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Norberto Bobbio

Il futuro della democrazia

Einaudi
Nota all’edizione 19951

Alla fine della mia vita non potevo desiderare un onore piú grande che
quello di ricevere un premio ispirato, come leggo nello Statuto della
Fondazione che me lo ha attribuito, ad «alti concetti umanitari», e mira «a
incoraggiare nel mondo, senza distinzione di nazionalità, di razza e di
religione, la cultura, le scienze e le piú meritevoli iniziative umanitarie, di
pace e di fratellanza».
Le discipline per le quali mi è stato conferito sono il diritto e la scienza
politica, con particolare riguardo al governo della democrazia. Se sia meritato
o no, non tocca a me dire. Se dovessi giudicarmi, paragonandomi a tanti altri
studiosi, che hanno percorso su per giú la mia stessa strada, dovrei esprimere
qualche dubbio. Anche perché, quando si è raggiunta una certa età, è
temerario porsi traguardi ulteriori. Bisogna accontentarsi di considerare
l’opera compiuta. Ma nel momento di fare il bilancio finale, hai l’impressione
che l’opera piú bella, che hai vagheggiato da tanto tempo, l’opera conclusiva,
è quella che non hai mai scritto e che, giunto al limite, non scriverai piú,
perché non ne avrai né il tempo né la voglia né l’energia sufficiente. Non
posso fare altro che sospendere il giudizio, e rimettermi al giudizio altrui. Il
vostro giudizio, di cui vi ringrazio, che mi ha lusingato, e anche un po’
intimidito, tuttavia mi incoraggia a continuare, nonostante le difficoltà, e a
spostare ancora un po’ piú avanti il limite ultimo.
La mia opera è fatta di tanti frammenti sparsi in libri, articoli, discorsi, su
argomenti diversi se pur collegati, dai quali io stesso faccio una certa fatica a
trarre un disegno generale. Ma che abbia dedicato una buona parte dei miei
scritti allo studio dei principî e dei fini, della storia, dell’attualità e del futuro,
della democrazia, è un fatto difficilmente confutabile, che qualsiasi
osservatore imparziale può constatare dando un’occhiata alla mia
bibliografia.
Appartengo a una generazione che ha avuto la sua educazione filosofica,
letteraria, politica, in quella che è stata chiamata l’«era delle tirannie». Ma ho
avuto la fortuna di seguire nella Facoltà di Giurisprudenza di Torino
professori come Francesco Ruffini, come Luigi Einaudi, come Gioele Solari,
che mantennero libero il loro giudizio su uomini ed eventi anche nel
momento piú oscuro della storia del nostro paese. Né spenta fu mai in quegli
anni la voce ammonitrice di Benedetto Croce. Quando il fascismo stava per
cadere sapevamo bene che il nostro compito era di prepararci culturalmente
allo scopo di rinnovare le nostre istituzioni e restaurare lo Stato liberale e
democratico in Italia.
Nel 1944, l’ultimo anno dell’occupazione tedesca, preparai un saggio
introduttivo e un’antologia di scritti di Carlo Cattaneo, intendendo rimettere
in onore la tradizione repubblicana degli sconfitti del Risorgimento. Feci le
prime acerbe prove di giornalista nel quotidiano del Partito d’Azione,
«Giustizia e Libertà», diretto dall’amico Franco Venturi, scrivendo articoli su
temi come «Perché la democrazia?» e «Quale democrazia?» Il primo saggio
pubblicato su una rivista, del Partito d’Azione anch’essa, «Lo Stato
moderno», era intitolato Stato e democrazia. Nel 1946 feci conoscere l’opera
di Popper sulla società aperta e i suoi amici, allora pubblicata. Incaricato di
tenere la prima prolusione all’anno accademico dopo la guerra, nel 1946,
all’Università di Padova, scelsi il tema La persona e lo Stato, dove la
democrazia era presentata come quella forma di governo che si fonda sul
rispetto della persona umana contro ogni forma di totalitarismo. Lo stato
totalitario era la nostra ossessione. La democrazia, oltre che la nostra
speranza, il nostro impegno. Riconosco che avevo allora la passione e
insieme la ingenuità del neofita. Con gli studi che seguirono, mi illudo di aver
perso, almeno in parte, l’ingenuità, ma ritengo di aver mantenuta viva,
nonostante i molti disinganni, lontani e vicini, la passione e, insieme con la
passione, la fiducia in un mondo in cui la democrazia possa espandersi e
rafforzarsi non solo all’interno dei singoli stati ma anche nel sistema
internazionale. Sappiamo per esperienza che nel momento stesso in cui la
democrazia si espande rischia di corrompersi, perché si trova continuamente
di fronte ad ostacoli non previsti che deve superare senza alterare la propria
natura, ed è costretta ad adattarsi continuamente all’invenzione di nuovi
mezzi di comunicazione e di formazione della pubblica opinione, che
possono essere usati tanto per infonderle nuova vita quanto per mortificarla.
Al tema degli ostacoli non previsti, e di conseguenza delle promesse non
mantenute, ho dedicato uno dei miei libri piú noti, non so se piú letti, Il futuro
della democrazia, apparso nel 1984. Alla fine della prefazione scrivevo che
contro i nemici di sinistra e di destra continuavo a confidare nella forza delle
buone ragioni. La storia aveva smentito l’autore di un’opera intitolata Come
finiscono le democrazie, secondo cui le democrazie erano destinate a finire di
fronte alla potenza invincibile del totalitarismo comunista. È accaduto
esattamente il contrario. Non voglio dire che le democrazie nel mondo di
oggi godano ottima salute. Ma gli stati totalitari, l’uno dopo l’altro, sono
caduti. Nella prefazione alla seconda edizione del 1991 non potevo fare a
meno di constatare che il numero degli stati democratici nel mondo era
rapidamente aumentato. Se pure con cautela doverosa di chi nella sua lunga
vita ha assistito a un continuo succedersi di vittorie e di sconfitte della libertà,
mi domandavo se non fosse avvenuto il passaggio dall’era delle tirannie
all’era delle democrazie.
Ed ecco che, mentre stavo scrivendo queste pagine, arriva sul mio tavolo
di lavoro la traduzione italiana di un libriccino francese che ha per titolo La
fine della democrazia, e comincia con questa domanda: «Sopravviveranno le
democrazie sino al 2000?» Non vorrei sbagliare, ma è una caratteristica dei
periodi di decadenza il vezzo di abbandonarsi, compiacendosene o
deplorandola, all’idea della fine. Ieri abbiamo sentito parlare addirittura della
fine della storia. L’altro ieri, di fine della rivoluzione. Da alcuni anni, di fine
del mito del progresso. Chi ritiene che sia cominciata l’età post-moderna,
proclama la fine della modernità. L’idea della fine della democrazia rientra
perfettamente in questo nuovo millenarismo. C’era da aspettarselo. La fine
della democrazia è però soltanto una congettura esattamente come quella
opposta. Non ho argomenti razionali sufficientemente fondati per difendere la
prima ipotesi piuttosto che la seconda. Soltanto, se cerco di seguire non la
mia debole facoltà di capire e quella ancor piú debole di prevedere, ma la mia
forte facoltà di desiderare e, nonostante tutto, di sperare, non ho dubbi sulla
risposta.
N. B.

Roma, 16 novembre 1994.


Introduzione

Pubblicando la prima edizione, osservai nella Premessa che,


contrariamente alle fosche previsioni di commentatori preoccupati
dell’avvenire della democrazia nel mondo, i regimi democratici, almeno in
Europa, si erano andati estendendo, mentre il mondo sovietico era «scosso da
fremiti democratici». Non sono passati molti anni e i «fremiti» sono diventati
sussulti che hanno trasformato rapidamente in democrazie, se pure ancora
allo stato nascente, i regimi comunisti dell’Est europeo, tanto negli stati
satelliti quanto nello stesso statoguida l’Unione Sovietica. Anche
nell’America latina, dittature militari apparentemente solide, come in Cile e
in Argentina, hanno dovuto soccombere dinnanzi alle pressioni popolari e in
seguito ai loro insuccessi.
Questa volta i profeti di sventura avevano avuto torto, anche chi aveva
minuziosamente descritto «la implacabile macchina per l’eliminazione della
democrazia che è diventato il mondo moderno» 1.
Del resto, la condanna della democrazia come forma di governo debole,
imbelle, destinata a essere distrutta da stati autocratici, è molto piú antica
dell’età in cui la sfida alla sua sopravvivenza è venuta dall’esistenza di stati
autoritari. Il noto autore del libro Né destra né sinistra, Zeev Sternhell, in una
intervista a «Rinascita» 2 ricordò che la democrazia moderna era stata
contestata per le stesse ragioni sin dall’origine: «La sconfitta della Francia nel
’70 da parte della Prussia aveva scatenato i sostenitori della tesi che la
Germania, società feudale che ha mantenuto in vigore il ferreo, aristocratico
ordine gerarchico dell’ancien régime, era prevalsa». Ed era prevalsa «su una
società che viceversa è marcita a causa dei nefasti valori democratici»,
sempre considerati dalla Destra reazionaria come un esiziale fattore di
debolezza e di caos distruttivo. Può sembrare strano, se mai, che la stessa
accusa abbia continuato a essere ripetuta dopo che le imbelli democrazie,
chiamate con dispregio «mediocrazie», avevano vinto nientemeno due guerre
mondiali contro stati antidemocratici. Per non parlare della terza, vinta senza
combattere, e terminata alla fine del 1989 con la caduta del Muro di Berlino.
Sia ben chiaro, non faccio alcuna scommessa sul futuro. La storia è
imprevedibile. Se la filosofia della storia è in discredito, dipende dal fatto che
non c’è previsione, annunciata dalle diverse filosofie della storia succedutesi
nel secolo scorso e all’inizio di questo, che non sia stata smentita dalla storia
realmente accaduta. Anche la famosa profezia di Tocqueville, che filosofo
della storia non era, sull’avvenire del mondo dominato dai due grandi imperi
degli Stati Uniti d’America e Russia, non ha retto alla prova dei fatti: uno dei
due è crollato. Piú vicina alla verità si è dimostrata, semmai, quella fatta da
Hegel che filosofo della storia è stato, secondo cui il progredire della civiltà
avrebbe continuamente percorso il cammino del movimento del sole da
Oriente a Occidente. Tanto piú stupefacente questa profezia in quanto Hegel
si era fermato all’Europa, mentre il movimento è continuato nella stessa
direzione, dall’Europa agli Stati Uniti, e negli stessi Stati Uniti dalla costa
occidentale a quella orientale. Se poi il moto fosse destinato a proseguire
verso il Giappone – previsione non del tutto campata in aria – il ciclo sarebbe
chiuso. Sarebbe un ciclo spaziale o geografico diverso da quello degli antichi,
che era cronologico o temporale, e quindi piú propriamente storico.
Pur non facendo alcuna scommessa sul futuro, è innegabile che,
guardandoci attorno non da filosofi della storia ma da semplici cronisti del
presente che si attengono ai fatti e non si permettono di fare voli troppo alti,
le democrazie esistenti non solo sono sopravvissute ma nuove democrazie
sono comparse o ricomparse là dove non erano mai esistite o erano state
eliminate da dittature politiche o militari. Lo storico francese, Elie Halévy,
scrisse dopo la prima guerra mondiale un libro intitolato, L’ère des tyrannies.
Non penso di essere troppo temerario se dico che il nostro tempo potrebbe
essere chiamato L’ére des démocraties.
La democrazia è diventata in questi anni il comune denominatore di tutte
le questioni politicamente rilevanti, teoriche e pratiche.
Democrazia e liberalismo: tema classico e sempre attuale. Io stesso ho
scritto con questo titolo un libretto che è stato piú volte ristampato 3.
Democrazia e socialismo: è uscito in edizione italiana Democratic Theory
and Socialism di Frank Cunnigham 4, discepolo di C. B. Macpherson.
Democrazia e corporativismo (o corporate state): mi riferisco al dibattito che
ha rapidamente dilagato anche in Italia, provocato una decina d’anni fa dagli
scritti del politologo tedesco Ph. C. Schmitter 5. Democrazia o tecnocrazia è
il titolo di un libro recente di Robert Dahl 6. Democrazia e capitalismo:
segnalo il libro, che in Italia non ha ancora avuto l’eco che meriterebbe,
Democracy and Capitalism di S. Bowles e H. Gintis 7. Leadership e
democrazia è il titolo di un’opera collettanea, curata da Luciano Cavalli, che
ancora recentemente è tornato sul tema, in occasione del dibattito sulle
riforme costituzionali nel nostro paese 8. Per non parlare di un libro
cronologicamente precedente a tutti questi, e che nel titolo stesso riassume la
varietà delle combinazioni tra la democrazia e le altre ideologie o forme di
società e di stato che ad essa di volta in volta si appaiano: alludo alla nota
opera di Giovanni Sartori, Democrazia e definizioni, apparsa in prima
edizione nel 1957, piú volte ristampata e tradotta in inglese, e recentemente
ricomparsa in una nuova edizione riveduta, aggiornata e notevolmente
ampliata, col titolo The Theory of Democracy Revisited 9.
Nella produzione a getto continuo di libri sulla democrazia, questa appare
negli esempi citati come oggetto da confrontare con qualche cosa d’altro. Ma
appare spesso anche come concetto di genere che richiede una specificazione:
democrazia liberale, socialista, corporativa, popolare (ora un po’ in ribasso) e
persino totalitaria, democrazia degli antichi e di moderni, populista o
elitistica, pluralista, consensuale o maggioritaria 10, e chi piú ne ha piú ne
metta. Non c’è autore che si rispetti che, proponendo la propria teoria della
democrazia, da rinnovare o da «rivisitare», non abbia elaborato una nuova
tipologia delle varie forme dei regimi democratici. Esiste anche un libro,
molto piacevole e per noi lusinghiero, che s’intitola Democracy Italian Style,
subito tradotto col titolo Democrazia all’italiana, che potrebbe facilmente
essere ripreso con infinite variazioni: all’inglese, all’americana, alla svedese
ecc. L’autore ben noto agli studiosi italiani è Joseph La Palombara 11.
Innumerevoli i titoli in cui «democrazia» compare anche come
complemento essa stessa di specificazione. Tanto per fare qualche esempio,
Critica della democrazia (1963) è il titolo di un libro di Ugo Spirito, allievo
di Gentile, noto teorico e ideologo di un fascismo di sinistra che finisce per
trovare un punto di accordo tra la critica fascista e quella proveniente
dall’estrema sinistra. Relazioni e interventi svolti in un convegno romano del
1980 sono stati raccolti in un volume intitolato I limiti della democrazia 12.
Molto noto e discusso il libretto di C. B. Macpherson The Real World of
Democracy (varie edizioni a cominciare dal 1965). Recente, L’eclissi della
democrazia di Piero Barcellona. Mentre scrivo queste pagine, ferve il
dibattito nel nostro Parlamento sul Messaggio del Presidente della
Repubblica per le riforme costituzionali: un giornale lo ha commentato,
parlando del «sonno della democrazia». Per finire, Il futuro della democrazia
(titolo sia detto fra noi, non molto originale) sta fra La democrazia in
cammino (Maria Luisa Cicalese, a proposito del dialogo politico fra Stuart
Mill e Tocqueville, Franco Angeli, Milano 1988) e La democrazia difficile di
Danilo Zolo (Editori Riuniti, Roma 1989). Ma siccome non si può scindere il
futuro dal passato, mi sia permesso, a conclusione di questa rapida
incursione, ricordare la prima ampia, documentata e benemerita, Storia della
democrazia in Europa da Montesquieu a Kelsen, che dobbiamo a Salvo
Mastellone 13.

Negli anni successivi all’uscita di questo libro, mi sono occupato piú


assiduamente del problema della pace, che ho visto sempre strettamente
connesso a quello dello sviluppo della democrazia. Una pace piú stabile nel
mondo (non oso dire una pace «perpetua», pur avendo sempre presente la
famosa operetta di Kant, che ha segnato una tappa nella storia del pacifismo
attivo) si fonda sull’avverarsi di due condizioni: l’aumento del numero degli
stati democratici nel sistema internazionale i cui membri sono ancora per la
maggior parte retti da governi non democratici, e l’avanzata del processo di
democratizzazione del sistema internazionale che, nonostante il maggior
rafforzamento del potere della comunità degli stati, previsto dallo statuto
dell’Onu, rispetto a quello previsto dallo statuto della Società delle Nazioni, è
rimasto incompiuto. Avendo come punto di riferimento la grande dicotomia
guerra-pace, che caratterizza il rapporto fra gli stati, il sistema internazionale
può essere rappresentato con una certa semplificazione di cui sono
perfettamente consapevole, attraverso queste quattro figure: stato anarchico,
ovvero guerra senza pace (il bellum omnium contra omnes dello stato di
natura di Hobbes); sistema di equilibrio tra le grandi potenze, ovvero la pace
come tregua fra due guerre; l’ordine derivante dal predominio di una potenza
egemone o sistema dell’egemonia, donde la figura della pace stabile ma
imposta dall’alto con la forza, con esempi che vanno dalla pax romana del
mondo antico alla pax americana di oggi; la sottomissione di tutti gli stati a
un ordine democratico, ovvero la pace insieme stabile e fondata sul libero
consenso. Via via che si estende e si rafforza il sistema democratico degli
stati, vengono superati tutti gli stadi precedenti: lo stato di anarchia in quanto
la comunità democratica degli stati è l’inizio di un ordine; lo stato di
equilibrio in quanto è un ordine con un Tertium super partes; la situazione
caratterizzata dalla presenza di una potenza egemonica quando il potere del
Tertium super partes è fondato sul consenso e non imposto con la forza.
Dei due saggi che ho scritto su questo argomento, Democrazia e pace 14,
nato da un discorso tenuto a Lisbona il 25 aprile 1987, e Democrazia e
sistema internazionale 15, scritto per invito di Luigi Cortesi, ristampo come
aggiunta a questa nuova edizione il secondo con qualche pagina tratta dal
primo: il «futuro della democrazia» sta non solo nell’estensione del numero
degli stati democratici, su cui ho richiamato poco fa l’attenzione dei lettori,
ma anche, e soprattutto, nel proseguimento del processo di democratizzazione
del sistema internazionale. Il sistema ideale di una pace stabile può essere
espresso con questa formula sintetica: un ordine universale democratico di
stati democratici. Non ho bisogno di aggiungere che, come tutte le formule
ideali, anche questa appartiene non alla sfera dell’essere ma a quella del
dover essere.
N. B.

Torino, luglio 1991.


Premessa all’edizione 1984

Raccolgo in questo volumetto alcuni scritti degli ultimi anni sulle


cosiddette «trasformazioni» della democrazia. Uso il termine
‘trasformazione’ in senso assiologicamente neutrale, senza annettervi né un
significato positivo né uno negativo. Preferisco parlare di trasformazione,
anziché di crisi, perché ‘crisi’ fa pensare a un collasso imminente. La
democrazia non gode nel mondo di ottima salute, e del resto non l’ha mai
goduta anche in passato, ma non è sull’orlo della tomba. Checché se ne dica,
nessuno dei regimi democratici nati in Europa dopo la seconda guerra
mondiale è stato abbattuto da una dittatura, com’era invece accaduto dopo la
prima. Al contrario, alcune dittature sopravvissute alla catastrofe della guerra
si sono trasformate in democrazie. Mentre il mondo sovietico è scosso da
fremiti democratici, il mondo delle democrazie occidentali non è seriamente
minacciato da movimenti fascisti.
Per un regime democratico l’essere in trasformazione è il suo stato
naturale: la democrazia è dinamica, il dispotismo è statico e sempre eguale a
se stesso. Gli scrittori democratici della fine del Settecento contrapponevano
la democrazia moderna (rappresentativa) alla democrazia degli antichi
(diretta). Ma non avrebbero esitato a considerare il dispotismo del loro tempo
eguale a quello di cui avevano dato le prime descrizioni gli scrittori antichi: si
pensi a Montesquieu e a Hegel, e alla categoria del dispotismo orientale. C’è
anche chi ha usato, a torto o a ragione, il concetto di dispotismo orientale per
spiegare lo stato dell’Unione Sovietica. Quando oggi si parla di democrazie
occidentali ci si riferisce a regimi sorti non piú addietro di duecento anni fa,
dopo le rivoluzioni americana e francese. Ciononostante, un autore molto
letto anche in Italia, C. B. Macpherson, ha creduto di poter individuare
almeno quattro fasi di sviluppo della democrazia moderna dalle origini
ottocentesche sino ad oggi.
Tra gli ultimi scritti sull’argomento ho trascelto quelli che mi sono
sembrati di una certa attualità pur non essendo legati a eventi quotidiani. Ho
collocato al principio l’ultimo in ordine di tempo che ha dato il titolo
all’intero volume. Nato primamente come conferenza tenuta nel novembre
scorso nel Palazzo delle Cortes a Madrid per invito del suo presidente, il
professor Gregorio Peces-Barba, poi riveduto e accresciuto nella relazione
introduttiva da me presentata al convegno internazionale, Il futuro è già
cominciato, svoltosi a Locarno nel maggio scorso per iniziativa del professor
Francesco Barone, esso rappresenta in sintesi le trasformazioni della
democrazia sotto specie di «promesse non mantenute» o di divario fra
democrazia ideale qual era stata concepita dai suoi padri fondatori e
democrazia reale quale ci accade di vivere, con maggiore o minore
partecipazione, quotidianamente.
Dopo il dibattito di Locarno ritengo utile precisare meglio che di quelle
promesse non mantenute – la sopravvivenza del potere invisibile, la
permanenza delle oligarchie, la soppressione dei corpi intermedi, la rivincita
della rappresentanza degl’interessi, la partecipazione interrotta, il cittadino
non educato (o maleducato) –, alcune non potevano essere mantenute
oggettivamente e quindi erano sin dall’inizio illusioni, altre erano, piú che
promesse, speranze mal risposte, altre infine si vennero a scontrare con
ostacoli imprevisti. Sono tutte situazioni per cui non si può parlare
propriamente di «degenerazione» della democrazia, ma si deve parlare
piuttosto del naturale adattamento dei principî astratti alla realtà o della
inevitabile contaminazione della teoria quando è costretta a sottomettersi alle
esigenze della pratica. Tutte, tranne una: la sopravvivenza (e la robusta
consistenza) di un potere invisibile, come accade nel nostro paese, accanto o
sotto (o addirittura sopra) il potere visibile. Si può definire la democrazia nei
modi piú diversi, ma non vi è definizione che possa fare a meno d’includere
nei suoi connotati la visibilità o trasparenza del potere. Elias Canetti ha
scritto: «Il segreto sta nel nucleo piú interno del potere». I costruttori dei
primi regimi democratici si proposero di dar vita a una forma di governo in
cui questo nucleo duro fosse definitivamente distrutto (vedi La democrazia e
il potere invisibile). Che la permanenza delle oligarchie, o delle élites al
potere, sia in contrasto con gl’ideali democratici è fuori discussione. Ciò non
toglie che vi sia pur sempre una sostanziale differenza tra un sistema politico
in cui vi sono piú élites in concorrenza tra loro nell’arena elettorale e un
sistema in cui esiste un solo gruppo di potere che si rinnova per cooptazione.
Mentre la presenza di un potere invisibile corrompe la democrazia,
l’esistenza di gruppi di potere che si avvicendano mediante libere elezioni
resta, almeno sino ad ora, l’unica forma in cui la democrazia ha trovato la sua
concreta attuazione. Non altrimenti accade nei riguardi dei limiti che l’uso
delle procedure proprie della democrazia ha incontrato nell’estensione verso
centri di potere tradizionalmente autocratici, come l’impresa o l’apparato
burocratico: si tratta, piú che di un fallimento, di un mancato sviluppo. Per
quel che riguarda la rappresentanza degl’interessi che sta erodendo a poco a
poco il campo che avrebbe dovuto essere riservato esclusivamente alla
rappresentanza politica, essa è né piú né meno, anche per coloro che la
respingono, una forma di democrazia alternativa, che ha il suo naturale
terreno di espansione in una società capitalistica in cui i soggetti dell’azione
politica sono diventati sempre piú i gruppi organizzati, e quindi è molto
diversa da quella prevista dalla dottrina democratica che non era disposta a
riconoscere alcun ente intermedio tra gl’individui singoli e la nazione nel suo
complesso. Se di una crisi si può parlare a proposito dell’avanzata della
rappresentanza degl’interessi e del conseguente fenomeno dell’estendersi di
decisioni prese attraverso accordi fra le parti, questa non riguarda tanto la
democrazia, quanto l’immagine tradizionale dello stato sovrano posto al di
sopra delle parti (vedi Contratto e contrattualismo nel dibattito attuale).
Infine, piú che una promessa non mantenuta, la mancata crescita
dell’educazione alla cittadinanza, secondo cui il cittadino investito del potere
di eleggere i propri governanti avrebbe scelto i piú saggi, i piú onesti, i piú
illuminati tra i suoi concittadini, si può considerare come l’effetto di
un’illusione derivata da una concezione eccessivamente benevola dell’uomo
come animale politico: l’uomo persegue il proprio interesse tanto nel mercato
economico, quanto in quello politico. Ma nessuno oggi pensa di confutare la
democrazia sostenendo, come ormai si va sostenendo da anni, che il voto è
una merce che viene ceduta al miglior offerente.
Naturalmente tutto questo discorso vale soltanto se ci si attiene a quella
che io ho chiamato la definizione minima di democrazia, secondo cui per
regime democratico s’intende primariamente un insieme di regole di
procedura per la formazione di decisioni collettive, in cui è prevista e
facilitata la partecipazione piú ampia possibile degli interessati. So bene che
una simile definizione procedurale, o formale, o in senso peggiorativo
formalistica, appare troppo povera ai movimenti che si proclamano di
sinistra. Ma, a parte il fatto che un’altra definizione altrettanto chiara non
esiste, questa è l’unica che ci offra un criterio infallibile per introdurre una
prima grande distinzione (indipendentemente da ogni giudizio di valore) fra
due tipi ideali opposti di forme di governo. Se mai è bene subito aggiungere
che, se s’include nel concetto generale di democrazia la strategia del
compromesso fra le parti attraverso il libero dibattito per la formazione di una
maggioranza, la definizione qui proposta rispecchia meglio la realtà della
democrazia rappresentativa, non importa se si tratti di rappresentanza politica
o degl’interessi, che non quella della democrazia diretta: il referendum, non
potendo porre i problemi se non sotto forma di aut aut, ostacola il
compromesso e favorisce lo scontro, e proprio per questo è piú adatto a
dirimere controversie sui principî che a risolvere conflitti d’interesse (vedi
Democrazia rappresentativa e democrazia diretta). Altrettanto opportuno è
precisare, specie per chi ripone la speranza di una trasformazione nella
nascita dei movimenti, che la democrazia come metodo è, sí, aperta a tutti i
possibili contenuti, ma è nello stesso tempo molto esigente nel richiedere il
rispetto delle istituzioni, perché proprio in questo rispetto sono riposti tutti i
vantaggi del metodo, e tra queste istituzioni ci sono i partiti come i soli
soggetti autorizzati a far da tramite tra i singoli e il governo (vedi I vincoli
della democrazia).
Non escludo che questa insistenza sulle regole, cioè su considerazioni
formali piú che sostanziali, derivi dalla deformazione professionale di chi ha
insegnato per decenni in una facoltà giuridica. Ma un corretto funzionamento
di un regime democratico è possibile soltanto nell’ambito di quel modo di
governare che secondo una tradizione che risale agli antichi si chiama
«governo delle leggi» (vedi Governo degli uomini o governo delle leggi?)
Riprendo la mia vecchia idea che diritto e potere siano due facce della stessa
medaglia: solo il potere può creare diritto e solo il diritto può limitare il
potere. Lo stato dispotico è il tipo ideale di stato di chi si pone dal punto di
vista del potere; all’estremo opposto c’è lo stato democratico, che è il tipo
ideale di stato di chi si pone dal punto di vista del diritto. Gli antichi quando
esaltavano il governo delle leggi contrapponendolo al governo degli uomini
avevano in mente leggi derivate dalla tradizione oppure poste dai grandi
legislatori. Oggi, quando parliamo di governo delle leggi pensiamo in primo
luogo alle leggi fondamentali, che stabiliscono non tanto ciò che i governati
debbono fare, quanto come le leggi debbano essere poste, e sono norme che
vincolano prima ancora che i cittadini gli stessi governanti: abbiamo in mente
un governo delle leggi a un livello superiore, in cui gli stessi legislatori sono
sottoposti a norme vincolanti. Un ordinamento di questo genere è possibile
soltanto se coloro che esercitano poteri a tutti i livelli possono essere
controllati in ultima istanza dai possessori originari del potere ultimo, i
singoli individui.
Non sarà mai detto abbastanza contro ogni tentazione organicistica
ricorrente (non estranea al pensiero politico di sinistra) che la dottrina
democratica riposa su una concezione individualistica della società. Non
diversamente dal liberalismo, del resto (vedi Liberalismo vecchio e nuovo). Il
che spiega perché la democrazia moderna si sia sviluppata ed oggi esista
soltanto là dove i diritti di libertà sono stati costituzionalmente riconosciuti.
Beninteso, nessuna concezione individualistica della società, sia
l’individualismo ontologico sia quello metodologico, prescinde dal fatto che
l’uomo è un essere sociale e non può vivere, né di fatto vive, isolato. Ma i
rapporti dell’individuo con la società vengono visti da liberalismo e
democrazia in modo diverso: il primo recide il singolo dal corpo organico
della comunità e lo fa vivere, almeno per gran parte della sua vita, fuori dal
grembo materno, e lo immette nel mondo sconosciuto e pieno di pericoli
della lotta per la sopravvivenza; la seconda lo ricongiunge agli altri uomini
singoli, simili a lui, perché dalla loro unione artificiale la società venga
ricomposta non piú come un tutto organico ma come un’associazione di liberi
individui. Dell’individuo il primo mette in evidenza soprattutto la capacità di
autoformarsi; la seconda esalta soprattutto la capacità di superare
l’isolamento con vari accorgimenti che consentano d’istituire un potere
finalmente non tirannico. Si tratta in fondo di due individui potenziali diversi:
come microcosmo o totalità in sé compiuta, oppure come particella
indivisibile ma variamente componibile e ricomponibile con altre particelle
simili in una unità superiore.
Tutti i testi qui raccolti trattano problemi molto generali e sono (o meglio
vorrebbero essere) elementari. Sono stati scritti per il pubblico che s’interessa
di politica, non per gli addetti ai lavori. Sono testi che in altri tempi si
sarebbero chiamati di filosofia popolare. Sono stati dettati da una
preoccupazione essenziale: far discendere la democrazia dal cielo dei principî
alla terra dove si scontrano corposi interessi. Ho sempre pensato che questo
sia l’unico modo per rendersi conto delle contraddizioni in cui versa una
società democratica e delle vie tortuose che deve seguire per uscirne senza
smarrirvisi, per riconoscere i suoi vizi congeniti senza scoraggiarsi e senza
perdere ogni illusione nella possibilità di migliorarla. Se m’immagino degli
interlocutori che vorrei, non proprio convincere, ma rendere meno diffidenti,
non solo coloro che disdegnano e avversano la democrazia come il governo
dei «malriusciti», la destra reazionaria perenne, che risorge continuamente
sotto le piú diverse spoglie ma con il rancore di sempre contro gl’«immortali
principî». Sono coloro che questa nostra democrazia, sempre fragile, sempre
vulnerabile, corrompibile e spesso corrotta, vorrebbero distruggere per
renderla perfetta, coloro che, per riprendere la famosa immagine hobbesiana,
si comportano come le figlie di Pelia che tagliarono a pezzi il vecchio padre
per farlo rinascere. Aprire il dialogo coi primi rischia di essere tempo perso.
Continuarlo coi secondi consente di non disperare nella forza delle buone
ragioni.
N. B.

Torino, ottobre 1984.

Gli scritti che compongono questa raccolta sono stati pubblicati: Il futuro della democrazia, in
«Nuova civiltà delle macchine», 11, estate 1984, pp. 11-20; Democrazia rappresentativa e democrazia
diretta, in AA.VV., Democrazia e partecipazione, Stampatori, Torino 1978, pp. 19-46; I vincoli della
democrazia, in La politica possibile, Tullio Pironti, Napoli 1983, pp. 39-61; La democrazia e il potere
invisibile, in «Rivista italiana di scienza politica», X (1980), pp. 181-203; Liberalismo vecchio e nuovo,
in «Mondoperaio», n. 11, 1981, pp. 86-94; Contratto e contrattualismo nel dibattito attuale, ivi, n. 11,
1982, pp. 84-92; Governo degli uomini o governo delle leggi?, in «Nuova antologia», n. 2145, gennaio-
marzo 1983, pp. 135-52. Democrazia e sistema internazionale nasce dall’integrazione di due saggi:
Democrazia e sistema internazionale, in AA.VV. (a cura di L. Cortesi), Democrazia, rischio nucleare,
movimento per la pace, Liguori, Napoli 1989, pp. 37-52, e Della democrazia tra le nazioni, in «Lettera
internazionale», V, n. 22, autunno 1989, pp. 61-64.
Il futuro della democrazia
Il futuro della democrazia

1. Premessa non richiesta.

Invitato a svolgere una relazione sul futuro della democrazia, tema


quant’altri mai insidioso, mi difendo con due citazioni. Nelle sue lezioni sulla
filosofia della storia all’università di Berlino, Hegel, di fronte alla domanda
rivoltagli da uno studente, se gli Stati Uniti dovessero essere considerati il
paese dell’avvenire, rispose, manifestamente irritato: «Come paese
dell’avvenire, l’America non mi riguarda. Il filosofo non s’intende di profezie
[…] La filosofia si occupa di ciò che è eternamente, ovvero della ragione, e
con ciò abbiamo abbastanza da fare» 1. Nella sua celebre conferenza, tenuta
agli studenti dell’università di Monaco alla fine della guerra, sulla scienza
come vocazione, Max Weber, ai suoi ascoltatori che gli chiedevano
insistentemente qual fosse il suo parere sul futuro della Germania, rispose:
«La cattedra non è né per i demagoghi né per i profeti» 2.
Anche chi non sia disposto ad accettare le ragioni addotte da Hegel e da
Weber e le consideri un pretesto, non può non riconoscere che il mestiere del
profeta è pericoloso. La difficoltà di conoscere l’avvenire dipende anche dal
fatto che ognuno di noi proietta nel futuro le proprie aspirazioni e
inquietudini, mentre la storia prosegue il suo corso indifferente alle nostre
preoccupazioni, un corso formato da milioni e milioni di piccoli, minuscoli,
atti umani che nessuna mente, per quanto potente, è mai stata in grado di
raccogliere in una veduta d’insieme che non sia troppo schematica per essere
credibile. Per questo le previsioni fatte dai grandi signori del pensiero sul
corso del mondo si sono rivelate a cose avvenute quasi sempre sbagliate, a
cominciare da quelle di colui che una parte dell’umanità ha ritenuto e ritiene
ancora il fondatore di una nuova e infallibile scienza della società: Carlo
Marx.
Per dirvi in breve la mia opinione, se mi chiedete se la democrazia abbia
un avvenire e quale sia, posto che l’abbia, vi rispondo tranquillamente che
non lo so. In questa relazione il mio proposito è puramente e semplicemente
quello di fare qualche osservazione sullo stato attuale dei regimi democratici,
e in ciò, per riprendere il motto di Hegel, credo che abbiamo tutti quanti
abbastanza da fare. Se poi da queste osservazioni si possa estrapolare una
linea di tendenza nello sviluppo (o involuzione) di questi regimi, e quindi
tentare qualche cauto pronostico sul loro avvenire, tanto meglio.

2. Una definizione minima di democrazia.

Premetto che l’unico modo d’intendersi quando si parla di democrazia, in


quanto contrapposta a tutte le forme di governo autocratico, è di considerarla
caratterizzata da un insieme di regole (primarie o fondamentali) che
stabiliscono chi è autorizzato a prendere le decisioni collettive e con quali
procedure. Ogni gruppo sociale ha bisogno di prendere decisioni vincolanti
per tutti i membri del gruppo allo scopo di provvedere alla propria
sopravvivenza sia all’interno sia all’esterno 3. Ma anche le decisioni di
gruppo vengono prese da individui (il gruppo come tale non decide). Quindi,
affinché una decisione presa da individui (uno, pochi, molti, tutti) possa
essere accettata come una decisione collettiva occorre venga presa in base a
regole (non importa se scritte o consuetudinarie) che stabiliscano quali sono
gl’individui autorizzati a prendere le decisioni vincolanti per tutti i membri
del gruppo, e in base a quali procedure. Ora per quel che riguarda i soggetti
chiamati a prendere (o a collaborare alla presa di) decisioni collettive un
regime democratico è caratterizzato dall’attribuzione di questo potere (che in
quanto autorizzato dalla legge fondamentale diventa un diritto) a un numero
molto alto di membri del gruppo. Mi rendo conto che un «numero molto
alto» è un’espressione vaga. Ma, a parte il fatto che i discorsi politici
s’iscrivono nell’universo del «press’a poco» e del «per lo piú», non si può
dire «tutti», perché anche nel piú perfetto regime democratico non votano
gl’individui che non hanno raggiunto una certa età. L’onnicrazia, come
governo di tutti, è un ideale-limite. Quale sia poi il numero di aventi diritto al
voto da cui si possa cominciare a parlare di regime democratico non si può
stabilire in linea di principio, cioè prescindendo dalle circostanze storiche e
da un giudizio comparativo: si può dire soltanto che una società in cui gli
aventi diritto al voto sono i cittadini maschi maggiorenni è piú democratica di
quella in cui votano soltanto i proprietari, ed è meno democratica di quella in
cui hanno diritto di voto anche le donne. Quando si dice che nel secolo scorso
è avvenuto in alcuni paesi un continuo processo di democratizzazione si vuol
dire che il numero degli aventi diritto al voto è andato progressivamente
aumentando.
Per quel che riguarda le modalità della decisione la regola fondamentale
della democrazia è la regola della maggioranza, ovvero la regola in base alla
quale vengono considerate decisioni collettive, e quindi vincolanti per tutto il
gruppo, le decisioni approvate almeno dalla maggioranza di coloro cui spetta
prendere la decisione. Se è valida una decisione presa a maggioranza, è a
maggior ragione valida una decisione presa all’unanimità 4. Ma l’unanimità è
possibile soltanto in un gruppo ristretto o omogeneo, e può essere richiesta
nei due casi estremi e contrapposti, o della decisione molto grave per cui
ognuno dei partecipanti ha diritto di veto oppure della decisione di scarsa
importanza in cui si dichiara consenziente chi non si oppone espressamente (è
il caso del consenso tacito). Naturalmente l’unanimità è necessaria quando i
decidenti sono soltanto due. Il che distingue nettamente la decisione
concordata da quella presa per legge (che di solito viene approvata a
maggioranza).
Peraltro, anche per una definizione minima di democrazia, com’è quella
che accolgo, non basta né l’attribuzione del diritto di partecipare direttamente
o indirettamente alla presa di decisioni collettive a un numero molto alto di
cittadini né l’esistenza di regole di procedura come quella di maggioranza (o
al limite di unanimità). Occorre una terza condizione: occorre che coloro che
sono chiamati a decidere o a eleggere coloro che dovranno decidere siano
posti di fronte ad alternative reali e siano messi in condizione di poter
scegliere tra l’una e l’altra. Affinché si realizzi questa condizione occorre che
ai chiamati a decidere siano garantiti i cosiddetti diritti di libertà, di opinione,
di espressione della propria opinione, di riunione, di associazione, ecc., i
diritti sulla base dei quali è nato lo stato liberale ed è stata costruita la dottrina
dello stato di diritto in senso forte, cioè dello stato che non solo esercita il
potere sub lege, ma lo esercita entro i limiti derivati dal riconoscimento
costituzionale dei diritti cosiddetti «inviolabili» dell’individuo. Quale che sia
il fondamento filosofico di questi diritti, essi sono il presupposto necessario
per il corretto funzionamento degli stessi meccanismi prevalentemente
procedurali che caratterizzano un regime democratico. Le norme
costituzionali che attribuiscono questi diritti non sono propriamente regole
del gioco: sono regole preliminari che permettono lo svolgimento del gioco.
Dal che segue che lo stato liberale è il presupposto non solo storico ma
giuridico dello stato democratico. Stato liberale e stato democratico sono
interdipendenti in due modi: nella direzione che va dal liberalismo alla
democrazia nel senso che occorrono certe libertà per l’esercizio corretto del
potere democratico, e nella direzione opposta che va dalla democrazia al
liberalismo nel senso che occorre il potere democratico per garantire
l’esistenza e la persistenza delle libertà fondamentali. In altre parole: è poco
probabile che uno stato non liberale possa assicurare un corretto
funzionamento della democrazia, e d’altra parte è poco probabile che uno
stato non democratico sia in grado di garantire le libertà fondamentali. La
prova storica di questa interdipendenza sta nel fatto che stato liberale e stato
democratico, quando cadono, cadono insieme.

3. Gli ideali e la «rozza materia».

Questo riferimento ai principî mi permette di entrare in argomento, di fare,


come ho detto, qualche osservazione sulla situazione attuale della
democrazia. Si tratta di un tema che di solito viene dibattuto sotto il nome di
«trasformazioni della democrazia». Se si dovesse raccogliere tutto ciò che è
stato scritto sulle trasformazioni della democrazia o sulla democrazia in
trasformazione ci sarebbe da riempire una biblioteca. Ma la parola
«trasformazione» è tanto vaga da consentire le più diverse valutazioni: da
destra (penso ad esempio al libro di Pareto, Trasformazione della democrazia
(1920) 5, vero e proprio capostipite di una lunga e ininterrotta serie di
lamentazioni sulla crisi della civiltà), la democrazia si è trasformata in un
regime semi-anarchico che avrà per conseguenza lo «sgretolamento» dello
stato; da sinistra (penso ad esempio a un libro come quello di Johannes
Agnoli, Die Transformationen der Demokratie (1967), tipica espressione di
critica extraparlamentare), la democrazia parlamentare si sta trasformando
sempre piú in regime autocratico. Piú che sulla trasformazione mi pare piú
utile al nostro scopo concentrare la nostra riflessione sul divario tra gli ideali
democratici e la «democrazia reale» (espressione che uso nello stesso senso
in cui si parla di «socialismo reale»). Non molti giorni or sono un mio
ascoltatore ha richiamato la mia attenzione sulle parole conclusive che
Pasternak fa dire a Gordon, l’amico del dottor Zivago: «È successo piú volte
nella storia. Quello che era stato concepito come nobile e alto, è diventata
rozza materia. Cosí la Grecia è divenuta Roma, cosí l’illuminismo russo è
diventata la rivoluzione russa» 6. Cosí, aggiungo io, il pensiero liberale e
democratico di un Locke, di un Rousseau, di un Tocqueville, di un Bentham
e di John Stuart Mill è diventato l’azione di… (metteteci voi il nome che
credete, non avrete difficoltà a trovarne piú d’uno). È proprio di questa
«rozza materia» e non di ciò che è stato concepito «nobile e alto» che
dobbiamo parlare o, se volete, del contrasto tra ciò che era stato promesso e
ciò che è stato effettivamente attuato. Di queste promesse non mantenute ne
indico sei.

4. La nascita della società pluralistica.

La democrazia è nata da una concezione individualistica della società, cioè


da quella concezione per cui, contrariamente alla concezione organica,
dominante nell’età antica e nell’età di mezzo, secondo la quale il tutto è
prima delle parti, la società, ogni forma di società, in specie la società
politica, è un prodotto artificiale della volontà degl’individui. Alla
formazione della concezione individualistica della società e dello stato e alla
dissoluzione di quella organica, concorsero tre eventi che caratterizzano la
filosofia sociale dell’età moderna: a) il contrattualismo del Sei e del
Settecento, che parte dall’ipotesi che prima della società civile esiste lo stato
di natura, in cui sovrani sono gli individui singoli liberi ed eguali, i quali si
accordano tra loro per dar vita a un potere comune cui spetti la funzione di
garantire la loro vita e la loro libertà (nonché la loro proprietà); b) la nascita
dell’economia politica, vale a dire di un’analisi della società e dei rapporti
sociali il cui soggetto è ancora una volta il singolo individuo, l’homo
oeconomicus, e non il politikón zôon della tradizione, che non viene
considerato per se stesso ma solo come membro di una comunità, l’individuo
singolo che, secondo Adam Smith, «perseguendo il proprio interesse, spesso
promuove quello della società in modo piú efficace di quanto intenda
realmente promuoverlo» (del resto è nota l’interpretazione recente di
Macpherson, secondo cui lo stato di natura di Hobbes e di Locke è una
prefigurazione della società di mercato) 7; c) la filosofia utilitaristica da
Bentham a Mill, per cui l’unico criterio per fondare un’etica oggettivistica, e
quindi di distinguere il bene dal male senza ricorrere a concetti vaghi come
«natura» e simili, è quello di partire dalla considerazione di stati
essenzialmente individuali, come il piacere e il dolore, e di risolvere il
problema tradizionale del bene comune nella somma dei beni individuali o,
secondo la formula benthamiana, nella felicità del maggior numero.
Partendo dall’ipotesi dell’individuo sovrano, che, accordandosi con altri
individui in egual misura sovrani, crea la società politica, la dottrina
democratica aveva immaginato uno stato senza corpi intermedi, caratteristici
della società corporativa delle città medievali e dello stato di ceti o di ordini
precedente all’affermazione delle monarchie assolute, una società politica in
cui tra il popolo sovrano composto da tanti individui (una testa, un voto) e i
suoi rappresentanti non vi fossero le società particolari deprecate da Rousseau
e cancellate d’autorità dalla legge Le Chapelier (abrogata in Francia soltanto
nel 1887). Quello che è avvenuto negli stati democratici è perfettamente
l’opposto: soggetti politicamente rilevanti sono diventati sempre piú i gruppi,
grandi organizzazioni, associazioni della piú diversa natura, sindacati delle
piú diverse professioni, partiti delle piú diverse ideologie, e sempre meno
gl’individui. I gruppi e non gl’individui sono i protagonisti della vita politica
in una società democratica, nella quale non vi è piú un sovrano, il popolo o la
nazione, composto da individui che hanno acquistato il diritto di partecipare
direttamente o indirettamente al governo, il popolo come unità ideale (o
mistica), ma il popolo diviso di fatto in gruppi contrapposti e in concorrenza
tra loro, con la loro relativa autonomia rispetto al governo centrale
(autonomia che gl’individui singoli hanno perduto o non hanno mai avuto se
non in un modello ideale di governo democratico che è sempre stato smentito
dai fatti).
Il modello ideale della società democratica era quello di una società
centripeta. La realtà che abbiamo sotto gli occhi è quella di una società
centrifuga, che non ha un solo centro di potere (la volontà generale di
Rousseau), ma ne ha molti, e merita il nome, sul quale concordano gli
studiosi di politica, di società policentrica o poliarchica (con espressione piú
forte ma non del tutto scorretta, policratica). Il modello dello stato
democratico fondato sulla sovranità popolare che era stato ideato a immagine
e somiglianza della sovranità del principe era il modello di una società
monistica. La società reale, sottostante ai governi democratici, è pluralistica.

5. Rivincita degli interessi.

Da questa prima trasformazione (prima nel senso che riguarda la


distribuzione del potere) è derivata la seconda, relativa alla rappresentanza.
La democrazia moderna, nata come democrazia rappresentativa, in
contrapposizione alla democrazia degli antichi, avrebbe dovuto essere
caratterizzata dalla rappresentanza politica, cioè da una forma di
rappresentanza, in cui il rappresentante essendo chiamato a perseguire
gl’interessi della nazione non può essere soggetto a un mandato vincolato. Il
principio su cui si fonda la rappresentanza politica è l’esatta antitesi di quello
su cui si fonda la rappresentanza degli interessi, in cui il rappresentante,
dovendo perseguire gl’interessi particolari del rappresentato, è soggetto a un
mandato vincolato (proprio del contratto di diritto privato che prevede la
revoca per eccesso di mandato). Uno dei dibattiti piú celebri e storicamente
significativi che si svolse all’Assemblea costituente francese, da cui nacque la
costituzione del 1791, fu quello che vide il trionfo di coloro che sostennero
che il deputato, una volta eletto, diventava il rappresentante della nazione e
non era piú il rappresentante degli elettori: come tale, non era vincolato ad
alcun mandato. Il mandato libero era stata una prerogativa del re il quale,
convocando gli Stati generali, aveva preteso che i delegati degli ordini non
fossero inviati all’assemblea con pouvoirs restrictifs 8. Espressione palese
della sovranità, il mandato libero fu trasferito dalla sovranità del re alla
sovranità dell’assemblea eletta dal popolo. Da allora il divieto di mandato
imperativo è diventata una regola costante di tutte le costituzioni di
democrazia rappresentativa, e la difesa ad oltranza della rappresentanza
politica ha trovato sempre dei convinti sostenitori nei fautori della
democrazia rappresentativa contro i tentativi di sostituirla o di integrarla con
la rappresentanza degl’interessi.
Mai norma costituzionale è stata piú violata del divieto di mandato
imperativo. Mai principio è stato piú disatteso di quello della rappresentanza
politica. Ma in una società composta di gruppi relativamente autonomi che
lottano per la loro supremazia, per far valere i propri interessi contro altri
gruppi, una tale norma, un tale principio, potevano mai trovare attuazione? A
parte il fatto che ogni gruppo tende a identificare l’interesse nazionale con
l’interesse del proprio gruppo, esiste un qualche criterio generale che possa
permettere di distinguere l’interesse generale dall’interesse particolare di
questo o quel gruppo, o dalla combinazione di interessi particolari di gruppi
che si accordano tra loro a dispetto di altri? Chi rappresenta interessi
particolari ha sempre un mandato imperativo. E dove possiamo trovare un
rappresentante che non rappresenti interessi particolari? Certamente non nei
sindacati, dai quali peraltro dipende la stipulazione di accordi, come sono gli
accordi nazionali sull’organizzazione e sul costo del lavoro, che hanno
un’enorme rilevanza politica. Nel parlamento? Ma che cosa rappresenta la
disciplina di partito se non un’aperta violazione del divieto di mandato
imperativo? Coloro che talvolta sfuggono alla disciplina di partito
approfittando del voto segreto, non sono forse bollati come «franchi tiratori»,
cioè come reprobi da additare alla pubblica riprovazione? Il divieto di
mandato imperativo, oltretutto, è una regola senza sanzione. Anzi, l’unica
sanzione temibile per il deputato la cui rielezione dipende dal sostegno del
partito è quella che viene dalla trasgressione della regola opposta che gli
impone di considerarsi vincolato al mandato che dal proprio partito ha
ricevuto.
Una riprova della rivincita, oserei dire definitiva, della rappresentanza
degl’interessi sulla rappresentanza politica è il tipo di rapporto che si è venuto
instaurando nella maggior parte degli stati democratici europei tra i grandi
gruppi d’interessi contrapposti (rappresentanti rispettivamente degli
industriali e degli operai) e il parlamento, un rapporto che ha dato luogo a un
nuovo tipo di sistema sociale che è stato chiamato, a torto o a ragione,
neocorporativo 9. Tale sistema è caratterizzato da un rapporto triangolare in
cui il governo, idealmente rappresentante degl’interessi nazionali, interviene
unicamente come mediatore tra le parti sociali e tutt’al piú come garante
(generalmente impotente) dell’osservanza dell’accordo. Coloro che hanno
elaborato, circa dieci anni fa, questo modello, che è oggi al centro del
dibattito sulle «trasformazioni» della democrazia, hanno definito la società
neocorporativa come una forma di soluzione dei conflitti sociali che si serve
di una procedura, quella dell’accordo fra grandi organizzazioni, che non ha
niente a che vedere con la rappresentanza politica, ed è invece un’espressione
tipica di rappresentanza degl’interessi.

6. Persistenza delle oligarchie.

Considero come terza promessa non mantenuta la sconfitta del potere


oligarchico. Non ho bisogno di insistere ancora su questo punto perché è un
tema molto trattato e poco controverso, almeno da quando alla fine del secolo
Gaetano Mosca espose la teoria della classe politica che fu chiamata, per
influenza di Pareto, teoria dell’élites. Il principio ispiratore del pensiero
democratico è sempre stato la libertà intesa come autonomia, cioè come
capacità di dar leggi a se stessi, secondo la famosa definizione di Rousseau,
che dovrebbe avere come conseguenza la perfetta identificazione tra chi pone
e chi riceve una regola di condotta, e quindi la eliminazione della tradizionale
distinzione, sulla quale si è fondato tutto il pensiero politico, tra governati e
governanti. La democrazia rappresentativa, che è poi la sola forma di
democrazia esistente e funzionante, è già di per se stessa un rinuncia al
principio della libertà come autonomia. L’ipotesi che la futura computer-
crazia, com’è stata chiamata, consenta l’esercizio della democrazia diretta,
cioè dia a ogni cittadino la possibilità di trasmettere il proprio voto a un
cervello elettronico, è puerile. A giudicare dalle leggi che vengono emanate
ogni anno in Italia il buon cittadino dovrebbe essere chiamato a esprimere il
proprio voto almeno una volta al giorno. L’eccesso di partecipazione, che
produce il fenomeno che Dahrendorf ha chiamato, deprecandolo, del
cittadino totale, può avere per effetto la sazietà della politica e l’aumento
dell’apatia elettorale 10. Il prezzo che si deve pagare per l’impegno di pochi è
spesso l’indifferenza di molti. Nulla rischia di uccidere la democrazia piú che
l’eccesso di democrazia.
Naturalmente la presenza di élites al potere non cancella la differenza tra
regimi democratici e regimi autocratici. Lo sapeva anche Mosca, che pur era
un conservatore che si professava liberale ma non democratico, il quale
escogitò una complessa tipologia delle forme di governo allo scopo di
mostrare che, pur non mancando mai le oligarchie al potere, le diverse forme
di governo si distinguono in base alla loro diversa formazione e
organizzazione. Poiché sono partito da una definizione prevalentemente
procedurale di democrazia non si può dimenticare che uno dei fautori di
questa interpretazione, Joseph Schumpeter, aveva colto perfettamente nel
segno quando sostenne che la caratteristica di un governo democratico non è
l’assenza di élites ma la presenza di piú élites in concorrenza tra loro per la
conquista del voto popolare. Nel recente libro di Macpherson, The Life and
Times of Liberal Democracy 11, vengono distinte quattro fasi nello sviluppo
della democrazia dal secolo scorso ad oggi; la fase attuale, definita
«democrazia di equilibrio», corrisponde alla definizione di Schumpeter. Un
elitista italiano, interprete di Mosca e Pareto, distinse in maniera sintetica e, a
mio parere, incisiva le élites che si impongono da quelle che si
propongono 12.

7. Lo spazio limitato.

Se la democrazia non è riuscita a sconfiggere del tutto il potere


oligarchico, tanto meno è riuscita ad occupare tutti gli spazi in cui si esercita
un potere che prende decisioni vincolanti per un intero gruppo sociale. A
questo punto la distinzione che entra in gioco non è piú quella tra potere di
pochi e di molti ma quella tra potere ascendente e potere discendente.
Peraltro, si dovrebbe parlare a questo proposito piú di inconseguenza che di
inattuazione giacché la democrazia moderna è nata come metodo di
legittimazione e di controllo delle decisioni politiche in senso stretto, o del
«governo» propriamente detto, sia nazionale sia locale, ove il singolo viene
preso in considerazione nel suo ruolo generale di cittadino e non nella
molteplicità dei suoi ruoli specifici di fedele di una chiesa, di lavoratore, di
studente, di soldato, di consumatore, di malato ecc. Dopo la conquista del
suffragio universale, se di un’estensione del processo di democratizzazione si
può ancora parlare questa si dovrebbe rivelare non tanto nel passaggio dalla
democrazia rappresentativa alla democrazia diretta, come di solito si ritiene,
quanto nel passaggio dalla democrazia politica alla democrazia sociale, non
tanto nella risposta alla domanda: «Chi vota?» ma nella risposta a quest’altra
domanda: «Dove si vota?» In altre parole, quando si vuol conoscere se ci sia
stato uno sviluppo della democrazia in un dato paese si dovrebbe andare a
vedere se sia aumentato non il numero di coloro che hanno il diritto di
partecipare alle decisioni che li riguardano ma gli spazi in cui possono
esercitare questo diritto. Sino a che i due grandi blocchi di potere dall’alto
che esistono nelle società avanzate, l’impresa e l’apparato amministrativo,
non vengono intaccati dal processo di democratizzazione – sospendendo il
giudizio se ciò sia, oltreché possibile, anche desiderabile –, il processo di
democratizzazione non può dirsi compiuto.
Però mi sembra di un certo interesse osservare che in alcuni di questi spazi
non politici (nel senso tradizionale della parola), per esempio nella fabbrica, è
talora avvenuta la proclamazione di alcuni diritti di libertà nell’ambito dello
specifico sistema di potere, ad analogia di quel che avvenne con le
dichiarazioni dei diritti del cittadino rispetto al sistema del potere politico: mi
riferisco, per esempio, allo Statuto dei lavoratori, che fu emanato in Italia nel
1970, e all’iniziative in corso per la proclamazione di una carta dei diritti del
malato. Anche rispetto alle prerogative del cittadino nei riguardi dello stato,
la concessione dei diritti di libertà ha preceduto quella dei diritti politici.
Come ho già detto quando ho parlato del rapporto tra stato liberale e stato
democratico, la concessione dei diritti politici è stata una conseguenza
naturale della concessione dei diritti di libertà, perché l’unica garanzia del
rispetto dei diritti di libertà sta nel diritto di controllare il potere cui spetta
questa garanzia.

8. Il potere invisibile.

Quinta promessa non mantenuta dalla democrazia reale rispetto a quella


ideale è la eliminazione del potere invisibile 13. A differenza del rapporto tra
democrazia e potere oligarchico su cui la letteratura è ricchissima, il tema del
potere invisibile è stato sinora troppo poco esplorato (anche perché sfugge
alle tecniche di ricerca impiegate di solito dai sociologi, come interviste,
sondaggi di opinione ecc.). Può darsi che io sia particolarmente influenzato
da quel che accade in Italia, dove la presenza del potere invisibile (mafia,
camorra, logge massoniche anomale, servizi segreti incontrollati e protettori
dei sovversivi che dovrebbero controllare) è, permettetemi il bisticcio,
visibilissima. Sta di fatto però che la trattazione piú ampia del tema l’ho
trovata sinora in un libro di uno studioso americano, Alan Wolfe, The Limits
of Legitimacy 14, che dedica un capitolo ben documentato a quello che chiama
il «doppio stato», doppio nel senso che accanto a uno stato visibile
esisterebbe uno stato invisibile. Che la democrazia fosse nata con la
prospettiva di fugare per sempre dalle società umane il potere invisibile per
dar vita a un governo le cui azioni avrebbero dovuto essere compiute in
pubblico, «au grand jour» (per usare l’espressione di Maurice Joly 15), è ben
noto. Modello della democrazia moderna fu la democrazia degli antichi, in
modo particolare della piccola città di Atene, nei felici momenti in cui il
popolo si riuniva nell’agorà e prendeva liberamente, alla luce del sole, le
proprie decisioni dopo aver ascoltato gli oratori che illustravano i diversi
punti di vista. Platone per denigrarla (ma Platone era un antidemocratico)
l’aveva chiamata «teatrocrazia» (parola che si trova, non a caso, anche in
Nietzsche). Una delle ragioni della superiorità della democrazia nei riguardi
degli stati assoluti che avevano rivalutato gli arcana imperii, e difendevano
con argomenti storici e politici la necessità che le grandi decisioni politiche
fossero prese nei gabinetti segreti, lontani dagli sguardi indiscreti del
pubblico, è fondata sulla convinzione che il governo democratico potesse
finalmente dar vita alla trasparenza del potere, al «potere senza maschera».
Nell’Appendice alla Pace perpetua Kant enunciò e illustrò il principio
fondamentale secondo cui «Tutte le azioni relative al diritto di altri uomini la
cui massima non è suscettibile di pubblicità, sono ingiuste» 16, volendo dire
che un’azione che io sono costretto a tener segreta è certamente un’azione
non solo ingiusta ma tale che se fosse resa pubblica susciterebbe tale reazione
da rendere impossibile il suo compimento: quale stato, per fare l’esempio
addotto dallo stesso Kant, potrebbe dichiarare pubblicamente, nel momento
stesso in cui stipula un trattato internazionale, che non lo osserverà? Quale
pubblico funzionario può dichiarare in pubblico che userà il pubblico denaro
per interessi privati? Da questa impostazione del problema risulta che
l’obbligo della pubblicità degli atti di governo è importante non solo, come si
suol dire, per consentire al cittadino di conoscere gli atti di chi detiene il
potere e quindi di controllarli, ma anche perché la pubblicità è già di per se
stessa una forma di controllo, è un espediente che permette di distinguere
quello che è lecito da quello che non lo è. Non a caso, la politica degli arcana
imperii procedette di pari passo con le teorie della ragion di stato, cioè con le
teorie secondo le quali è lecito allo stato ciò che non è lecito ai privati
cittadini e pertanto lo stato è costretto per non dare scandalo ad agire in
segreto. (Per dare un’idea della potenza eccezionale del tiranno, Platone dice
che solo al tiranno è lecito fare in pubblico atti scandalosi che i comuni
mortali immaginano di compiere solo nel sogno) 17.
Inutile dire che il controllo pubblico del potere è tanto piú necessario in
un’età come la nostra in cui gli strumenti tecnici di cui può disporre chi
detiene il potere per conoscere capillarmente tutto quel che fanno i cittadini è
enormemente aumentato, è praticamente illimitato. Se ho manifestato qualche
dubbio che la computer-crazia possa giovare alla democrazia governata, non
ho alcun dubbio sul servizio che può rendere alla democrazia governante.
L’ideale del potente è sempre stato quello di vedere ogni gesto e di ascoltare
ogni parola dei suoi soggetti (possibilmente senza essere visto né ascoltato):
questo ideale oggi è raggiungibile. Nessun despota dell’antichità, nessun
monarca assoluto dell’età moderna, pur circondato da mille spie, è mai
riuscito ad avere sui suoi sudditi tutte quelle informazioni che il piú
democratico dei governi può attingere dall’uso di cervelli elettronici. La
vecchia domanda che percorre tutta la storia del pensiero politico: «Chi
custodisce i custodi?» oggi si può ripetere con quest’altra formula: «Chi
controlla i controllori?» Se non si riuscirà a trovare una risposta adeguata a
questa domanda, la democrazia, come avvento del governo visibile, è
perduta. Piú che di una promessa non mantenuta si tratterebbe in questo caso
addirittura di una tendenza contraria alle premesse: la tendenza non già verso
il massimo controllo del potere da parte dei cittadini ma al contrario verso il
massimo controllo dei sudditi da parte del potere.

9. Il cittadino non educato.

La sesta promessa non mantenuta riguarda l’educazione alla cittadinanza.


Nei discorsi apologetici sulla democrazia, da due secoli a questa parte, non
manca mai l’argomento secondo cui l’unico modo per fare di un suddito un
cittadino è quello di attribuirgli quei diritti che gli scrittori di diritto pubblico
del secolo scorso avevano chiamato activae civitatis, e l’educazione alla
democrazia si svolge nello stesso esercizio della pratica democratica. Non
prima: non prima secondo il modello giacobino per cui prima viene la
dittatura rivoluzionaria e poi solo in un secondo tempo il regno della virtú.
No, per il buon democratico, il regno della virtú (che per Montesquieu
costituiva il principio della democrazia contrapposto alla paura, principio del
dispotismo) è la stessa democrazia che della virtú, intesa come amore della
cosa pubblica, non può fare a meno ma nello stesso tempo la promuove, la
alimenta e rafforza. Uno dei brani piú esemplari a questo riguardo è quello
che si trova nel capitolo sulla miglior forma di governo delle Considerazioni
sulla democrazia rappresentativa di John Stuart Mill, là dove egli distingue i
cittadini in attivi e passivi e precisa che in genere i governanti preferiscono i
secondi perché è tanto piú facile tenere in pugno sudditi docili o indifferenti,
ma la democrazia ha bisogno dei primi. Se dovessero prevalere i cittadini
passivi, egli conclude, i governanti farebbero ben volentieri dei loro sudditi
un gregge di pecore volte unicamente a pascolare l’erba una accanto all’altra
(e a non lamentarsi, questo l’aggiungo io, anche quando l’erba è scarsa) 18.
Ciò lo induceva a proporre l’allargamento del suffragio alle classi popolari in
base all’argomento che uno dei rimedi alla tirannia della maggioranza sta
proprio nel far partecipare alle elezioni, oltre le classi agiate che costituiscono
sempre una minoranza della popolazione e tendono naturalmente a
provvedere ai propri interessi esclusivi, anche le classi popolari. Diceva: la
partecipazione al voto ha un grande valore educativo; è attraverso la
discussione politica che l’operaio il cui lavoro è ripetitivo nell’orizzonte
angusto della fabbrica, riesce a comprendere il rapporto tra eventi lontani e il
suo personale interesse, e a stabilire rapporti con cittadini diversi da quelli
con cui ha rapporti quotidiani e a diventare membro cosciente di una
comunità 19. L’educazione alla cittadinanza è stata uno dei temi preferiti dalla
scienza politica americana degli anni cinquanta, un tema trattato sotto
l’etichetta della «cultura politica», su cui sono stati versati fiumi d’inchiostro
che si è rapidamente sbiadito: tra le tante distinzioni, ricordo quella tra
cultura da sudditi, cioè orientata verso gli output del sistema, cioè verso i
benefici che l’elettore spera di trarre dal sistema politico, e cultura
partecipante, cioè orientata verso gli input, che è propria degli elettori che si
considerano potenzialmente impegnati nell’articolazione delle domande e
nella formazione delle decisioni.
Guardiamoci attorno. Nelle democrazie piú consolidate si assiste
impotenti al fenomeno dell’apatia politica, che coinvolge spesso la metà circa
degli aventi diritto al voto. Dal punto di vista della cultura politica costoro
sono persone che non sono orientate né verso gli output né verso gl’input.
Sono semplicemente disinteressate per quello che avviene, come si dice in
Italia, con felice espressione, nel «palazzo». So bene che si possono dare
anche interpretazioni benevole dell’apatia politica. Ma anche le
interpretazioni piú benevole non mi possono togliere dalla mente che i grandi
scrittori democratici stenterebbero a riconoscere nella rinuncia a usare il
proprio diritto un benefico frutto dell’educazione alla cittadinanza. Nei regimi
democratici, come quello italiano, in cui la percentuale dei votanti è ancora
molto alta (ma va scemando ad ogni elezione), vi sono buone ragioni per
credere che vada diminuendo il voto di opinione e vada aumentando il voto di
scambio, il voto, per usare la terminologia asettica dei political scientist,
orientato verso gli ouptut, o, per usare una terminologia piú cruda, ma forse
meno mistificante, clientelare, fondato se pure spesso illusoriamente sul do ut
des (sostegno politico in cambio di favori personali). Anche per il voto di
scambio si possono dare interpretazioni benevole. Ma non posso fare a meno
di pensare a Tocqueville che in un discorso alla Camera dei deputati (del 27
gennaio 1848), lamentando la degenerazione dei costumi pubblici, per cui
«alle opinioni, ai sentimenti, alle idee comuni si sostituiscono sempre piú
interessi particolari» si domandava, rivolto ai colleghi, «se non fosse
aumentato il numero di coloro che votano per interessi personali e non sia
diminuito il voto di chi vota sulla base di un’opinione politica», e tacciava
questa tendenza come espressione di «morale bassa e volgare» seguendo la
quale «chi gode dei diritti politici ritiene di farne un uso personale nel proprio
interesse» 20.

10. Il governo dei tecnici.

Promesse non mantenute. Ma erano promesse che si potevano mantenere?


Direi di no. Pur prescindendo dal naturale divario, cui ho accennato all’inizio,
tra ciò che è stato concepito come «nobile alto» e la «rozza materia», il
progetto politico democratico fu ideato per una società molto meno
complessa di quella di oggi. Le promesse non furono mantenute a causa di
ostacoli che non erano stati previsti o che sopraggiunsero in seguito alle
«trasformazioni» (in questo caso credo che il termine «trasformazione» sia
appropriato) della società civile. Ne indico tre.
Primo: via via che le società sono passate da un’economia familiare ad
un’economia di mercato, da un’economia di mercato ad un’economia
protetta, regolata, pianificata, sono aumentati i problemi politici che
richiedono competenze tecniche. I problemi tecnici richiedono esperti, uno
stuolo sempre piú ampio di personale specializzato. Se n’era già accorto piú
di un secolo fa Saint-Simon che aveva auspicato la sostituzione del governo
degli scienziati a quello dei legisti. Col progresso degli strumenti di calcolo
che Saint-Simon non poteva neppure lontanamente immaginare, e che solo
esperti sono capaci di usare, l’esigenza del cosiddetto governo dei tecnici è
smisuratamente aumentata.
Tecnocrazia e democrazia sono antitetiche: se il protagonista della società
industriale è l’esperto non può essere il cittadino qualunque. La democrazia si
regge sulla ipotesi che tutti possano decidere di tutto. La tecnocrazia, al
contrario, pretende che chiamati a decidere siano i pochi che se ne intendono.
Ai tempi degli stati assoluti, come ho detto, il volgo doveva essere tenuto
lontano dagli arcana imperii perché lo si riteneva troppo ignorante. Ora il
volgo è certamente meno ignorante. Ma i problemi da risolvere, problemi
come la lotta all’inflazione, del pieno impiego, della piú giusta distribuzione
del reddito, non sono diventati sempre piú complicati? Non sono questi
problemi tali da richiedere cognizioni scientifiche e tecniche, che non sono
meno arcane per l’uomo medio di oggi (anche se piú istruito)?

11. L’aumento dell’apparato.

Il secondo ostacolo non previsto e sopraggiunto è stata la continua crescita


dell’apparato burocratico, di un apparato di potere ordinato gerarchicamente,
dal vertice alla base, e quindi diametralmente opposto al sistema di potere
democratico. Configurato un sistema politico come una piramide sul
presupposto che in una società ci siano diversi gradi di potere, nella società
democratica il potere va dalla base al vertice, in una società burocratica, al
contrario, dal vertice alla base.
Stato democratico e stato burocratico sono storicamente molto piú
connessi l’uno all’altro di quel che la loro contrapposizione possa far pensare.
Tutti gli stati che sono diventati piú democratici sono diventati nello stesso
tempo piú burocratici perché il processo di burocratizzazione è stato in gran
parte una conseguenza del processo di democratizzazione. Prova ne sia che
oggi lo smantellamento dello stato dei servizi che ha richiesto un apparato
burocratico mai prima d’ora sperimentato, cela il proposito non dico di
smantellare ma di ridurre entro limiti ben circoscritti il potere democratico.
Perché mai democratizzazione e burocratizzazione, come del resto già aveva
visto Max Weber, siano andati di pari passo, è cosa nota. Quando coloro che
avevano il diritto di voto erano i soli proprietari, era naturale che chiedessero
al potere pubblico di esercitare una sola funzione primaria: la protezione della
proprietà. Di qui è nata la dottrina dello stato limitato, dello stato carabiniere,
o, come oggi si dice, dello stato minimo, e la configurazione dello stato come
associazione dei proprietari per la difesa di quel diritto naturale supremo che
era appunto per Locke il diritto di proprietà. Dal momento che il voto fu
esteso agli analfabeti era inevitabile che costoro chiedessero allo stato di
istituire scuole gratuite, e quindi di sobbarcarsi un onere che era sconosciuto
allo stato delle oligarchie tradizionali e della prima oligarchia borghese.
Quando il diritto di voto fu esteso anche ai non proprietari, ai nullatenenti, a
coloro che non avevano altra proprietà che quella della loro forza-lavoro, ne
venne di conseguenza che costoro chiedessero allo stato la protezione contro
la disoccupazione, e via via assicurazioni sociali contro le malattie, contro la
vecchiaia, provvidenze in favore della maternità, case a buon mercato, ecc.
Cosí è avvenuto che lo stato dei servizi, lo stato sociale, è stato, piaccia o non
piaccia, la risposta a una domanda venuta dal basso, a una domanda, nel
pieno senso della parola, democratica.

12. Lo scarso rendimento.

Il terzo ostacolo è strettamente connesso col tema del rendimento del


sistema democratico nel suo complesso: un problema che in questi ultimi
anni ha dato vita al dibattito sulla cosiddetta «ingovernabilità» della
democrazia. Di che si tratta? In sintesi, lo stato liberale prima e il suo
allargamento nello stato democratico poi hanno contribuito a emancipare la
società civile dal sistema politico. Tale processo di emancipazione ha fatto sí
che la società civile sia diventata sempre piú una fonte inesauribile di
domande che vanno verso il governo, il quale per bene svolgere la sua
funzione deve dare adeguate risposte. Ma come può il governo rispondere se
le domande che provengono da una società libera ed emancipata sono sempre
piú numerose, sempre piú incalzanti, sempre piú onerose? Ho detto che la
precondizione necessaria di ogni governo democratico è la protezione delle
libertà civili: ebbene, la libertà di stampa, la libertà di riunione e di
associazione, sono tutte vie attraverso le quali il cittadino può rivolgersi ai
suoi governanti per chiedere vantaggi, benefici, facilitazioni, una piú equa
distribuzione delle risorse. La quantità e la rapidità di queste domande sono
tali che nessun sistema politico per quanto efficiente è in grado di
adeguarvisi. Di qua deriva il cosiddetto «sovraccarico», e la necessità in cui si
trova il sistema politico di fare drastiche scelte. Ma una scelta esclude l’altra.
Le scelte non soddisfatte creano malcontento.
Inoltre, con la rapidità con cui vengono rivolte le domande al governo da
parte dei cittadini, è in contrasto la lentezza con cui le complesse procedure di
un sistema politico democratico consentono alla classe politica di prendere le
decisioni adeguate. Si crea cosí una vera e propria sfasatura tra il meccanismo
dell’immissione e quello della emissione, il primo a ritmo sempre piú
accelerato, il secondo a ritmo sempre piú lento. Proprio il contrario di quel
che accade in un sistema autocratico che è in grado di controllare la domanda
avendo soffocato l’autonomia della società civile, ed è effettivamente molto
piú rapido nella risposta non dovendo osservare complesse procedure
decisionali come quelle proprie di un sistema parlamentare. Sinteticamente,
la democrazia ha la domanda facile e la risposta difficile; l’autocrazia, al
contrario, è in grado di rendere la domanda piú difficile e dispone di una
maggiore facilità nel dare le risposte.

13. Ciononostante.

Dopo quello che ho detto sin qui, qualcuno potrebbe aspettarsi una visione
catastrofica dell’avvenire della democrazia. Niente di tutto questo. Rispetto
agli anni tra la prima e la seconda guerra mondiale che furono chiamati nel
celebre libro di Elie Halévy, L’ère des tyrannies (1938) 21, in questi ultimi
quarant’anni lo spazio dei regimi democratici è progressivamente aumentato:
il libro di Juan Linz, La caduta dei regimi democratici 22, trae il suo materiale
principalmente dagli anni dopo la prima guerra mondiale; quello opposto di
Julian Santamaria, Transizione alla democrazia nell’Europa del Sud e
nell’America latina 23, lo trae dalle vicende degli anni dopo la seconda.
Finita la prima guerra mondiale bastarono pochi anni in Italia, dieci anni in
Germania, per abbattere lo stato parlamentare; dopo la seconda, dove la
democrazia è stata restaurata non è piú stata abbattuta e in altri paesi sono
stati abbattuti governi autoritari. Anche in un paese di democrazia non
governante e mal governante, come l’Italia, la democrazia non corre serio
pericolo, anche se dico queste parole con una certa trepidazione.
S’intende, parlo dei pericoli interni, dei pericoli che possono venire
dall’estremismo di destra o da quello di sinistra. Nell’Europa orientale, dove
regimi democratici sono stati soffocati sul nascere o non riescono a nascere,
la causa è stata e continua ad essere esterna. Nella mia analisi mi sono
occupato delle difficoltà interne della democrazia non di quelle esterne che
dipendono dalla collocazione dei diversi paesi nel sistema internazionale.
Ebbene, la mia conclusione è che le promesse non mantenute e gli ostacoli
non previsti di cui mi sono occupato non sono state tali da «trasformare» un
regime democratico in un regime autocratico. La differenza sostanziale tra gli
uni e gli altri è rimasta. Il contenuto minimo dello stato democratico non è
venuto meno: garanzia dei principali diritti di libertà, esistenza di piú partiti
in concorrenza tra loro, elezioni periodiche a suffragio universale, decisioni
collettive o concordate (nelle democrazie consociative o nel sistema neo-
corporativo) o prese in base al principio di maggioranza, ad ogni modo
sempre in seguito a libero dibattito tra le parti o tra gli alleati di una
coalizione di governo. Vi sono democrazie piú solide o meno solide, piú
invulnerabili e piú vulnerabili; vi sono gradi diversi di approssimazione al
modello ideale, ma anche la piú lontana dal modello non può essere in alcun
modo confusa con uno stato autocratico e tanto meno con uno totalitario.
Non ho parlato dei pericoli esterni perché il tema che mi era stato
assegnato riguardava il futuro della democrazia non il futuro dell’umanità.
Sul quale, devo confessarvi, non sono disposto a fare alcuna scommessa.
Parodiando il titolo del nostro convegno: «Il futuro è già cominciato»,
qualcuno in vena di umor nero potrebbe domandarsi: «E se invece il futuro
fosse già finito?»
Però almeno una constatazione finale, se pure un po’ arrischiata, lo
ammetto, mi pare di poter fare: nessuna guerra sinora è scoppiata tra stati retti
a regime democratico. Il che non vuol dire che gli stati democratici non
abbiano fatto guerre, ma non le hanno mai fatte sinora tra loro 24.
L’osservazione, ho detto, è temeraria ma attendo una smentita. Che avesse
ragione Kant il quale aveva proclamato come primo articolo definitivo di un
possibile trattato per la pace perpetua che «la costituzione di ogni stato deve
essere repubblicana»? 25. Certo, il concetto di «repubblica» cui si riferisce
Kant non coincide con quello attuale di «democrazia», ma l’idea che un
ostacolo alla guerra tra stati fosse la costituzione interna degli stati è stata
un’idea forte, feconda, ispiratrice di molti progetti pacifisti che si sono seguiti
sino ad oggi per due secoli, anche se rimasti in pratica lettera morta. Le
obiezioni mosse al principio di Kant sono sempre derivate dal non aver capito
che trattandosi di un principio universale esso vale soltanto se tutti gli stati e
non solo pochi o alcuni assumono la forma di governo richiesta per il
raggiungimento della pace perpetua.

14. Appello ai valori.

Per finire, occorre dare una risposta alla domanda fondamentale, quella
che ho sentito ripetere spesso, soprattutto dai giovani, tanto facili alle
illusioni quanto alle delusioni. Se la democrazia è prevalentemente un
insieme di regole di procedura, come può pretendere di contare su «cittadini
attivi»? Per avere dei cittadini attivi non occorrono forse degli ideali? Certo
occorrono degli ideali. Ma come non rendersi conto quali grandi lotte ideali
abbiano prodotto quelle regole? Vogliamo provare a enumerarle?
Primo fra tutti ci viene incontro da secoli di crudeli guerre di religione
l’ideale della tolleranza. Se oggi c’è una minaccia alla pace del mondo questa
viene ancora una volta dal fanatismo, ovvero dalla credenza cieca nella
propria verità e nella forza capace d’imporla. Inutile fare esempi: li abbiamo
ogni giorno sotto gli occhi. Poi viene l’ideale della nonviolenza: non ho mai
dimenticato l’insegnamento di Karl Popper secondo cui ciò che distingue
essenzialmente un governo democratico da uno non democratico è che
soltanto nel primo i cittadini si possono sbarazzare dei loro governanti senza
spargimento di sangue 26. Le cosí spesso derise regole formali della
democrazia hanno introdotto per la prima volta nella storia delle tecniche di
convivenza, volte a risolvere i conflitti sociali senza ricorrere alla violenza.
Solo là dove vengono rispettate queste regole l’avversario non è piú un
nemico (che deve essere distrutto) ma un oppositore che domani potrà
prendere il nostro posto. Terzo, l’ideale del rinnovamento graduale della
società attraverso il libero dibattito delle idee e il cambiamento delle
mentalità e del modo di vivere: solo la democrazia permette la formazione e
l’espansione delle rivoluzioni silenziose, com’è stato in questi ultimi decenni
la trasformazione del rapporto tra i sessi: che è forse la maggiore rivoluzione
dei nostri tempi. Infine l’ideale della fratellanza (la fraternité della
rivoluzione francese). Gran parte della storia umana è una storia di lotte
fratricide. Nella sua Filosofia della storia (e cosí finisco con l’autore con cui
ho cominciato) Hegel definí la storia come un «immenso mattatoio» 27.
Possiamo dargli torto? In nessun paese del mondo il metodo democratico può
perdurare senza diventare un costume. Ma può diventare un costume senza il
riconoscimento della fratellanza che unisce tutti gli uomini in un comune
destino? Un riconoscimento tanto piú necessario oggi che di questo comune
destino diventiamo ogni giorno piú consapevoli e dovremmo, per quel poco
lume di ragione che rischiara il nostro cammino, agire di conseguenza.
Democrazia rappresentativa e democrazia diretta

Parto da una constatazione su cui possiamo essere tutti d’accordo: la


richiesta cosí frequente in questi anni di maggiore democrazia si esprime
nella richiesta che la democrazia rappresentativa venga affiancata o
addirittura sostituita dalla democrazia diretta. La richiesta non è nuova:
l’aveva già fatta, com’è ben noto, il padre della democrazia moderna, Jean-
Jacques Rousseau, quando aveva detto che «la sovranità non può essere
rappresentata» e pertanto «il popolo inglese crede di essere libero, ma si
sbaglia di grosso; lo è soltanto durante l’elezione dei membri del parlamento;
appena questi sono eletti, esso torna schiavo, non è piú niente» 1.
Però Rousseau era anche convinto che «una vera democrazia non è mai
esistita né mai esisterà», perché richiede molte condizioni difficili da mettere
insieme, in primo luogo uno stato molto piccolo, «in cui al popolo sia facile
riunirsi, e ogni cittadino possa facilmente conoscere tutti gli altri»; in secondo
luogo «una grande semplicità di costumi, che impedisca il moltiplicarsi degli
affari e le discussioni spinose»; inoltre «una grande eguaglianza di condizioni
e di fortune»; infine «poco o niente lusso» (dal che si potrebbe dedurre che
Rousseau, non Marx, è l’ispiratore della politica della «austerità»). Ricordate
la conclusione: «Se ci fosse un popolo di dèi, si governerebbe
democraticamente. Ma un governo cosí perfetto non è fatto per gli uomini» 2.
Per quanto siano trascorsi piú di due secoli – e che secoli!, i secoli
nientemeno delle rivoluzioni liberali e di quelle socialiste, i secoli che per la
prima volta diedero ai popoli l’illusione di essere destinati alle «magnifiche
sorti e progressive» –, dèi non siamo diventati. Siamo rimasti uomini. Gli
stati sono diventati sempre piú grandi e sempre piú popolosi, onde nessun
cittadino è in grado di conoscere tutti gli altri, i costumi non sono diventati
piú semplici, sicché gli affari si sono moltiplicati e le discussioni si fanno di
giorno in giorno piú spinose, le diseguaglianze delle fortune non solo non
sono diminuite ma sono diventate, negli stati che si proclamano democratici,
se pur non nel senso rousseauiano della parola, sempre piú grandi, e a ogni
modo continuano a essere insultanti, e il lusso che secondo Rousseau
«corrompe allo stesso tempo il ricco e il povero, il primo col possesso, il
secondo con la cupidigia» 3 non è scomparso (tanto è vero che fra le richieste
intenzionalmente provocanti ma non stravaganti di alcuni gruppi eversivi vi è
anche quella del diritto al lusso).
Ma allora la richiesta di un allargamento della democrazia rappresentativa
e dell’istituzione della democrazia diretta è insensata? Io ritengo di no. Ma
per rispondere a questa domanda occorre precisare i termini della questione.
Certo, se per democrazia diretta s’intende alla lettera la partecipazione di
tutti i cittadini a tutte le decisioni che li riguardano, la proposta è insensata.
Che tutti decidano su tutto in società sempre piú complesse come sono le
società industriali moderne è materialmente impossibile. Ed è anche
umanamente, cioè dal punto di vista dello sviluppo etico e intellettuale
dell’umanità, non auspicabile. Negli scritti giovanili Marx aveva additato
come meta dello sviluppo civile dell’umanità l’uomo totale. Ma l’individuo
rousseauiano chiamato a partecipare dalla mattina alla sera per esercitare i
suoi doveri di cittadino sarebbe non l’uomo totale ma il cittadino totale
(com’è stato chiamato con evidenti intenzioni polemiche da Dahrendorf) 4. E
il cittadino totale non è a ben guardare che l’altra faccia non meno
minacciosa dello stato totale. Non a caso la democrazia rousseauiana è stata
spesso interpretata come democrazia totalitaria in polemica con la
democrazia liberale.
Il cittadino totale e lo stato totale sono le due facce della stessa medaglia,
perché hanno in comune, se pur una volta considerato dal punto di vista del
popolo, l’altra volta dal punto di vista del principe, lo stesso principio: che
tutto è politica, ovvero la riduzione di tutti gl’interessi umani agli interessi
della polis, la politicizzazione integrale dell’uomo, la risoluzione dell’uomo
nel cittadino, la completa eliminazione della sfera privata nella sfera
pubblica, e via dicendo.
Non credo vi sia qualcuno che invocando la democrazia diretta intenda
muovere una richiesta simile. Non risulta che pensasse a una democrazia
diretta di questo genere Marx quando vedeva nell’esercizio del potere da
parte dei comunardi a Parigi il germe di un’organizzazione statale diversa da
quella dello stato rappresentativo (e a maggior ragione dello stato
bonapartista), anche se l’esperienza particolarissima della rivoluzione
parigina, limitata nello spazio e nel tempo, poteva suscitare l’illusione che
fosse possibile e auspicabile anche in tempi normali quella mobilitazione
continua e concitata che è possibile, anzi necessaria, in tempi di
trasformazione rivoluzionaria della società. (Forse l’unico tipo umano cui
convenga l’attributo di cittadino totale è il rivoluzionario; ma le rivoluzioni
non si fanno applicando le regole del gioco democratico). Ma allora quando
si enuncia la formula «dalla democrazia rappresentativa alla democrazia
diretta» che cosa si chiede in realtà? Le formule politiche hanno il compito di
indicare una direzione di massima, e, poco importa che siano espresse con
termini ambigui e vaghi, piú idonei a suscitare certe emozioni che a far
toccare con mano certe realtà.
È compito della critica teorica individuare e denunciare le soluzioni
meramente verbali, trasformare una formula ad effetto in una proposta
operativa, distinguere la mozione degli affetti dal contenuto reale. Se non
presumo troppo, di questo genere è il compito che mi propongo di svolgere
nelle pagine seguenti.
Comincio dalla democrazia rappresentativa. Il primo equivoco da cui
dobbiamo liberarci è che «democrazia rappresentativa» significhi la stessa
cosa che «stato parlamentare». Propongo subito questo tema di discussione
perché molti credono di aver fatto la critica alla democrazia rappresentativa
quando hanno fatto la critica allo stato parlamentare. Me ne sono accorto io
stesso nella discussione che è seguita non solo per iscritto ma anche
oralmente ai miei articoli su democrazia e socialismo (in decine di tavole
rotonde), perché ho dovuto rendermi conto che era quasi sempre dato per
sottinteso che se qualcuno faceva la critica allo stato parlamentare era come
se criticasse anche la democrazia rappresentativa.
L’espressione «democrazia rappresentativa» significa genericamente che
le deliberazioni collettive, cioè le deliberazioni che riguardano l’intera
collettività, vengono prese non direttamente da coloro che ne fanno parte ma
da persone elette a questo scopo. Punto e basta. Lo stato parlamentare è
un’applicazione particolare, anche se dal punto di vista storico rilevante, del
principio della rappresentanza, vale a dire è quello stato in cui è
rappresentativo l’organo centrale (o almeno centrale in linea di principio se
pur non sempre di fatto) cui arrivano le istanze e da cui partono le decisioni
collettive fondamentali, e questo organo è il parlamento. Ma tutti sanno che è
uno stato in senso generico rappresentativo anche una repubblica
presidenziale come quella degli Stati Uniti che non è uno stato parlamentare.
Del resto non c’è oggi alcuno stato rappresentativo in cui il principio della
rappresentanza si concentri soltanto nel parlamento: gli stati che oggi siamo
soliti chiamare rappresentativi sono tali perché il principio della
rappresentanza è esteso anche a tante altre sedi dove si prendono
deliberazioni collettive, come sono i comuni, le province, e in Italia anche le
regioni. In altre parole, uno stato rappresentativo è uno stato in cui le
principali deliberazioni politiche vengono prese da rappresentanti eletti, non
importa poi se questi organi siano il parlamento, il presidente della
repubblica, il parlamento insieme coi consigli regionali ecc.
Allo stesso modo che non ogni stato rappresentativo è uno stato
parlamentare, cosí lo stato parlamentare può benissimo non essere una
democrazia rappresentativa. Se per democrazia intendiamo, come dobbiamo
intendere, un regime in cui tutti i cittadini adulti hanno i diritti politici, dove
esiste, in parole povere, il suffragio universale, sappiamo che storicamente
son venuti i parlamenti prima dell’estensione del suffragio, e pertanto vi
furono per lungo tempo stati parlamentari che erano rappresentativi ma non
democratici. Richiamo la vostra attenzione sul fatto che nell’espressione
«democrazia rappresentativa» bisogna dare rilevo tanto all’aggettivo quanto
al sostantivo. È vero che non ogni forma di democrazia è rappresentativa (di
qui l’insistenza sulla democrazia diretta), ma è anche vero che non ogni stato
rappresentativo è democratico per il solo fatto di essere rappresentativo: di
qui l’insistenza sul fatto che la critica allo stato parlamentare non implica la
critica alla democrazia rappresentativa, giacché, se è vero che ogni
democrazia è rappresentativa, è altrettanto vero che non ogni stato
rappresentativo è in linea di principio ed è stato storicamente una democrazia.
Faccio un passo avanti. Ho appena finito di dire che la critica allo stato
parlamentare non implica la critica alla democrazia rappresentativa. Ora devo
aggiungere che non ogni critica alla democrazia rappresentativa conduce
dritti e filati alla democrazia diretta. A questo punto il discorso diventa un po’
piú complicato e sono costretto a semplificarlo anche a costo di renderlo
banale. La complicazione deriva dal fatto che quando dico che fra due
persone o fra una persona e un gruppo di persone esiste un rapporto di
rappresentanza questa espressione può essere intesa nei modi piú diversi. La
letteratura giuridica sociologica e politologica sul concetto o meglio sul
termine «rappresentanza» è tanto sterminata che se volessi darne conto anche
soltanto a grandi linee dovrei scrivere una intera monografia 5. Per darvi
anche soltanto una pallida idea del ginepraio in cui ci si caccia ogni volta che
si cerca di capire e di far capire che cosa stia dietro al rapporto di
rappresentanza fra A e B, il dire che il papa è il rappresentante di Dio in terra
non è la stessa cosa che dire che il signor Carter rappresenta il popolo degli
Stati Uniti, oppure il dire che il signor Rossi rappresenta una ditta di
medicinali non è la stessa cosa che il dire che l’onorevole Bianchi rappresenta
un partito in parlamento.
Per fortuna ora c’interessa solo quest’ultima accezione. Ma anche questa
accezione è piena di trabocchetti. Basti dire che il secolare dibattito sulla
rappresentanza politica è dominato almeno da due temi che dividono gli
animi e conducono a proposte politiche anche in conflitto fra loro. Il primo
tema riguarda i poteri del rappresentante, il secondo il contenuto della
rappresentanza. Con formule di comodo si suol dire che il problema della
rappresentanza può avere soluzioni diverse secondo le diverse risposte che,
una volta messici d’accordo che A deve rappresentare B, si diano alla
domanda: «Come lo rappresenta?» e «Che cosa rappresenta?» Sono note le
piú comuni risposte a queste due domande. Alla prima: A può rappresentare
B o come delegato o come fiduciario. Se è delegato, A è puramente e
semplicemente un portavoce, un nunzio, un legato, un messo, dei suoi
rappresentanti, e quindi il suo mandato è estremamente limitato e revocabile
ad nutum. Se è invece un fiduciario, A ha il potere di agire con una certa
libertà in nome e per conto dei rappresentati in quanto, godendone la fiducia,
può interpretarne a propria discrezione i loro interessi. In questo secondo
caso si dice che A rappresenta B senza vincolo di mandato; nel linguaggio
costituzionalistico ormai consolidato si dice che fra A e B non esiste un
mandato imperativo. Anche alla seconda domanda (sul «che cosa») si
possono dare due risposte: A può rappresentare B rispetto ai suoi interessi
generali di cittadino, oppure rispetto ai suoi interessi particolari, per esempio,
di operaio, di commerciante, di professionista ecc. Da notare che la differenza
sul «che cosa» si ripercuote anche sulla differenza sul «chi».
Se il rappresentante è chiamato a rappresentare gl’interessi generali del
rappresentato non è necessario che appartenga alla sua stessa categoria
professionale, anzi è ormai un dato di fatto comune alla maggior parte dei
sistemi rappresentativi la formazione di una categoria professionale specifica
dei rappresentanti, che è la categoria dei politici di professione. Quando il
rappresentante è invece chiamato a rappresentare gli interessi specifici di
categoria egli appartiene di solito alla stessa categoria professionale dei
rappresentati, onde solo l’operaio può rappresentare efficacemente gli operai,
il medico i medici, l’insegnante gl’insegnanti, lo studente gli studenti ecc.
Penso non vi sia sfuggito il rapporto che esiste da un lato fra la figura del
rappresentante come delegato e quella della rappresentanza degl’interessi
particolari, e dall’altro fra la figura del rappresentante come fiduciario e la
rappresentanza degl’interessi generali. Abitualmente infatti le due cose vanno
insieme. Faccio un esempio che è familiare a gran parte di noi: la
contestazione studentesca. Furono i movimenti studenteschi che mandarono
all’aria per primi i loro organismi rappresentativi perché i rappresentanti
erano dei fiduciari e non dei delegati, e imposero attraverso le loro assemblee
il principio del mandato imperativo. Nello stesso tempo era chiaro che si
trattava di una rappresentanza organica, cioè degl’interessi particolari, cioè di
quella rappresentanza in cui il rappresentante deve appartenere alla stessa
categoria del rappresentato.
L’opposto avviene invece nella rappresentanza politica della maggior
parte degli stati che si reggono sulla base di un sistema rappresentativo: ciò
che caratterizza una democrazia rappresentativa è, rispetto al «chi», che il
rappresentante sia un fiduciario e non un delegato, rispetto al «che cosa», che
il fiduciario rappresenti gl’interessi generali e non gli interessi particolari. (E
del resto proprio perché rappresenta interessi generali e non gl’interessi
particolari dei suoi elettori vige il principio del divieto di mandato
imperativo).
Con questo ritengo di essermi messo in condizione di precisare in quale
accezione del termine «rappresentanza» si dice che un sistema è
rappresentativo e si parla abitualmente di democrazia rappresentativa: le
democrazie rappresentative che noi conosciamo sono democrazie in cui per
rappresentante s’intende una persona che ha queste due caratteristiche ben
precise: a) in quanto gode della fiducia del corpo elettorale, una volta eletto
non è piú responsabile di fronte ai propri elettori e quindi non è revocabile; b)
non è responsabile direttamente di fronte ai suoi elettori appunto perché egli è
chiamato a tutelare gli interessi generali della società civile e non gl’interessi
particolari di questa o quella categoria.
Nelle elezioni politiche, in cui funziona il sistema rappresentativo, un
operaio comunista non vota l’operaio non comunista ma vota un comunista
anche se non è operaio. Il che vuol dire che la solidarietà di partito e quindi la
visione degli interessi generali è piú forte della solidarietà di categoria e
quindi della considerazione degl’interessi particolari. Una conseguenza del
sistema è che, come ho detto poc’anzi, i rappresentanti, in quanto non sono
rappresentanti di categoria, ma sono per cosí dire i rappresentanti
degl’interessi generali, hanno finito per costituire una categoria a se stante
che è quella dei politici di professione, cioè di coloro, che per esprimermi con
la definizione efficacissima di Max Weber, non vivono soltanto per la
politica ma vivono di politica.
Ho insistito su queste due caratteristiche della rappresentanza di un
sistema rappresentativo perché è in genere proprio su queste due
caratteristiche che si appunta la critica alla democrazia rappresentativa in
nome di una democrazia piú larga, piú completa, insomma piú democratica.
Nella polemica contro la democrazia rappresentativa infatti si possono
distinguere nettamente due filoni prevalenti: la critica al divieto del mandato
imperativo e quindi alla rappresentanza concepita come rapporto fiduciario in
nome di un vincolo piú stretto fra rappresentante e rappresentato, analogo a
quello che lega il mandante e il mandatario nel rapporto di diritto privato, e la
critica alla rappresentanza degl’interessi generali in nome della
rappresentanza organica o funzionale degl’interessi particolari di questa o
quella categoria.
Chi conosce un po’ la storia della disputa ormai secolare pro e contro il
sistema rappresentativo sa benissimo che gira e rigira i temi in discussione
sono soprattutto questi due. Sono entrambi temi che appartengono alla
tradizione del pensiero socialista, o per meglio dire alla concezione della
democrazia che è venuta elaborando il pensiero socialista in opposizione alla
democrazia rappresentativa considerata come l’ideologia propria della
borghesia piú avanzata, come l’ideologia «borghese» della democrazia. Dei
due temi, il primo, cioè la richiesta della revoca del mandato da parte degli
elettori sulla base della critica al divieto di mandato imperativo, è proprio del
pensiero politico marxistico: come tutti sanno fu lo stesso Marx che volle
dare particolare rilievo al fatto che, nella Comune di Parigi, questa «fu
composta dei consiglieri municipali eletti a suffragio universale nei diversi
mandamenti di Parigi, responsabili e revocabili in qualunque momento» 6.
Il principio fu ripreso e ribadito piú volte da Lenin, a cominciare da Stato
e Rivoluzione, ed è trapassato come principio normativo nelle varie
costituzioni sovietiche. L’art. 105 della costituzione vigente dice: «Il deputato
ha l’obbligo di riferire agli elettori sulla sua attività e sull’attività dei Soviet.
Il deputato che non si sia mostrato degno della fiducia degli elettori può
essere privato del mandato in qualsiasi momento per decisione della
maggioranza degli elettori secondo le modalità previste dalla legge». Questo
principio è stato trasmesso alla maggior parte delle costituzioni delle
democrazie popolari (al contrario di quel che avviene nella maggior parte
delle costituzioni delle democrazie occidentali, come ad esempio quella
italiana, il cui art. 67 dice: «Ogni membro del Parlamento rappresenta la
Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato»).
Il secondo tema, quello della rappresentanza degl’interessi o organica, è
stato invece caratteristico del pensiero socialista inglese sul finire del secolo,
in particolare di quella corrente che faceva capo al guild-socialism di Hobson
e Cole, e la cui proposta principale di riforma istituzionale consistette nel
chiedere la disarticolazione corporativa dello stato oltre quella territoriale, e
l’instaurazione di una rappresentanza funzionale, cioè degl’interessi costituiti
e riconosciuti, accanto a quella territoriale propria dello stato parlamentare
classico, che aveva avuto fra l’altro in Inghilterra la propria patria e il proprio
centro di irradiazione.
Ciò che mi preme sottolineare è che nessuna delle due proposte innovative
rispetto al sistema rappresentativo classico trasforma la democrazia
rappresentativa in democrazia diretta. Non certo la seconda, la quale si limita
a sostituire una forma di rappresentanza ad un’altra. È anche discutibile che
la rappresentanza degl’interessi o funzionale, anche se talora sia stata
proposta da movimenti politici di sinistra, sia più democratica della
rappresentanza territoriale, condotta attraverso quegli organismi di
aggregazione degl’interessi generali che sono oggi i partiti.
In Italia non possiamo dimenticare che l’unico tentativo sinora fatto di
sostituire alla rappresentanza partitica la rappresentanza organica è stato fatto
se pur maldestramente dal fascismo con la camera dei fasci e delle
corporazioni. Per parte mia ricordo che quando nell’immediato primo
dopoguerra furono ventilate proposte di riforma costituzionale nella direzione
della riforma degli interessi da parte oltre che di alcuni gruppi socialisti anche
del partito cattolico, ne videro i pericoli per lo sviluppo della democrazia e
dei diritti di libertà due scrittori liberali come Einaudi e Ruffini. (Scriveva
Einaudi: «Fa bisogno di dire che noi, contrari a queste sedicenti modernità
legislative, abbiamo il dovere di dire chiaro che tutte queste rappresentanze
degl’interessi, che tutti questi consessi paritetici sono un regresso spaventoso
verso forme medievali di rappresentanza politica, verso quelle forme, da cui
per perfezionamenti successivi, si volsero i parlamenti moderni». E
aggiungeva: «Dare alle rappresentanze professionali una funzione
deliberativa è voler mettere gl’interessi particolari al posto di quelli generali,
è compiere opera per lo più sopraffattrice ed egoistica») 7.
Con questo non voglio dare per ammesso che i nostri parlamenti siano
dediti soltanto all’interesse generale. Dio me ne guardi e liberi. Una delle
piaghe del nostro parlamentarismo, tante volte denunciata quanto poco
guarita, è la proliferazione delle cosiddette «leggine», che sono per l’appunto
l’effetto del prevalere di interessi particolari, di gruppo, di categoria, nel
peggior senso della parola, corporativi. Ma appunto si tratta di una piaga non
di un effetto benefico, di uno degli aspetti degenerativi dei parlamenti, che si
dovrebbero correggere non aggravare.
Il problema della rappresentanza organica fu ripreso durante i lavori della
Costituente, ma fu risolto con la creazione di quella specie di limbo
costituzionale che è il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, cui è
stato attribuito un compito meramente consultivo che poi di fatto non ha mai
svolto né dopo la sua costituzione né dopo la sua recente resurrezione.
Intendiamoci bene, la rappresentanza organica non è di per se stessa una
stortura. Vi sono situazioni in cui è non solo desiderabile ma inevitabile. Che
un consiglio di facoltà sia composto da professori di facoltà e non da
rappresentanti di partiti politici è ovvio. Se mai è meno ovvio che non vi
partecipino con pari diritti rappresentanti degli studenti o del personale
amministrativo, con la conseguenza che il difetto sta non nell’essere organico
ma nell’esserlo troppo poco. Ma un consiglio di facoltà come un consiglio di
fabbrica assolve il proprio compito e prende le proprie decisioni in un campo
ben delimitato e tecnico, cioè in un campo che non ha niente a che vedere con
quello generale e non tecnico di cui debbono occuparsi i corpi rappresentativi
politici. Criticabile non è la rappresentanza organica in quanto tale ma la
rappresentanza organica trasportata al di fuori dei confini che le sono propri.
Nulla da obiettare sul fatto che nella scuola gli studenti siano rappresentati
da studenti, in fabbrica gli operai da operai. Ma già quando si passa al
quartiere dove gl’interessi in causa sono interessi dei cittadini e non di questa
o quella categoria, i cittadini debbono essere rappresentati da cittadini, che si
distingueranno fra loro se mai non in base alle categorie che rappresentano
ma in base alle diverse visioni complessive dei problemi che essi si sono
formate (visioni complessive che ciascuno possiede in base all’appartenenza
non a questa o a quella categoria ma in base all’appartenenza a questo o quel
movimento politico).
Certamente piú vicino alla democrazia diretta è l’istituto del
rappresentante revocabile contrapposto a quello del rappresentante svincolato
dal mandato imperativo. Infatti il cordone ombelicale che tiene avvinto il
delegato al corpo elettorale non è reciso del tutto. Ma anche in questo caso
non si può parlare di democrazia diretta nel senso proprio della parola. Perché
vi sia democrazia diretta nel senso proprio della parola, cioè nel senso in cui
diretto vuol dire che l’individuo partecipa esso stesso alla deliberazione che
lo riguarda, occorre che fra gl’individui deliberanti e la deliberazione che li
riguarda non vi sia alcun intermediario. Il delegato anche se revocabile è un
intermediario, anzitutto perché, per quanto vincolato alle istruzioni che riceve
dalla base, ha di fatto pur sempre una certa libertà di movimento e se con lui
non l’avessero tutti gli altri che debbono giungere a una deliberazione
collettiva, una deliberazione collettiva sarebbe impossibile; in secondo luogo
perché non può essere revocato in ogni istante e sostituito con un altro se non
a rischio di paralizzare la trattativa.
Chi agisce sulla base di istruzioni rigide è il portavoce, il nunzio, nei
rapporti internazionali l’ambasciatore, ma questa, della rigidità delle
istruzioni, non è affatto un modo caratteristico di agire dei corpi collettivi. È
se mai una caratteristica degli organismi regolati su base gerarchica, cioè di
quegli organismi in cui il flusso del potere procede dall’alto in basso e non
dal basso in alto, e quindi molto piú adatta ai sistemi autocratici che non a
quelli democratici. Se non altro perché un superiore gerarchico è in grado di
dare istruzioni rigide all’inferiore gerarchico molto piú facilmente di
un’assemblea la quale può arrivare, se pur sempre con grande fatica, a
formulare delle direttive, ma non riesce quasi mai a trasformare le direttive in
ordini (e dove non vi sono ordini ma direttive il mandato non è se non a
parole imperativo).
A ogni modo, se la rappresentanza per mandato non è propriamente la
democrazia diretta, è una strada intermedia fra la democrazia rappresentativa
e la democrazia diretta. Il che mi permette di ripetere che fra la democrazia
rappresentativa pura e la democrazia diretta pura non c’è, come i fautori della
democrazia diretta credono, un salto qualitativo, come se fra l’una e l’altra ci
fosse uno spartiacque e una volta scesi dall’altra parte il paesaggio fosse del
tutto cambiato. No: i significati storici di democrazia rappresentativa e di
democrazia diretta sono tali e tanti che non si può porre il problema in termini
di aut aut come se ci fosse una sola possibile democrazia rappresentativa e
una sola possibile democrazia diretta; si può solo porre il problema del
passaggio dall’una all’altra attraverso un continuum in cui è difficile dire
dove finisce la prima e dove comincia la seconda.
Un sistema democratico caratterizzato da rappresentanti revocabili è, in
quanto prevede rappresentanti, una forma di democrazia rappresentativa, ma
in quanto questi rappresentanti sono revocabili si avvicina alla democrazia
diretta. È un genere anfibio di cui la storia che procede per vie complicate (al
contrario della natura che, come una volta si diceva, segue sempre la via piú
breve) ci offre innumerevoli esempi. Proprio perché fra la forma estrema di
democrazia rappresentativa e la forma estrema di democrazia diretta c’è un
continuum di forme intermedie, un sistema di democrazia integrale le può
contenere di solito tutte, ciascuna secondo le diverse situazioni e le diverse
esigenze, perché sono, appunto in quanto appropriate a diverse situazioni e a
diverse esigenze, perfettamente compatibili fra loro. Ciò implica che di fatto
democrazia rappresentativa e democrazia diretta non sono due sistemi
alternativi, nel senso che là dove c’è l’una non ci può essere l’altra, ma sono
due sistemi che possono integrarsi a vicenda. Con una formula sintetica si
può dire che in un sistema di democrazia integrale le due forme di
democrazia sono entrambe necessarie ma non sono, di per sé considerate,
sufficienti.
Che la democrazia diretta non sia sufficiente diventa chiaro quando si
consideri che gli istituti di democrazia diretta nel senso proprio della parola
sono due: l’assemblea dei cittadini deliberanti senza intermediari e il
referendum. Nessun sistema complesso come è quello di uno stato moderno
può funzionare soltanto con l’uno o con l’altro, e neppure con entrambi
congiuntamente.
L’assemblea dei cittadini, la democrazia che aveva in mente Rousseau, è
un istituto, come del resto Rousseau sapeva benissimo, che può aver vita
soltanto in una piccola comunità, com’era quella del modello classico per
eccellenza, l’Atene del V e del IV secolo, quando i cittadini erano poche
migliaia e la loro assemblea, tenuto conto degli assenti per volontà o per
forza, stavano tutti insieme nel luogo convenuto (nel quale, scrive il Glotz, si
vedevano di rado piú di due o tremila cittadini, anche se sulla collina dove si
tenevano di solito le assemblee ordinarie avrebbero potuto stare, sempre
secondo il Glotz, venticinquemila persone in piedi e diciottomila sedute sulle
panche).
Oggi non ci sono piú città-stati, salvo alcuni casi tanto eccezionali da
dover essere, in questo contesto, trascurati. E anche le città negli stati sono
diventate un po’ piú grandi dell’Atene di Pericle e della Ginevra di Rousseau.
Le abbiamo divise, sí, o le stiamo dividendo in quartieri. Ma anche se è vero
che nel momento della formazione iniziale della partecipazione di quartiere o
di zona, nel momento della nascita piú o meno spontanea dei comitati di
quartiere, si può parlare appropriatamente di democrazia diretta (diretta, sí,
ma quantitativamente molto limitata), è altrettanto vero – per quella tendenza
naturale che caratterizza il passaggio di un movimento dallo statu nascenti,
come dice Alberoni, alla sua istituzionalizzazione, dalla sua fase spontanea
alla fase della necessaria organizzazione – che non appena si è provveduto
alla legittimazione e alla regolamentazione della partecipazione di base, la
forma che essa ha assunta è quella della democrazia rappresentativa. Anche i
quartieri sono governati non dall’assemblea dei cittadini ma dai loro
rappresentanti.
Quanto al referendum, che è poi l’unico istituto di democrazia diretta di
concreta applicabilità e di effettiva applicazione nella maggior parte degli
stati di democrazia avanzata, è un espediente straordinario per circostanze
straordinarie. Nessuno può immaginare uno stato che possa essere governato
attraverso il continuo appello al popolo: tenendo conto delle leggi che
vengono emanate nel nostro paese all’incirca ogni anno si dovrebbe
prevedere in media una chiamata al giorno. Salvo nella ipotesi per ora
fantascientifica che ogni cittadino possa trasmettere il proprio voto a un
cervello elettronico standosene comodamente a casa e schiacciando un
bottone 8.
Eppure non c’è dubbio che stiamo assistendo all’estendersi del processo di
democratizzazione. Se dovessimo dire quale sia una delle caratteristiche piú
evidenti e interessanti di una società politicamente in espansione, com’è
quella italiana, non potremmo non indicare la richiesta e l’esercizio effettivo
di sempre nuova partecipazione. Mi scuso di essere un po’ schematico ma il
flusso del potere non può avere che due direzioni: o è discendente, cioè
scende dall’alto in basso, o è ascendente, cioè sale dal basso in alto. Esempio
tipico del primo è, negli stati moderni, il potere burocratico, del secondo il
potere politico, ove s’intenda per potere politico quello esercitato a tutti i
livelli, locale, regionale, statale, in nome e per conto del cittadino, o meglio
dell’individuo in quanto cittadino.
Ora quello che sta avvenendo è che il processo di democratizzazione,
intendo il processo di espansione del potere ascendente, si va estendendo
dalla sfera dei rapporti politici, dei rapporti in cui l’individuo viene preso in
considerazione nel suo ruolo di cittadino, alla sfera dei rapporti sociali, dove
l’individuo viene preso in considerazione nella varietà dei suoi status e dei
suoi ruoli specifici, per esempio di padre e di figlio, di coniuge, di impresario
e di lavoratore, di insegnante e di studente ed anche di genitore di studente, di
medico e di malato, di ufficiale e di soldato, di amministratore e di
amministrato, di produttore e di consumatore, di gestore di pubblici servizi e
di utente ecc.
Con un’espressione sintetica si può dire che se di processo di
democratizzazione oggi si può parlare, esso consiste non tanto, come spesso
si dice erroneamente, nel passaggio dalla democrazia rappresentativa alla
democrazia diretta, quanto nel passaggio dalla democrazia politica in senso
stretto alla democrazia sociale, ovvero nella estensione del potere ascendente,
che sinora aveva occupato quasi esclusivamente il campo della grande società
politica (e delle piccole, minuscole, spesso politicamente irrilevanti
associazioni volontarie), al campo della società civile nelle sue varie
articolazioni, dalla scuola alla fabbrica: parlo di scuola e di fabbrica per
indicare emblematicamente i luoghi dove si svolge la maggior parte della vita
della maggior parte dei membri di una società moderna, e lascio da parte
intenzionalmente la chiesa o le chiese, perché è un problema che tocca la
società religiosa che non è né quella politica né quella civile e che comunque
è anch’essa scossa dall’urgere degli stessi problemi.
In altre parole, possiamo dire che ciò che avviene oggi quanto a sviluppo
della democrazia non può essere interpretato come l’affermazione di un
nuovo tipo di democrazia ma deve essere inteso come l’occupazione da parte
di forme anche tradizionali di democrazia, com’è la democrazia
rappresentativa, di nuovi spazi, cioè di spazi dominati sinora da
organizzazioni di tipo gerarchico o burocratico.
Da questo punto di vista credo si debba parlare a buon diritto di una vera e
propria svolta nello sviluppo delle istituzioni democratiche, che può essere
sinteticamente riassunta in una formula come questa: dalla democratizzazione
dello stato alla democratizzazione della società.
Che storicamente l’avvento della democrazia politica abbia preceduto
l’avvento della democrazia sociale, è facilmente comprensibile, se per sfera
politica intendiamo quella in cui vengono prese le deliberazioni di piú
rilevante interesse collettivo.
Una volta conquistata la democrazia politica ci si è resi conto che la sfera
politica è a sua volta inclusa in una sfera molto piú ampia che è la sfera della
società nel suo complesso e che non vi è decisione politica che non sia
condizionata o addirittura determinata da ciò che avviene nella società civile.
Ci si è resi conto che altro è la democratizzazione dello stato, il che è
avvenuto per lo piú con l’istituzione dei parlamenti, altro è la
democratizzazione della società, onde può benissimo darsi uno stato
democratico in una società in cui la maggior parte delle sue istituzioni, dalla
famiglia alla scuola, dall’impresa alla gestione dei servizi, non sono
governate democraticamente. Di qui la domanda che caratterizza meglio di
ogni altra l’attuale fase di sviluppo della democrazia nei paesi politicamente
già democratici: è possibile la sopravvivenza di uno stato democratico in una
società non democratica? E che può essere formulata anche in questo modo:
la democrazia politica è stata ed è tuttora necessaria, affinché un popolo non
cada sotto un regime dispotico. Ma è anche sufficiente?
Per contrassegnare questa svolta ho già avuto occasione di dire che sino a
ieri o all’altro ieri quando si voleva dare una prova dello sviluppo della
democrazia in un dato paese si prendeva come indice l’estensione dei diritti
politici dal suffragio ristretto al suffragio universale, si considerava come
indice principale l’estensione del diritto di partecipare se pure indirettamente
alla formazione di quegli organi in cui vengono prese le decisioni politiche.
Ora sotto questo aspetto non c’è piú sviluppo possibile dopoché il suffragio si
è esteso anche alle donne e il limite per età è stato diminuito a diciott’anni.
Oggi se si vuol prendere un indice dello sviluppo democratico, questo non
può piú essere il numero di persone che hanno diritto di votare, ma il numero
di sedi diverse da quelle politiche in cui si esercita il diritto di voto;
sinteticamente ma efficacemente, per dare un giudizio dello stato di
democratizzazione di un dato paese il criterio non deve essere piú quello di
«chi» vota, ma quello del «dove» si vota (e sia chiaro che qui intendo il
«votare» l’atto tipico e piú comune del partecipare, ma non intendo affatto
limitare la partecipazione al voto).
D’ora innanzi quando ci porremo il problema se ci sia stato sviluppo della
democrazia in Italia in questi ultimi anni, dovremo andare a vedere se è
aumentato non il numero degli elettori ma lo spazio in cui il cittadino può
esercitare il proprio potere di elettore. Già sin d’ora può considerarsi riforma
democratica in questa direzione quella che ha istituito i consigli scolastici con
la partecipazione di rappresentanti dei genitori. (È da considerarsi invece
insufficiente e abortita, e abortita perché insufficiente, la riforma relativa alla
elezione di rappresentanti studenteschi nei consigli universitari).
Inutile nascondersi che è un processo appena iniziato di cui non siamo in
grado di conoscere né le tappe né la durata. Non sappiamo se è destinato a
continuare o a interrompersi, se procederà in linea retta o in linea spezzata. Vi
sono sintomi incoraggianti e altri meno. Accanto al bisogno di autogoverno
c’è il desiderio di non essere governati affatto e di essere lasciati in pace.
L’effetto dell’eccesso di politicizzazione può essere la rivincita del privato.
La partecipazione in molte direzioni ha il suo rovescio della medaglia, che è
l’apatia politica. Il costo che si deve pagare per l’impegno di pochi è spesso
l’indifferenza di molti. All’attivismo dei capi storici o non storici può
corrispondere il conformismo delle masse.
Non c’è nulla che corroda lo spirito del cittadino partecipante piú del
qualunquismo di coloro che coltivano il loro «particolare». Lo avevano già
detto benissimo gli antichi: «Consideriamo chiunque non partecipa alla vita
del cittadino – cosí Pericle in una celebre sentenza tramandata da Tucidide –
non come uno che bada ai propri affari ma come un individuo inutile» 9. Lo
sapeva altrettanto bene Rousseau il quale aveva detto: «Appena il servizio
pubblico cessa d’essere la principale occupazione dei cittadini, ed essi
preferiscono servire con la loro borsa piuttosto che di persona, lo stato è già
prossimo alla rovina», oppure con una delle frasi scultoree che gli sono
proprie: «Non appena qualcuno dica degli affari di stato: che me ne importa?,
si può essere sicuri che lo stato è perduto» 10.
A ogni modo una cosa è certa: che i due grandi blocchi di potere
discendente e gerarchico in ogni società complessa, che sono la grande
impresa e l’amministrazione pubblica, non sono stati sinora neppure intaccati
dal processo di democratizzazione. E sino a quando questi due blocchi
resistono all’aggressione delle forze prementi dal basso, la trasformazione
democratica della società non può dirsi avvenuta. Non possiamo dire neppure
se questa trasformazione sia di fatto possibile. Possiamo soltanto dire che se
l’avanzata della democrazia si misurerà d’ora innanzi dalla conquista degli
spazi ancora occupati da centri di potere non democratico, tali e tanti e di tale
e di tanta importanza sono questi spazi che la democrazia integrale, posto che
sia una meta oltre che desiderabile anche possibile, è ancora lontana e incerta.
Lo spostamento dell’angolo visuale dallo stato alla società civile ci
costringe intanto a prender atto che ci sono altri centri di potere oltre lo stato.
Le nostre società non sono monocratiche ma policratiche. Tanto basta per
trovarci improvvisamente sulle sabbie mobili del pluralismo (dico «sabbie
mobili» perché chi si è avventurato in questi ultimi mesi nella disputa intorno
al pluralismo mi faceva spesso l’effetto di uno che ad ogni sforzo di uscir
fuori con la testa sprofondava sempre piú coi piedi) 11.
Però una cosa è certa: che non appena abbandoniamo il punto di vista
ristretto del sistema politico ed estendiamo lo sguardo alla società sottostante,
dobbiamo fare i conti con centri di potere che sono dentro allo stato ma non
s’identificano immediatamente con lo stato. Inevitabile a questo punto che il
problema della democrazia incontri e per cosí dire inglobi il problema del
pluralismo.
Occorre fare peraltro un’avvertenza preliminare. Spesso si è sentito dire
nella recente discussione sul pluralismo che società pluralistica e società
democratica sono la stessa cosa e che quindi, siccome non bisogna
moltiplicare gli enti inutili, anche in filosofia, e non solo negli stati ben
governati, com’è notoriamente quello italiano, dove non solo il provvisorio è
il solo permanente ma anche il superfluo è il solo necessario, il concetto di
pluralismo serve unicamente a dar esca alla passione dei colti per le dispute
bizantine. Questo non è vero: il concetto di democrazia e il concetto di
pluralismo non hanno, direbbe un logico, la stessa estensione. Si può
benissimo dare una società pluralistica non democratica e una società
democratica non pluralistica.
Alla rappresentazione della prima, la mente corre subito alla società
feudale, che è l’esempio storicamente piú convincente di una società
costituita da piú centri di potere, spesso in concorrenza fra di loro, e da un
potere centrale molto debole, che esiteremmo a chiamare stato nel senso
moderno della parola, cioè nel senso in cui il termine «stato» viene riferito
agli stati territoriali che nascono per l’appunto dalla dissoluzione della società
medievale. La società feudale è una società pluralistica ma non è una società
democratica: è un insieme di tante oligarchie.
A rappresentare la seconda, ci soccorre l’esempio della democrazia degli
antichi, in cui tutta l’attività pubblica si svolgeva nella polis, e la democrazia,
essendo, come si è detto, diretta, non vi era fra i due poli dell’individuo e
della città alcun corpo intermedio. Aveva ben in mente la democrazia degli
antichi e la democrazia diretta Rousseau quando, condannando le «società
parziali» come nocive alla formazione della volontà generale perché – diceva
– il parere che finirebbe per prevalere sarebbe un parere particolare, poneva
le condizioni di una democrazia non pluralistica, ed anzi riteneva che il
pluralismo sarebbe stato la rovina della democrazia.
Se i due concetti di democrazia e di pluralismo non coincidono, la disputa
sul rapporto fra l’uno e l’altro non solo non è inutile, ma diventa un momento
necessario se ci si vuol rendere esatto conto degli sviluppi e degl’inviluppi
del processo di democratizzazione, di cui stiamo parlando. Che le nostre
società a differenza dell’antica polis siano società a piú centri di potere, è un
fatto. Pertanto, che la democrazia dei moderni debba fare i conti con il
pluralismo a differenza di quel che accadeva alla democrazia degli antichi è
semplicemente una conseguenza di questo fatto. Il pluralismo prima di essere
una teoria è una situazione oggettiva, in cui siamo immersi. Che la società
italiana attuale sia una società pluralistica non è un’invenzione dei cattolici o
dei comunisti, ma una realtà che i cattolici e i comunisti, e anche coloro che
non sono né cattolici né comunisti, cercano di interpretare, magari ciascuno a
suo modo, e di cui cercano di prevedere l’evoluzione (per non restare
indietro) o l’involuzione (per porvi rimedio). Si divida per comodità la
società italiana in questi tre livelli: economico, politico e ideologico.
Non c’è dubbio che a tutti e tre questi livelli essa è una società articolata in
gruppi diversi e contrapposti, attraverso cui corrono tensioni anche profonde,
scoppiano conflitti anche laceranti, e si svolge un continuo processo di
scomposizione e ricomposizione. Vi è pluralismo a livello economico là dove
vi è ancora in parte un’economia di mercato, piú imprese ancora in
concorrenza fra loro, un settore pubblico distinto dal settore privato ecc.;
pluralismo politico, essendovi piú partiti o piú movimenti politici che si
contendono coi voti o con altri mezzi il potere nella società e nello stato;
ideologico, dal momento che non vi è una dottrina di stato unica, ma diversi
indirizzi di pensiero, diverse visioni del mondo, diversi programmi politici
hanno libero corso e dànno vita a un’opinione pubblica non omogenea, non
monocorde, non uniforme. Che tutte e tre queste condizioni siano presenti
nella società italiana, in forme che se mai appaiono spesso all’osservatore
esterno esasperate, è un dato della nostra esperienza quotidiana.
Ora che cosa significa che la democrazia dei moderni deve fare i conti con
il pluralismo? Significa che la democrazia di uno stato moderno non può
essere che una democrazia pluralistica. Vediamo perché. La teoria
democratica e la teoria pluralistica hanno in comune di essere due proposte
diverse ma non incompatibili, anzi convergenti e complementari, contro
l’abuso del potere; rappresentano due rimedi diversi ma non necessariamente
alternativi contro il potere esorbitante. La teoria democratica prende in
considerazione il potere autocratico, cioè il potere che parte dall’alto, e ritiene
che il rimedio a questo tipo di potere non possa essere che il potere dal basso.
La teoria pluralistica prende in considerazione il potere monocratico, cioè il
potere concentrato in una sola mano, e ritiene che il rimedio a questo tipo di
potere sia il potere distribuito.
La diversità di questi due rimedi dipende dal fatto che potere autocratico e
potere monocratico non sono la stessa cosa: dagli esempi già addotti la
repubblica di Rousseau è insieme democratica e monocratica, mentre la
società feudale è insieme autocratica e policratica. Ma se potere autocratico e
potere monocratico non sono la stessa cosa, sono possibili altri due tipi ideali
di stati: lo stato che è insieme monocratico e autocratico, di cui l’esempio
storico piú noto è la monarchia assoluta attraverso cui si è venuto formando
lo stato moderno, e lo stato che è insieme democratico e policratico, in cui io
vedo la caratteristica della democrazia dei moderni.
In altre parole la democrazia dei moderni è quello stato in cui la lotta
contro l’abuso del potere viene condotta parallelamente su due fronti, contro
il potere dall’alto in nome del potere dal basso, contro il potere concentrato in
nome del potere distribuito. E non è difficile spiegare quali sono le ragioni
oggettive che rendono necessario questo attacco da due parti. Dove è
possibile la democrazia diretta, lo stato può benissimo essere governato da un
solo centro di potere, quale l’assemblea dei cittadini. Dove la democrazia
diretta, a causa della vastità del territorio, del numero degli abitanti, e della
molteplicità dei problemi che debbono essere risolti, non è possibile e
bisogna ricorrere alla democrazia rappresentativa, la garanzia contro l’abuso
del potere non può nascere soltanto dal controllo dal basso, che è indiretto,
ma deve anche poter contare sul controllo reciproco fra i gruppi che
rappresentano diversi interessi, i quali si esprimono alla loro volta in diversi
movimenti politici che lottano fra di loro per la conquista temporanea e
pacifica del potere.
Com’è stato detto piú volte, il difetto della democrazia rappresentativa in
confronto con la democrazia diretta, difetto che consiste nella tendenza alla
formazione di quelle piccole oligarchie che sono i comitati dei partiti, non
può essere corretto che dall’esistenza di una pluralità di oligarchie in
concorrenza fra loro. Tanto meglio poi se queste piccole oligarchie, attraverso
una democratizzazione della società civile, attraverso quella conquista dei
centri di potere della società civile da parte degl’individui sempre di piú e
sempre meglio partecipanti, diventano sempre meno oligarchiche, e il potere
non è soltanto distribuito ma anche controllato.
Il pluralismo infine ci permette di renderci conto di un carattere
fondamentale della democrazia dei moderni rispetto a quella degli antichi: la
libertà, anzi la liceità, del dissenso. Questo carattere fondamentale della
democrazia dei moderni è basato sul principio, secondo cui il dissenso,
quando sia mantenuto entro certi limiti, che sono stabiliti dalle cosiddette
regole del gioco, non è distruttivo della società ma sollecitante, e una società
in cui il dissenso non sia ammesso è una società morta o destinata a morire.
Tra le mille cose che accade ogni giorno di leggere su questi problemi,
nessuna mi è parsa piú convincente di un articolo di Franco Alberoni,
pubblicato sul «Corriere della Sera» il 9 gennaio 1977, intitolato Democrazia
vuol dire dissenso. Alberoni prende le mosse da una tavola rotonda televisiva
in cui alcuni noti personaggi sostengono che si ha un regime democratico
quando esso può contare sul consenso dei consociati, e dice «nient’affatto»:
«La democrazia è un sistema politico che presuppone il dissenso. Essa
richiede il consenso su un solo punto: sulle regole della competizione»,
perché per democrazia in Occidente, spiega, «si intende un sistema politico in
cui non c’è consenso ma dissenso, competizione, concorrenza».
Come spesso accade quando si reagisce a un errore, Alberoni è caduto
nell’errore contrario: è chiaro che la democrazia non è caratterizzata soltanto
dal dissenso ma anche dal consenso (e non soltanto sulle regole del gioco).
Ciò che Alberoni voleva dire (del resto lo si capisce benissimo) è che perché
ci sia un regime democratico non è necessario un consenso unanime come
pretendono di avere per amore o per forza (ma un consenso ottenuto per forza
si può ancora chiamare consenso?) i regimi di democrazia totalitaria, i quali,
come lo stesso Alberoni dice molto bene, invece di lasciare a coloro che la
pensano diversamente il diritto di opposizione vogliono rieducarli, in modo
che diventino sudditi fedeli. Perché ci sia una democrazia basta il consenso
della maggioranza. Ma appunto il consenso della maggioranza implica che vi
sia una minoranza di dissenzienti.
Che cosa ne facciamo di questi dissenzienti una volta ammesso che il
consenso unanime è impossibile e che là dove si dice che vi sia, è un
consenso organizzato, manipolato, manovrato, e quindi fittizio, è il consenso
di chi, per ripetere il famoso detto di Rousseau, è obbligato ad essere libero?
Del resto, che valore ha il consenso dove il dissenso è proibito? dove non c’è
scelta fra consenso e dissenso, dove il consenso è obbligatorio e magari
premiato, e il dissenso non solo è proibito ma è anche punito? è ancora
consenso o è pura e semplice accettazione passiva del comando del piú forte?
se il consenso non è libero che differenza c’è fra il consenso e l’obbedienza al
superiore qual è prescritta in ogni ordinamento gerarchico? Ma allora, se non
possiamo accettare il consenso unanime come una forma piú perfetta di
consenso, e quindi dobbiamo riconoscere che in un sistema fondato sul
consenso non può non esserci anche il dissenso, che ne facciamo, ripeto la
domanda, dei dissenzienti? Li sopprimiamo o li lasciamo sopravvivere? e se
li lasciamo sopravvivere, li recintiamo o li lasciamo circolare, li
imbavagliamo o li lasciamo parlare, li espelliamo come reprobi o li teniamo
fra di noi come liberi cittadini?
È inutile nascondersi che la prova del fuoco di un regime democratico è
nel tipo di risposta che esso riesce a dare a queste domande. Con questo non
voglio dire che la democrazia sia un sistema fondato non sul consenso ma sul
dissenso. Voglio dire che, in un regime fondato sul consenso non imposto
dall’alto, una qualche forma di dissenso è inevitabile, e che soltanto là dove il
dissenso è libero di manifestarsi il consenso è reale, e che soltanto là dove il
consenso è reale il sistema può dirsi a buon diritto democratico. Per questo io
dico esistere un rapporto necessario fra democrazia e dissenso, perché, lo
ripeto, una volta ammesso che democrazia significa consenso reale e non
fittizio, l’unica possibilità che abbiamo di accertare che il consenso è reale è
di accertare il suo contrario. Ma come possiamo accertarlo se lo impediamo?
Non intendo affrontare in questa sede il problema della dialettica fra
consenso e dissenso, e tanto meno il problema dei limiti del dissenso che vi
sono e non possono non esservi in tutti i sistemi. Come non esiste un sistema
in cui non traspaia il dissenso nonostante tutte le limitazioni poste
dall’autorità, cosí non esiste un sistema in cui non vi siano limiti al dissenso
nonostante la proclamazione della libertà di opinione, di stampa ecc. La realtà
non conosce tipi ideali ma soltanto diverse approssimazioni all’uno o all’altro
tipo.
Ma vi è pure una differenza tra l’ammettere tutte le forme di
organizzazione politica tranne quella che si considera sovversiva (che è poi
quella che non rispetta le regole del gioco) e l’escludere tutte le forme di
organizzazione politica tranne quella ufficiale (che è poi quella che impone
non soltanto le regole del gioco ma anche l’unico modo con cui si deve
giocare). Fra l’una forma estrema e l’altra vi sono cento diverse forme
intermedie. Fra il dispotismo allo stato puro e la democrazia allo stato puro vi
sono cento forme diverse piú o meno dispotiche e piú o meno democratiche.
E può anche darsi che una democrazia controllata sia l’inizio del dispotismo
cosí come un dispotismo allentato sia l’inizio di una democrazia. Ma il
criterio discriminante c’è, ed è la maggiore o minore quantità di spazio
riservato al dissenso.
Cosí credo di aver fatto capire perché ho collegato il problema del
pluralismo con quello del dissenso. A ben guardare solo in una società
pluralistica il dissenso è possibile: anzi non è solo possibile, ma necessario.
Tutto si tiene: rifacendo il percorso in senso inverso, la libertà del dissenso
ha bisogno di una società pluralistica, una società pluralistica consente una
maggiore distribuzione del potere, una maggiore distribuzione del potere apre
le porte alla democratizzazione della società civile, e infine la
democratizzazione della società civile allarga e integra la democrazia politica.
Cosí credo di avere indicato, se pure con tutte le imprecisioni e le
manchevolezze di cui sono perfettamente consapevole, la strada che può
condurre all’allargamento della democrazia senza sfociare necessariamente
nella democrazia diretta. Personalmente io sono convinto che la strada sia
giusta sebbene irta di pericoli. Però sono anche convinto che l’atteggiamento
del buon democratico sia quello di non illudersi sul meglio e di non
rassegnarsi al peggio.
I vincoli della democrazia

Quando ci si pone il problema del «nuovo modo di fare politica», con una
formula anch’essa logorata dal lungo uso e dall’abuso, e, come tutte le
formule politiche, carica piú di forza suggestiva che di significato, non si
deve guardare soltanto agli eventuali nuovi soggetti e agli eventuali nuovi
strumenti, ma anche, e prima di tutto, alle regole del gioco entro le quali si
svolge la lotta politica in un determinato contesto storico.
Il discorso sulle regole del gioco è estremamente importante, e non può
essere eliminato se non si vuole rischiare di trovarsi di fronte a un problema
mal posto e quindi insolubile, per due ragioni almeno. Prima di tutto, perché
ciò che contraddistingue un sistema democratico rispetto ai sistemi non
democratici è un insieme di regole del gioco. Piú precisamente, ciò che
contraddistingue un sistema democratico non è soltanto il fatto che abbia le
sue regole del gioco (ogni sistema le ha, piú o meno chiare, piú o meno
complesse), quanto il fatto che queste regole siano molto piú elaborate,
attraverso secoli di prove e controprove, delle regole di altri sistemi, e siano
state ormai quasi ovunque, come è avvenuto nel nostro paese,
costituzionalizzate. Ho già avuto occasione di dire, e non mi stanco di
ripetere, che chi non si è reso conto che per sistema democratico oggi
s’intende preliminarmente un insieme di regole procedurali di cui la regola
della maggioranza è la principale ma non la sola, non ha capito nulla e non
continua a capire nulla della democrazia 1. Con questo non voglio dire che sia
sufficiente che un governo rispetti le regole del gioco democratico per essere
un buon governo. Voglio dire soltanto che in un determinato contesto storico
in cui la lotta politica viene condotta secondo certe regole, il rispetto delle
quali oltre tutto costituisce il fondamento di legittimità, sinora non smentito,
nonostante tutto, dell’intero sistema, chi si pone il problema del nuovo modo
di fare politica non può non esprimere il proprio giudizio su queste regole,
dire se le accetta o non le accetta, come intende sostituirle se non le accetta
ecc.
Sull’importanza, sulla natura e sulla riforma o sostituzione delle «regole
della democrazia» mi pare che la sinistra in genere non abbia le idee chiare
(tranne coloro che contrappongono alla lotta regolata una lotta senza
esclusione di colpi, tra cui la nuda violenza). Faccio due esempi. In un suo
noto intervento (noto perché diede luogo a un dibattito durato mesi e finito
con un libro) 2 Althusser scrive che il partito «rispetterà le regole del gioco in
quella che i suoi interlocutori considerano, secondo l’ideologia giuridica
classica, la sfera del politico», ma subito dopo aggiunge che «la distruzione
dello stato borghese non significa soppressione di ogni regola del gioco, ma
trasformazione profonda dei suoi apparati» 3. Non è un’affermazione un po’
generica? Non si tratta, secondo Althusser, di sopprimere tutte le regole del
gioco. Va bene: ma si può sapere quali saranno soppresse e quali no? Ho già
avuto occasione di esprimere la mia soddisfazione per il fatto che non tutte le
regole del gioco saranno soppresse, ma insieme la mia apprensione perché
non mi si dice in anticipo quali siano le regole buone da conservare e le
regole cattive da eliminare 4. Ma è poi possibile in un sistema cosí compatto e
coerente com’è il sistema democratico dal punto di vista delle procedure cui
ha dato vita e che sono state ormai collaudate da secoli, distinguere con tanta
sicurezza le regole da mantenere e quelle da buttare? Conserveremo il
suffragio universale ma non la libertà di opinione? la libertà di opinione ma
non la pluralità dei partiti? la pluralità dei partiti ma non la protezione
giudiziaria dei diritti civili? Insomma, l’affermare che non tutte le regole del
gioco saranno soppresse è un modo per sottrarsi all’obbligo di precisare il
proprio punto di vista su un problema cosí centrale com’è quello, appunto,
delle regole del gioco, ed è soprattutto una spia della assoluta mancanza
d’idee circa la sua possibile soluzione.
Secondo esempio. In un articolo recente, interessante sotto molti aspetti e
da discutere, se mai, in altra sede, Asor Rosa scrive che il sistema
democratico ha regole «effettivamente ineluttabili» ma condanna la loro
assolutizzazione che considera «indebita», e ritiene pertanto che «la
democrazia, proprio in quanto sistema delle mediocrità, che non si
assolutizza e non si erge esso stesso a fine […] è quel tal gioco che accetta di
rimettere in discussione le proprie regole. Se non lo fa è già un’altra cosa» 5.
Che anche le regole del gioco possano essere modificate, è un’affermazione
indubitabile, su cui un buon democratico non può non essere d’accordo.
Prova ne sia che in tutte le costituzioni democratiche sono previste procedure
per la revisione delle stesse norme costituzionali e che di fatto queste
modificazioni sono storicamente avvenute, con la conseguenza che non tutte
le costituzioni democratiche hanno le stesse regole (si pensi, per fare un
esempio banale, alla differenza tra forma di governo presidenziale e forma di
governo parlamentare); che alcune regole sono sopraggiunte solo in un
secondo o terzo momento dell’evoluzione di tali costituzioni, come quelle
che riguardano il controllo di costituzionalità delle leggi ordinarie, le quali,
infatti, non sono state recepite ovunque. Ma l’essere d’accordo sulla tesi che
anche le regole del gioco possano essere mutate non fa procedere d’un
millimetro la soluzione del problema piú difficile da risolvere, se tutte
possano essere mutate, e non potendo essere tutte mutate, quali possano
esserlo e quali no. Per fare il solito esempio («solito» ma questa volta
tutt’altro che banale): si può modificare a maggioranza la stessa regola di
maggioranza? In parole povere: se una maggioranza parlamentare stabilisce,
com’è già accaduto nella storia, di abolire il regime parlamentare, e di
attribuire il potere di prendere decisioni vincolanti per tutta la collettività a un
capo o a una ristretta oligarchia, il sistema che ne deriva è ancora una
democrazia per il solo fatto che è stato istituito democraticamente? Certo, se
una democrazia non accetta di mettere in discussione le proprie regole, «è già
un’altra cosa». Ma non diventa ancora piú apertamente «un’altra cosa» se
certe regole, come la regola della maggioranza, vengono messe in
discussione? E allora, non c’è forse un problema preliminare rispetto a
quello, pur importante, della correggibilità del sistema, se non vi siano limiti
invalicabili in questo processo di revisione continua, e se ci sono, e io non
dubito che ci siano, quali sono?
La seconda ragione per cui in un discorso sui soggetti e sugli strumenti del
«fare politica» è necessario introdurre il dibattito sulle regole del gioco, sta
nel fatto che è impossibile sfuggire alla considerazione che vi è uno
strettissimo nesso fra le regole date e accettate del gioco politico, da un lato, e
i soggetti che di questo gioco sono gli attori e gli strumenti che si possono
usare per condurlo a buon fine, dall’altro. Per continuare la metafora, c’è uno
strettissimo nesso che lega le regole del gioco ai giocatori e alle loro mosse.
Piú precisamente, un gioco consiste proprio nell’insieme di regole che
stabiliscono chi sono i giocatori e come debbono giocare, con la conseguenza
che una volta dato un sistema di regole del gioco, sono dati anche i giocatori
e le mosse che possono fare. Chiunque può preferire un gioco in cui i due
avversari si diano non soltanto pugni ma anche calci, purché si renda conto
che sta semplicemente proponendo un gioco diverso, contrapponendo la lotta
libera al pugilato. (A nessuno peraltro sarebbe lecito, se non vuole essere
scambiato per matto, inventare e difendere un gioco in cui uno dei due
giocatori abbia il diritto di dare soltanto pugni, e l’altro anche calci: eppure
nel dibattito politico anche questo accade).
Orbene nel gioco politico democratico – ove per sistema democratico a
pieno diritto s’intenda un sistema la cui legittimità dipende dal consenso
verificato periodicamente attraverso libere elezioni a suffragio universale –
gli attori principali sono dati, e sono i partiti (nel nostro sistema anche
costituzionalmente, art. 49), e anche il modo principale di fare politica per la
stragrande maggioranza dei componenti la comunità nazionale è dato, e sono
le elezioni. Di qui non si scappa. È proprio il caso di dire o mangi questa
minestra o salti questa finestra. Sei padronissimo di saltare dalla finestra
purché tu sappia che si tratta di un salto e puoi anche romperti il collo, e non
è come uscire tranquillamente dalla porta. Insomma regole del gioco, attori e
mosse fanno tutt’uno. Non si può scindere le une dagli altri. Nella teoria delle
regole si distinguono le regole costitutive dalle regole regolanti: mentre
queste seconde si limitano a regolare comportamenti che gli uomini svolgono
anche se non vi sono regole che li precedono come ad esempio il nutrirsi,
l’accoppiarsi, il passeggiare per la strada, le prime costituiscono esse stesse i
comportamenti previsti. Le regole dei giochi sono tipicamente regole
costitutive, giacché l’obbligo di muovere il cavallo in quel determinato modo
non esiste al di fuori del gioco degli scacchi 6. Ma sono costitutive molte
delle regole del gioco politico: il comportamento elettorale non esiste al di
fuori delle leggi che istituiscono e regolano le elezioni. Gli uomini si
accoppiano anche indipendentemente dalle norme del diritto civile che
regolano il matrimonio, ma non votano se non perché esiste una legge
elettorale. In questo senso regole del gioco, attori e mosse sono solidali fra
loro, perché attori e mosse debbono la loro esistenza alle regole. Di
conseguenza non si possono accettare le regole e rifiutare gli attori, e
proporre altre mosse. O meglio si può, purché si sia consapevoli che è un
saltar dalla finestra e non un uscir dalla porta. Ciò che è assurdo o meglio
inconcludente è il vagheggiare un modo diverso di fare politica con attori e
mosse diverse senza tener conto che per farlo bisogna mutare le regole che
hanno previsto e creato quegli attori e predisposto quelle mosse talora anche
nei piú minuti particolari. Questo discorso può piacere o non piacere, ma è
l’unico discorso realistico che una nuova sinistra, se ancora c’è, possa fare.
Queste considerazioni sul rapporto regole-attori-comportamenti ci
permettono di capire perché il ’68 (giacché si parla di nuova sinistra, il
discorso sul ’68 è inevitabile) sia stato una vera e propria rottura. Non solo,
infatti, fece sorgere nuovi attori, i gruppi, i gruppuscoli, in generale il
«movimento», anziché i partiti nel senso tradizionale della parola; non solo
inventò un nuovo modo di fare politica coi nuovi attori, assemblee,
manifestazioni e agitazioni di piazza, occupazioni di sedi pubbliche,
interruzioni di lezioni e di riunioni accademiche; ma rifiutò alcune delle
regole fondamentali del sistema democratico a cominciare dalle elezioni (con
la distruzione degli organismi rappresentativi chiamati spregiativamente
parlamentini) e dall’istituto della rappresentanza senza mandato imperativo,
sostituendovi il principio della democrazia diretta e della revoca del mandato.
Perché questa rottura abbia prodotto soltanto una serie di convulsioni e non
una trasformazione del sistema (e abbia probabilmente contribuito al suo
peggioramento) non è problema che possa essere discusso in questa sede.
Una delle ragioni è certamente la debolezza delle proposte alternative proprio
in relazione alle regole del gioco, oppure addirittura la mancanza di
un’alternativa che non fosse quella del mutamento dei rapporti di forza sul
presupposto che l’unica alternativa alla lotta regolata è la vittoria del piú
forte.
Che la trasformazione non sia avvenuta e il sistema democratico se pure
con molte difficoltà in un processo di lento deterioramento abbia resistito,
anche di fronte alla vasta area dell’autonomia e all’indubbia vitalità del
partito armato, è una verità indiscutibile. Ha resistito male, resiste sempre
peggio, ma ha resistito. Quando dico che ha resistito nonostante le sue falle
voglio dire che i suoi principali attori, i partiti tradizionali, hanno continuato a
sopravvivere e a raccogliere attorno a sé, nonostante le imprecazioni, le
lamentele, i mugugni, la stragrande maggioranza dei consensi; i «riti»
elettorali hanno continuato a svolgersi con regolarità, anzi si sono moltiplicati
per la durata sempre piú breve delle legislature, cui si sono aggiunti dal 1974
anche i referendum. L’astensione dal voto è aumentata ma sinora in maniera
non preoccupante, e del resto l’apatia politica non è affatto un sintomo di crisi
di un sistema democratico, ma, come di solito si osserva, un segno della sua
perfetta salute: basta interpretare l’apatia politica non come rifiuto del sistema
ma come benevolente indifferenza. Inoltre ai partiti che vivono e prosperano
in un sistema politico caratterizzato da grande astensione, come ai partiti
americani, che la gente non vada a votare non fa né caldo né freddo. Anzi,
meno gente vota, meno pressioni ricevono. Anche i nostri partiti fingono di
essere preoccupati del crescente astensionismo. O per lo meno sono
preoccupati non dell’astensionismo in sé, che li lascerebbe piú liberi di
svolgere le loro manovre quotidiane, ma del fatto che le astensioni vadano a
vantaggio del partito avverso, in sostanza che gli elettori del proprio partito
siano piú astensionisti di quelli degli altri.
D’altra parte, quanti furono i gruppi rivoluzionari che si formarono in
quegli anni (ove «rivoluzionari» s’intenda esattamente nel senso che
contestavano non soltanto gli attori e i comportamenti tradizionali ma anche
le regole del gioco)? Quanti ne sono rimasti dopo essere stati scomposti,
ricomposti, di nuovi scomposti in un movimento senza fine? Coloro che
hanno voluto a un certo punto fare politica al di fuori del sistema dei partiti e
dei partiti del sistema, hanno dovuto dar vita, come ha fatto il partito radicale,
a un partito nuovo che malgrado la novità è un partito come tutti gli altri. Lo
stesso hanno fatto, se pure con minore successo, alcuni gruppi
extraparlamentari che si sono rassegnati, quasi in stato di necessità, a
costituire partiti generalmente effimeri e con scarso seguito, mentre alcuni dei
loro fondatori, politici per passione e per vocazione, hanno preferito entrare
nell’uno o nell’altro dei partiti del sistema. È piú che naturale che i mediocri
risultati elettorali di questi nuovi partiti abbiano continuato ad alimentare la
tentazione o l’illusione del nuovo modo di fare politica, di nuove vie alla
politica. Ma che queste vie non abbiano condotto sinora molto lontano è una
realtà che non può non fare riflettere sul collegamento, su cui sinora ho
insistito, fra le nuove vie e la logica del sistema che non le prevede o lascia
ad esse piccolissimi spazi. Lo stesso discorso vale per i sindacati che
anch’essi fanno parte di un determinato sistema che chiameremo
capitalistico-conflittualistico: un sistema che ha le sue regole, fra le quali il
diritto di sciopero e la contrattazione collettiva, e che non si può facilmente
scavalcare o sostituire se non si cambia il sistema. Ma anche in questo caso,
quale sia il sistema diverso la nuova sinistra non ha mai delineato
chiaramente appellandosi, piú che a nuove forme di aggregazione, alla classe
in se stessa, piú che a nuove forme di organizzazione alla mancanza di ogni
organizzazione, al cosiddetto «spontaneismo», uno dei tanti miti della sinistra
operaistica. Nei sistemi del socialismo realizzato il sindacato perde la sua
ragion d’essere perché questi sistemi non sono piú capitalistici ma non sono
neppur piú conflittualistici. Il caso della Polonia sta a sé e non è facile
prevedere come andrà a finire.
Il riferimento al sindacato apre il discorso sul residuo modo di fare
politica, in un sistema democratico, mediante l’aggregazione d’interessi
parziali che si fanno valere appunto attraverso le organizzazioni sindacali.
Quando gli interessi aggregati sono l’espressione di una vasta categoria come
quella degli operai, l’organizzazione o le organizzazioni che li raccolgono
hanno una influenza politica maggiore che quella esercitata da associazioni di
categorie minori. Ma oggi si è costretti a constatare ogni giorno quanto
grande sia il peso politico di gruppi anche molto ristretti che pur sono in
grado di paralizzare un’attività di primaria importanza per la collettività
nazionale come quella dei trasporti. Beninteso, anche tutte queste varie forme
di aggregazione d’interessi costituiscono un modo indiretto di fare politica
nell’ambito del sistema. La tesi che il soggetto della trasformazione del
sistema capitalistico sia non il partito ma il sindacato è la vecchia idea del
sindacalismo rivoluzionario che la nuova sinistra non ha mai seriamente
ripreso, e non poteva in alcun modo riprendere in un contesto storico in cui il
sindacato era diventato un attore previsto e in qualche modo regolato dal
sistema stesso, e dopo che tutte le varie correnti della sinistra rivoluzionaria
erano state direttamente influenzate dal leninismo che aveva fatto del partito
d’avanguardia e non del sindacato l’attore della trasformazione
(trasformazione che presupponeva la conquista del potere da parte, appunto,
del partito d’avanguardia).
Il discorso sulle vie della politica in un sistema democratico non sarebbe
finito se non si tenesse conto di forme di aggregazione intorno non a interessi
specificamente economici ma a interessi relativi alle condizioni di sviluppo
della propria personalità o simili, per cui oggi si usa l’espressione tanto
comoda quanto sibillina, «qualità della vita». Mi riferisco sia a movimenti
sociali, come il movimento femminile, i vari movimenti giovanili, i
movimenti di omosessuali, sia a movimenti d’opinione che mirano alla difesa
e alla promozione di diritti fondamentali, come le varie leghe dei diritti
dell’uomo, in difesa di minoranze linguistiche o razziali, come Amnesty
international, che ha intrapreso fra le altre una campagna per l’abolizione
della pena di morte nel mondo. Questi movimenti sono riconosciuti, e sino a
un certo limite variabile da paese a paese tollerati, in un sistema democratico
in base ai due principî fondamentali della libertà di associazione e della
libertà di opinione. I quali sono da interpretare come vere e proprie
precondizioni per il funzionamento delle regole del gioco, particolarmente
della regola fondamentale e caratterizzante secondo cui nessuna decisione
collettiva vincolante può essere presa e attuata se non riposa in ultima istanza
sul consenso manifestato attraverso periodiche elezioni a suffragio
universale. Libertà di associazione e libertà di opinione sono da considerarsi
condizioni preliminari del buon funzionamento di un sistema democratico
perché mettono gli attori di un sistema fondato sulla domanda dal basso e
sulla libera scelta delle decisioni o dei delegati a decidere, nella condizione di
esprimere le proprie domande e di prendere le decisioni a ragion veduta, in
seguito a libera discussione. Naturalmente né la libertà di associazione né
quella di opinione possono essere ammesse senza limiti, come del resto
qualsiasi libertà. Lo spostamento dei limiti in un senso o in un altro determina
il grado di democraticità di un sistema. Là dove i limiti aumentano il sistema
democratico è alterato, dove le due libertà sono soppresse la democrazia
cessa di esistere.
Inutile dire che anche questo modo di fare politica attraverso movimenti
sociali o movimenti di opinione, proprio in quanto è conosciuto o tollerato
dal sistema ed anzi fa costitutivamente parte delle regole del gioco, non può
aver per effetto la trasformazione del sistema, almeno sino a che il sistema ha
il potere di controllarlo o per lo meno di limitarlo senza annullarlo del tutto.
Quello che è avvenuto in Italia è un caso da manuale della difficoltà di
distinguere associazioni lecite da associazioni illecite, opinioni ammesse da
opinioni non ammesse. Ma il criterio di discriminazione ultimo è pur sempre
quello di salvaguardare il sistema nel suo complesso, inteso il sistema come
l’ho inteso sin qui come un insieme di regole-attori-comportamenti.
Non so se queste mie considerazioni possano pretendere di essere ritenute
insieme ragionevoli e realistiche. So di certo che saranno ritenute deludenti e
scoraggianti da coloro che di fronte alla degradazione della nostra vita
pubblica, allo spettacolo vergognoso di corruzione, di insipienza, di
arrivismo, di cinismo, che ci offre giornalmente gran parte della nostra classe
politica (le eccezioni ci sono ma non bastano a mutare il quadro generale),
pensano che il modo di fare politica consentito dal sistema non sia
sufficiente, non dico a trasformarlo, ma neppure a risanarlo, e a mali estremi
occorrano estremi rimedi (ma vi sono rimedi estremi, come quello del
terrorismo, che hanno contribuito soltanto ad aggravare il male); e cosí
pensando soffrono dello stato d’impotenza cui sono costretti accettando le
regole del gioco, e vorrebbero uscirne non rassegnandosi a fare da spettatori
passivi alla perdita di tante speranze.
Chi scrive appartiene a una generazione che le grandi speranze le perdette
piú di trent’anni fa poco tempo dopo la liberazione, e non le ha piú ritrovate
se non in alcuni momenti tanto rari quanto passeggeri e alla fine poco
decisivi: uno per decennio, la sconfitta della legge truffa (1953), l’avvento del
centro-sinistra (1964), il grande balzo del partito comunista (1975). Volendo
trovare le linee di un processo, le tre tappe possono essere interpretate, la
prima, come l’arresto di una precoce involuzione, la seconda, come lo
spostamento del partito egemone dalle alleanze verso destra (sino ai missini)
all’alleanza verso la sua sinistra, la terza, la prefigurazione di un’alternativa
di sinistra. Chi ha dietro di sé molti anni di speranze deluse, è piú rassegnato
anche di fronte alla propria impotenza. Piú rassegnato, anche perché, avendo
vissuto metà della propria vita (l’età della formazione) sotto il fascismo,
continua pervicacemente a credere, come del resto la maggior parte dei suoi
coetanei, una cattiva democrazia (e la nostra è proprio cattiva) essere sempre
preferibile a una buona dittatura (come dittatura, quella mussoliniana era
certamente migliore di quella hitleriana); meglio non avere una politica estera
che averne una aggressiva, bellicosa e destinata alla catastrofe; dieci partiti
rissosi piú tollerabili di uno solo «graniticamente» unito sotto la guida
infallibile del suo capo; la società corporativa ma libera essere meno
insopportabile che lo stato corporativo e via enumerando. Ma capisco bene
che queste osservazioni non valgono per i piú giovani che il fascismo non
hanno conosciuto e conoscono soltanto questa democrazia men che mediocre,
e non sono altrettanto disposti ad accettare l’argomento del minor male. I piú
giovani, dico, che hanno conosciuto al contrario la stagione esaltante se pure
ingannevole del ’68, e non si dànno pace che la festa sia finita nel banale, e
purtroppo anche nel tragico, quotidiano. Si potrebbe forse fare un tentativo di
spiegare perché quella stagione felice sia finita cosí male: grande movimento
in superficie, nelle università, anche nelle scuole, arrivato in qualche fabbrica,
nelle città. Ma nel profondo e nel resto del paese? Che cosa era realmente
mutato nella società reale, quella che non si vede perché non compare sulle
prime pagine dei giornali, nella società «sommersa», quella di coloro che
hanno continuato a votare per la democrazia cristiana, come se nulla fosse
accaduto, o di coloro che hanno dato qualche voto in piú ai comunisti nel
1975 e nel 1976, e poi in parte glielo hanno ritolto, o di coloro che dedicano
la maggior parte delle ore di svago a commentare le partite di calcio della
domenica, o che leggono, e hanno continuato a leggere, fumetti e fumettoni
anziché i «Quaderni piacentini»? Era mutata? O non era rimasta sempre la
stessa, e se si andava mutando lentamente era perché mutava la società in cui
era immersa senza saperlo, e non perché quattro giovani infiammati e animati
da sincero spirito di giustizia avevano inalberato la bandiera della lotta contro
l’ingiustizia, contro la repressione, contro la società dei consumi, contro i
privilegi, e volevano l’immaginazione anziché l’ottusità al potere?
L’argomento del minor male è, lo capisco, una magra consolazione. E non
è di gran conforto neppure l’argomento che i mutamenti sociali sono lenti,
quasi impercettibili, e bisogna non essere troppo impazienti. Ma almeno
questo secondo serve non dico a consolare i piú giovani dell’impotenza a
modificare lo stato di cose presente, rispetto al quale gli anni in cui
scoppiarono le rivolte giovanili possono ora essere giudicati, almeno nel
nostro paese, anni di vacche grasse e di rapporti politici e umani ancora
decenti (la degradazione del nostro sistema politico deve essere fatta risalire
alla strage di piazza Fontana), ma a spiegare perché dal senso d’impotenza sia
nato il cosiddetto reflusso.
È già stato notato che il reflusso è diventato un recipiente in cui sono state
messe le cose piú diverse 7. E allora mi pare non inutile abbozzarne una
fenomenologia anche perché mi pare l’unico modo di cominciare a capire se
si possa uscirne e come. Tentare una fenomenologia del reflusso significa
distinguere nel fenomeno generale fenomeni diversi che richiedono cure
diverse (posto che si considerino come malattie di cui si dovrebbe guarire).
Mi pare che si possano individuarne almeno tre, che chiamo, in mancanza di
meglio, il distacco dalla politica, la rinuncia alla politica, il rifiuto della
politica.
Il primo trova la sua espressione piú incisiva nella formula: «Non tutto è
politica». Una formula che è l’antitesi netta della onnipervadenza della
politica che fu uno dei grandi motivi ideali e pratici della generazione del ’68.
Tutto sommato, credo che la nuova formula (che è poi vecchissima) non sia
affatto regressiva, e tanto meno reazionaria, e ancor meno qualunquistica. La
politicizzazione integrale della propria vita è la via che conduce allo stato
totale e a quello che Dahrendorf ha chiamato il cittadino totale, per cui la
polis è tutto e il singolo è niente. Nella storia di cui siamo gli eredi diretti lo
stato non è tutto, e in ogni epoca è sempre esistito accanto allo stato un non-
stato sotto forma di società religiosa contrapposta alla società politica, o della
vita contemplativa contrapposta alla vita attiva, o anche soltanto dell’insieme
dei rapporti economici, chiusi nell’ambito della famiglia o aprentisi verso il
mercato, distinti dai rapporti di puro dominio che caratterizzano lo stato. Solo
in momenti straordinari, di rapide e profonde trasformazioni, l’attività
politica assorbe tutte le energie, diventa predominante ed esclusiva, non
consente distrazioni né demarcazioni di sfere. Ma sono momenti di solito di
breve durata, come fu per la mia generazione l’impegno nella Resistenza
(finita la quale molti tornarono alle loro occupazioni abituali che avevano
interrotte ma non cancellate dalla loro mente). Nei momenti in cui l’azione
politica rientra nel proprio ambito, che è quello segnato dalla passione per il
potere, e in cui eccellono le arti del leone e della volpe, l’uomo comune cerca
scampo nella vita privata che viene esaltata come il porto in cui ci si salva
dalle tempeste della storia, e il filosofo scrive: «Queste turbe non m’inducono
né al pianto né al riso, ma piuttosto a filosofare e ad osservare meglio la
natura umana […]. Lascio dunque che ognuno viva a suo talento e chi vuole
morire muoia in santa pace purché a me sia dato di vivere per la verità» 8.
Predicano l’astensione dalla vita politica gli epicurei nel periodo della crisi
delle città greche, i libertini nell’età in cui infuriano le guerre di religione, e
in questi ultimi anni ritorna, con una intensità che era sconosciuta da tempo
alla nostra cultura, l’esaltazione del primato della vita spirituale, o dei
principî morali rispetto alla pura politica, nei dissidenti sovietici come
Solženicyn o Zinov’ev (per citare due scrittori che pur si trovano
culturalmente agli antipodi). Resta immutato nei secoli il monito che si deve
dare a Cesare quel che è di Cesare purché sia concesso di dare a Dio quel che
è di Dio. L’incapacità di distinguere una sfera dall’altra, la concentrazione di
tutte le proprie energie in una delle sfere soltanto è propria del fanatico (solo
in rari casi, del genio). Al contrario, la vita della gente comune si svolge nella
maggior parte dei casi in spazi diversi che stanno al di fuori dello spazio
occupato dalla politica, e che la politica lambisce ma non ricopre mai del
tutto, e quando li ricopre è segno che l’individuo è diventato l’ingranaggio di
una macchina di cui non sa bene chi sia il guidatore e dove lo stia
conducendo.
Il secondo atteggiamento, quello della rinuncia, può essere riassunto in
un’altra formula: «La politica non è di tutti» 9. La differenza fra le due
situazioni è abbastanza chiara e non richiede un particolare commento. La
prima riguarda i limiti dell’attività politica, la seconda i limiti dei soggetti che
sono chiamati a partecipare a questa attività. Si può immaginare una
situazione in cui la politica è tutto ma non è di tutti, come quella dello stato
totale, o all’estremo opposto una situazione in cui la politica non è tutto ma è
di tutti, corrispondente allo stato democratico e insieme liberale. Tra questi
due estremi, si dànno la situazione in cui la politica non è tutto e non è di
tutti, esemplificata dagli stati oligarchici del passato (e anche, pur camuffati
sotto le mentite spoglie di stati democratici, del presente) e quella in cui la
politica è tutto ed è di tutti, e di cui si dà soltanto un modello ideale, mai
realizzato e forse (per fortuna, direi) non realizzabile, la repubblica ideata da
Rousseau nel Contratto sociale (la piú vicina al modello che piú o meno
consapevolmente avevano in mente i contestatori del ’68, salvo i gruppi
ristretti di neo marxisti-leninisti o di vetero-stalinisti).
Entrambe le formule possono essere interpretate come semplici giudizi di
fatto, cioè come mere constatazioni che ognuno di noi registra senza troppo
scaldarsi, imparzialmente, da giudice neutrale. Ma possono anche essere
interpretate come proposte per un’azione o una riforma da fare, come se si
dicesse che tutto è politica, è vero, ma sarebbe bene che non fosse cosí,
oppure che la politica è di tutti, ma sarebbe meglio che non tutti si
affaccendassero in cose che non li riguardano o in cui non sono competenti.
In questa seconda interpretazione, poi, entrambe le formule possono servire a
esprimere, anziché il desiderio che una certa cosa avvenga, il desiderio
contrario: di fatto la politica non è onnipervasiva ma sarebbe bene che lo
fosse, oppure di fatto non tutti si occupano di politica ma la società ideale è
quella in cui tutti sono a egual titolo e con eguale impegno cittadini. In
sostanza quando dico «non tutto è politica», posso voler dire due cose
diverse: a) l’esperienza storica dimostra che la politica è una sola delle
attività fondamentali dell’uomo; b) è migliore la società in cui la politica non
pervade tutta la vita dell’uomo. Analogamente quando dico «la politica non è
di tutti», posso voler dire: a) che la politica sia fatta da pochi è una realtà
storica che non ha avuto smentite, anche nelle società cosiddette
democratiche; b) migliore è la società in cui esiste una certa divisione del
lavoro e la maggior parte delle persone sono libere dall’impegno quotidiano
di occuparsi degli affari pubblici. Di questa formula interpretata come un
giudizio di fatto si sono date storicamente almeno due versioni diverse: una
conservatrice, la teoria delle élites, una rivoluzionaria, la teoria del partito-
avanguardia di classe. Ma indipendentemente dalle teorie che spesso sono
cariche di presupposti ideologici (e sono, come avrebbe detto Pareto, teorie
pseudo-scientifiche, o mere «derivazioni»), anche all’uomo della strada non
sfugge l’esistenza del «palazzo» in cui gli ammessi ai lavori (o ai banchetti)
sono pochi, e gli altri, nella migliore delle ipotesi, stanno a guardare, quando
addirittura il palazzo è in tutto in parte, come i castelli delle favole, invisibile.
Infine, intesa come una proposta positiva, cioè come la prescrizione di un
comportamento desiderabile, la formula è una tipica espressione
dell’atteggiamento di disprezzo nei riguardi del volgo, della plebe, della
«canaille», proprio delle oligarchie di tutti i tempi; e oggi anche dei gruppi
tecnocratici, per i quali la contrapposizione non è piú fra saggi e stolti, ma fra
competenti e incompetenti (ove il criterio di distinzione non è piú il possesso
della saggezza ma la conoscenza scientifica). Come prescrizione da
condannare, invece, la stessa formula è l’espressione tipica del credo
democratico, della fiducia nella partecipazione popolare, dell’esaltazione del
potere dal basso contrapposto al potere gerarchico, dell’autonomia
contrapposta all’eteronomia, della convinzione che ciascuno sia il migliore
giudice dei propri interessi, della condanna di ogni forma di delega.
Il terzo atteggiamento, che ho chiamato del rifiuto della politica, è piú
esclusivo dei primi due, ed è forse quello che per il suo radicalismo
caratterizza meglio il fenomeno del reflusso. Ho appena detto che le prime
due formule possono essere anche interpretate come giudizi di fatto.
Quest’ultima invece implica sempre un giudizio di valore sulla politica.
Nell’ambito di questo atteggiamento, se mai, la distinzione da fare, per
completare questa rapida fenomenologia, è fra due diversi modi, l’uno piú
rozzo, l’altro piú nobile, di condannare la politica. Il primo, prevalentemente
egoistico, particolaristico, economicistico, è proprio del qualunquismo
piccolo-borghese, secondo cui saggio è colui che bada al proprio
«particulare» e chi si affaccenda nella politica è uno che vi trova il suo
tornaconto, e non vi sono ideali, e gli ideali sbandierati sono menzogne
perché gli uomini si muovono soltanto perché hanno degli interessi, piú
grandi o piú piccoli, secondo le condizioni e le ambizioni, e ognuno deve
coltivare i propri difendendoli dal cosiddetto interesse pubblico che quasi
sempre è l’interesse privato di pochi. L’altro, etico-religioso, sempre presente
nella nostra tradizione filosofica e religiosa, è proprio di colui che non riesce
a vedere nella politica altro che il «volto demoniaco del potere» (ben piú
tragico del volto ciarlatanesco che allontana i qualunquisti), considera la
politica come il luogo dove domina incontrastata la volontà di potenza, ed è
giusto ciò che conviene al piú forte, e il solo modo riconosciuto di risolvere i
conflitti è la violenza, e dove, per giudicare chi ha ragione e chi ha torto, non
vi è altro tribunale che la storia, la quale ha sempre dato ragione a chi vince,
sí che gli ideali sono soltanto un mezzo per adescare le masse credule quando
è in gioco la conquista del potere e conquistatolo vengono immancabilmente
traditi. Di questi due atteggiamenti l’uno è forse troppo miope; l’altro, troppo
presbite. Dall’uno nasce l’idea di una società che possa sopravvivere con uno
stato ridotto ai minimi termini, che non abbia altro interesse pubblico che
quello di fare in modo che ciascuno possa perseguire piú liberamente
possibile i propri interessi privati. Dall’altro nasce l’ideale della società di
dotti, della repubblica dei saggi o dei filosofi, dello stato che diventa chiesa,
del regno dei fini, in cui le leggi morali liberamente osservate sostituiscono
totalmente le leggi giuridiche imposte con la forza. Due utopie, se si vuole,
ma talmente conformi a stati d’animo reali e continuamente risorgenti che
non possiamo fare a meno di prenderle sul serio se non altro come rivelazione
di una insoddisfazione permanente nei riguardi della realtà politica, di una
insoddisfazione che insorge, piú o meno intensa secondo i tempi e gli umori,
in ciascuno di noi.
Naturalmente questa fenomenologia del reflusso può spiegare tante cose, e
farlo apparire meno eccezionale di come appare a coloro che in una breve
stagione della loro vita hanno creduto sinceramente all’impegno totale, ma
non offre alcuna via d’uscita a chi assuma un atteggiamento di distacco o di
rinuncia o di rifiuto non rispetto alla politica in generale, ma a questa nostra
politica, e crede che vi sia oltre il modo tradizionale, di fronte al quale
possono anche valere gli atteggiamenti descritti, un modo nuovo di fare
politica, ed oltre alle concezioni negative della politica, anche concezioni
positive, quando la politica sia intesa come l’attività rivolta non all’interesse
della propria parte ma al bene comune, non soltanto al vivere, ma, come già
diceva Aristotele, al vivere bene.
Ma poi vi sono queste vie d’uscita? Nel questionario che ci è stato
sottoposto 10 si accenna verso la fine a nuove forme di «pratica politica»,
come la disobbedienza civile, l’autodeterminazione, il veto. Affinché abbiano
maggior rilievo vengono presentate come «diritti», e si parla infatti di «diritto
alla disobbedienza civile», di diritto all’autodeterminazione», di «diritto di
veto». Ma si tratta davvero di diritti? Solo per l’autodeterminazione si può
parlare correttamente di diritto se la s’intende sotto specie del diritto
d’associazione previsto dall’art. 18 della costituzione. Ma con
l’associazionismo nelle sue piú diverse forme si possono, come si è detto,
smuovere le acque ma non scatenare la tempesta. Quanto al diritto alla
disobbedienza civile, esso non esiste, anzi esiste ben chiaro il dovere opposto,
stabilito dall’art. 54, di «osservare la costituzione e le leggi». Lo stesso si
deve dire del diritto di veto, se lo s’intende letteralmente come il diritto
d’impedire una deliberazione collettiva con un solo voto contrario, giacché in
un sistema democratico vale sovrana la regola della maggioranza e non quella
dell’unanimità 11. Il che non esclude che tanto la disobbedienza civile quanto
il veto possano esistere in determinate circostanze come forme specifiche di
potere di fatto: rispetto alla disobbedienza civile, per fare un esempio, quando
il numero di coloro che si rifiutano di ottemperare a un ordine dell’autorità,
sia pure una legge del parlamento, è tale da rendere la repressione
praticamente impossibile; nel caso del veto, quando un voto solo o anche di
un solo gruppo è determinante per formare una maggioranza, il che accade
ogni giorno sotto i nostri occhi nelle coalizioni della democrazia cristiana coi
partiti minori che hanno un peso determinante nel fare di una maggioranza
relativa una maggioranza assoluta 12. Ma proprio perché si tratta di poteri di
fatto hanno bisogno o di molta forza o di circostanze eccezionali
particolarmente favorevoli. Non possono essere invocati come s’invocano i
diritti in qualsiasi circostanza in cui si ritenga siano stati violati. Il presentarli
come diritti è ingannevole perché fa credere che siano, come tutti gli altri
diritti, garantiti, e invece garantiti non sono, e chi si fida rischia di andare in
galera. Ingannevole e pericoloso, perché può sviare forze indispensabili alla
battaglia politica in corso verso soluzioni sbagliate e impraticabili. Non c’è
dubbio che i rapporti di diritto possono essere modificati con la
modificazione dei rapporti di forza. Ma proprio per questo occorre rendersi
conto che di rapporti di forza si tratta e non di un ricorso a diritti garantiti, e
che per modificare i rapporti di forza occorre, avrebbe detto il signor de la
Palisse, averne la forza. Non discuto se questa forza ci sia, anche se è difficile
credervi. Dico solo che non si può scambiare per diritto una serie di fatti,
anzi, il desiderio che certi fatti avvengano.
Concludo: ho già detto che restando nei limiti delle regole del gioco le vie
possibili sono quelle che sono, e i passi su queste vie prevedibili, quasi
obbligati. E l’uscir fuori dalle regole del gioco, posto che sia facile, e si è
visto che non è, non credo sia desiderabile, perché, una volta rotta la
principale di queste regole, che è quella delle elezioni periodiche, non si sa
dove si andrà a finire. Personalmente credo si andrebbe a finire molto male.
Non è qui il caso di rievocare una vecchia storia: il movimento operaio
nacque con l’idea che la democrazia fosse una conquista borghese e fosse
necessario un nuovo modo di fare politica, poi a poco a poco non solo ha
accolto ma ha addirittura consolidato attraverso il suffragio universale la
democrazia rappresentativa. Ora nell’ambito di questa democrazia
rappresentativa io non vedo per il nostro paese nel prossimo futuro altra
soluzione che l’alternativa di sinistra (che non è la fumosa «alternativa
democratica» di cui parlano i comunisti). Tutto il resto sta fra il castello in
aria e l’agitazione per l’agitazione, destinata se mai ad accrescere, a breve e
lunga scadenza, le frustrazioni. È poco. Ma è già cosí incerto questo poco che
il cercare altro significa mettersi ancora una volta sulla strada dell’aspettative
destinate ad andare deluse.
La democrazia e il potere invisibile

In uno scritto di alcuni anni fa mi sono occupato dei «paradossi» della


democrazia, cioè delle difficoltà oggettive in cui si viene a trovare una
corretta applicazione del metodo democratico proprio nelle società in cui
continua a crescere la richiesta di democrazia 1. Per chi considera la
democrazia come l’ideale del «buon governo» (nel senso classico della
parola, cioè nel senso che riesce meglio di ogni altro a realizzare il bene
comune), l’altro tema oggetto di continuo dibattito è quello che si potrebbe
chiamare degli «insuccessi» della democrazia. Gran parte di ciò che oggi si
scrive sulla democrazia può essere fatto rientrare nella denuncia, ora accorata
ora trionfante, di questi insuccessi. Vi rientra il tema ormai classico della
teoria delle élites, e quello ancora piú classico del divario tra democrazia
formale e democrazia sostanziale. Vi rientra, infine, il tema
dell’ingovernabilità, che è emerso in questi ultimi anni. D’altra parte, non mi
pare che abbia ancora avuto la necessaria attenzione degli scrittori politici –
come pur meriterebbe – il tema, su cui esercito questo primo scandaglio, del
«potere invisibile».

Il governo del potere pubblico in pubblico.

Uno dei luoghi comuni di tutti i vecchi e nuovi discorsi sulla democrazia
consiste nell’affermare che essa è il governo del «potere visibile». Che
appartenga alla «natura della democrazia» che «nulla possa rimanere
confinato nello spazio del mistero» è una frase che ci accade di leggere, con
poche varianti, tutti i giorni 2. Con un apparente bisticcio si può definire il
governo della democrazia come il governo del potere pubblico in pubblico. Il
bisticcio è solo apparente perché «pubblico» ha due significati secondoché
venga contrapposto a «privato», come nella classica distinzione tra ius
publicum e ius privatum, trasmessaci dai giuristi romani, oppure a «segreto»,
nel qual caso ha il significato non di appartenente alla «cosa pubblica» o allo
«stato», ma di «manifesto», «palese», per l’appunto «visibile». Proprio
perché i due significati non coincidono, uno spettacolo pubblico può
benissimo essere un affare privato, e una scuola privata (nel senso che non
appartiene allo stato) non può sottrarsi alla pubblicità dei suoi atti. Cosí, nulla
toglie al carattere privato del potere del padre di famiglia, secondo la
distinzione fra diritto privato e diritto pubblico, la doverosa pubblicità di
molti atti della sua gestione, e nulla toglie al carattere pubblico del potere di
un sovrano autocratico il fatto che questo potere sia esercitato in piú
circostanze nel massimo segreto.
Come regime del potere visibile la democrazia ci fa subito venire alla
mente l’immagine, tramandataci dagli scrittori politici di tutti i tempi che si
sono richiamati al grande esempio dell’Atene di Pericle, dell’«agorà», o
dell’«ecclesia», cioè all’adunanza di tutti i cittadini in luogo pubblico allo
scopo di fare e ascoltare proposte, denunciare abusi o pronunciare accuse, e
decidere per alzata di mano o mediante pezzi di coccio dopo aver ascoltato
gli argomenti pro e contro presentati dagli oratori. Quando il popolo era
adunato, scrive il Glotz, l’araldo imprecava contro chiunque cercasse
d’ingannare il popolo, e perché i demagoghi non abusassero delle loro arti
oratorie l’assemblea restava in ogni momento sotto lo «sguardo» (si noti
questo riferimento all’atto del «vedere») del Dio. I magistrati erano sottoposti
ad una sorveglianza continua, e «nove volte all’anno a ogni pritania
dovevano far rinnovare i loro poteri da un voto di fiducia, con votazione per
alzata di mano, e se non l’ottenevano, erano ipso facto rinviati davanti ai
tribunali» 3. Non è senza ragione che l’assemblea sia stata spesso paragonata
a un teatro o a uno stadio, cioè a uno spettacolo pubblico, dove appunto vi
sono degli spettatori chiamati ad assistere ad un’azione scenica che si svolge
secondo regole prestabilite e si conclude con un giudizio. In un passo delle
Leggi, in cui parla del tempo in cui il popolo era sottoposto alle leggi, e
adduce ad esempio il rispetto delle leggi della musica, Platone racconta come
a poco a poco per opera di poeti trascinati «da un entusiasmo da baccanti»
fosse stata introdotta una deplorevole confusione tra i vari modi musicali e
ingenerata nel volgo la noncuranza delle leggi musicali, sí che «i pubblici
teatrali da muti divennero loquaci, quasiché intendessero ciò che in arte è
bello oppure no; e invece di un’aristocrazia in fatto di musica si è avuta una
miserabile teatrocrazia» 4. Subito dopo ridefinisce questo termine di nuovo
conio «teatrocrazia» come «democrazia in fatto di musica», interpretandola
come l’effetto della pretesa del volgo di poter parlare di tutto e di non
riconoscere piú alcuna legge. Platone è uno scrittore antidemocratico.
L’equiparazione fra il governo del popolo e il governo del pubblico in teatro
(con la conseguente contrapposizione fra governo del pubblico e governo dei
migliori) gli serve per esprimere ancora una volta la propria condanna della
democrazia intesa come dominio della licenza o della sregolatezza. Ma
l’assimilazione del «demos» al pubblico di un teatro va ben al di là del
giudizio di valore che vi è connesso nel brano platonico. 5
Quale sia stata la forza suggestiva della democrazia antica nell’età della
rivoluzione francese è ben noto. Non importa qui sapere se la realtà fosse
conforme al modello o se sia stata nei secoli trasfigurata in un ideale
normativo. Il governo democratico resta nel tempo, e ancor piú intensamente
nei momenti di ribollimento e di attesa del novus ordo, come il modello
ideale del governo pubblico in pubblico. Tra le innumerevoli opere del tempo
della rivoluzione, traggo questa citazione esemplare dal Catechismo
repubblicano di Michele Natale (il vescovo di Vico, giustiziato a Napoli il 20
agosto 1799):

Vi è niente di segreto nel Governo Democratico? Tutte le operazioni dei


governanti devono essere note al Popolo Sovrano, eccetto qualche misura
di sicurezza pubblica, che gli si deve far conoscere, quando il pericolo è
cessato 6.

Questo brano è esemplare perché enuncia in pochi tratti uno dei principî
fondamentali dello stato costituzionale: la pubblicità è la regola, il segreto
l’eccezione, e a ogni modo è un’eccezione che non deve far venire meno la
regola, giacché la segretezza è giustificata, non diversamente da tutte le
misure eccezionali (quelle, tanto per intenderci, che poteva prendere il
dittatore romano), soltanto se è limitata nel tempo 7.
Che tutte le decisioni e piú in generale gli atti dei governanti debbano
essere noti al popolo sovrano è sempre stato considerato uno dei cardini del
regime democratico, definito come il governo diretto del popolo o controllato
dal popolo (e come potrebbe essere controllato se si tenesse nascosto?) Anche
quando l’ideale della democrazia diretta viene abbandonato come
anacronistico con la nascita del grande stato territoriale moderno (ma anche il
piccolo stato territoriale non è piú uno stato-città) e viene sostituito
dall’ideale della democrazia rappresentativa, già perfettamente delineato,
proprio in polemica con la democrazia degli antichi, in una lettera di Madison
ai suoi interlocutori 8, il carattere pubblico del potere, inteso come non
segreto, come aperto al «pubblico», rimane uno dei criteri fondamentali per
contraddistinguere lo stato costituzionale rispetto allo stato assoluto, e quindi
per contrassegnare la nascita o la rinascita del potere pubblico in pubblico. In
un brano della sua Verfassungslehre, Carl Schmitt coglie bene, forse al di là
delle sue intenzioni, e a ogni modo non nello stesso contesto in cui si
svolgono queste mie osservazioni, il nesso tra principio di rappresentanza e
pubblicità del potere, sino a intendere la rappresentanza come una forma di
rappresentazione, cioè come un modo di presentare, di far presente, di
rendere visibile, ciò che altrimenti resterebbe nascosto. Val la pena citare
almeno due passi:

La rappresentanza può aver luogo soltanto nella sfera della pubblicità.


Non c’è alcuna rappresentanza che si svolga in segreto o a quattr’occhi…
Un parlamento ha un carattere rappresentativo solo in quanto si crede che
la sua attività propria sia pubblica. Sedute segrete, accordi e decisioni
segrete di qualsivoglia comitato possono essere molto significative e
importanti, ma non possono mai avere un carattere rappresentativo 9.

Il secondo passo è rispetto al nostro tema ancora piú esplicito:

Rappresentare significa rendere visibile e rendere presente un essere


invisibile mediante un essere pubblicamente presente. La dialettica del
concetto sta in ciò che l’invisibile viene presupposto come assente e
contemporaneamente reso presente 10.

Accanto e oltre al tema della rappresentanza, la teoria del governo


democratico ha sviluppato un altro tema strettamente connesso a quello del
potere visibile: il tema del decentramento inteso come rivalutazione della
rilevanza politica della periferia rispetto al centro. Si può interpretare l’ideale
del governo locale come un ideale ispirato al principio secondo cui il potere è
tanto piú visibile quanto piú è vicino. Di fatto la visibilità non dipende
soltanto dal presentarsi in pubblico di chi è investito del potere, ma anche
dalla vicinanza spaziale fra il governante e il governato. Anche se le
comunicazioni di massa hanno accorciato le distanze tra l’eligendo o l’eletto
e i suoi elettori, la pubblicità del parlamento nazionale è indiretta,
effettuandosi soprattutto attraverso la stampa, la pubblicazione degli atti
parlamentari, o delle leggi e altri provvedimenti nella «Gazzetta ufficiale». La
pubblicità del governo di un comune è piú diretta, ed è piú diretta proprio
perché la visibilità degli amministratori e delle loro decisioni è maggiore. O
per lo meno, uno degli argomenti di cui si sono sempre serviti i difensori del
governo locale, l’argomento della restrizione e moltiplicazione dei centri di
potere, è stata la maggiore possibilità offerta al cittadino di gettare il proprio
sguardo negli affari che lo concernono, e di lasciare il minimo spazio al
potere invisibile.
Alcuni anni or sono, in un libro molto noto e discusso, Habermas ha
raccontato la storia della trasformazione dello stato moderno mostrando il
graduale emergere di quella che egli ha chiamato «la sfera privata del
pubblico» o, detto altrimenti, la rilevanza pubblica della sfera privata o
ancora della cosiddetta opinione pubblica che pretende di discutere e criticare
gli atti del potere pubblico, ed esige per questo, e non può non esigere, la
pubblicità dei dibattiti, tanto dei dibattiti propriamente politici quanto di
quelli giudiziari 11. Si capisce che la maggiore o minore rilevanza
dell’opinione pubblica come opinione relativa agli atti pubblici, cioè propri
del potere pubblico che è per eccellenza il potere esercitato dai supremi
organi decisionali dello stato, della «res publica», dipende dalla maggiore o
minore offerta al pubblico, intesa proprio come visibilità, conoscibilità,
accessibilità, e quindi controllabilità, degli atti di chi detiene il supremo
potere. La pubblicità così intesa è una categoria tipicamente illuministica in
quanto rappresenta bene uno degli aspetti della battaglia di chi si considera
chiamato a sconfiggere il regno delle tenebre: dovunque abbia esteso il
proprio dominio, la metafora della luce e del rischiaramento (della
Aufklärung o dell’Enlightment) ben si addice alla rappresentazione del
contrasto fra potere visibile e potere invisibile 12. In un brano sul «mito solare
della rivoluzione» Starobinski ricorda che Fichte, partigiano della
rivoluzione, aveva datato da Heliopolis, «l’ultimo anno dell’antico
oscurantismo», il discorso sulla Rivendicazione della libertà di pensiero dai
principi dell’Europa che l’hanno sinora calpestata (1793) 13.
Chi piú di ogni altro ha contribuito a chiarire il nesso tra opinione pubblica
e pubblicità del potere è stato Kant, che può essere considerato a buon diritto
come il punto di partenza di ogni discorso sulla necessità della visibilità del
potere, una necessità che è per Kant non solo politica ma morale. Nel famoso
saggio sull’illuminismo Kant afferma risolutamente che l’illuminismo
richiede «la piú inoffensiva di tutte le libertà, quella cioè di fare uso pubblico
della propria ragione in tutti i campi». A questa affermazione fa seguire il
commento: «Il pubblico uso della propria ragione deve essere libero in ogni
tempo, ed esso solo può attuare l’illuminismo fra gli uomini», ove per
«pubblico uso della propria ragione» s’intenda «l’uso che uno ne fa come
dotto davanti all’intero pubblico dei lettori». Il commento si accompagna,
com’è noto, all’elogio di Federico II, il quale ha favorito la libertà religiosa e
la libertà di pensiero, intesa quest’ultima come l’autorizzazione ai sudditi «di
far uso della loro ragione» e di «esporre pubblicamente al mondo le loro idee
sopra una migliore costituzione, criticando liberamente quella esistente» 14.
Naturalmente l’uso pubblico della propria ragione esige la pubblicità degli
atti del sovrano. Proprio su questo punto il pensiero di Kant è molto esplicito
e merita di essere messo in evidenza, anche per la sua attualità, piú di quel
che sia stato fatto sinora pur dai critici piú avveduti. Nella seconda
Appendice alla Pace perpetua, intitolata Dell’accordo della politica con la
morale secondo il concetto trascendentale del diritto pubblico, Kant
considera «concetto trascendentale del diritto pubblico» il seguente principio:
«Tutte le azioni relative al diritto di altri uomini, la cui massima non è
suscettibile di pubblicità, sono ingiuste» 15. Qual è il significato di questo
principio? In linea generale si può rispondere che una massima non
suscettibile di diventare pubblica è una massima che, se mai fosse resa
pubblica, susciterebbe tale reazione nel pubblico da rendere impossibile la
sua attuazione. Le applicazioni che Kant ne fa, con due esempi illuminanti, al
diritto interno e al diritto internazionale, chiariscono meglio di ogni altro
commento il problema. Rispetto al diritto interno egli adduce l’esempio del
diritto di resistenza; rispetto al diritto internazionale, del diritto del sovrano
d’infrangere i patti stabiliti con altri sovrani. E argomenta in questo modo.
Nel primo caso «l’ingiustizia della ribellione si rende chiara da questo: che la
massima di essa, qualora fosse pubblicamente conosciuta, renderebbe
impossibile il proprio scopo. Perciò dovrebbe essere tenuta necessariamente
segreta» 16. E infatti, quale cittadino, nel momento stesso in cui accetta il
pactum subjectionis, potrebbe dichiarare pubblicamente che si riserva il
diritto di non osservarlo? E quale valore potrebbe avere un simile patto
qualora fosse riconosciuto questo diritto ai contraenti? Nel secondo caso,
analogamente, che cosa accadrebbe se nell’atto stesso di stabilire un trattato
con un altro stato, lo stato contraente dichiarasse pubblicamente di non
ritenersi vincolato agli obblighi derivanti dal patto? «Accadrebbe
naturalmente – risponde Kant – che ognuno lo sfuggirebbe oppure farebbe
lega con altri stati per resistere alle sue pretese», e di conseguenza «la politica
con tutte le sue astuzie verrebbe meno al suo scopo, ragion per cui quella
massima deve considerarsi ingiusta» 17.
Sulla validità di questo principio come criterio per distinguere il buon
governo dal mal governo, credo di non aver bisogno d’insistere. Leggendo il
giornale, che ci reca ogni mattina notizia degli scandali pubblici, di cui ha un
non invidiabile primato il nostro paese, ciascuno di noi può aggiungere
esempi a volontà e trarre conferma della bontà del principio. Che cosa è che
costituisce uno scandalo pubblico? O, detto altrimenti, che cosa è che suscita
scandalo nel pubblico? E qual è il momento in cui nasce lo scandalo? Il
momento in cui nasce lo scandalo è il momento in cui viene reso pubblico un
atto o una serie di atti che sino allora erano stati tenuti segreti o nascosti, in
quanto non potevano essere resi pubblici perché, se resi pubblici, quell’atto o
quella serie di atti non avrebbero potuto essere compiuti. Si pensi alle varie
forme che può assumere la pubblica corruzione, il peculato, la malversazione,
la concussione, l’interesse privato in atti di ufficio e via enumerando, tanto
per fare esempi banali, roba di tutti i giorni. Quale pubblico ufficiale potrebbe
dichiarare in pubblico nel momento in cui prende possesso del suo ufficio che
si approprierà di denaro pubblico (peculato) o di denaro non appartenente alla
pubblica amministrazione di cui egli ha il possesso per ragione del suo ufficio
(malversazione), oppure costringerà taluno a dargli del denaro abusando della
sua qualità o delle sue funzioni (concussione) o si servirà del suo ufficio per
procurarsi vantaggi personali (interesse privato in atti di ufficio)? È evidente
che simili dichiarazioni renderebbero impossibile l’azione dichiarata perché
nessuna pubblica amministrazione affiderebbe un ufficio a chi la facesse.
Questa è la ragione per cui simili azioni debbono essere svolte in segreto, e,
una volta rese pubbliche, suscitano quel turbamento dell’opinione pubblica
che si chiama, per l’appunto, «scandalo». Solo il tiranno platonico può
compiere pubblicamente anche quegli atti immondi che il privato cittadino o
compie di nascosto o avendoli repressi si abbandona a compierli soltanto in
sogno, come violare la propria madre. Il criterio della pubblicità per
distinguere il giusto dall’ingiusto, il lecito dall’illecito, non vale per chi, come
il tiranno, pubblico e privato coincidono in quanto gli affari dello stato sono i
suoi affari personali e viceversa 18.

Autocrazia e «arcana imperii».

L’importanza data alla pubblicità del potere è un aspetto della polemica


illuministica contro lo stato assoluto, piú specificamente contro le varie
immagini del sovrano padre o padrone, del monarca di diritto divino, o
dell’hobbesiano Dio terreno. Il padre che comanda a figli minorenni, il
padrone che comanda a sudditi schiavi, il monarca che riceve da Dio il diritto
di comandare, il sovrano che è equiparato a un Dio terreno, non hanno alcun
obbligo di rivelare ai destinatari dei loro comandi, che non costituiscono un
«pubblico», il segreto delle loro decisioni. Tasso fa dire a Torrismondo: «I
segreti de’ regi al folle volgo | ben commessi non sono» 19. Anzi, in base al
principio «salus rei publicae suprema lex» il sovrano per diritto divino o per
diritto di natura o per diritto di conquista ha il dovere di tener celati quanto
piú gli è possibile i suoi disegni. A immagine e somiglianza del Dio nascosto,
il sovrano è tanto piú potente, e quindi tanto piú adempie alla sua funzione di
governare sudditi indotti e indocili, quanto meglio riesce a vedere quello che
fanno i suoi sudditi senza farsi vedere. L’ideale del sovrano equiparato al Dio
terreno è quello di essere, al pari di Dio, l’onniveggente invisibile. Il rapporto
politico, cioè il rapporto fra governante e governato, può essere raffigurato
come un rapporto di scambio, un sinallagma, direbbe un giurista, in cui il
governante presta protezione in cambio di obbedienza. Ora chi protegge ha
bisogno di avere mille occhi come quelli di Argo, chi obbedisce non ha
bisogno di vedere alcunché. Tanto è oculata la protezione altrettanto cieca
l’obbedienza.
Negli scrittori politici che con le loro teorie della ragion di stato
accompagnano la formazione dello stato moderno, uno dei temi ricorrenti è il
tema degli arcana imperii. Si tratta di un tema vastissimo, sul quale mi limito
a qualche rapida notazione utile allo scopo 20. L’autore del piú noto scritto
sull’argomento, De arcanis rerum publicarum (1605), il Clapmar, definisce
gli arcana imperii: «Intimae et occultae rationes sive consilia eorum qui in
republica principatum obtinent». Il loro scopo è duplice: conservare lo stato
in quanto tale e conservare la forma di governo esistente (ovvero impedire
che una monarchia degeneri in un’aristocrazia, un’aristocrazia in una
democrazia, e cosí di seguito, secondo la natura delle varie «mutazioni»,
illustrate da Aristotele nel quinto libro della Politica). L’autore chiama i
primi «arcana imperii», i secondi «arcana dominationis» 21. Gli uni e gli altri
appartengono al genere delle «simulationes», ancorché «honestae et licitae».
Il machiavellico Gabriel Naudé, nelle sue Considérations politiques sur les
coups d’État (1639) scrive: «Non vi è nessun principe cosí debole e privo di
senno da essere scriteriato al punto di rimettere al giudizio del pubblico ciò
che a mala pena rimane segreto se confidato all’orecchio di un ministro o di
un favorito» 22. Già da queste citazioni si vede che nella categoria degli
arcana rientrano due fenomeni diversi se pure strettamente congiunti: il
fenomeno del potere occulto o che si occulta e quello del potere che occulta,
cioè che si nasconde nascondendo. Il primo comprende il tema classico del
segreto di stato, il secondo comprende il tema altrettanto classico della
menzogna lecita e utile (lecita perché utile) che risale nientemeno a Platone.
Nello stato autocratico il segreto di stato non è l’eccezione ma la regola: le
grandi decisioni politiche debbono essere prese al riparo degli sguardi
indiscreti di un qualsiasi pubblico. Il piú alto grado del potere pubblico, del
potere cioè di prendere decisioni vincolanti per tutti i sudditi, coincide con la
massima concentrazione della sfera privata del principe. In uno dei testi
considerati oggi fra i piú autorevoli per la ricostruzione del pensiero politico
francese al tempo della monarchia assoluta, La monarchie de France (1519)
di Claude de Seyssel, si legge che «aussi faut avoir regard de ne
communiquer les choses qu’il est requis être secrètes, en trop grosse
assemblée. Car il est presque impossible que ce qui vient à connaissance de
plusieurs gens ne soit publié» 23. Il re, secondo l’autore, ha bisogno di servirsi
di tre consigli, come Cristo che poteva contare su tre cerchie di seguaci, i
settantadue discepoli, i dodici apostoli, e i tre piú fidati, san Pietro, san
Giovanni e san Giacomo. Di questi tre consigli l’ultimo è il Consiglio
segreto, composto di non piú di tre o quattro persone scelte tra «les plus sages
et expérimentés», con le quali il principe tratta le questioni piú importanti
prima di sottoporle al Consiglio ordinario, e discute l’opinione di questo
consiglio quando ritiene che non sia stata la piú opportuna, sino a non
eseguirla ed a eseguire al contrario la propria deliberazione «sans leur en dire
riens, jusques à ce qu’elle soit mise à effet» 24. Tra le ragioni che soccorrono
a favore della segretezza, due sono prevalenti e ricorrenti: la necessità della
rapidità di ogni decisione che riguardi gl’interessi supremi dello stato, e il
disprezzo del volgo, considerato un oggetto passivo del potere, dominato
com’è da forti passioni che gl’impediscono di farsi un’idea razionale del bene
comune e lo rendono facile preda dei demagoghi. Beninteso, quando parlo
del potere occulto dell’autocrate non mi riferisco al suo aspetto esteriore. Il
principe, quanto piú è assoluto, tanto piú deve apparire all’esterno con segni
inconfondibili della sua potenza: la reggia in mezzo alla città, la corona, lo
scettro e le altre insegne regali, la magnificenza delle vesti, il corteggio dei
nobili, la scorta degli armati, l’ostensione di simboli in senso proprio
«vistosi», gli archi di trionfo al suo passaggio, le cerimonie solenni per
rendere pubblici i principali momenti della sua vita privata, nozze, nascite e
morti (in singolare contrasto con la segretezza degli atti pubblici). Alla
visibilità luminosa, quasi accecante, dell’attore, necessaria per infondere un
sentimento di rispetto e di timor riverenziale verso il padrone della vita e
della morte dei propri sudditi, deve far riscontro l’opacità dell’azione
necessaria per garantirne l’incontrollabilità e l’arbitrarietà 25.
Per converso, dove il sommo potere è occulto, tende ad essere occulto
anche il contropotere. Potere invisibile e contropotere invisibile sono due
facce della stessa medaglia. La storia di ogni regime autocratico e la storia
della congiura sono due storie parallele che si richiamano l’una con l’altra.
Dove c’è il potere segreto c’è quasi come suo prodotto naturale l’antipotere
altrettanto segreto sotto forma di congiure, complotti, cospirazioni, colpi di
stato, tramati negli ambulacri del palazzo imperiale, oppure di sedizioni o
rivolte o ribellioni, preparate in luoghi impervi e inaccessibili, lontani dagli
sguardi degli abitanti del palazzo, cosí come il principe agisce il piú possibile
lontano dagli sguardi del volgo. Accanto alla storia degli arcana
dominationis si potrebbe scrivere, con la stessa abbondanza di particolari, la
storia degli arcana seditionis. Il tema è scomparso dai trattati di scienza
politica e diritto pubblico scritti dopo l’avvento dello stato costituzionale
moderno che ha proclamato il principio della pubblicità del potere. Ma non lo
ignoravano gli antichi scrittori sulle pagine dei quali non sarebbe
inopportuno, per ragioni sin troppo evidenti, e dolentemente evidenti, gettare
di nuovo uno sguardo non distratto. Nei Discorsi sulla prima deca
Machiavelli dedica alle congiure uno dei capitoli piú densi e piú lunghi, che
comincia cosí: «Ei non m’è parso da lasciare indietro il ragionare delle
congiure […] perché si vede per quelle molti piú principi avere perduta la
vita e lo stato che per guerra aperta». E continua: «Acciocché dunque i
principi imparino a guardarsi da questi pericoli e che i privati piú
timidamente vi si mettino […] io ne parlerò diffusamente, non lasciando
indietro alcuno caso notabile in documento dell’uno e dell’altro» 26.
Il potere autocratico, ho detto, non solo si nasconde per non far sapere chi
è e dov’è, ma tende anche a nascondere le sue reali intenzioni nel momento in
cui le sue decisioni debbono diventare pubbliche. Tanto il nascondersi quanto
il nascondere sono due strategie abituali dell’occultamento. Quando non puoi
fare a meno di mescolarti col pubblico ti metti la maschera. Negli scrittori
della ragion di stato il tema del «mendacio» è un tema obbligato, cosí com’è
d’obbligo il richiamo alla «nobile menzogna» di Platone o ai «discorsi
sofistici» di Aristotele 27. Diventa communis opinio che chi detiene il potere e
deve continuamente guardarsi da nemici esterni ed interni, ha il diritto di
mentire, piú precisamente di «simulare», cioè di fare apparire quello che non
è, e di «dissimulare», cioè di non fare apparire quello che è. Di rito è il
paragone con il medico che nasconde al malato la gravità della malattia. Ma
altrettanto rituale la condanna del malato che inganna il medico e non
dicendogli la verità sulla gravità del suo male gl’impedisce di curarlo.
Analogamente, se è vero che il principe ha il diritto d’ingannare il suddito, è
altrettanto vero che il suddito non ha il diritto d’ingannare il principe. Il
grande Bodin scrive: «Non bisogna risparmiare né le belle parole né le
promesse: infatti in questo caso Platone e Senofonte permettevano ai
magistrati e ai governanti di mentire, come si fa coi bambini e coi malati.
Cosí faceva il saggio Pericle con gli ateniesi per avviarli sulla strada della
ragione» 28. Grozio dedica un capitolo del suo De iure belli ac pacis
all’argomento De dolis et mendacio nei rapporti internazionali. Questo
capitolo è importante perché contiene un lungo elenco delle opinioni
classiche pro e contro la menzogna pubblica, e una copiosa casistica, tanto
copiosa e sottile che il lettore di oggi vi si smarrisce come in un labirinto in
cui alla fine di una via se ne aprono altre, ciascuna delle quali ne apre altre
ancora, sino a che il viator si perde e non riesce piú né a trovare la via
d’uscita né a tornare indietro.
Questo ideale sommo cui si ispira il potere che pretende di essere a un
tempo onniveggente e invisibile è stato recentemente riscoperto e
mirabilmente descritto da Foucault nell’analisi del Panopticon di Bentham 29:
un insieme di celle separate, racchiudenti ciascuna un detenuto, disposte a
raggiera e terminanti in una torretta, dall’alto della quale il sorvegliante,
simbolo del potere, può vedere ad ogni momento gli atti anche minimi del
sorvegliato. Importante non è che i prigionieri vedano chi li vede: importante
è che sappiano che c’è qualcuno che li vede, o meglio che li può vedere.
Foucault definisce correttamente il Panopticon come una macchina per
dissociare la coppia «vedere-essere visto». Chi vede non è visto, chi non vede
è visto. Così si esprime: «Nell’anello periferico si è totalmente visti, senza
mai vedere; nella torre centrale si vede tutto senza mai essere visti» 30.
Un’altra osservazione interessante: la struttura architettonica del Panopticon
instaura un rapporto asimmetrico fra i due soggetti del rapporto di potere
rispetto all’atto del vedere e del vedersi. È un’osservazione che provoca
un’ulteriore riflessione: i rapporti di potere possono essere simmetrici e
asimmetrici. Idealmente la forma di governo democratico nasce dall’accordo
di ciascuno con tutti gli altri, cioè dal pactum societatis. Ora il contratto
rappresenta il tipo ideale del rapporto simmetrico, fondato com’è sul
principio del do ut des, mentre il tipo ideale del rapporto asimmetrico è
l’ordine del sovrano che instaura un rapporto comando-obbedienza. La
struttura del Panopticon è stata inventata per la prigione modello, ossia per un
tipo d’istituzione sociale fondata sul principio del massimo di coazione e del
minimo di libertà, per quel tipo d’istituzioni, come i manicomi, le caserme e
in parte gli ospedali, che sono state chiamate totali, la cui massima è «Tutto
ciò che non è proibito è obbligatorio», ma può benissimo essere elevato a
modello ideale dello stato autocratico quando venga condotto alla piú alta
perfezione il suo principio (qui uso il termine «principio» nel senso di
Montesquieu), secondo cui il principe è tanto piú capace di farsi ubbidire
quanto piú è onniveggente, ed è tanto piú capace di comandare quanto piú è
invisibile. Considerando la coppia comando-obbedienza come la coppia
caratteristica del rapporto asimmetrico di potere, colui che comanda è tanto
piú terribile quanto piú è nascosto (il suddito sa che chi lo vede c’è ma non sa
esattamente dov’è); colui che deve ubbidire è tanto piú docile quanto piú è
scrutabile e scrutato in ogni suo gesto, atto o parola (il sovrano sa ad ogni
momento dov’è e che cosa fa).
Lo stesso Bentham ha intravisto la possibilità, come Foucault ha messo
bene in rilievo, di estendere il meccanismo del Panopticon ad altre istituzioni,
a tutti gli stabilimenti «in cui, nei limiti di uno spazio che non sia troppo
esteso, è necessario mantenere sotto sorveglianza un certo numero di
persone», giacché «la sua eccellenza consiste nella sua grande forza che è
capace di conferire ad ogni istituzione alla quale venga applicato» 31.
Ritornerò alla fine sull’inciso «nei limiti di uno spazio che non sia troppo
esteso». Ma è ancora da sottolineare a quale grado d’infatuazione per la
creatura sia giunto il suo inventore quando scrive che il Panopticon «è capace
di riformare la morale, preservare la salute, rinvigorire l’industria, diffondere
l’istruzione, alleggerire le cariche pubbliche, stabilizzare l’economia come
sulla roccia, sciogliere, invece di tagliare, il nodo gordiano delle leggi sui
poveri: tutto questo con una semplice idea architettonica» 32. La stessa figura
dell’edificio – in alto il sorvegliante sulla torretta, in basso il sorvegliato nella
cella – suscita, infine, ancora una domanda che è poi la domanda che gli
scrittori politici di tutti i tempi, a cominciare da Platone, hanno posto come
domanda ultima di ogni teoria dello stato: «Chi sorveglia il sorvegliante?»
Qui custodiet custodes? La risposta di rito consiste nel presupporre un
sorvegliante superiore sino a che si arriva necessariamente, perché nelle cose
della pratica il ricorso al processo all’infinito è interdetto, al sorvegliante non
sorvegliato perché non c’è piú alcun sorvegliante superiore al di sopra di lui.
Ma chi è questo sorvegliante non sorvegliato? La domanda è tanto importante
che le varie dottrine politiche si possono classificare in base alla risposta che
le dànno: Dio, l’eroe fondatore di stati (Hegel), il piú forte, il partito
rivoluzionario che ha conquistato il potere, il popolo inteso come l’intera
collettività che si esprime attraverso il voto. Bentham è a modo suo uno
scrittore democratico ed ecco come risolve il problema del sorvegliante
sorvegliato: l’edificio potrà essere facilmente sottoposto a ispezioni continue
non solo da parte di ispettori designati ma anche da parte del pubblico.
Questo espediente rappresenta una fase ulteriore della dissociazione della
coppia «vedere – essere visto». Il prigioniero è il non veggente visibile, il
sorvegliante è il veggente visibile, il popolo chiude la scala in quanto
veggente non visto da altri che da se stesso e quindi, rispetto ad altri,
invisibile. Il veggente invisibile è ancora una volta il sovrano.

Ideale democratico e realtà.

Le osservazioni che precedono hanno mostrato, credo, oltre all’importanza


dell’argomento sinora meno esplorato di quel che meriterebbe, anche la sua
vastità. E non ho parlato di un fenomeno capitale nella storia del potere
segreto, che è il fenomeno dello spionaggio (e, corrispondentemente, poiché
il potere invisibile si combatte con un potere altrettanto invisibile, del
controspionaggio), e piú in generale dei servizi segreti. Non vi è stato,
autocratico o democratico, che vi abbia rinunciato. E nessuno stato vi ha
sinora rinunciato perché non c’è miglior modo di sapere i fatti altrui che
quello di cercare di venirne a conoscenza senza farsi conoscere e riconoscere.
Non è un caso che lo stesso Kant, di cui ho precedentemente illustrato la tesi
della pubblicità degli atti del governo come rimedio alla immoralità della
politica, consideri fra gli articoli preliminari per la pace perpetua interstatale
il divieto assoluto del ricorso alle spie, compreso fra «gli stratagemmi che
disonorano», adducendo fra l’altro l’argomento che l’impiego delle spie in
guerra, uno stratagemma «in cui si sfrutta solo la mancanza del senso
dell’onore di altre persone», finirebbe per estendersi anche allo stato di
pace. 33
A ogni modo lo scopo di queste osservazioni non è quello di fare
un’analisi storica delle varie forme del potere invisibile bensí quello, da cui
ho preso le mosse, di confrontare l’ideale della democrazia come governo del
potere visibile con la realtà, avvertendo sin d’ora che mi riferirò in particolare
alla situazione del nostro paese. Per secoli la democrazia è stata condannata
come forma di governo cattiva in se stessa, da Platone a Hegel, perché è il
governo del popolo e il popolo, degradato a massa, a folla, a plebe, non è in
grado di governare: il gregge ha bisogno del pastore, la ciurma del timoniere,
il figlio minorenne del padre, gli organi del corpo della testa, per ricordare
alcune delle metafore tradizionali. Da quando la democrazia è stata elevata al
rango della miglior forma di governo possibile (o di quella meno cattiva), il
punto di vista da cui i regimi democratici sono giudicati è quello delle
promesse non mantenute. Non ha mantenuto la promessa dell’autogoverno.
Non ha mantenuto la promessa dell’eguaglianza non solo formale ma anche
sostanziale. Ha mantenuto la promessa di debellare il potere invisibile?
È noto e pacifico – stavo per dire non è un «segreto» per nessuno – che
anche lo stato piú democratico tutela una sfera privata o segreta dei cittadini,
ad esempio mediante la configurazione del reato di violazione della
corrispondenza (art. 616 C.P.) o mediante la difesa della privatezza o intimità
della vita individuale e familiare, dallo sguardo indiscreto dei pubblici poteri
o dei formatori di opinione pubblica; oppure esige che alcune sfere della
propria azione non siano aperte o manifeste al pubblico, come avviene
attraverso gli articoli 683-85 C.P. – cosí spesso richiamati a proposito e a
sproposito – che prevedono come reato la pubblicazione delle discussioni
segrete del parlamento o di atti dei procedimenti penali o di notizie
concernenti un procedimento penale. Ma non è questo il problema: c’è pur
sempre una differenza fra autocrazia e democrazia, giacché in quella il
segreto di stato è una regola, in questa un’eccezione regolata da leggi che non
ne permettono indebite estensioni. Non mi soffermo neppure su un altro
problema che pur meriterebbe qualche riflessione, vale a dire sulla
riapparizione degli arcana imperii sotto forma del governo dei tecnici o
tecnocrazia: il tecnocrate è depositario di conoscenze che non sono accessibili
alla massa, e qualora fossero rese accessibili, non sarebbero neppure
comprese dai piú, o per lo meno i piú (cioè i soggetti del potere democratico)
non potrebbero dare alcun contributo utile alla discussione cui eventualmente
fossero chiamati. Non si tratta in questo caso del disprezzo tradizionale del
volgo in quanto folla irrazionale incapace di prendere decisioni razionali
anche nel proprio interesse, di levare gli occhi dalla terra delle proprie
necessità quotidiane per sollevarli a mirare il sole splendente del bene
comune, quanto del riconoscimento obiettivo della sua ignoranza, o meglio
della sua non-scienza, del divario incolmabile che separa l’esperto
dall’indotto, il competente dall’incompetente, il laboratorio dello scienziato o
del tecnico dalla piazza. Non mi ci soffermo perché lo scontro fra democrazia
e tecnocrazia appartiene piú a quelli che ho chiamato «paradossi» della
democrazia che non ai suoi insuccessi 34.
Il confronto fra il modello ideale del potere visibile e la realtà delle cose
deve essere condotto tenendo presente la tendenza di ogni forma di dominio,
su cui mi sono soffermato nelle pagine precedenti, a sottrarsi allo sguardo dei
dominati nascondendosi e nascondendo, ovvero attraverso la segretezza e il
mascheramento.
Mi sbrigo subito di questo secondo aspetto del problema perché il
nascondimento è fenomeno comune a ogni forma di comunicazione pubblica.
Un tempo si chiamava «simulazione» dal punto di vista del soggetto attivo,
cioè del principe, ciò che oggi si chiama «manipolazione» dal punto di vista
del soggetto passivo, cioè dei cittadini. Mi è accaduto spesso di far notare che
ogni problema che interessa la sfera della politica può essere esaminato ex
parte principis ed ex parte populi. Gli scrittori politici si sono interessati per
secoli dei problemi della politica dal punto di vista del principe: di qua
l’interesse per il tema della menzogna utile, e delle condizioni e dei limiti
della sua liceità. Lo stesso problema considerato dal punto di vista del
destinatario del messaggio diventa il problema del consenso estorto attraverso
le varie forme di manipolazione su cui si consultano da tempo gli esperti
delle comunicazioni di massa. I piú diretti eredi della menzogna utile sono
nelle società di massa i sistemi ideologici e i loro derivati. Gli scrittori politici
hanno sempre saputo, ed ora sappiamo piú che mai, che il potere politico
propriamente detto, il cui strumento caratterizzante è l’uso della forza, non
può fare a meno del potere ideologico, e quindi di «persuasori», palesi o
occulti che siano. Il regime democratico, e qui intendo per «regime
democratico» il regime in cui il potere supremo (supremo in quanto è
autorizzato a usare esso solo in ultima stanza la forza) viene esercitato in
nome e per conto del popolo attraverso la procedura delle elezioni a suffragio
universale ripetute a scadenza fissa, anch’esso non ne può fare a meno, anzi,
sotto certi aspetti, ne ha piú bisogno dell’autocrate o del gruppo dirigente
oligarchico di fronte ai quali i sudditi sono una massa inerte e priva di diritti.
Gli scrittori democratici hanno sempre imprecato contro il «mendacio» del
principe con lo stesso accanimento e la stessa perseveranza con cui gli
scrittori antidemocratici hanno inveito contro l’eloquenza ingannatrice dei
demagoghi. Ciò che distingue il potere democratico da quello autocratico è
che solo il primo per mezzo della libera critica e la liceità di espressione dei
diversi punti di vista può sviluppare nel proprio seno degli anticorpi, e
consentire forme di «disoccultamento» 35.

Sottogoverno, criptogoverno e potere onniveggente.

Il tema piú interessante, su cui si può davvero mettere alla prova la


capacità del potere visibile di debellare il potere invisibile, è quello della
pubblicità degli atti del potere, che, come si è visto, rappresenta il vero e
proprio momento di svolta nella trasformazione dello stato moderno da stato
assoluto a stato di diritto. Su questo punto, specie guardando al modo con cui
si svolgono le cose nel nostro paese, si deve riconoscere francamente che la
debellatio del potere invisibile da parte del potere visibile non è avvenuta. Mi
riferisco soprattutto al fenomeno del sottogoverno e a quello che si potrebbe
chiamare del criptogoverno. Questa divisione del potere, non piú
verticalmente o orizzontalmente, secondo le distinzioni classiche, ma in
profondità, vale a dire in potere emergente (o pubblico), semisommerso (o
semipubblico) e sommerso (o occulto), non è molto ortodossa ma può servire
a cogliere aspetti della realtà che sfuggono alle categorie tradizionali.
«Sottogoverno» è rimasto sinora un termine quasi esclusivamente
giornalistico, eppure merita ormai di entrare nell’universo del discorso
tecnico dei politologi. Forse è venuto il momento di tentare una teoria del
sottogoverno, del quale esiste soltanto – e come! – una pratica. Tale pratica è
strettamente connessa con quella funzione dello stato postkeynesiano (e che i
neo-marxisti chiamano lo stato del capitale), che è il governo dell’economia.
Là dove lo stato ha assunto il compito del governo dell’economia la classe
politica esercita il potere non piú soltanto attraverso le forme tradizionali
della legge, del decreto legislativo, dei vari tipi di atti d’amministrazione, che
da quando esistono un regime parlamentare e uno stato di diritto (uno stato,
intendo, in cui gli atti della pubblica amministrazione sono sottoposti a un
controllo giurisdizionale) sono entrati a far parte della sfera del potere
visibile, ma anche attraverso la gestione dei grandi centri di potere economico
(banche, industrie di stato, industrie sovvenzionate dallo stato, ecc.), dalla
quale oltretutto trae i mezzi di sussistenza degli apparati dei partiti, di quegli
apparati dai quali a sua volta trae attraverso le elezioni la propria
legittimazione a governare. A differenza del potere legislativo e del potere
esecutivo tradizionale il governo dell’economia appartiene in gran parte alla
sfera del potere invisible in quanto si sottrae, se non formalmente,
sostanzialmente, al controllo democratico e al controllo giurisdizionale. Per
quel che riguarda il controllo democratico, il problema del rapporto fra
parlamento e governo dell’economia continua ad essere uno dei piú gravi
temi di dibattito da parte di costituzionalisti, politologi e politici, per la
semplice ragione che, nonostante qualche innovazione, come quella
introdotta dalla legge 24 gennaio 1978, n. 18, relativa al controllo
parlamentare sulle nomine degli enti pubblici, è ben lungi dall’essere risolto,
il che è provato dagli scandali che scoppiano improvvisamente e mettono
l’opinione pubblica di fronte a novità sconcertanti rivelando, piú che
l’inavvedutezza, l’impotenza del parlamento. Quanto al controllo
giurisdizionale degli atti amministrativi, basti questa elementare
osservazione: nello stato di diritto la giustizia amministrativa è stata istituita a
tutela dell’interesse dei cittadini nei riguardi delle illegalità della pubblica
amministrazione, sul presupposto che da tali atti il cittadino venga in
maggiore o minore misura danneggiato. Ma quando un atto illegale di un
ufficio pubblico non lede gl’interessi di un cittadino ma al contrario li
favorisce, in altre parole quando il singolo cittadino trae un vantaggio dalla
pubblica illegalità, il presupposto su cui è stato fondato l’istituto della
giustizia amministrativa è venuto meno.
Chiamo «criptogoverno» l’insieme delle azioni compiute da forze
politiche eversive che agiscono nell’ombra in collegamento coi servizi
segreti, o con una parte di essi, o per lo meno da questi non ostacolati. Il
primo episodio di questo genere nella recente storia d’Italia è stata
indubbiamente la strage di piazza Fontana. Nonostante il lungo procedimento
giudiziario in piú fasi e in piú direzioni, il mistero non è stato svelato, la
verità non è stata scoperta, le tenebre non sono state diradate. Eppure non ci
troviamo nella sfera dell’inconoscibile. Si tratta di un mero fatto, che
appartiene in quanto tale alla sfera del conoscibile, per cui se pure non
sappiamo chi è stato, sappiamo con certezza che qualcuno è stato. Non faccio
congetture, non avanzo alcuna ipotesi. Mi limito a rievocare il sospetto
rimasto dopo la conclusione del processo che il segreto di stato sia servito a
proteggere il segreto dell’anti-stato. Risalgo alla strage di piazza Fontana,
anche a costo di apparire ormai attardato in un episodio remoto (ma piú che
remoto, rimosso), se pure riemergente, perché la degenerazione del nostro
sistema democratico è cominciata di lí, cioè dal momento in cui un arcanum,
nel senso piú appropriate del termine, è entrato imprevisto e imprevedibile
nella nostra vita collettiva, l’ha sconvolta, ed è stato seguito da altri episodi
non meno gravi rimasti altrettanto oscuri. La maggior parte degli uomini ha la
memoria debole, quando non si tratti delle proprie ferite. Ci deve pur essere
qualcuno che si assuma il compito di rappresentare la memoria collettiva e
quindi di non tralasciare nulla che ci aiuti a capire. La nostra storia recente è
stata attraversata da troppi oggetti misteriosi perché non si debba riflettere
sulla fragilità e sulla vulnerabilità delle nostre istituzioni democratiche, anche
dal punto di vista su cui ho cercato di richiamare l’attenzione in queste
pagine, dell’opacità del potere (opacità come non-trasparenza). E poi se
l’esistenza di un arcanum imperii o dominationis resta un’ipotesi, non è stata
un’ipotesi, ma una drammatica realtà il ritorno, impensabile fino a pochi anni
prima, degli arcana seditionis sotto specie dell’azione terroristica. Il
terrorismo è un caso esemplare di potere occulto che attraversa tutta la storia.
Uno dei padri del terrorismo moderno, Bakunin, proclamava la necessità di
una «dittatura invisibile» 36. Chi ha deciso di entrare a far parte di un gruppo
terrorista è costretto a scendere nella clandestinità, si mette la maschera, ed
esercita la stessa arte del mendacio tante volte descritta come uno degli
stratagemmi del principe. Anch’egli rispetta scrupolosamente la massima che
il potere è tanto piú efficace quanto piú sa, vede, conosce non lasciandosi
vedere.
Prima di terminare mi sia permesso fare un accenno all’altro tema che
corre parallelo a quello del potere invisibile, intendo il tema del potere
onniveggente. Lo stesso Bentham, come si è visto, si era reso perfettamente
conto dei limiti della sua costruzione quando aveva scritto che essa era, sì,
applicabile ad altri stabilimenti oltre la prigione, ma a condizione che «lo
spazio non fosse troppo esteso». Curiosamente il limite del Panopticon era il
medesimo che Rousseau ammetteva per la democrazia diretta realizzabile
solo nelle piccole repubbliche. Ma oggi non è piú il frutto di una
immaginazione stravagante l’idea che la democrazia diretta sia resa possibile
dall’uso dei computer. E perché lo stesso uso dei computer non potrebbe
rendere possibile una conoscenza capillare dei cittadini anche di un grande
stato da parte di chi detiene il potere? Già oggi è impossibile equiparare la
conoscenza che aveva dei propri sudditi un monarca assoluto come Luigi
XIII o Luigi XIV con quella che può avere dei propri cittadini il governo di
uno stato bene organizzato. Quando leggiamo le storie delle jacqueries ci
accorgiamo di quanto poco riuscisse a «vedere» il monarca con il suo
apparato di funzionari, e come le rivolte scoppiassero senza che il potere, per
quanto assoluto, fosse in grado di prevenirle, anche se poi non andava molto
per il sottile nel reprimerle. Quanto poco, in paragone con le enormi
possibilità che si aprono a uno stato padrone dei grandi memorizzatori
artificiali. Se poi questa prospettiva sia soltanto un incubo o un destino,
nessuno è in grado di prevedere. Sarebbe ad ogni modo una tendenza opposta
a quella che ha dato vita all’ideale della democrazia come ideale del potere
visibile: la tendenza non già verso il massimo controllo dei sudditi da parte di
chi detiene il potere.
Liberalismo vecchio e nuovo

Si è riacceso in questi ultimi anni in Italia, e non soltanto in Italia,


l’interesse per il pensiero liberale e per la sua storia. Lo ha alimentato con
iniziative varie e culturalmente serie soprattutto il Centro Einaudi di Torino
con la rivista periodica «Biblioteca della libertà», il cui numero 76 (gennaio-
marzo 1980), dedicato alla memoria del suo fondatore, Fulvio Guerrini,
intitolato La libertà dei contemporanei (che non dovrebbe essere né quella
degli antichi, né quella dei moderni, né quella dei… posteri), con articoli di
Dahrendorf e Sartori, di Matteucci e Pasquino, di Giorgio Galli e di Urbani,
di Ricossa e Giovanna Zincone, può essere accolto come uno sguardo
d’insieme sulle tendenze e sulle prospettive del neo-liberalismo; e con la serie
di «Quaderni», che hanno fatto conoscere autori come Milton Friedman,
Samuel Brittan, James Buchanan, William Niskanen, che sono ormai da
tempo, specie negli Stati Uniti, al centro di un vivace dibattito. Da piú di un
anno esce la rivista bimestrale «Libro aperto», che dà notizie dei vari
movimenti liberali e neo-liberali nel mondo. Solo in quest’ultimo anno
(1981) sono usciti, a breve distanza di tempo, il Profilo del liberalismo
europeo di Ettore Cuomo (Esi, Roma), Etica e politica nella crisi liberale di
Giuseppe Pezzino (Rts, Pisa), Vittoriani e radicali. Da Mill a Russell, di
Nadia Boccara (Ateneo, Roma), Il liberalismo in una democrazia minacciata
di Nicola Matteucci (il Mulino, Bologna), uno studioso che in tutti questi
anni, in difesa della tradizione liberale, esaltata principalmente attraverso
l’autore prediletto, Tocqueville, è sempre stato sulla linea del fuoco contro «i
tre mali estremi»: comunismo, socialismo e democrazia populista. Mentre
stavo scrivendo queste pagine è apparso presso Laterza un nuovo libro di
Dahrendorf, dal titolo accattivante, La libertà che cambia (con introduzione
di Lucio Colletti), e preso Armando Armando un libro a diverse voci, con un
titolo a effetto, Liberare la libertà, che si apre col Manifesto per la libertà di
Jean-Claude Colli.

Stuart Mill visto da sinistra.

La vera sorpresa però è stata la ristampa di un classico del liberalismo


come On liberty di John Stuart Mill (Il Saggiatore, Milano), in una nuova
collana,« Lo spazio politico », orientata verso sinistra, se pure di una sinistra
non dogmatica, che non rinuncia a misurarsi con la destra illuminata
(Luhmann) e a frequentare autori un tempo maledetti (Carl Schmitt), a cura di
Giulio Giorello e Marco Mondadori. I quali, noti studiosi di filosofia della
scienza, allievi di quel padre della moderna metodologia scientifica che è
Ludovico Geymonat (che probabilmente li avrà politicamente scomunicati),
scoprono il liberalismo politico di Mill attraverso il libertarismo
metodologico di Feyerabend (con ciò ponendo in discussione un problema
come quello del rapporto fra filosofia della scienza e filosofia politica, che
dovrà essere approfondito); e, una volta riconosciuta attraverso Mill e
Feyerabend la fecondità del conflitto e del dissenso, della pluralità dei punti
di vista, giungono alla conclusione che sia necessaria alla sinistra una vera e
propria «rivoluzione copernicana», la quale consisterebbe nel superare il
dogma dei sistemi centrati e nel riconoscere il sistema sociale come un
insieme di interazioni tra gruppi con funzioni di utilità (la citazione è tratta da
J. C. Harsanyi), che, in quanto tale, esclude ogni concentrazione del potere
che pretenda di organizzare la vita sociale secondo un piano unitario (e qui la
citazione è tratta nientemeno dal principe degli economisti liberisti, Friedrich
von Hayek).
Una sorpresa di questo genere non poteva non suscitare una vasta eco di
commenti, alcuni compiaciuti, altri infastiditi, altri ancora perplessi o
addirittura fortemente polemici 1. A me questa inopinata e imprevista
riesumazione di Mill da parte di autori che non hanno rinunciato a
considerarsi di sinistra, ha fatto pensare a un curioso scambio delle parti fra
due generazioni vissute in situazioni storiche diverse. Ricordo con quale
avidità e ansia di scoperta, durante gli ultimi anni del fascismo, noi che non
avevamo mai rotto i rapporti con la tradizione liberale tenuta dignitosamente
ed efficacemente in vita dai Croce, dagli Einaudi, dai Salvatorelli, dagli
Omodeo, riscoprimmo Marx, la sua straordinaria forza di rottura delle idee
ricevute, la sua capacità di farci vedere la storia dalla parte di coloro che non
avevano mai avuto la «loro» storia, la sua critica feroce delle ideologie,
maschere dietro le quali si nasconde la brama di potere e di ricchezza. C’è da
meravigliarsi se oggi, dopo tanto marxismo di scuola, schematico,
uggiosamente ripetitivo, e dopo che le rivoluzioni fatte in nome di Marx
hanno dato origine a regimi dispotici, una nuova generazione animata da
spirito critico e con una mentalità iconoclastica (il ’68 non è passato invano)
riscopra gli scrittori liberali? Com’è noto, la piú celebre edizione italiana del
saggio milliano sulla libertà fu quella curata da Piero Gobetti nel momento in
cui il fascismo stava imponendo al paese uno stato illiberale (1924). Gobetti
fece scrivere la prefazione a uno dei suoi maestri, Luigi Einaudi, la piú dotta
e ferma voce del liberalismo-liberismo italiano. Era lo stesso Gobetti però che
nel medesimo anno scriveva un breve intenso articolo intitolato L’ora di
Marx, che finiva con queste parole profetiche: «È probabile che la parentesi
fascista non sia breve: ma certo sarà in nome di Marx che le avanguardie
operaie e le élites intransigenti lo seppelliranno insieme con le sue
lusinghe» 2. Come si vede, le vie della politica sono, come quelle del Signore,
infinite. La storia delle idee procede attraverso un continuo rimescolamento
di carte che ci lascia sbizzarrire in tutti i giochi e non permette di prevederne
nessuno.
Che due intellettuali di sinistra abbiano riletto con adesione uno dei
classici del liberalismo e ne consiglino la lettura ai loro compagni di strada, è
un fatto di cui non posso che rallegrarmi. Segno che la diffidenza (e
l’ignoranza) reciproca delle due culture (qui intendo la cultura liberale e
quella socialista) sta per finire. Giustamente i marxisti hanno spesso
lamentato la superficialità, e anche il partito preso dei demolitori di Marx. Ma
con non minore ragione i liberali hanno dovuto protestare contro le
liquidazioni sommarie delle grandi conquiste del pensiero liberale, spacciate
spesso sprezzantemente come un sottoprodotto degli interessi della borghesia
(naturalmente «sordidi»). Per chi abbia continuato anche in tempi non propizi
a leggere i classici del liberalismo e non li abbia mai considerati come dei
cani morti (e cani morti sono stati per tutta la cultura marxista-leninista
italiana, che aveva accettato Rousseau, ma non Locke, Hegel ma non Kant),
la riproposta di Mill da sinistra è un avvenimento di cui non c’è che da
rallegrarsi. Le idee cosí felicemente espresse da Mill sulla necessità dei limiti
del potere, anche quando questo potere è quello della maggioranza, sulla
fecondità del conflitto, l’elogio della diversità, la condanna del conformismo,
l’assoluta priorità data in una società ben governata alla libertà delle opinioni,
diventarono nel secolo XIX luoghi comuni della pubblicistica dei paesi civili.
Rileggendo l’introduzione di Giorello e Mondadori riflettevo sullo spessore
delle tenebre che dovettero addensarsi su queste idee nella tradizione di
pensiero della sinistra europea se oggi riapparendo alla luce del sole possono
essere presentate come una rivelazione. Pensavo a Carlo Cattaneo, che dedicò
tutta la vita e il suo ingegno multiforme ad approfondire e a divulgare la
dottrina dell’antitesi come molla del progresso e dello stato come «immensa
transazione». Dalla teoria popperiana della società aperta in poi,
l’opposizione chiuso/aperto ha preso il posto dell’opposizione illuministica
luce/tenebre. Già Cattaneo aveva affermato che là dove il principio di una
società è unico ed esclusivo il sistema è chiuso e quindi statico, là dove i
principî sono molti e in continua feconda rivalità fra loro, il sistema è aperto e
progressivo. Scriveva che le civiltà stazionarie, come quella «chinese», sono
sistemi chiusi; le civiltà in movimento, come la romana antica e l’inglese
moderna, sono sistemi aperti. E domandandosi come si aprono i sistemi
chiusi, rispondeva che ciò sarebbe avvenuto con l’«innesto» di principî
estranei che sconvolgono l’equilibrio antico. Anche per Mill, secondo un’idea
tramandata, la Cina era una società «statica» e giudicava che se migliorerà,
«dovrà essere ad opera di stranieri» 3. E il conflitto? Scriveva Cattaneo:
«Dall’attrito perpetuo delle idee s’accende ancora oggi la fiamma del genio
europeo» 4.

Stato liberale e stato sociale.

Certo il saggio di Mill è l’abc del liberalismo. Ma dopo vengono, e sono


venute nel giro di centocinquant’anni, tutte le altre lettere dell’alfabeto. E non
siamo ancora arrivati alla zeta. Non sono molto lontano da Federico Stame il
quale ha scritto che le vie della ricostruzione di una nuova dottrina della
libertà sono piú difficili di quanto non potesse immaginare un pensatore
utilitarista (e pregiudizialmente eurocentrico) del secolo XIX 5, e di quanto,
aggiungo io, pensino gli strenui fautori del neo-liberismo che hanno decretato
la morte del Welfare state.
Il principio di giustizia cui si arresta Mill è quello del neminen laedere: «Il
solo scopo per cui si può legittimamente esercitare un potere su qualunque
membro di una comunità civilizzata, contro la sua volontà, è per evitare
danno agli altri» 6. Ma dopo il neminem laedere viene, come tutti sanno, il
suum cuique tribuere. Commentando i praecepta iuris dei giuristi romani, già
Leibniz (che roba vecchia!) osservava che il primo era sufficiente a regolare
il ius proprietatis ma per regolare il ius societatis occorreva anche il secondo.
Come può infatti una società stare insieme senza un qualche criterio di
giustizia distributiva? Del resto lo stesso Mill se ne rende conto là dove,
riprendendo il tema alla fine del saggio, sostiene che la condotta che il
governo può imporre è in primo luogo (si badi,«in primo luogo») quella che
consiste nel «non danneggiare gli altri», ma aggiunge che in secondo luogo il
governo deve imporre a ciascuno di «sostenere la propria parte (da
determinarsi in base a principî equi) di fatiche e sacrifici necessari per
difendere la società e i suoi membri da danni e molestie» 7. Ho sottolineato la
frase «in base a principî equi». Ma che cosa sono questi principî «equi» se
non principî di giustizia distributiva?
Nonostante l’idea ricorrente nella filosofia del diritto moderna (sino a
Hegel incluso) che il diritto, a differenza della morale, consista di precetti
negativi, il cui primo principio è il neminem laedere, ogni ordinamento
giuridico, anche quello dello stato liberale ideale (in realtà mai esistito),
consiste di precetti negativi e positivi. L’idea che l’unico compito dello stato
sia quello d’impedire che gli individui si rechino danno gli uni agli altri, idea
che sarà portata alle estreme conseguenze e rigidità dal liberalismo estremo di
Herbert Spencer, deriva da un’arbitraria riduzione di tutto il diritto pubblico a
diritto penale (donde l’immagine dello stato guardiano notturno o gendarme).
Come mi è accaduto di dire nelle piú diverse occasioni, il passaggio dallo
stato liberale allo stato sociale è contrassegnato dal passaggio da un diritto in
funzione prevalentemente protettivo-repressiva a un diritto via via sempre piú
promozionale 8. Ma questo non vuol dire che sia in qualche luogo esistito uno
stato che si sia limitato a impedire, e non abbia esteso la sua azione anche al
promovimento di comportamenti utili alla convivenza o pur soltanto alla
sopravvivenza, come quello, addotto da Mill, della difesa comune, almeno
sino a quando lo stato deve proteggere non soltanto un individuo dall’altro,
ma anche tutti gli individui nel loro insieme in quanto gruppo da un altro
stato. A ogni modo: grande o piccola che sia la funzione positiva dello stato
(non soltanto impedire ma anche promuovere, non soltanto proteggere ma
anche sollecitare), la giustizia commutativa (per riprendere la distinzione
tradizionale, sempre valida) che consiste nel far corrispondere al bene (o al
male) compiuto un bene (o male) eguale e contrario in base al criterio
dell’eguaglianza aritmetica, non basta piú. Perché una qualsiasi società stia
insieme occorre introdurre anche qualche criterio di giustizia distributiva. E
qui, come tutti sanno, cominciano i guai. Distribuire: ma con quale criterio? Il
dibattito attuale sullo stato sociale nasce dalla divergenza delle risposte a
questa semplice domanda.
Non già che sia poi tanto semplice la determinazione della corrispondenza
fra danno e risarcimento, fra delitto e castigo. Basti pensare ai mutamenti
avvenuti nella storia del concetto di pena, e della sua misura. Non già che sia
tanto ovvio che cosa si debba intendere per danno (si pensi al problema
sollevato dall’inquinamento industriale) o per delitto (si pensi al problema dei
cosiddetti delitti d’opinione, dove è cosí difficile stabilire dove finisca il
comportamento lecito e cominci quello illecito). Ma non ho bisogno di
sottolineare che quando si tratta di distribuire oneri o vantaggi, le cose si
complicano maledettamente. Anche qui, come nel caso della giustizia
commutativa, i problemi sono due: che cosa distribuire e con quale criterio.
Ma nel caso della giustizia commutativa che presiede agli scambi, alla prima
domanda che cosa debba fare lo stato, la risposta tradizionale accolta da Mill:
« Si deve reprimere la condotta dannosa», è, pur nella sua genericità, chiara e
condivisa universalmente, salvo da coloro che ritengono lo stato debba
reprimere anche la condotta immorale indipendentemente dal danno a terzi.
(Ricordo che il saggio di Mill è stato opportunamente addotto, in una nota
disputa, avvenuta fra giuristi e filosofi inglesi alcuni anni fa, per respingerne
la tesi della funzione moralizzatrice del diritto penale) 9. Al contrario, nel
caso in cui si debba far intervenire la giustizia distributiva, non è né chiaro né
universalmente condiviso che cosa si debba distribuire e con quale criterio.
Semplificando, ma non troppo, si può dire che qui passa la linea di divisione
tra fautori dello stato liberale e fautori dello stato sociale. Nel diritto civile e
nel diritto penale dei paesi piú avanzati, nelle parti del sistema giuridico dove
si applica la giustizia commutativa (o correttiva), vi sono tendenze comuni
che possono essere utilmente comparate fra loro. Ma negli stessi paesi,
rispetto ai criteri di distribuzione degli oneri e dei vantaggi, s’incrociano e si
contrappongono, in un contrasto apparentemente senza vie d’uscita, le idee
piú disparate.

Quale liberalismo?

Quando si parla di accresciuto interesse per il pensiero liberale bisogna


intendersi. Anche per il pensiero liberale si può porre la domanda che mi
sono posta qualche anno fa per il socialismo. Quale liberalismo? Si possono
porre le stesse domande che si pongono abitualmente per ogni ideologia:
quando è nato, quali sono state le sue varie incarnazioni, quali autori
rientrano nella storia del liberalismo ecc. Però, a differenza del socialismo
che da piú di un secolo a questa parte si è venuto identificando per gran parte
della sua storia con l’opera di un pensatore, sí che la contrapposizione non è
tanto fra liberalismo e socialismo quanto fra liberalismo e marxismo, il
liberalismo è un movimento di idee che passa attraverso diversi autori fra loro
diversi, come Locke, Montesquieu, Kant, Adam Smith, Humboldt, Constant,
John Stuart Mill, Tocqueville, per fare il nome di autori assurti al cielo dei
classici. Ma per quanto numerosi possano essere gli aspetti sotto cui si
presenta la dottrina liberale passando da autore a autore, poiché è buona
regola non moltiplicare gli enti, ritengo che, anche ai fini del discorso che sto
facendo, gli aspetti fondamentali, e meritevoli di essere sempre presenti,
siano quello economico e quello politico. Il liberalismo è, come teoria
economica, fautore dell’economia di mercato; come teoria politica, è fautore
dello stato che governi il meno possibile o, come si dice oggi, dello stato
minimo (cioè ridotto al minimo necessario).
I rapporti fra le due teorie sono evidenti. Certamente uno dei modi per
ridurre lo stato ai minimi termini è quello di sottrargli il dominio della sfera
in cui si svolgono i rapporti economici, il che vuol dire fare dell’intervento
del potere politico negli affari economici non la regola ma l’eccezione. Però
le due teorie sono indipendenti l’una dall’altra, ed è bene considerarle
separatamente. Sono indipendenti perché la teoria dei limiti del potere dello
stato non si riferisce soltanto all’intervento nella sfera economica, ma si
estende alla sfera spirituale o etico-religiosa. Da questo punto di vista lo stato
liberale è anche uno stato laico, cioè uno stato che non s’identifica con una
determinata confessione religiosa (né con una determinata concezione
filosofico-politica, come, ad esempio, il marxismo-leninismo), anche se uno
stato può essere laico, cioè agnostico in materia religiosa e filosofica, pur
essendo interventista in materia economica. Mentre è difficile immaginare
uno stato liberale che non sia anche fautore della libera iniziativa economica,
ed è inconcepibile uno stato che sia liberale senza essere laico, è
perfettamente concepibile uno stato laico non liberale e non liberista, com’è
certamente uno stato con un governo socialdemocratico.
Attraverso la concezione liberale dello stato vengono finalmente rese
consapevoli e costituzionalizzate, cioè fissate in regole fondamentali, la
contrapposizione e la linea di demarcazione fra lo stato e il non-stato, e per
non-stato intendo la società religiosa e in genere la vita intellettuale e morale
degli individui e dei gruppi, e la società civile (o dei rapporti economici nel
senso marxiano della parola). Il duplice processo di formazione dello stato
liberale può essere descritto, da un lato, come emancipazione del potere
politico dal potere religioso (stato laico) e dall’altro come emancipazione del
potere economico dal potere politico (stato del libero mercato). Attraverso il
primo processo di emancipazione lo stato cessa di essere il braccio secolare
della chiesa, attraverso il secondo diventa il braccio secolare della borghesia
mercantile e imprenditoriale. Lo stato liberale è lo stato che ha consentito alla
perdita del monopolio del potere ideologico, attraverso la concessione dei
diritti civili, fra i primi, del diritto alla libertà religiosa e di opinione politica,
e alla perdita del monopolio del potere economico, attraverso la concessione
della libertà economica, e ha finito per conservare unicamente il monopolio
della forza legittima, il cui esercizio peraltro è limitato dal riconoscimento dei
diritti dell’uomo, e dai vari vincoli giuridici che dànno origine alla figura
storica dello stato di diritto. Attraverso il monopolio della forza legittima, e
legittima perché regolata dalle leggi (si tratta dello stato razionale-legale
descritto da Max Weber), lo stato deve assicurare la libera circolazione delle
idee, e quindi la fine dello stato confessionale, e di ogni forma di ortodossia,
e la libera circolazione dei beni, e quindi la fine dell’ingerenza dello stato
nell’economia. Caratteristica della dottrina liberale economico-politica è una
concezione negativa dello stato, ridotto a puro strumento di realizzazione dei
fini individuali, e per contrasto una concezione positiva del non-stato, inteso
come la sfera dei rapporti in cui l’individuo in rapporto con gli altri individui
forma, esplica, perfeziona la propria personalità.
Non ignoro che accanto al liberalismo economico e a quello politico si
suole parlare di un liberalismo etico, ma questo è soltanto una condizione
degli altri due che può benissimo darsi come presupposto in questo contesto.
Per liberalismo etico s’intende la dottrina che mette al primo posto nella scala
dei valori l’individuo, e conseguentemente la libertà individuale, nel duplice
senso di libertà negativa e di libertà positiva. Tanto la richiesta di libertà
economica quanto la richiesta di libertà politica sono conseguenze pratiche,
traducibili in regole ed istituzioni, del primato assiologico dell’individuo.
Quando si discorre di liberalismo, come del resto anche di socialismo, ci si
riferisce a un complesso di idee che hanno riguardo alla conduzione e alla
regolamentazione della vita pratica, in particolare della vita associata.
Siccome l’affermazione della libertà di uno si risolve sempre nella
limitazione della libertà di un altro, in un universo di beni consumabili e di
risorse limitate come quello in cui sono destinati a vivere gli uomini, il
postulato etico della libertà individuale vale come principio ispiratore ma
deve essere applicato ai casi concreti, onde il problema che la dottrina
liberale è chiamata a risolvere, in quanto dottrina economica e politica, è
quello di rendere possibile la coesistenza della libertà, il che si traduce nella
formulazione e applicazione di regole pratiche di condotta, in definitiva nella
proposta di un certo sistema economico e di un certo sistema politico.

La critica dei socialismi reali.

Questa insistenza sul duplice aspetto del liberalismo è giustificata dalla


natura del tema che mi sono proposto di trattare. Infatti, il rinato interesse per
il pensiero liberale ha due facce: per un verso è la rivendicazione dei vantaggi
dell’economia di mercato contro lo stato interventista, per l’altro verso è la
rivendicazione dei diritti dell’uomo contro ogni nuova forma di dispotismo.
Sono due facce che si guardano ma possono anche non guardarsi, in
quanto hanno due campi di osservazione diversi. Però qui m’interessa far
notare che entrambi questi gruppi di rivendicazioni sono polemicamente
diretti contro le uniche due forme di socialismo sinora realizzate, contro il
socialismo democratico, il primo gruppo, contro il socialismo dei paesi
dominati dall’Unione Sovietica, il secondo gruppo. Da un punto di vista
storico, quindi, si potrebbe interpretare la riscoperta del liberalismo come un
tentativo di rivincita del liberalismo reale, dato per morto, contro il
socialismo reale, nelle due uniche versioni storiche della socialdemocrazia
che ha prodotto lo stato-benessere, e del comunismo, che ha prodotto una
nuova forma di stato illiberale nell’Unione Sovietica e nelle sue piú o meno
forzate imitazioni. Nel secolo scorso la polemica dei socialisti contro i liberali
si fondava sulla contrapposizione di un progetto ideale di società contro uno
stato esistente, ed era una contrapposizione in cui poteva avere buon gioco
chi contrapponeva ai malefici presenti i benefici presunti di una società futura
sino allora soltanto immaginata. Ma dopo la prima e ancor piú dopo la
seconda guerra mondiale, il socialismo è diventato una realtà o una mezza
realtà, e può essere contestato su quello stesso piano su cui esso contestava
nel secolo scorso lo stato liberale, cioè adducendo fatti (e misfatti).
Sino a pochi anni fa è stato soprattutto il liberalismo politico a conservare
la sua carica polemica contro lo scempio dei diritti dell’uomo fatto dallo
stalinismo, e a battersi per confutare la tesi secondo cui i diritti dell’uomo,
nati in seguito alle lotte del terzo stato contro le monarchie assolute, sono
diritti volti alla difesa degl’interessi della borghesia e pertanto non
universalmente validi (ma ormai anche la tesi della nascita esclusivamente
borghese di questi diritti è stata storicamente confutata). Non si puo negare
che qualche risultato una battaglia di questo genere l’abbia ottenuto, per
esempio nella formazione di quel comunismo «riveduto» (absit iniuria
verbo!) che è l’eurocomunismo. Da qualche anno però è il liberalismo
economico, o liberismo, che ha risollevato la testa. Il suo bersaglio non è
tanto il collettivismo dei paesi in cui i partiti comunisti hanno preso il potere,
quanto lo stato assistenziale, cioè l’esperimento socialdemocratico. In un
certo senso l’attacco contro il sistema sovietico è dato per scontato. Ciò che
ora eccita lo spirito aggressivo dei nuovi liberali è l’effetto, considerato
disastroso, delle politiche keynesiane, adottate dagli stati economicamente e
politicamente piú avanzati specie sotto la spinta dei partiti socialdemocratici
o laburisti. I vizi che di solito venivano attribuiti agli stati assoluti –
burocratizzazione, perdita delle libertà personali, spreco di risorse, cattiva
conduzione economica – vengono ora puntualmente attribuiti ai governi che
hanno adottato politiche di tipo socialdemocratico o laburista. Chi crede
ancora di poter contrapporre un socialismo buono a uno cattivo dovrebbe,
secondo i neo-liberali, ricredersi. Tutto ciò che sa, anche lontanamente, di
socialismo, anche nella sua forma piú attenuata (e che i socialisti considerano
non socialista) puzza, è da buttar via. Se qualcuno aveva pensato che fra i
diritti di libertà dovessero essere esclusi i diritti alla libertà economica (come
di fatto sono stati esclusi nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo,
che dovette contemperare esigenze diverse), dovrebbe ora convincersi,
secondo costoro, dinanzi alla resa dei conti di governi che hanno
fiduciosamente praticato politiche di assistenza e di intervento pubblico, che
senza libertà economica non vi è nessuna libertà, ed è aperta la strada, per
riprendere il celebre titolo di un libro di von Hayek, «verso la servitú». (Del
resto l’indissolubilità di liberalismo politico e di liberismo economico fu la
tesi sostenuta da Einaudi nella ben nota controversia con Croce negli anni
quaranta).
Di fronte a un’offensiva come questa, lo scacco maggiore lo subisce il
socialdemocratico, il quale, in seguito al fallimento del collettivismo
integrale, riteneva di potersi difendere con buoni argomenti dagli attacchi alla
sua sinistra, respingendo l’accusa di aver rinunciato a perseguire il fine
ultimo di una società socialistica e di aver accettato un modus vivendi col
capitalismo. Ora l’attacco piú insidioso viene dalla destra, per cui anche lo
stato-benessere sarebbe sulla via del fallimento, se pure non è già fallito, ed è
anch’esso sulla strada che conduce al totalitarismo, nonostante le sue pretese
di non aver ceduto alle lusinghe della scorciatoia della dittatura, come ha
fatto il comunismo, fratello nemico. Cosí il socialdemocratico è preso fra due
fuochi. Capita spesso a chi cerca di mettere d’accordo due litiganti di
scontentarli tutti e due. In questi anni abbiamo letto non so quante pagine
sempre piú polemiche e sempre piú documentate sulla crisi di questo stato
capitalistico mascherato che è lo stato-benessere, sulla ipocrita integrazione
cui ha condotto il movimento operaio nella grande macchina dello stato delle
multinazionali. Ora stiamo leggendo altre pagine non meno dotte e
documentate sulla crisi di questo stato socialista pur esso mascherato che col
pretesto di attuare la giustizia sociale (che Hayek ha dichiarato di non sapere
esattamente che cosa sia) sta distruggendo la libertà individuale e riduce
l’individuo a un infante guidato dalla culla alla tomba dalla mano di un tutore
tanto sollecito quanto soffocante. Una situazione paradossale, quasi grottesca.
Come altrimenti si può definire una situazione in cui la stessa forma di stato,
e si badi si tratta della forma di stato che si è venuta attuando un po’
dappertutto nei paesi democratici, viene condannata come capitalistica dai
marxisti vecchi e nuovi, e come socialista dai vecchi e nuovi liberali? I casi
sono due: o queste categorie – capitalismo, socialismo, ecc. – sono diventate
tanto logore da non poter piú essere usate senza creare confusione, oppure la
doppia critica è solo apparentemente contraddittoria, perché di fatto lo stato-
benessere è stato (e sarà forse ancora per molto tempo, io suppongo) una
soluzione di compromesso che come tutte le soluzioni di compromesso si
presta ad essere confutata dalle parti opposte.
Se di due persone che osservano da lontano una figura, uno dice che è un
uomo, l’altro che è un cavallo, prima di congetturare che entrambi non
sappiano distinguere un uomo da un cavallo, è lecito pensare che abbiano
visto un centauro (se mai, si potrebbe sostenere che siccome il centauro non
esiste, si sono sbagliati tutti e due).

Corsi e ricorsi.

L’offensiva già in parte riuscita dei liberali-liberisti contro lo stato


assistenziale pone un curioso problema di filosofia della storia, specie alla
sinistra. Il movimento operaio nacque nel secolo scorso sotto il segno di una
concezione progressiva e deterministica della storia. Progressiva, nel senso
che il corso storico si svolgerebbe in una direzione secondo cui ogni fase
rappresenta un avanzamento sulla via che va dalla barbarie alla civiltà
rispetto alla fase precedente; deterministica, in quanto ogni fase è iscritta in
un disegno razionale (o provvidenziale) e deve necessariamente accadere. In
questa concezione della storia il socialismo ha sempre rappresentato una
nuova fase di sviluppo storico, sul cui avvento e sulla cui positività i partiti
del movimento operaio non hanno mai avuto dubbi.
E invece che cosa è avvenuto? Là dove il socialismo si è realizzato, riesce
molto difficile interpretarlo come una fase progressiva della storia: se mai
può essere considerato tale rispetto ai paesi arretrati in cui è riuscito ad
imporsi. Là dove non si è realizzato o si è realizzato a metà, come nello stato-
benessere, non solo non si vede bene come possa essere attuata a breve
scadenza l’altra metà, ma si constata che si sta sviluppando una forte
tendenza a tornare indietro anche rispetto alla metà già percorsa. Se è vero
che le aspettative deluse della rivoluzione borghese che pretendeva di essere
universale (non la liberazione di una classe ma dell’uomo) e non fu, possono
aver provocato la critica delle varie correnti socialistiche e in primo luogo del
marxismo, è altrettanto vero che le aspettative deluse del socialismo, sia di
quello totale, sia di quello parziale, hanno provocato non una fase ulteriore
del progresso storico che nessuno sinora ha potuto prevedere e tanto meno
delineare, ma la tentazione di tornare indietro. Quando in un labirinto
(l’immagine del labirinto sta diventando di moda) ci si accorge di essere
andati a finire in una via bloccata, si torna sui propri passi. Tornando sui
propri passi può accadere di rendersi conto che si era già sulla via giusta e
che è stato un errore abbandonarla. Cosí si debbono intendere le parole dei
nuovi economisti per cui, alla fin fine, il capitalismo è il minor male, perché è
il sistema in cui il potere è piú diffuso e ciascuno ha il maggior numero di
alternative.
In questo modo, a una concezione progressiva e deterministica della storia
se ne sostituisce una ciclica e indeterministica (per prova ed errori), secondo
cui a ciclo concluso si ritorna da capo. A questa idea del ritorno si può
applicare la categoria storiografica della «restaurazione». Del resto fu proprio
nell’età della Restaurazione che il liberalismo conobbe il maggior periodo di
rigoglio intellettuale (il periodo che Croce chiamò della «religione della
libertà»). Naturalmente parlare oggi di restaurazione è prematuro. Di fronte ai
governi restauratori, come quelli della signora Thatcher o di Reagan, è il caso
di dire «respice finem». Oltre tutto il concetto di restaurazione presuppone
una teoria della storia estremamente semplificata, dualistica, con un
monotono alternarsi di momenti positivi e di momenti negativi. In una
concezione della storia piú complessa e anche piú aderente alla realtà dello
sviluppo storico, si tende a interpretare il neo-liberalismo come una terza
fase, una sorta di negazione della negazione in senso dialettico, in cui nulla di
quello che è stato il positivo del secondo momento va perduto. In questo
senso debbono essere intese le affermazioni dei nuovi economisti i quali non
rifiutano l’esigenza da cui è stato mosso lo stato sociale, una maggiore
eguaglianza, la lotta contro la povertà, ecc. ma ne rifiutano i mezzi
proponendone altri alternativi, come l’imposta negativa o la distribuzione di
buoni per servizi.
Respice finem. Sotto entrambi gli aspetti, economico e politico, il
liberalismo è la dottrina dello stato minimo: lo stato è un male necessario, ma
è un male. Non si può fare a meno dello stato, e quindi niente anarchia, ma la
sfera in cui si estende il potere politico (che è il potere di mettere in galera le
persone) sia ridotta ai minimi termini. Contrariamente a ciò che si dice di
solito, l’antitesi dello stato liberale non è lo stato assoluto, se per stato
assoluto s’intende lo stato in cui il potere del sovrano non è controllato da
assemblee rappresentative, è un potere che scende dall’alto al basso.
L’antitesi dello stato assoluto è lo stato democratico, o piú precisamente lo
stato rappresentativo che attraverso il progressivo allargamento dei diritti
politici sino al suffragio universale si trasforma a poco a poco in stato
democratico. L’antitesi dello stato liberale è lo stato paternalistico che si
prende cura dei sudditi come se fossero eterni minorenni, e provvede alla loro
felicità. Questa antitesi è chiarissima nei primi classici del liberalismo,
Locke, Kant, Humboldt, e naturalmente in Adam Smith. Tanto è vero che
nessuno dei primi assertori del liberalismo può essere annoverato fra gli
scrittori democratici, e viceversa il primo grande scrittore democratico,
Rousseau, non può essere annoverato fra gli scrittori liberali. Lo stato che i
primi liberali combattevano era il cosiddetto Wohlfarsstaat, cioè lo stato-
benessere, detto alla tedesca, del tempo. Certo il «benessere» di cui si
occupavano i principi riformatori era ben poca cosa rispetto a quello cui
provvedono gli stati democratici di oggi. Ma per i primi scrittori liberali i
termini della polemica non sono molto diversi da quelli posti dagli scrittori
liberali di oggi, secondo cui il miglior benessere è quello che gl’individui
riescono a procurarsi da sé, qualora siano liberi di perseguire il proprio
interesse. Poiché ho chiamato in causa la filosofia della storia, viene fatto di
pensare ai corsi e ricorsi. Lo stato minimo insorse contro lo stato
paternalistico dei principi riformatori; lo stato minimo viene oggi riproposto
contro lo stato assistenziale, di cui si deplora che riduca il libero cittadino a
suddito protetto, in una parola contro le nuove forme di paternalismo.

Il mercato politico.

Ma lo stato paternalistico di oggi è la creazione non del principe


illuminato ma dei governi democratici. Qui è tutta la differenza ed è una
differenza che conta. Una differenza che conta perché la dottrina liberale
poteva allora avere buon gioco nel combattere insieme con il paternalismo
anche l’assolutismo, e quindi nel far procedere di pari passo l’emancipazione
della società civile dal potere politico (il mercato contro lo stato, come si
direbbe oggi) e l’istituzione dello stato rappresentativo (il parlamento contro
il monarca). Ma oggi questa lotta su due fronti condurrebbe inevitabilmente
alla fine della democrazia (e le prime avvisaglie ci sono già).
Che lo sviluppo abnorme, come si ritiene ormai da piú parti, dello stato
assistenziale sia strettamente connesso allo sviluppo della democrazia, è fuori
di dubbio. È addirittura banale, tanto è stato detto e ripetuto, il sostenere che
il lamentato «sovraccarico delle domande», da cui deriverebbe una delle
ragioni della «ingovernabilità» delle società piú avanzate, è una caratteristica
dei regimi democratici, dove la gente può riunirsi, associarsi, organizzarsi,
per far sentire la propria voce, e dove ha anche il diritto, se non proprio di
prendere essa stessa le decisioni che la riguardano, di scegliere le persone che
di volta in volta ritiene piú adatte a curare i propri interessi. Lo stato dei
servizi, in quanto tale sempre piú esteso e sempre piú burocratizzato, è stato
una risposta, che oggi si critica col senno di poi, a domande giuste che
venivano dal basso. Oggi si sostiene che il frutto era velenoso, ma bisogna
riconoscere che l’albero non poteva dare che quei frutti. Personalmente non
lo credo (quindi non sono d’accordo con coloro che vorrebbero tagliare
l’albero alle radici): può darsi che la presenza in determinati paesi di partiti
socialdemocratici abbia accelerato il processo di ingrandimento dello stato.
Ma il fenomeno è generale. Il paese dove oggi lo stato assistenziale è oggetto
delle critiche piú feroci sono gli Stati Uniti d’America, dove un partito
socialdemocratico non è mai esistito. In Italia lo stato assistenziale è cresciuto
all’ombra dei governi democristiani, di governi guidati da un partito delle
classi medie. Quando titolari dei diritti politici erano soltanto i proprietari era
naturale che la maggior richiesta rivolta al potere politico fosse quella di
proteggere la libertà della proprietà e dei contratti. Dal momento in cui i
diritti politici sono stati estesi ai nullatenenti e agli analfabeti, è diventato
altrettanto naturale che ai governanti, che oltre tutto si proclamavano e in un
certo senso erano rappresentanti del popolo, si chiedesse lavoro, provvidenze
per coloro che non possono lavorare, scuole gratuite, e via via, perché no?,
case a buon mercato, cure mediche ecc. La nostra costituzione non è una
costituzione socialista, ma tutte queste esigenze sono riconosciute come la
cosa piú ovvia di questo mondo, e trasformate addirittura in diritti.
Se si guarda a questo nesso tra processo di democratizzazione e crescita
dello stato assistenziale dal punto di vista non soltanto dei governati, cioè di
coloro che pongono le domande allo stato, ma anche da parte dei governanti,
cioè di coloro che debbono dare le risposte, la conclusione non cambia. Si
deve soprattutto agli economisti la scoperta e lo sviluppo dell’analogia fra il
mercato e la democrazia. Si tratta di un’analogia che deve essere presa con la
massima cautela, tante sono le affinità apparenti e le differenze sostanziali.
Ma l’idea di Max Weber, ripresa, sviluppata e divulgata da Schumpeter, che
il leader politico sia paragonabile a un imprenditore, il cui profitto è il potere,
il cui potere si misura a voti, i cui voti dipendono dalla sua capacità di
soddisfare interessi di elettori e la cui capacità di rispondere alle richieste
degli elettori dipende dalle risorse pubbliche di cui può disporre, è
illuminante. All’interesse del cittadino elettore di ottenere favori dallo stato
corrisponde l’interesse del politico eletto o eligendo di concederli. Tra l’uno e
l’altro si stabilisce un perfetto rapporto di do ut des: l’uno attraverso il
consenso conferisce potere, l’altro attraverso il potere ricevuto distribuisce
vantaggi o elimina svantaggi. Si capisce che non si possono accontentare
tutti, ma anche nell’arena politica, come in quella economica, ci sono i piú
forti e i piú deboli, e l’abilità del politico consiste, esattamente come nel
mercato, di comprendere i gusti del pubblico e magari di orientarli. Anche
nell’arena politica ci sono i vincenti e i perdenti, coloro cui vanno bene gli
affari e coloro che falliscono, ma quanto piú l’arena politica è costituita in
base alle regole del gioco democratico, dove tutti hanno voce in capitolo e
possono organizzarsi per farla sentire, tanto piú bisogna che gli organizzatori
dello spettacolo migliorino le loro prestazioni per farsi applaudire.
Se il nucleo della dottrina liberale è la teoria dello stato minimo, la pratica
della democrazia, che pure è una conseguenza storica del liberalismo o per lo
meno un suo prolungamento storico (se non tutti gli stati inizialmente liberali
sono diventati democratici, tutti gli stati democratici esistenti sono stati
originariamente liberali), ha condotto a una forma di stato che minimo non è
piú, anche se non è lo stato massimo dei regimi totalitari. Il mercato politico,
se vogliamo continuare a usare questa analogia, si è sovrapposto al mercato
economico, e lo ha corretto, o corrotto, secondo i punti di vista. Si tratta
allora di sapere se sia possibile tornare al mercato economico, come chiedono
i nuovi liberali, senza riformare o addirittura abolire il mercato politico. Se
non abolirlo, limitarne la sfera d’azione. Le proposte politiche di questi nuovi
liberali vanno tutte in questa direzione, che è nella logica della dottrina
classica dei limiti del potere dello stato, non importa se il potere dello stato
sia, com’è nei regimi democratici, il potere del popolo e non del principe.

Liberalismo e democrazia sono compatibili?

Non entro nel merito delle proposte politiche neo-liberali, perché


l’argomento è stato ampiamente discusso in questi ultimi tempi 10. Mi preme
mettere in evidenza che liberalismo e democrazia che da un secolo almeno a
questa parte sono sempre stati considerati, la seconda, come la naturale
prosecuzione del primo, mostrano di non essere piú del tutto compatibili, una
volta che la democrazia sia stata spinta sino alle estreme conseguenze della
democrazia di massa, o meglio dei partiti di massa, il cui prodotto è lo stato
assistenziale. Se gli argini entro cui la dottrina liberale riteneva dovesse
essere costretto lo stato sono saltati, è difficile negare che ciò sia avvenuto in
forza della travolgente fiumana della partecipazione popolare indotta dal
suffragio universale. È stato detto piú volte che la politica keynesiana fu un
tentativo di salvare il capitalismo senza uscire dalla democrazia contro le due
opposte soluzioni di abbattere il capitalismo sacrificando la democrazia (la
pratica leninistica) e di abbattere la democrazia per salvare il capitalismo (il
fascismo). Ora si direbbe che per i liberali della nuova generazione il
problema sia all’inverso quello di salvare, se è ancora possibile e per quel
tanto che è ancora possibile, la democrazia senza uscire dal capitalismo.
Mentre durante la crisi degli anni trenta era parso che fosse il capitalismo a
mettere in crisi la democrazia, ora sembra a costoro che sia la democrazia a
mettere in crisi il capitalismo.
Preferisco porre il problema in questi termini piuttosto che in quelli del
rapporto fra stato e mercato, secondo un modo di dire diffuso che è stato
scelto come titolo di una rivista. Preferisco non usare questa formula perché il
termine «stato» è troppo generico. Vi sono varie forme di stato. Nel
linguaggio stereotipato di certa sinistra è invalso l’uso di parlare di «forma
stato» (come del resto di «forma partito»), come se tutte le forme di stato
fossero eguali (e fossero eguali tutti i partiti). Espressioni come «forma stato»
e «forma partito» servono soltanto ad oscurare (non arrivo a dire
intenzionalmente) il fatto che il potere politico può essere esercitato in vari
modi, fra i quali bisogna pur decidersi a considerarne uno migliore di un altro
se non si vuole approdare a un generico e velleitario anarchismo (lo stesso
vale per l’azione dei partiti). Si dica pure che lo stato, come il mercato, è una
forma di regolazione sociale. Ma la regolazione sociale propria dello stato
democratico non è la stessa di quella dello stato autocratico. Tanto è vero che
oggi ciò che viene messo in discussione non è il rapporto generico fra stato e
mercato, ma il rapporto specifico fra mercato e stato democratico, ancora una
volta fra mercato economico e mercato politico. La crisi dello stato
assistenziale è l’effetto anche del contrasto di cui né i liberali né i marxisti né
i democratici puri avevano sinora tenuto il debito conto, fra l’imprenditore
economico che tende alla massimizzazione del profitto e l’imprenditore
politico che tende alla massimizzazione del potere attraverso la caccia ai voti.
Che si possa aprire un contrasto fra gl’interessi che perseguono i due
personaggi, è ciò che oggi rivela la disputa intorno alla ingovernabilità delle
democrazie, cioè dei regimi in cui l’arena su cui si svolge la lotta politica può
essere paragonata al mercato. E non c’è nessuna mano invisibile al di sopra
dei due che li armonizzi a dispetto della loro volontà. In fondo, l’esigenza
espressa dal neo-liberalismo è quella di ridurre la tensione fra i due tagliando
le unghie al secondo, e lasciando al primo tutti i suoi artigli acuminati.
Insomma, per costoro la democrazia è ingovernabile non soltanto dalla parte
dei governati per il sovraccarico delle domande, ma anche dalla parte dei
governanti, perché questi non possono fare a meno di soddisfarne il maggior
numero per far prosperare la loro impresa (il partito).
Si può descrivere sinteticamente questo risveglio del liberalismo attraverso
la seguente progressione (o regressione) storica: l’offensiva dei liberali è stata
rivolta storicamente contro il socialismo, il suo naturale avversario nella
versione collettivistica (che è del resto quella piú autentica); in questi ultimi
anni è stata rivolta anche contro lo stato-benessere, cioè contro la versione
attenuata (secondo una parte della sinistra, anche falsificata) del socialismo;
ora viene attaccata la democrazia, puramente e semplicemente. L’insidia è
grave. Non è in gioco soltanto lo stato-benessere, ovvero il grande
compromesso storico fra il movimento operaio e il capitalismo maturo, ma la
stessa democrazia, ovvero l’altro grande compromesso storico precedente fra
il tradizionale privilegio della proprietà e il mondo del lavoro organizzato, da
cui nasce direttamente o indirettamente la democrazia moderna (attraverso il
suffragio universale, la formazione dei partiti di massa ecc.).
Questa complessa problematica può essere anche presentata in questi
termini: non si può confondere l’antitesi stato minimo / stato massimo, che è
il piú frequente oggetto di dibattito, con l’antitesi stato forte / stato debole. Si
tratta di due antitesi diverse che non si sovrappongono necessariamente.
L’accusa che il neo-liberalismo muove allo stato-benessere non è soltanto
quella di aver violato il principio dello stato minimo ma anche di aver dato
vita a uno stato che non riesce piú a svolgere la propria funzione, che è quella
di governare (lo stato debole). L’ideale del neo-liberalismo diventa allora
quello dello stato insieme minimo e forte. Del resto, che le due antitesi non si
sovrappongono lo dimostra lo spettacolo di uno stato insieme massimo e
debole che abbiamo continuamente sotto gli occhi.
Contratto e contrattualismo nel dibattito attuale

Ancora del mercato politico.

Quando Henry Summer Maine definí il passaggio dalle società arcaiche


alle società evolute come passaggio dalla società di status alla società di
contractus, si riferiva essenzialmente alla sfera del diritto privato 1. Erano gli
anni in cui la crescita della società mercantile, definita da Spencer come
passaggio dalle società militari alle società industriali, faceva prevedere
un’espansione della società civile a danno dello stato, della sfera dei rapporti
privati interpretati come paritari a danno di quella dei rapporti pubblici a
carattere inegualitario o di supremazia di una parte sull’altra, insomma a un
indebolimento, se non proprio a una scomparsa, dello stato, l’ente
storicamente caratterizzato da un potere di comando esclusivo ed irresistibile.
Lo stato non solo non è scomparso ma si è ingrandito ed esteso sino a
suscitare l’immagine della piovra dai mille tentacoli. In compenso però la
figura del contratto (col corteggio di tutte le figure affini che lo precedono, lo
seguono o lo sostituiscono) viene sempre piú impiegata dagli scrittori politici
per comprendere i rapporti reali che si svolgono al suo interno. Si parla di
scambio politico e, in analogia con un fenomeno tipico del rapporto privato
che è sempre stato collocato al di fuori della sfera pubblica, anzi in antitesi
con essa, di mercato politico. Si parla di voto di scambio in opposizione con
il tradizionale voto di opinione come se il voto fosse anch’esso una merce che
si compra pagando, o piú realisticamente promettendo, il «corrispettivo di un
prezzo» (uso di proposito l’espressione con cui l’art. 1420 del nostro codice
civile definisce il contratto di compravendita), un prezzo la cui entità l’uomo
politico, non a caso assimilato già da Schumpeter a un imprenditore, ricava
dalle risorse pubbliche di cui è in grado di disporre, o di far credere di
disporre. Piú in generale, con riguardo non tanto al rapporto personale o
personalizzato tra classe politica e cittadini, tra governanti e governati, ma al
rapporto tra i grandi gruppi d’interesse o di potere che caratterizzano una
società pluralistica e poliarchica, com’è quella delle democrazie
capitalistiche, si parla, con una terminologia tipica dei rapporti di scambio
contrapposti ai rapporti di dominio, di conflitti che si risolvono attraverso
trattative, transazioni, negoziazioni, compromessi, convenzioni, accordi, e si
concludono, o si auspica che si concludano, in un patto sociale con
riferimento alle forze sociali (i sindacati), o in un patto politico con
riferimento alle forze politiche (i partiti), o addirittura in un patto nazionale
con riferimento alla riforma costituzionale. In Italia si presume che esista una
«conventio ad excludendum», un accordo (tacito s’intende) tra alcuni partiti
nel non ammetterne altri nelle coalizioni di governo. Si parla, infine, da un
punto di vista non piú descrittivo ma prescrittivo, o piú debolmente
propositivo, con riguardo addirittura a una rifondazione del patto politico
generale, di un nuovo contrattualismo, riesumando cosí la vecchia idea,
caduta in discredito dopo la crisi del giusnaturalismo sia per opera delle
dottrine storicistiche sia di quelle utilitaristiche, secondo cui la società
politica viene considerata all’origine il prodotto di un accordo volontario tra
individui, almeno formalmente, uguali.

Crisi dello stato sovrano.

Naturalmente bisogna evitare di fare di ogni erba un fascio, e prendere in


considerazione le debite distinzioni (come farò piú oltre). Ma intanto non si
può non rilevare che tutta questa terminologia usata tradizionalmente per
rappresentare la sfera degli interessi privati al di sotto dello stato e, se mai, la
sfera dei rapporti internazionali, al di là dello stato, offre una raffigurazione
della sfera del diritto pubblico interno, collocato tra la sfera del diritto privato
e quella del diritto internazionale o diritto pubblico esterno, diversa da quella
che ha dominato la teoria politica e giuridica lungo tutta la formazione dello
stato moderno. Ho parlato di raffigurazione perché la teoria dello stato
moderno è tutta incentrata sulla figura della legge come principale fonte di
normazione dei rapporti di convivenza, contrapposta alla figura del contratto,
la cui forza normativa è subordinata a quella della legge, si esplica soltanto
nei limiti di validità stabiliti dalla legge, e tutt’al piú riappare, sotto forma di
diritto pattizio, là dove la sovranità del singolo stato si scontra con l’eguale
sovranità degli altri stati. Anche là dove l’origine dello stato è fatta risalire a
un patto originario, questo pactum subiectionis o dominationis (ma non è
diverso il contratto sociale di Rousseau che è anch’esso un patto di
soggezione, se non per la forma, per l’esito) ha per oggetto l’attribuzione a
una persona, non importa se naturale (il re) o artificiale (un’assemblea), del
diritto di imporre la propria volontà attraverso quel tipo di norma generale
vincolante tutta la collettività, che è appunto la legge. Siano i contraenti di
questo patto il popolo, da un lato, e il sovrano, dall’altro, e in questo caso si
tratta di un contratto bilaterale, o gli individui stessi che si accordano fra di
loro per ubbidire a un sovrano, e in questo caso si tratta di un contratto
plurilaterale e meglio si direbbe un atto collettivo, la figura del contratto sta
alla base di un sistema di convivenza in cui fonte principale di diritto, e
quindi di regolamentazione dei rapporti sociali, non sarà piú, una volta
esaurita la funzione fondante del contratto originario, il contratto o accordo
fra pari, ma la legge che instaura rapporti di subordinazione. Il potere che fa
di un sovrano un sovrano, che fa sorgere lo stato come unità di dominio, e
quindi come totalità, dalla società composta di parti in mutevoli ed effimeri
rapporti fra di loro, è il potere legislativo. L’idea della comunità politica,
dalla polis greca allo stato moderno, è strettamente connessa, in opposizione
allo stato di natura, all’idea di una totalità che tiene unite parti che altrimenti
sarebbero in perpetuo conflitto fra loro. Ciò che assicura l’unità del tutto è la
legge, e chi ha il potere di fare le leggi, di condere leges, è il sovrano.
Ma si tratta di una «raffigurazione». La realtà della vita politica è ben
diversa. La vita politica si svolge attraverso conflitti non mai definitivamente
risolti, la cui risoluzione avviene attraverso accordi momentanei, tregue, e
quei trattati di pace piú duraturi che sono le costituzioni. Questo contrasto tra
la raffigurazione e la realtà può essere bene esemplificato dalla non
coincidenza tra la ininterrotta continuità del conflitto secolare, caratteristico
dell’età moderna fra ceti e monarca, tra parlamenti e corona, e la dottrina
dello stato, imperniata sul concetto di sovranità, di unità di potere, di primato
del potere legislativo, che si viene elaborando nello stesso periodo di tempo
per opera degli scrittori politici e di diritto pubblico, da Bodin a Rousseau, da
Hobbes a Hegel. Ma la dottrina che ha sempre anche un carattere normativo e
non soltanto esplicativo, e traccia le linee di quello che dovrebbe essere,
mentre ama presentarsi come comprensione e spiegazione di quel che accade,
talora sovrapponendosi alla realtà, forzandola, adattandola, semplificandola
per ridurla in un sistema composto, unitario e coerente, spinta non sempre
soltanto da passione intellettuale ma anche da ambizione progettuale, può
contribuire a ritardare la presa di coscienza delle trasformazioni in corso o a
fornire di esse interpretazioni distorte. Uno dei caratteri della dottrina dello
stato che ha finito per prevalere è il primato del diritto pubblico, e la
conseguente dichiarata impossibilità di comprendere i rapporti di diritto
pubblico facendo ricorso alle tradizionali categorie del diritto privato.
Esemplare da questo punto di vista la posizione di Hegel, secondo cui le
principali categorie del diritto privato, la proprietà e il contratto, sono
insufficienti a far comprendere la realtà del diritto pubblico che presiede alla
organizzazione della totalità, mentre il diritto privato si occupa della
risoluzione di conflitti fra parti indipendenti che restano tali nonostante i
vincoli giuridici, ed eguali almeno formalmente. Né servono a fornire una
giustificazione persuasiva della maestà dello stato, che ha sui cittadini il
diritto di vita e di morte, e dal quale i cittadini non possono uscire come di
fatto escono da qualsiasi altra società (anche dalla famiglia quando sono
diventati maggiorenni); né a mettere su solide basi la filosofia politica che ha
a che fare non con il «sistema dell’atomistica», ma con un corpo organico, in
cui ogni parte è in funzione di tutte le altre, e tutte insieme dell’intero 2.
Secondo questa concezione dei rapporti fra diritto privato e pubblico, una
società, come quella medievale, in cui i rapporti politici sono tutti quanti
sussumibili nella disciplina del diritto privato, rappresentano età di
decadenza. Cosí l’impero tedesco non è piú, per Hegel, uno stato, perché i
rapporti tra i principi e l’impero e dei principi fra loro, che dovrebbero essere
regolati dal diritto pubblico, sono invece trattati come rapporti di diritto
privato (familiari e patrimoniali).

Il «particolarismo» come categoria storica.

Non ho fatto a caso il riferimento al medioevo. Quando si cominciò a


prendere atto, soprattutto dopo la prima guerra mondiale, del divario tra il
modello tramandato dello stato come potere concentrato, unitario e organico,
e la realtà di una società lacerata, divisa in gruppi antagonistici, che tendono a
sopraffarsi e stabiliscono fra loro tregue, non paci durature, si cominciò a
parlare di ritorno al medioevo, per lo meno da parte di una pubblicistica di
orientamento conservatore cui la dottrina dello stato dominante non era piú in
grado di offrire strumenti idonei a capire che l’apparente fase degenerativa
del processo di formazione dello stato moderno era in realtà l’assetto
normale, o destinato a diventare normale, delle moderne democrazie, le cui
uniche alternative sarebbero stati, e di fatto sono stati e sono tuttora, i regimi
autoritari o totalitari. Ma appunto per capire che si trattava di un assetto
destinato a durare, occorreva non lasciarsi sopraffare dalla dottrina dominante
che aveva contrapposto rigidamente il diritto pubblico al privato, aveva
guardato con sospetto il pluralismo sempre risorgente e aveva visto nella fase
di crescita di una società in cui l’aumento dei cittadini attivi attraverso il
suffragio universale, la formazione di sindacati sempre piú potenti e di partiti
di massa, avevano aumentato le ragioni di conflitto e la loro estensione, una
fase di regressione rispetto alla marcia trionfale verso lo stato persona
collettiva, unitaria e unificante. Questo atteggiamento di preoccupata
attenzione nei riguardi delle tendenze pluralistiche finí per dar fiato, in autori
tanto diversi, come Pareto o Carl Schmitt, a una intensa polemica
antidemocratica.
La stessa tentazione non è venuta meno anche oggi: uno dei tratti salienti
della pubblicistica politica, da qualsiasi parte provenga dello schieramento
costituzionale, è la lamentela sul prevalere degli interessi individuali di
gruppo su quelli generali, e la denuncia del «particolarismo» (la categoria del
«particolarismo» attraversa tutta la storia del pensiero politico con segno
negativo, sotto le due forme concrete della «fazione» e della «corporazione»);
è la proclamazione della superiorità dell’interesse collettivo o nazionale, che
peraltro nessuno è in grado di definire con precisione, salvo a ridefinire
interesse nazionale quello della propria parte; è infine la constatazione che,
prevalendo gli interessi particolari su quelli generali, il «privato» sul
«pubblico», non esiste piú lo stato, inteso appunto secondo la dottrina
consolidata, come l’unità del tutto, ma un insieme di parti l’una accanto
all’altre ammucchiate (la metafora del mucchio di pietre per rappresentare
l’antitesi di una unità organica è di Hegel). A ben vedere, il panorama che
abbiamo tutti i giorni sotto gli occhi è tanto accidentato e cosí poco risolvibile
negli schemi del diritto pubblico interno, ereditati dalla dottrina dello stato
degli ultimi secoli da Bodin a Weber, a Kelsen, da giustificare questo
atteggiamento che si colloca tra la laudatio temporis acti (di un tempo che in
realtà non è mai esistito) e il desiderio di una restaurazione (forse impossibile
se non al prezzo di gettar via con l’acqua sporca del particolarismo anche il
bambino della democrazia, un bambino che deve ancora crescere ed è
destinato a crescere col pluralismo o a morire). Un noto studioso francese,
dopo aver fatto una descrizione di questa nostra società divisa, disarticolata,
frammentata, incapace di ritrovare l’unità perduta (proprio il contrario della
«società bloccata» di cui parlano altri, segno che le nostre società sempre piú
complesse sono davvero un oggetto misterioso), ha dato ad essa anche un
nome, «mérécratie», che vuol dire «crazia» delle parti (una delle tante
«crazie» con segno negativo di cui è ricchissimo il linguaggio politico) 3. Del
resto, che cosa è il nostro termine «partitocrazia», creato negli anni della
prima denuncia della prevaricazione partitica ad opera di Giuseppe Maranini,
se non un equivalente, meno dotto ma polemicamente piú incisivo, di
«merecrazia»? Che significa «partitocrazia» se non un’indebita sopraffazione
delle parti sul tutto, se non la forma contemporanea dell’eterno
particolarismo?
Ma le lamentele non sono ancora un’analisi e tanto meno una diagnosi.
Altro è la costituzione formale, altra la costituzione reale, o materiale come
dicono i giuristi, ed è con questa seconda che bisogna far i conti. Il diritto,
afferma un celebre detto di un grande giurista americano, lo fanno i giudici.
Parafrasandolo, si può dire che le costituzioni le fanno le forze politiche: le
fanno quando le emanano, e le fanno e rifanno liberamente quando le
applicano (molto piú liberamente di quel che possano fare i giudici rispetto
alle leggi). In una società democratica le forze politiche sono i partiti
organizzati: organizzati in primo luogo per procacciarsi i voti, per
procurarsene il maggior numero possibile. Sono loro che sollecitano e
ottengono il consenso. Da loro dipende la maggiore o minore legittimazione
del sistema politico nel suo complesso. L’art. 49 della costituzione, di cui si è
fatto gran caso, si limita a dire che i partiti sono leciti: un articolo
perfettamente inutile, perché, nonostante i fiumi d’inchiostro di cui è stato
ricoperto, i partiti sono ben piú che leciti. Sono necessari: e qui sta la loro
forza.

Il grande mercato.
Dove i partiti sono piú d’uno, il che è conditio sine qua non della
democrazia, a maggior ragione dove sono molti come in Italia, la logica che
presiede ai loro rapporti è la logica privatistica dell’accordo, non quella
pubblicistica del dominio. Di questa logica dell’accordo non c’è alcuna
traccia nella costituzione: la costituzione si occupa del modo di formare le
leggi, ma della formazione degli accordi (contratti bilaterali o plurilaterali) si
occupa il codice civile. Eppure se non si tiene conto della rete fittissima di
accordi da cui nascono le esclusioni e le coalizioni, non si capisce nulla del
modo con cui si muove, si sposta, si trasforma lentamente, una costituzione.
Nella carta costituzionale, la formazione del governo (art. 92 e seguenti) è il
risultato di una serie di atti unilaterali, che sono gli atti tipici del rapporto di
dominio: il presidente della repubblica nomina il presidente del consiglio:
questi sceglie i ministri, ne propone la nomina al presidente della repubblica;
il governo entra in carica quando le due camere gli accordano la fiducia, cade
quando gliela revocano. Questa sequenza di atti unilaterali d’imperio
nasconde la realtà che sta dietro le quinte ed è una realtà di trattative,
negoziati, accordi faticosamente raggiunti la cui forza dipende, come accade
in tutti gli accordi, dai rispetto del principio di reciprocità, del do ut des. Un
governo può cadere perché un segretario di partito ritira i suoi ministri dalla
coalizione: un atto che se dovesse essere giudicato in base alle norme
costituzionali regolanti la vita di un governo sarebbe un’aberrazione. Non è
aberrante solo se lo si giudica dal punto di vista delle norme scritte o non
scritte, formali o informali, che regolano qualsiasi accordo: un accordo è
soggetto a risoluzione quando una delle parti non adempie agli obblighi
contratti. Una delle parti si era o no obbligata ad approvare un certo
provvedimento? Non l’ha approvato o ha fatto in modo che non fosse
approvato: l’accordo è rotto, e la sua risoluzione per opera di una delle parti è
perfettamente lecita. Si può gridare allo scandalo fin che si vuole:
l’osservatore che cerca di capire si dovrà limitare a constatare che un
principio fondamentale del diritto pubblico democratico, secondo cui un
governo dura in carica sino a che non è rovesciato da una decisione presa a
maggioranza, ha ceduto di fronte a un principio non meno fondamentale del
diritto privato secondo cui i patti debbono essere osservati. Quando scoppia
la crisi, si è soliti invocare per la formazione del governo il famigerato art.
92, secondo comma, in base al quale la scelta dei ministri da proporre al
presidente della repubblica viene fatta dal presidente del consiglio designato:
una norma che non ha mai potuto essere applicata perché la dosatura dei vari
ministeri tra i partiti e all’interno di uno stesso partito, persino i nomi dei
singoli ministri, vengono stabiliti attraverso accordi fra i partiti, i quali,
ancora una volta, mostrano di essere piú forti della stessa costituzione. Nei
rapporti gerarchici fra le varie fonti del diritto, è principio fondamentale che i
contratti non possono derogare a ciò che è stabilito per legge (ma si tratta di
contratti di diritto privato). Qui accade il contrario: il potere del presidente
del consiglio previsto dalla costituzione si esercita nei limiti imposti dagli
accordi fra partiti, tanto che qualcuno ha potuto definire il manuale Cencelli
la Grundnorm dell’ordinamento italiano.
È vero che, a differenza degli accordi privati e anche degli accordi
internazionali, gli accordi politici sono accordi informali, nel senso che non
sono regolati per legge. Ma chi avesse pazienza di raccogliere dati empirici
sul modo con cui in un paese come il nostro, che si è retto sinora su un patto
generale di esclusione di alcuni partiti dalle coalizioni di governo, e su un
numero enorme di patti di alleanza a due, tre, quattro, a n partiti, potrebbe
forse scrivere un manuale di diritto costituzionale pattizio (accanto al diritto
privato pattizio, al diritto internazionale pattizio) che a mia conoscenza
nessuno ha ancora tentato. Ci si accorgerebbe fra l’altro che molte delle
norme codificate del diritto dei contratti (o dei trattati) valgono anche per la
costituzione, modificazione ed estinzione degli accordi politici, da quelle
sulla causa o sulle condizioni, a quella generale, stavo per dire di diritto
naturale che gli accordi debbono essere eseguiti di buona fede, a quelle sui
vizi del consenso e sulle varie cause di risoluzione del rapporto contrattuale.
Il caso piú interessante di divario tra costituzione formale e reale dal punto
di vista della rivincita del particolarismo sul principio dell’unità organica è la
pratica inoperatività del divieto di mandato imperativo (art. 67), che pure è
sempre stato considerato uno dei cardini dello stato rappresentativo, dalle
rivoluzioni americane e francese in poi 4. L’idea che il rappresentante, una
volta eletto e in quanto eletto diventato membro dell’organo sovrano dello
stato rappresentativo, il parlamento, debba esercitare il suo mandato
liberamente, non vincolato alle richieste dei suoi elettori che non possono
essere che richieste fatte per soddisfare interessi o individuali o corporativi, è
una delle espressioni piú caratteristiche della polemica degli scrittori politici e
di diritto pubblico in difesa della unità del potere statale, di cui è garante il
sovrano, sia esso il principe o il popolo, contro il particolarismo dei ceti.
Com’è stato piú volte osservato, il passaggio dalla rappresentanza vincolata,
per cui il rappresentante si limita a trasmettere le richieste fatte dai suoi
rappresentati, alla rappresentanza libera, per cui il rappresentante una volta
eletto si stacca dai suoi elettori che sono una parte del tutto e giudica
liberamente quali sono gl’interessi da tutelare in base alla presunzione che gli
elettori, uti singuli, gli abbiano dato mandato di provvedere all’interesse
collettivo e sul presupposto che l’interesse individuale debba essere
subordinato all’interesse collettivo, può essere interpretato come passaggio da
una concezione privatistica del mandato, secondo cui il mandatario agisce in
nome e per conto del mandante, e se non agisce nei limiti del mandato può
essere revocato, a una concezione pubblicistica secondo cui il rapporto tra
elettore ed eletto non può piú essere raffigurato come un rapporto
contrattuale, perché l’uno e l’altro sono investiti di una funzione pubblica e il
loro rapporto è un tipico rapporto d’investitura, da cui l’investito riceve un
potere pubblico e quindi da esercitare nell’interesse pubblico.
Ma oggi chi consideri realisticamente come si prendono le decisioni in un
parlamento, dove i deputati sono tenuti alla disciplina di partito, e quando se
ne discostano lo fanno non sempre per difendere interessi nazionali contro
interessi di parte ma perché ubbidiscono a gruppi di pressione che in un certo
senso rappresentano interessi ancor piú particolari di quelli dei partiti, deve
ammettere che una dizione come quella dell’art. 67 della costituzione «Ogni
membro del parlamento rappresenta la Nazione» suona falsa, se non
addirittura ridicola. Ogni membro del parlamento rappresenta prima di tutto il
proprio partito, cosí come in uno stato di ceti, il delegato rappresentava prima
di tutto gli interessi del proprio ceto. Con questo non voglio affatto proporre
un anacronistico confronto fra lo stato di ceti e lo stato di partiti, ma
semplicemente mettere in rilievo ancora una volta quanto sia difficile vedere
attuato in pratica l’ideale dell’unità statale al di sopra delle parti, anche
quando i soggetti politici non sono piú i gruppi, i ceti, gli ordini che
difendono interessi particolari, ma gl’individui di uno stato democratico
investiti di una pubblica funzione. La difficoltà nasce dal fatto che le società
parziali che Rousseau voleva coerentemente bandire dalla sua repubblica
proprio perché avrebbero fatto valere interessi di parte non solo non sono
scomparse con l’avvento della democrazia, ma sono enormemente aumentate
sia per effetto dello stesso sviluppo della democrazia da cui sono nati i grandi
partiti di massa, sia in conseguenza della formazione di grandi organizzazioni
per la difesa d’interessi economici nelle società industriali, caratterizzate da
forti concentrazioni di potere economico. Tra questi potentati quasi sovrani si
svolgono continue negoziazioni che costituiscono la vera trama dei rapporti
di potere nella società contemporanea, nella quale il governo, il «sovrano»
nel senso tradizionale della parola, il cui posto dovrebbe essere super partes,
figura come un potentato fra gli altri, e non sempre è il piú forte.

Il piccolo mercato.

Mentre tra partiti si svolge il grande mercato, tra partiti e cittadini elettori
si svolge il piccolo mercato, quello che oggi si chiama «mercato politico» per
eccellenza, attraverso il quale i cittadini elettori investiti, in quanto elettori, di
una funzione pubblica, diventano clientes, e ancora una volta un rapporto di
natura pubblica si trasforma in un rapporto di natura privata. Si tratta del resto
di una forma di privatizzazione del pubblico che dipende dalla precedente,
cioè dalla capacità dei partiti di tenere in pugno i loro deputati e di ottenere
da loro il mantenimento delle promesse fatte agli elettori. Ne dipende, in
quanto la trasformazione dell’elettore in cliente è possibile soltanto attraverso
la trasformazione del mandato libero in mandato vincolato. I due fenomeni
sono strettamente connessi e sono entrambi espressione di quella dissoluzione
dell’unità organica dello stato che ha costituito il nucleo essenziale della
teoria e dell’ideologia (piú ideologia che teoria) dello stato moderno, e nello
stesso tempo anche una forma di corruzione del principio individualistico da
cui è nata la democrazia moderna, la cui regola del gioco è la regola di
maggioranza, fondata sul principio che ogni testa è un voto.
Che la democrazia moderna sia nata dalla concezione individualistica,
atomistica, della società, non è dubbio (da dove sia nato l’individualismo è un
altro problema piú difficile da risolvere perché gli aspiranti al ruolo di
fondatori sono molti). Non è pure dubbio che la democrazia rappresentativa
sia nata dal presupposto (sbagliato) che gl’individui, una volta investiti dalla
funzione pubblica di scegliere i loro rappresentanti, avrebbero scelto i
«migliori». C’è un brano in una lettera dei Federalist Papers, scritta da
Madison, che ogniqualvolta mi è accaduto di leggerla ai miei scolari non ha
mancato di provocare una grande ilarità: è il brano in cui uno dei vantaggi
della democrazia rappresentativa viene fatto consistere nell’elezione di un
«corpo di cittadini, la cui provata saggezza può meglio discernere l’interesse
collettivo del proprio paese e la cui sete di giustizia renderebbe meno
probabile che si sacrifichi il bene del paese a considerazioni particolarissime
e transitorie» 5. Sbagliato il presupposto, perché non si riesce a capire come
mai ci si potesse illudere (anche se si tratta di un’illusione dura a morire) sul
fatto che il cittadino chiamato a scegliere il suo rappresentante politico non
scegliesse la persona o il gruppo che gli dava le maggiori garanzie di
soddisfare i suoi interessi. La vecchia definizione dell’appartenenza a un
partito come idem sentire de republica lasciava credere falsamente che chi
vota per un partito lo faccia perché convinto della bontà delle idee che esso
esprime, un voto, come oggi si direbbe, di opinione. Nella società di massa il
voto di opinione sta diventando sempre piú raro: oserei dire che l’unica vera
opinione è quella di coloro che non votano perché hanno capito o credono di
aver capito che le elezioni sono un rito cui ci si può sottrarre senza grave
danno, e come tutti i riti, ad esempio la messa alla domenica, sono in fin dei
conti una seccatura. Opinione discutibile, condannevole, detestabile, ma
opinione. Sta aumentando invece il voto di scambio, via via che gli elettori si
fanno piú smaliziati e i partiti piú abili. Non si spiegherebbe la
trasformazione o la degradazione che vediamo avvenire sotto i nostri occhi,
in un sistema multipartitico come il nostro, di alcuni piccoli partiti come il
socialdemocratico in gruppi di pressione (dei pensionati, ad esempio) e dei
grandi partiti compositi, come la democrazia cristiana, in un insieme di
diversi gruppi di pressione. Nello scambio fra risorse pubbliche e consenso,
in cui consiste la peculiarità del contratto politico, l’interesse dell’elettore
s’incontra con l’interesse del partito. La forza di un partito si misura a
numero di voti. Tanto maggiore il numero di voti nel piccolo mercato che si
svolge tra il partito e gli elettori, tanto piú grande la forza contrattuale del
partito nel grande mercato che si svolge nei rapporti dei partiti fra loro, anche
se nel grande mercato conta non solo il numero dei voti che un partito può
mettere sul piatto della bilancia ma anche la collocazione nel sistema delle
alleanze, sicché un piccolo partito quando è determinante per la formazione
di una maggioranza ha un peso specifico maggiore, tanto piú grande quando
un partito come il Psi è determinante per le alleanze di destra a livello
nazionale e per l’alleanze di sinistra, in molti casi, a livello regionale.
Mercato politico e democrazia

Piaccia o non piaccia, il mercato politico nel senso preciso di rapporto


generalizzato di scambio tra governanti e governati è una caratteristica della
democrazia, certo non della democrazia immaginaria di Rousseau e di tutti
coloro che credono che l’aumento della partecipazione sia di per se stesso un
toccasana di tutti i nostri malanni (una partecipazione di controllori, sí, non
una partecipazione di controllori controllati), bensí della democrazia reale che
di questo continuo scambio tra produttori e consumatori di consenso si nutre
(o, inversamente, tra consumatori e produttori di potere). Aver potere
significa in parole povere avere la capacità di premiare o punire, cioè di
ottenere dagli altri comportamenti desiderati, o promettendo, ed essendo in
grado di dare, ricompense, o minacciando, ed essendo in grado d’infliggere,
punizioni. Nelle società tradizionali, in cui la maggior parte della gente
sottoposta non conta nulla e non interviene nel processo di legittimazione,
basta, per tenere a bada la massa ignorante, povera, senza diritti civili e tanto
meno politici, l’esercizio del potere punitivo. Nella democrazia, no: nella
democrazia la massa dei cittadini non solo interviene attivamente nel
processo di legittimazione del sistema nel suo complesso usando il proprio
diritto di voto per sostenere i partiti costituzionali, e anche non usandolo,
perché vale in questo caso la massima che chi tace acconsente (nessuno
sinora ha considerato i fenomeni di apatia politica come una seria minaccia ai
regimi democratici), ma, quel che piú importa, interviene nella partizione del
potere di governare tra le varie forze politiche in campo distribuendo
variamente i voti di cui dispone. È naturale che in un sistema democratico il
potere non si possa conservare soltanto col bastone. Occorre anche la carota
(un genere di mercato). Fuor di metafora, il consenso attraverso il voto è una
prestazione positiva: una prestazione positiva richiede in genere una
controprestazione. Prestazione e controprestazione sono gli elementi dei
contratti bilaterali. Il mercato politico in uno stato democratico è fatto di tanti
accordi bilaterali quanti sono gli elettori. In questi accordi la prestazione da
parte degli elettori è il voto, la controprestazione da parte dell’eletto è un
vantaggio (sotto forma di un bene o di un servizio) oppure l’esonero da uno
svantaggio.
I giuristi distinguono i contratti bilaterali da quelli plurilaterali. Gli accordi
del mercato politico sono assimilabili di piú ai primi, gli accordi del grande
mercato, ai secondi. Nei primi le due parti hanno, ciascuna, una propria figura
distinta (cui corrisponde un nome specifico): compratore-venditore, locatore-
conduttore, depositante-depositario, mutuante-mutuatario, con riguardo allo
scambio politico, rappresentante-rappresentato; nei secondi, tutte le parti
hanno una figura comune, quella del socio. Nei primi le due parti hanno scopi
diversi ma un interesse comune, che è quello di giungere allo scambio; nei
secondi, le varie parti hanno interessi diversi ma uno scopo comune, che è
quello per cui viene costituita la società. Mentre nell’accordo costitutivo dello
scambio politico, le rispettive prestazioni sono abbastanza chiare (protezione
in cambio di consenso), nell’accordo da grande mercato, da cui nascono le
coalizioni di governo (piú rare sono le coalizioni di opposizione), lo scopo
comune, che è genericamente quello di formare un governo e di governare, è
tanto vario e complesso che pare difficile e forse inutile tentare di
determinarlo. Tutt’al piú si possono distinguere gli accordi di governo vero e
proprio (prendere provvedimenti relativi a un determinato gruppo di questioni
economiche, sociali o d’ordine pubblico, che costituiscono il programma del
governo) dagli accordi di sottogoverno che riguardano la equa distribuzione
di cariche e d’incarichi. Proprio a causa della varietà e vastità dei temi su cui
verte l’accordo, questo è soggetto a frequenti revisioni, ad atti di rescissione
unilaterale, a scomposizioni e ricomposizioni, a risoluzione reciproca, specie
quando, come nel sistema politico italiano, i soci sono molti e alquanto
litigiosi. Inoltre, per la stretta connessione piú sopra notata tra il rapporto dei
gruppi fra loro e il rapporto che ogni gruppo mantiene coi propri clienti,
ciascuno dei partner non può non tener continuamente d’occhio gli umori
della clientela, dal maggiore o minore appoggio della quale dipende, come si
è detto, la propria forza contrattuale. La validità di un patto non regolato da
norme di un’autorità superiore alle parti è subordinata alla clausola rebus sic
stantibus. Ora fra le res mutevoli che possono indurre una delle parti a
recedere all’accordo vi sono gli avvertimenti che vengono dal basso.
La differenza fra il rapporto che s’instaura tra eletti ed elettori e quello che
s’instaura tra l’uno e l’altro gruppo politico si rivela anche nelle due diverse
capacità che il buon politico deve avere: nella condotta del primo, piuttosto
d’imprenditore, del secondo, piuttosto di negoziatore. Le doti del buon
imprenditore sono necessarie al segretario del partito, quelle del negoziatore
al presidente del consiglio.
Rinascita del contrattualismo.

Ci rimane da prendere in considerazione il terzo aspetto che assume oggi


la prospettiva contrattuale nelle riflessioni sul carattere e sulle vicende dello
stato contemporaneo: quella legata alle teorie del contratto sociale, al
cosiddetto «contrattualismo». C’è indubbiamente un rinnovato interesse per
le dottrine contrattualistiche del passato, tanto che non sembra improprio
parlare di «neo-contrattualismo». Questo interesse è dovuto in parte al
successo del libro di Rawls sulla giustizia, il quale prende le mosse proprio
dalla «teoria familiare del contratto sociale in Locke, Rousseau e Kant» per
presentare la sua teoria della giustizia 6. In realtà la teoria della giustizia di
Rawls, pur fondata su basi contrattualistiche (di un contratto originale tra
persone razionali), ha ben poco a che vedere con le teorie del contratto
sociale, il cui scopo era quello di giustificare razionalmente l’esistenza dello
stato, di trovare un fondamento razionale del potere politico, del massimo
potere dell’uomo sull’uomo, non di proporre un modello di società giusta. Il
problema fondamentale dei giusnaturalisti, cui possiamo aggiungere, oltre
quelli citati da Rawls, Hobbes, Spinoza, Pufendorf e tanti altri, non fu mai
quello della giustizia, bensí quello del potere, in modo particolare di quel
potere che non ha al di sopra di sé alcun altro potere, il potere sovrano.
Rispetto a questo potere di vita e di morte, fondato in ultima istanza sull’uso
esclusivo della forza, la domanda principale che i filosofi politici si sono
sempre posti è quale sia, di questo potere, la giustificazione. Il
contrattualismo non è che una delle possibili risposte a questa domanda:
dunque il problema che esso si è posto è il problema della legittimità del
potere, non quello della giustizia.
La ragione piú profonda del rinato interesse per il contrattualismo sta nel
fatto che l’idea di un contratto originario di fondazione della società globale,
distinta dalle società parziali che eventualmente la compongono, soddisfa
l’esigenza di un cominciamento, o meglio di un ricominciamento, in un’età di
grave turbamento della società esistente. Cade a proposito la esortazione di
Sieyès, rivolta al Terzo stato, a dichiararsi Assemblea Nazionale e ad agire
come se si stesse uscendo dallo stato di natura e si fosse chiamati a formare il
Contratto sociale 7.
Una delle ragioni, al contrario, dell’eclissi delle teorie contrattualistiche,
tra la fine del Settecento e la fine dell’Ottocento, derivò dall’idea che lo stato
fosse una cosa troppo elevata per poter essere spiegato come il prodotto
artificiale di un accordo tra individui. È noto quanto debba a questo
argomento l’anticontrattualismo di Hegel. Ma non meno significativo questo
passo di Burke (di uno scrittore politico, non a caso, antilluminista, realista,
tradizionalista, considerato come uno dei padri dello storicismo moderno):
«Quando si tratta lo stato con la stessa capricciosità che distingue i piccoli
interessi passeggeri, quando lo si dissolve a piacere delle parti, allora lo si
considera davvero alla stregua di un qualsiasi contratto concernente lo
scambio di pepe, di caffè, di mussolina o di tabacco. Bisogna guardare allo
stato con ben altra reverenza» 8.
A dare il colpo di grazia alle teorie contrattualistiche, oltre agli argomenti
filosofici e storici (il contratto originario non è mai esistito, è una «chimera»),
contribuirono anche interpretazioni storiche alquanto discutibili: il richiamo
al medioevo, età in cui i rapporti politici erano rapporti di tipo contrattuale, e
la nota critica marxiana, secondo cui il contratto sociale di Rousseau, che
mette in rapporto mediante un patto soggetti per natura indipendenti, è
un’anticipazione della società borghese che si preparava sin dal secolo XVI 9.
Il richiamo al medioevo è scorretto: quando si dice, ad esempio, per citare un
testo autorevole, che gli obblighi di reciprocità tra re e vescovi, tra re e
primores del regno, sono equiparati ad un pactum 10, questa interpretazione
contrattualistica dei rapporti di potere non ha niente a che vedere con il
problema del contratto sociale originario non raffigurabile come un contratto
bilaterale perché è un atto collettivo, che si può chiamare solo
impropriamente «contratto». Quanto all’interpretazione marxiana, essa è
un’indebita generalizzazione di un’osservazione storica giusta: se il
contrattualismo nasce con la crescita del mondo borghese (ma quanta
indeterminatezza in questa abusatissima espressione!), la concezione
individualistica della società, che sta alla base della democrazia moderna, non
è piú borghese di quel che sia proletaria, anzi è piú proletaria che borghese,
giacché, mentre la borghesia governante si sarebbe arrestata a un suffragio
ristretto ai soli proprietari, l’estensione del suffragio anche ai nullatenenti non
è avvenuta se non con la spinta dal basso del movimento operaio. Ed il
suffragio universale è la condizione necessaria, se non sufficiente, per
l’esistenza e il funzionamento regolare di un regime democratico, in quanto è
il risultato del principio fondamentale della democrazia, secondo cui fonte del
potere sono gl’individui uti singuli e ogni individuo conta per uno (il che, fra
l’altro, giustifica l’applicazione della regola di maggioranza per la presa delle
decisioni collettive). Considerare lo stato fondato su un contratto sociale, cioè
su un accordo di tutti coloro che sono destinati ad essere ad esso soggetti,
significa difendere la causa del potere ascendente contrapposto al potere
discendente, sostenere che il potere sale dal basso in alto e non scende
dall’alto in basso, insomma fondare la democrazia contro l’autocrazia. Questa
figura del contratto sociale non può essere confusa coi rapporti di potere nella
società medievale anche quando vengono definiti come rapporti contrattuali:
questi sono infatti rapporti bilaterali, fondati su un rapporto di reciprocità, che
non hanno niente a che vedere con l’idea del potere ascendente che si esprime
attraverso il contratto sociale. Cosí, quando il tema del contratto viene
collegato al tema della società mercantile borghese, il contratto cui ci si
riferisce (ed è propriamente quello cui si riferisce Marx in alcuni passi
famosi) è ancora una volta una delle forme tipiche di accordo reciproco fra
due parti formalmente eguali, com’è quello che s’instaura fra il compratore e
il venditore della forza-lavoro, un tipo di accordo che anch’esso non ha niente
a che vedere con quell’accordo multilaterale o atto collettivo, che è il
contratto sociale.
Proprio perché la teoria del contratto sociale poggia su argomenti
razionali, ed è legata alla nascita della democrazia (anche se non tutte le
teorie contrattualistiche sono democratiche), la sua eclissi non è mai stata
totale. Vi furono teorie contrattualistiche anche nel secolo scorso, e in ogni
caso i fautori del contratto sociale lo sostennero facendo appello
all’argomento dell’individuo come ultima fonte del potere di comandare agli
stessi individui, contro le tradizionali concezioni solidaristiche, organiche,
collettivistiche, olistiche, universalistiche, della società e dello stato. In un
libro scritto alla fine del secolo scorso, e che non ho mai visto citato nei
dibattiti di questi anni, Contrattualismo e sociologia contemporanea,
l’autore, Salvatore Fragapane (un filosofo del diritto morto in giovane età),
svolgendo un’analisi critica del contrattualismo sopravvissuto, con connesso
individualismo, all’impetuoso avanzare della sociologia, da Comte in poi, che
aveva considerato il punto di partenza individualistico come un’astrazione
metafisica, ripugnante alla scienza positiva, parla della crescente
«contrattualizzazione» dei rapporti individuali, già rilevata da Maine e da
Spencer, e la conferma con la giusta osservazione, attualissima, ancora anzi
piú attuale che mai, che «l’industrialismo colla necessità delle grandi forze
capitalistiche, che possono solo risultare da potenti associazioni, e la
divisione del lavoro, con il suo continuo frazionarsi e col conseguente
specificarsi degli scambi, determinano l’uso delle forme contrattuali, né solo
nei rapporti commerciali e civili, ma nelle funzioni politiche» 11 Però nello
stesso tempo nota correttamente la differenza tra questo fenomeno di
contrattualizzazione dei rapporti sociali e politici, di cui la scienza sociale
positiva non può non tener conto, e la tradizionale teoria del contratto
originario, perché quella non è «l’espressione di un libero arbitrio collocato
nel vuoto alle origini del fenomeno sociale [...] è invece una fase superiore
necessaria del divenire sociale; non è il fatto arbitrario dell’individuo, ma è la
volontà, spiegantesi come legge propria di uno stadio evolutivo della
società» 12.
Ciò che non risulta da questa distinzione tra contratto originario
«metafisico» e fenomeno di contrattualizzazione della società, è che il
secondo è l’oggetto di un’analisi storica, il primo è un modello regolativo,
che non è né confermato né confutato dalla seconda, perché si pone su un
piano completamente diverso. Però quando oggi si parla di neo-
contrattualismo con riferimento alle teorie del contratto sociale, deve essere
ben chiaro, come aveva perspicacemente osservato l’autore dianzi citato, che
altro è il problema di una rifondazione della società sulla base del modello
contrattualistico, altro il tema della frantumazione del potere centrale in tanti
poteri diffusi e generalmente antagonistici, con la conseguente nascita dei
cosiddetti governi parziali, e dei rapporti naturalmente di tipo contrattuale fra
gli uni e gli altri. Si sarebbe addirittura tentati di dire che il primo nasce
dall’esigenza di trovare una soluzione al secondo.

La nuova alleanza.

Mi spiego. La caratteristica dell’accordo fondato su un rapporto di tipo


contrattuale, tra due parti che si considerano reciprocamente indipendenti, è
un accordo per sua natura labile, e tale da rendere estremamente instabile
l’assetto generale della società nel suo insieme. Valga a riprova la condizione
della società internazionale. I contratti del diritto privato prosperano, e
favoriscono lo sviluppo sociale, all’ombra della forza coattiva dello stato che
ne assicura l’adempimento in un organismo sociale in cui esiste e resiste,
nonostante la corporativizzazione della società e la moltiplicazione di gruppi
economicamente sempre piú potenti, il monopolio della forza da parte del
potere politico. Il che non accade nella società internazionale in cui vige
ancora il regime di libera concorrenza delle forze anche se oggi molto ridotta.
E vale sempre meno nei rapporti dei grandi potentati all’interno dello stato, di
fronte ai quali lo stato conserva formalmente il monopolio della forza, ma
non lo può esercitare efficacemente e di fatto si guarda bene dall’esercitato,
come è provato dalla timidezza con cui il governo interviene per ristabilire il
regolare funzionamento di un servizio pubblico in caso di sciopero illegale o
manifestamente contrario all’interesse collettivo di cui egli stesso dovrebbe
essere il rappresentante e il garante. (Si è dato il caso che di fronte
all’intervento di un giudice, organo tradizionale ed essenziale del potere
coattivo dello stato, in una controversia del lavoro, le due parti contraenti
abbiano elevato le piú indignate proteste!) L’impotenza dello stato di fronte
alle controversie fra i potenti gruppi d’interessi che si sono insediati al suo
interno fa pensare all’impotenza dell’Onu di fronte alle controversie fra stati,
anche se lo stato possiede formalmente il monopolio della forza legittima e
l’organizzazione internazionale no. Ma che cosa conta la legittimità senza
effettività? Certamente rimane sempre una grande differenza tra l’avere il
monopolio della forza e non poterlo esercitare, da un lato, e il non averlo
affatto dall’altro. Ma è sorprendente, quasi paradossale, che, mentre s’invoca
un rafforzamento del potere pubblico al di sopra degli stati, si assiste a un
crescente indebolimento del potere pubblico all’interno, salvo che negli stati
in cui il potere militare ha preso il sopravvento sul potere politico.
Il neo-contrattualismo, cioè la proposta di un nuovo patto sociale, globale
e non parziale, di pacificazione generale e di fondazione di un nuovo assetto
sociale, una vera e propria «nuova alleanza», nasce proprio dalla
constatazione della debolezza cronica di cui dà prova il potere pubblico nelle
società economicamente e politicamente piú sviluppate, diciamo pure, per
usare una parola corrente, della crescente ingovernabilità delle società
complesse. Se mai la maggiore difficoltà che il neo-contrattualismo oggi deve
affrontare dipende dal fatto che gl’individui detentori, ciascuno
indipendentemente dall’altro, di una piccola quota del potere sovrano,
protagonisti del continuo processo di legittimazione e ri-leggittimazione degli
organi incaricati di prendere le decisioni collettive, e quindi in definitiva
titolari ultimi del diritto di determinare le clausole del nuovo patto, non si
accontentano piú di chiedere in cambio della loro obbedienza la protezione
delle libertà fondamentali e della proprietà acquistata attraverso lo scambio (è
la teoria dello stato minimo di Nozick), ma chiedono che venga inserita nel
patto qualche clausola che assicuri un’equa distribuzione della ricchezza tale
da attenuare, se non proprio da eliminare, le diseguaglianze dei punti di
partenza (il che spiega il successo del libro di Rawles che intende rispondere
proprio a questa domanda). Questa richiesta è talmente radicata, diffusa e
generale, che è stata ormai trasferita dal piano nazionale a quello
internazionale. Non occorre ricordare che la grande innovazione dell’Onu
rispetto alla Società delle Nazioni è stata l’istituzione del Consiglio
economico e sociale che ha avviato un processo di intervento a favore dei
paesi in via di sviluppo e proposto all’attenzione del dibattito fra stati il
problema non soltanto piú dell’ordine internazionale, che è stato per secoli
l’unico fine del diritto delle genti, ma anche quello della giustizia
internazionale. Questa innovazione è significativamente rappresentata dal
sovrapporsi sul contrasto Est-Ovest, che ripropone, se pure su grande scala, il
problema tradizionale dell’ordine, del contrasto Nord-Sud, che propone il
tema nuovissimo della giustizia non piú soltanto fra classi o ceti all’interno
degli stati ma tra gli stati. Difficoltà grave, ho detto, perché la prospettiva di
un grande superstato assistenziale si va facendo strada in un mondo in cui
non è stato risolto se non in parte, ed è ora in grande crisi, il progetto dello
stato assistenziale limitato ai rapporti interni.
Se e come questa difficoltà possa essere risolta nessuno, credo, è in grado
di prevedere. Ciò di cui non si può dubitare è che la soluzione di questa
difficoltà è la tremenda sfida storica cui è chiamata la sinistra in un mondo in
preda alla «furia della distruzione».
Governo degli uomini o governo delle leggi?

1. Lungo tutta la storia del pensiero politico ricorre con insistenza la


domanda: «Qual è il governo migliore, quello delle leggi o quello degli
uomini?» Le alterne risposte a questa domanda costituiscono uno dei capitoli
piú significativi e anche piú affascinanti della filosofia politica.
Tanto per cominciare, sarà bene rendersi conto che questa domanda non
deve essere confusa con quella, non meno tradizionale, quale sia la miglior
forma di governo. Dalla celebre disputa dei tre principi persiani, narrata da
Erodoto, se sia migliore il governo di uno, di pochi o di molti, la disputa sulla
miglior forma di governo è sempre stata rivolta alla contrapposizone
rispettivamente dei pregi e dei difetti della monarchia, dell’aristocrazia e
della democrazia, ed eventualmente al superamento del contrasto attraverso la
delineazione di una forma di governo che tenga conto di tutte e tre, il
cosiddetto governo misto. Questa disputa assume come criterio di giudizio e
di scelta il numero dei governanti. Ma ognuna delle tre forme ha il suo
rovescio in una forma cattiva, la monarchia nella tirannia, l’aristocrazia nella
oligarchia, la democrazia nella oclocrazia o governo della plebaglia. Ciò
implica che per formulare un giudizio sulla miglior forma di governo occorre
tener conto non soltanto di quali e quanti siano i governanti ma anche del loro
modo di governare. L’alternativa: governo delle leggi o governo degli
uomini? riguarda questo secondo problema. Non la forma di governo ma il
modo di governare. In altre parole, apre un diverso tema di discussione, e
procede sotto l’insegna di un’altra distinzione: quella fra buongoverno e
malgoverno 1. Può essere infatti riformulata in quest’altro modo:
«Buongoverno è quello in cui i governanti sono buoni perché governano
rispettando le leggi oppure quello in cui vi sono buone leggi perché i
governanti sono saggi?»
A favore del primato del governo delle leggi sul governo degli uomini vi
sono nell’età classica due testi autorevoli, uno di Platone e uno di Aristotele.
Il primo:

ho qui chiamati servitori delle leggi quelli che ordinariamente si


chiamano governanti, non per amore di nuove denominazioni, ma perché
ritengo che da questa qualità dipenda soprattutto la salvezza o la rovina
della città. Difatti dove la legge è sottomessa ai governanti ed è priva di
autorità, io vedo pronta la rovina della città; dove invece la legge è signora
dei governanti e i governanti sono i suoi schiavi, io vedo la salvezza della
città e accumularsi su di essa tutti i beni che gli dei sogliono largire alle
città (Leggi, 715d).

Il secondo:

è piú utile essere governati dal migliore degli uomini o dalle leggi
migliori? Coloro che sostengono il potere regio asseriscono che le leggi
possono solo dare delle prescrizioni generali, ma non provvedono ai casi
che via via si presentano, sicché in qualunque arte sarebbe ingenuo
regolarsi secondo norme scritte… Tuttavia ai governanti è necessaria anche
la legge che dà prescrizioni universali, perché migliore è l’elemento cui
non è possibile esser soggetto di passioni che quello cui le passioni sono
connaturate. Ora la legge non ha passioni che invece necessariamente si
riscontrano in ogni anima umana (Politica, 1286a).

Quale sia l’argomento principale in favore della tesi contraria a quella


della superiorità del governo degli uomini sul governo delle leggi appare
nella critica che in questo passo Aristotele muove ai fautori del potere regio.
La critica è manifestamente rivolta alla tesi sostenuta da Platone nel Politico.
Questo dialogo platonico si propone di stabilire la natura della «scienza
regia», ovvero di quella forma di sapere scientifico che permette a chi la
possiede di ben governare. Dopo aver affermato che fa parte della scienza
regia la scienza legislativa, il Forestiero esce in questa battuta: «Ma il meglio
di tutto, pare, non è che le leggi contino, ma che conti, piuttosto, l’uomo che
ha intendimento, l’uomo regio!» A Socrate che domanda per quale ragione,
l’interlocutore risponde: «Perché la legge non potrà mai prescrivere ciò ch’è
il meglio ed il piú giusto con precisione per tutti, comprendendovi il piú
conveniente». Subito dopo sostiene con maggior forza che la legge, la quale
pretende di valere per tutti i casi e per tutti i tempi, è «simile a un uomo
soverchiatore e ignorante che non lascia a nessuno agio di compiere nulla
senza una sua prescrizione» (294ab). Segue, come al solito, l’esempio
chiarificatore:

Allo stesso modo che il timoniere, stando sempre di guardia all’utile


della nave e dei naviganti, senza bisogno di leggi scritte, ma avendo
soltanto l’arte per norma, salva i compagni di nave, cosí e in questo preciso
modo, da quelli che hanno una tale attitudine a governare non potrebbe
venir fuori una retta forma di governo, mercé la forza dell’arte, che è
superiore a quella delle leggi? (296e).

Come si vede, chi sostiene la tesi della superiorità del governo degli
uomini rovescia completamente la tesi dell’avversario: ciò che costituisce per
quest’ultimo l’elemento positivo della legge, la sua «generalità», diventa per
il primo l’elemento negativo, in quanto, proprio per la sua generalità, la legge
non può comprendere tutti i casi possibili e quindi richiede l’intervento del
saggio governante affinché sia dato a ciascuno il suo. L’altro però può alla
sua volta difendersi adducendo il secondo carattere della legge: il fatto di
essere «senza passioni». Con questa espressione Aristotele vuol far capire che
là dove il governante rispetta la legge, non può far valere le proprie
preferenze personali. In altre parole, il rispetto della legge impedisce al
governante di esercitare il proprio potere parzialmente, in difesa d’interessi
privati, cosí come le regole dell’arte medica, bene applicate, impediscono ai
medici di trattare diversamente i loro malati secondo siano amici o nemici.
Mentre il primato della legge protegge il cittadino dall’arbitrio del cattivo
governante, il primato dell’uomo lo protegge dall’applicazione indiscriminata
della norma generale, purché, s’intende, il governante sia giusto. La prima
soluzione sottrae l’individuo alla singolarità della decisione, la seconda lo
sottrae alla generalità della prescrizione. Peraltro, come questa seconda
presuppone il buon governante, la prima presuppone la buona legge. Le due
soluzioni sono poste l’una di fronte all’altra come se si trattasse di una scelta
in senso assoluto: aut aut. In realtà presuppongono entrambe una condizione
che finisce per renderle, al mutar della condizione, interscambiabili. Il
primato della legge è fondato sul presupposto che i governanti siano per lo
piú cattivi, nel senso che tendono a usare del potere per i propri fini.
Viceversa, il primato dell’uomo è fondato sul presupposto del buon
governante, il cui ideale è presso gli antichi il grande legislatore. Infatti, se il
governante è saggio che bisogno c’è di costringerlo nella rete di leggi
generali che gl’impediscono di soppesare i meriti e i demeriti di ciascuno?
Certo, ma se il governante è cattivo non è meglio sottoporlo all’impero di
norme generali che impediscono a chi detiene il potere di erigere il proprio
arbitrio a criterio di giudizio del giusto e dell’ingiusto?
Posta l’alternativa in questi termini, e chiarito in questi termini il suo
significato reale, bisogna riconoscere che, siccome la risposta di gran lunga
prevalente nel corso dei secoli è stata in favore della superiorità del governo
delle leggi, è stato generalmente negativo il giudizio su coloro che la fortuna
o la virtú o una combinazione di entrambe (per usare le note categorie di
Machiavelli) hanno posto in condizione di reggere le sorti di uno stato. I
criteri con cui il buongoverno è stato distinto dal malgoverno sono soprattutto
due: il governo per il bene comune distinto dal governo per il bene proprio; il
governo secondo leggi stabilite, siano esse le leggi naturali o divine, oppure
le norme del costume o le leggi positive poste dai predecessori e diventate
consuetudini del paese, distinto dal governo arbitrario, le cui decisioni sono
prese di volta in volta, al di fuori di ogni regola precostituita. Ne derivano
due figure distinte ma non dissimili di governante odioso: il tiranno che usa il
potere per soddisfare i propri desideri illeciti di cui parla Platone nel libro IX
della Repubblica; il signore che dà leggi a se stesso, ovvero l’autocrate nel
senso etimologico della parola.

2. Il tema della superiorità del governo delle leggi percorre senza


soluzione di continuità tutta la storia del pensiero occidentale (ma con non
minor fortuna anche quella del pensiero politico dell’antica Cina).
Una delle forme piú antiche per esprimere l’idea del buongoverno è il
termine greco «eunomia», usato da Solone, il grande legislatore di Atene, in
opposizione a «disnomia». Staccata dal contesto, di difficile e incerta
interpretazione, l’espressione piú celebre presso gli antichi e quindi ripresa
infinite volte dai moderni, della signoria della legge, è nel frammento di
Pindaro, tramandato col titolo Nómos Basileús, il quale inizia dicendo che la
legge è regina di tutte le cose, sia delle mortali sia delle immortali 2. Fra i
passi canonici che l’età classica ha tramandato all’età successive, è da
ricordare il testo di Cicerone, secondo cui «Omnes legum servi sumus uti
liberi esse possumus» 3.
Tutto il pensiero politico del medioevo è dominato dall’idea che buon
governante è colui che governa osservando le leggi di cui non può disporre
liberamente perché lo trascendono, come sono quelle poste da Dio, o iscritte
nell’ordine naturale delle cose, o stabilite a fondamento della costituzione
dello stato (le leggi, appunto, «fondamentali»). Nel De legibus et
consuetudinibus Angliae, Henri Bracton enuncia una massima destinata a
diventare il principio dello stato di diritto: «Ipse autem rex non debet esse sub
homine sed sud deo et sub lege quia lex facit regem» 4. Non si poteva
enunciare con maggior forza l’idea del primato della legge: non è il re che fa
la legge ma è la legge che fa il re. Nella concezione dinamica
dell’ordinamento giuridico dei moderni («dinamica» nel senso della teoria
normativa di Kelsen) si può tradurre la massima di Bracton nell’affermazione
che il sovrano fa la legge soltanto se esso esercita il potere in base ad una
norma dell’ordinamento, ed è quindi sovrano legittimo; ed esercita il potere
di fare le leggi (ovvero le norme valide e vincolanti per tutta la collettività)
entro i limiti formali e materiali stabiliti dalle norme costituzionali, e non è
quindi tiranno (nel senso della tirannia «ex parte exercitii»).
Dall’Inghilterra il principio della rule of law trapassa nelle dottrine
giuridiche degli stati continentali dando origine alla dottrina, oggi veramente
universale (nel senso che non è piú contestata da nessuno in linea di principio
tanto che quando non la si riconosce s’invoca lo stato di necessità o
d’eccezione) dello «stato di diritto», cioè dello stato che ha come principio
ispiratore la subordinazione di ogni potere al diritto, dal livello piú basso al
piú alto, attraverso quel processo di legalizzazione di ogni azione di governo
che è stata chiamata, dalla prima costituzione scritta dell’età moderna,
«costituzionalismo». Dell’universalità di questa tendenza alla sottomissione
del potere politico al diritto possono essere considerate manifestazioni
estremamente rivelatrici, sia la interpretazione weberiana dello stato moderno
come stato razionale e legale, come stato la cui legittimità riposa
esclusivamente sull’esercizio del potere in conformità delle leggi, sia la teoria
kelseniana dell’ordinamento giuridico come catena di norme che creano
poteri e di poteri che creano norme, il cui inizio è rappresentato non dal
potere dei poteri, com’è sempre stata concepita la sovranità nella teoria del
diritto pubblico che si è venuta formando col formarsi dello stato moderno,
ma dalla norma delle norme, la Grundnorm, da cui dipende la validità di tutte
le norme dell’ordinamento e la legittimità di tutti i poteri inferiori 5.

3. Per completare questo discorso occorre ancora riflettere sul fatto che per
«governo della legge» s’intendono due cose diverse, se pure collegate: oltre il
governo sub lege, che è quello considerato sin qui, anche il governo per
leges, cioè mediante leggi, ovvero attraverso l’emanazione, se non esclusiva,
prevalente, di norme generali ed astratte. Altro è che il governo eserciti il
potere secondo leggi prestabilite, altro che lo eserciti mediante leggi, cioè non
mediante comandi individuali e concreti. Le due esigenze non si
sovrappongono: in uno stato di diritto il giudice, quando emette una sentenza
che è un comando individuale e concreto, esercita il potere sub lege ma non
per leges; al contrario il primo legislatore, il legislatore costituente, esercita il
potere non sub lege (salvo ad ipotizzare, come fa il Kelsen, una norma
fondamentale) ma per leges nel momento stesso in cui emana una
costituzione scritta. Nella formazione dello stato moderno la dottrina del
costituzionalismo in cui si riassume ogni forma di governo sub lege procede
di pari passo con la dottrina del primato della legge come fonte di diritto,
intesa la legge, per un verso, come espressione massima della volontà del
sovrano, sia esso il principe o il popolo, e come tale in opposizione alla
consuetudine, per altro verso, come norma generale ed astratta, e come tale in
opposizione ai comandi dati volta per volta. Si considerino i tre massimi
filosofi le cui teorie accompagnano la formazione dello stato moderno,
Hobbes, Rousseau, Hegel: si può dubitare che possano essere annoverati tra i
fautori del governo della legge, ma certamente sono tutti e tre assertori del
primato della legge come fonte del diritto, come strumento principale di
dominio e in quanto tale prerogativa massima del potere sovrano.
Questa distinzione fra governo sub lege e governo per leges è necessaria
non solo per ragioni di chiarezza concettuale ma anche perché i pregi che si
sogliono attribuire al governo della legge sono diversi secondo che si
riferiscano al primo significato o al secondo. I pregi del governo sub lege
consistono, come si è detto, nell’impedire o per lo meno nell’ostacolare
l’abuso di potere; i pregi del governo per leges sono altri. Anzi è da dire che
la maggior parte dei motivi di preferenza del governo della legge sul governo
degli uomini, addotti a cominciare dagli scrittori antichi, sono connessi
all’esercizio del potere mediante norme generali ed astratte. I valori
fondamentali, infatti, cui si sono variamente richiamati i fautori del governo
della legge, l’eguaglianza, la sicurezza e la libertà, sono tutti e tre garantiti dai
caratteri intrinseci della legge intesa come norma generale ed astratta piú che
dall’esercizio legale del potere.
Che la funzione eguagliatrice della legge dipenda dalla natura di norma
generale avente per destinatari non solo un individuo ma una classe
d’individui che può anche essere costituita dalla totalità dei membri del
gruppo sociale, è fuori discussione. Proprio a causa della sua generalità una
legge, quale che essa sia, e quindi indipendentemente dal contenuto, non
consente, almeno nell’ambito della categoria di soggetti cui si rivolge, né il
privilegio, cioè il provvedimento a favore di una sola persona, né la
discriminazione, cioè il provvedimento a sfavore di una sola persona. Che poi
vi siano leggi egualitarie e leggi inegualitarie è un altro problema: è un
problema che riguarda non la forma della legge ma il contenuto.
La funzione di sicurezza dipende invece dall’altro carattere puramente
formale della legge, il carattere dell’astrattezza, cioè dal fatto che essa collega
una data conseguenza alla commissione o emissione di un’azione tipica, in
quanto tale ripetibile: in questo caso la norma astratta contenuta nella legge si
contrappone al comando rivolto a una persona o anche a una classe di
persone (sotto questo aspetto la natura del destinatario è indifferente) di
compiere un’azione specificamente determinata, la cui effettuazione esaurisce
una volta per sempre l’efficacia del comando. Mentre gli antichi, sensibili in
particolar modo al problema del governo tirannico, hanno messo in rilievo
soprattutto la funzione eguagliatrice della legge, i moderni (mi riferisco alla
categoria dello stato legale e razionale di Weber) hanno esaltato soprattutto la
funzione che il governo può svolgere, emanando norme astratte,
nell’assicurare la prevedibilità e quindi la calcolabilità delle conseguenze
delle proprie azioni, favorendo in tal modo lo sviluppo dello scambio
economico.
Piú problematico è il nesso tra la legge e il valore della libertà. Il famoso
detto ciceroniano secondo cui dobbiamo essere servi della legge per essere
liberi, se non viene interpretato, può apparire come un retorico invito
all’obbedienza. Ma come interpretarlo? Le interpretazioni possibili sono due,
secondo che si abbia di mira la libertà negativa o la libertà positiva. Piú
semplice l’interpretazione fondata sulla libertà positiva, come appare in
questo brano di Rousseau:«Si è sempre liberi quando si sottostà alle leggi, ma
non quando si deve obbedire a un uomo; perché in questo secondo caso io
devo obbedire alla volontà altrui, mentre quando obbedisco alle leggi non
ottempero che alla volontà pubblica, che è tanto mia come di qualunque
altro» 6. Piú semplice ma anche piú riduttiva, anzi, piú semplice proprio
perché piú riduttiva: per «legge» Rousseau intende unicamente la norma
emanata dalla volontà generale. Si potrebbe dire lo stesso della legge posta
dal saggio legislatore o di una norma consuetudinaria o comunque di una
legge non posta dalla volontà generale? Si può considerare come carattere
intrinseco della legge, oltre la generalità e l’astrattezza, anche la emanazione
dalla volontà generale? Se non si può, ciò che garantisce la protezione della
libertà positiva è la legge in se stessa oppure quella legge alla cui formazione
hanno dato il loro contributo coloro che poi dovranno obbedirla?
Per attribuire alla legge in quanto tale anche la protezione della libertà
negativa occorre una limitazione del suo significato ancora maggiore.
Occorre considerare vere e proprie leggi soltanto quelle norme di condotta
che intervengono a limitare il comportamento degli individui unicamente allo
scopo di permettere a ciascuno di godere di una propria sfera di libertà
protetta dall’eventuale interferenza altrui. Per quanto strana e storicamente
insostenibile, questa interpretazione della natura «autentica» della legge è
tutt’altro che infrequente nella storia del pensiero giuridico. Corrisponde alla
teoria, non so se inaugurata, certo divulgata dal Thomasius, secondo cui il
carattere distintivo del diritto rispetto alla morale sta nell’essere costituito
esclusivamente da precetti negativi, riassumibili nel neminem leadere. Anche
per Hegel, il diritto astratto, che è il diritto di cui si occupano i giuristi, è
composto soltanto da divieti. Questa vecchia dottrina che potremmo chiamare
dei «limiti della funzione del diritto» (integrantesi storicamente con la
dottrina dei limiti del potere dello stato) è stata ripresa e riportata alla luce del
giorno da uno dei maggiori sostenitori dello stato liberale, Friedrich von
Hayek, il quale intende per norme giuridiche propriamente dette soltanto
quelle che offrono le condizioni o i mezzi con cui il singolo possa perseguire
liberamente i propri fini senza esserne impedito se non dall’eguale diritto
degli altri. Non è un caso che le leggi cosí definite siano anche per Hayek
degli imperativi negativi o divieti 7.
Mentre il nesso tra legge ed eguaglianza e tra legge e sicurezza è diretto,
per giustificare il nesso tra legge e libertà occorre manipolare il concetto
stesso di legge, assumerne un concetto selettivo, eulogico e in parte anche
ideologicamente orientato. Prova ne sia che la dimostrazione del nesso tra
legge e libertà positiva esige il richiamo alla dottrina democratica dello stato,
quella del nesso tra legge e libertà negativa può essere fondata soltanto sui
presupposti della dottrina liberale.

4. Accanto alla idea del primato del governo delle leggi corre parallela, se
pur con minor fortuna, l’idea del primato del governo degli uomini. Però, a
differenza dalla prima, di cui è stata narrata spesso la storia, la seconda non è
mai stata fatta oggetto, ch’io sappia, di attento studio e di analisi
particolareggiata. Eppure presenta una fenomenologia tanto ampia e ricca da
offrire un abbondante materiale per una tipologia (di cui propongo, nelle
pagine seguenti, un primo abbozzo).
Premetto che non bisogna confondere la dottrina del primato del governo
degli uomini con l’elogio della monarchia come forma di governo, cosí
frequente nei classici del pensiero politico, come Bodin, Hobbes,
Montesquieu, Hegel. Il governo monarchico, in quanto si contrappone al
tirannico, sua forma corrotta, è sempre un governo sub lege. La massima di
Ulpiano, «princeps legibus solutus est», enunciata per il principato romano,
viene interpretata dai giuristi medievali nel senso che il sovrano è sciolto
dalle leggi positive che egli stesso produce e dalle consuetudini che valgono
sino a che sono tollerate, non dalle leggi divine e naturali, che obbligano
anche il monarca, che prima di essere re è un uomo come tutti gli altri, se
pure soltanto in coscienza, in virtú di una vis directiva, come spiega ad
esempio san Tommaso, e non coactiva 8. La controfigura del re è il tiranno, il
cui potere è extra legem sia nel senso di non aver titolo valido a governare sia
nel senso di governare illegalmente. Anche nell’ambito degli scrittori che
considerano la monarchia la migliore forma di governo, il governo tipico
dell’uomo che è il governo tirannico, è sempre una forma negativa.
L’eccellenza della monarchia non sta nell’essere il governo dell’uomo
contrapposto al governo delle leggi, ma se mai, all’opposto, nella necessità in
cui si trova il monarca di rispettare le leggi universalmente umane piú di
un’assemblea di notabili o peggio popolare. Sino a che si identifica il governo
degli uomini col governo tirannico non vi è ragione alcuna per rovesciare
l’antica dottrina del primato del governo delle leggi. Anzi l’esistenza di
governi tirannici è una riprova a contrario dell’eccellenza del governo delle
leggi.
Sin dalla celebre descrizione platonica dell’avvento del tiranno dalla
dissoluzione della polis provocata dalla democrazia «licenziosa» (l’epiteto è
di Machiavelli) la tirannia come forma di governo corrotta è stata collegata
ben piú alla democrazia che alla monarchia. Però soltanto all’inizio del secolo
scorso, dopo la rivoluzione francese e il dominio napoleonico, negli scrittori
politici conservatori ha trovato un posto ragguardevole, accanto alle
tradizionali forme di governo, e con una connotazione generalmente negativa,
il cosiddetto «cesarismo», che diventa con Napoleone III, specie per effetto
della critica di Marx, «bonapartismo». Ebbene, da tutti gli scrittori che fanno
del cesarismo una forma autonoma di governo questo viene definito come
«tirannia (o dispotismo) popolare»: la reminiscenza platonica, che si è
tramandata nei secoli insieme con il disprezzo per i demagoghi, è evidente. In
altre parole il cesarismo (o bonapartismo) è quella forma di governo di un
uomo che nasce come effetto dello scompiglio cui va ineluttabilmente
incontro il governo popolare: il giacobinismo genera Napoleone il Grande, la
rivoluzione del 1848 genera Napoleone il piccolo, allo stesso modo che il
tiranno classico nacque nelle città greche non appena prese il sopravvento il
demos, oppure il signore nei tumultuosi comuni italiani. Per Tocqueville una
nuova specie di oppressione minaccia i popoli democratici, per cui è difficile
valersi delle parole antiche «perché la cosa è nuova». Ma non tanto nuova da
non poter essere descritta come una forma di dispotismo:

Immaginiamo sotto quali aspetti nuovi il dispotismo potrebbe prodursi


nel mondo: vedo una folla innumerevole di uomini simili ed eguali che non
fanno che ruotare su se stessi, per procurarsi piccoli e volgari piaceri con
cui saziano il loro animo… Al di sopra di costoro si erge un potere
immenso e tutelare, che s’incarica da solo di assicurare il godimento dei
beni e di vegliare sulla loro sorte. È assoluto, minuzioso, sistematico,
previdente e mite 9.

Verso la fine del secolo all’analisi storica e dottrinale del cesarismo è


dedicato ampio spazio in due fra i maggiori trattati di politica, quello del
Treitschke e quello del Roscher. Il primo, antifrancese sino al midollo, ritiene
che Napoleone abbia soddisfatto il bisogno dei francesi di essere schiavi, e
chiama il regime uscito dalla rivoluzione «dispotismo democratico» 10. Il
secondo riprendendo il topos classico dell’anarchia che provoca il desiderio
di ordine, perché è sempre meglio un leone che dieci lupi o cento sciacalli,
spiega che dal governo del popolo nasce il tiranno il quale governa col favore
di quelli stessi che tratta come schiavi 11. Come si vede, il collegamento tra
governo popolare e governo tirannico è un tema caro a tutti gli scrittori
antidemocratici, il cui capostipite è Platone. Nella critica alla democrazia
greca, già Hamilton aveva scritto nella prima lettera del Federalist: «La
maggior parte di coloro che hanno sovvertito la libertà delle repubbliche,
hanno cominciato la loro carriera tributando al popolo un ossequio
cortigiano: hanno cominciato da demagoghi e sono finiti tiranni» 12.

5. Il governo degli uomini come alternativa positiva al governo delle leggi


si presenta nella sua forma piú rudimentale attraverso la figura del sovrano-
padre o del sovrano-padrone, ovvero nelle concezioni paternalistica o
patriarcalistica, al limite anche dispositica, del potere, in quelle dottrine in cui
lo stato è considerato come una famiglia in grande, o paterna, o patriarcale, o
padronale, secondo gli autori, e il potere del sovrano è assimilato a quello del
padre o del patriarca o del padrone. La famiglia, grande o piccola, padronale
o soltanto paterna, è sempre stata elevata a modello, almeno sino a Locke, del
gruppo monocratico, in cui il sommo potere è concentrato nelle mani di uno
solo e i sudditi sono nel senso giuridico della parola «incapaci», o
temporaneamente sino alla maggior età, i figli, o perennemente, gli schiavi.
Come il padre (o il patriarca o il padrone), il re, concepito come il capo di una
famiglia in grande, è tenuto ad esercitare il potere non in base a norme
prestabilite e mediante norme generali ed astratte, ma secondo saggezza e
mediante disposizioni date di volta in volta, secondo le necessità e i bisogni,
di cui egli solo è l’interprete autorizzato. I vincoli che uniscono il padre o il
padrone ai membri del gruppo familiare non sono giuridici ma etici o,
all’estremo opposto, fondati sulla mera forza. In quanto società di diseguali –
la moglie (o le mogli nella famiglia poligamica) rispetto al marito, i figli
rispetto al padre, gli schiavi rispetto al padrone –, la società familiare, e con
essa lo stato quando venga concepito come una famiglia, non soggiacciono
alla forza eguagliatrice della legge, si reggono piú sulla giustizia caso per
caso che non sulla giustizia legale. L’equità, in quanto giustizia del caso
concreto, può essere ridefinita come la giustizia dell’uomo in contrasto con la
giustizia della legge. Se pure in una posizione laterale, non preminente,
l’ideale del governo paterno giunge con Filmer, confutato da Locke, sino alle
soglie dell’età moderna. Quando Leibniz enumera i doveri del sovrano, per
distinguere il governo dal malgoverno, riprende in realtà i doveri del buon
padre di famiglia. Sono doveri che riguardano quasi esclusivamente la buona
educazione e il benessere dei sudditi, come l’ammaestramento alla
moderazione, alla prudenza, alla sanità fisica, all’esercizio di ogni virtú della
prudenza, alla sanità fisica, all’esercizio di ogni virtú dell’anima e del corpo.
Tra questi, il dovere di far sí che i sudditi «amino ed onorino i loro
governanti» (che riecheggia il comandamento «Onora il padre e la
madre») 13. Non è senza una ragione che la critica definitiva della concezione
paternalistica del potere provenga da un pensatore come Kant cui siamo
debitori di una delle piú compiute e coerenti teorie dello stato di diritto: per
Kant «un governo fondato sul principio della benevolenza verso il popolo,
come il governo di un padre verso i figli, cioè un governo paternalistico
(imperium paternale) […] è il peggior dispotismo che si possa
immaginare» 14.
Sin dagli antichi, a cominciare da Aristotele, cui anche in questo caso fa
capo una tradizione secolare, il governo del sovrano-padrone, il dispotismo, a
differenza della tirannia, è un governo legittimo, perché là dove i popoli sono
per natura schiavi (e tali sono i barbari orientali), l’unica forma di governo
possibile è quella del padrone di schiavi. Nella storia del pensiero politico
europeo poche idee sono state cosí tenacemente sostenute e monotonamente
ripetute come questa, che giunge, infatti, attraverso Montesquieu, sino a
Hegel, per il quale nel mondo orientale «uno solo è libero», mentre nella
società europea del suo tempo, che ha inizio con le monarchie germaniche,
«tutti sono liberi».

6. La figura classica della superiorità, e in un certo senso della necessità,


del governo dell’uomo saggio rispetto a quello delle buone leggi, è
rappresentata dal grande legislatore. Necessaria questa figura, perché
s’inserisce nel punto debole della tesi favorevole al governo delle leggi. La
quale, infatti, deve pur rispondere alla domanda: «Da dove derivano le
leggi?» La domanda è tanto impellente che le Leggi di Platone cominciano
con queste parole. L’Ateniese si rivolge a Clinia e gli chiede: «Un dio, o un
uomo, è presso di voi, ospite, ritenuto autore dell’istituzione delle leggi?» E
Clinia risponde: «Un dio, ospite, un dio» (621a).
Se si rispondesse che le leggi hanno origine da altre leggi, si
precipiterebbe in un regresso all’infinito. Bisogna pure arrestarsi ad un certo
punto. Allora, o le leggi hanno origine divina oppure la loro origine si perde
nella notte dei tempi. Ma è pur da considerare la circostanza che di tanto in
tanto gli dèi ispirano uomini straordinari che stabilendo nuove leggi dànno
ordine duraturo e giusto alle città: Minosse a Creta, Licurgo a Sparta, Solone
ad Atene. In questo modo, rispetto al governo delle leggi il principio del
buongoverno è completamente capovolto: non è la buona legge che fa il buon
governante ma è il saggio legislatore che attua il buongoverno introducendo
buone leggi. Gli uomini vengono prima delle leggi: il governo delle leggi per
essere un buon governo (e non può essere un buon governo se le leggi cui
deve conformare la propria azione non sono buone), presuppone l’uomo
giusto che è capace d’interpretare i bisogni della sua città. Quale sia stata la
forza di suggestione che l’ideale del buon legislatore ha esercitato nei secoli,
basti a provarlo l’attributo di conditor legis preteso dai sovrani come uno dei
massimi titoli di gloria.
Ideale tipicamente illuministico, di un’età in cui uno dei compiti dei
principi riformatori sembra essere quello di rinnovare i fasti dell’imperatore
Giustiniano dando impulso all’opera della riforma delle leggi attraverso la
redazione di nuovi codici, il grande legislatore è esaltato da Rousseau,
ammiratore del governo di Sparta, in uno dei capitoli piú sorprendenti e
controversi del Contratto sociale: «Ci vorrebbero degli dei per dare leggi agli
uomini», esclama, ripetendo la lezione degli antichi. Con un chiaro
riferimento all’uomo regio di Platone, si domanda: «Se è vero che un grande
principe è una persona rara, quanto piú lo sarà un grande legislatore?» La
risposta non può lasciar dubbi: «Il primo deve limitarsi a seguire un modello,
ma l’altro deve proporlo». Sotto tutti gli aspetti il legislatore è «un uomo
straordinario», la cui missione storica è nientemeno quella di «cambiare la
natura umana», di «trasformare ogni individuo che in se stesso è un tutto
perfetto e isolato, in una parte del tutto » 15. Il mito del grande legislatore
ispira i governi rivoluzionari. Fiorisce la «scienza della legislazione», di cui
rappresenta un modello insuperato, subito diffuso in tutta l’Europa civile, la
monumentale opera di Gaetano Filangieri. Ne è l’ultimo rappresentante,
prima che la critica dei «legisti» fatta da Saint-Simon lasci il segno, Jeremy
Bentham, infaticabile e sfortunato autore di progetti legislativi che
dovrebbero instaurare il regno della felicità sulla terra.
Analoga alla figura del grande legislatore è quella del fondatore di stati. In
questa qualità spicca, nella tradizione antica, fonte inesausta di personaggi
paradigmatici, Teseo, di cui Plutarco (che lo abbina a Romolo, fondatore di
Roma) scrisse che di «un popolo disperso fece una città». Analoga, perché
anch’essa appartiene al tema misterioso e suggestivo delle origini. Ogni stato,
colto in un momento determinato della sua storia e nella successione di questi
momenti, ha una sua costituzione, cioè un ordinamento fatto di leggi o
tramandate o imposte. Ma chi voglia spingersi a ritroso nel tempo, di
costituzione in costituzione, non arriverà fatalmente al momento in cui
l’ordine nasce dal caos, il popolo dalla moltitudine, la città da individui isolati
e in lotta fra di loro? Se nel suo svolgimento storico la città può essere
conosciuta attraverso le sue leggi, la sua costituzione, oggi diremmo il suo
ordinamento giuridico, risalendo alle origini non si trovano leggi, ma uomini,
anzi, secondo l’interpretazione piú accreditata, e accettata, l’uomo, l’eroe.
Nell’età moderna il piú alto omaggio al fondatore di stati e quindi il piú
alto riconoscimento del primato del governo degli uomini sul governo delle
leggi si trova non a caso in un’opera come il Principe di Machiavelli, di un
autore, com’è il commentatore di Tito Livio, nutrito di letture classiche e
particolarmente sensibile agli ammaestramenti degli scrittori antichi.
Parlando dei «principi nuovi», tra i quali i piú «eccellenti» sono, secondo una
secolare tradizione apologetica, Mosè, Ciro, Teseo e Romolo, scrive che chi
consideri le loro opere li troverà tutti «mirabili». Nelle ultime pagine
invocando il nuovo principe che dovrà liberare l’Italia dal «barbaro
dominio», li addita ancora una volta a esempio, e ripete: «Veruna cosa fa
tanto onore a un uomo che di nuovo surga, quanto fa le nuove leggi e i nuovi
ordini trovati da lui» 16. Sulle orme di Machiavelli, di cui è un grande
ammiratore, Hegel eleva l’eroe, fondatore di stati, a figura somma della storia
universale, cui dedica alcune pagine grandiose e solenni nelle lezioni di
filosofia della storia: «Essi hanno il diritto dalla loro parte perché sono i
veggenti: essi sanno quale sia la verità del loro mondo e del loro tempo […] e
gli altri si riuniscono attorno alla loro bandiera» 17. Hanno il diritto dalla parte
loro? Che cosa vuol dire? Vuol dire, appunto, come spiega nelle lezioni di
filosofia del diritto, che il fondatore di stati ha il diritto, che tutti i loro
successori non hanno, di esercitare la forza al di sopra e al di fuori delle leggi
per raggiungere il fine, per compiere la loro missione straordinaria, un diritto
che, non incontrando ostacoli nel diritto altrui, può dirsi a ragione
«assoluto» 18.

7. Tanto il grande legislatore, il sapiente, quanto il fondatore di stati,


l’eroe, sono personaggi eccezionali che compaiono in situazioni fuori del
comune e compiono le loro azioni in momenti o di cominciamento o di
rottura. In realtà, il governo degli uomini piú che un’alternativa al governo
delle leggi ne è una necessaria surrogazione nelle epoche di crisi. La
fenomenologia delle figure storiche attraverso cui si è fatta strada l’idea della
superiorità del governo degli uomini è in gran parte una fenomenologia di
personaggi eccezionali. Cosí la domanda: governo delle leggi o governo degli
uomini, finisce per essere una domanda mal posta, perché l’uno non esclude
l’altro. Tra tutte le rappresentazioni positive del governo degli uomini l’unica
che non viene immediatamente collegata con uno stato d’eccezione è il
filoso-re di Platone, ma è nella stessa mente di Platone una figura ideale. La
sua esistenza storica, adombrata nella Lettera settima, nella frase «i guai delle
città avranno fine quando il loro governo sarà in mano di gente capace di
esercitare la vera filosofia» (326ab), si conclude in un fallimento.
Storicamente il governo dell’uomo fa la sua apparizione quando il governo
delle leggi o non è sorto ancora oppure mostra la sua inadeguatezza di fronte
all’insorgere di una situazione di crisi rivoluzionaria. Insomma è strettamente
connesso con lo stato d’eccezione.
Dallo stato d’eccezione nacque nei primi secoli della repubblica romana
l’istituzione del dittatore. Intorno a questa istituzione hanno ruotato e tuttora
ruotano le riflessioni piú interessanti e pertinenti sul governo dell’uomo. Il
dittatore romano è il caso esemplare dell’attribuzione a una sola persona di
tutti poteri, dei «pieni poteri», e quindi della sospensione, se pure
temporanea, della validità delle leggi normali, in una situazione di particolare
gravità per la sopravvivenza stessa dello stato. Rappresenta bene il concetto
che il governo dell’uomo deve essere sempre interpretato con riferimento alle
circostanze che ne rivelano la necessità. In alcuni fra i maggiori scrittori
politici dell’età moderna, da Machiavelli a Rousseau, la dittatura romana è
additata ad esempio di saggezza politica, in quanto riconosce l’utilità del
governo dell’uomo ma l’ammette soltanto in caso di pericolo pubblico e
soltanto per tutta la durata del pericolo. Anzi, il compito del dittatore è
proprio quello di ripristinare lo stato normale e quindi la sovranità delle leggi.
Anche quando la dittatura, venendo meno ai suoi principî costitutivi, tende
a perpetuarsi nel tempo, e compare l’uomo d’eccezione che trasforma il
potere costituzionale del dittatore pro tempore in un potere personale, la
giustificazione del prolungamento indefinito dei pieni poteri è sempre fondata
sulla gravità eccezionale e quindi sulla durata imprevedibile della crisi. Si
tratta in genere di una crisi catastrofica, di una crisi non interna al regime,
finita la quale l’ordinamento riprende il suo corso regolare, ma esterna, di una
crisi cioè che prelude al passaggio da un ordinamento all’altro, e in cui
l’apparizione di un uomo della storia universale (per usare l’espressione di
Hegel), come Cesare, rappresenta il trapasso turbolento, caratterizzato da una
lunga e cruenta guerra civile, dalla repubblica al principato. La distinzione,
introdotta da Carl Schmitt, tra dittatura commissaria e dittatura sovrana,
rispecchia la differenza tra i pieni poteri come istituzione prevista dalla
costituzione e i pieni poteri assunti al di fuori della costituzione dal capo
destinato a rovesciare l’antico regime e a instaurare il nuovo: una differenza
che non esclude l’appartenenza di entrambe a un genere comune, al genere
cioè del potere eccezionale e temporaneo, anche se nel secondo caso la durata
non è costituzionalmente prestabilita. Che poi la dittatura sovrana, o
costituente, sia esercitata da un individuo, come Cesare o Napoleone, oppure
da un gruppo politico, come i giacobini o i bolscevichi, oppure ancora da
un’intera classe, secondo la concezione marxista dello stato, definito come
dittatura della borghesia o del proletariato, non muta nulla riguardo alla
natura del governo dittatoriale come governo in cui l’uomo o gli uomini si
contrappongono alla supremazia delle leggi tramandate. Ciò che può
cambiare è il suo significato assiologico: generalmente positivo, questo
significato, rispetto alla dittatura commissaria; ora positivo ora negativo,
rispetto alla dittatura costituente secondo le diverse interpretazioni: la
dittatura giacobina e quella bolscevica, ora esaltata ora vituperata. Nel
linguaggio del marxismo, la dittatura della borghesia è la realtà da
combattere, quella del proletariato l’ideale da perseguire.
Nonostante le opportune distinzioni storiche e concettuali, le varie forme
del potere dell’uomo hanno tratti comuni che si rivelano spesso nella
interpretazione dello stesso personaggio secondo l’uno o l’altra di queste
forme. Si è visto il nesso che alcuni scrittori antidemocratici hanno stabilito
fra cesarismo e tirannia popolare. Ma non è meno frequente, e storicamente
fondato, il collegamento fra cesarismo e dittatura. Franz Neumann, ad
esempio, parla di una «dittatura cesaristica» come di una specie di dittatura
(le altre due essendo la dittatura semplice e quella totalitaria), e adduce ad
esempio (insolito) il governo effimero di Cola di Rienzo, definito «una delle
dittature cesaristiche piú affascinanti» 19. Il collegamento del cesarismo con
la tirannia ne mette in risalto soprattutto l’aspetto di forma corrotta
dell’esercizio del potere; il collegamento con la dittatura, l’aspetto di forma
eccezionale, che in quanto giustificata dallo stato di necessità non è
pregiudizialmente negativa. I due aspetti non si escludono a vicenda, anche se
il potere tirannico non è sempre eccezionale e il potere eccezionale non è
sempre corrotto. Nell’interpretazione marxiana del colpo di stato di Luigi
Bonaparte, il «bonapartismo» somiglia di piú alla dittatura che alla tirannia:
rappresenta infatti l’esercizio di un potere eccezionale in una situazione in cui
il potere della classe dominante è minacciato (situazione prevista del resto
anche nella istituzione del dittatore romano, che veniva chiamato non solo in
caso di pericolo esterno ma anche interno). Seguendo Marx, Gramsci
definisce il cesarismo come caratteristico di «una situazione in cui le forze in
lotta si equilibrano in modo catastrofico, cioè si equilibrano in modo che la
continuazione della lotta non può concludersi se non con la distruzione
reciproca» 20. Inoltre Gramsci distingue un cesarismo progressivo e uno
regressivo, indicando come esempio del primo Cesare e Napoleone I, del
secondo Bismark e Napoleone III. Queste pagine dei Quaderni del carcere
furono scritte fra il 1932 e il 1934: si può congetturare che parlando di
cesarismo progressivo pensasse a Lenin, del cesarismo regressivo, a
Mussolini.

8. Bisogna giungere a Max Weber per avere una completa teoria del
potere personale ed eccezionale. Tra le tre forme di potere legittimo Weber
pone, com’è noto, il potere carismatico. Concludendo questa rapida rassegna,
mi pare di poter dire che il capo carismatico di Weber sia una sorta di sintesi
storica di tutte le forme di potere dell’uomo: vi confluiscono sia il grande
demagogo (il tiranno degli antichi, che offre il materiale storico per la
ricostruzione della forma moderna del cesarismo), sia l’eroe nel senso
machiavellico e hegeliano, sia il grande capo militare. Non però i grandi
legislatori di cui Weber si occupa marginalmente, limitandosi a dire «che
vengono di solito chiamati al loro ufficio quando esistono tensioni sociali,
cioè quando si afferma la prima tipica situazione che richieda una politica
sociale sistematica» 21.
All’estremo opposto del potere carismatico sta il potere legale: l’uno e
l’altro rappresentano esemplarmente la contrapposizione fra il governo degli
uomini e il governo delle leggi. Il potere tradizionale sta in mezzo fra i due
estremi: è un potere personale ma non straordinario; è un potere personale il
cui fondamento di legittimità non deriva dalla virtù del capo ma dalla forza
della tradizione e quindi, come nel caso del potere legale, da una forza
impersonale. Il potere carismatico, a differenza degli altri due, è il prodotto
delle grandi crisi storiche, mentre il potere legale e quello tradizionale
rappresentano i tempi lunghi della storia. Il potere carismatico brucia tutto nei
tempi brevi ed intensi, che stanno fra una fine ed un inizio, tra la decadenza e
la rigenerazione, tra il vecchio ordine che scompare e il nuovo che si apre
faticosamente la strada. Se il suo dominio di solito è effimero, il suo compito
è straordinario.
Inutile chiedere a Weber se sia migliore il governo degli uomini o il
governo delle leggi: a uno studioso che ha ripetutamente affermato essere
compito dello scienziato non dare giudizi di valore ma comprendere
(verstehen), e la cattedra non essere né per i profeti né per i demagoghi (due
incarnazioni del potere carismatico). Oggettivamente considerati, il governo
del capo carismatico e quello delle leggi non sono né buoni né cattivi. Né si
possono sostituire l’uno all’altro a capriccio. Sono manifestazioni diverse di
circostanze storiche diverse, di cui lo scienziato sociale deve tener conto
raccogliendo il maggior numero di dati storici ed empirici (e sotto questo
aspetto Weber non è mai stato secondo a nessuno) allo scopo di elaborare una
teoria delle forme di potere, il piú possibile compiuta, esauriente, wertfrei.
Che poi Weber, come scrittore politico militante, avesse le sue preferenze, e
negli ultimi anni della sua vita coltivasse l’ideale di una forma di governo
misto che combinasse la legittimità democratica con la presenza attiva di un
capo, e che chiamò «democrazia plebiscitaria» per contrapporla alla
democrazia parlamentare «acefala», è un problema da cui si può in questa
sede prescindere. Anche perché la democrazia plebiscitaria che sopravvenne
in Germania alcuni anni dopo la sua morte non fu quella che egli aveva
immaginato e caldeggiata. Resta a ogni modo a Weber il merito, tra gli altri,
di aver posto nei giusti termini uno dei piú vecchi problemi della filosofia
politica, trascrivendo una disputa, dove si sono di solito scontrate passioni
opposte, in una complessa costruzione di filosofia politica, la scelta fra l’una
e l’altra alternativa essendo compito del politico e non dello scienziato.
Se poi, a conclusione dell’analisi, mi si chiede di abbandonare l’abito
dello studioso e di assumere quello dell’uomo impegnato nella vita politica
del suo tempo, non ho alcuna esitazione a dire che la mia preferenza va al
governo delle leggi, non a quello degli uomini. Il governo delle leggi celebra
oggi il proprio trionfo nella democrazia. Che cosa è la democrazia se non un
insieme di regole (le cosiddette regole del gioco) per la soluzione dei conflitti
senza spargimento di sangue? e in che cosa consiste il buongoverno
democratico se non, anzitutto, nel rigoroso rispetto di queste regole?
Personalmente, non ho dubbi sulla risposta a queste domande. E proprio
perché non ho dubbi, posso concludere tranquillamente che la democrazia è il
governo delle leggi per eccellenza. Nel momento stesso in cui un regime
democratico perde di vista questo suo principio ispiratore, si rovescia
rapidamente nel suo contrario, in una delle tante forme di governo
autocratico, di cui sono piene le narrazioni degli storici e le riflessioni degli
scrittori politici.
Democrazia e sistema internazionale

1. Mi sono venuto occupando in questi ultimi anni di due fra le «grandi


dicotomie» che dominano nella teoria generale della politica: democrazia-
autocrazia, paceguerra. Provenendo da studi giuridici, me ne sono occupato
soprattutto dal punto di vista delle loro rispettive strutture normative: la prima
si può risolvere normativisticamente nella dicotomia autonomia-eteronomia,
la seconda in quest’altra: nomia e anomia. Questa riduzione serve a mostrare
che la prima dicotomia è una sottospecie della seconda: tanto la democrazia
quanto l’autocrazia sono due forme di nomia, cui si contrappone una
situazione idealmente anomica, com’è quella della guerra. Nasce allora la
domanda: quale rapporto hanno con la guerra-anomia le due forme nomiche?
Hanno lo stesso tipo di rapporto o hanno rapporti diversi?
Da questa domanda sono derivati vari temi ampiamente discussi in questi
anni dagli studiosi di relazioni internazionali, riguardanti sia il rapporto tra
democrazia interna e pace internazionale sia il rapporto inverso tra
democrazia internazionale e pace interna 1. Tutto questo dibattito si può
ricondurre a due domande-limite: «È possibile un sistema democratico
internazionale fra stati tutti autocratici?», «È possibile un sistema autocratico
internazionale fra stati tutti democratici?» Sono due domande che vengono
formulate non perché vi si debba rispondere (la risposta infatti pare scontata),
ma per mettere in evidenza l’intreccio dei problemi che nascono dal
confronto fra le due dicotomie. I problemi attualmente dibattuti sono su per
giú di questa natura: 1) se le democrazie siano piú pacifiche delle autocrazie;
2) se, posto che siano piú pacifiche, la pace esterna possa dipendere da una
progressiva estensione degli stati democratici e dalla democratizzazione della
comunità internazionale; 3) quali conseguenze abbia la presenza di stati non
democratici nel sistema internazionale e la mancata democratizzazione del
sistema stesso sulla democrazia interna degli stati democratici, in altre parole,
se sia possibile essere democratici in un universo non democratico.
M’interessa per ora in modo particolare quest’ultimo punto. In scritti
recenti ho svolto il tema dello sviluppo della democrazia moderna dal punto
di vista delle promesse non mantenute 2. Non mantenute, in parte perché non
potevano esserlo, in parte per il sopraggiungere di ostacoli imprevisti. Di
questi ostacoli ho preso in considerazione sinora soltanto quelli interni. Non
mi ero ancora posto il problema degli ostacoli esterni, intendo di quelli che
un regime democratico incontra in quanto fa parte della società internazionale
che è di per se stessa essenzialmente anomica e di cui fanno parte stati non
democratici.
Nell’ultimo saggio scritto prima di morire, intitolato Autoritarismo e
democrazia nella società moderna, Gino Germani si era posto il problema se
le democrazie fossero in grado di sopravvivere. Tra le cause della maggiore
vulnerabilità delle democrazie rispetto alle autocrazie, Germani teneva conto
anche delle cause esterne, cioè di quelle dipendenti dai rapporti inevitabili
che qualsiasi stato ha con altri stati, e giungeva alla conclusione che «allo
stato presente del “sistema internazionale”, la situazione di stretta
interdipendenza e la internazionalizzazione della politica interna, tendono a
favorire le soluzioni autoritarie piú che quelle democratiche» 3. Nel libro
Comment les démocracies finissent (Grasset, Paris, 1983, trad. it., Rizzoli,
Milano 1984), Jean-François Revel, con il vigore e rigore polemici che gli
sono abituali, sostiene che le democrazie sarebbero destinate a finire e a
rappresentare un episodio di breve durata nella storia del mondo per
l’incapacità di difendersi dal loro grande avversario, il totalitarismo, dovuta
in parte ai dissensi interni, in parte all’eccesso di arrendevolezza di fronte al
piú astuto e piú spietato antagonista. Richard Falk, direttore del Centro di
studi internazionali dell’Università di Princeton, sostiene che «l’esistenza di
armi nucleari, anche senza che si verifichi una guerra nucleare, è
fondamentalmente in contrasto con un ordinamento democratico» 4.
Sono soltanto alcuni esempi tra i molti che si potrebbero citare della
connessione che si è venuta scoprendo e rappresentando in questi anni fra
democrazia e sistema internazionale, ovvero sui limiti che uno stato
democratico al suo interno subisce nei rapporti internazionali, per il fatto di
esser membro di un sistema di stati in gran parte non democratici, e la cui
costituzione, posto che si possa parlare di costituzione nello stesso modo con
cui se ne parla rispetto al sistema interno, non è democratica.

2. La storia si ripete e si ripetono anche le riflessioni che gli uomini fanno


sulla loro storia. Gli scrittori repubblicani, sopravvissuti durante la
formazione delle grandi monarchie, avevano sostenuto su per giú la stessa
tesi assistendo alla fine delle repubbliche soggiogate dai piú potenti vicini.
Come un tempo era finita la libertà delle città greche per opera della
conquista macedone, cosí era finita la libertà europea che veniva identificata
con la storia dei liberi comuni. Fortunatamente non si ripetono soltanto le
idee ma anche gli errori di previsione. Alla fine del Settecento sarebbe nato il
primo grande stato repubblicano dopo la fine della repubblica romana, che
avrebbe smentito tutte le deplorazioni sulla fine delle repubbliche: gli Stati
Uniti d’America. Chi sa che anche questa volta le previsioni dei profeti di
sventure siano destinate a non avverarsi.
Il pensiero repubblicano, che era rimasto vivo nel Settecento in Inghilterra,
in Olanda, in Italia e in Francia, ad onta del fatto che i grandi stati territoriali
erano nati all’inizio dell’età moderna come monarchie, aveva sempre
attribuito agli stati repubblicani, anche alle repubbliche aristocratiche, una
maggiore volontà di pace a paragone dei grandi stati monarchici: le
repubbliche, si diceva, erano piú esperte nell’arte del commercio che in
quella della guerra. Nelle Memorie di Jean de Witt, che si aprono col motto
«Sola respublica veram pacem et felicitatem experitur», si contrappone la
volontà di benessere delle repubbliche alla volontà di potenza e di espansione
delle monarchie sicché «gli abitanti di una repubblica sono infinitamente piú
felici dei sudditi di un paese governato da un solo capo supremo». Mentre
l’arte politica dei principi era stata paragonata a quella del leone e della volpe
(in uno dei piú famosi capitoli del Principe di Machiavelli), il de Witt
paragonava l’arte delle repubbliche a quella del gatto che deve essere insieme
«agile e prudente» 5.
La tesi della minor bellicosità delle repubbliche rispetto alle monarchie fu
ripresa e consolidata da Montesquieu, il quale sostenne con il suo linguaggio
solenne e perentorio che lo spirito delle monarchie è la guerra e il desiderio di
grandezza, quello delle repubbliche è la pace e la moderazione. Di questa
affermazione dava diverse spiegazioni: è contro la natura delle cose, diceva,
che una repubblica conquisti una città non desiderosa di entrare nella sua
sfera; se una democrazia conquista un popolo per governarlo come suddito,
essa pone in pericolo la propria libertà perché sarà costretta a conferire una
troppo grande autorità ai magistrati che invierà nello stato conquistato.
Proprio perché piú deboli le repubbliche avevano sempre avuto una tendenza
a riunirsi in confederazioni o leghe permanenti come le antiche città greche e
ai suoi tempi le Province Unite di Olanda e i Cantoni svizzeri. Ancora una
volta era contrario alla natura delle cose che in una costituzione federale uno
stato ne conquistasse un altro. Sotto questo aspetto le repubbliche non solo
avevano offerto un esempio di minore aggressività ma avevano dato origine a
quelle alleanze permanenti, le associazioni fra stati, che lo stesso
Montesquieu aveva magnificato chiamandole società di società. Queste
associazioni, che avevano fatto la loro apparizione nei primi progetti di pace
perpetua come quello di Kant, hanno rappresentato, sino ai giorni nostri, la
via obbligata per perseguire una politica di pace stabile.

3. Che la maggior parte degli stati attualmente esistenti non siano


democratici è un dato di fatto incontestabile, di cui non c’è che da prendere
atto. Merita invece qualche osservazione il secondo punto: in che senso, e
perché, l’attuale società internazionale non possa dirsi democratica. Per
illustrare questo secondo tema ritengo non vi sia modo migliore che quello di
mostrare attraverso quale processo ideale nasca un governo democratico
secondo la ricostruzione razionale che ne hanno fatto le dottrine
contrattualistiche del Sei e Settecento, il cui punto di partenza è lo stato di
natura, inteso proprio come quello stato anomico attualmente ancora in parte
sussistente nei rapporti internazionali, come stato di guerra permanente, se
non attuale, potenziale; il punto di arrivo è lo stato civile, come stato di pace,
se non perpetua, stabile; e il passaggio dall’uno all’altro avviene attraverso un
accordo o un insieme di accordi, di cui il primo, anche se non dichiarato o
tacito o implicito, è un patto di non aggressione tra i singoli individui che
vogliono uscire dallo stato di natura.
Il patto di non aggressione, come ogni altro patto del resto, è definito dal
suo contenuto 6. Il contenuto del patto di non aggressione, per quanto
puramente negativo e non esplicitamente menzionato nelle opere dei
contrattualisti, è di estrema importanza per la nascita della società civile.
Consiste nel reciproco impegno da parte dei contraenti a escludere l’uso della
violenza dai loro rapporti, un impegno che rappresenta la perfetta antitesi dei
rapporti tra individui e gruppi nello stato di natura, in cui non vi è nessuna
regola che escluda, e quindi qualifichi come illegittimo, l’uso della violenza;
e anche se l’esistenza di leggi naturali, in primis «non uccidere», è
presupposta, non vi è poi nessun patto che ne assicuri l’osservanza. In quanto
meramente negativo, il patto di non aggressione rappresenta soltanto il
presupposto per la istituzione della società civile.
Il secondo patto, positivo, è quello in base al quale i contraenti si
accordano per stabilire regole per la soluzione pacifica dei conflitti futuri.
Riprendendo la terminologia di Julien Freund 7, questo secondo patto segna il
passaggio dallo stato polemico allo stato agonistico, ovvero dalla situazione
caratteristica dello stato di natura, in cui la soluzione dei conflitti è affidata
unicamente alla forza e in cui vige il cosiddetto diritto del piú forte, alla
nuova situazione in cui, escluso l’uso della forza reciproca per la soluzione
dei conflitti, i soggetti interessati s’impegnano a risolverli mediante negoziati
che sfociano necessariamente in compromessi. Il passaggio dallo stato
polemico allo stato agonistico non significa il passaggio a uno stato non
conflittuale, bensí a uno stato in cui ciò che cambia è il modo con cui
vengono risolti i conflitti. Ma è proprio questo modo che, per quel che
riguarda il processo civile, costituisce la differenza. Il resto viene dopo, ed è
non meno importante, ma il vero e proprio salto qualitativo avviene col
divieto di far ricorso alla violenza reciproca per sostenere le proprie ragioni.
Quello che viene subito dopo nasce dalla considerazione che tanto il patto
negativo quanto quello positivo possono a loro volta essere violati, e il
divieto di far ricorso alla forza reciproca, se deve valere perentoriamente,
deve valere anche nel caso che il patto di non aggressione e quello successivo
relativo all’impegno di non ricorrere alla forza non vengano essi stessi
osservati. In altre parole, il divieto di ricorrere all’uso della forza reciproca
deve valere non solo per la soluzione dei conflitti secondari ma anche per la
soluzione del conflitto primario che può nascere dalla inosservanza del patto
originario di non aggressione. A questo punto occorre fare un altro passo: per
evitare che la forza respinta per la soluzione dei conflitti secondari venga
usata per risolvere il conflitto primario, non c’è altra soluzione che
l’intervento di un Terzo, vale a dire di un personaggio (che può essere tanto
individuale quanto collettivo) distinto dalle parti contraenti. Siccome stiamo
ripercorrendo se pure con qualche tappa in piú l’iter tracciato dai
giusnaturalisti nella costruzione del potere statale, si pensi all’importanza che
assumono le figure dell’arbitro e del giudice nella descrizione del passaggio
dallo stato di natura allo stato civile rispettivamente nella teoria politica di
Hobbes e di Locke.

4. Il passaggio dallo stato polemico allo stato agonistico può essere


ridefinito come passaggio da una situazione di Terzo escluso a una di Terzo
incluso, anche se questa seconda rappresenta soltanto lo stadio finale del
processo, giacché il salto qualitativo è già avvenuto al momento del patto di
non aggressione che non implica necessariamente la presenza di un terzo. La
presenza del Terzo, direbbe un giurista, è richiesta non tanto per la validità
del patto quanto per la sua efficacia, con l’aggiunta se mai della solita chiosa,
che la validità dipende alla fin fine dall’efficacia. Nello stato polemico le
uniche due figure di Terzo che possono essere prese in considerazione sono
quella dell’Alleato, ben prevista da Hobbes, ma si tratta evidentemente di un
Terzo apparente, giacché l’alleato è colui che si schiera o da una parte o
dall’altra, e la cui presenza non contribuisce a trasformare la situazione da
diadica in triadica; e quella del Neutrale, cioè di colui che non si schiera né
con l’uno né con l’altro dei due contendenti, ma è un Terzo che, rispetto alla
soluzione del conflitto, sia che questa avvenga secondo la logica dello stato
polemico o secondo la logica dello stato agonistico, resta totalmente al di
fuori del conflitto e può essere chiamato a buon diritto il Terzo passivo.
Solo nello stato agonistico compare il Terzo attivo, vale a dire il terzo che
interviene direttamente nella soluzione del conflitto, dal quale, in altre parole,
dipende in diversa misura, secondo il diverso grado di coinvolgimento e di
responsabilità, la soluzione del conflitto. La prima figura del Terzo attivo è
quella del Mediatore che mette in relazione le due parti ma non si sostituisce
ad esse nella ricerca della soluzione; la seconda, quella dell’Arbitro, cui le
parti delegano la decisione impegnandosi a sottomettervisi; la terza è quella
del Giudice, autorizzato a intervenire per risolvere il conflitto da un’istanza
superiore ed è quindi a pieno titolo un Terzo super partes.
Nel momento in cui compare il Giudice, lo stato agonistico si è ormai
trasformato in uno stato ulteriore, che potremmo definire, in opposizione allo
stato polemico, stato pacifico. Ed è quello stato che nasce da quel patto che i
giusnaturalisti chiamavano pactum subiectionis, in base al quale le parti in
conflitto si sottomettono a un potere comune, cui viene attribuito, tra gli altri
diritti, anche quello di designare il giudice al di sopra delle parti, che si
presuppone imparziale, per stabilire chi ha ragione e chi torto. Rispetto alla
dicotomia proposta da Freund, ritengo piú corretta la tricotomia, secondo la
quale lo stato agonistico è uno stadio intermedio tra i due stadi estremi dello
stato di natura e dello stato civile. I giusnaturalisti avevano riconosciuto
perfettamente la maggiore complessità e gradualità del processo distinguendo
il pactum societatis, corrispondente allo stato agonistico, dal pactum
subiectionis, corrispondente allo stato che ho chiamato, tanto per intenderci,
hobbesianamente, lo stato pacifico. Volendo essere ancora piú precisi,
occorre distinguere due figure di Giudice, quella del giudice la cui istanza
superiore non possiede il potere coattivo per fare osservare la decisione, come
accade ancora oggi nel diritto internazionale, e quella del giudice la cui
istanza superiore detiene questo potere perché attraverso il patto di
sottomissione, ad essa, e soltanto ad essa, è stato affidato l’uso della forza
legittima. Solo in quest’ultimo stadio, lo stato pacifico è compiutamente
attuato: in realtà fra lo stato agonistico e lo stato pacifico vi è lo stadio
intermedio del giudice impotente, una fase di transizione, come del resto vi è
fra lo stato polemico puro e lo stato agonistico, qualora si voglia tener conto
dell’apparizione delle prime figure di Terzo, quello apparente e quello
passivo.
L’evento decisivo nell’uscita dallo stato di natura, torno a ripeterlo, è il
patto iniziale di non aggressione, secondo il quale le parti rinunciano all’uso
della forza reciproca, ma, paradossalmente, lo scopo ultimo del patto, che è
quello di uscire dallo stato di guerra proprio dello stato di natura, avviene
soltanto quando il divieto di ricorrere alla forza reciproca è garantito dalla
costituzione, imposta o acconsentita, di una forza superiore.
Imposta o acconsentita: sinora il nostro discorso è rimasto entro i limiti
della dicotomia guerra-pace. Di qui innanzi può cominciare quello relativo
all’altra dicotomia democrazia-autocrazia, che è interna alla categoria della
società civile. Il passaggio dallo stato polemico allo stato pacifico riguarda la
formazione dello stato. Ma vi possono essere diverse forme di stato, di cui
democrazia e autocrazia rappresentano i due tipi ideali opposti. Sempre
restando all’interno della ricostruzione razionale della filosofia politica
giusnaturalistica, la distinzione fra questi due tipi ideali dipende dal modo
con cui viene concepito il pactum subiectionis, se sia condizionato o
incondizionato, o per meglio dire, dalle diverse condizioni, piú o meno
restrittive, con cui viene devoluto e rispettivamente recepito il potere
coattivo, che è il potere di usare la forza comune per impedire l’uso della
forza reciproca. Affinché si possa parlare di patto democratico occorre che
vengano incluse almeno queste due condizioni: a) che il potere sovrano, da
chiunque esercitato, anche dagli stessi contraenti, non si estenda sopra tutte le
libertà e i poteri che gl’individui o i gruppi hanno nello stato di natura, e
quindi rispetti quelle libertà e quei poteri che vengono considerati, per questo
loro carattere d’inattaccabilità, diritti naturali e in quanto tali né sopprimibili
né restringibili; b) che vengano stabilite regole per le decisioni collettive,
vincolanti per tutta la collettività, tali che esse siano prese con la massima
partecipazione e il massimo consenso dei contraenti medesimi (quando non
possano essere prese all’unanimità occorre almeno la maggioranza). Al
contrario, patto autocratico è quello in cui il potere sovrano viene istituito
senza limiti o, se mai, solo con auto-limiti, e le decisioni collettivamente
vincolanti vengono prese da un gruppo di potere ristretto, o anche da uno
solo, senza la partecipazione e senza il consenso dei destinatari delle
decisioni.
Tra questi due tipi ideali vi possono essere storicamente forme intermedie.
Ma solo la costruzione di tipi ideali permette di capire anche le forme
intermedie. Cosí pure la ricostruzione razionale ha il suo valore analitico ed
euristico anche se non vi corrisponde lo sviluppo storico reale. Ma non è
affatto escluso che una formazione storica reale abbia seguito lo stesso corso.
Si pensi a come si è costituito l’attuale governo democratico italiano: durante
la guerra intestina, provocata dal crollo di una dittatura in seguito a una
sconfitta militare, i gruppi politici antifascisti stabilirono prima di tutto fra
loro un patto di non aggressione reciproca, in base al quale la forza di cui
disponevano doveva essere usata contro il nemico comune e non nei loro
reciproci rapporti, anche se erano potenzialmente conflittuali. Da questo patto
nacque il Comitato di liberazione nazionale i cui membri in un secondo
tempo si accordarono con un patto esplicito di stabilire a guerra finita regole
di convivenza tali da permettere di risolvere pacificamente anche in futuro i
loro conflitti. Non ho bisogno di aggiungere che la formazione e il rispetto,
almeno sino a ora, del patto di non aggressione iniziale e del successivo patto
democratico sta a fondamento della nostra convivenza civile ed entrambi
costituiscono ancora il fondamento di legittimità del nostro sistema politico.

5. Ora, se in base a questa ricostruzione razionale delle varie fasi


attraverso cui si giunge alla formazione di uno stato democratico si osserva
ciò che è avvenuto per secoli e avviene tuttora in gran parte nei rapporti che
gli stati hanno fra di loro, in quello che, se pure eufemisticamente, viene
chiamato sistema internazionale, non si può fare a meno di registrare molte
differenze.
In primo luogo nei secoli passati se patto di non aggressione vi è stato tra
soggetti della società internazionale i quali stringono fra loro un’alleanza,
questo ha avuto luogo soltanto fra un numero limitato di essi. Anche quando
viene chiamata Santa o Grande, un’alleanza è sempre un’unione limitata nel
tempo e negli scopi, e soprattutto nei soggetti che la compongono. Appartiene
all’essenza stessa dell’alleanza di essere un’unione di un gruppo di stati
contro altri stati. I piú antichi progetti di pace perpetua non proponevano in
realtà altro che un’alleanza permanente, solo ipoteticamente duratura, fra stati
che si consideravano portatori d’interessi comuni. Solo in linea di principio
ma non di fatto, con la Società delle Nazioni, in linea di principio e anche
praticamente di fatto, salvo qualche eccezione, con l’Organizzazione delle
Nazioni Unite, il patto di non aggressione reciproca comprende o tende a
comprendere o pretende di comprendere tutti i membri della società
internazionale.
In secondo luogo, la società internazionale non ha conosciuto per secoli
altra figura di Terzo se non quella del mediatore o dell’arbitro, che sono le
figure tipiche di uno stato che, non più soltanto polemico, è diventato
agonistico, ma non si è ancora trasformato in stato pacifico (secondo la
definizione che di questo stato ho dato poc’anzi). Il giudice nel senso di
arbitro permanente in quanto istituzionalizzato al di sopra delle parti è
comparso soltanto alla fine della Prima guerra mondiale e ricomparso alla
fine della Seconda con la Corte internazionale di giustizia. Ma si tratta pur
sempre di un giudice le cui decisioni a differenza di quelle del giudice di uno
stato non possono contare per la loro esecuzione sul ricorso a un potere
coattivo esclusivo.
In terzo luogo, nei secoli passati, specie negli ultimi secoli caratterizzati
dall’espansione coloniale delle grandi potenze europee, là dove è venuto
meno lo stato anomico, questo è accaduto prevalentemente non attraverso
l’accordo e la formazione di confederazioni o stati federali, che
corrisponderebbero, le prime al pactum societatis, le seconde al pactum
subiectionis di tipo democratico, ma attraverso l’imposizione di uno stato o di
un gruppo di stati sugli altri, vale a dire nella forma tipica del potere
autocratico. La storia delle relazioni internazionali ha conosciuto sinora
prevalentemente o il rapporto anomico o quello autocratico (o l’anarchia o
l’impero). Solo con la istituzione della Società delle Nazioni prima, con
l’Organizzazione delle Nazioni Unite, poi, ha esperimentato la terza via,
quella del superamento dell’anarchia senza cadere nell’autocrazia, o, per
usare concetti prima chiariti, dell’anomia senza cadere nell’eteronomia. Le
due istituzioni internazionali tendenzialmente universali sono state il prodotto
di un vero e proprio pactum societatis, cui però non ha ancora fatto seguito il
pactum subiectionis, vale a dire la sottomissione dei vari contraenti a un
potere comune cui venga attribuita l’esclusività del potere coattivo.
L’enorme passo avanti compiuto non consiste soltanto, come si è detto
poc’anzi, nella universalità del patto, ma anche, e soprattutto, nella sua
ispirazione democratica, che risulta sia dal riconoscimento dei diritti
dell’uomo, che limita pregiudizialmente l’autorità che nasce dall’accordo e
non attribuisce quindi ad essa un potere illimitato com’è quello dei governi
autocratici, sia dalla creazione dell’istituto caratteristico di una società
democratica, l’assemblea in cui tutti i contraenti sono rappresentati su un
piede di parità e decide a maggioranza. Parlo d’ispirazione democratica, e
non di democrazia tout court, perché, rispetto al primo punto, le garanzie dei
diritti dell’uomo nel sistema internazionale si arrestano, salvo qualche timida
eccezione, alle soglie del potere sovrano dei singoli stati, per effetto del
principio di non intervento; rispetto al secondo punto, perché accanto
all’Assemblea, fondata sul principio democratico dell’eguaglianza politica e
regolata dal principio altrettanto democratico della maggioranza, si affianca il
Consiglio di sicurezza, in cui è riservato a ognuno dei cinque membri
permanenti il diritto di veto su questioni non di procedura. Incompiuta la
democrazia internazionale soprattutto poi per il fatto che il processo di
democratizzazione si è arrestato al piano societario, e non è arrivato sinora (e
non si vede se e quando possa arrivarci) al piano politico, cioè al piano in cui
democratica non è piú soltanto la società ma è tale anche lo stato, nello stesso
senso in cui rispetto ai rapporti interni si parla di governo democratico
contrapposto a quello autocratico.

6. Quale sia l’effetto di questo arresto del processo di democratizzazione


alle soglie della trasformazione della società ancora inter-statale in società
infra-statale, cosí com’è infrastatale la società dei cittadini in un singolo stato,
merita qualche osservazione. I rapporti reali di potere, quelli che determinano
i movimenti della società degli stati, le trasformazioni del sistema
complessivo dei membri di questa società, sono ancora quelli che
intercorrono fra le grandi potenze, sino a ieri sostanzialmente fra due soltanto
di queste grandi potenze, tanto che era plausibile l’interpretazione del sistema
internazionale vigente come sistema bipolare: i rapporti fra le due grandi
potenze erano rapporti tipici che si svolgono in un sistema di equilibrio
reciproco, esattamente come erano stati per secoli i rapporti fra le grandi
potenze prima che fosse avviato quel processo di universalizzazione e di
democratizzazione della società internazionale, che ha avuto inizio con fatica
dopo la prima guerra mondiale ed è stato ripreso con qualche passo in avanti
dopo l’interruzione dovuta alla seconda. Se un tempo il rapporto fra i soggetti
reali del sistema internazionale veniva definito come sistema di equilibrio
delle potenze, fu definito per decenni dopo la seconda guerra mondiale come
un sistema fondato sull’equilibrio del terrore, dove era cambiata soltanto la
potenza delle armi che aveva aumentato, non mutato, la ragione
dell’equilibrio che è pur sempre la paura reciproca.
La paura reciproca è la caratteristica dello stato di natura hobbesiano,
quella che ne determina la instabilità, la insicurezza, la vulnerabilità, tutti
quegli inconvenienti che persuadono l’uomo naturale a uscire da quello stato
e a fondare una società con un potere comune. Il passaggio dallo stato di
natura allo stato civile è il passaggio da uno stato di equilibrio instabile
derivato dal fatto che ogni individuo in quello stato ha paura dell’altro, di
tutti gli altri, a uno stato di ordine stabile fondato sull’esistenza di un potere
comune il cui compito principale è quello di liberare ognuno dei membri
della nuova società dalla paura reciproca. Sino a che una situazione di
rapporti interindividuali è caratterizzata dalla paura reciproca, questa è una
situazione di stato di natura, vale a dire di stato in cui la sicurezza è instabile
e dal quale quindi gl’individui cercano tutti i mezzi per uscire, fra i quali il
principale è l’istituzione di un potere comune. Beninteso, diversa è la
situazione, puramente ipotetica del resto, dello stato di natura universale da
quella dello stato di natura fra pochi o anche soltanto due, ma quando questi
pochi o due sono coloro che detengono la maggior forza e sono irriducibili al
potere di un terzo superiore, la loro relazione finisce per dominare il sistema
del suo complesso, e per favorire, all’interno del sistema di potere di
ciascuno, rapporti dispotici. Tanto l’anarchia tra eguali quanto il dispotismo
tra diseguali inceppano il processo di democratizzazione del sistema, inteso
come la via per uscire dall’anarchia senza cadere nel dispotismo o,
inversamente, per dissolvere un sistema dispotico senza cadere nell’anarchia.
Attualmente, nei rapporti internazionali il sistema tradizionale
dell’equilibrio tra piú potenze o gruppi di potenze, e quello avviato dal
processo di democratizzazione, continuano a convivere l’uno a fianco
dell’altro. Il sistema nuovo non è riuscito a eliminare completamente il
vecchio, e non è riuscito perché non è giunto sino alla costituzione di un forte
potere comune, e nello stesso tempo la sopravvivenza del vecchio ha, se non
soffocato, esautorato il nuovo, e gli ha impedito di giungere al proprio
compimento. Il contrasto fra i due sistemi può essere considerato anche dal
punto di vista della distinzione, ben nota ai giuristi, tra legittimità ed
effettività: il nuovo è legittimo sulla base del consenso tacito o espresso della
maggior parte dei membri della comunità internazionale che hanno dato vita,
e continuano a mantenere in vita, l’Organizzazione delle Nazioni Unite, cui
hanno aderito via via gli stati di nuova formazione, ma ha scarsa effettività; il
vecchio continua a essere effettivo, pur avendo perduto rispetto alla lettera e
allo spirito dello statuto delle Nazioni Unite ogni legittimità. Quale dei due
sistemi sia destinato a prevalere oggi è difficile prevedere 8.
Se pure con diversa intensità il contrasto fra il piano della legittimità e
quello dell’effettività si rivela anche all’interno dei governi democratici, dove
il sistema dei rapporti legali si scontra continuamente col sistema dei rapporti
reali, onde la grande varietà di governi democratici secondo il diverso grado
di questo contrasto. Il potere reale di una grande impresa multinazionale sfida
il legittimo governo democratico non diversamente da come una grande
potenza si sottrae alle deliberazioni delle Nazioni Unite o a una decisione
della Corte di giustizia dell’Aia. Accade spesso di sentir parlare, anche a
proposito del sistema interno di «doppio stato» 9, e con ciò s’intende che,
accanto all’ordinamento previsto dalla costituzione, in cui le decisioni
collettive debbono essere prese da organi predisposti e con procedure
prestabilite, si è sviluppato un nuovo ordinamento secondo il quale molte
decisioni collettive vengono prese direttamente dai gruppi interessati,
attraverso accordi fondati esclusivamente sul riconoscimento del potere
reciproco. A maggior ragione si può parlare di un doppio sistema
internazionale, composto di due ordinamenti idealmente incompatibili fra
loro ma praticamente coesistenti, che si conoscono ma non si riconoscono,
non s’ignorano ma agiscono l’uno indipendentemente dall’altro.

7. Quale sia la conseguenza di questo stato di cose sull’ordine interno


degli stati democratici era il problema che mi ero posto all’inizio, con la
domanda: «È possibile per uno stato essere pienamente democratico in un
universo non (ancora) democratico?» A una domanda di questo genere si può
rispondere soltanto analizzando a quali condizionamenti sia sottoposto il
sistema interno da parte del sistema internazionale e quali di questi
condizionamenti influiscano direttamente sul sistema democratico.
Mi limito a qualche osservazione preliminare, che rientra nel tema
generale dei rapporti fra ordine interno e ordine internazionale spesso
presentato in forma di dilemma: primato del primo sul secondo o viceversa.
Dico subito che al problema posto in questo modo, sotto forma di dilemma,
non si può dare alcuna risposta significativa. Credo invece che si possa dare
una risposta significativa al tema specifico dei limiti imposti a un sistema
democratico interno dalla necessità in cui si trova di agire in un contesto di
stati non tutti democratici e in cui il processo di democratizzazione è rimasto
incompiuto. Ripeto che qui intendo per stato democratico quello fondato su
un patto di non aggressione fra differenti gruppi politici e sulla stipulazione
fra questi stessi gruppi di un insieme di regole che permettano la soluzione
pacifica dei conflitti che potranno sorgere tra di loro. Ripeto altresí che il
principale effetto del mancato processo di democratizzazione dell’ordine
internazionale, a causa sia dell’inefficacia del patto di non aggressione
universale fra gli stati che sta alla base dello statuto dell’Onu, sia della
maggiore efficacia effettiva dei patti di non aggressione fra gruppi di stati
stipulati con chiari intenti di difesa-offesa contro altri gruppi di stati, consiste
nel fatto che l’unico modo per risolvere i conflitti che sorgono nel sistema
internazionale è ancora in ultima istanza quello del ricorso all’uso della
violenza reciproca. Dal conflitto Iran-Iraq a quello tra lo Stato d’Israele e gli
Stati arabi gli esempi non mancano nel mondo contemporaneo. Anche il
grande conflitto fra le due superpotenze alla cui mancata soluzione era da
attribuire la difficoltà di risolvere pacificamente tutti gli altri conflitti minori,
era la conseguenza di uno scontro mortale la cui provvisoria sospensione
dipendeva esclusivamente dalla minaccia dell’uso della forza reciproca.
In un universo in cui tra i diversi membri che lo compongono non è
possibile un patto di non aggressione universale ed efficace, e in cui pertanto
l’aggressione è sempre possibile e, per quanto condannabile e spesso
condannata in base alle norme vigenti, è quasi sempre impunibile e impunita,
il principio supremo cui si ispira la condotta di uno stato è quello della
sopravvivenza, esattamente come accade nello stato di natura secondo
l’ipotesi hobbesiana. Questo principio ha trovato una formulazione classica
ripetuta per secoli con poche varianti, nella massima ciceroniana «Salus
populi suprema lex esto» (De legibus, III, 3). Si provi ad applicare questa
massima alla situazione interna di un governo democratico che riposa sul
patto di non aggressione fra le varie parti (o partiti), e si immagini che uno di
questi gruppi dichiari: «La salvezza del partito è la legge suprema» e ci si
renderà subito conto della stonatura. Non altrettanto stonata suonerebbe la
massima in un contesto in cui non esiste un patto di non aggressione
costituzionalizzato fra le varie parti, come avviene fra i partiti in lotta durante
una guerra civile, oppure in quella guerra civile permanente che si svolgeva
all’interno delle città greche o dei comuni medioevali, ogni gruppo politico o
fazione riuscendo a conquistare il potere soltanto attraverso l’uso della
violenza. Nel sistema internazionale attuale la massima antica viene spesso
sostituita con il richiamo, cui sono particolarmente inclini le grandi potenze,
agli «interessi vitali», ma il senso non cambia: si tratta pur sempre della
protezione di quel valore ultimo che è implicito nel concetto di «salus», e in
base al quale viene resa lecita, conformemente al principio «il fine giustifica i
mezzi», ogni azione anche moralmente o legalmente illecita che a quel fine
sia subordinata.
Per quel che riguarda la liceità morale delle azioni compiute in quello stato
di necessità o d’eccezione in cui si viene a trovare ogni stato, e quindi anche
uno stato democratico, nell’universo di un sistema in cui la minaccia e l’uso
della forza reciproca sono la regola, basti ricordare il celebre passo di
Machiavelli, considerato come uno dei cardini della teoria della ragion di
stato: «Dove si delibera del tutto della salute della patria, non vi debbe cadere
alcuna considerazione né di giusto né d’ingiusto, né di pietoso né di crudele,
né di laudabile né d’ignominioso, anzi, posposto ogni altro rispetto, seguire al
tutto quel partito che le salvi la vita e mantenghile la libertà» (Discorsi, III,
41). «Posposto ogni altro rispetto», significa propriamente posposto il rispetto
di tutti quei valori che fanno di un ordine interno un ordine civile, in primis, il
valore della libertà dei cittadini.
Riguardo alla forza del principio «salus populi», è irrilevante la
distinzione tra governi democratici e non democratici. Il che può essere
ineccepibilmente provato dal fatto che la Convenzione europea dei diritti
dell’uomo, stipulata fra stati democratici, dopo aver elencato nei primi
articoli i tradizionali diritti di libertà, ricorrenti nelle dichiarazioni dei diritti
che stanno alla base degli stati liberali, introduce il principio dello stato
d’eccezione all’art. 15, nel quale si legge: «In caso di guerra o di altro
pericolo pubblico che minacci la vita della nazione, ogni altra parte
contraente può prendere delle misure in deroga alle obbligazioni previste
della presente Convenzione». Tra le molte giustificazioni che sono state date
della distinzione fra morale e politica, e hanno costituito il corpus della
dottrina della ragion di stato, piú frequentemente addotta è stata quella della
«deroga»: non vi è legge generale che non tolleri deroghe in casi eccezionali.
Ciò che non è ammesso nei rapporti interni, che si presumono fondati su un
rapporto gerarchico di comando-obbedienza fra governanti e governati, salvo
in casi eccezionali di «pericolo pubblico», è ammesso in un sistema di stati
sovrani in cui, almeno a un certo livello, non esiste alcun rapporto di
comando-obbedienza, e la sicurezza di ognuno dipende unicamente dalla
capacità di autodifesa (che comprende naturalmente anche l’attacco
preventivo).
Non si può paragonare lo stato di guerra effettiva, che è davvero
eccezionale, allo stato d’insicurezza permanente in cui si trova ogni stato in
un sistema come quello internazionale in cui manca il potere comune, un
Terzo al disopra delle parti dotato di sufficiente potere coattivo, ma non si
deve neppure ignorare la differenza fra questo stato d’insicurezza e lo stato di
maggior sicurezza o di sicurezza relativa in cui si trova generalmente un
governo all’interno, salvo nei casi di grande crisi costituzionale. Ora, è
proprio tenendo conto di questa differenza che si può capire in che senso si
parli di possibili condizionamenti della politica interna da parte della politica
estera. Nel caso di un governo democratico tali condizionamenti si rivelano
nella difficoltà o nell’impossibilità di osservare nei riguardi della politica
estera gli stessi impegni che esso assume, ed è per lo più in grado di
rispettare, nella politica interna.

8. Uno di questi maggiori impegni è quello che riguarda la visibilità del


potere. La caratteristica della democrazia, su cui non ho cessato d’insistere in
questi anni 10, è quella della pubblicità degli atti di governo, perché solo
quando l’atto è pubblico i cittadini sono in grado di giudicarlo e quindi di
esercitare nei suoi riguardi una delle prerogative fondamentali del cittadino
democratico, il controllo dei governanti. Alle origini della democrazia
rappresentativa Guizot, autore della Histoire des origines du gouvernement
réprésentatif (1821-22), scriveva che la pubblicità dei dibattiti della Camera
dei rappresentanti sottoponeva i poteri all’obbligo di cercare la giustizia e la
ragione sotto gli occhi di tutti, allo scopo che ogni cittadino fosse convinto
che questa ricerca era stata fatta in buona fede. Il principio della visibilità è
un principio rivoluzionario, perché contrasta la tendenza naturale del potere,
di ogni forma di potere, a nascondersi, o non dichiarando in pubblico le
proprie intenzioni oppure dichiarandole in forma menzognera, sottraendosi
agli sguardi indiscreti della gente o mascherandosi (mimetizzandosi). Al pari
di Dio, il potente tende a rendersi inaccessibile: gli arcana dominationis sono
una imitazione degli arcana naturae (o degli arcana Dei). Elias Canetti ha
scritto pagine memorabili sul «segreto», come essenza del potere, che
meritano di essere meditate (come del resto l’intero libro, Massa e potere): il
potere deve essere imperscrutabile, appunto come i decreti di Dio. Non deve
essere visto perché ciò gli consente di vedere meglio quello che fanno gli
altri: «Il detentore del potere conosce le intenzioni altrui, ma non lascia
conoscere le proprie. Egli deve essere sommamente riservato: nessuno può
sapere ciò che egli pensa, ciò che si propone» 11.
Proprio perché il principio della visibilità del potere è innaturale, è anche
il piú difficile da rispettare: il potere resiste a ogni tentativo da parte delle
vittime di snidarlo, d’indurlo a presentarsi alla luce del sole, di togliersi la
maschera, di dire la verità. Trova sempre ogni pretesto per non lasciarsi
vedere, un buon argomento per giustificare la propria trasgressione
dell’obbligo della trasparenza. I pretesti o gli argomenti piú comuni sono, e
sono sempre stati, soprattutto due: 1) gli affari di stato sono troppo complicati
per poter esser dati in pasto al pubblico che oltretutto non li capirebbe; 2) non
bisogna far conoscere le proprie intenzioni al nemico. I destinatari di queste
due massime di governo sono i sudditi e gli altri stati. Ma entrambe mostrano
e conservano la loro forza vincolante soprattutto in politica estera, in modo
particolare la seconda.
Si aggiunga che al di là o al di sotto della sfera dell’azione pubblica, in cui
la violazione di regole stabilite può avere conseguenze politiche, anche
soltanto nella forma minima del discredito politico di chi l’ha compiuta, e
giuridiche, fino alla sanzione estrema dell’impeachment, vi è pur sempre una
parte dell’azione politica che si svolge in una sfera piú profonda di mistero,
d’inaccessibilità o d’inconoscibilità: quella condotta dai servizi segreti, che
viene tacitamente accettata, e pur essendo soggetta a discussione o soltanto a
critiche teoriche che non hanno, e non hanno mai avuto, una rilevanza
pratica, è in definitiva pienamente legittimata anche negli stati democratici.
Quando si legge nell’opuscolo kantiano Per la pace perpetua, di un autore
che nega risolutamente la separazione della politica dalla morale, la condanna
in tempo di guerra (e a maggior ragione, si presume, in tempo di pace)
dell’uso delle spie, e di qualsiasi altro mezzo segreto di lotta, oggi viene quasi
da sorridere dell’ingenuità di un grande filosofo che si dà per certo abbia la
testa nelle nuvole. La sfera di applicazione di tutte queste forme di azione
segreta è ancora una volta prevalentemente quella della politica estera, o dei
rapporti fra soggetti politici separati e potenzialmente ostili, che si svolgono
in un universo in cui il mancato o incompiuto processo di democratizzazione
ha avuto sinora, tra le altre conseguenze, anche quella di impedire la piena
attuazione del principio della visibilità del potere. Non si può combattere il
potere invisibile se non con un potere invisibile eguale e contrario, il segreto
se non col segreto. Se mai i contendenti andranno a gara a chi ha i servizi più
efficienti, le spie piú fidate, il controspionaggio piú avveduto, a chi riuscirà
ad essere piú subdolo, a esercitare meglio l’arte della menzogna e della frode.

9. Mi rendo perfettamente conto che tutto il mio discorso è congetturale. È


una congettura che s’ispira all’idea kantiana secondo cui la pace perpetua è
possibile soltanto fra stati che abbiano la stessa forma di governo, e questa
forma sia la forma repubblicana (quella forma di governo in cui le decisioni
collettive spettano al popolo), integrata dall’idea secondo cui anche l’unione
di tutti gli stati debba essa stessa avere forma repubblicana. Mi rendo altresí
conto del fatto che questa congettura è inverificabile, com’è proprio di
un’idea della ragion pura, che può valere in pratica soltanto come un’idea
regolativa. Come ogni congettura, anche la mia tesi può essere espressa solo
in forma di proposizione ipotetica «se-allora». «Se tutti gli stati fossero
repubblicani, se la società stessa di tutti gli stati fosse essa stessa
repubblicana, allora…» La pietra d’inciampo sta in quel «se». Mentre la
conseguenza della premessa è inverificabile e infalsificabile, la premessa è
allo stato attuale del sistema internazionale improbabile. Ci troviamo di
fronte a uno di quei circoli viziosi in cui ogni previsione razionale s’inceppa,
e se di speranza si può parlare questa si affida esclusivamente alla
limitatezza, per tante prove dimostrata, della nostra ragione. Il circolo vizioso
si può formulare in questo modo: gli stati potranno diventare tutti democratici
soltanto in una società internazionale compiutamente democratizzata. Ma una
società internazionale compiutamente democratizzata presuppone che tutti gli
stati che la compongono siano democratici. L’adempimento di un processo è
ostacolato dall’inadempimento dell’altro.
Ciononostante il numero degli stati democratici è andato aumentando, e il
processo per la democratizzazione della società internazionale è stato ormai
avviato. Il che può far pensare che le due tendenze, anziché ostacolarsi, si
corroborino a vicenda, anche se è ancora troppo presto per trasformare una
speranza in una previsione.
1 Intervento tenuto all’Accademia dei Lincei in occasione del conferimento a
Norberto Bobbio del Premio Balzan 1994 per il Diritto e Scienza delle politiche.

1 J.-F. Revel, Comment les démocracies finissent (1983), che cito dalla trad. it.
Come finiscono le democrazie, Rizzoli, Milano 1984, p. 11.
2 Le due destre intervista a Zeev Sternhell, a cura di U. de Giannangeli, in
«Rinascita», XLVI, n. 15, sabato 22 aprile 1989, pp. 15-17.
3 Franco Angeli, Milano 1985.
4 Teoria della democrazia e socialismo, Editori Riuniti, Roma 1991.
5 Per una visione generale del dibattito, si veda Patterns of Corporatist Policy
Making, Sage Publications, London 1982, raccolta di saggi sul tema a cura di G.
Lehmbruch e Philippe C. Schmitter, trad. it., La politica degli interessi nei paesi
industrializzati, il Mulino, Bologna 1984.
6 Il Mulino, Bologna 1987, con il sottotitolo Il controllo delle armi nucleari, che
riproduce il titolo dell’opera originale, Controlling Nuclear Weapons. Democracy
Versus Guardianship, Syracuse University Press, New York 1985. Altre opere di Dahl
recentemente tradotte, I dilemmi della democrazia pluralista, Laterza, Bari 1989, La
democrazia economica, il Mulino, Bologna 1989, La democrazia e i suoi critici,
Editori Riuniti, Roma 1990.
7 Che reca il sottotitolo, Property, Community and the Contradictions of Modem
Social Thought, Routledge & Kegan Paul, London 1986.
8 Cedam, Padova 1987. Di L. Cavalli si vedano: La democrazia con un leader, La
repubblica presidenziale in Italia e La grande riforma e i suoi nemici, in
«Mondoperaio», XLIII, n. 10 e n. 11, rispettivamente ottobre e novembre 1990, pp.
72-80 e 70-76, e XLIV, n. 3-4, giugno-luglio 1991, pp. 4-11.
9 La prima edizione di Democrazia e definizioni è del 1957, presso il Mulino di
Bologna; la trad. inglese presso la Wayne State University Press, Detroit, è del 1962;
The Theory of Democracy Revisited, in due volumi, è apparsa nel 1987 presso Chatam
House Publishing, New Jersey 1987. Su di essa ho scritto La democrazia realistica di
Giovanni Sartori, in «Teoria politica» IV, (1988), n. 1, pp. 149-58.
10 È la distinzione proposta e ampiamente elaborata da A. Lijphart, Démocracies.
Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries, Yale
University Press, London 1984, trad. it. col titolo Le democrazie contemporanee, il
Mulino, Bologna 1988. Piú in generale D. Held, Models of Democracy, Polity Press,
Cambridge 1987, trad. it. Modelli di democrazia, il Mulino, Bologna 1989.
11 Yale University Press, New Haven and London 1987, e Mondadori, Milano
1987.
12 Che ha per sottotitolo Autoritarismo e democrazia nella società moderna, a cura
di R. Scartezzini, L. Germani e R. Gritti, Liguori, Napoli 1985. Vi compare una mia
relazione intitolata, Può sopravvivere la democrazia?, pp. 41-49.
13 Pubblicata da l’Utet, Torino 1986. Sulla quale rinvio a una mia recensione
pubblicata col titolo Due secoli di democrazia, in «Il pensiero politico», XX, n. 2,
maggio-agosto 1987, pp. 241-51.
14 Pubblicato col titolo, Della democrazia tra le nazioni, in «Lettera
internazionale», V, n. 22, autunno 1989, pp. 61-64.
15 Per il volume miscellaneo, Democrazia, rischio nucleare, movimento per la
pace, a cura di L. Cortesi, Liguori, Napoli 1989, pp. 37-52.

1 G. W. F. Hegel, Vorlesungen über die Philosophie der Geschichte, I: Die


Vernunft in der Geschichte, Meiner, Leipzig 1917, p. 200 [trad. it., Firenze 1941].
2 M. Weber, La scienza come professione, in Il lavoro intellettuale come
professione, Einaudi, Torino 1948, p. 64.
3 Su questo punto rinvio al mio saggio Decisioni individuali e collettive, in
Ricerche politiche due (Identità, interessi e scelte collettive), Il Saggiatore, Milano
1983, pp. 9-30.
4 Di questo tema mi sono occupato piú ampiamente nell’articolo La regola della
maggioranza: limiti e aporie, in aa vv., Democrazia, maggioranza e minoranza, il
Mulino, Bologna 1981, pp. 33-72: e in La regola di maggioranza e i suoi limiti, in
aa.vv., Soggetti e potere. Un dibattito su società civile e crisi della politica,
Bibliopolis, Napoli 1983, pp. 11-23.
5 V. Pareto, Trasformazione della democrazia, Corbaccio, Milano 1920, raccolta
di articoli pubblicati sulla «Rivista di Milano» tra il maggio e il luglio 1920. Il libro di
Agnoli, apparso nel 1967, è stato tradotto in italiano presso Feltrinelli, Milano 1969.
6 Boris L. Pasternak, Il dottor Zivago, Feltrinelli, Milano 1957, p. 673.
7 Mi riferisco al noto libro di C. B. Machperson, The Political Theory of
Possessive Individualism, Clarendon Press, Oxford 1962 [trad. it. Libertà e proprietà
alle origini del pensiero borghese, Ili, Milano 1973].
8 Per un’ampia documentazione rinvio a. P. Violante, Lo spazio della
rappresentanza, I: Francia 1788-1789, Mozzone, Palermo 1981.
9 Mi riferisco in particolare al dibattito che si sta svolgendo con crescente intensità
anche in Italia intorno alle tesi di Ph. C. Schmitter, su cui vedi l’antologia La società
neo-corporativa, a cura di M. Maraffi, il Mulino, Bologna 1981, e da ultimo il libro a
due mani di L. Bordogna e G. Provasi, Politica, economia e rappresentanza degli
interessi, il Mulino, Bologna 1984.
10 Mi riferisco a R. Dahrendorf, Il cittadino totale, Centro di ricerca e di
documentazione Luigi Einaudi, Torino 1977, pp. 35-59.
11 C. B. Macpherson, The Life and Times of Liberal Democracy, Oxford
University Press, Oxford 1977 [trad. it., Il Saggiatore, Milano 1980].
12 Mi riferisco al libro di F. Burzio, Essenza e attualità del liberalismo, Utet,
Torino 1945, p. 19.
13 Me ne sono occupato alcuni anni or sono in un articolo intitolato La democrazia
e il potere invisibile, in «Rivista italiana di scienza politica», x (1980), pp. 181-203,
ora in questa stessa raccolta.
14 A. Wolfe, The Limits of Legitimacy. Politicl Contradictions of Contemporary
Capitalism, The Free Press, New York 1977 [trad. it., De Donato, Bari 1981].
15 M. Joly, Dialogue aux enfers entre Machiavel et Montesquieu ou la politique de

Machiavel au XIX e siècle par un contemporain, «chez tous les libraires», Bruxelles
1868.
16 I. Kant, Zum ewigen Frieden, Appendice II, in Kleinere Schriften zur
Geschichtsphlisophie, Ethik und Politik, Meinrer, Leipzig 1913, p. 163 [trad. it. Scritti
politici e di filosofia della storia e del diritto, Utet, Torino 1956, p. 330].
17 Platone, Repubblica, 571 cd.
18 J. S. Mill, Considerations on Representative Government, in Collected Papers
of John Stuart Mill, University of Toronto Press, Routledge and Kegan Paul, vol.
XIX, London 1977, p. 406.
19 Ibid., p. 470.
20 A. De Tocqueville, Discorso sulla rivoluzione sociale, in Scritti politici, a cura
di N. Matteucci, vol. I, Utet, Torino 1969, p. 271.
21 E. Halévy, L’ère des tyrannies. Études sur le socialisme et la guerre, prefazione
di C. Bouglé, Nrf, Paris 1938.
22 Si tratta di una raccolta di saggi vari, a cura di Juan Linz, pubblicata
primamente in inglese, TheBreakdown of Democracy, The John Hopkins University
Press, London 1978, e quindi in italiano, il Mulino, Bologna 1981, in cui i tre temi
fondamentali sono l’avvento del fascismo in Italia, Germania e Spagna.
23 Pubblicato dal «Centro de investigaciones sociológicas» di Madrid, 1981.
24 Questa tesi è stata sostenuta recentemente con argomenti dottrinali e storici da
M. W. Doyle, Kant, Liberal Legacies and Foreign Affairs, in «Philosophy and Public
Affairs», XII (1983), pp. 205-35, 323-53.
25 Kant, Zum ewigen Frieden cit., p. 126 [trad. it. cit., p. 292].
26 K. Popper, La società aperta e i suoi nemici, Armando, Roma 1973, p. 179.
27 Hegel, Vorlesungen cit., vol. I, p. 58.

1 Contratto sociale, III 15.


2 Ibid., III 4.
3 Ibid.
4 R. Dahrendorf, Cittadini e partecipazione: al di là della democrazia
rappresentativa?, in Il cittadino totale, Centro di ricerca e documentazione Luigi
Einaudi, Torino 1977, pp. 33-59: «Le società diventano ingovernabili, se i settori che
le compongono rifiutano il governo in nome dei diritti di partecipazione, e questo a
sua volta non può non influire sulla capacità di sopravvivenza: ecco il paradosso del
cittadino totale» (p. 56).
5 Per una prima e buona informazione rinvio alla voce Rappresentanza politica

(redatta da M. Cotta) nel Dizionario di politica, Utet, Torino 1983 2, pp. 954-959, e
agli autori ivi citati.
6 K. Marx, La guerra civile in Francia, in Il partito e l’internazionale, Edizioni
Rinascita, Roma 1948, p. 178.
7 L. Einaudi, Rappresentanze di interessi e Parlamento (1919), in Cronache
economiche e politiche di un trentennio, vol. V, Einaudi, Torino 1961, p. 528.
8 Non mancano specie negli Stati Uniti scritti su questo argomento: Z. Brzezinski,
Between two Ages: America’s Role in the Technocratic Age, Viking Press, New York
1970; e G. Tullock, Private Wants in Public Means: an Economie Analysis of the
desirable scope of State Government, Basic Books, New York 1971.
9 Tucidide, La guerra del Peloponneso, II 40.
10 Contratto sociale, III 15.
11 A puro titolo di curiosità segnalo che alcuni dei piú importanti articoli sul
pluralismo apparsi sulla stampa italiana negli ultimi mesi del 1976 sono stati raccolti
in un volumetto intitolato Il pluralismo, a cura di G. Rossini, con prefazione di G.
Bodrato, Edizioni Cinque Lune, Roma 1977.
1 Mi riferisco in particolare a quel che ne ho detto in Quale socialismo?, Einaudi,
Torino 1976, pp. 41-45.
2 AA.VV., Discutere lo stato, De Donato, Bari 1978.
3 Ibid., p. 16.
4 Teoria dello stato o teoria del partito?, ibid., p. 103.
5 A. Asor Rosa, La felicità e la politica, in «Laboratorio politico», 1981, n. 2, p.
31.
6 Per maggiori chiarimenti sul tema delle regole costitutive rinvio alla mia voce
Norma, nel vol. IX della Enciclopedia Einaudi, Torino 1980, pp. 896-97.
7 F. Erbani, Le ambiguità del «reflusso», in «Nord e Sud», XXVIII (1981), pp. 23-
33.
8 Spinoza, Epistole, XXX.
9 Leggo un riferimento a questa distinzione nell’intervento di P. Santi, in AA.VV.,
Non tutto è politica, Spirali edizioni, Milano 1981, p. 91.
10 Questo articolo è stato concepito come risposta a un questionario proposto da
Luigi Manconi, riguardante la crisi della nuova sinistra, in generale dei partiti
tradizionali, e la nascita dei movimenti sociali la cui pratica politica dovrebbe essere
rivolta a rivendicare il diritto di disubbidienza, di autodeterminazione e di veto.
11 Sul tema mi sono soffermato piú a lungo nel saggio La regola di maggioranza:
limiti e aporie, in N. Bobbio, C. Offee e S. Lombardini, Democrazia, maggioranza e
minoranze, il Mulino, Bologna 1981, pp. 33-72.
12 Per ulteriori riflessioni sulla disobbedienza civile e sul diritto di veto rinvio al
mio articolo, La resistenza all’oppressione, oggi, in «Studi sassaresi», 1973, pp. 15-
31, e alla voce Disobbedienza civile nel Dizionario di politica, Utet, Torino 1983 2,
pp. 338-42.

1 Quale socialismo?, Einaudi, Torino 1976, pp. 45 sgg.


2 In un articolo di R. Puletti, Il lento cammino verso la verità, in «L’Umanità», 13
marzo 1980 p. 1.
3 G. Glotz, La città greca, Einaudi, Torino 1948, p. 202.
4 Platone, Le Leggi, 701a (trad. A. Cassarà, Laterza, Bari 1921, vol. I, p. 102). Ma
si veda anche il passo precedente in cui si dice che la musica non deve essere
giudicata dai primi venuti, onde il giudice della buona musica non deve giudicare
prendendo lezione dagli spettatori,«confuso dai clamori della folla», e si critica
«quello che la legge dispone in Sicilia e in Italia, dove essa rimette il giudizio alla
folla degli spettatori, e fa proclamare il vincitore per alzata di mano» (659b).
5 Di netta derivazione platonica, se pure con accentuazione diversa del teatro come
luogo rispetto al teatro come l’insieme degli spettatori, è l’uso che Nietzsche fa del
termine «teatrocrazia» in Il caso Wagner, ove rimprovera il movimento di Bayreuth di
aver incoraggiato «la presunzione del profano, dell’idiota in arte», onde «tutta questa
gente organizza oggi associazioni, vuole imporre il proprio gusto, vorrebbe far da
giudice persino in rebus musicis et musicantibus» (qui la derivazione da Platone è
indubbia), e di aver coltivato la «teatrocrazia», definita «la bizzarria di una credenza
nel primato del teatro, in un diritto alla supremazia del teatro sulle arti, sull’arte»
(Opere, a cura di G. Colli e M. Montinari, Adelphi, Milano 1970, vol. VI, tomo III, p.
39).
6 M. Natale, Catechismo repubblicano per l’istruzione del popolo e la rovina de’
tiranni, nella recente edizione a cura di G. Acocella, e con la presentazione di F.
Tessitore, Vico Equense 1978, p. 71. Un’altra curiosa citazione da M. Joly, Dialogue
aux enfers entre Machiavel et Montesquieu ou la politique de Machiavel au XIX e
siècle par un contemporain, «chez tous les libraires», Bruxelles 1868:«mais comme la
publicité est de l’essence des pays libres, toutes ces institutions ne pourraient vivre
longtemps si elles ne fonctionnaient au grand jour» (p. 25).
7 Il rapporto fra misura eccezionale e temporaneità è una delle caratteristiche della
dittatura romana, di quella che Schmitt chiama dittatura «commissaria» per
distinguerla dalla dittatura «sovrana» (La dittatura (1921), Laterza, Bari 1975, cap. 1).
La temporaneità giustifica la eccezionale concentrazione del potere. Dal momento che
la dittatura diventa perpetua il dittatore si trasforma in tiranno. La dittatura romana è
un esempio tipico di giustificazione dell’eccezione alla regola mediante la limitazione
nel tempo. Tipico nel senso che una qualsiasi misura eccezionale, quando sia
rigorosamente limitata nel tempo, sospende l’applicazione della regola ma non abroga
la regola stessa, e pertanto salva l’ordinamento nel suo complesso.
8 In particolare la lettera n. 10 del 23 novembre 1787, Il Feralista, Nistri-Lischi,
Pisa 1955, pp. 56 sgg.
9 C. Schmitt, Verfassungslehre, Duncker & Humblot, München-Leipzig 1928, p.
208.
10 Ibid, p. 209. Su questo aspetto del pensiero di Schmitt richiama l’attenzione J.
Freund, L’essence du politique, Sirey, Paris 1965, p. 329.
11 J. Habermas, Strukturwandel der Öffentlichkeit, Luchterhand, Neuwied 1962
[trad. it. Storia e critica dell’opinione pubblica, Laterza, Bari 1971]. Il libro mi pare
discutibile perché non vengono mai distinti nel corso di tutta l’analisi storica i due
significati di «pubblico» come appartenente alla sfera statale, alla «res publica», che è
il significato originario del termine latino, «publicum», tramandatoci dalla distinzione
classica tra ius privatum e ius publicum, e come manifesto (che è il significato del
termine tedesco öffentliches) opposto a segreto.
12 Il che non toglie l’uso da parte degli illuministi delle società segrete, come di
strumento indispensabile per combattere la battaglia dei lumi contro l’assolutismo. Su
questo tema ampiamente R. Koselleck, Critica illuministica e crisi della società
borghese (1959), il Mulino, Bologna 1972. Sulla necessità del segreto per combattere
il potere segreto vedi oltre. Cosí Koselleck: «Contro i misteri degli idolatri degli
arcana della politica stava il segreto degli Illuminati. “Perché società segrete? –
chiede Bode, loro campione nella Germania settentrionale – la risposta è semplice:
perché sarebbe follia giocare a carte scoperte quando l’avversario nasconde il proprio
gioco”» (p. 108).
13 J. Starobinski, 1789. Les emblèmes de la raison, Flammarion, Paris 1979, p. 34.
14 I. Kant, Risposta alla domanda: che cosa è l’illuminismo, in Scritti politici e di
filosofia della storia e del diritto, Utet, Torino 1956, pp. 143 e 148.
15 Id., Scritti politici cit., p. 328.
16 Ibid., p. 331.
17 Ibid, p. 333.
18 Cfr. Republica, 571
19 Traggo questa citazione dall’Introduzione di L. Firpo a T. Tasso, Tre scritti
politici, Utet, Torino 1980, p. 27.
20 L’espressione deriva da Tacito. Per una prima approssimazione al tema F.
Meinecke, L’idea della ragion di stato nella storia moderna, Vallecchi, Firenze 1942,
vol. I, pp 186 sgg.
21 Lo cito dall’ed. di Amsterdam, apud Ludovicum Elzeverium, 1644. Il volume
contiene anche, a guisa d’introduzione, il Discursus de arcanis rerum publicarum di
Giovanni Corvino, e il De arcanis rerumpublicarum discursus di Christoph Besold
nonché il De iure publico dello stesso Clapmar. Il brano citato si trova a p. 10.
Entrambe le espressioni, arcana imperii e arcana dominationis, si trovano in Tacito se
pure senza il significato specifico che attribuisce loro il Clapmar: la prima in Annales,
II 36, e in Histoirae, I 4; la seconda in Annales, II 59.
22 Cito dalla trad. it., Boringhieri, Torino 1958. Il brano citato è a p. 54.
23 Cito dall’ed. di J. Poujol, Librairie d’Argences, Paris 1961. Il brano citato è a p.
134.
24 Ibid., p. 139.
25 Quando avevo già scritto queste pagine mi è capitato fra le mani il libro di R. G.
Schwarzenberg, Lo stato spettacolo, Editori Riuniti, Roma 1980, presentato con il
sottotitolo Attori e pubblico nel grande teatro della politica mondiale. Il tema del
libro è la trasformazione della vita politica in uno spettacolo in cui il grande politico si
esibisce, ha bisogno di esibirsi, come un attore. L’autore scrive all’inizio: «Ormai lo
stato si trasforma in compagnia teatrale, in produttore di spettacolo», dove l’unico
errore è in quell’«ormai» (errore, peraltro, in un libro di politica, piuttosto grave).
26 Si tratta del cap. VI del libro III.
27 Un bel repertorio di citazioni si trova in R. De Mattei, Il problema della ‘ragion
di stato’ nel seicento, XIV, Ragion di stato e «mendacio», in «Rivista internazionale
di filosofia del diritto», XXXVII (1960), pp. 553-576.
28 J. Bodin, Les six livres de la République, chez Jacques du Puys, Paris 1957, IV
6, p. 474 (cit. da De Mattei, Il problema cit., p. 560, nota 27).
29 Sorvegliare e punire, Einaudi, Torino 1976, pp. 218-28.
30 Ibid., p. 220.
31 Ibid., pp. 224-25.
32 Ibid., p. 225.
33 Cfr. Kant, Scritti politici cit., p. 288. Nella repubblica di Ibania, descritta dal
dissidente sovietico A. Zinov’ev, in Cime abissali, 2 voll., Adelphi, Milano 1977-78,
lo spionaggio è elevato a principio generale di governo, a suprema regola non soltanto
nei rapporti tra governanti e governati ma anche nei rapporti dei governati fra loro,
cosí che il potere autocratico si fonda oltre che sulla sua capacità di spiare i sudditi
anche sull’aiuto che gli viene dai sudditi terrorizzati che si spiano l’un l’altro.
34 Sarebbe opportuno distinguere due funzioni diverse del segreto, il non far
sapere perché la decisione non è da tutti (il segreto tecnico) e non è per tutti (il segreto
piú propriamente politico).
35 Un’operazione tipica di «disoccultamento» è appunto la denuncia di scandali o
per meglio dire la denuncia di azioni compiute senza pubblicità che una volta
diventate pubbliche suscitano scandalo.
36 Questo programma può essere enunciato chiaramente in poche parole:
distruzione totale del mondo giuridico-statale e di tutta la cosiddetta civiltà borghese
mediante una rivoluzione popolare spontanea, diretta in modo invisible non da una
dittatura ufficiale, ma da una dittatura anonima e collettiva di amici della liberazione
totale del popolo da ogni giogo, saldamente uniti in una società segreta e agenti
sempre e ovunque per un unico fine e secondo un unico programma» (M.A. Bakunin a
S. G. Nečaev, in A. I. Herzen, A un vecchio compagno, a cura di V. Strada, Einaudi,
Torino, 1977, p. 80).
1 Si veda, ad esempio, il commento a piú voci su questa edizione di On liberty
nella rivista «Pagina», II , maggio-giugno 1981, n. 8-9, pp. 30-33.
2 P. Gobetti, Scritti politici, Einaudi, Torino 1960, p. 641
3 J. S. Mill, Saggio sulla libertà, il Saggiatore, Milano 1981, p. 103.
4 C. Cattaneo, Scritti letterari, Le Monnier, Firenze 1925, p. 292. Su queste idee di
Cattaneo mi sono soffermato piú a lungo nel libro Una filosofia militante. Studi su
Carlo Cattaneo, Einaudi, Torino 1971, specie pp. 112 sgg.
5 F. Stame, Oltre Mill, in «Pagina», II , maggio-giugno 1981, n. 8-9, p. 30.
6 Mill, Saggio sulla libertà cit., p. 32.
7 Ibid., p. 106.
8 Mi riferisco in modo particolare ai saggi contenuti nel volume Dalla struttura
alla funzione. Nuovi studi di teoria del diritto, Edizioni di Comunità, Milano 1977.
9 Si tratta del dibattito sollevato da H. A. L. Hart, che per combattere le idee
tradizionalistiche di alcuni giudici inglesi si richiamò esplicitamente alle tesi sostenute
da Mill nel saggio sulla libertà di cui stiamo parlando (il saggio di Hart è apparso
anche in italiano, Diritto morale e libertà, con prefazione di G. Gavazzi, Bonanno,
Catania 1968).
10 Mi riferisco in modo particolare al gruppo di articoli sulla crisi del welfare state,
pubblicati su «Mondoperaio», n. 4, (1981), conclusi da G. Ruffolo, Neo-liberismo e
neo-socialismo, pp. 68-71.

1 Nell’attuale dibattito sul contrattualismo e sul neo-contrattualismo non è


possibile non rievocare il celebre libro (piú celebre che letto) di H. S. Maine, The
Ancient Law (1861), che combina la tesi del passaggio dalla società di status alla
società di contratto come dissoluzione dei rapporti familiari e crescita dei rapporti tra
individui, con la critica delle teorie del contratto sociale considerate non realistiche. Il
Pollock, nel suo commento, osserva che la tesi del Maine deve essere interpretata
come limitata al diritto di proprietà, quindi al diritto privato (vedi The Ancient Law,
Beacon Press, Boston 1963, p. 422).
2 Mi sono occupato piú a lungo di questo tema nell’articolo Diritto privato e
diritto pubblico in Hegel, ora in Studi hegeliani, Einaudi, Torino 1981, pp. 85-114.
3 R. Polin, La liberté de notre temps, Vrin, Paris 1977, pp. 216 sgg.
4 Sulla storia del divieto di mandato imperativo molte notizie e commenti, di cui
mi sono ampiamente servito, nel recente libro di P. Violante, Lo spazio della
rappresentanza, I: Francia 1788-89, Mozzone, Palermo 1981, pp. 29 sgg. (con la nota
a p. 95), 131 sgg. e 146 sgg.
5 Il federalista, Il Mulino, Bologna 1980, p. 96.
6 J. Rawls, A Theory of Justice, Oxford University Press, 1972, p. 11 [trad. it.,
Feltrinelli, Milano 1982, p. 27].
7 La citazione di questo brano, che si può leggere in J. L. Talmon, Le origini della
democrazia totalitaria, Il Mulino, Bologna 1967, p. 103, mi è stata suggerita dalla
lettura del libro di P. Violante sopra citato.
8 E. Burke, Riflessioni sulla rivoluzione francese, in Scritti politici, a cura di A.
Martelloni, Utet, Torino 1953, p. 268.
9 Si tratta delle parole iniziali della celebre introduzione del 1857 alla Critica
dell’economia politica.
10 Cosí in R. W. e A. J. Carlyle, Il pensiero politico medioevale, Laterza, Bari
1956, p. 268.
11 S. Fragapane, Contrattualismo e sociologia contemporanea, Zanichelli,
Bologna 1892, p. 101.
12 Ibid., p. 99.

1 Al tema del buongoverno ho dedicato la prolusione letta all’Accademia dei


Lincei il 26 giugno, 1981, in «Belfagor», XXXVII (1982), pp. 1-12.
2 Sul tema il noto libro di M. Gigante, Nómos Basiléus, Edizioni Glaux, Napoli
1956 (reprint Arno Press, New York 1979).
3 Cicerone, Pro Cluentio, 53. Per questa ed altre citazioni, in genere per la storia
del governo delle leggi, si veda F. A. Hayek, The Constitution of Liberty, The
University of Chicago Press, Chicago 1960, che cito dalla trad. it. La società libera,
Vallecchi, Firenze 1969, cap. XI , pp. 190-204.
4 Nella ed. critica a cura di G. E. Woodbine, Harvard University Press, 1968, II, p.
33.
5 Piú a lungo su questo tema mi sono intrattenuto in Kelsen e il problema del
potere, in «Rivista internazionale di filosofia del diritto», LVIII (1981), pp.549-70.
6 Questo brano è tratto dai Fragments politiques, che cito dalla edizione a cura di
P. Alatri degli Scritti politici, Utet, Torino 1970, p. 646.
7 Su questo tema mi sono soffermato piú a lungo in Dell’uso delle grandi
dicotomie nella teoria del diritto (1970), ora in Dalla struttura alla funzione. Nuovi
studi di teoria del diritto, Edizioni di Comunità, Milano 1977, pp. 123-44.
8 San Tommaso, Summa theologica, I a II ae, q. 96, art. 5.
9 A. De Tocqueville, De la démocratie en Amérique, che cito dalla trad. it., a cura
di N. Matteucci, Utet, Torino 1968, II, p. 812.
10 H. Von Treitschke, Politica, Laterza, Bari 1918, II, p. 190.
11 W: Roscher, Politik. Geschichtliche Naturlehre der Monarchie, Aristokratie
und Demokratie, Cotta, Stuttgart 1892. Sul tema I. Cervelli, Cesarismo e cavourismo,
in «La cultura», X (1972), pp. 337-91; L. Mangoni, Cesarismo, bonapartismo,
fascismo, in «Studi storici», 1976, n. 3, pp. 41-61; la voce Caesarismus, in
Geschichtliche Grundbegreiffe, Kleit Verlag, Stuttgart 1974, pp. 726-771.
12 Lo cito dalla traduzione italiana a cura di M. D’Addio, e G. Negri, il Mulino,
Bologna 1980, p. 38.
13 G. W. Leibniz, Scritti politici e di diritto naturale, a cura di V. Mathieu, Utet,
Torino 1951, p. 131.
14 Questo passo (ma se ne potrebbero citare molti altri dello stesso tenore) è tratto
dallo scritto Sopra il detto comune «Questo può essere giusto in teoria ma non vale
per la pratica» (1793), che cito dalla trad. it., a cura di G. Solari e G. Vidari, Utet,
Torino 1956, p. 255.
15 Contratto sociale, II 7.
16 Questi passi sono tratti dal celebre ultimo capitolo de Il Principe, il cap. XXVI .
17 G. G. F. Hegel, Lezioni sulla filosofia della storia, La Nuova Italia, Firenze
1947,I, p. 89.
18 Id., Lineamenti di filosofia del diritto, §§ 93, 102, 350.
19 F. Neumann, Lo stato democratico e lo stato autoritario, il Mulino, Bologna
1973, pp. 333 sgg.
20 A. Gramsci, Quaderni del carcere, Einaudi, Torino 1975, p. 1619.
21 M. Weber, Economia e società, Edizioni di Comunità, Milano 1961, I, p. 448.

1 Per una prima informazione su questo dibattito, rinvio all’antologia, testé uscita,
Teoria e analisi nelle relazioni internazionali, a cura di L. Bonanate e C. M. Santoro,
il Mulino, Bologna 1986.
2 Mi riferisco in particolare al saggio che costituisce il primo capitolo di questo
libro.
3 Vedilo nel volume I limiti della democrazia, a cura di R. Scartezzini, L. Germani
e R. Gritti, Liguori, Napoli 1985, p. 34.
4 R. Falk, Le armi nucleari e la fine della democrazia, in I limiti della democrazia
cit., p. 295.
5 Traggo questa citazione da F. Venturi, Utopie e riforme nell’illuminismo,
Einaudi, Torino 1970, pp. 35-36.
6 Questo patto di non aggressione è il presupposto di tutti gli altri. Che poi questo
patto di non aggressione avvenga ipoteticamente tra individui naturali oppure, meno
ipoteticamente e piú realisticamente, fra gruppi naturali, come la famiglia, e pertanto i
contraenti non siano individui singoli ma capigruppo, i patres familias, non ha alcuna
particolare rilevanza al fine della validità della ricostruzione. Per Vico, che si propone
di sostituire alla ricostruzione razionale dei giusnaturalisti una ricostruzione storica, se
pure di una storia ideale, della nascita delle nazioni civili, allo stato di natura
corrisponde lo «stato delle famiglie», allo stato civile, o per meglio dire alla prima
fase della società civile, l’unione dei capifamiglia, che darebbe origine alle
repubbliche aristocratiche. Ciò che importa per la nostra argomentazione, non è il
fatto che per Vico il primo stadio del corso storico successivo allo stato di natura sia la
repubblica aristocratica e non il governo monarchico o quello democratico, ma che il
passaggio dallo stato di natura allo stato civile, dallo stato in cui non vi è ancora un
governo allo stato in cui appare la prima forma di governo, avvenga attraverso un
patto di non aggressione tra coloro, in questo caso sono i patres familias, che
intendono dar vita a un reggimento stabile.
7 Per questo riferimento e quelli successivi riguardanti il tema del Terzo, richiamo
l’attenzione sul libro Il Terzo. Una figura del politico, di P. P. Portinaro, Franco
Angeli, Milano 1986, da cui ho tratto spunti e suggerimenti.
8 II tema è tornato d’attualità durante la guerra del Golfo Persico tra l’estate 1990 e
la primavera 1991. Delle diverse Risoluzioni dell’Onu, dalla prima del 2 agosto (n.
660) all’ultima del 29 ottobre (n. 672), sono state date opposte interpretazioni:
secondo alcuni l’intervento dell’Onu sarebbe stato una prova di maturazione del
processo di formazione di un potere comune super partes, e come tale
rappresenterebbe una fase intermedia ma già abbastanza significativa nel passaggio
dalla situazione di equilibrio instabile a quello di una piú stabile sicurezza collettiva;
secondo altri, l’autorizzazione all’uso della forza data agli Stati Uniti e ai loro alleati
sarebbe stata una nuova prova di cedimento da parte dell’organizzazione
internazionale alla supremazia di una grande potenza, in ispecie gli Stati Uniti, e
quindi rappresenterebbe il passaggio da una situazione d’equilibrio a quella di
egemonia, non un passo avanti rispetto al processo di formazione di un potere
comune, ma un passo indietro.
9 Mi riferisco in modo particolare all’opera di F. Fraenkel, Il doppio stato.
Contributo alla teoria della dittatura, Einaudi, Torino 1983, e alla mia introduzione.
10 A cominciare da La democrazia e il potere invisibile (1980), ora in questo
stesso volume ho ripreso il tema nella Prefazione a La strage. L’atto di accusa dei
giudici di Bologna, Editori Riuniti, Roma 1986, pp. IX-XX . Vedi anche M. Brutti,
Democrazia e potere invisibile, in «Rinascita», XLII , n. 33, 7 settembre 1985, pp. 28-
30. Piú ampiamente nella relazione, Democrazia e segreto, in Il trattato segreto, Atti
del Convegno di studi, Sassari e Alghero 24-26 marzo 1988, a cura di Paolo Fuis,
Cedam, Padova 1990, pp. 16-31.
11 E. Canetti, Masse und Macht (1960), trad. it., Massa e potere, Adelphi, Milano
1981, p. 353.
Il libro

UTTI I TESTI QUI R A C C O LT I T R AT TA N O PROBLEMI

«T molto generali e sono (o meglio vorrebbero essere)


elementari. Sono stati scritti per il pubblico che s’interessa
di politica, non per gli addetti ai lavori. Sono stati dettati
da una preoccupazione essenziale: far discendere la democrazia dal cielo
dei principî alla terra dove si scontrano corposi interessi. Ho sempre
pensato che questo sia l’unico modo per rendersi conto delle
contraddizioni in cui versa una società democratica e delle vie tortuose
che deve seguire per uscirne senza smarrirvisi, per riconoscere i suoi
vizi congeniti senza scoraggiarsi e senza perdere ogni illusione nella
possibilità di migliorarla».

Norberto Bobbio
L’autore

Norberto Bobbio (Torino 1909-2004) ha insegnato Filosofia del


diritto nelle Università di Camerino, Siena, Padova e Filosofia del
diritto e Filosofia della politica all’Università di Torino. Nel 1984 è
stato nominato senatore a vita. Nel catalogo Einaudi: L’età dei diritti
(«ET Saggi»); De senectute; Trent’anni di cultura a Torino (1920-
1950) («Gli struzzi»); Eguaglianza e libertà («ET Saggi», 2009); Il
futuro della democrazia («ET Saggi» e «Einaudi contemporanea»);
Thomas Hobbes («Piccola Biblioteca Einaudi»); Studi hegeliani
(«Einaudi Paperbacks»); Quale socialismo? («Nuovo Politecnico»);
Teoria generale della politica («Piccola Biblioteca Einaudi»);
Politica e cultura («Biblioteca Einaudi»); Elementi di politica («ET
Saggi», 2010); Democrazia e segreto («ET Saggi», 2011) e Società
civile («Quanti», 2013).
Dello stesso autore

Quale socialismo?
Il futuro della democrazia
Eguaglianza e libertà
De Senectute
Teoria generale della politica
Trent’anni di storia della cultura a Torino
Thomas Hobbes
Politica e cultura
L’età dei diritti
Stato, governo, società
Elementi di politica
Democrazia e segreto
Società civile
© 1984, 1991 e 1995 Giulio Einaudi editore s.p.a., Torino
In copertina: elaborazione grafica di Viviana Gottardello.
Progetto grafico: 46xy.

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www.einaudi.it
Ebook ISBN 9788858411698