Moyobamba: ¿Cómo se distribuye su FONCOMUN?

1
Por: Rubén Darío Ninahuanca Rivas

I. Introducción
II. Generalidades del Distrito de Moyobamba
III. Distribución del FONCOMUN
IV. Inversión del FONCOMUN por sectores
V. Análisis de la Visión 2008 – 2011 del distrito de Moyobamba
VI. Conclusiones
VII. Referencias

I. Introducción

El Fondo de Compensación Municipal, conocido también como FONCOMUN, es una de las

transferencias económicas que reciben los gobiernos locales2. El FONCOMUN, está compuesto
por; el rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal, El rendimiento del Impuesto al Rodaje
y el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo.3 Su distribución, en beneficio de la colectividad, se
encuentra afecta a un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y
transparente de los recursos públicos, que dice llamarse Presupuesto Participativo, – en esta
oportunidad no me voy a referir si el proceso participativo funciona correctamente o no,- en este
trabajo realizaré una descripción de cómo el FONCOMUN se ha venido distribuyendo en el distrito
de Moyobamba, y si esta distribución guarda relación con la visión del distrito planteada en el Plan
de Desarrollo Concertado.

II. Generalidades

La ciudad de Moyobamba se encuentra ubicada dentro del Valle del Alto Mayo a orillas del
río Mayo, a una altitud de 860 metros sobre el nivel del mar, entre los 06°02´00" Latitud Sur y
76°58´18" Longitud Oeste. La Ciudad de Moyobamba ha sido erigida sobre una terraza de suelos
arenosos, muy erosionables por los riachuelos que forman las aguas de las lluvias formando
barrancos, los mismos que segmentan la ciudad. El territorio de la provincia de Moyobamba es
accidentado por estar ubicado en las últimas ramificaciones de la Cordillera Oriental y la Cordillera
Sub-andina ó Cordillera Azul del Angaiza, la misma que muestra diferentes formaciones geológicas
y altitudinalmente varios ecosistemas. Los principales cerros que rodean la provincia son; el Cerro
de Atajo y Angaiza al Norte, el Cerro de San Mateo al Oeste, el Cerro de Oromina al Sur y el Cerro
de Santa Cecilia al Este

El distrito de Moyobamba ocupa una superficie de 2,737.57 km2 y representa el 72.57%

de la extensión territorial de la provincia, distribuido en 8 centros poblados, 68 caseríos y 10
comunidades nativas.
1
Abogado egresado de la Universidad Nacional de Piura. Especialista en Derecho Municipal y Regional, con
Mención en Gestión de Gobiernos Locales, por el Departamento de Derecho y Ciencia Política de la
Universidad Nacional Federico Villareal. Especialización en Gestión de la Política Social, por Tecnologías para
la Organización Pública; y, la Universidad Nacional del Litoral – Argentina. nrrubendario@hotmail.com
2
Actualmente recibe transferencias por FONCODES, A Trabajar Urbano, Shock de Inversiones, entre otros.
3
Art. 86 del D. Leg. 776. Ley de Tributación Municipal.
 El distrito de Moyobamba tiene una tasa de mortalidad infantil de 0.9; es decir por 1,154
nacidos vivos, 10 mueren antes de cumplir 1 año; asimismo tiene una tasa de mortalidad materna
1.70x1000, es decir por 1,154 nacidos vivos mueren 2 madres4.

Los datos siguen siendo escalofriantes cuando se hace mención que en el distrito de
Moyobamba el 33% de la población no cuenta con servicio de agua, solamente el 5% del distrito
cuenta con desagüe o letrinas, sólo el 43% de la población cuenta con servicio de energía eléctrica
y su tasa de desnutrición bordea el 31 %5; encontrándose la cifra mas alta en las zonas rurales.

La población del distrito de Moyobamba es de 59 795; en donde 21, 646 habitantes se

encuentran en la zona rural, que representan el 36.20%; y, 38, 149 habitantes se encuentran en la
zona urbana, que representa el 63.8% de la población total.

Cuadro 1

POBLACION TOTAL DISTRITO DE MOYOBAMBA

POBLACION POBLACION TOTAL AL 2006

TOTAL Población Zona Rural Población Zona Urbana

habitantes % habitantes %

59,795 21,646 36.20 38,149 63.80

Fuente: Gerencia de Desarrollo Urbano y Rural de la Municipalidad Provincial de Moyobamba

Es necesario realizar una distinción especial en la población rural porque aquí se encuentra
comprendida la población indígena (Aguarunas), con una población de 2,011habitantes que
representa el 9,29%6, mientras que la población rural mestiza tiene 19,635 habitantes que
representa el 90.71%. Sin embargo es necesario anotar que los territorios de las comunidades
nativas ocupan aproximadamente el 68.4% del territorio del distrito de Moyobamba.

4
Ing. Luis N. Aquino Gamboa. Gerente de Desarrollo Urbano y Rural de la Municipalidad Provincial de
Moyobamba. Exposición ”Taller del Diagnóstico Temático Territorial en el Presupuesto Participativo 2008”
5
Nuevo Mapa de Pobreza FONCODES 2006
6
Perfil del Proyecto de Protección y Conservación Territorial de las comunidades nativas de la Región San
Martín.
 Cuadro 2

POBLACIÓN DE LA ZONA RURAL DE MOYOBAMBA

TOTAL DE POBLACIÓN % POBLACIÓN %

POBLACIÓN INDIGENA ZONA
RURAL RURAL
21, 646 2,011 9.29% 19,635 90.71%
Fuente: Elaboración propia

En el distrito de Moyobamba, el 72.4% de la población rural, entre la que se encuentra el

pueblo aguaruna, consume agua de pozos. El 33.7% de la población rural elimina sus excretas por
medio de pozo sépticos y/o ciegos, el 8% tiene desagües conectados a acequias y el 57.8% no
dispone de algún medio para la eliminación de sus excretas El 88.5% de esta población no cuenta
con servicio eléctrico. Según el FONCODES en el Alto Mayo la población se encuentra comprendida
entre los niveles de: pobre, muy pobre y pobre extremo7

7
PEAM. Boletín No. 3 de Evaluación Ambiental de la Cuenca del Alto Mayo. pág.20
 III. Distribución del FONCOMUN

En el cuadro 3, el monto total del FONCOMUN de los últimos cinco años asciende a
S/.8´043,267.11 nuevos soles, de los cuales S/. 6´562,825.70 se ha gastado en la zona urbana, que
representa el 81.59%; mientras que en la zona rural se ha gastado S/. 1´480441.41 nuevos soles
que representa apenas el 18.41%. Atención especial merece el monto de inversión en las
comunidades nativas; sólo una obra se ha realizado en comunidades nativas por un monto de
S/.50,000 nuevos soles que representa apenas el 0.62% de todo el FONCOMUN recibido en los
últimos 5 años; si se realiza una operación aritmética podemos afirmar que la Municipalidad
Provincial de Moyobamba ha invertido S/. 24.8 nuevos soles por cada poblador indígena en cinco
años, mientras que por cada poblador rural se ha invertido S/. 72.80 nuevos soles; y, S/. 172.03
nuevos soles por cada poblador de la zona urbana. Esto quiere decir que en los últimos cinco años
por cada sol invertido en un poblador indígena, tres soles se invierten en el poblador rural
mestizo; y, seis soles en un poblador urbano. La diferencia sería mayor, en perjuicio de las
comunidades nativas del distrito de Moyobamba, si analizamos la inversión por toda fuente
(FONCODES, A Trabajar urbano, entre otros), porque como se ha anotado líneas arriba el único
proyecto ejecutado en comunidades nativas, ha sido el Sistema de Agua en la Comunidad Nativa
San Rafael.

Cuadro 3

GASTOS DE INVERSION EN EL DISTRITO DE MOYOBAMBA

INVERSION TOTAL

INVERSION TOTAL
AÑO ZONA URBANA ZONA RURAL
FONCOMUN

S/. S/. % S/. %

2003 1,046,208.41 831,220.51 79.45% 214,987.90 20.55%

2004 1,376,750.17 1,218,006.68 88.47% 158,743.49 11.53%

2005 1,833,864.16 1,337,163.14 72.92% 496,701.02 27.08%

2006 1,922,134.37 1,717,294.37 89.34% 204,840.00 10.66%

2007 1,864,310.00 1,459,141.00 78.27% 405,169.00 21.73%

TOTAL 8´043.267,11 6´562,825.70 81.59% 1´480,441.41 18.41%

Fuente: Gerencia de Desarrollo urbano y Rural de la Municipalidad Provincial de Moyobamba

 Para el próximo año, conforme al Acta de Acuerdos y Compromisos del Presupuesto
Participativo del Año 2008, el FONCOMUN presupuestado es de S/. 1´721.109.50 nuevos soles,
invirtiéndose en la zona urbana S/. 490,000.00 nuevos soles que representa el 28.45% e
invirtiéndose en la zona rural S/. 1´231.109.50 nuevos soles que representa el 71.55%. Sin
embargo en el conglomerado los porcentajes no varía mucho; siendo el Total del FONCOMUN al
2008, S/. 9´764,764.376.61 nuevos soles, invirtiéndose en la zona urbana S/. 7´052,825.70 nuevos
soles, que representa el 72.20%, e invirtiéndose en la zona rural 2´711.550.91 nuevos soles, que
representa el 28.8%. Si realizamos nuevamente la distinción de las comunidades nativas en el
proceso de inversión del FONCOMUN, podremos afirmar que de S/. 9´764,764.376.61 nuevos
soles, sólo se invertirán S/. 90,000 soles en comunidades nativas, que representa el 0.92%.

Cuadro 4

FONCOMUN TOTAL ZONA URBANA ZONA RURAL

2003 - 2007 8´043.267,11 6´562,825.70 81.59% 1´480,441.41 18.41%

2008 8(*) 1´721.109.50 490,000.00 28.45% 1´231.109.50 71.55%

TOTAL 9´764.376.61 7´052,825.70 72.20% 2´711.550.91 27.8%

Fuente: Elaboración propia

Es importante mencionar que para el próximo año se invertirá más en la zona rural del distrito,
pero obedece a la ejecución de una obra valorizada en S/. 1´000,000.00 nuevos soles,
correspondiente a la obra de Construcción del Puente Motilones – sector Motilones –
Moyobamba. El número de obras que se ejecutarán el próximo año serán cuatro por cada sector;
cuatro en el sector urbano y cuatro en el sector rural; y, de los que contiene el sector rural, un
proyecto para comunidades nativas valorizado en S/. 40,000 nuevos soles.

Cómo se puede apreciar en el cuadro 5, el monto de la ejecución total de las obras programadas
excede el monto del FONCOMUN en S/. 4´322,912.18. El FONCOMUN del 2008 es de
S/.1´571,109.4 nuevos soles, mientras que las obras programadas para su ejecución total
necesitan S/. 5´894,021.58 nuevos soles. Esto tiene dos tipos de lecturas; una corresponde a que
el excedente presupuestal pueda ser cofinanciado por los otros niveles de gobierno, otra
alternativa es que se recurra a fondos concursables u otras fuentes de financiamiento; y, la otra
lectura es que este exceso sea reprogramado en el FONCOMUN 2009. Esperemos que esto último
no suceda porque el dinero que se destinaría para debatir y concertar en el presupuesto
participativo 2009 se reduciría considerablemente.

8
Según Acta de Acuerdos y Compromisos del Presupuesto Participativo del Año 2008
 Cuadro 5

FONCOMUN 2008
Nombre del Proyecto Costo total del Asignación 2008
proyecto
Mejoramiento del sistema de recolección y 1´850,000.00 200.000.00
disposición final de residuos sólidos de
Moyobamba
Sustitución de Infraestructura educativa 857,133.80 86,876.06
00496 – Sullaquiro
Construcción de la Balsa Cautiva – Puerto 186,876.06 40,000.00
Guayaquil y Trocha carrozable tramo:
puerto Guayaquil – EL Dorado
Construcción del Puente de Motilones – 2´359,581.00 1´000.000.00
Sector Motilones – Moyobamba
Construcción de Trocha carrozable Río 384,577.38 104,233.44
Mayo, Los Ángeles – Guillermo – Santa
Catalina – Motilones - Moyobamba
Mejoramiento del Jirón Callao Cuadras 01 y 157,721.75 80,000.00
02 – Moyobamba
Mejoramiento del Jirón Calle 05 – Sector 98, 097.00 60,000.00
Villa Hermosa – Moyobamba
TOTAL 5´894,021.58 1´571,109.4
FUENTE: Elaboración Propia

El país pasa por una bonanza económica, por la extracción de minerales y los precios altos en el
mercado internacional; esto ha generado que desde el gobierno central se creen fondos
concursables, el shock de inversiones, entre otras fuentes; haciendo posible que los excesos de los
proyectos sean financiados por otras fuentes, porque de lo contrario estaríamos condenados a no
tener planificación presupuestal bajo la modalidad de presupuesto participativo, por al menos dos
años. Esta forma de planificación no es materia de discusión en el presente trabajo, por lo que
podría convertirse en un interesante trabajo posterior.
 IV. Inversión del FONCOMUN por sectores

Una de las primeras conclusiones que podemos extraer, antes de iniciar a desarrollar este
tema, esta referida a la afirmación en que la mayor inversión en los últimos seis años se ha
realizado en la zona urbana. Ahora es necesario saber si esta inversión ha contribuido a lograr la
visión programada por la población, invirtiéndose el dinero en sectores estratégicos que ayuden a
reducir la pobreza y la desigualdad social, que en buenas cuentas es lo que se quiere.

Cuadro 6
INVERSIÓN AÑOS
TOTAL POR 2003 2004 2005 2006 2007 2008 TOTAL
9
RUBROS (*)
Mejoramiento 319,063.88 787,956.16 711,485.92 1´338,835.64 1´902,409.73 290,000 4´539,741.33
Infraestructura
urbana
Infraestructura 93,475.44 68,819.97 257,478.00 00.00 18,162.65 1´144.233.44 1´582,169.4
Vial
Saneamiento 122,173.82 35,147.94 89,186.62 252,383.68 492,957.26 00.00 991,849.32
Básico
Infraestructura 195,655.11 71,779.47 247,242.29 102,551.10 00.00 00.00 617,227.97
Municipal
Medio 00.00 79,140.50 50,036.40 50,000.00 200,000.00 200,000.00 579,176
ambiente
Fortalecimiento 105,016.11 130,206.98 195,523.00 00.00 00.00 00.00 430,746.09
institucional
Locales 55,842.56 00.00 100,000.00 134,230.40 00.00 00.00 290,072.96
comunales
Infraestructura 00.00 82,441.90 110,000.00 00.00 00.00 00.00 192,441.9
turística
Infraestructura 00.00 34,822.17 00.00 0.00 50,000.00 86,876.06 171,698.23
en Educación
Plazas, 00.00 86,435.08 53,411.98 28,466.55 00.00 00.00 168,313,61
plazuelas
Infraestructura 00.00 00.00 19,499.95 0.00 0.00 00.00 19,499.95
en salud
Infraestructura 00.00 00.00 0.00 15,677.00 10,780.36 00.00 26,457.36
deportiva
TOTAL
1,046,208.41 1,376,750.17 1,833,864.16 1,922,134.37 1,864,310.00 1´571,109.4 9´764.376.61
FONCOMUN
FUENTE: Elaboración Propia

9
Ibid.
Es necesario aclarar que el cuadro 6, es una proyección del FONCOMUN, siempre y cuando se
cumpla con el Acta de Acuerdos y Compromisos del Presupuesto Participativo del Año 2008, sin
ningún tipo de modificaciones. De ser considerada esta premisa, podemos afirmar que en los
últimos 6 años se ha invertido más en infraestructura urbana, que corresponde a veredas,
mejoramiento de calles de la ciudad, cunetas; y, en infraestructura vial, que corresponde
generalmente a trochas y puentes. En estos dos sectores se han invertido S/. 6´121,910.73 nuevos
soles, es decir el 62.69% de todo el FONCOMUN de los últimos seis años. El sector educación y
salud han sido muy golpeados por este tipo de planificación, porque han recibido apenas el 1.76%
y 0.2% respectivamente.

V. Análisis de la Visión 2008 – 2011 del Distrito de Moyobamba

La población del distrito de Moyobamba, convocada en el desarrollo del Presupuesto Participativo

2008, al conocer su diagnóstico elaboró de manera participativa su Visión de desarrollo al 2011, la
cual contiene:

“Al 2011 el distrito de Moyobamba es una sociedad democrática, con

adecuada práctica de valores, organizada e integrada; con igualdad de
oportunidades, equidad de género, respeto a la interculturalidad;
seguridad alimentaria y social; servicios de calidad y ordenamiento
territorial; vialmente interconectada, con actividades económicas
competitivas; sensibilizada y proactiva en la conservación del medio
ambiente y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales e
integrada al mercado eco turístico regional, nacional e internacional.”10

En este documento no intenta, conceptualizar la visión, ni mucho menos evaluarla, solamente

haré el intento de emitir juicio de opinión entre la inversión realizada por la Municipalidad de
Moyobamba y la visión elaborada por la ciudadanía.

Es necesario advertir que es necesario priorizar el gasto. Porque podría ocurrir que la
Municipalidad construya una trocha carrozable hacia un caserío que no tiene servicio de agua
potable, y que meses más tarde la población de este caserío, producto de una epidemia derivada
de la mala calidad de agua, desaparezca. Entonces habrá sido eficaz ese tipo de inversión, pues
obviamente que no. Muchos gobiernos locales, con complicidad de las ONG´s, insertan todos sus
intereses en la visión, la cual se transforma en un cajón de sastre; convirtiéndose en una buena
herramienta de justificación de gasto para el gobierno local, por ejemplo: “El gobierno Local “X”
se compromete a construir en campaña electoral una trocha corrozable; una vez elegido, necesita
cumplir su promesa , y para lograr su legitimidad con esa población que lo apoyó en campaña;
reúne al CCL, Consejo Municipal – en donde tiene mayoría – y el Comité de Vigilancia, para la
modificación del presupuesto, justificando que la trocha carrozable, está contenida en la visión del
gobierno local, y es un mandato de la ciudadanía contenida en la frase “vialmente

10
Elaborado en la actualización del Plan de Desarrollo Concertado del Distrito de Moyobamba; en el Taller
del Presupuesto Participativo 2008.
interconectada”. Y en la rendición de cuentas es obvio que dirá que todas sus obras están en fiel
cumplimiento de la visión del Gobierno Local.
Este tipo de anécdotas se repiten mucho, en diversos gobiernos locales; focalizando su desarrollo
en cemento y ladrillo; porque eso es lo que puede aparecer en la foto del diario o en el lente del
vídeo periodístico y además porque este tipo de acciones se puede inaugurar; muy por el
contrario resulta, reducir la tasa de desnutrición, la tasa de analfabetismo, la mejora en atención;
porque este tipo de acciones no gozan de un gran impacto.

Si, yo, priorizara al sector educación y salud como pilares del desarrollo en la visión, y considerara
como secundario lo demás sectores, podría afirmar; que no se ha invertido lo suficiente en estos
dos sectores, que apenas representa el 1.96% del FONCOMUN de los últimos seis años. Este tipo
de actividades necesitan una explicación, como por ejemplo ¿Cuál es el paradigma de desarrollo
de la Municipalidad de Moyobamba? Y ¿Cuáles son sus indicadores? Pues sólo de esa manera
podemos entender esta planificación presupuestal de los últimos seis años.

Uno de los argumentos de los técnicos de los gobiernos locales es que, “los proyectos sociales
(salud y educación) los han decidido financiar con otras fuentes de financiamiento, debido a los
diversos programas del Gobierno Central”. Este argumento resulta debatible, porque la
proliferación de las fuentes de financiamiento por parte del gobierno central no tienen más de dos
años de antigüedad, y el análisis que se realiza está basado en los seis últimos años, en donde el
FONCOMUN se convirtió en la primera e importante fuente de financiamiento de los gobiernos
locales. Además esta justificación resulta ser un cañón de dos tiros, pues el FONCOMUN es un
fondo establecido por ley, es decir asignado todos los años; pero las demás fuentes de
financiamiento son temporales, y en muchos casos son concursables. Yo estoy en desacuerdo que
los proyectos sociales, como son salud y educación, estén fuera del FONCOMUN, porque si como
autoridad local los considero importantes para mi desarrollo, debo invertir cualquiera sea la
fuente en estos sectores, por ser prioritarios, porque las demás fuentes de financiamiento no son
seguras, ni confiables. Pero si lo que busco es satisfacer la demanda de obras del distrito pues
realizo el gasto en lo que sea, con tal que me genere réditos políticos, sin ninguna planificación.

Una visión de futuro debe ser estructurada, realista y transformadora; debe ser más que una
reproducción del pasado y una extrapolación lineal del presente. Una visión debe explorar
alternativas de cambio e innovación frente a las estructuras actuales, sin que ello equivalga a
plantear quimeras, ilusiones o sueños evanescentes. Debe también basarse en una rejilla de
lectura seria y organizada que proporcione una visión global de la realidad, y atienda los
principales debates intelectuales de la época. Pero una visión de futuro conservadora, que no se
traduzca en proyectos de futuros innovadores, verosímiles, pertinentes y coherentes, corre el
riesgo de reproducir un estado insatisfactorio de las cosas. Y con ello, puede desvirtuar su noble
propósito de proporcionar una guía y orientación para las políticas públicas11. Condiciones que no
tiene la visión del Distrito de Moyobamba, permitiendo que en cualquier cosa se pueda invertir;
interpretando que cualquier gasto generará desarrollo, justificando que todo gasto estará
conforme a la visión y que todo gasto será pertinente. Es obvio que con esta herramienta de
gestión no se puede evaluar si el gasto realizado hasta la fecha nos ayuda o no al desarrollo de
nuestra ciudad.

11
Javier Medina Vásquez y otro. Manual de Prospectiva y decisión estratégica. Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificación económica y social (ILPES). Santiago de Chile. 2006. Pág. 21
 VI. Conclusiones12

Con una visión que no recoja las prioridades de intervención no es posible evaluar el gasto, pues
todo gasto podría considerarse dentro de la visión. Por ello es necesario además conocer con
exactitud el modelo de desarrollo planteado por la Municipalidad de Moyobamba, y en base a esa
propuesta la elaboración de herramientas de gestión que nos permita una correcta planificación y
evaluación.

VII. Referencias.

 D. Leg. 776. Ley de Tributación Municipal.

 Ing. Luis N. Aquino Gamboa. Gerente de Desarrollo Urbano y Rural de la Municipalidad
Provincial de Moyobamba. Exposición ”Taller del Diagnóstico Temático Territorial en el
Presupuesto Participativo 2008”
 Nuevo Mapa de Pobreza FONCODES 2006
 Perfil del Proyecto de Protección y Conservación Territorial de las comunidades nativas de
la Región San Martín.
 PEAM. Boletín No. 3 de Evaluación Ambiental de la Cuenca del Alto Mayo. pág.20
 Según Acta de Acuerdos y Compromisos del Presupuesto Participativo del Año 2008
 Plan de Desarrollo Concertado del Distrito de Moyobamba
 Javier Medina Vásquez y otro. Manual de Prospectiva y decisión estratégica. Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación económica y social (ILPES). Santiago de
Chile. 2006

12
Trabajo concluido el 12 de julio del 2007