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Lezione del 24 ottobre

Veronica Di Simone
LA QUESTIONE LEGATA ALLO STATUS DI
GERUSALEMME
L’anno scorso, nel dicembre del 2017, il Presidente degli Stati
Uniti Trump ha adottato una dichiarazione per effetto della quale
ha riconosciuto Gerusalemme come capitale dello Stato di Israele
e allo stesso tempo ha deciso di trasferire l’ambasciata
statunitense, che fino a quel momento si trovava a Tel Aviv, a
Gerusalemme, come conseguenza di questo atto di
riconoscimento. Questo atto di riconoscimento ha dato origine ad
una serie di reazioni da parte di altri Stati della Comunità
internazionale comprese le Nazioni Unite e quindi offre a noi
l’occasione oggi, a distanza di un anno, di discutere di una
questione mai risolta, anzi, la dichiarazione di Trump ha riportato
alla luce un problema che esiste da lungo tempo perché per effetto
della dichiarazione di Trump gli Stati Uniti non hanno fatto altro
che riconoscere il tentativo di Israele di estendere la sua sovranità
su Gerusalemme. Si tratta di un tentativo che Israele porta avanti
da molti anni, almeno a partire dalla seconda metà degli anni ’60,
tentativo che è tuttora in corso parallelamente all’occupazione
della Cisgiordania. A noi interessa capire due cose: innanzitutto se
le pretese che Israele ha su Gerusalemme sono pretese lecite ai
sensi del diritto internazionale; in secondo luogo ci interesserà
capire se di conseguenza l’atto posto in essere dal Presidente degli
Stati Uniti cioè il riconoscimento di Gerusalemme come capitale
di Israele da parte di Trump è a sua volta un atto lecito per
l’ordinamento internazionale. Ci interesserà vedere, una volta che
avremo la risposta a questi primi due interrogativi, quali sono le
conseguenze che l’ordinamento internazionale fa discendere da
queste condotte che sono condotte illecite. Cercheremo però di
capire perché sono condotte che l’ordinamento internazionale
qualifica come condotte illecite. Per farlo è necessario ripercorrere
la storia della Palestina. Prima di fare questo excursus storico
vediamo con esattezza cosa ha detto Trump nella sua
dichiarazione. E’ facilmente consultabile la dichiarazione del
Presidente degli Stati Uniti nel sito internet in cui vengono
pubblicate tutte le dichiarazioni ufficiali del Governo e degli

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organi di vertice statunitensi.
Trump dice: “La politica estera degli Stati Uniti si basa su una
concezione realistica dei fatti che deve tener conto del
riconoscimento dei fatti, rispetto allo Stato di Israele questa
onestà, quest’approccio realistico richiede il riconoscimento
ufficiale di Gerusalemme come capitale dello Stato di Israele e la
ricollocazione dell’ambasciata statunitense in Israele a
Gerusalemme il prima possibile.”
Dopodiché nella dichiarazione si ricorda che questa decisione che
Trump ha preso nel dicembre del 2017 non è frutto della sua
esclusiva volontà ma era stata a sua volta richiesta al Presidente
degli Stati Uniti dallo stesso Congresso statunitense nell’atto
legislativo Embassy Act del 1995 che ha chiesto al Governo degli
Stati Uniti di riconoscere Gerusalemme come capitale d’Israele e
di ricollocare a Gerusalemme l’ambasciata statunitense. In Senato
degli Stati Uniti hanno ribadito la necessità dell’attuazione
dell’Embassy Act del 1995 con voto unanime.
Trump:” Ho deciso, dopo ventidue anni, che è il momento per gli
Stati Uniti di riconoscere Gerusalemme capitale d’Israele. Questa
lunga attesa prima che venga riconosciuto ciò che realmente è è
nell’interesse degli Stati Uniti e nell’interesse della pace tra
Israele e Palestina. Oggi Gerusalemme è sede del Governo di
Israele, è sede del Parlamento israeliano, è sede della Corte
Suprema, del Primo Ministro e del Presidente della Repubblica, è
sede degli uffici del quartier generale quindi dei principali
governi, Gerusalemme è il luogo in cui i funzionari degli Stati
Uniti, gli ufficiali, incluso il Presidente degli Stati Uniti,
incontrano le controparti israeliane […]. L’atto di oggi non
significa una presa di distanza dall’impegno fino ad adesso tenuto
dagli Stati Uniti di farci entrare in processo di pace. Gli Stati
Uniti continuano a non voler prendere posizione sulle questioni
relative allo status di Gerusalemme e dl conflitto nei territori
occupati, i confini entro i quali Israele esercita la sua sovranità
su Gerusalemme sono soggetti a dei negoziati tra le parti che
determineranno lo status finale. Quindi gli Stati Uniti non stanno
in questo modo (cioè dichiarando che Gerusalemme è la capitale
e che vogliono ricollocare l’ambasciata statunitense d’Israele a
Gerusalemme) prendendo posizione sui confini entro i quali
Israele deve esercitare la sua sovranità su Gerusalemme e
viceversa. La nostra speranza più grande risiede in un processo di
pace, inclusa eventualmente la realizzazione di una soluzione con
la creazione di due Stati se così accetteranno le parti, cioè se così

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le parti in conflitto, israeliani e palestinesi, si accorderanno. Allo
stesso tempo gli Stati Uniti continuano a supportare lo status quo
a Gerusalemme come città sacra. Gerusalemme è e deve restare il
luogo dove gli ebrei pregano al Muro del Pianto, i cristiani
percorrono le stazioni della Croce e i musulmani pregano nella
Moschea.”
Cosa è accaduto dopo questa dichiarazione da parte di Trump? E’
accaduto che effettivamente Trump ha dato seguito alle sue
intenzioni , come è solito fare, e quindi ha trasferito effettivamente
l’ambasciata statunitense che si trovava prima a Tel Aviv e che ora
si trova a Gerusalemme. Se voi visitate il sito internet
dell’ambasciata vedete che adesso l’indirizzo dell’ambasciata
statunitense è proprio a Gerusalemme. Quindi Trump dichiara
Gerusalemme come capitale d’Israele come atto di riconoscimento
di uno stato di fatto, una situazione di fatto perché effettivamente
a Gerusalemme ha sede tutto l’establishment governativo dello
Stato d’Israele e non solo, anche la Corte Suprema, e allo stesso
tempo questa dichiarazione non vuole precludere e gli Stati Uniti
non vogliono prendere posizione sullo status finale di
Gerusalemme, vogliono restare neutrali sulla posizione relativa a
quale è lo status giuridico di Gerusalemme. Le due affermazioni
“cozzano” l’una con l’altra perché chiaramente un atto come
questo attraverso il quale si riconosce Gerusalemme come
capitale d’Israele va incontro alle pretese che da sempre Israele
ha avanzato nei confronti di Gerusalemme.
Excursus storico. La Palestina faceva parte dell’Impero Ottomano
e a seguito della Prima Guerra mondiale viene istituito sul
territorio dell’attuale Palestina un mandato: la società delle
Nazioni internazionale, che esiste prima dell’ Organizzazione
delle Nazioni Unite, e che viene istituita nel 1919 affida alla Gran
Bretagna il territorio della Palestina attribuendo alla Gran
Bretagna l’incarico di potenza mandataria. Il compito della Gran
Bretagna è quello di facilitare la realizzazione dell’autogoverno
in questo territorio quindi la Gran Bretagna durante il periodo di
amministrazione del territorio sottomandato deve creare le
condizioni affinché sia possibile entro i termini del mandato
realizzare su quel territorio una forma di autogoverno quindi
affinché quel territorio sia in grado alla fine del mandato di
governarsi in maniera indipendente. Il mandato ufficialmente ha
inizio nel 1922 e dovrebbe terminare nel 1948. Nel 1947 la Gran
Bretagna dichiara la sua intenzione di porre termine al mandato e
dichiara che non vuole chiedere alle attuali Nazioni Unite il

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prolungamento del mandato e a partire da questo momento nel
1947 l’Assemblea generale delle Nazioni Unite adotta
un’importantissima Risoluzione n 181 del novembre 1947
attraverso la quale raccomanda alla Gran Bretagna come potenza
mandataria ma anche a tutti gli Stati membri delle Nazioni Unite
di favorire la realizzazione di due Stati sul territorio oggetto del
mandato: uno Stato arabo ed uno Stato israeliano. Questo perché a
partire dalla fine del ‘900 il territorio palestinese oggetto del
mandato è stato territorio in cui molti ebrei hanno fatto ritorno ed
hanno istituito forme di autogoverno sul territorio. Quindi nel
1947 il territorio oggetto del mandato è abitato da due popolazioni
e non più soltanto dalla popolazione araba ma anche dagli ebrei
che vi hanno fatto ritorno già da molto prima dell’inizio della
seconda guerra mondiale, già dall’inizio del 1900, con un
programma ben definito di rientro. Quindi i Paesi membri delle
Nazioni Unite adottano questa risoluzione in cui impongono a tutti
gli Stati membri l’adozione di un piano di spartizione del territorio
oggetto del mandato ai fini della spartizione dello stesso e della
creazione di due Stati. Contemporaneamente prevedono uno status
del tutto speciale per la città di Gerusalemme. Per quale motivo?
Perché Gerusalemme è una città unica nel suo genere in quanto è
il luogo simbolo di tre religioni monoteiste: l’ebraesimo, il
cristianesimo e l’islam e per questo motivo l’Assemblea generale
delle Nazioni Unite raccomanda che Gerusalemme sia costituita
come un corpus separatum rispetto a questi due Stati che
l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite raccomandava di
costituire, un corpus separatum nel quale avrebbe potuto essere
istituito un regime internazionale speciale di amministrazione di
questa città. La risoluzione del 1981 nella parte III riporta la
sezione dedicata a questo “Special Regime” per la città di
Gerusalemme. Oltre a questo regime speciale la parte III
prevedeva che Gerusalemme avrebbe dovuto essere amministrata
dalle Nazioni Unite e in particolar modo da un organo delle
Nazioni Unite che è il Consiglio di amministrazione fiduciaria
che adesso non esiste più perché ha cessato di esistere quando
hanno avuto termine tutti i mandati e tutte le amministrazioni
fiduciarie che erano state istituite nella fase successiva al secondo
conflitto mondiale. Quindi il Consiglio di amministrazione
fiduciaria, che all’epoca era un organo che esisteva proprio con il
compito di gestire i mandati e le amministrazioni fiduciarie,
avrebbe dovuto essere in un certo qual senso l’organo di governo
di questa città sottoposta ad un regime speciale. Il consiglio di

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amministrazione fiduciaria avrebbe dovuto nominare un
governatore della città che non avrebbe dovuto avere la
nazionalità né dello Stato di Israele né dello Stato di Palestina e
sarebbe stato l’organo di vertice dell’amministrazione della città
di Gerusalemme e l’avrebbe amministrata in nome e per conto
delle Nazioni Unite. Il consiglio di amministrazione fiduciaria
avrebbe dovuto adottare una sorta di statuto della città di
Gerusalemme, una sorta di costituzione, avrebbe dovuto essere
istituito un Consiglio legislativo che avrebbe dovuto affiancare il
Governatore nello svolgimento della funzione legislativa, il
governatore aveva diritto di esercitare il veto su quei progetti di
legge che non erano conformi allo statuto della città di
Gerusalemme e aveva anche il potere di sostituirsi al Consiglio
legislativo nel caso in cui non fosse stato in grado di deliberare, di
adottare atti legislativi. Quindi si tratta in tutto e per tutto di
amministrazione internazionale di un territorio da parte di
un’organizzazione internazionale (= Nazioni Unite),
un’amministrazione che avrebbe dovuto durare per dieci anni con
i caratteri che venivano definiti nella Risoluzione n 181 del 1947.
Dopo dieci anni di amministrazione di Gerusalemme in questi
termini la Risoluzione n 181 del 1947ci dice che il Consiglio di
amministrazione fiduciaria avrebbe dovuto decidere se modificare
eventualmente l’amministrazione del territorio di Gerusalemme
consultando anche la popolazione della città e quindi avrebbe
dovuto indire un referendum per ricevere dal popolo di
Gerusalemme indicazioni su quale tipo di amministrazione della
città proseguire.
Il piano di spartizione della Palestina mandataria in due Stati e a
sua volta la creazione di Gerusalemme come città
internazionalizzata, sotto l’amministrazione delle Nazioni Unite,
non verrà mai realizzato. Non appena la Gran Bretagna nel
maggio del 1948 dichiara la fine del mandato, con un paio di mesi
in anticipo rispetto al termine ufficiale del mandato che era
nell’agosto del 1948 gli abitanti del territorio palestinese di
origine ebrea dichiarano la nascita dello Stato di Israele. Non si
tratta di un avvenimento che avviene dall’oggi al domani, nel
frattempo la popolazione si era anche attrezzata militarmente, si
era anche dotata di un esercito che garantiva la sua presenza sul
territorio. Quindi questa popolazione dichiara la nascita dello
Stato di Israele e subito dopo alcuni Stati arabi al confine con la
Palestina mandataria invadono lo Stato della Palestina mandataria
per fare guerra allo stato di Israele: si tratta del Libano, della Siria,

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della Giordania che all’epoca era Transgiordania, dell’Egitto e
dell’Iraq. Aggrediscono il neonato Stato d’Israele. La guerra
durerà circa un anno, ha termine nel 1949 con una sostanziale
vittoria dell’esercito del neonato Stato d’Israele e si concluderà
con la stipulazione di un accordo generale di armistizio
attraverso il quale vengono definiti i confini dello Stato di Israele
rispetto agli Stati che avevano aggredito il neonato Stato d’Israele.
Quello che a noi interessa è in particolar modo la parte
dell’accordo generale di armistizio fra Israele e la Giordania di
oggi, quindi la Transgiordania, perché per effetto di questo
accordo Israele occupa e quindi acquisisce la sovranità sulla
parte ovest della città di Gerusalemme mentre la Giordania
occupa la parte est della città di Gerusalemme oltre che l’area
che è qualificata come Cisgiordania come veniva definita dal
piano di spartizione delle Nazioni Unite. Nel 1949 Israele riesce
ad occupare sostanzialmente l’80% circa del territorio della
Palestina mandataria mentre la parte restante è occupata da altri
Stati arabi. Quindi nel 1949 Gerusalemme si trova di fatto divisa
in due zone: Gerusalemme ovest occupata da Israele e
Gerusalemme est occupata dalla Giordania. Le cose così restano
fino al 1967 che è l’anno in cui scoppia un altro importante
conflitto tra Israele e gli Stati arabi confinanti. Il conflitto del 1967
è conosciuto più comunemente come la guerra dei sei giorni che
vede opporsi Israele e i soliti Stati arabi che avevano aggredito il
neonato Stato di Israele nel 1948. In quest’occasione la guerra è
una guerra di aggressione che prende le mosse da Israele: è Israele
che aggredisce gli Stati confinanti perché negli anni precedenti
Israele comincia a temere che gli Stati arabi si stiano preparando
per una nuova aggressione nei suoi confronti, negli anni che
vanno dal 1960 al 1967 vari avvenimenti storici hanno
nuovamente generato nuove tensioni tra Israele e gli Stati
confinanti. Giordania e Siria hanno concluso un patto di alleanza
militare, Egitto e Giordania hanno a loro volta concluso un patto
di alleanza militare, nel frattempo è nata l’Organizzazione per la
Liberazione della Palestina e sono nati atti terroristici contro la
popolazione israeliana. OLP è all’interno dello Stato di Israele ma
viene ospitata nel territorio degli Stati arabi confinanti. In Siria
sale al governo nel 1964 un partito politico favorevole alla lotta
contro Israele per la riconquista dei territori occupati da Israele.
Insomma ci sono tanti avvenimenti storici che convincono Israele
a portare avanti una politica di aggressione anticipata in un certo
qual senso: non sta ad attendere l’eventuale attacco armato da

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parte degli Stati arabi confinanti quindi nel 1967 c’è un nuovo
conflitto armato tra Israele e gli Stati confinanti che si conclude
questa volta con l’occupazione di Gerusalemme est da parte di
Israele quindi nel 1967 Israele finisce per occupare anche la parte
est della città.
Ai sensi del diritto internazionale l’occupazione di Gerusalemme
ovest e di Gerusalemme est da parte di Israele è da considerarsi
lecita?
Fino ad un certo momento storico il diritto internazionale
ammetteva l’uso della forza come strumento per la costituzione
dello Stato o come strumento per l’espansione territoriale di uno
Stato. Il diritto internazionale tradizionale non vietava l’uso della
forza come mezzo per realizzare acquisizioni territoriali. Le cose
iniziano a cambiare a partire dalla prima metà degli anni ’40 del
secolo scorso quando iniziano ad affermarsi delle norme di
diritto internazionale che pongono dei limiti alla libertà degli
Stati di ricorrere alla forza armata non solo come strumento per
la soluzione in generale delle controversie tra gli Stati ma anche
come strumento per espandere il loro ambito territoriale. Sempre
in questo momento storico, negli anni ’50-’60 del secolo scorso, si
afferma anche un’altra importante norma che tutela il principio di
autodeterminazione dei popoli inteso come principio in base al
quale i popoli hanno il diritto di determinare in maniera del tutto
libera il loro status politico per cui un territorio sul quale si trova
una popolazione capace di dotarsi di forma di autogoverno è un
territorio in cui il popolo ha il diritto autodeterminarsi, di decidere
liberamente del proprio status politico. Queste due norme iniziano
ad affermarsi nella prima parte del secolo scorso; la norma che
vieta l’uso della forza nelle relazioni internazionali trova la sua
consacrazione nella Carta istitutiva delle Nazioni Unite. Da
quando viene adottata la Carta delle Nazioni Unite esiste una
norma pattizia che darà origine anche ad una norma
consuetudinaria, che vieta l’uso della forza nelle relazioni fra
Stati. Negli anni ’70, prima nel 1970 e poi nel 1974, verranno
adottate dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite due
dichiarazioni di principio :
- la dichiarazione di principio sulle relazioni amichevoli e la
cooperazione fra gli Stati adottata con Risoluzione n 2625
dell’ottobre del 1970
- la risoluzione n 3314 del dicembre del 1974 che contiene la
definizione di AGGRESSIONE
In queste due risoluzioni gli Stati confermano il divieto dell’uso

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della forza nelle relazioni internazionali e contemporaneamente
dichiarano di considerare illegittime, illecite, tutte le acquisizioni
territoriali avvenute con l’uso della forza. Quindi come
esplicazione del divieto dell’uso della forza ci sono queste due
dichiarazioni del 1970 e del 1974 che dichiarano poi come
ulteriore passaggio di considerare illeciti tutti quegli atti attraverso
i quali vengono riconosciute le acquisizioni territoriali ottenute
con l’uso della forza cioè gli stati riconoscono essere illecito
riconoscere come lecite le acquisizioni territoriali realizzate con
l’uso della forza: è illecito riconoscere come lecite le acquisizioni
territoriali avvenute con l’uso della forza armata.
GERUSALEMME OVEST. Siamo nel 1967 e Gerusalemme
ovest è sostanzialmente controllata da Israele. Si tratta di una
sovranità che è lecita ai sensi del diritto internazionale, almeno
sulla base della norma che vieta l’uso della forza e che come
corollario ha a sua volta una norma consuetudinaria che vieta
l’acquisizione territoriale che avvenga con l’uso della forza? La
risposta non è del tutto semplice perché la Carta delle Nazioni
Unite che vieta l’uso della forza è del 1945 e le due dichiarazioni
invece sono state adottate negli anni ’70: da un punto di vista
logico saremmo tentati a dire che se già dal 1945 è vietato l’uso
della forza nelle relazioni internazionali contro la sovranità e
l’indipendenza politica di uno Stato dovremmo considerare come
esistente già da quel momento la norma sul diritto internazionale
consuetudinario che vieta l’uso della forza e ai sensi della quale
sono vietate anche le acquisizioni territoriali ottenute con l’uso
della forza, anche se gli Stati hanno dichiarato di considerare
esistente questa norma negli anni ’70 quando hanno adottato le
due dichiarazioni di principio. Sta di fatto che su Gerusalemme
ovest e sull’esercizio della sovranità da parte di Israele su
Gerusalemme ovest la Comunità internazionale non ha mai
formulato grandi obiezioni, non è stato mai contestato l’esercizio
da parte di Israele della sovranità su questa porzione della città.
Probabilmente però è anche dovuto al fatto che quella è la parte
della città abitata da popolazione di origine ebraica e non è la
parte della città nella quale avevano sede i luoghi sacri. La c.d.
“città vecchia” dove hanno cioè sede i luoghi sacri si trova invece
nella parte est della città. La comunità internazionale non ha mai
protestato nei confronti dell’esercizio della sovranità d’Israele su
questa porzione della città, tanto che poi Israele la dichiarerà come
propria capitale.
GERUSALEMME EST. Le cose si fanno più complicate per

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quanto riguarda Gerusalemme est. Nei confronti dell’occupazione
israeliana di Gerusalemme est la Comunità internazionale ha una
reazione molto decisa. Le Nazioni Unite adottano una serie di
risoluzioni a partire dal 1968 con le quali condannano
l’occupazione israeliana di Gerusalemme est e soprattutto
condannano tutti quei tentativi di modificare lo status di
Gerusalemme est. Per esempio nella risoluzione del 1968 il
Consiglio di Sicurezza dichiara che tutte le misure prese da
Israele volte a modificare lo status di Gerusalemme est devono
essere considerate come invalide e non sono in grado di
modificare lo status della città. In un’altra risoluzione del 1969 il
Consiglio di Sicurezza decide che non fossero possibili tutte le
misure prese per modificare lo status di Gerusalemme e conferma
che tutti gli atti legislativi e amministrativi e ogni azione concreta
adottata da Israele al fine di alterare lo status di Gerusalemme
devono essere considerati come invalidi e quindi mai avvenuti.
Ancora nella risoluzione del 1971 di nuovo il Consiglio di
Sicurezza conferma che tutti gli atti amministrativi e legislativi di
Israele al fine di modificarlo status della città di Gerusalemme,
incluso il trasferimento della popolazione cioè l’inizio della
politica di insediamento di colonie nei territori occupati (inclusa
quindi Gerusalemme est), e tutti gli atti col fine di incorporare la
città sono totalmente invalidi. Di nuovo nella risoluzione del
1980 il Consiglio di Sicurezza condanna Israele per la sua politica
di insediamento di colonie nella parte est della città e definisce
questo atto una grave violazione della Quarta Convenzione di
Ginevra per la protezione dei civili in tempo di guerra e ordina
ad Israele di interrompere queste azioni. Nella stessa risoluzione il
Consiglio di Sicurezza per la prima volta ordina anche a tutti gli
Stati di non fornire ad Israele ogni tipo di assistenza al fine di
perpetrare la situazione illecita che sta ponendo in essere nei
territori occupati. Nel luglio del 1980 Israele adotta un atto
legislativo conosciuto come “Basic law” attraverso il quale
dichiara Gerusalemme, l’intera città est e ovest, unita ed indivisa,
come capitale dello Stato d’Israele. Da quel momento vi stabilisce
lì tutto l’establishment governativo più importante. Anche con un
atto legislativo Israele completa la sua politica di “annessione” di
Gerusalemme proclamando l’intera città come capitale dello stato
d’Israele. Un’ulteriore risoluzione di condanna viene adottata nel
giugno del 1980 e una seconda nell’agosto del 1980. Nella
seconda risoluzione di condanna n 488 dell’agosto 1980 oltre a
considerare che l’adozione della “basic law” costituisce una

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violazione del diritto internazionale e non preclude la continua
applicazione delle convenzioni del diritto umanitario (in particolar
modo di Ginevra ) il Consiglio di sicurezza ribadisce che tutti gli
atti volti a modificare lo status di Gerusalemme sono invalidi,
inclusa la basic law, e chiede a tutti gli Stati membri di dar seguito
a questa sua risoluzione e chiede a tutti gli Stati membri che hanno
delle missioni diplomatiche a Gerusalemme di ritirarle. La
risoluzione dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite del
1981 ha un contenuto molto simile a quelle adottate dal Consiglio
di Sicurezza e in particolar modo l’Assemblea generale chiede
agli Stati membri delle Nazioni Unite di non condurre nessuna
attività che non sia conforme alle disposizioni della sua
risoluzione e alle disposizioni delle risoluzioni del Consiglio di
Sicurezza., di non facilitare in nessun modo la continuazione della
situazione illecita creata da Israele con l’occupazione di
Gerusalemme est e con l’adozione della basic law.
Qual è dunque lo status di Gerusalemme est per il diritto
internazionale? È lo status di una città occupata, di un territorio
occupato da parte di uno Stato occupante che è Israele il quale
dovrebbe applicare la quarta convenzione di Ginevra sulla
protezione dei civili in tempo di conflitto che chiede di non
modificare in alcun modo lo status del territorio occupato. Quindi
Israele con la sua politica di annessione di Gerusalemme est, con
la dichiarazione di Gerusalemme unita e indivisa come capitale
d’Israele, sta violando il diritto internazionale da tanti punti di
vista: sta violando innanzitutto le norme di diritto umanitario in
materia di occupazione, in quanto Stato occupante Israele sta
violando tutte quelle norme del diritto internazionale che è tenuta
a rispettare e che chiedono di non modificare lo status del
territorio occupato, sta violando la norma del diritto internazionale
consuetudinario che è corollario cioè quella che vieta l’uso della
forza nelle relazioni fra Stati, che considera illecite le acquisizioni
territoriali avvenute con l’uso della forza. Gerusalemme est è stata
occupata da Israele a seguito di una guerra di aggressione posta in
essere da Israele. Sta violando oggi il principio di
autodeterminazione dei popoli che è uno dei due limiti alla libertà
degli Stati nel processo di creazione degli Stati e nel processo di
espansione. La Carta delle Nazioni Unite del 1945 prevedeva che
uno degli obiettivi dell’ONU fosse quello di realizzare il
principio di autodeterminazione dei popoli inteso come diritto
di ogni popolo di decidere liberamente del proprio status politico
però la Carta nel 1945 nonostante introducesse il principio di

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autodeterminazione dei popoli in verità lo poneva come un
principio che sarebbe avvenuto nel breve-lungo termine; gli Stati
che negoziarono la Carta delle Nazioni Unite nel ’45 erano quasi
tutti Stati che erano detentori di colonie, quindi erano madrepatria
e non concepivano la possibilità che in quel momento storico ad
un popolo potesse essere automaticamente riconosciuto il diritto di
autodeterminarsi e di secedere dalla madrepatria e di costituirsi
Stato indipendente. I redattori della Carta ONU affermarono nella
Carta che uno degli obiettivi era quello di realizzare
l’autodeterminazione dei popoli nel senso che avevano in mente di
proseguire l’esperienza dei mandati creata dalla Società delle
Nazioni e allo stesso tempo di istituire l’ulteriore istituto di
amministrazione fiduciaria del territorio, istituti (il mandato e
l’amministrazione fiduciaria del territorio) che erano concepiti
come strumenti che avrebbero dovuto traghettare nel medio-lungo
termine popoli soggetti al dominio coloniale a forme di
autogoverno che si sarebbero realizzate nella maniera più piena
attraverso la dichiarazione di indipendenza. Quindi nel 1945 la
Carta parla di autodeterminazione dei popoli come principio che
le Nazioni Unite devono realizzare ma lo vedono come obiettivo
da realizzare nel medio-lungo termine e non è il diritto di
indipendenza dal regime coloniale che diventerà invece nel 1960.
Infatti l’Assemblea generale delle Nazioni Unite accelerando il
passo adotta dichiarazione di principi con la quale riconosce il
diritto di tutti gli Stati sottoposti al dominio coloniale di
autodeterminarsi. Siamo nel periodo ormai in cui stanno
esplodendo i conflitti per l’indipendenza con le parti del mondo in
cui gli Stati europei avevano istituito colonie quindi l’Assemblea
generale delle Nazioni Unite non può più “chiudere le porte” di
fronte a questo processo, anzi, lo incentiva, ma così non è negli
anni ’40: così sarà a partire dagli anni ’60 in poi. Il principio di
autodeterminazione dei popoli diventerà il principio attraverso il
quale i popoli rivendicheranno la propria indipendenza e poi
successivamente a partire dalla metà degli anni ’70 diventerà un
principio che riconosce ad ogni forma di dominio straniero il
diritto di autodeterminarsi e quindi il diritto di secedere
sostanzialmente e di liberarsi dal dominio straniero e di affermare
la propria indipendenza. Dobbiamo però aspettare gli anni ’70
perché questo avvenga. Oggi il principio di autodeterminazione
dei popoli è un principio indiscusso nel diritto internazionale
contemporaneo, non c’è più dubbio che l’ONU riconosca,
protegga e tuteli questo principio, è una norma consuetudinaria

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che la maggior parte degli studiosi del diritto internazionale ma
anche la Corte Internazionale di Giustizia considerano norma
imperativa. Alla luce del principio di autodeterminazione dei
popoli possiamo dire che l’occupazione di Gerusalemme est da
parte di Israele non solo è contraria alla norma che vieta le
acquisizioni illegittime e al divieto dell’uso della forza ma è
contraria anche al principio di autodeterminazione del popolo
palestinese che oggi si è costituito Stato indipendente pur
faticando tantissimo ad affermare la sua capacità di governo sul
territorio palestinese a causa della presenza israeliana. Oggi esiste
un’autorità di governo che rappresenta il popolo palestinese che è
l’Autorità Nazionale Palestinese (ANP) che ha il diritto di
rivendicare la sovranità su quella porzione della città di
Gerusalemme che continua ad essere controllata da Israele.
Detto tutto questo con riferimento all’illiceità della condotta di
Israele nei confronti di Gerusalemme est è abbastanza facile
capire se per il diritto internazionale sia lecita o meno l’adozione
da parte di uno Stato terzo di una dichiarazione che riconosce
Gerusalemme unica ed indivisa come capitale d’Israele: non c’è
dubbio che il diritto internazionale riconosca come illecite
dichiarazioni come quelle del Presidente degli Stati Uniti e così
come il diritto internazionale considera illegittime le acquisizioni
territoriali avvenute con l’uso della forza allo stesso modo
considera illegittime tutte quegli atti posti in essere dagli Stati
terzi per effetto dei quali lo Stato terzo riconosce come lecita una
situazione che è illecita per il diritto internazionale. Se fino ad
oggi vi erano dei dubbi sulla possibilità di affermare l’esistenza di
una norma internazionale consuetudinaria di diritto internazionale
che considera come illecite tutte quelle condotte concrete o quelle
dichiarazioni di principi poste in essere da uno Stato terzo
attraverso le quali lo Stato terzo “approva” azioni poste in essere
da un altro Stato che si sono tradotte nella grave violazione di una
norma di diritto internazionale di natura imperativa o con validità
erga omnes, la vicenda relativa alla reazione della comunità
internazionale di fronte alla dichiarazione di Trump toglie ogni
dubbio e ci conferma che una norma consuetudinaria di questa
portata si sia formata. Perché? Perché la reazione di buona parte
degli Stati membri delle Nazioni Unite di fronte alla dichiarazione
degli Stati Uniti relativa a Gerusalemme è stata molto dura e dai
resoconti dei dibattiti in seno all’Assemblea generale delle
Nazioni Unite emerge chiaramente come gli Stati abbiano
condannato la dichiarazione degli Stati Uniti considerandola

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contraria al diritto internazionale. Questa reazione degli Stati
membri dell’ONU si è tradotta a sua volta nella adozione di una
Risoluzione da parte dell’Assemblea Generale delle Nazioni
Unite che ha riaffermato quanto già detto dal Consiglio di
Sicurezza e dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite negli
anni ’80 relativamente all’adozione della “Basic law” e con questa
Risoluzione l’Assemblea Generale chiede agli Stati di non
stabilire a Gerusalemme est una rappresentanza diplomatica e
chiede a tutti gli Stati di conformarsi a questa sua richiesta.
Sull’occupazione di Gerusalemme ovest la Comunità
internazionale è da sempre quiescente, quello che però resta
illecito è il riconoscimento di Gerusalemme tout court (est e ovest)
come capitale di Israele. Perché vuol dire riconoscere le pretese
degli israeliani su Gerusalemme est, pretese che sono violazioni
del diritto internazionale.
Un’ultima riflessione sulla norma del diritto internazionale che
vieta il riconoscimento. Nel caso di Gerusalemme est abbiamo
avuto la conferma dell’esistenza di questa norma che considera
come illecite i riconoscimenti di situazioni che si sono venute a
creare in conseguenza di gravi violazioni di norme che pongono
obblighi erga omnes come quella dell’autodeterminazione dei
popoli, quella che vieta le acquisizioni territoriali avvenute con
l’uso della forza. I redattori del diritto internazionale hanno
costruito una norma di diritto internazionale consuetudinaria: è
servito a fermare Trump? La reazione della comunità
internazionale è servita ad impedire a Trump di costruire
l’ambasciata Statunitense a Gerusalemme? No. E più in generale il
non riconoscimento di tante situazioni illegittime che si sono
venute a creare con l’uso della forza è servito a modificare lo
status quo? Pensate a tutti gli Stati che si dichiarano indipendenti e
che non ricevono il riconoscimento da parte della Comunità
internazionale: sono tutte situazioni nelle quali l’effetto di
rivoluzioni interne si costituiscono di fatto degli Stati indipendenti
che non vengono riconosciuti da buona parte degli Stati della
Comunità internazionale e ciò però non preclude comunque che
quella porzione di territorio resti sottratta alla sovranità del
governo costituito e si autogoverni nonostante una buona parte
della comunità internazionale non riconosca l’esistenza di questi
Stati. Allora una norma che vieta di riconoscere situazioni
illegittime e che pone obblighi valevoli erga omnes quale utilità ha
se non riesce a prevenire o comunque non riesce a contrastare il
fenomeno illecito? È una norma che non produce alcun effetto

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pratico. I difensori del diritto internazionale argomentano che la
norma sul non riconoscimento è uno strumento utile per evitare
l’escalation sul campo: il fatto che una parte della comunita
internazionale non riconosca la liceità di certe condotte da una
parte produce un effetto concreto cioè quello di evitare
l’escalation di certe situazioni. Ad esempio quello che è avvenuto
nei territori della Palestina subito dopo la dichiarazione di Trump:
sono sorti numerosi scontri di nuovo tra esercito israeliano e la
popolazione palestinese. Ma soprattutto argomentano che
difendere ed applicare la norma del non riconoscimento è un
modo per garantire la tenuta dell’ordinamento internazionale, con
tutte le lacune e con tutti i suoi difetti e la sua inefficienza , resta
comunque uno strumento, l’unico di cui disponiamo per garantire
un minimo ritorno per la Comunità internazionale di fronte a Stati
minacciosi. Se permettiamo il lusso di parlare in linguaggio del
diritto internazionale attraverso anche un modo come quello del
non riconoscimento di situazioni illecite che paiono essere norme
aventi una scarsa efficacia pratica è perché gli Stati percepiscono
il grandissimo rischio che esisterebbe nell’abbandonare quel
linguaggio e se andate a leggere le dichiarazioni di alcuni Stati,
sempre in seno all’Assemblea generale delle Nazioni Unite, in
risposta alla dichiarazione di Trump questo timore e questa
attenzione verso la norma del non riconoscimento si percepisce.

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