filoni: libertà, sicurezza, giustizia.

a)
Lo spazio libertà si specifica su 3 assi, relativi ai controlli delle frontiere, all'asilo e
all'immigrazione, ciascuno oggetto di specifica e separata normativa.
i) Quanto ai controlli alle frontiere, l'art. 77 abilita il legislatore dell'UE ad adottare le misure
necessarie:
• a garantire l'abolizione dei controlli sulle persone all'atto dell'attraversamento delle
frontiere tra i territori degli Stati membri (frontiere interne);
• ad assicurare l'efficace sorveglianza sull'attraversamento delle frontiere esterne e la
progressiva istituzione di un sistema integrato di gestione delle stesse. Ai controlli
provvedono di norma, le guardie di frontiera nazionali, all'occorrenza con l'assistenza e la
cooperazione degli altri Stati membri (gestione integrata);
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• ad organizzare il controllo delle persone, fissando le condizioni alle quali i cittadini dei
paesi terzi possono liberamente circolare nell'UE per un breve periodo.

ii) La politica dell'UE, rispetto all'ingresso e al soggiorno dei cittadini degli stati terzi deve fare i
conti con gli obblighi internazionali imposti a questi ultimi e all'UE in materia di asilo, protezione
sussidiaria e di protezione temporanea. L'art. 78 impone all'UE di definire una politica comune
"volta ad offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita
protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento [in
conformità] alla Convenzione di Ginevra e al protocollo 31/1967 relativi allo status dei rifugiati",
Convenzione della quale sono parti tutti gli Stati membri (ma non l'UE) e che impone il divieto di
espellere o respingere i rifugiati e i richiedenti asilo verso luoghi in cui la loro vita o la loro libertà
sarebbero in pericolo.
Lo stesso art. 78 abilita il legislatore europeo ad adottare tutte le misure necessarie ad istituire un
"sistema europeo comune di asilo", precisando che le predette misure devono includere: uno status
uniforme in materia di asilo a favore di cittadini di paesi terzi, valido in tutta l'UE; uno status
uniforme in materia di protezione sussidiaria per i cittadini dei paesi terzi che necessitano di
protezione internazionale; un sistema comune volto alla protezione temporanea degli sfollati in
caso di afflusso massiccio; procedure comuni per l'ottenimento e la perdita dello status; criteri e
meccanismi di determinazione dello stato membro competente per l'esame di una domanda di asilo
o di protezione sussidiaria.
iii) Quanto infine all'immigrazione, il trattato impone all'UE di sviluppare una politica comune
"intesa ad assicurare la gestione efficace dei flussi migratori, l'equo trattamento dei cittadini dei
paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato
dell'immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani" (art. 79).
Lo stesso articolo definisce due assi di intervento dell'UE secondo che si abbia riguardo
all'immigrazione legale o a quella irregolare. Per gli immigrati in situazione regolare è stata
definita una procedura per il rilascio di un permesso unico di soggiorno e di lavoro, nonché un
insieme comune di diritti per i cittadini di paesi terzi che lavorano regolarmente in uno stato
membro. Con riguardo all'immigrazione clandestina e al soggiorno irregolare l'UE si è dotata di
norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi che
si trovino in tale situazione (c.d. direttiva rimpatri).
b)
Venendo allo spazio di giustizia, con esso l'UE tende a realizzare e rafforzare tra gli Stati membri
"una cooperazione giudiziaria nelle materie civili con implicazioni transnazionali".
Tale cooperazione si basa sul principio del riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie ed
estragiudiziali di quegli stati, principio che a sua volta si fonda sulla fiducia reciproca tra gli
ordinamenti degli stessi.
Per conseguire tale risultato, l’ art. 81 attribuisce al legislatore dell'UE la competenza ad adottare
misure volte a garantire: il riconoscimento reciproco tra gli Stati membri delle decisioni giudiziarie
ed extragiudiziali e la loro esecuzione; la notificazione e la comunicazione transnazionali degli atti
giudiziari ed extragiudiziali; la compatibilità delle regole applicabili negli Stati membri ai conflitti
di leggi e di giurisdizione ; l'eliminazione degli ostacoli al corretto svolgimento dei procedimenti
civili.
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c)
Quanto infine allo spazio di sicurezza, va detto subito che esso sancisce ,dopo un lungo e
complesso percorso, la quasi totale "comunitarizzazione" della cooperazione giuridica e giudiziaria
in materia penale e di polizia.
i) Per quanto riguarda la cooperazione giuridica e giudiziaria in materia penale, essa si articola su
tre filoni. Il primo riguarda il reciproco riconoscimento delle decisioni penali (art. 82): la decisione
quadro sul mandato d'arresto europeo ; il secondo è il ravvicinamento delle legislazioni penali
degli Stati membri (artt. 82-83 e il terzo la prevenzione della criminalità (art. 84).
A completare e rafforzare tale cooperazione concorrono l'Eurojust e la Procura europea:
L’Eurojust ha "il compito di sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione tra le
autorità nazionali responsabili delle indagini e dell'azione penale contro la criminalità grave che
interessa due o più Stati membri o che richiede un'azione penale su basi comuni" (art. 85).
Novità assoluto istituita dal consiglio è poi la procura europea preposta a combattere i reati che
ledono gli interessi finanziari dell’UE. Di essa il Consiglio fissa il suo statuto, le condizioni di
esercizio delle sue funzioni, le regole procedurali applicabili alle sue attività e all'ammissibilità
delle prove e le regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti procedurali che adotta
nell'esercizio delle sue funzioni.
ii) L'art. 87 prevede inoltre che l'UE sviluppi anche una "cooperazione di polizia che associa tutte
le autorità competenti degli Stati membri, i servizi delle dogane e altri servizi incaricati
dell'applicazione della legge specializzati nel settore della prevenzione o dell'individuazione dei
reati e delle relative indagini".
Un ruolo di primo piano gioca l'Europol (art. 88) al quale spetta infatti il compito di sostenere e
potenziare l’azione delle autorità di polizia e degli altri servizi incaricati dell’applicazione della
legge degli Stati membri e la reciproca collaborazione nella prevenzione e lotta contro ogni forma
di criminalità e terrorismo. Le sue azioni operative devono poi essere condotte "in collegamento e
d'intesa con le autorità dello Stato membro o degli Stati membri di cui interessa il territorio", così
come l'applicazione di misure coercitive resta di dominio esclusivo delle autorità nazionali
competenti.

7. La politica dei trasporti.

Anche i trasporti presentano una spiccata peculiarità che ne ha imposto una distinta e autonoma
regolazione rispetto agli altri settori del mercato interno.
Più specificamente, l’art. 91 TFUE prevede che il legislatore dell’Unione può stabilire: le norme
comuni applicabili ai trasporti internazionali in partenza dal territorio di uno Stato membro o a
destinazione di questo; le condizioni per l’ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali
in uno Stato membro; le misure atte a migliorare la sicurezza dei trasporti; e ogni altra utile
disposizione. Le misure adottate nel contesto di tale politica valgono però per il trasporto di cose e
persone effettuato per via terrestre mentre per la navigazione marittima ed aerea esse si applicano
solo se e per quanto così decida il legislatore dell’Unione. Come risultato di dette misure,infine, le
antiche misure protezionistiche e discriminatorie (per motivi di nazionalità o residenza) sono state
progressivamente soppresse e quasi tutti i modi di trasporto sono oggi liberalizzati.

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8. Concorrenza, fiscalità e ravvicinamento delle legislazioni.

Si ricollegano alla realizzazione del mercato comune anche tre importanti settori oggetto di
disciplina da parte del Trattato di Lisbona.

a)
Il primo riguarda la materia della concorrenza e degli aiuti di Stato.
Quale primo fine della politica dell’Unione è quello di preservare una struttura competitiva del
mercato, in modo da assicurare un’efficiente allocazione delle risorse e la migliore qualità dei beni
e servizi offerti alle imprese al prezzo più basso possibile, nonché una maggiore possibilità di
scelta per i consumatori. Non sorprende allora che uno degli obiettivi dell’Unione sia
l’instaurazione di un mercato interno imperniato sul gioco della concorrenza.
Riassuntivamente, tale disciplina si incentra da un lato sul divieto alle imprese di realizzare intese
ed esercitare una posizione dominante in termini pregiudizievoli per la concorrenza nel mercato
interno, dall’altro, sul divieto imposto agli Stati membri di concedere alle imprese aiuti suscettibili
di alterare le condizioni di concorrenza in quel mercato.
i)
Vanno anzitutto esaminate le regole relative alle imprese.
- In proposito, l’art. 101 TFUE prevede che, salvo le intese autorizzate dalla Commissione, perché
producono benefici per il mercato tali da compensare e superare gli effetti anticoncorrenziali, esse
sono incompatibili con il mercato interno e, quindi, vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le
decisioni di associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il
commercio tra gli Stati membri e che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o
falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato interno.
Il che comporta che l’intesa è priva di effetti nei rapporti fra i contraenti e non può essere opposta a
terzi, e che in più, tale nullità è rilevabile anche d’ufficio ed opera ex tunc.
Di conseguenza il divieto si applica anche alle imprese pubbliche, cioè quelle nei confronti delle
quali i pubblici poteri possono esercitare direttamente o indirettamente un’influenza dominante per
ragioni di proprietà, partecipazione finanziaria o della normativa. A queste sono assimilate le
imprese titolari di diritti speciali (che attribuiscono loro un vantaggio concorrenziale su un certo
mercato secondo criteri oggettivi, proporzionali e non discriminatori) e di diritti esclusivi
(monopolio legale, che deve rispondere ad esigenze di mercato secondo criteri di trasparenza,
uguaglianza, proporzionalità).
Sono previste esenzioni al divieto per i casi in cui le intese contribuiscano a migliorare la
produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico, per
riservando agli utilizzatori una congrua parte dell’utile che ne deriva.
- Un altro strumento che le imprese hanno a disposizione per aumentare il proprio potere di
mercato è l’integrazione con altre imprese per mettere insieme le rispettive capacità produttive ed
economiche. Un’eccessiva concentrazione del potere di mercato in capo a poche imprese e dunque
una riduzione del numero dei concorrenti possono determinare però le condizioni per il sorgere di
una posizione dominante e la distorsione della struttura concorrenziale del mercato. Una
concentrazione di realizza tradizionalmente con la fusione di due o più imprese precedentemente
indipendenti.
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Un apposito regolamento del Consiglio, non vieta di per sé le concentrazioni, ma ne prevede un


controllo preventivo volto a stabilire, se la progettata operazione sia suscettibile di creare difficoltà
alla concorrenza nel mercato interno. E ciò muovendo dalla premessa che cadono sotto il diritto
dell’UE solo le concentrazioni che presentino una “dimensione comunitaria”, una dimensione cioè
da valutare secondo un criterio essenzialmente economico , ma anche con riguardo all’estensione
geografica delle attività stesse.
Le altre operazioni che non soddisfano tale criterio saranno sottoposte alle autorità antitrust
nazionali.
ii)
Poiché in un’economia di mercato anche il potere pubblico deve rispettare il gioco della
concorrenza tra imprese e non può interferire su di esso agevolando o pregiudicando la situazione di
un’impresa a favore o a detrimento di un’altra, gli Stati membri devono astenersi dall’alterare o
falsare il gioco competitivo mediante il conferimento di aiuti di Stato a talune imprese o produzioni.
Ed è in questa direzione che si muove l’art. 107 TFUE per il quale, salvo le deroghe previste dai
Trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli
Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma,
che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
Tale divieto non ha carattere assoluto e incondizionato: l’art. 103 paragrafo 2 e 3 prevede
determinate deroghe allo stesso, talune automatiche (aiuti sociali ai singoli consumatori, aiuti per
disastri da calamità naturali) altre discrezionali della commissione (aiuti destinati a favorire lo
sviluppo economico di determinate regioni sottosviluppate, sviluppo culturale e conservazione del
patrimonio artistico, aiuti per determinate attività che non alterino gli equilibrio degli scambi).
b)
Sempre per la realizzazione del mercato comune, altra preoccupazione è quella di evitare che gli
Stati membri utilizzino a fini protezionistici illegittime barriere alla circolazione dei prodotti
provenienti dagli altri Stati membri, falsando la concorrenza tra gli stessi. A questo fine il Trattato
impone loro il divieto di applicare ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne superiori a
quelle applicate ai prodotti nazionali similari o intese a proteggere indirettamente altre produzioni
(art 110 TFUE). Inoltre, i prodotti esportati nel territorio di uno degli Stati membri non possono
beneficiare di alcun ristorno di imposizioni interne superiore alle imposizioni ad essi applicate
direttamente o indirettamente (art 111).
L’art 113 TFUE sancisce che il Consiglio, tramite procedura legislativa speciale, adotta disposizioni
che riguardino l’armonizzazione delle legislazioni relative alle imposte sulla cifra d’affari, alle
imposte di consumo ed altre imposte indirette (IVA), nella misura in cui essa sia necessaria per
assicurare l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno ed evitare le distorsioni di
concorrenza.
Le imposte dirette sono le imposte che colpiscono le manifestazioni immediate della capacità
contributiva del soggetto passivo: il patrimonio o il reddito. Nulla è detto riguardo tali imposte.
Per tali imposte l’armonizzazione potrà realizzarsi attraverso il generale strumento del
ravvicinamento delle legislazioni e in effetti sono stati adottati in proposito alcune direttive di
armonizzazione o raccomandazioni.

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c)
Le norme direttamente collegate alla realizzazione del mercato interno si chiudono con il Capo III
del Titolo VII (artt. 114 -118 TFUE), dedicato al riavvicinamento delle legislazioni. Sebbene abbia
l’aria di essere una normativa “residuale”, essa svolge in realtà un ruolo fondamentale per il
successo di tale mercato.
La realizzazione di un mercato interno può essere raggiunto soltanto con misure di armonizzazione
delle legislazioni nazionali. E sono le norme ora in esame a fornire una base giuridica per eliminare
le differenze esistenti tra le normative degli Stati membri pregiudizievoli per il mercato interno. Fra
tutte, gli articoli 114 e 115 del TFUE.
In sintesi, l’art. 114 TFUE si riferisce alle ipotesi in cui la difformità delle disposizioni nazionali
rappresenti un ostacolo alle libertà fondamentali previste dai Trattati ed incida direttamente sul
funzionamento del mercato interno oppure determini sensibili alterazioni alla concorrenza ; l’art.
115 TFUE copre invece le ipotesi in cui la difformità abbia solo un’influenza sul perseguimento di
quegli obiettivi ed ha quindi una potenzialità di applicazione.
Un’apposita disposizione abilita infine il legislatore dell’Unione ad adottare misure volta a garantire
la protezione uniforme dei diritti di proprietà intellettuale. In questo contesto va segnalata
l’istituzione di una tutela brevettuale unitaria (c.d. “brevetto comunitario”) nonché la creazione di
un “tribunale unificato di brevetti”.

9. La politica economica e monetaria.

a)
Con il T. di Maastricht, l’istituzione di un’unione economica e monetaria diventa uno degli obiettivi
dell’Unione (oggi art 3 TUE). La disciplina è stata ulteriormente affinata dai testi successivi fino al
Trattato di Lisbona il quale dedica il Titolo VIII della Parte Terza (art 119-144 TFUE).
Il Trattato ha ricondotto la disciplina a un disegno unitario enunciato proprio dalla norma di
apertura di detto titolo, l’art. 119 TFUE il quale esplicitamente dichiara che :
“ l’azione degli Stati membri e dell’Unione comprende l’adozione di una politica economica
fondata sullo stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, sul mercato
interno e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di
un’economica di mercato aperto e in libera concorrenza” (par.1) ; e che ,parallelamente, “questa
azione comprende una moneta unica e una politica monetaria e una politica di cambio uniche, con
l’obiettivo principale di mantenere la stabilità dei prezzi e, fatto salvo questo obiettivo
(assolutamente predominante) di sostenere le politiche economiche generali dell’Unione
conformemente al principio di un’economica di mercato aperta e in libera concorrenza” (par.2) ; e
tutto ciò “nel rispetto dei principi direttivi di: prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni
monetarie sane, bilancia dei pagamenti sostenibili” (par.3).
Col tempo però gli strumenti per far fronte a tali obiettivi hanno svelato seri limiti che hanno
trovato poi vistose conferme con l’esplosione della recente crisi economico –finanziaria.
Questo ha reso necessaria una serie di interventi.

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b)
L’architettura istituzionale dell’Unione economica e monetaria (UEM) poggia sul Sistema europeo
delle banche centrali (SEBC) che ha la missione di mantenere la stabilità dei prezzi e in tale
prospettiva sostenere le politiche economiche generali per contribuire alla realizzazione degli
obiettivi dell’Unione. Il SEBC è costituito dalla Banca Centrale Europea (BCE) e dalle Banche
centrali nazionali (BCN) di tutti gli Stati membri. Al centro del sistema si colloca la BCE, con
poteri di gestione dello stesso ma anche con poteri normativi per quanto attiene ai profili monetari.
Tale ruolo è stato anche formalmente riconosciuto dal Trattato di Lisbona che ha elevato la BCE al
rango di “istituzione” dell’Unione conferendole altresì uno status appropriato non solo
riconoscendole una specifica personalità giuridica ma anche un’autonomia organizzativa,
patrimoniale e gestionale e di garanzie di indipendenza.
Le banche centrali nazionali (BCN) operano come una sorta di organi decentrati del sistema, in
quanto la BCE può loro affidare per quanto possibile e opportuno, l’esecuzione dei compiti del
SEBC. Restano inoltre soggette alla direzione della BCE, nonostante siano le uniche detentrici del
capitale di quest’ultima. A riguardo, la BCE formula indirizzi e istruzioni loro rivolte.
Eurosistema si dice quindi quel complesso costituito dalla BCE e dalle BCN degli Stati membri la
cui moneta è l’euro che conduce la politica monetaria dell’eurozona. Per assicurare in modo più
efficace il coordinamento delle politiche economiche tra gli Stati membri dell’eurozona, il Trattato
di Lisbona ha poi formalizzato il c.d. Eurogruppo cioè l’organo che riunisce i ministri delle finanze
dei paesi della zona euro per discutere le questioni attinenti alla moneta unica e interessanti tale
zona.
Compiti di rilievo sono poi affidati, nell’ambito dell’UEM, al Comitato economico e finanziario
(CEF) il quale svolge funzioni consultive e di supporto a richiesta del Consiglio o della
Commissione o ad iniziativa dello stesso Comitato.
c)
Si è detto che ai rigorosi e stringenti meccanismi previsti per la politica monetaria, fa da pendant un
sistema meno incisivo per quanto riguarda la politica economica. Rispetto a questa la competenza
dell’UE è essenzialmente limitata al coordinamento delle politiche economiche nazionali le quali
restano tuttavia nella competenza degli Stati membri anche se questi devono considerarle come
questioni di interesse comune e attuarle in modo tale da contribuire alla realizzazione degli obiettivi
dell’Unione, e quindi di coordinarle in seno al Consiglio.
L’esplosione della crisi economico-finanziaria del 2008 ha però fatto emergere l’inadeguatezza dei
meccanismi approntati dal trattato, mettendo a rischio la stessa sopravvivenza dell’UEM.
Per tale motivo si è proceduto alla ricerca di un’efficace forma di governance dell’unione
economica e monetaria, attraverso una serie di iniziative che hanno, in piccola parte, modificato i
Trattati e, per lo più, il contenuto in cui l’Unione opera in questo settore:
i) Va ricordato anzitutto il c.d. Semestre europeo , quale strumento volto a rafforzare il
coordinamento ex ante delle politiche economiche attraverso la fissazione di un calendario dei
processi di sorveglianza, riguardanti anche le politiche di bilancio, macroeconomiche e strutturali
degli Stati membri. Nei primi sei mesi di ogni anno i bilanci nazionali sono discussi e approvati alla
luce degli obiettivi fissati dalla Commissione e sottoposti a una sorveglianza che si sviluppa in vari
passaggi in seno alle istituzioni dell’Unione.

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ii) Meritano di essere ricordati i sei atti normativi che compongono il Six Pack (2011) con cui si è
resa più rigorosa la convergenza e la sorveglianza della disciplina di bilancio degli Stati membri
dell’Eurozona.
iii) Da menzionare, quale strumento per sopperire alla crisi, è il Meccanismo europeo di stabilità,
da intendere come un meccanismo permanente di gestione della crisi. . Il MES ha il compito di
concedere assistenza finanziaria ai paesi dell’eurozona che si trovano o rischiano di trovarsi in una
grave situazione di crisi finanziaria.
iv) Nello stesso anno è stato concluso il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance
nell’unione monetaria ed economica, noto come fiscal compact. Con gli Stati firmatari si sono
impegnati a introdurre nei propri ordinamenti, preferibilmente costituzionali, la c.d. golden rule,
cioè l’obbligo di pareggio del bilancio, fornito di garanzie di correzioni automatiche con scadenze
predeterminate in caso di mancato raggiungimento dello stesso.
v) A rafforzare i poteri di controllo della Commissione sulle politiche economiche nazionali, sono
stati varati due regolamenti (i c.d. Two Pack, 2013) con i quali è stata accentuata la sorveglianza
economica e di bilancio su Stati dell’euro-zona che affrontino difficoltà e rischi per la loro stabilità.
vi) Nel contesto delle misure in esame poi una specifica menzione meritano gli interventi relativi al
cruciale settore bancario e finanziario e in particolare quanto alla “vigilanza prudenziale” sulle
banche che costituisce un elemento chiave per la stabilità di un’area unificata come l’eurozona. In
materia, l’Unione aveva provveduto a creare le c.d. Autorità europee di vigilanza ma poi questa
finalità è stata perseguita in modo ancor più unitario con l’istituzione del Sistema europeo di
vigilanza finanziaria.

10. Occupazione e politiche sociali.

Oggi, la dimensione sociale, seppur non sia ancora pienamente affermata quanto ai poteri di
intervento attribuiti all’Unione, è evocata già nelle norme generali ed introduttive del TUE e
costituisce oggetto della c.d. clausola sociale trasversale, cioè dell’art. 9 TFUE che prevede per
l’appunto che “nella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione tiene conto
delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione […] e un elevato
livello di istruzione,formazione e tutela della salute umana”.
a)
Per quanto riguarda l’occupazione è oggi disciplinata da un intero titolo del TFUE (Titolo IX , artt.
145 -150). Centrale in materia è l’art. 147 TFUE che sancisce come , la competenza dell’Ue si
limita a contribuire ad un elevato livello di occupazione, promuovendo la cooperazione tra gli Stati
membri e, se necessario, sostenendone ed integrandone l’azione. Ciò sempre nel rispetto delle
competenze degli Stati membri. Si tratta dunque di una competenza di coordinamento delle
politiche occupazionali nazionali.
Viene utilizzato il metodo aperto di coordinamento: questo si basa su un sistema di spontaneo e
reciproco confronto da parte degli Stati membri sulle strategie operate nel pertinente settore, sulla
base di indirizzi e obiettivi comuni che conducono gli Stati verso un certo libello di armonizzazione.
L’Ue interviene attraverso l’elaborazione di orientamenti in materia di occupazione, approntati da
Consiglio e Commissione e sottoposti annualmente al Consiglio europeo e alla luce di tali
orientamenti gli stati membri devono inviare una relazione annuale sulla propria politica
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occupazionale. Mentre Parlamento europeo e Consiglio, tramite procedura legislativa ordinaria,


possano prendere misure di incentivazione dirette a promuovere la cooperazione tra gli Stati
membri, senza armonizzare i loro ordinamenti.
E’ chiaro dunque che le politiche occupazionali rimangono di competenza degli Stati membri; in
tale materia ancora non si sono raggiunti obiettivi comunitari soddisfacenti.
b)
La politica sociale si realizza oggi attraverso l’azione coordinata dell’Ue e degli Stati membri,
anche se questi mantengono un controllo decisivo sulle loro politiche nazionali.
i) Venendo al merito della pertinente disciplina, va anzitutto ricordato che gli obiettivi della politica
sociale sono la promozione dell’occupazione, il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro,
una protezione sociale adeguata, il dialogo sociale, la lotta contro l’emarginazione. Per conseguire
tali obiettivi, l’art. 153 par. 1 TFUE elenca una serie di materie nelle quali l’Unione è abilitata a
svolgere e completare l’azione degli Stati membri. Rispetto a queste il legislatore dell’Unione può
adottare misure per incoraggiare la cooperazione tra gli Stati membri nonché direttive recanti le
prescrizioni minime applicabili.
ii) Ai fini della realizzazione della politica sociale, un particolare rilievo assumono le parti sociali
delle quali l’Unione “riconosce e promuove il ruolo”, e tra le quali “facilita il dialogo”. Tale dialogo
si svolge attraverso due specifiche strutture istituite proprio a questi fini e cioè il “Comitato per la
protezione sociale” e l’apposito “Vertice sociale trilaterale per la crescita e l’occupazione”.
iii) Oltre a definire le competenze dell’Unione poi il Trattato enuncia due principi materiali da
intendere come due enunciati irrinunciabili. Il primo è il principio della parità tra uomini e donne
quanto alla retribuzione percepita per uno stesso lavoro quale principio generale che vieta ogni
discriminazione sul sesso; il secondo riguarda il diritto alle ferie retribuite.
iv) Per supportare la politica sociale e più precisamente “migliorare le possibilità di occupazione
dei lavoratori nell’ambito del mercato interno e contribuire così al miglioramento del tenore di
vita”, è stato istituito il Fondo sociale europeo (FSE) con “l’obiettivo di promuovere all’interno
dell’Unione le possibilità di occupazione e la mobilità geografica e professionale dei lavoratori”.

11. Le politiche settoriali.

Quelle fin qui considerate costituiscono (ad eccezione dello SLSG) le competenze per così dire
storiche dell’Unione, nel senso che sono state a questa attribuite fin dal Trattato di Roma. Accanto
ad esse, lo sviluppo del processo di integrazione ha portato ad estendere l’azione dell’Unione ad una
vasta e varia gamma di altre competenze.
Si tratta in quasi tutti i casi di competenza parallela o concorrente. Rientrano in particolare tutte
quelle che riguardano l’azione dell’Unione in una vasta gamma di settori, e segnatamente: la
cultura, Sanità pubblica, Protezione dei consumatori, Sviluppo delle reti trans europee, Industria,
Coesione economica, sociale e territoriale, Politica dell’ambiente, Energia, turismo e protezione
civile, Cooperazione amministrativa.

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 Capitolo V. L’azione esterna dell’Unione.

1. Evoluzione e inquadramento della materia. La personalità internazionale dell’Unione e la


complessità dell’azione esterna.

La varietà e l’importanza delle competenze delle istituzioni comunitarie spiega perché fin dalle
origini la CE ha avuto una proiezione esterna: un compiuto esercizio di quelle competenze non
sarebbe stato possibile senza che l’azione investisse anche i rapporti con il mondo circostante.
Ciò si è manifestato in un complesso molto ampio di attività, di diversa natura, svolte sul piano
internazionale: rapporti di natura diplomatica, relazioni con organizzazioni internazionali,
partecipazione a conferenze diplomatiche, stipulazione di accordi con paesi terzi. Per lungo tempo
queste attività sono state svolte in modo strettamente funzionale alla specifica politica comunitaria
cui ciascuna si ricollegava, senza essere inserite in un disegno unitario.
Recentemente si è invece affermata l’esigenza che l’azione internazionale fosse inquadrata
nell’ambito di una politica estera comune.
All’inizio si trattava di una mera cooperazione tra gli Stati membri, pur se inserita in un quadro
formale di consultazione; poi il trattato di Maastricht la trasforma in un sistema strutturato,
nell’ambito del quale l’Ue è incaricata di stabilire e attuare una politica estera e di sicurezza comune
(PESC).
Questa venne eretta a uno dei tre pilastri su cui si fondava allora il sistema dei Trattati e proprio per
tal motivo l’azione internazionale dell’Ue si sviluppava secondo due canali paralleli: la PESC,
affidata all’Unione e al metodo intergovernativo e le relazioni esterne delle Comunità, cioè i profili
esterni delle loro diverse politiche, gestite dalle istituzioni di queste secondo il metodo comunitario.
Soltanto il trattato di Lisbona, riconducendo i tre pilastri ad un’unica Unione, affida a questa tutte le
attività che precedentemente erano afferenti alla PESC e alle relazioni esterne delle Comunità, in un
unico ambito giuridico- istituzionale costituito dall’azione esterna dell’Unione, caratterizzata da
principi e obiettivi comuni. Tale azione esterna è disciplinata da un Titolo unico del TUE e da una
Parte unica del TFUE.
Sono così ricondotte a tale ambito:
• la politica commerciale comune e le attività nei settori cooperazione allo sviluppo, aiuto
umanitario al di fuori dell’UE, cooperazione economica, finanziaria e tecnica con i paesi terzi;
• profili esterni di tutte le politiche settoriali dell’Unione;
• La politica di vicinato (art 8 TUE): l’Unione sviluppa con i paesi limitrofi relazioni privilegiate
al fine di creare uno spazio di prosperità e buon vicinato fondato sui valori dell’Unione e
caratterizzato da relazioni strette e pacifiche basate sulla cooperazione. A tal fine l’Ue può
concludere con i paesi vicini accordi specifici.
Nonostante la formale unitarietà, dunque, l’azione esterna dell’Ue non si presenta come una politica
dell’Unione in senso proprio, ma come un insieme complesso e vario di attività collegate dal fatto
di contribuire tutte alla partecipazione dell’Unione alle relazioni internazionali.

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2. Principi e obiettivi.

Come detto, le diverse attività riconducibili all’azione esterna dell’Unione sono chiamate oggi a
svolgersi nel quadro di principi e obiettivi generali comuni.
Il par. 3 dell’art. 21 del TUE riconosce che “nell’elaborazione e attuazione dell’azione esterna nei
vari settori, l’Unione rispetta i principi e persegue gli obiettivi di cui ai paragrafi 1 e 2”.
Quelli al par 1 sono in sostanza i valori fondanti dell’Unione (democrazia, Stato di diritto, diritti
dell’uomo, rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale); quelli di
cui al par 2 le finalità generali che comprendono l’affermazione dei suddetti valori, la tutela della
sicurezza, dell’indipendenza e dell’integrità dell’Unione, la salvaguardia della pace e della
sicurezza internazionale, la promozione dello sviluppo sostenibile, la liberalizzazione degli scambi
commerciali.
Ma l’azione esterna dell’Unione non può essere soddisfatta solo attraverso il rispetto dei principi e
degli obiettivi generali indicati direttamente dal Trattato. Non a caso il TUE impone specificamente
alle istituzioni di assicurare tale coerenza tra i vari settori dell’azione esterna chiedendo al Consiglio
e alla Commissione di provvedervi in cooperazione tra loro e con l’ausilio dell’Alto
Rappresentante.
In particolare, l’art 22 TUE chiede al Consiglio europeo di individuare in concreto, sulla base dei
principi e degli obiettivi generali, gli interessi e obiettivi strategici dell’Unione relativi a un
determinato paese o a una determinata questione, cui l’Unione dovrà attenersi nell’esercizio delle
sue competenze in materia di azione esterna. Il Consiglio europeo vi provvede mediante decisioni
da prendere all’unanimità, sulla base di raccomandazioni del Consiglio adottate secondo le
procedure e le modalità di voto previste per ciascun settore (ove riguardino la PESC, all’unanimità
su proposta dell’Alto rappresentante; altrimenti normalmente a maggioranza qualificata su proposta
della Commissione) mentre l’Alto rappresentante e la Commissione possono anche presentare
proposte congiunte.

3. I profili istituzionali. In particolare, l’Alto Rappresentante e il SEAE.

Ciascuna delle politiche e azioni da cui è composta l’azione esterna è governata per il suo
funzionamento concreto da uno specifico apparato istituzionale e procedurale che si differenzia in
ragione delle scelte operate dalle norme dei Trattati che specificamente disciplinano quella
determinata politica o azione.
Ciò è certamente vero per il Consiglio europeo che esercita una funzione di indirizzo politico di
tutte le attività dell’Unione, e per il Consiglio, che è organo centrale dell’intero quadro istituzionale
di questa e quindi anche delle sue singole politiche e azioni.
Ma altrettanto può dirsi per la Commissione e l’Alto Rappresentante.
Quanto all’ Alto Rappresentante egli finisce per essere responsabile dell’intero ventaglio della
dimensione esterna dell’unione. Nell’ambito tradizionale della PESC egli guida in prima persona la
politica dell’unione contribuendo con le sue proposte alla sua elaborazione, mentre rispetto alle altre
competenze esterne le sue funzioni non sono altrettanto incisive ed hanno per lo più compiti di mero
coordinamento degli altri aspetti dell’azione esterna dell’Unione. In qualità di vicepresidente della
Commissione, il Trattato gli consente certamente di influire in qualche misura anche sulla

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proiezione esterna delle singole politiche settoriali di competenza della Commissione ma


unicamente a titolo di mero coordinamento dei Commissari competenti per quelle azioni.
Un’ulteriore capacità di influenza sulle politiche esterne gli deriva anche dalla responsabilità del
Servizio europeo di azione esterna (SEAE) e, attraverso questo, delle delegazioni dell’unione presso
paesi terzi o organizzazioni internazionali. è un vero e proprio corpo diplomatico europeo. Il TUE
lo individua come un organo dell’Unione di natura ibrida, comunitaria- intergovernativa, per la sua
composizione: è composto da funzionari dei servizi competenti del segretariato generale del
Consiglio e della Commissione e da personale distaccato dei servizi diplomatici nazionali.
Esso opera sotto l’autorità dell’Alto Rappresentante ed è giuridicamente tenuto ad assicurare la
compatibilità della sua azione politica con le altre politiche dell’unione.
Tra i suoi compiti vi è quello di assistere l’Alto Rappresentante nell’esecuzione dei suoi mandati,
per quanto riguarda, tra l’altro, la presidenza del Consiglio “Affari esteri”.
Gli è poi chiesto di lavorare in stretta collaborazione con i servizi diplomatici degli Stati membri,
nonché con il segretariato generale del Consiglio e con i servizi della Commissione.
Al SEAE fanno capo anche le delegazioni dell’unione presso i paesi terzi e le organizzazioni
internazionali che ne costruiscono anzi parte integrante.

4. Gli strumenti: a) le misure autonome. In particolare le misure restrittive.

L’azione esterna dell’Unione trova realizzazione da un lato attraverso la conclusione di accordi


internazionali con paesi terzi o con organizzazioni internazionali, dall’altro per mezzo di misure c.d.
“autonome”, perché consistenti in atti della sola Unione, ma comunque produttivi di effetti per tutti
o per alcuni paesi terzi, in quanto volti a disciplinare profili generali di una delle politiche o azioni
che fanno specificamente parte dell’azione esterna, ovvero a dare attuazione a queste in relazione a
un caso concreto.
In ragione del principio di attribuzione, l’unione può ricorrere alle misure autonome soltanto ove
queste siano esplicitamente previste da una base giuridica dei trattati che consenta alle istituzioni di
adottarle definendo la procedura per farlo ed eventualmente il tipo di atto da utilizzare.
Nel caso delle azioni diverse dalla PESC quella base giuridica prevede che siano adottati atti per la
definizione del relativo quadro di attuazione mediante procedura legislativa ordinaria; nel caso della
politica commerciale viene data un’indicazione specifica riguardo il tipo di atto da adottare, ossia il
regolamento mentre per gli altri casi, i Trattati prevedono l’adozione di “misure” in senso generico,
lasciando al legislatore il compito di decidere tra gli strumenti previsti dagli stessi trattati quello più
consono al caso concreto.
Quanto alla PESC, in questo caso il TUE fornisce indicazioni puntuali circa gli strumenti giuridici e
i meccanismi procedurali. In particolare, in sintonia con i caratteri intergovernativi che ha
mantenuto la PESC, nel Trattato di Lisbona è ancora espressamente esclusa l’adozione di atti
legislativi.
Tuttavia un cambiamento significativo è derivato per quanto attiene al tipo di atti adottabili dal
Consiglio europeo e dal Consiglio. Prima di Lisbona in effetti, gli atti di cui le istituzioni potevano
servirsi per agire nell’ambito della PESC differivano notevolmente da quelli tipici dell’allora TCE e
la natura giuridica risultava comunque differente sia perché le caratteristiche rispettive differivano
sia perché erano atti che trovavano la loro regolamentazione giuridica in due Trattati differenti e
separati.
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Con il Trattato di Lisbona, invece, la decisione diventa l’unico tipo di atto a disposizione delle
istituzioni nel quadro della PESC. L’art. 25 TUE stabilisce infatti senza equivoci che “l’Unione
conduce la politica estera e di sicurezza comune […] adottando decisioni”.
Per espressa previsione dello stesso art. 25 TUE, poi, queste possono assumere contenuti e finalità
diversi e tipizzati che replicano nella sostanza le caratteristiche degli atti PESC precedenti al
Trattato di Lisbona: decisioni che definiscono le azioni da intraprendere, decisioni che definiscono
le posizioni da assumere e decisioni che definiscono le modalità di attuazione dei due precedenti
tipi di decisione.
Infine da menzionare, nel novero delle azioni, è la possibilità di un uso “congiunto” nel quadro
dell’azione esterna dell’Unione di misure autonome PESC e misure autonome riconducibili ad altri
settori di attività delle istituzioni è esplicitamente prevista dall’’art 215 TFUE che disciplina
l’adozione da parte dell’Unione di sanzioni internazionali consistenti in c.d. misure restrittive di
carattere economico-finanziario nei confronti di paesi terzi e di misure restrittive nei confronti di
persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità non statali (che possono comprendere anche sanzioni
diverse da quelle economiche, come ad esempio restrizioni sui visti d’ingresso nel territorio
dell’Ue). L’art. 215 stabilisce che laddove una decisione PESC prevede l’interruzione o la
riduzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziare con uno o più paesi terzi o
misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o entità non statali, il
Consiglio deve prendere, a maggioranza qualificata e su proposta congiunta di Alto rappresentante e
Commissione, le misure necessarie.

5. Gli accordi con paesi terzi o organizzazioni internazionali. La c.d. competenza a stipulare
dell’Unione.

La parte più significativa dell’attività internazionale dell’Unione è senza dubbio rappresentata dalla
conclusione di accordi internazionali con paesi terzi o organizzazioni internazionali. Essi sono del
resto lo strumento principale dell’azione esterna dell’Ue, nonché quello tramite il quale si è
progressivamente costruita la soggettività internazionale dell’allora Comunità europea.
L’ Unione può concludere un accordo con uno o più paesi terzi od organizzazioni internazionali
qualora i trattati lo prevedano o anche se non esplicitamente previsto in tutti quei casi in cui la
conclusione di un accordo sia necessaria per realizzare, nell’ambito delle politiche dell’Unione, uno
degli obiettivi fissati dai Trattati, o sia prevista in un atto giuridico vincolante dell’Unione, o possa
incidere su norme comuni o alterarne la portata.
Va però primariamente tenuto a mento un orientamento giurisprudenziale della Corte. Questa si è
più volte espressa nel senso dell’esistenza di un parallelismo tra competenze interne e competenze
esterne, che comporta che queste ultime sussistano in tutti quei casi in cui, per in mancanza di
espresse disposizioni al riguardo, esse siano necessarie per conseguire un obiettivo per il quale le
istituzioni dispongano di poteri sul piano interno. Questo principio del parallelismo tra competenze
interne e competenze esterne poi ci fa capire il profilo ulteriore dell’impossibilità di “separare il
regime dei provvedimenti interni alla Comunità da quello delle relazione esterne” laddove appunto
questi siano indispensabili al conseguimento di obiettivi dei Trattati “che non possono essere
raggiunti con l’adozione di norme autonome” perché queste sarebbero per nulla efficaci se non si
applicassero anche a paesi terzi o a situazioni non soggette al diritto dell’Unione.

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b)
Fermo restando l’ampiezza delle competenze in materia di stipulazione di accordi internazionali che
l’Unione ricava implicitamente dalle disposizioni dei Trattati, alcuni articoli di questi prevedono poi
in maniera formale il potere delle istituzioni di concludere accordi con paesi terzi o organizzazioni
internazionali. Alcuni di questi articoli riguardano materie o temi estranei alle politiche e azioni
formalmente incluse nell’azione esterna dell’Unione e la competenza in tal caso attribuita
all’Unione è limitata alla conclusione di uno specifico accordo mentre altre volte si verte su ambiti
di competenza più ampi: accordi di cooperazione in materia di ricerca e sviluppo tecnologico,
accordi di cooperazione in materia di ambiente, accordi in materia monetaria o valutaria.
Altri articoli invece danno espressamente conto del ricorso allo strumento dell’accordo
internazionale nel quadro della vera e propria azione esterna dell’Unione, come è il caso di quelli
che prevedono, in particolare, la competenza di questa a concludere accordi con uno o più paesi
terzi o organizzazioni internazionali nei settori di pertinenza della PESC, nei diversi settori della
politica commerciale comune per l’attuazione della politica di cooperazione allo sviluppo o della
definizione delle modalità di cooperazione economica e finanziaria con i paesi terzi diversi da quelli
in via di sviluppo.
Accanto a questi ambiti specifici di competenza poi nei casi in cui i trattati prevedono
esplicitamente il potere di contrarre dell’UE importanti sono gli accordi di associazione: sono
accordi che istituiscono un’associazione caratterizzata da diritti e obblighi reciproci, azioni in
comune e procedure particolari. Non risultano collegati a una competenza materiale dell’Unione,
ma sono definiti soltanto sulla base della loro finalità di creare determinati rapporti con la
controparte, dunque possono assumere dei contenuti piuttosto ampi.
La Corte ha sancito che possano essere stipulati in tutti i settori disciplinati dal trattato. Nel tempo
sono stati però stipulati accordi di associazione a contenuto prevalentemente commerciale. Le
controparti sono stati paesi destinati ad aderire all’Ue, ma anche altri che volevano soltanto
condividere parte della normativa europea (Svizzera), i paesi balcanici, i paesi mediterranei, alcuni
paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico e dell’area sudamericana. L’accordo di associazione
sembra allora rappresentare un modello di politica estera nei confronti di determinati paesi terzi o
aree geografiche. La Corte ha così finito per trovare la caratteristica di tali accordi nella loro finalità
di creare vincoli privilegiati con uno Stato terzo, che deve, almeno in parte, partecipare al regime
comunitario.
c)
Nel quadro della trattazione del sistema delle competenze dell’Unione poi, l’art. 3 par 2 TFUE
sancisce che l’Unione ha competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché
tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Ue o è necessaria per consentire di esercitare le
sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne
la portata. La Corte ha affermato che fintantoché non sia concretamente esercitata dalle istituzioni,
una competenza dell’unione a stipulare accordi internazionali diversa da quelle attribuitegli in via
esclusiva non preclude agli Stati membri di assumere impegni internazionali nelle materie relative.
Allo stesso tempo, essa ha però precisato che mano a mano che l’Unione esercita la sua competenza
sul piano interno, adottando autonomamente, o contestualmente alla conclusione di un accordo
internazionale, norme comuni, la sua parallela competenza esterna si afferma come esclusiva e “gli
Stati membri non hanno più il potere di contrarre con gli Stati terzi obblighi che incidano su dette
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norme o che ne alterino la portata”. La Corte ha affermato che “qualora risulti che la materia
disciplinata da un accordo o da una convenzione rientra in parte nella competenza della Comunità e
in parte in quella degli Stati membri, occorre garantire una stretta cooperazione tra questi ultimi e le
istituzioni comunitarie tanto nel processo di negoziazione e di stipulazione quanto
nell’adempimento degli impegni assunti”.
d)
Ma non è detto che l’individuazione degli organi (dell’Unione o degli Stati membri) competenti a
stipulare un determinato accordo internazionale si ponga necessariamente in termini di alternativa.
Può darsi infatti che la disciplina in esso contenuta sia solo in parte riconducibile alla competenza
esterna dell’Unione, rientrando per il resto nella competenza degli Stati membri. Quando ciò si
verifica, soluzione che è stata avallata dalla giurisprudenza, è stata quella di una partecipazione
all’accordo anche degli Stati membri, i quali hanno proceduto a negoziarlo e ratificarlo
congiuntamente alle istituzioni europee e conformemente alle rispettive procedure costituzionali.
La giurisprudenza ha marcato che laddove la materia disciplinata da un accordo o da una
convenzione rientra in parte nella competenza della Comunità e in parte in quella degli Stati occorre
garantire una stretta cooperazione tra questi ultimi e le istituzioni comunitarie quanto nel processo
di negoziazione tanto nell’adempimento degli impegni assunti.

6. Segue: La procedura per la conclusione degli accordi internazionali dell’Unione.

I Trattati assoggettano la negoziazione e la stipulazione da parte dell’Unione di accordi con paesi


terzi e organizzazione internazionale a una procedura unica, disciplinata dall’art. 218 TFUE. L’Art
218 TFUE è applicabile a tutti i tipi di accordi dell’Unione, anche se in taluni casi sono previste
delle varianti. La Corte di giustizia ha sottolineato che per “accordi internazionali” si deve intendere
ogni impegno a carattere vincolante assunto da soggetti di diritto internazionale, indipendentemente
dalla sua forma: qualsiasi situazione in cui l’Unione si trovi a dover esprimere la propria volontà di
vincolarsi sul piano internazionale.
La procedura è influenzata e rievoca per molti versi quella sulla base della quale si arriva in
generale all’adozione di atti di diritto derivato. Come il processo decisionale è organizzato intorno
al triangolo istituzionale costituito da Parlamento europeo, Consiglio e Commissione, così la
procedura di conclusione di accordi internazionali vede coinvolte tutte e tre le stesse istituzioni.
La procedura è quella che segue.

1. Ai sensi dell’art. 218 TFUE la procedura che porta alla conclusione di un accordo internazionale
si avvia su iniziativa della Commissione o dell’Alto rappresentante quando l’accordo riguardi
unicamente o principalmente l’ambito della PESC.
Questi presentano una raccomandazione al Consiglio affinché autorizzi con apposita decisione
l’avvio del negoziato con uno o più Stati terzi.
2. Con tale decisione il Consiglio deve designare il negoziatore dell’Unione in funzione della
materia dell’accordo: Commissione o dell’Alto rappresentante al posto del negoziatore, il
Consiglio può designare il capo della squadra di negoziato dell’Unione.
In deroga all’art 218, il Consiglio deve consultare la BCE ove la raccomandazione della
Commissione sia in vista dell’apertura del negoziato di un accordo internazionale in materia di

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regime monetario o valutario; la BCE ha autonomo potere di iniziativa in caso di accordo sul
tasso di cambio dell’euro; la BCE deve esser coinvolta nella conduzione del negoziato (art 219)
3. Il negoziato viene condotto dal negoziatore sulla base delle direttive impartite dal Consiglio
nella decisione. Eventualmente il Consiglio può designare un comitato speciale composto da
rappresentanti degli Stati membri che deve essere consultato dal negoziatore nel corso del
negoziato (obbligatorio in caso i accordi commerciali).
4. La fase negoziale si chiude con la parafatura del progetto di accordo da parte del negoziatore e
la presentazione al Consiglio di una proposta. Il Consiglio potrà adottare la decisione di
autorizzazione della firma dell’accordo (anche disponendo l’efficacia dell’accordo in attesa
dell’entrata in vigore).
5. Il Consiglio assume poi la decisione di procedere alla conclusione formale dell’accordo. Nulla
esclude però una procedura semplificata che prevede invece che nella decisione di firma si
esprima la volontà dell’Unione di vincolarsi all’accordo.

L’art. 218 TFUE stabilisce che il Parlamento europeo debba esprimersi sugli accordi che il
Consiglio intende concludere, prima che questo prenda la decisione di conclusione.
Un qualsiasi coinvolgimento del Parlamento europeo è escluso per espressa previsione nel caso
degli accordi che riguardano esclusivamente la PESC.
È previsto che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata. In taluni casi la competenza a
concludere un accordo internazionale è attribuita dai Trattati alla stessa Commissione e all’Alto
Rappresentante, senza però che sia sempre chiaro come si distribuiscono le rispettive competenze.
È da escludere che competenze ulteriori della Commissione in questo campo possano dedursi in via
implicita anche da quelle espressamente riconosciute dai Trattati.
Un’ultima osservazione merita il par. 11 dell’art. 218 TFUE, il quale prevede che nel corso della
procedura di conclusione di un accordo internazionale il Parlamento europeo, il Consiglio, la
Commissione o uno Stato membro possano chiedere alla Corte di Giustizia un parere circa la
compatibilità dell’accordo previsto con i Trattati; e che, in caso di parere negativo, l’accordo non
possa entrare in vigore.

7. I rapporti con organizzazioni internazionali.

L’esercizio di competenze esterne da parte dell’Unione non può non tenere conto del fatto che gran
parte della vita di relazione internazionale trova i suoi canali di espressione nell’azione di
organizzazioni intergovernative. E ci si riferisce non tanto al fatto che esse possono rappresentare
degli interlocutori inevitabili di rapporti convenzionali dell’Unione, ma circostanza ben più
rilevante è che esse sempre più spesso costituiscono il quadro istituzionale entro il quale si svolge la
negoziazione di accordi multilaterali o l’elaborazione di norme internazionali direttamente
vincolanti per chi partecipa a quella data organizzazione.

In particolare l’art. 220 TFUE prevede che l’Ue attua ogni forma utile di cooperazione con gli
organi delle Nazioni Unite e degli istituti specializzati delle Nazioni Unite, il Consiglio d’Europa,
l’Organizzazione per la cooperazione e la sicurezza in Europa e l’Organizzazione per la
cooperazione e lo sviluppo economico. L’ Unione assicura inoltre i collegamenti che ritiene
opportuni con le altre organizzazioni internazionali.
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Questi collegamenti e queste forme di cooperazione si sostanziano normalmente in intese


organizzative che, a seconda del campo d’azione dell’organizzazione interessata, spetta alla
Commissione o all’Alto rappresentante concludere per conto dell’UE e che possono andare dalla
previsione di uno scambio di documenti e informazioni all’attribuzione all’Unione dello status di
osservatore all’interno dell’organizzazione interessata. E anche il contenuto dello status di
osservatore all’interno dell’organizzazione interessata può variare e non poco potendo limitarsi alla
semplice partecipazione passiva (senza diritto di parola) alle riunioni dell’organo assembleare o,
ancora, consentire una partecipazione attiva senza diritto di voto ma con la possibilità di presentare
proposte o emendamenti. Di uno status di osservatore di quest’ultimo tipo gode l’Unione all’interno
delle Nazioni Unite, del Consiglio d’Europa e dell’OCSE.
Quando invece l’Unione non partecipi a pieno titolo a una data organizzazione gli Stati membri non
solo devono astenersi dal compiere al suo interno atti che possano ledere le competenze esterne
dell’unione senza un previo coordinamento con le istituzioni ma sono anche tenuti, congiuntamente
e sulla base di un’autorizzazione del Consiglio, ad esercitare tali competenze in sua vece e nel suo
interesse.
E’ tuttavia indubbio che il pieno rispetto delle competenze dell’Unione sarebbe meglio assicurato
attraverso una formale adesione a pieno titolo dell’Unione a quella data organizzazione. Ma finora
la possibilità della formale adesione dell’unione ad un’organizzazione internazionale si è realizzata
in pochi casi a causa degli ostacoli tecnici –per lo più presenti negli statuti delle varie
organizzazioni internazionali- che non contemplano l’ammissione di enti diversi dagli Stati.
L’adesione dell’unione a organizzazioni internazionali o ad organi previsti da convenzioni con paesi
terzi deve in ogni caso tener conto delle specificità proprie dell’unione, e in particolare del suo
sistema istituzionale e del suo diritto e quindi , come ha chiarito la Corte, trova un limite nel divieto
di modificare la sua “costituzione interna attraverso l’alterazione di elementi essenziali della
struttura comunitaria”.

8. I singoli settori dell’azione esterna.

a)
Passando ora a un sintetico esame delle specifiche politiche e azioni di cui è formalmente composta
l’azione esterna dell’Unione, è inevitabile che è con la PESC (Politica estera e di sicurezza comune)
che l’azione esterna maggiormente si identifica. La PESC si caratterizza più per la sua finalità che
per dei contenuti specifici. Anche dopo il Trattato di Lisbona la PESC rimane soggetta a norme e
procedure specifiche.
Il potere decisionale è riservato solo a Consiglio europeo e Consiglio che lo esercitano per regola
all’unanimità e con atti esplicitamente non legislativi; l’attuazione è affidata all’Alto
Rappresentante mentre Commissione e Parlamento europeo hanno ruoli marginali visto che per la
prima viene del tutto meno la sua funzione di vigilanza sul rispetto del diritto e il secondo viene
confinato a poco più di una generica consultazione sulle scelte fondamentali in materia di PESC da
parte dell’Alto Rappresentante. Quanto infine alla Corte di giustizia essa si vede riconoscere solo
una competenza indiretta attraverso il controllo sulla non interferenza tra l’azione svolta dalle
istituzioni in attuazione della stessa PESC e quella svolta in attuazione delle altre politiche e azioni
dell’Unione.

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Il mantenimento di tutte queste specificità fa sì che difficilmente la PESC può definirsi una vera e
propria politica comune, visto che la sua missione principale sembra essere più quella di assicurare
una convergenza quanto più stretta delle politiche estere nazionali, che di affermarne una sua
propria.
In ogni caso la PESC è chiamata a svilupparsi sulla base di interessi strategici,obiettivi e
orientamenti generali individuati e stabiliti dal Consiglio europeo con apposite decisioni adottate
all’unanimità e alla luce degli interessi e obiettivi generali dell’azione esterna da esso stesso
indicati.
E’ invece compito del Consiglio, nella sua formazione “Affari esteri”, prendere le decisioni
necessarie a condurre nel concreto la politica estera dell’Unione sulla base degli orientamenti
generali e delle linee strategiche prefissate. Quanto all’ Alto Rappresentante ad egli spetta non solo
di contribuire con le proprie proposte all’elaborazione della PESC ma anche di attuare questa
ricorrendo ai mezzi nazionali e a quelli dell’Unione. Consiglio ed Alto Rappresentante che sono
affiancati dal Comitato Politico e di Sicurezza (COPS), organo permanente del Consiglio, che
monitora la situazione internazionale fornendo pareri al Consiglio al fine di contribuire alla
definizione delle politiche e preparandone i lavori.
b)
Come detto, la politica di sicurezza e difesa comune (PSDC) è considerata dal Trattato parte
integrante della PESC. Rappresenta lo strumento attraverso cui l’Unione si dota delle capacità
operative per contribuire al mantenimento della pace e al rafforzamento della sicurezza
internazionale, per mezzo della realizzazione all’esterno dell’unione di missioni di vario tipo,
accomunate dal generale obiettivo della prevenzione dei conflitti internazionali e della gestione
delle crisi nel quadro del sistema di sicurezza collettiva delle Nazioni Unite.
Il Trattato di Lisbona ha integrato la PSDC da un lato con una politica europea delle capacità e degli
armamenti, diretta a sviluppare le capacità militari e operative degli Stati membri e la base
industriale e tecnologica del settore della difesa all’interno dell’unione; dall’altro con una clausola
di difesa reciproca ai sensi della quale gli Stati membri sono tenuti a prestare aiuto e assistenza a
chi di loro sia oggetto di un’aggressione armata sul suo territorio.
Va tuttavia precisato che la PSDC non comporta alcuna integrazione degli apparati militari
nazionali ; questi restano pienamente sotto la responsabilità degli Stati membri e le azioni esercitate
dall’Unione nel quadro della PSDC si configurano unicamente come espressioni di una competenza
parallela di sostegno e completamento di quelle degli Stati.
E’ poi ovvio che laddove una missione richieda l’impiego di mezzi militari, essi potranno essere
messi a disposizione solo dagli Stati membri, non disponendo l’Unione di capacità militari
autonome.
La prospettiva di un ricorso più sistematico a missioni effettuate di un gruppo ristretto di Stati è poi
aperta dalla previsione in questo settore di una “cooperazione strutturata permanente” tra un numero
ristretto di Stati membri “che rispondono a criteri più elevati in termini di capacità militari”.
Accanto alla cooperazione il Trattato di Lisbona ha anche formalizzato l’ Agenzia europea per la
difesa la quale nasce con la missione di sviluppare, tra i soli Stati membri che desiderino farne
parte, la cooperazione in materia di armamenti ed il rafforzamento della base di industriale e
tecnologica di difesa europea.

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c)
La politica commerciale comune è stata fin dall’inizio il primo strumento di politica estera e nasce
insieme alla Comunità europea e rappresenta il risvolto esterno del mercato interno e dell’unione
doganale tra gli Stati membri.
Ha come oggetto le condizioni e le modalità in base alle quali i beni provenienti da paesi terzi
possono entrare nel territorio dell’unione europea e quelli prodotti negli Stati membri possono
essere esportati verso paesi terzi. Per attuare la politica commerciale comune le istituzioni
dell’unione possono ricorrere non solo ad accordi internazionali con i paesi terzi, ma anche a misure
autonome di regolamentazione degli scambi con gli stessi.
Attraverso queste misure l’Unione persegue i propri obiettivi di politica commerciale dotandosi da
un lato di strumenti giuridici per la difesa dei propri interessi commerciali ma contribuendo, nel
contempo, al sistema delle relazioni commerciali internazionali in attuazione agli obiettivi più
generali della sua azione esterna.
Di questa seconda categoria fa parte il sistema di preferenze generalizzate (SPG) diretto ,attraverso
la concessione di un trattamento doganale di favore alle importazioni di merci provenienti da paesi
in via di sviluppo, a stimolare l’economia di questi paesi. E’ comunque prevista una clausola di
salvaguardia che contempla la possibilità di ripristinare i diritti della tariffa doganale comune per i
prodotti la cui importazione provoca ,o potenzialmente è in grado di farlo, gravi difficoltà per i
produttori europei di prodotti simili o direttamente concorrenti.
Proprio allo spirito della clausola di salvaguardia si ispira invece l’altra categoria di misure
autonome, di carattere propriamente difensivo. Si tratta di misure di difesa commerciale volte a
contrastare comportamenti commerciali sleali, messi in atto da imprese o paesi terzi, che alterano la
parità delle condizioni concorrenziali di partenza tra i prodotti originati all’interno dell’unione e
quelli importati da paesi terzi.
Non costituiscono una reazione a pratiche commerciali illecite le c.d. misure di salvaguardia che
possono essere attivate in presenza di un danno alle imprese dell’Unione derivante da distorsioni del
mercato. Esse servono a proteggere il mercato europeo di un certo prodotto dai danni al sistema
produttivo che possono essere causati da alterazioni dei flussi commerciali.
d)
La disciplina dell’azione esterna è poi completata da una serie di disposizioni relative alla
cooperazione dell’Unione con i paesi terzi e l’aiuto umanitario. Sotto questa denominazione sono
raggruppate disposizioni riguardanti, da un lato, attività specificamente rivolte ai paesi in via di
sviluppo e, dall’altro, la cooperazione con e l’eventuale assistenza a paesi terzi diversi da questi
ultimi, e in particolare ai paesi candidati all’adesione e a quelli non in via di sviluppo del
Mediterraneo e dell’Europa orientale.
Per quanto riguarda la cooperazione allo sviluppo e la cooperazione economica, finanziaria sebbene
abbia come obiettivo la riduzione e l’eliminazione della povertà, persegue altresì fini più ampi di
sviluppo economico che guardano all’incentivazione allo sviluppo e al consolidamento della
democrazia e dello Stato di diritto.
Quanto all’aiuto umanitario esso mira “a fornire in modo puntuale assistenza, soccorso e protezione
alle popolazioni dei paesi terzi vittime di calamità naturali o provocate dall’uomo per far fronte alle
necessità umanitarie risultanti da queste diverse situazioni”.

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e)
L’art. 222 TFUE contempla infine una c.d. “clausola di solidarietà” a favore di uno Stato membro
che sia vittima di una calamità naturale o provocata dall’uomo, ovvero sia oggetto di un atto
terroristico.
La clausola prevede che in questi casi l’Unione debba mobilitare tutti gli strumenti di cui dispone
per prevenire la minaccia terroristica sul territorio degli Stati membri, prestare assistenza allo Stato
attaccato sul suo territorio, e proteggerne le istituzioni democratiche e la popolazione civile da un
eventuale attacco terroristico; e, negli altri casi, per prestare assistenza a uno Stato membro sul suo
territorio, su richiesta delle sue autorità politiche.

IV. PARTE QUARTA. La partecipazione dell’Italia al processo d’integrazione


europea.

 CAPITOLO I. Profili generali

1. Premessa.

Anche se la scelta europeista è stata una costante della politica italiana non può certo dirsi che
l’esperienza della nostra partecipazione al processo d’integrazione europea si sia sviluppata secondo
un percorso piano e lineare. Anche per l’Italia lo sforzo di adeguamento alla costruzione
dell’Unione si è rivelato faticoso.
Col tempo tuttavia la situazione è progressivamente migliorata, grazie anzitutto agli sviluppi
inarrestabili del processo d’integrazione. Di tali sviluppi si è progressivamente acquisita nel nostro
paese una crescente e più matura consapevolezza espressa anche dalle reazioni normative e
organizzative tese a creare le condizioni per un più efficace adeguamento complessivo del sistema
alle esigenze dell’appartenenza all’Unione europea.

2. L’assetto dei rapporti tra gli ordinamenti dell’Unione e italiano. In generale.

In primo luogo viene in rilievo la querelle tra l’ordinamento giuridico dell’Unione e quello
italiano che ha coinvolto tutte le tematiche connesse a quei rapporti: dalla ricerca dello stesso
ancoraggio costituzionale della partecipazione dell’Italia alla Comunità prima e all’Unione dopo,
e quindi della legittimità costituzionale dei trattati comunitari, alla questione della gerarchia e
della forza delle norme dell’uno e dell’altro ordinamento, della salvaguardia dei principi
fondamentali della Costituzione, segnatamente con l’affermazione dei principi del primato e della
c.d. applicabilità diretta del relativo diritto nell’ordinamento giuridico degli Stati membri.
La soluzione non è agevolata dal sostanziale silenzio che la nostra Carta Fondamentale sul terreno
delle relazioni internazionali privando di un chiaro e convincente ancoraggio costituzionale la
partecipazione italiana al processo d’integrazione.
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Però un qualche assestamento alla fine è stato trovato, a merito della Corte Costituzionale ,
producendo risultati in concreto assai apprezzabili, per giunta in un contesto di rapporti molto
positivi nel dialogo tra Corte dell’Unione e giudici italiani. Supplendo con la propria
giurisprudenza alla segnalata situazione, la Corte ha definito un più resistente equilibrio
nell’assetto dei rapporti tra diritto dell’Unione e diritto italiano.

3. Segue: L’incidenza sui rapporti tra il Governo e il Parlamento nazionale.

Un particolare interesse rivestono i temi che attengono all’assetto costituzionale dello Stato e al
modo di essere e di funzionare delle sue istituzioni. Va ricordata l’incidenza del processo
d’integrazione europea sui rapporti tra i poteri supremi dello Stato e sulle alterazioni degli
equilibri costituzionali che ne sono conseguiti.
In riferimento ai rapporti tra l’Esecutivo e il Parlamento nazionale, è ben noto che il ruolo del
primo sul piano delle relazioni internazionali dello Stato è di gran lunga preminente rispetto al
secondo. Nelle sedi europee i reali centri decisionali sono stati a lungo rappresentati quasi
esclusivamente da istanze composte da membri degli esecutivi nazionali (Consiglio, Vertici,
Consiglio europeo ecc.).
Oggi la situazione è di molto cambiata, non solo perché il Parlamento europeo si è visto attribuire
un ruolo assai più importante in seno all’Unione, fino a diventare in un numero crescente di
materie un autentico co-legislatore, ma soprattutto perché i parlamenti nazionali hanno
rivendicato un ruolo più attivo e incisivo nel processo decisionale europeo, specie dopo la
generalizzata accettazione del principio del primato del diritto dell’Unione.
Quindi gli stessi Trattati hanno finito per accordare un’esplicita attenzione al ruolo dei parlamenti
nazionali, da un lato esaltando il principio c.d. di sussidiarietà, dall’altro imponendo un maggiore
e più diretto coinvolgimento delle assemblee parlamentari nelle vicende dell’Unione.
Ne è testimonianza il Trattato di Lisbona che, nel nuovo art. 12 TUE, riconosce direttamente
l’attivo contributo di quei parlamenti al funzionamento dell’Unione conferendo loro alcune
significative attribuzioni, specificate negli allegati Protocolli n. 1 sul ruolo dei parlamenti
nazionali nell’Unione europea e n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di
proporzionalità. Di pari passo questa evoluzione ha marcato anche il ruolo dei parlamenti
nazionali nei meccanismi istituiti all’interno degli Stati per l’attuazione e elaborazione degli atti
dell’Unione europea.

4. Segue: E sui rapporti tra lo Stato e le autonomie locali.

Sempre sul piano istituzionale un riferimento infine va operato al problema dei rapporti tra il
processo d’integrazione europea e le regioni. Assai emarginate inizialmente da qualsiasi forma
significativa di partecipazione a detto processo, anche per le regioni italiane, l’evoluzione ha
portato a una progressiva valorizzazione del loro ruolo.
A livello italiano la pressione delle istanze regionalistiche ha portato a valorizzare la tutela della
autonomia locali.
Così, se a livello dell’Unione, si dava un rilievo anche formale al ruolo delle autonomie locali, a
livello nazionale venivano via via largamente accolte le pretese delle regioni volte a contrastare il
monopolio che sulle questioni europee intendevano esercitare gli organi centrali dello Stato,
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perfino rispetto a materie trasferite dalla Costituzione agli enti locali.


Malgrado i significativi risultati conseguiti, vari aspetti della materia restano ancora irrisolti o
risolti in modo non pienamente sufficiente, specie sul terreno della prassi. E questo perché un
miglioramento della partecipazione delle Regioni al processo d’integrazione passa di dovere
anche attraverso una riflessione sul loro modo di organizzarsi e rapportarsi a quel processo.

 CAPITOLO II. Il diritto dell’Unione e l’ordinamento giuridico italiano.

1. Premessa: il rapporto tra diritto dell’Unione e diritto degli Stati membri nella giurisprudenza
della Corte di giustizia.

L’ordinamento giuridico dell’Unione europea è “un ordinamento giuridico di nuovo genere nel
campo del diritto internazionale”, avente come “soggetti non soltanto gli Stati membri, ma anche i
loro cittadini”.
I Trattati sono andati infatti “al di là di un accordo che si limitasse a creare degli obblighi reciproci
fra gli Stati contraenti, ma hanno portato all’instaurazione di organi dotati di poteri sovrani da
esercitarsi nei confronti degli Stati membri e dei loro cittadini”.
Dal punto di vista del diritto dell’Unione europea non si pone, la necessità di un intervento dei
singoli ordinamenti nazionali che trasformi, recepisca o dia efficacia a quelle norme, in quanto
norme “estranee”.
Come specificato dalla Corte di giustizia, i due ordinamenti vivono in un rapporto di integrazione,
che vede l‘ordinamento dell’Unione, a causa della sua parzialità, avvalersi di quello degli Stati per
molti aspetti del suo funzionamento; con il risultato di una permanente situazione di interferenza, e
di potenziale conflitto, tra le rispettive norme.
Ciò è vero in particolare per la questione del rapporto tra le norme europee ed eventuali norme
interne con esse contrastanti. Il punto viene affrontato dalla Corte di Giustizia sulla base
dell’affermazione del principio della supremazia del diritto dell’Unione, questo principio viene
ancorato alla “natura specifica” dell’Unione ed alle caratteristiche del suo ordinamento.
Questo ordinamento è “integrato nell’ordinamento giuridico degli Stati membri all’atto dell’entrata
in vigore del Trattato e che i giudici nazionali sono tenuti ad osservare tale integrazione nel diritto
di ciascuno Stato membro di norme che promanano da fonti comunitarie, e in generale, lo spirito e i
termini del Trattato, hanno per corollario l’impossibilità per gli Stati di fare prevalere, contro un
ordinamento giuridico da esse accettato a condizione di reciprocità, un provvedimento unilaterale
ulteriore”.
Il ragionamento si fonda sulle sfere di azione dell’ordinamento dell’Unione e di quello nazionale:
“il trasferimento, effettuato dagli Stati a favore dell’ordinamento giuridico comunitario, dei diritti e
gli obblighi corrispondenti alle disposizioni del Trattato implica una limitazione definitiva dei loro
diritti sovrani, di fronte alla quale un atto unilaterale ulteriore, incompatibile con il sistema della
Comunità, sarebbe del tutto privo di efficacia”.
Ciò comporta che “qualsiasi giudice nazionale ha l’obbligo di applicare integralmente il diritto
dell’Unione e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, disapplicando le disposizioni
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eventualmente contrastanti della legge interna, sia anteriore che successiva”.


Ad identico obbligo sono tenuti anche gli altri organi dello Stato, e in specie quelli amministrativi.
Il principio della preminenza del diritto dell’Unione, viene inteso nel senso dell’incompatibilità
“con le esigenze inerenti alla natura stessa (di questo diritto) di qualsiasi disposizione facente parte
dell’ordinamento giuridico di uno Stato membro o qualsiasi prassi legislativa, amministrativa o
giudiziaria, la quale porti ad una riduzione della concreta efficacia del diritto comunitario”.

2. Diritto dell’Unione e diritto interno in Italia: la giurisprudenza costituzionale.

La prospettiva utilizzata dalla Corte di giustizia in relazione ai rapporti dell’ordinamento scaturito


dai Trattati con il diritto degli Stati membri ha faticato non poco a farsi strada tra le giurisdizioni
nazionali.
Ne emerge, infatti, un cammino segnato da avvicinamenti progressivi alle posizioni espresse dalla
Corte di giustizia ma proprio per questo costellato da non pochi sconfessioni di precedenti
pronunce.
a)
La Corte costituzionale ha dovuto perfino pronunciarsi sulla legittimità costituzionale della
partecipazione italiana al processo di integrazione europea. In linea con la prassi in materia di
accordi internazionali, l’adesione agli originari Trattati istitutivi che ai successivi atti che li hanno
modificati o integrati è stata sempre autorizzata e resa esecutiva in Italia mediante legge ordinaria.
La Corte costituzionale ha concluso che le leggi ordinarie di esecuzione in Italia di quegli atti
trovano “sicuro fondamento di legittimità nella disposizione dell’art. 11 Cost., in base alla quale
“l’Italia consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie
ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni”, e quindi “promuove e
favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”: ciò significa che è possibile
stipulare trattati i quali comportino limitazione della sovranità, ed è consentito darvi esecuzione
con legge ordinaria”.
b)
Sulla citata disposizione dell’art. 11 Cost., peraltro la Corte costituzionale ha successivamente
basato anche la soluzione del più specifico problema del rapporto che intercorre tra le norme
dell’Unione e quelle poste da leggi dello Stato.
Interpretando l’art. 11 in chiave di mera autorizzazione a dare esecuzione con legge ordinaria a
trattati comportanti limitazioni di sovranità, secondo tale articolo la conseguenza era che alle
norme del diritto dell’Unione andava riconosciuto lo stesso rango (ordinario) della legge di
esecuzione del Trattato attraverso cui esse erano “entrate” nell’ordinamento italiano e che quindi le
stesse erano soggette, nei confronti delle leggi dello Stato, ai principi comuni in tema di
successione delle norme nel tempo.
La Corte si è ben presto allineata alle conclusioni della Corte di Giustizia in materia di supremazia
delle norme europee sulle norme nazionali contrastanti, anche successive.
Essa ha finito per giustificare proprio sull’art. 11 tale supremazia; sulla base di esso si è avuto “il
trasferimento agli organi delle Comunità del potere di emanare norme giuridiche”; per cui le
norme di legge devono cedere di fronte a regolamenti europei anche anteriori, per il fatto che il
contrasto con quei regolamenti pone la norma di legge in contrasto con lo stesso art. 11; la
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supremazia del diritto dell’Unione è giustificata ed eliminata dalla copertura offerta a quel diritto
dalla norma costituzionale che ne giustifica nell’ordinamento dello Stato.
c)
Se con questa nuova giurisprudenza si sanava la frattura esistente tra le posizioni delle due Corti
quanto al principio in sé della supremazia del diritto dell’Unione su quello nazionale, rimanevano
ciò non di meno aperte le divergenze quanto al modo di interpretare quella supremazia e le relative
conseguenze.
Nella giurisprudenza sopra ricordata della Corte costituzionale, l’art. 11 Cost. non serve a
giustificare l’operare in quanto tale nello Stato dell’ordinamento scaturito dai Trattati, ma viene
utilizzato come parametro di costituzionalità delle singole norme di legge. In altri termini, il
contrasto di queste con un precedente regolamento dell’Unione diventa un problema di legittimità
costituzionale in rapporto alla conseguente violazione dell’art. 11 Cost. che quel contrasto
determina.
Il punto è che le conseguenze di tale conclusione si mettevano per altri profili in rotta di collisione
con la sistemazione del rapporto tra norme europee e norme di legge incompatibili operata dalla
Corte di giustizia. Si deve infatti ricordare che, muovendo dall’idea che il trasferimento di poteri
effettuato dagli Stati membri a favore dell’ordinamento dell’Unione ha comportato “una
limitazione definitiva dei loro diritti sovrani” la Corte di giustizia aveva concluso che “qualsiasi
giudice nazionale ha l’obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di tutelare i diritti
che questo attribuisce ai singoli, disapplicando le disposizioni eventualmente contrastanti della
legge interna, sia anteriore che successiva”.
E’ d’altra parte noto che nel nostro sistema costituzionale tale possibilità appariva preclusa al
giudice, essendo tenuto, di fronte al contrasto di una norma di legge con la Costituzione, a
sollevare il relativo incidente di fronte alla Corte costituzionale. E puntualmente quest’ultima
aveva concluso che di fronte a tale contrasto “il giudice è tenuto a sollevare la questione della loro
legittimità costituzionale” innanzi alla Corte, potendo le norme interna incompatibile con il diritto
dell’Unione essere rimossa solo mediante dichiarazione di illegittimità costituzionale.
Tale divergenza si è sanata a prezzo di un nuovo mutamento di giurisprudenza della Consulta.
d)
Il revirement è stato affidato ad una sentenza del 1984, nel caso Granital. Con essa la Corte
costituzionale ha fatto propria la conclusione ora riportata dalla Corte di giustizia e ha riconosciuto
il potere del giudice interno di applicare direttamente un regolamento delle istituzioni europee,
malgrado l’esistenza di norme statali successive con esso contrastanti.
Per giungere a tale conclusione,infatti, la Corte costituzionale ha dovuto procedere anche a una
sostanziale revisione della sistemazione fino a quel momento data ai rapporti tra ordinamento
giuridico dell’Unione e ordinamento nazionale.
La sentenza Granital arriva partendo dalla premessa che i due ordinamenti, pur distinti e
autonomi, sono coordinati, per il fatto di “avere la legge di esecuzione del Trattato trasferito agli
organi comunitari, in conformità dell’art. 11 Cost., le competenze che questi esercitano, beninteso
nelle materie loro riservate”.
Ciò ha comportato che l’ordinamento nazionale si è aperto alla normazione europea “lasciando che
le regole in cui essa si concreta vigano nel territorio italiano, quali sono scaturite dagli organi
competenti a produrle”, senza perciò entrare a far parte del diritto italiano o essere soggette al
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regime vigente per le leggi dello Stato. Dal canto suo, “la legge statale rimane […] collocata in un
ordinamento che non vuole interferire nella produzione normativa del distinto ed autonomo
ordinamento della Comunità, sebbene garantisca l’osservanza di essa nel territorio nazionale”.
Proprio in ragione di ciò, “le configgenti statuizioni di una legge interna non possono costituire
ostacolo al riconoscimento della “forza e valore”, che il Trattato conferisce al regolamento
dell’Unione, nel configurarlo come atto produttivo di regole immediatamente applicabili”: il
giudice dovrà comunque applicare quest’ultimo, dato che la sua vigenza impedisce che l’eventuale
normativa dello Stato, venga in rilievo ai fini della soluzione della controversia.
La sentenza Granital ha ricostruito questo nuovo modello di rapporti tra ordinamento giuridico
dell’Unione e ordinamento nazionale avendo riguardo all’ipotesi che il potere trasferito all’Unione
si estrinsechi “con una normazione compiuta e immediatamente applicabile dal giudice interno”.
In tale giurisprudenza, la Corte ha in effetti svolto il ragionamento che la normativa dell’Unione
opera nel sistema dello Stato con gli effetti indicati in quest’ultima sentenza Granital. Di
conseguenza, la Corte costituzionale ha affermato l’obbligo del giudice di non applicare la legge
interna contrastante con norme di direttive europee dotate di effetti diretti o con norme dei Trattati
cui possa riconoscersi la stessa efficace (sent. 389/1989, Provincia autonoma di Bolzano).
f)
Nel 2001 i vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea sono stati finalmente
integrati nel dettato costituzionale. Le modalità di questa integrazione sembrano peraltro evocare,
proprio la direzione intrapresa dalla giurisprudenza costituzionale con la sentenza Granital :la
prevalenza del diritto dell’Unione è affermata con riferimento all’ordinamento giuridico di questa
nel suo complesso, quale sistema autonomo e distinto al cui pieno funzionamento la potestà
legislativa dello Stato non può frapporre ostacoli.
Nel distribuire la funzione legislativa tra Stato e regioni nel quadro di una riforma federalista dello
Stato italiano, la legge di riforma 2001 del Titolo V della seconda parte della Costituzione, ha in
effetti modificato l’art. 117 Cost., iscrivendovi il principio che “la potestà legislativa è esercitata
dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dai vincoli derivanti
dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.
La Corte Cost. ha poi chiarito il rapporto tra l’art. 11 e l’art. 117 Cost. precisando che quest’ultimo
ha confermato espressamente, ciò che era stato collegato all’art. 11 Cost., e cioè l’obbligo del
legislatore, statale e regionale, di rispettare i vincoli derivanti dall’ordinamento.

3. Segue: Il problema con riguardo alle norme costituzionali.

Un’ultima ipotesi in cui il sindacato di legittimità costituzionale al rispetto dell’art.11 Cost. rimane
riservato alla Corte costituzionale è quella che ad essere messa in discussione non sia la
compatibilità con il diritto dell’Unione di norme nazionali ma il contrasto di norme di quel diritto
con i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e con i diritti fondamentali della
persona umana.
La supremazia del diritto scaturito dai Trattati si esprime evidentemente nei confronti
dell’ordinamento nazionale nel suo complesso e ciò sembrerebbe comportare che di fronte a norme
di quel diritto debbano cedere anche eventuali disposizioni contrastanti con la nostra Costituzione.
La Corte ha in questo senso tenuto un orientamento piuttosto fermo. Sin da subito ha precisato che
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“in base all’art. 11 Cost., […] deve escludersi che le limitazioni fatte al diritto interno possano
comunque comportare per gli organi della CEE un inammissibile potere di violare i principi
fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, o i diritti inalienabili della persona umana”. E
la Corte avvertiva per lo più che laddove una norma europea avrebbe conflitto con i principi
“materiali” della Costituzione, essa avrebbe esercitato puntualmente il proprio sindacato di
legittimità costituzionale di quella norma.
Non è quindi il contrasto in quanto tale di una norma europea con una delle norme della prima
parte della Costituzione a poter giustificare l’esercizio del sindacato della Corte. Perché ciò
avvenga quel contrasto sembra invece dover sussistere con quel complesso di valori e principi
fondamentali della nostra Costituzione.
Com’è evidente, al centro di questo nucleo dei c.d. “contro limiti” alle limitazioni di sovranità
consentite dall’art. 11 Cost., vi sono i diritti fondamentali della persona umana e, più in generale,
quel nucleo di principi e norme che definiscono l’ ”assetto costituzionale” dello Stato.

 CAPITOLO III. Organizzazione e procedure per la partecipazione dell’Italia all’Unione


europea.

1. Premessa. La normativa rilevante.

Ora descriviamo gli specifici meccanismi istituiti in Italia per l'elaborazione e l'attuazione delle
politiche dell'Unione europea. Va detto subito che la materia è stata a lungo regolata in modo
confuso e occasionale. Bisognerà attendere l'approvazione della c.d. “Legge La Pergola” (1989),
la prima legge ad hoc emanata da uno Stato membro per disciplinare in modo organico le
modalità della partecipazione italiana a quel processo.
Anche alla luce della prassi di applicazione della Legge La Pergola e della difficoltà che ne erano
emerse (disciplinava principalmente la c.d. fase discendente a discapito della fase ascendente), si
è ritenuto opportuno rivedere l’intera disciplina della materia con la legge del 2005 c.d. Legge
Buttiglione, che ha sostituito, abrogandola, quella legge ma ne ha confermato l’impianto
originario e ne ha anzi assorbito, previa l’introduzione delle opportune modifiche, le principali
disposizioni, ma allo stesso tempo vi apportò una corposa integrazione in materia di fase
ascendente, colmando la lacuna segnalata.
Con l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il processo riformatore si è completato con
l'approvazione della legge 24 dicembre 2012, n. 234. Si è trattato formalmente di una revisione
complessiva della precedente legge Buttiglione.
Ma anche in questo caso la revisione non ha portato a uno sconvolgimento radicale;
ciononostante ci sono state numerose novità: da un lato rivede il rapporto delle Camere con il
Governo nella gestione della politica europea del paese e, dall'altro, cerca di imprimere una
maggior efficacia ai meccanismi di adeguamento dell'ordinamento nazionale agli obblighi
europei.

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2. La c.d. fase ascendente. Premessa: l’apparato governativo.

In Italia, sulla falsa riga degli altri Stati membri, la gestione a livello governativo della
partecipazione dello stato alla formazione delle politiche e degli atti dell'Unione ha cessato col
tempo di essere monopolio del Ministero degli affari esteri, per spostarsi in buona parte verso la
Presidenza del Consiglio dei ministri.
All'interno di questa, i relativi compiti sono stati affidati al “Dipartimento per il coordinamento
delle politiche comunitarie”.
A detto Dipartimento, sotto la direzione del Ministro per gli affari europei, sono state dapprima
conferite competenze di coordinamento tra le amministrazioni interessate sia ai fini negoziali, sia
ai fini dell’attuazione della normativa dell’Unione.
Col tempo, le sue attribuzioni si sono estese e ne fanno oggi un punto di riferimento per il
coordinamento della politica italiana rispetto agli adempimenti europei, con riguardo ai diversi
attori nazionali: dalle Camere, cui esso deve garantire informazione sul e partecipazione al
processo decisionale dell’Unione europea; alle Regioni e gli enti locali, per la consultazione ed il
coinvolgimento agli stessi fini; alle categorie socio-economiche interessate.
Per la proiezione esterna di questa attività, il Dipartimento si coordina, oltre che con la Presidenza
del Consiglio, cui fa formalmente capo, con il Ministero degli Esteri, che svolge un ruolo
importante nel negoziato europeo, grazie all’ufficio che è la Rappresentanza permanente d’Italia
presso l’UE a Bruxelles, attraverso cui passa l’insieme dei rapporti tra il nostro Governo e le
istituzioni dell’Unione.

3. Segue: Il ruolo del Parlamento.

La legge n 234/2012 si preoccupa di incidere sulla qualità e sulla portata dell’informazione che il
governo deve assicurare alle Camere per la partecipazione dell’Italia all’Unione europea, ma
soprattutto di assicurare un maggiore e più efficace coinvolgimento delle stesse nella fase di
formazione degli atti dell’Unione.
La Legge impone al governo, e segnatamente al Presidente del Consiglio o al Ministro per le
politiche comunitarie di assicurare con tempestività, completezza e puntualità una qualificata
informazione alla Camere su tutti i progetti comunitari, con i connessi libri bianchi, comunicazioni
ecc.; così come impone di comunicare gli ordini del giorno del Consiglio dell’Unione, di illustrare
la posizione italiana prima e dopo ogni riunione del Consiglio europeo, di presentare una relazione
semestrale sugli sviluppi del processo d’integrazione, una dettagliata relazione annuale entro il 31
dicembre, e così via.
Con riguardo all'informazione finalizzata al coinvolgimento del Parlamento nell'attività negoziale
del governo su specifici dossier, la legge n. 234/2012 obbliga quest'ultimo a trasmettere alle
camere tutti i progetti di atti dell'unione e i documento di consultazione della stessa.
In aggiunta alle regole generali sulle prerogative del Parlamento nei suoi rapporti con l'esecutivo,
la legge n. 234/2012 prevede meccanismi specifici di intervento, in particolare con riferimento alla
fase di formazione degli atti dell'Unione.
L'art. 10 della legge disciplina per l'Italia l'istituto della c.d. riserva di esame parlamentare, che il
Governo in seno al Consiglio dell’Unione europea fa stato della sua impossibilità di esprimere il

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voto su un determinato atto, perché in attesa del parere del Parlamento al riguardo.
Il governo è tenuto ad apporre tale riserva ove le Camere glielo richiedano; ovvero lo stesso
governo può decidere di apporla di propria iniziativa rimettendo la questione alla valutazione del
Parlamento, quando lo ritenga utile o opportuno.
La legge n. 234/2012 disciplina, infine, l'utilizzo o la partecipazione della camere a taluni
meccanismi previsti dal trattato di Lisbona (quelli della fase ascendente) dai quali quel ruolo è
direttamente o indirettamente influenzato.
Si tratta, in primo luogo della verifica del rispetto del principio di sussidiarietà di cui al protocollo
n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, rispetto alla quale l'art. 8 della
legge si limita a stabilire che le camere debbano trasmettere contestualmente anche al governo gli
eventuali pareri motivati che quel protocollo prevede possano essere da esse inviati direttamente al
parlamento europeo, al consiglio e alla commissione europea per contestare la conformità al
principio di sussidiarietà si un progetto di atto legislativo dell'Unione.
Più innovative risultano le modalità del funzionamento interno delle diverse procedure
semplificate di modifica previste dai trattati (art. 11) che si basano genericamente su
un’approvazione da parte degli Stati membri “conformemente alle rispettive norme costituzionali”
di una decisione presa dal Consiglio europeo in merito alle modifiche o integrazioni da apportare a
determinate disposizioni dei Trattati.
L'art. 12 riconosce un ruolo al parlamento nella decisione su ricordo al c.d. freno d'emergenza
previsto da alcune norme dei trattati, ai sensi delle quali un governo può opporsi per motivi vitali
di politica nazionale o per la salvaguardia di principi fondamentali del proprio ordinamento a una
delibera del Consiglio dell'Unione da prendere a maggioranza qualificata. L'articolo stabilisce che
la decisione del governo di avvalersene non sia lasciata alla volontà dell'esecutivo, ma che
l'impulso possa venire anche da un atto di indirizzo del parlamento.

4. Segue: Il coordinamento a livello governativo. Il CIAE.

Tranne in quei casi in cui, come l’approvazione di procedure semplificate di modifica dei Trattati,
la posizione dell’Italia si identifica formalmente con quella del Parlamento, spetta al Governo
definire la posizione che l’Italia sosterrà, attraverso lo stesso Governo, in sede europea.
Quanto al coordinamento a livello governativo, un ruolo di primo piano è svolto dal Ministro
delle politiche europee attraverso il Dipartimento per il coordinamento delle politiche
comunitarie. Esso si esercita per mezzo di un nuovo organismo, istituito della legge n. 11/2005, il
Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei (CIAE), che è una sorta di “Gabinetto
degli affari europei” con il compito di concordare le linee politiche del Governo nel processo di
formazione della posizione italiana nella fase di predisposizione degli atti dell’Unione europea.
Il Comitato è convocato e presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro per
gli affari europei. L’art. 19 della legge n.234/2012 stabilisce che per la preparazione delle proprie
riunioni, il CIAE si avvale di un comitato tecnico permanente istituito presso il Dipartimento per le
politiche comunitarie, composto da un rappresentante di ogni ministro, che ha il compito di
coordinare al suo livello la predisposizione della posizione italiana nella fase di formazione degli
atti dell'unione, raccogliendo le istanze provenienti dalle diverse amministrazioni e definendo
quella posizione, salvo a riammetterla, quando necessario, a una deliberazione del CIAE.
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5. Segue: La partecipazione delle Regioni.

Una significativa evoluzione ha riguardato la disciplina relativa al coinvolgimento degli enti


territoriali nella fase ascendente. Gli artt. 24 e 26 della legge 234/2012 impongono al Governo di
rispettare a favore degli enti locali e limitatamente alla materie di loro competenza, obblighi
corrispondenti a quelli indicati a proposito delle Camere. Sempre per le materie di loro
competenza si prevede che la partecipazione degli stessi enti alla formazione degli atti dell’Unione
avvenga sia con l’invito di osservazioni sui progetti in corso, sia prevedendo la convocazione
all’uopo della Conferenza Stato- regioni o della Conferenza Stato- città ed autonomie locali.

6. La c.d. fase discendente. Dalla “legge comunitaria” alle “leggi europee”.

Venendo alla c.d. fase discendente, va ricordato che in Italia l’adempimento degli obblighi
imposti dall’Unione non si è quasi mai rivelato facile.
Le cause di questa cronica difficoltà sono di varia natura, ma almeno per i ritardi nel
recepimento delle direttive esse si ricollegavano alla lentezza delle procedure parlamentari di
approvazione dei relativi provvedimenti. Per ovviare a tali difficoltà, intervenne la legge La
Pergola.
Con la legge La Pergola, il sistema italiano di attuazione della normativa dell'Unione si è
incentrato su uno strumento consistente nella c.d. "legge comunitaria", diretta a raccogliere in
un unico provvedimento le norme necessarie ad assicurare l'adempimento di più atti od obblighi
posti dalle norme europee in capo all'Italia.
In pratica, entro il 31 genn. di ogni anno il governo era tenuto a disporre un disegno di legge
("legge comunitaria") per l'anno di riferimento.
In tale legge trovavano posto in primo luogo le disposizioni volte a modificare o ad abrogare
norme interne incompatibili con quegli obblighi e le disposizioni necessarie a dare attuazione
diretta ai nuovi atti normativi della comunità.
Per quanto riguardava le direttive, la cui trasposizione costituiva gran parte del contenuto di
ciascuna legge comunitaria, questa affidava la trasposizione al governo, conferendogli la delega
legislativa di adottare i provvedimenti di recepimento di un insieme di direttive sulla base di
principi e criteri direttivi indicati, però, solo in maniera generica.
L'attuazione della legge comunitaria ha vissuto vicende altalenanti.
La sua approvazione ha vissuto vari incidenti di percorso, che hanno fatto si che la cadenza
annuale non sia sempre stata rispettata e che in alcuni anni le relative leggi non siano state
proprio adottate.
I problemi citati hanno indotto il legislatore a cercare dei possibili rimedi, almeno per quel che
riguarda la trasposizione delle direttive (in quanto una loro mancata trasposizione può portare
ad una sanzione pecuniaria).
Un rimedio è stato posto proprio dalla legge n. 234/2012: essa ha disposto lo "sdoppiamento"
dell'unica legge comunitaria annuali in due leggi "europee", l'una, la "legge di delegazione
europea", finalizzata unicamente al conferimento di deleghe al governo per il recepimento delle
direttive e per l'attuazione di altri obblighi europei; l'altra, la "legge europea", destinata a
contenere norme di attuazione diretta di quegli obblighi.
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La decisione di separare le sorti del recepimento delle direttive da quelle degli adempimenti,
trova la sua ragion d'essere nella constatazione che, i ritardi nell'approvazione delle leggi
comunitarie sono stati dovuti più a contrasti politici riguardanti le norme di attuazione diretta,
che a problemi legati alle deleghe per il recepimento delle direttive.
L'idea che ha mosso il legislatore è che una legge annuale dedicata esclusivamente a queste
ultime abbia un iter parlamentare più rapido.
L’idea sembra aver trovato per il momento conferma nella pratica.

7. Segue: In particolare, la legge di delegazione europea e il recepimento delle direttive.

Mentre per il disegno di legge europea la legge n.234/2012 non indica un termine, seppur
ordinatorio, di adozione da parte del Governo, quello di delegazione europea deve essere
prevede la presentazione alle camere, ai sensi dell'art. 29 della suddetta legge, entro il 28
febbraio di ogni anno.
E' inoltre previsto che, nel caso del sopravvenire nel corso dell'anno di ulteriori esigenze di
adempimento di obblighi europei attraverso delega al governo, questo possa presentare entro il
31/07 un secondo disegno di legge di delegazione europea.
La legge 234/2012 semplifica il conferimento delle deleghe da disporre attraverso la legge di
delegazione. Sia la legge La Pergola, che la successiva 11/2005 lasciavano alle single leggi
comunitarie il compito di definire le procedure per l'esercizio delle deleghe e i principi e i criteri
direttivi generali di delega.
Tanto le une che gli altri sono ora riportati in articoli della legge 234/2012 (artt. 31-32), così da
consentire alle singole leggi di delegazione europea di limitarsi a un semplice rinvio a questi
articoli. Questi riproducono la prassi legislativa precedente. La sola innovazione è il fatto che il
termine di esercizio delle deleghe è stato anticipato a "4 mesi antecedenti a quello di
recepimento indicato in ciascuna delle direttive".
La legge 234/2012 consente inoltre al governo di adottare con le stesse procedure disposizioni
integrative e correttive dei decreti legislativi di recepimento emanai sulla base della legge di
delegazione europea, entro 24 mesi dalla loro entrata in vigore.
Ma identica possibilità viene ora prevista dalla legge anche per la situazione in cui si tratti di
recepire, entro lo stesso termine, atti delegati dall'UE di cui all'art. 290 TFUE, che modificano o
integrano direttive già recepite con decreto legislativo nel nostro ordinamento.
Ma il recepimento in via legislativa delle direttive europee non passa necessariamente attraverso
la legge di delegazione europea. Ad ogni modo, la stessa legge 234/2012 non esclude che ciò
possa avvenire.
Maggiormente plausibile appare l'eventualità ch il recepimento in via legislativa di una direttiva
al di fuori dei meccanismi specifici previsti dalla legge 234/2012 avvenga per mezzo di norme
di attuazione diretta. Seppur raramente ciò si è già verificato nel quadro di provvedimenti di
legge a finalità più generale.
Il recepimento delle direttive europee non richiede in ogni caso il ricorso allo strumento
legislativo, diretto o delegato che esso sia. In taluni casi esso può avvenire anche per via
amministrativa, mediante regolamenti o altri atti amministrativi generali.
Tale possibilità dipende dal contenuto della direttiva e dalla circostanza che esso vada o meno a
impattare su norme di legge. Solo che in questo caso il recepimento "delegificato" della
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direttiva deve essere comunque previamente autorizzato con legge nel quadro della legge di
delegazione europea (art. 35 legge 234/2012).

8. Il ruolo delle Regioni.

La Legge La Pergola prima e Buttiglione prima e la legge n. 234/2012 ora hanno dettato nuove
disposizioni anche nella tormentata materia dei rapporti tra Stato e regioni per quanto riguarda
l’attuazione degli obblighi comunitari che incidono su materie di competenza regionale.
La legge n. 234/2012 dichiara in via generale che Stato, regioni e provincie autonome hanno,
ciascuno per il proprio ambito di competenza, la responsabilità di procedere direttamente
all’attuazione delle direttive e provvede poi a disciplinare più dettagliatamente la materia in un
successivo articolo della stessa legge.
Ne consegue che a detta attuazione regioni e province autonome possono procedere direttamente
ed immediatamente anche ricorrendo sul modello della legge comunitaria “statale”, a “leggi
annuali di recepimento”.
Fatte salve le competenze regionali, resta il fatto che al centro del processo di trasposizione delle
direttive dell’Unione nell’ordinamento italiano rimangono pur sempre la legge comunitaria statale
e più in generale l’attività attuativa dello Stato.
Per le materie di competenza concorrente, possono ugualmente provvedere le regioni e le province
autonome, ma la legge comunitaria è chiamata comunque ad indicare i “principi fondamentali” nel
rispetto dei quali quegli enti possono esercitare la propria competenza normativa, principi che sono
“non derogabili dalla legge regionale o provinciale sopravvenuta e prevalenti sulle contrarie
disposizioni eventualmente già emanate dalle regioni o province autonome”.
In più lo Stato può “anticipare” l’intervento delle regioni e province autonome adottando
disposizioni attuative degli obblighi comunitari anche in materie rientranti nelle competenze di
quegli enti. Ciò con l’intesa che esse non saranno applicabili che a decorrere dalla scadenza del
termine stabilito per l’attuazione di detti obblighi e lo saranno solo per le regioni e le provincie
autonome che non abbiano tempestivamente adottato la propria normativa di attuazione.
Analogo meccanismo di sostituzione dell’azione normativa dello Stato a quella delle regioni e
province autonome è previsto dalla legge n. 234/2012 per l’eventualità che si tratti di adempiere
con carattere di urgenza ad atti dell’Unione o a sentenze dei giudici comunitari che riguardino
materie di competenza regionale e provinciale.
Più in generale, l’intervento sostitutivo dello Stato a fronte di inadempimenti ad obblighi
comunitari da parte di regioni e province autonome può consistere non solo nell’adozione diretta
da parte del Governo dei “provvedimenti necessari, anche normativi” ma anche nella “nomina di
un apposito commissario”.
Solo “nei casi di assoluta urgenza, qualora l’intervento sostitutivo non sia procrastinabile senza
mettere in pericolo le finalità tutelate dall’art. 120 Cost.”, il Governo potrà adottare senza previa
messa in mora dell’ente interessato i provvedimenti necessari; essi dovranno però essere
immediatamente comunicati alla Conferenza Stato-Regioni, che potrà chiederne il riesame.
Un’apposita disposizione consente allo Stato di rivalersi nei confronti di regioni o di altri enti
pubblici delle somme che esso sia stato costretto a pagare a titolo di sanzione a seguito di una

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sentenza di condanna pronunciata dalla Corte di Giustizia per una violazione del diritto
dell’Unione ad essi imputabile. Tale disposizione è destinata ad operare in caso di mancato
esercizio del potere sostitutivo da parte dello Stato, quando cioè l’inadempimento alle norme
dell’Unione è oramai perpetrato.

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