Plan Estrategico Institucional

Ministerio de Vivienda
ORGANISMO DE FORMALIZACION DE LA PROPIEDAD

INFORMAL - COFOPRI
OFICINA DE PLANEAMIENTO Y PRESUPUESTO

UNIDAD DE PLANEAMIENTO
PLAN ESTRATEGICO INSTITUCIONAL
PEI 2008-2011
Lima, marzo del 2008

COFOPRI – Organismo de Formalización de la Propiedad Informal Plan Estratégico Institucional 2008-2011
COFOPRI
PLAN ESTRATEGICO INSTITUCIONAL 2008 - 2011
Introducción .......................................................................................................... 04
I. Diagnóstico General .................................................................................... 05

A. Problemática de la expansión urbana ......................................................... 05
B. Problemática de la propiedad urbana informal ........................................... 07
C. Problemática de la tierra rural ..................................................................... 10
II. Diagnóstico Específico ................................................................................. 12

A. Formalización de la propiedad urbana ....................................................... 12
B. Saneamiento Físico-Legal de predios rurales individuales ......................... 13
C. Deslinde y titulación de comunidades campesinas ..................................... 14
D. Deslinde y titulación de comunidades nativas ............................................ 15
E. Saneamiento Físico-Legal de tierras eriazas ............................................... 15
F. Levantamiento del catastro predial ............................................................. 15
G. Sostenibilidad del Proceso de Formalización ............................................. 16
H. Análisis FODA Institucional ....................................................................... 19
III. Definición del Rol Estratégico Institucional .............................................. 21

A. Rol Estratégico Institucional ...................................................................... 21
B. Visión Institucional ..................................................................................... 22
C. Misión Institucional .................................................................................... 22
D. Valores Institucionales................................................................................ 22
E. Estrategias .................................................................................................... 23
F. Políticas ....................................................................................................... 24
IV. Objetivo Central y Objetivos Específicos ................................................. 25

A. El Problema Central ................................................................................... 25
B. Objetivo Central ......................................................................................... 26
C. Objetivos Específicos ................................................................................. 26
D. Acciones ...................................................................................................... 28
V. Indicadores de Desempeño .......................................................................... 31

A. Indicadores para la medición del desempeño a nivel de Impacto ............... 31
B. Indicadores para la medición del desempeño a nivel de Resultado ............ 32
C. Indicadores para la medición del desempeño a nivel de Producto ............. 34
Oficina de Planeamiento y Presupuesto 2 Unidad de Planeamiento

Anexo A: Gráficos ................................................................................................. 36

Gráfico N° 01 – Árbol de Problemas: Problema Central ................................. 37
Gráfico N° 02 – Árbol de Problemas: Problema Macrosectorial ..................... 38
Gráfico N° 03 – Árbol de Medios: Objetivo Central ........................................ 39
Gráfico N° 04 – Árbol de Fines: Finalidad ....................................................... 40
Anexo B: Cuadros ................................................................................................ 41

Cuadro N° 01 - Indicadores de impacto y su relación
con la finalidad sectorial .......................................................... 42
Cuadro N° 02 - Indicadores de resultados y su relación
con el objetivo central .............................................................. 43
Cuadro N° 03 - Indicadores de producto y su relación
con los objetivos específicos ................................................... 44
Anexo C: Formatos ............................................................................................... 45

Formato A – Definiciones de Orientación: Fase Filosófica .............................. 46
Formato B – Diagnóstico General y Específico: Fase Analítica ..................... 47
Formato C – Objetivo Central: Fase Programática .......................................... 48
Formato D – Programación Multianual: Fase Operativa .................................. 49

INTRODUCCION
El presente Plan Estratégico Institucional se emite en cumplimiento de la

normatividad vigente y como un instrumento de gestión que sirva de guía para
orientar las actividades y el logro de los objetivos de COFOPRI con un
horizonte de cuatro años.
En el Capítulo I se realiza el diagnóstico general de la problemática de la

propiedad, de la posesión de la tierra y del desarrollo urbano. En cada
diagnóstico se hace referencia al marco legal, incluyéndose el análisis de las
disposiciones referentes al proceso de formalización.
En el Capítulo II se realiza el diagnóstico específico de la situación actual y se

cuantifica la demanda de formalización; asimismo se hace un análisis de la
aplicación de la sostenibilidad en los predios formalizados, el cual se entiende
como todas aquellas acciones que tienen la finalidad en común, de tratar de
asegurar la vigencia de los beneficios y la utilidad de los productos obtenidos.
Asimismo, en este Capítulo se presenta el análisis FODA de la Institución.
En el Capítulo III se define el rol estratégico, la visión, la misión y los valores

institucionales, teniendo como base los principios de la gestión estratégica y la
creación del valor en las entidades del Estado. Teniendo como base el análisis FODA
y los roles estratégicos se expresan los lineamientos estratégicos y las políticas de
la Institución.
En el Capítulo IV se define el problema central, el objetivo central y los

objetivos específicos, para contribuir con la finalidad sectorial de COFOPRI,
que es mejorar los niveles de pobreza en los ámbitos urbano marginal y rural.
Asimismo se presentan las acciones permanentes y temporales; los cuales en
conjunto se orientan a contribuir al funcionamiento del mercado de tierras; el
acceso masivo a la propiedad formalizada y su sostenibilidad; protección legal
para pequeños propietarios; acceso al crédito y el incremento de la inversión;
de manera que generen condiciones para facilitar el desarrollo de la
infraestructura y la inclusión económica y social de la población más pobre.
En el Capítulo V se especifican los indicadores de desempeño a nivel de

impacto, de resultado y de producto, estableciéndose el balance entre la
finalidad sectorial y los indicadores de resultado, el objetivo central con los
indicadores de resultado, y los objetivos específicos con los indicadores de
producto.
El Plan Estratégico Institucional se reformulará después de la aprobación del

Plan Nacional de Formalización que se encuentra en proceso de elaboración,
según lo establecido en la Resolución Directoral Nro. 090-2007-
COFOPRI/DE del 20 de noviembre del 2007.

COFOPRI
PLAN ESTRATEGICO INSTITUCIONAL 2008-2011
I. Diagnóstico General
El diagnóstico general que se presenta está enfocado en la problemática de la propiedad
urbana y la problemática de la tierra rural. Asimismo presentamos una síntesis del marco
legal funcional que está establecido para afrontar esta problemática.
A. Problemática de la expansión urbana
En el documento “Plan Nacional de Desarrollo Urbano - Perú: Territorio para

Todos - Lineamientos de Política 2006 – 2015”1 se explica como ha evolucionado el
proceso de urbanización en el Perú:
“Desde mediados del siglo pasado, el Perú al igual que otros países de
América Latina, ha experimentado un crecimiento acelerado de la población, la
mayor concentración es de carácter urbano, impulsado por el éxodo de
población del campo a la ciudad, hacia Lima Metropolitana principalmente, y
en menor proporción a otras ciudades ubicadas en la costa norte e interior del
país, y que en algunos casos se vieron beneficiados y potenciados por las
funciones que desarrollan.
La población del país, en 1940 llegó a 6.207.960 habitantes, duplicándose en

poco más de tres décadas, al pasar a 13.538.208 habitantes en el año 1972.
Similar situación se presenta en aproximadamente el mismo tiempo, llegando a
27.219.264 habitantes según los datos preliminares del último censo del año
2005. La tasa de crecimiento promedio anual ínter censal ha pasado de 1.90%
(1940 – 1961), a 2.80% (1961 – 1972), manteniéndose en 2.60% desde 1972 –
1993, y estimándose para el periodo 1993 – 2005 en 1.77%.
Aunque esta tasa de crecimiento ha descendido, se puede apreciar que la

población urbana tiene un comportamiento distinto, más aun en el período
1940 – 1972, en detrimento de la población rural, generado por factores y
procesos de carácter histórico, geográfico, económico, político, cultural entre
otros.
Este crecimiento urbano constituye un proceso continuo, ascendente e

irreversible para todos los departamentos y ámbitos territoriales. En síntesis,
para los departamentos naturales de la costa y la sierra, se considera como
urbana la población asentada en conglomerados de 2.000 habitantes y más;
mientras que para la selva, de 500 habitantes y más, lo que se sustenta en el
Reglamento de Demarcación Territorial.
1
Documento elaborado y divulgado por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento de Julio-2006

La urbanización ha generado un desarrollo desigual en el territorio y

ocasionado impactos y problemas para un crecimiento sostenido y equitativo a
mediano y largo plazo. Se han configurado desigualdades dependiendo de las
distintas posiciones de las diversas áreas territoriales dentro del proceso de
transformación y modernización del aparato productivo nacional, y también
dentro de las posibilidades ambientales que les ofrecía el territorio nacional.”
1. Las características del proceso de urbanización:
Las características del proceso de urbanización han sido establecidas en los

siguientes aspectos problemáticos:
Proceso de urbanización sin sustento económico
Esta modalidad de urbanización no se acompaña de reales oportunidades de

empleo, ni de una adecuada provisión de vivienda, servicios básicos,
equipamiento educativo, recreacional, de salud y abastecimiento alimenticio,
como necesariamente requieren las ciudades para cumplir su rol como motores
del desarrollo en los niveles nacional, regional y local.
Complicaciones en los patrones de asentamiento
La ocupación del suelo por los usos urbanos es inadecuada, porque la expansión
urbana -sobre todo en la Costa- se produce a expensas de valiosas tierras de
cultivo. Igualmente, porque el crecimiento es dominantemente horizontal, en una
expansión, que finalmente determina ser de difícil administración, altos costos
económicos y ecológicos en el asentamiento, y por supuesto, en el uso de la
ciudad, y por las complicaciones que deviene en el uso del transporte para
acceder a las áreas de trabajo y servicios alejados de los núcleos habitacionales.
Asimismo, también es inadecuada porque los costos y valores de mercado de las

urbanizaciones y la vivienda convencionales resultan fuera del alcance de la
población de bajos recursos, y esta es población que busca asentarse en las
planicies de inundación de los ríos, en las laderas de los cerros, o en general, la
que opta por alojarse en las áreas tugurizadas de los centros urbanos, o se asienta
por invasión, en terrenos del Estado o de particulares, conformando los
asentamientos al margen de los planes urbanos y normas urbanísticas vigentes.
Vulnerabilidad de los asentamientos por seguridad física.
Con frecuencia el emplazamiento urbano está sujeto a riesgos por seguridad física
frente a fenómenos naturales de diversa índole.
A partir de 1980, un nuevo impulso migracional por poblaciones expulsadas por

la violencia subversiva, agravó más aun el proceso, con alrededor de 600 mil
desplazados asentados informalmente en algunas ciudades costeras e interandinas,
la mayor parte campesinos y pobladores de zonas urbano marginales,
incrementando las brechas entre lo urbano y lo rural. Los intentos realizados en
los últimos años del gobierno de turno (1990 – 2000), para el retorno de los
desplazados (Proyecto PAR) no lograron los objetivos, desalentando a muchos de
los desplazados por las frustraciones propias del programa.

2. Marco Legal de la problemática urbana
En lo que al Sector Vivienda se refiere, en la década de los 90, se sostenía que por
la vía del libre mercado como parte de una estrategia de liberalización económica,
sería posible llegar a una más equilibrada distribución territorial de las actividades
productivas y de la población. A pesar que para esto era necesario implementar
un sistema urbano equilibrado, en esta década se inició un proceso de
debilitamiento institucional del sector vivienda y construcción, reduciendo su
importancia como uno de los cuatro viceministerios del Ministerio de Transportes
y Comunicaciones. Igualmente se eliminaron instituciones claves como el
Instituto Nacional de Planificación, la ONERN, Banca de Fomento, Banco
Hipotecario, Banco de la Vivienda, Fondo Nacional de Vivienda, ENACE, pues
se suponía que el libre mercado posibilitaría la provisión de vivienda por la
empresa privada.
Con respecto a la Constitución de 1979, la de 1993 hace diferencias notables,

eliminando el derecho a la vivienda, estableciendo una rigidez en favor de la
economía de mercado, dificultando el proceso de descentralización y abriendo la
posibilidad de la privatización de los servicios e inclusive, de los espacios
públicos a favor de su aprovechamiento económico por particulares mediante
concesiones, aun sin un marco legal necesario.
A partir del 2001, se refunda el Ministerio de Vivienda, Construcción y

Saneamiento, absorbiendo al Instituto Nacional de Desarrollo Urbano - INADUR
por parte del Viceministerio de Vivienda y Urbanismo, los cuales asumen los
compromisos sectoriales del Acuerdo Nacional, los compromisos internacionales
como el Acuerdo Perú-Ecuador. Asimismo se suscriben las leyes orgánicas
regional y local, la Ley General del Ambiente con el afianzamiento del CONAM
como ente rector en relación con el Ordenamiento Territorial. Todas las normas
se inscriben dentro del marco de los objetivos de promover las inversiones
inmobiliarias con fines de vivienda, facilitar el acceso al suelo, contribuir al
crecimiento ordenado de los centros poblados, el fortalecimiento de sus áreas en
consolidación, la recuperación de las áreas deterioradas, y la superación de la
pobreza.
B. Problemática de la propiedad urbana informal
Para el análisis de la problemática de la propiedad urbana informal tomaremos como

referencia el documento del Proyecto Consolidación de los Derechos de Propiedad
Inmueble2.
La movilización de la población hacia las ciudades y las restricciones de acceso a la

propiedad inmueble a través de mecanismos formales, derivaron en la aparición de los
núcleos urbanos informales. Así, las adquisiciones informales de la propiedad con
fines de vivienda se llevaron a cabo a través de tres mecanismos: la invasión violenta,
la compra de tierras agrícolas a través de asociaciones o cooperativas, y la invasión
gradual de la propiedad privada o estatal. La invasión violenta consiste en la
ocupación planificada de tierra estatal o privada por un grupo de personas, en muchos
casos con la colaboración de invasores profesionales. Este tipo de invasión dio origen
a los Asentamientos Humanos (o Pueblos Jóvenes). Por otro lado, para llevar a cabo
la compra de tierras agrícolas para fines de vivienda, los pobladores a menudo
2
Documento Estudio de Pre – Factibilidad del Proyecto Consolidación de los Derechos de Propiedad Inmueble declarado viable el
26 de enero del 2006. Código SNIP 7873.

formaban asociaciones o cooperativas para facilitar la adquisición informal y

posteriormente solicitaban a la Municipalidad la habilitación urbana. Finalmente, la
invasión gradual de la propiedad estatal o privada se produjo, por lo general en
núcleos urbanos existentes, o en los alrededores de grandes empresas agrícolas o de
proyectos de desarrollo, o en terrenos de libre disponibilidad. En Lima Metropolitana,
ciudad con la mayor proporción de inmigrantes, el porcentaje de viviendas nuevas
construidas en áreas informales pasó de 4% en 1940 a 69% en 1985.
En el año 1994 se estimó que el sector de propiedad urbana informal en el Perú estaba
constituido por más de un millón de propiedades3. Adicionalmente, de acuerdo con la
información disponible, en los últimos años sólo se han registrado dos casos
puntuales de invasiones grandes en la ciudad de Lima. El primero fue la toma de un
área en una zona agropecuaria en el distrito de Villa El Salvador, por parte de 12.000
familias, lo que devino en su posterior reubicación en los arenales de Pachacutec del
distrito de Ventanilla. El segundo caso fue la ocupación de terrenos en el distrito de
San Juan de Miraflores, por parte de unas 8 000 familias.
1. Las características de la propiedad urbana informal:
El costo de la informalidad, en especial para los pobres, ha sido el congelamiento

efectivo de sus únicos activos valiosos, la falta de acceso a créditos y servicios
públicos, y el recorte de los incentivos de inversión para los pequeños
empresarios. Adicionalmente, los derechos de propiedad inciertos han tenido
como consecuencia el debilitamiento de la base de ingresos para los gobiernos
locales y su capacidad de satisfacer las necesidades locales de infraestructura.
Otro problema importante, aunque muy pocas veces mencionado, es el riesgo al
que están expuestas muchas de las propiedades invadidas y que en su mayoría son
desconocidos por sus ocupantes.
2. Marco Legal sobre la propiedad urbana informal
El marco legal peruano no estuvo preparado para responder a la demanda de

vivienda generada por las migraciones masivas ocurridas desde la década del 40.
El elevado costo y la duración del proceso tradicional para titular y registrar las
propiedades inmuebles lo convirtieron en un régimen discriminatorio, que llevó a
que los procesos para poblar las zonas urbano-marginales siguieran los pasos de
manera inversa al proceso formal; mientras este iba de la adjudicación a la
declaración de fábrica, el proceso informal iba de la invasión al título, teniendo a
la construcción como intermedio común en ambos casos.
Ante esta situación, hubo varios esfuerzos por parte del Estado para solucionar el
problema de las invasiones. Entre ellos, el Estado optó por adjudicar en muchos
casos terrenos de su propiedad. Sin embargo, ello se realizó sin procedimientos
establecidos y por diversos niveles e instituciones gubernamentales, estructura
que se mantiene hasta ahora:
Los Gobiernos Regionales tienen competencia exclusiva para la

administración y adjudicación de los terrenos urbanos y eriazos de propiedad
del Estado en su jurisdicción.
Los Gobiernos Locales pueden adjudicar terrenos de propiedad municipal o
terrenos del Estado que les sean adjudicados, así como también aprueban el
Plan de Acondicionamiento Territorial Provincial, que identifica las áreas
3
Documento de preparación del Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana.

urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de

seguridad por riesgos naturales, áreas agrícolas y áreas de conservación
estatal. La adjudicación de terrenos del Estado, solo para fines de vivienda de
personas con menores recursos, correspondientes a posesiones informales
constituidas antes del 31 de diciembre del 2001, a partir de la Ley N° 28391,
ha sido entregada a las municipalidades provinciales (antes era función de
COFOPRI).
El Ministerio de Agricultura facultado para transferir terrenos ubicados en
zonas agrícolas.
Comisiones de Privatización encargadas de privatizar terrenos del Estado.
Superintendencia de Bienes Nacionales – SBN tiene competencia para la
adjudicación de terrenos del Estado.
Adicionalmente, se aprobaron diversas leyes para atender el problema de las

invasiones. Así, en febrero de 1961 se promulgó la Ley N° 13517, que fue la
primera ley en reconocer jurídicamente la realidad de las invasiones, aunque se
limitó a establecer las condiciones que deberían cumplir los invasores para
alcanzar la formalización de su propiedad.
Luego, en junio de 1971 se creó el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización

Social (SINAMOS) con la Ley N° 18896, con la finalidad de manejar las
relaciones entre el Estado y los pobladores de los asentamientos humanos. Sin
embargo, este sistema no alcanzó los objetivos para los que fue creado y por ello
fue disuelto en 1978. En 1979, se promulgó el Decreto Ley N° 22612, el cual fue
el primero en incorporar a los pueblos jóvenes al sistema urbano, dándoles la
posibilidad de convertirse en distritos al culminar su formalización.
Posteriormente, con la aprobación de la Ley N° 24071 en enero de 1985, se
estableció un plazo de 60 días para que las cooperativas de vivienda y las de otros
tipos con programas de vivienda extendieran los títulos de propiedad a sus socios.
Pese a estas medidas, entre 1957 y 1985, once instituciones estuvieron a cargo del
problema de los asentamientos humanos, duplicando esfuerzos y sin lograr mayor
éxito. Frente a esta realidad, en 1988 se creó el Registro Predial de Pueblos
Jóvenes, Urbanizaciones Populares, Hipoteca Popular y Seguro de Crédito con
los Decretos Legislativos N° 495 y N° 496, como una institución pública
descentralizada con autonomía registral, técnica, administrativa y económica.
Este Registro se organizó en Oficinas Centrales ubicadas en la capital de cada

Región y Oficinas Registrales Zonales, establecidas a requerimiento de la
población de los Pueblos Jóvenes y Urbanizaciones Populares. Posteriormente, se
unificaron los diferentes registros regionales en un único Registro Predial Urbano
(RPU, actualmente parte del Registro de Predios), cuyas oficinas registrales
asumieron competencias a nivel nacional.
Debido a que los resultados de estas iniciativas fueron incipientes, la reforma del
proceso de formalización se inició con la Ley N° 26557, promulgada en
diciembre de 1995, en la cual se confirió al Ejecutivo la facultad de legislar en
materia de “Saneamiento Físico-Legal de los Asentamientos Humanos en terrenos
de propiedad fiscal, municipal o privada, mediante la reforma de las
competencias, de las entidades públicas y procedimientos relacionados con la
formalización de la propiedad en todas sus etapas, así como la creación de un
organismo especializado encargado de diseñar y ejecutar un programa nacional de
formalización que incluya la adjudicación, el reconocimiento, el saneamiento
físico-legal, la titulación, la habilitación urbana y el registro de la propiedad
predial de la población de menores recursos”.

Es así que en marzo de 1996 se promulga el Decreto Legislativo N° 803, “Ley de

Acceso a la Propiedad Formal”, que crea la Comisión de Formalización de la
Propiedad (COFOPRI). Esta última y el Registro Predial Urbano trabajaron en el
Programa Nacional de Formalización, cuyo objetivo principal fue crear un
sistema sostenible que asegure derechos de propiedad a la población de zonas
urbano marginales. El RPU fue designado como el órgano encargado de la
inscripción de los títulos de propiedad emitidos por COFOPRI de acuerdo al
Decreto Legislativo N° 803 Ley de Promoción de Acceso a la Propiedad Formal.
La importancia de este programa de formalización se sustenta en el impacto

económico y social que produce la incorporación del patrimonio a un mercado de
transacciones formales. De esta manera, se genera la posibilidad de acceso al
crédito formal, la inversión en la vivienda, el incremento del valor de la propiedad
y el fortalecimiento del capital social de la comunidad, así como la integración
social, en el sentido de acercar los servicios de protección legal del Estado a un
sector que tradicionalmente sólo podía apelar a la organización popular y a la
presión política como mecanismo de protección de tenencia.
C. Problemática de la tierra rural
Pocos temas de la economía han inspirado tantas controversias y conflictos a través

de los siglos como la tenencia de la tierra agrícola; en la mayoría de los países la
tierra es la forma principal de riqueza rural y en muchos casos de la economía de una
nación en su conjunto. Por lo tanto la política de tenencia de la tierra afecta
poderosamente los ingresos de las familias y la distribución de la riqueza, además de
las estructuras sociales y políticas.
La importancia de la tenencia de la tierra se hace tangible en un hecho concreto y está

referido a los derechos de propiedad que proporcionan acceso a la tierra. El derecho
de propiedad sobre la tierra es uno de los recursos más poderosos para que las
personas incrementen o extiendan sus activos más allá de la tierra, alcanzando así el
conjunto necesario para una vida sostenible.
En el Perú los derechos de propiedad de la tierra rural fueron afectados

profundamente por el proceso de Reforma Agraria. Este proceso de Reforma Agraria
se inició en el año 1969 con el Decreto Ley No 17716 y se considera que afectó los
derechos de propiedad de la tierra y que se caracterizó por ser sumamente radical y de
masiva aplicación; durante la década de los años 70, con el fin de consolidar este
proceso se dictó una frondosa legislación los que se caracterizaron por ser sumamente
restrictivas con respecto a la libre disposición de la propiedad, originando una
recesión del sector agrario, el desinterés del sector privado por invertir en el agro y la
paralización del mercado de tierras.
Se estima que el Estado, en el marco de este proceso, adquirió 13,2 millones de

hectáreas de las cuales adjudicó 9,4 millones de hectáreas a 438.000 familias
beneficiarias. Durante esta época debido a la poca importancia que se tenía del
registro de los derechos de propiedad, al desarrollo incipiente de los títulos en el
registro de predios y al hecho de no ser obligatoria la inscripción en el registro de
predios, pocos de estos títulos fueron inscritos por los beneficiarios de la Reforma
Agraria.

1. Las características de la propiedad rural informal:
Uno de los problemas que tiene la actual distribución de tierras agropecuarias en

el Perú es su extrema fragmentación. Para 1994, los datos del ultimo censo
agropecuario nos muestran que más de la mitad de las unidades agropecuarias del
país eran de menos de 3 hectáreas, y que un 87.6% del total de las mismas eran
menores de 10 hectáreas. Esto ha incrementado notablemente el universo
estimado de predios rurales individuales que para el presente Plan asciende a 3.6
millones de predios rurales individuales. Este problema de la fragmentación
según el estudio de la FAO Política de Desarrollo Agrícola: Conceptos y
Principios4 no se combate marginando de la titulación a los propietarios de
pequeñas parcelas sino fomentando el arrendamiento de las tierras que mejora la
productividad ya que entrega en conjunto las tierras a quienes están interesados y
son capaces de trabajarlas.
Asimismo esta falta de definición de los derechos de propiedad de la tierra genera

incertidumbre e inseguridad jurídica, limitando severamente el desarrollo del
mercado de tierras, frenando la inversión privada y el acceso a fuentes formales
de crédito, así como también ocasionando el uso irracional e indiscriminado de
los recursos naturales.
2. Marco Legal en el ámbito rural
En el año de 1978 se expide el Decreto Ley Nº 22175 Ley de Comunidades

Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, que sirven de marco
normativo para el proceso de deslinde y titulación del territorio de las
Comunidades Nativas.
En el año de 1979 se promulgó la Constitución Política del Perú el cual declaraba

que el Estado garantizaba el derecho de propiedad privada sobre la tierra y la
condonación de la deuda agraria a consecuencia del proceso de Reforma Agraria.
Con este marco constitucional a partir de 1990 se empezó a liberalizar la
propiedad de la tierra mediante dispositivos legales orientados a generar un nuevo
mercado de la tierra, atraer la inversión en el agro, permitir a los propietarios la
libre disposición de sus predios y concluir con el proceso de Reforma Agraria, así
como con los procedimientos de adjudicación y titulación que habían quedado
inconclusos.
En este contexto se expidió la Ley Nº 24657 en el año 1987 que norma el proceso
de deslinde y titulación del territorio de las Comunidades Campesinas. También
se expide el Decreto Legislativo No 653 en el año 1991 que derogó el Decreto
Ley No 17716 – Ley de Reforma Agraria. Asimismo se dio el Decreto
Legislativo No 667 en el año 1991 (Ley de Registro de Predios Rurales), marco
legal aún vigente que constituyó la base para los programas PTRT (Programa de
Titulación y Registro de Tierras) en su I y II Etapa que se desarrollaron entre
1996-2000 y 2001-2006 respectivamente.
El Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural - PETT se creó

mediante la Octava Disposición Complementaria del Decreto Ley No 25902, en
la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura el 27 de noviembre de 1992. El
PETT se creó como un proyecto por Ley dentro del marco de la reforma
institucional del Sector Público Agrario, en un principio para realizar las acciones
necesarias para impulsar y perfeccionar la titulación y el registro de los predios
4
Documento de la FAO Política de Desarrollo Agrícola: Conceptos y Principios. Año 2004.

rurales expropiados y adjudicados con el Decreto Ley No 17716 – Ley de

Reforma Agraria, sus complementarias y conexas. Con la promulgación de la
Constitución Política del Perú de 1993 se marcó definitivamente la orientación
hacia el mercado y la promoción de la inversión privada en el sector agrario; así
se establece que el Estado apoya el desarrollo agrario y fundamentalmente
garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra en su forma privada o comunal.
Con el Decreto Supremo No 005-2007-VIVIENDA del 22 de febrero del 2007, se

aprobó el proceso de fusión por absorción del PETT por COFOPRI, fijando un
plazo inicial de 60 días calendario. Este proceso se realizó en aplicación de la Ley
No 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, que declara al
Estado Peruano en Proceso de Modernización, estableciendo principios, acciones
y mecanismos y herramientas para llevar a cabo dicho proceso. En este sentido, la
nueva gestión pública tendrá que estar orientada al servicio del ciudadano, a la
mejora de los servicios prestados, al aumento de la productividad de los recursos
del Estado y a la obtención de resultados susceptibles de medición. Finalmente la
Resolución Ministerial No 0183-2007-VIVIENDA del 12 de junio del 2007 da
por concluido el proceso de fusión entre el PETT y COFOPRI, este último en
calidad de entidad absorbente.
II. Diagnóstico Específico
A. Formalización de la propiedad urbana
Al año 2007 aproximadamente se han inscrito 1.670.000 títulos de propiedad predial

urbana. Si bien este proceso de formalización de la propiedad informal predial urbana
ha logrado estos significativos avances, existe aún una importante cantidad de
propiedades urbanas que se encuentran en la informalidad.
Tomando como base el documento del Proyecto Consolidación de los Derechos de

Propiedad Inmueble5, se precisa que de una encuesta realizada a municipalidades de
zonas no intervenidas por el Programa Nacional de Formalización, encontró que en
alrededor del 40% de municipalidades provinciales no intervenidas existen más de un
50% de posesiones informales en las zonas urbanas.
En forma complementaria, en la encuesta realizada a la población de las zonas no

intervenidas por el Programa Nacional de Formalización a propósito del estudio, se
encontró que el 25% de los predios encuestados no cuenta con ningún tipo de
documento probatorio de propiedad, mientras que el 75% sí posee alguno, entre ellos
los más frecuentes son el Título de compra - venta y el Título de Municipio, que
representan el 37% y 22% del total de predios respectivamente. Se encontró también
la tenencia de otros documentos (15% de predios) como documentos privados,
certificados de posesión, título SINAMOS, etc.
Cabe mencionar que muchos de estos predios a pesar de contar con algún documento
probatorio de propiedad, no pueden considerarse formales, ya que en muchos casos
estos documentos requieren ser saneados, rectificados y/o inscritos en Registros
Públicos, lo cual daría una verdadera seguridad legal a la población sobre su predio.
5
Documento Estudio de Pre – Factibilidad del Proyecto Consolidación de los Derechos de Propiedad Inmueble declarado viable el
26 de enero del 2006. Código SNIP 7873.

Así, entre los que poseen algún documento (75%) sólo el 45% lo ha registrado (es
decir, sólo el 33,75% del total de predios tiene un título registrado y 41,25% tendrían
algún documento pero sin registrar), siendo el Título de Municipio el que
principalmente se encuentra registrado.
Por lo anterior, se estima que el 66,25% (25% más 41,25%) de hogares de las zonas
no intervenidas corresponderían a los predios por formalizar, y sólo un 33,75% de
hogares podrían considerarse formales.
Por otro lado, para el cálculo de los predios por formalizar al año 2004 se consideran
los siguientes criterios:
Se tomó la información poblacional del INEI.

Se consideró 4,5 personas por hogar y un predio por hogar
Se filtró los distritos urbanos de pobreza ya intervenidos en la I Etapa del Plan
Nacional de Formalización.
Se aplicó el 66.25% a los hogares de las zonas no intervenidas.
Por lo que se estimó que la cantidad total de predios por formalizar en las zonas no
intervenidas es en cifras gruesas de 1.450.00 predios urbanos informales al año 2004.
Si consideramos la titulación de predios urbanos entre los años 2005-2007 que

asciende a aproximadamente 244.000 títulos, se tendría un saldo de 1.206.000 predios
urbanos informales.
En términos amplios, las propiedades aún informales estarían en los distritos donde
aún no se han ejecutado actividades de COFOPRI (zonas no intervenidas). Las
características de dichos predios son distintas a las de los predios priorizados y ya
atendidos. La mayor diferencia entre ambos grupos radica en que estos últimos
correspondían principalmente a Asentamientos Humanos producto de las grandes
invasiones en las principales ciudades del país, lo que permitió realizar operaciones
de formalización masivas o a gran escala.
Por otro lado, los predios en las zonas pendientes de formalización corresponden en
su gran mayoría a Centros Poblados (70%), que son aquellos lugares del territorio
nacional identificados mediante un nombre, con vocación urbana, conformados por
un conjunto de viviendas o manzanas de viviendas y habitados con ánimo de
permanencia, cuyos pobladores cuentan con documentos que acreditan su posesión o
con títulos de propiedad imperfectos, que no pueden acceder a la inscripción registral,
que se han desarrollado fuera de la típica periferia urbana de las grandes ciudades
pese a tener mucho tiempo de antigüedad, mientras que sólo un 5% son
Asentamientos Humanos.
Estos predios, de las zonas pendientes de formalización, corresponden principalmente

a propiedades adquiridas por compra-venta, o heredadas de generación en generación,
pero sin un correcto registro.
B. Saneamiento Físico-Legal de predios rurales individuales
Con el fin de brindar seguridad jurídica a la propiedad rural y continuar creando las
condiciones para el desarrollo de un mercado de tierras que propicien una mayor
inversión y productividad en el agro, así como lograr la modernización y
sostenibilidad del catastro y registro de predios rurales en el Perú, es necesario el
accionar del COFOPRI en este ámbito.

El diagnóstico cuantitativo de la situación del proceso de formalización de la

propiedad rural en el país al 2007 es como sigue:
De un estimado de 3.600.000 predios rurales individuales a nivel nacional, se tiene en

cifras preliminares un estimado de 269.000 que fueron inscritos antes del año 1996;
927.000 predios se inscribieron durante el PTRT – I Etapa6 (1996-2000); 790.000
predios se inscribieron durante el PTRT – II Etapa (2001-2006); se estima que en el
2007 se inscribirán 38.000 predios; y 686.000 predios son no registrables (condición
de posesiones en situación de precarios, en litigio o no habidos, que históricamente es
un 20% aproximadamente). Por lo tanto existe un estimado de 890.000 predios rurales
individuales por inscribir la propiedad (25% están localizados en la Selva y el saldo
en la Sierra del país).
C. Deslinde y titulación de comunidades campesinas
De aproximadamente 6.024 comunidades campesinas que existen a nivel nacional, se

calcula que 5.055 comunidades ya tienen inscrito su territorio al 2006. Se estima que
34 serán inscritas en el 2007. Por lo tanto existen 935 comunidades campesinas por
deslindar y titular el territorio.
La titulación del territorio de la comunidad campesina debe ser realizada a partir de

un conocimiento de la complejidad de la cultura social de las comunidades. La
identificación de las comunidades con la tierra y la organización comunal, varía en
relación directa con su origen. Las comunidades campesinas, que existían con
anterioridad a la Reforma Agraria, estaban ya constituidas como grupos indígenas con
organización, tradiciones y territorios propios, tienen una mayor vinculación con la
tierra, y un fuerte apego a la organización comunal. Estas comunidades están basadas
en una estructura social interna donde la familia es la base de la organización social y
la pertenencia a la comunidad está reforzada por prácticas sociales que incluyen la
producción agrícola común. Las comunidades campesinas que fueron creadas
expresamente por el proceso de Reforma Agraria tienen menor vinculación con la
tierra y muchas de ellas tienen problemas con su estructura y organización comunal.
El PTRT I Etapa (1996-2000) que se desarrolló con recursos del contrato de préstamo
906/OC-PE se concentró en los valles de la Costa, donde existen solo 2% de las
comunidades campesinas del país, y ninguna comunidad nativa. Como resultado de
esta situación, no se incluyó directamente la titulación de las comunidades
campesinas y nativas. Sin embargo, dado que en el futuro, el foco de la titulación se
desplazará hacia la Sierra, el tema de las comunidades se convierte en sumamente
importante.
Las Leyes N° 24656 y 24657 del año 1987, Ley General de Comunidades
Campesinas y Ley de Deslinde y Titulación del territorio de las Comunidades
Campesinas respectivamente, mantienen que las tierras de las comunidades son
inembargables, imprescriptibles e inalienables, y fundamentan la propiedad de los
territorios de la comunidad sobre la organización comunal. Sin embargo, el artículo 7
de la Ley 24656 señala que “por excepción las tierras pueden ser enajenadas previo
acuerdo de por lo menos dos tercios de los miembros calificados de la comunidad,
reunidos en Asamblea General y convocados expresa y únicamente para tal
finalidad”. De otra parte, la Constitución de 1993 sostiene que solamente son
imprescriptibles y la Ley No 26505 (‘Ley de Tierras’) en su artículo 11º contemplan
6
Se conoce como PTRT al Programa de Titulación y Registro de Tierras en su I Etapa II Etapa, que se desarrolló en metas entre los
años 1996-2000 y 2001-2006 respectivamente.

la posibilidad de la titulación individual de las tierras de las comunidades campesinas

de la Sierra y de la Selva. Sin embargo, esta misma Ley establece que las
comunidades deberán regularizar su organización comunal de acuerdo con los
preceptos constitucionales de dicha Ley (Art. 10). Por lo tanto, se trata de un proceso
secuencial, en el cual la comunidad debe primero regularizar el estado de su
propiedad y su organización comunal, antes de considerar la posibilidad de disponer,
gravar, arrendar o ejercer cualquier acto sobre las tierras comunales. Esta última
decisión esta sujeta exclusivamente a la decisión democrática que adopten sus
comuneros integrantes.
D. Deslinde y titulación de comunidades nativas
Las comunidades nativas no fueron adjudicatarias de la Reforma Agraria. Al año

2007 de aproximadamente 1.444 Comunidades Nativas que existen a nivel nacional,
se calcula en 1.261 los que tenían inscrito el territorio hasta el 2006; en el 2007 se
está trabajando una comunidad nativa. Por lo tanto existen 182 comunidades nativas
por deslindar y titular el territorio.
E. Saneamiento Físico-Legal de tierras eriazas
A la fecha, producto de la fusión por absorción del PETT por COFOPRI, se ha

heredado una función no programada en el POI 2007 sobre la atención de los
expedientes del saneamiento físico-legal de las tierras eriazas, debido a que se
promocionó la transferencia de los terrenos eriazos del Gobierno Central a los
Gobiernos Regionales (sin embargo a la fecha ningún Gobierno Regional ha
sustentado su acreditación para estos fines, considerando además que el plazo ha sido
extendido hasta el 2008 según el Decreto Supremo No 074-2007-PCM), y la
limitación del presupuesto que se había asignado a la Unidad Ejecutora 005 PETT del
Pliego MINAG.
Es de gran importancia la aplicación de los diversos procedimientos que existen sobre

el saneamiento físico-legal de las tierras eriazas que incorporan extensos terrenos
eriazos al mercado de tierras, lo que amplía la frontera agrícola, genera puestos de
trabajo e incrementa los ingresos económicos vía impuestos y divisas, garantizándose
con ello el cumplimiento del rol social del Estado.
De un estudio realizado y presentado por el PETT en octubre del 20067 se aprecia la

gran demanda de expedientes y solicitudes de tierras eriazas, cuyos trámites
actualmente en la práctica se encuentran paralizados debido a la falta de un
presupuesto específico. Se ha estimado que existen 14.230 expedientes de
procedimientos de tierras eriazas que abarcan 1.088.972 has a nivel nacional.
F. Levantamiento del catastro predial
El catastro predial es el inventario de los predios tanto en el ámbito urbano como en el

rural, que los identificará en el espacio georeferenciado y anexará alfanuméricamente
los atributos que los caracterizan, proporcionando una información completa y
actualizada, que servirá de insumo para una posterior inscripción en el registro
predial.
7
Oficio Nro. 1555-2006-AG-PETT-DE/OP del 10 de octubre del 2006.

Por lo tanto el catastro predial debe ser creado, debe recogerse los atributos catastrales
de los bienes inmuebles in situ, organizarlos e inventariarlos en medios físicos y de
base de datos.
Del documento Sistema de Información del Catastro Rural8 extraemos la siguiente

definición:
“El catastro rural es un censo, un inventario, un registro público, organizado y

conservado, en el que están inventariados todos los bienes inmuebles
catastrales u objetos de derecho de propiedad territorial de un determinado
espacio geográfico, con expresión de los atributos geométricos, físicos, legales,
personales y económicos que los caracterizan. El catastro predial está
vinculado al derecho de propiedad o de posesión de la tierra y se origina con la
identificación del predio a registrar, al cual se le asigna un identificador único
e inalterable denominado Código Único Catastral, según el artículo 14
numeral 3 de la Ley No. 28294 del 28 de junio del 2004”.
Al 2007 se estima que se han catastrado 2,5 millones de predios en el ámbito rural;
por lo tanto se considera que faltarían por cubrir 1,1 millones de predios con el
catastro predial en el ámbito rural.
En lo que respecta al ámbito urbano, el artículo 79 de la Ley Orgánica de

Municipalidades señala que es función exclusiva de los municipios distritales elaborar
y mantener el catastro de los predios que se encuentren dentro de su circunscripción.
No obstante, así como otras Instituciones, COFOPRI ha levantado un Catastro de
Propiedad Urbana como parte del proceso de formalización de predios urbano
marginales, el cual se ha venido entregando a las municipalidades; por esta razón ante
las múltiples carencias técnicas de muchas municipalidades para desarrollar el
catastro, cobra relevancia la oportunidad de desarrollar el Catastro Municipal Urbano
como parte integrante del proceso de formalización.
G. Sostenibilidad del Proceso de Formalización
La sostenibilidad de la propiedad rural y urbana formalizada, luego de aplicar los

procesos de formalización predial urbano – rural, se entiende como todas aquellas
acciones que tienen la finalidad, en común, de tratar de asegurar la vigencia, los
beneficios y la utilidad de estos productos obtenidos.
Los procesos de formalización predial urbano – rural están enmarcados en sus

respectivos dispositivos legales (Ley 28391 y su reglamento para predios urbanos;
D.Leg. 667 y modificatorias para los predios rurales individuales; Ley 24657 para el
proceso de deslinde y titulación del territorio de comunidades campesinas; y la Ley
22175 para el proceso de deslinde y titulación del territorio de comunidades nativas);
existen diversos productos que se obtienen al concluir estos procesos de
formalización como son principalmente el catastro predial y los derechos de
propiedad inscrita en los Registros Públicos. Para que estos productos logrados tengan
plena vigencia, brinden los beneficios esperados y sean de utilidad para los intereses
de la Nación, se deben implementar diversas acciones que tengan estas finalidades en
común, a lo que se ha denominado en conjunto como sostenibilidad del proceso de
formalización.
8
Informe Final de la Consultoría Sistema de Información de Catastro Rural desarrollado por el Consultor BID Ing. Jaime Medrano
Soriano. Diciembre del 2004.

Podemos clasificar la sostenibilidad del proceso de formalización desde tres

perspectivas: la sostenibilidad institucional, la sostenibilidad técnica y la
sostenibilidad social.
1. Sostenibilidad Institucional
Competencias de los procesos de saneamiento físico-legal
En el horizonte del mediano plazo, existen dos normativas que aseguran el

accionar de COFOPRI orientados a lograr los objetivos propuestos en el periodo
2008-2011. El primero es la Ley Nº 28923 Ley que establece el régimen temporal
extraordinario de formalización y titulación de predios urbanos; y el segundo es el
Decreto Supremo Nº 005-2007-VIVIENDA, que aprobó el proceso de fusión por
absorción del Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural - PETT
hacia COFOPRI.
El 07 de diciembre del 2006 se da la Ley Nº 28923 y es publicada el 08 de

diciembre del 2006. En ella se establece el régimen temporal extraordinario de
formalización y titulación de predios urbanos, otorgándole a COFOPRI las funciones
exclusivas para desarrollar los procesos de saneamiento físico - legal y titulación de
predios urbanos, por un periodo de tres años (Dic/2006 – Dic/2009); dicha aplicación
del proceso de formalización de la propiedad urbana, establecidas en la Ley Nº 28391
y su reglamento, se hará de oficio y sobre las jurisdicciones que COFOPRI determine
progresivamente. En esta Ley también se deja establecido que COFOPRI es un
Pliego Presupuestal y que para la implementación del régimen temporal, el Ministerio
de Economía y Finanzas mediante Decreto Supremo, podrá incrementar los marcos
presupuestales.
El Decreto Supremo Nº 005-2007-VIVIENDA promulgada el 21 de febrero del

2007, y publicada el 22 de Febrero del 2007, aprobó el proceso de fusión por
absorción del Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural - PETT
hacia COFOPRI y ésta se concretó el 12 de junio del 2007 con la Resolución
Ministerial Nº 0183-2007-VIVIENDA. Este proceso de fusión se realizó en
aplicación de la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del
Estado, que declara al Estado Peruano en Proceso de Modernización,
estableciendo principios, acciones, mecanismos y herramientas para llevar a cabo
dicho proceso. En este sentido, la nueva gestión pública debe estar orientada al
servicio del ciudadano, a la mejora de los servicios prestados, al aumento de la
productividad de los recursos del Estado y a la obtención de resultados
susceptibles de medición; específicamente esta fusión permitirá alcanzar una
mayor eficiencia en la utilización de los recursos del Estado prevaleciendo el
Principio de Especialidad a fin de lograr una real integración de los procesos de
formalización y saneamiento de la propiedad predial urbana y rural, así como
contar con un catastro único de propiedad predial que pueda ser utilizado por las
entidades públicas y la ciudadanía en general. En cuanto a las competencias
ejercidas por COFOPRI y su horizonte de aplicación, el Decreto Supremo Nº 074-
2007-PCM, del 20 de agosto del 2007, incorpora totalmente todas las funciones de
los procesos de saneamiento físico-legal de los predios rurales y tierras eriazas
(anteriormente el Decreto Supremo Nº 012-2007-VIVIENDA del 21 de abril del
2007 había precisado competencias y funciones del Sector Agricultura que no fueron
objeto de transferencia como resultado del proceso de fusión por absorción), y
además prorroga el plazo de transferencia de funciones a los Gobiernos Regionales
hasta el 31 de diciembre del 2008.

Es importante precisar que en el ámbito rural se ha presentado ante la Presidencia

del Congreso de la República, el Oficio Nº 241-2007-PR, conteniendo el Proyecto de
Ley Nº 1770-2007, que establece el régimen temporal extraordinario de
formalización y titulación de predios rurales, comunidades campesinas y
comunidades nativas, con un plazo no mayor a los 04 años. La finalidad de esta Ley
es agrupar y articular los conocimientos en lo concerniente a la formalización y
adjudicación de predios rurales así como de adecuar del modo mas eficiente y
conveniente el marco legal de los procesos de saneamiento físico-legal del ámbito
rural y determinar las competencias en el cual COFOPRI tenga el rol principal como
entidad única formalizadora de los predios urbanos y rurales.
Sistema Nacional de Catastro
El 21 de julio del 2004 se publicó la Ley Nº 28294, Ley que crea el Sistema
Nacional Integrado de Catastro y su vinculación con el Registro de Predios. Según la
Tercera Disposición Transitoria de esta Ley, COFOPRI forma parte del Sistema y
tiene representación en el Consejo Nacional hasta su disolución según las normas de
su creación. La finalidad de esta Ley es regular la integración y unificación de los
estándares, nomenclatura y procesos técnicos de las diferentes entidades generadoras
de catastro en el país.
Función Registral
La función registral se concentra en la Superintendencia Nacional de los

Registros Públicos – SUNARP, que es la Institución a cargo de planificar,
organizar, normar, dirigir, coordinar y supervisar la inscripción y publicidad de
los actos y contratos en los Registros que conforman el Sistema de los Registros
Públicos.
Desde el año 2007 está en ejecución el Proyecto de Inversión Pública, a cargo de

SUNARP, denominado Inscripción Registral con Competencia Nacional – IRCN.
El objetivo del proyecto es el de permitir, a través de la competencia nacional de
los Registros Públicos, la prestación de servicios registrales de calidad
homogénea a nivel nacional. Son objetivos específicos de este Proyecto:
homogenizar las cargas registrales y los tiempos de inscripción bajo el concepto
de especialización; implementar el Sistema Único Registral que brindará el
soporte técnico a la función registral; lograr la publicidad certificada en línea; y
lograr la cobertura de los servicios registrales a nivel nacional.
2. Sostenibilidad Técnica
Conservación y Actualización del Catastro
La actualización y conservación del catastro se define como el conjunto de

actividades mediante las cuales se registra en forma sistemática los cambios que
se producen en el área rural y que afectan los predios en cuanto al uso, sus
dimensiones, titularidad de dominio, situación jurídica, etc. Los objetivos de esta
función es mantener vigente la información catastral acorde a las modificaciones
ocurridas, proporcionar información actualizada que permita contar con un
mercado de tierras ágil y transparente; contar con información catastral necesaria
que se constituya como fuente para la elaboración y ejecución de planes y
proyectos de desarrollo social y económico del país; proporcionar un servicio
óptimo y actualizado al público usuario. Los factores que originan la
conservación y actualización del catastro son las modificaciones de la red vial o
de la red de riego; alteraciones al curso de los ríos; expansión urbana; cambio de

titular en el padrón catastral; determinación, conversión o rectificación de áreas

de los predios; asignación de código o unidad catastral a predios; acumulación de
predios; fraccionamientos o subdivisión de predios, etc.
Transferencia de capacidades
Como parte del nuevo rol de COFOPRI, se tiene como función el desarrollar la
continuidad de la transferencia de capacidades necesarias par las labores de
formalización predial y levantamiento catastral a los gobiernos locales y
regionales; para lo cual se realizarán las coordinaciones con la Presidencia del
Consejo de Ministros – PCM, entidad encarga del proceso de descentralización,
con la finalidad de revisar los mecanismos de intervención y así asegurar el mejor
resultado de dicha transferencia. Esto será determinante al garantizar la
sostenibilidad del proceso de formalización, ya que se definirán y supervisarán
permanentemente los patrones de calidad, brindando asistencia técnica y legal a
los gobiernos locales y regionales.
Es importante precisar que el Proyecto de Ley Nº 1770-2007, contiene

disposiciones orientadas a garantizar una real transferencia de capacidades a
favor de los Gobiernos Regionales y Locales, a fin de garantizar la sostenibilidad
de la formalización a partir de la conclusión del régimen excepcional y
extraordinario solicitado.
3. Sostenibilidad Social
Las labores de formalización predial siempre han tenido como participantes y

colaboradores con gran aceptación a los miembros de la comunidad civil
organizados; como parte del reforzamiento de esta participación se realizarán
eventos de promoción y desarrollo sobre los beneficios de la formalización:
cultura de crédito, cultura registral, respeto de la propiedad, que permita la
continuidad de la formalización en la población de manera directa. La finalidad es
que la población organizada se informe adecuadamente y se vayan modificando
actitudes respecto de la importancia de la permanencia en la formalidad,
evidenciándose los beneficios no sólo del individuo sino de la colectividad. Los
principales medios para desarrollar estas acciones son los talleres participativos,
ferias, estudios, campañas de promoción (radio y tv).
H. Análisis FODA Institucional
La técnica metodológica de identificar la problemática, así como de evaluar las

condiciones favorables y adversas por que se está pasando, es el análisis FODA, el
cual permite identificar y evaluar los factores favorables o adversos del entrono y del
ambiente interno. Este análisis FODA permite analizar los cambios del medio externo
en términos de Amenazas y Oportunidades, así como en el medio interno en términos
de Fortalezas y Debilidades.
Las oportunidades son factores externos factibles de ser aprovechados; las amenazas
son factores externos que representan riesgos; las fortalezas son las capacidades con
que se cuenta para aprovechar las ventajas y enfrentar las amenazas; las debilidades
son carencias que impiden el aprovechamiento de las oportunidades y ofrecen una
débil defensa a las amenazas. La identificación de las debilidades y las fortalezas,
junto con las oportunidades y amenazas que presenta el entorno, el análisis
combinado de ambas, expresado en una matriz, proporciona un adecuado panorama
dentro del cual se determinarán las políticas y las estrategias.

Fortalezas Oportunidades
Prestigio e imagen Financiamiento externo
institucional para los proyectos
Funciones especializadas Disponibilidad del
únicas para la titulación Gobierno para financiar
Se cuenta con Oficinas las actividades y
Zonales descentralizadas a proyectos.
nivel nacional Disponibilidad de
Experiencia en Titulación innovaciones tecnológicas.
desde 1996 Interés de la población
Clima laboral y social urbana, rural y comunal en
estable la titulación de sus
Comprobado promotor de predios.
la titulación Marco legal definido en
Personal altamente cada una de las
calificado y con actividades.
experiencia La titulación es un eje
Apoyo de la Alta estratégico del Gobierno
Dirección al cambio
Debilidades Fortalezas – Debilidades Oportunidades - Debilidades
Deficiencia del Delimitar claramente las Formular en los proyectos
equipamiento Oficinas Zonales según el Fortalecimiento
Sistemas de información competencias y realidades Institucional en
no integrado geográficas equipamiento.
Marco legal rural en Con la experiencia de Formular en los proyectos
proceso de reformulación titulación definir modelos el desarrollo de los
Delimitación geográfica de sistemas de sistemas de información.
de algunas Oficinas información adecuados. Definir el marco legal
Zonales no determinada rural adecuado con el
apoyo del Gobierno
Amenazas Fortalezas – Amenazas Oportunidades - Amenazas
Lentitud de SUNARP para Realizar convenios Realizar monitoreo del
calificar los títulos técnicos con SUNARP costo directo de la
presentados para superar el embalse de titulación y sustentar ante
Costos que se van expedientes, sustentado en Entidades fiscales e
elevando a medida que se la experiencia de Instituciones de
avanza con la titulación titulación. financiamiento
por la pérdida de las Realizar la formalización Aplicar la normatividad
economías de escala. predial urbana, rural y legal en los procesos de
Incremento de la comunal, según saneamiento tal y como
informalidad urbana-rural competencias, están definidos en los
por la migración a las experiencias y a nivel ámbitos rural y urbano.
capitales y a la zona de nacional. Realizar estudios de la
Selva Transferir el conocimiento informalidad, sus alcances
Focos sociales en formalización y sustentar en nuevos
insatisfechos por el no progresivamente a los Proyectos de Inversión.
avance de la Titulación Gobiernos Regionales, Formular en los proyectos
como el caso del VRAE Gobiernos Provinciales y la capacitación de los
La población beneficiada Gobiernos Distritales. Gobiernos Regionales,
no se desarrolla a partir Implementar estudios de Gobiernos Provinciales y
del título. Línea de Base adecuados Gobiernos Distritales en
No acreditación de las para monitorear la materia de catastro y
municipalidades en la realidad social. titulación
gestión del catastro.

III. Definición del Rol Estratégico Institucional
En el año de 1992, Michael Barzelay sintetizó el paradigma burocrático en una serie de

principios normativos imperantes, en las que las organizaciones del Estado estaban más
enfocadas en sus propias necesidades y sus propias perspectivas institucionales, así como
en los roles y responsabilidades de su organización; se definían a si mismas por la
cantidad de recursos que controlaban y por las tareas que desempeñaban, asentadas en la
rutina y en la lucha de posiciones de poder.
Mark H. Moore, en el año de 1998 establece los principios de la gestión estratégica y la

creación del valor en las entidades del Estado; en ella precisa que pensar estratégicamente
en el Sector Público requiere asignar igual importancia a lo sustantivo (aquello que crea
valor específico y concreto en la población), las políticas y su implementación. Las
entidades del Estado deben enfocar su filosofía como eje estratégico en el valor público
que generan, y en la aceptación pública del valor que se genera.
A. Rol Estratégico Institucional
Para determinar el rol estratégico del Organismo de Formalización de la Propiedad

Informal - COFOPRI, es necesario precisar la estrategia marco que establece el Sector
Vivienda al cual pertenece la Institución. En el documento “Plan Nacional de
Desarrollo Urbano - Perú: Territorio para Todos - Lineamientos de Política 2006
– 2015”9 se han establecido las estrategias del Sector Vivienda, y se ha caracterizado
a un grupo de ellas como Estrategias “Orientadas a la Promoción y Desarrollo del
Espacio Físico” y se dice de ellas que.-
“El espacio urbano – territorial es el elemento clave de integración de

emprendimientos, cuya sostenibilidad posibilite que éstos contribuyan a elevar
el bienestar social con equidad”.
Una de estas estrategias es de “Agregación e Integración: Perú, Un País Una Red de

Ciudades”.
“Esta estrategia está orientada primordialmente hacia dentro, es

indiferenciada (se aplica a todas las escalas urbano – territoriales), enfatiza el
territorio, sin exclusión de lo rural frente a lo urbano. Busca integrar todos los
espacios urbanos en la red de ciudades, incorporándolos a la nueva dinámica
económica, y de fortalecer aun más la integración territorial nacional.
Para ello resulta fundamental desarrollar las redes de infraestructura

económica, las que darán lugar a corredores, que deberán constituirse en
verdaderos ejes de integración y desarrollo, vertebrando la organización del
territorio”.
COFOPRI define su rol estratégico como finalidad institucional10, y con el contribuye

directamente a la estrategia marco establecida en el Sector Vivienda:
“COFOPRI es el organismo rector máximo, encargado de diseñar y ejecutar de

manera integral, comprehensiva y rápida el Programa de Formalización de la
Propiedad y su mantenimiento dentro de la formalidad, a nivel nacional,
centralizando las competencias y toma de decisiones con esta finalidad.
9
Documento elaborado y divulgado por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento de Julio-2006
10
La finalidad esta definida en el ROF de COFOPRI aprobada con el D.S. Nº 025-2007-VIVIENDA del 28 de julio del 2007.

COFOPRI efectúa el levantamiento, modernización, consolidación,

conservación y actualización del catastro predial del país derivado de la
formalización”.
B. Visión Institucional
La visión es la imagen futura que una organización desarrolla sobre la realidad en la

cual trabaja. La visión tiene relación con los cambios que deseamos lograr en el seno
de nuestra población objetivo, en términos de su situación objetivo y de su propio
comportamiento:
Alcanzar una sociedad donde predomine y convivan la propiedad

individual, asociativa y comunal plenamente formalizada urbana y rural.
C. Misión Institucional
La misión debe reflejar lo que la organización es, haciendo alusión directa a la

función general y específica que cumple como instancia de gestión pública. Cabe
resaltar que mientras la visión se refiere al objeto de la planificación, la misión se
refiere al sujeto de la misma. Es decir que la visión es lo que esperamos que ocurra en
el sector objetivo, mientras que la misión es el rol que se espera que tenga la
Institución.
Ejecutar las acciones de generación de derechos de propiedad predial

que otorguen seguridad jurídica permanente y que sean sostenibles en el
tiempo.
D. Valores Institucionales
COFOPRI se guía de los valores basados en la integridad, el compromiso social, la

calidad, la innovación, la cooperación, la imparcialidad y la tolerancia.
1. Integridad
Los elementos esenciales de la integridad son la honestidad, la sinceridad, la

ausencia de influencias corruptivas, el cumplimiento de las leyes, las normas y los
reglamentos.
2. Compromiso social
Expresa la relación que existe entre la Institución y la población urbana marginal

y rural, basada en el servicio que se brinda y en la búsqueda de su bienestar para
satisfacer sus necesidades básicas de propiedad e inclusión social.

3. Calidad
Los procesos que aplica la Institución están bajo los términos técnicos elaborados
con la más alta calidad que el mercado exige.
4. Innovación
Para ser competitivo se requiere mantener un proceso permanente de innovación

enfocado a reducir costos, incrementar la productividad, mejorar la rentabilidad,
obtener la calidad y desarrollar productos que tengan un valor agregado.
5. Cooperación
Este valor se expresa en los diversos tipos de alianzas públicas y privadas, con el
fin de lograr economías de escala y sinergias.
6. Imparcialidad
Aplicación en forma congruente de las normas y políticas a fin de asegurar un

trabajo libre de decisiones arbitrarias o favoritismos; brindando un trato
equitativo a todas las partes involucradas en el proceso de formalización.
7. Tolerancia
Se refiere a la disposición para entender y respetar diferentes culturas, personas y

puntos de vista diferentes.
E. Estrategias
Los lineamientos estratégicos de COFOPRI que se desprenden del análisis FODA, y

que están directamente alineados con los lineamientos estratégicos sectoriales11 del
Sector Vivienda, Construcción y Saneamiento son:
Perfeccionar el marco legal rural.

Aprovechar capacidades del sector para desarrollar capacidades locales y
regionales, e implementar la descentralización.
Incorporar al sector privado como propulsor de la formalización local.
Impulsar el mejoramiento de la gestión institucional aplicando acciones de
fortalecimiento.
Impulsar la culminación del proceso de formalización de la propiedad informal a
nivel nacional
Fortalecer las capacidades de los Gobiernos Locales en materia de formalización
de la propiedad y del catastro
Coadyuvar a que los derechos de propiedad de los predios formalizados sean
sostenibles en el tiempo y sean incorporados al mercado inmobiliario formal.
Generar mecanismos para la sostenibilidad de la propiedad en la formalidad y la
inserción de los sectores intervenidos en la economía del país.
Promover la creación de instrumentos de formalización de la propiedad informal
para facilitar la dotación de los servicios básicos y la inversión.
11
“Políticas y Estrategias 2007-2011” – Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Oficina General de Planificación y
Presupuesto – OGP7P

Incrementar la eficiencia de los procesos de formalización a fin de lograr una

mayor producción de títulos y la reducción de los costos y tiempos de la
formalización.
Desarrollar Sistemas de Información Integrados adecuados a las necesidades de la
Institución.
Realizar Convenios técnicos con las Instituciones del Estado, para asegurar el
avance y la calidad de los procesos de saneamiento predial.
F. Políticas
Las políticas son enunciados rectores que acotan las estrategias, es decir que para
aplicar una determinada estrategia, es necesario y obligatorio consultar nuestras
políticas, de tal modo que se precise muy bien el alcance y la limitación que pudiere
tener un determinado lineamiento estratégico.
Son políticas de COFOPRI:
Mantener por 4 años más el régimen extraordinario de titulación rural expresado

en el Proyecto de Ley Nº 1770-2007.
Transferir la información así como las del desarrollo de habilidades y actitudes
favorables para el dominio de las competencias, a los Gobiernos Regionales, a
través de Talleres pedagógicos, en los plazos que establezca la Ley.
Reconocer y respetar los derechos tradicionales de la posesión predial individual
del ámbito rural.
Preservar y asegurar los derechos de acceso a la tierra urbana y rural a las grandes
mayorías.
Mantener los mas altos niveles de coordinación y colaboración, para los fines de
titulación y su sostenibilidad, con las Instituciones del Estado y las Empresas del
sector privado.
Prestar servicios de calidad.
Asegurar en el corto y mediano plazo la presencia Institucional en todos los
ámbitos geográficos del País, delimitando claramente las competencias
geográficas de las Oficinas Zonales.
Implementar mecanismos de simplificación administrativa empleando la
capacidad instalada de las Entidades Públicas que intervengan en los procesos de
formalización o pertenezcan al sector Vivienda para una mejor atención del
usuario (ventanilla única).
Imponer disciplina y austeridad en el gasto público.
Modernizar la organización de COFOPRI a fin de adecuarla a los nuevos
objetivos institucionales.
Realizar los estudios de la informalidad, sus alcances y sustentarlos en nuevos
Proyectos de Inversión.
Asegurar la formación del catastro urbano y rural, con la más alta capacidad
tecnológica y que sirva como instrumento de desarrollo del País.
Dar prioridad a las zonas de extrema pobreza y aquellas que signifiquen la
complementación con otros Programas y/o Proyectos del Gobierno Central.
Promover y mejorar los impactos de la titulación mediante acciones de
asesoramiento y acompañamiento a los beneficiarios de la formalización, a fin de
que puedan asociarse y acceder colectivamente al crédito, así como contactarlos
con las Entidades del Estado que actúan en el medio rural.
Implementar los estudios de Líneas de Base en los Proyectos.

IV. Objetivo Central y Objetivos Específicos

A. El Problema Central
En términos metodológicos, se denomina Problema Central, a toda situación negativa

que genera o viene generando malestar o insatisfacción (efectos directos e indirectos)
en una determinada población objetivo. En el Gráfico Nro. 01 (Anexo A) se aprecia el
Árbol de Problemas para determinar el Problema Central.
Como causas raíces tenemos que la presión demográfica para el acceso a tierras, la
carencia de políticas de acceso a las tierras, los derechos tradicionales de propiedad
débiles y la apropiación de derechos sobre la tierra por minorías hacen que existan
familias sin tierra. El marco legal limitado, la falta de un ordenamiento territorial, la
poco eficiente coordinación interinstitucional, la limitada presencia del Estado en
muchos ámbitos geográficos, las líneas de acción sectoriales no orientadas a procesos
masivos de titulación hacen que el Estado no cumpla su rol de modo eficiente.
Asimismo la débil sostenibilidad de la propiedad formalizada debida a la falta de una
cultura de formalización. Por último la difícil fisiografía y el clima adverso, la
complejidad de los procesos de saneamiento hacen que los costos de formalización
sean altos. Todo ello recae en una situación que se ha denominado Problema Central.
Se define el Problema Central como la existencia de una:
“ALTA INFORMALIDAD DE LA PROPIEDAD PREDIAL RURAL Y

URBANA MARGINAL”.
Tal situación, constituye uno de los principales obstáculos para el desarrollo socio
económico del País, ya que la falta de definición de los derechos de propiedad de la
tierra genera incertidumbre sobre tales derechos e inseguridad jurídica, limitando
severamente el desarrollo del mercado de tierras, frenando la inversión privada y el
acceso a fuentes formales de crédito, así como también ocasionando el uso irracional
e indiscriminado de los recursos naturales.
Tal situación a su vez está generando una escasa o nula capitalización del agro, el
aumento de conflictos sociales y judiciales por la propiedad y tenencia de tierras, y
una alta incidencia destructiva de los ecosistemas. La destrucción de los bosques
naturales es muy elevada, debido a una agricultura mal planificada (extensiva y
migratoria) y por la extracción indiscriminada de madera sin distinguir los bosques de
protección ecológica. También existe una permanente alteración de la paz social,
debido a la incursión de colonos inmigrantes procedentes de la Costa y Sierra, en
tierras de las comunidades nativas asentadas en la zona. Existen procesos judiciales
en todo el país, por problemas en la propiedad y tenencia de la tierra, con una
duración promedio de tres años para cada caso, y un gasto anual considerable por este
concepto. Asimismo, en el ámbito urbano en particular, la existencia y crecimiento de
las periferias urbanas marginales informales, hacen crecer la demanda de atención
para infraestructuras básicas como los servicios públicos, de salud y de transporte.
El conjunto de los problemas antes indicados están contribuyendo a crear un contexto

o escenario de mayor atraso socio-económico de la población rural y urbana marginal,
y el deterioro del medio ambiente, sobre todo en la Selva y Ceja de Selva. En el
Gráfico Nro. 03 (Anexo A) se aprecia el Árbol de Problemas para determinar el
Problema Macro Sectorial.
El Problema Macro Sectorial se define como:

“ALTOS NIVELES DE POBREZA EN EL ÁMBITO RURAL Y URBANO

MARGINAL”.
B. Objetivo Central
El objetivo central de COFOPRI se desprende del análisis del Gráfico Nro. 03 (Anexo
A), en el cual se esquematiza el Árbol de Medios, y es:
“EJECUTAR EL PROCESO DE FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD

PREDIAL RURAL Y URBANA MARGINAL, Y QUE SEA SOSTENIBLE EN
EL TIEMPO”.
Para la propuesta del objetivo central y los objetivos específicos, se tomará como base
la definición de la Kennedy School of Government expresado por Mark Moore12, para
el caso de un organismo público, en el desarrollo de la gestión política, a través del
cual se señala que la definición de la misión y los objetivos deben estar sobre la base
de valores públicos de importancia, es decir de algo que verdaderamente cree valor en
la sociedad de modo directo.
El objetivo central propuesto, está directamente alineado con el Objetivo Específico

del Sector Vivienda, Construcción y Saneamiento y que está expresado en los
siguientes términos13:
“Objetivo General: Facilitar a la población peruana, urbana y rural, el acceso

a una vivienda adecuada, mediante el desarrollo de acciones normativas y de
gestión”.
“Objetivo Específico: Impulsar el saneamiento físico legal y titulación de

predios ocupados informalmente por población pobre y extremadamente pobre
a fin de incorporarlos al mercado inmobiliario formal”.
La finalidad macro sectorial de COFOPRI se puede definir a través del Árbol de

Fines, esquematizado en el Gráfico Nro. 04 (Anexo A), y se expresa como:
“CONTRIBUIR A MEJORAR LA SITUACIÓN ECONÓMICA EN EL ÁMBITO

RURAL Y URBANO MARGINAL”.
C. Objetivos Específicos
El Problema Central, como se aprecia en el Gráfico Nro. 01 (Anexo A), tiene causas
directas e indirectas. Las causas indirectas son las que se encuentran más próximas al
Problema Central:
Familias sin Tierras

El Estado no cumple de modo eficiente su Rol Institucional
Débil sostenibilidad de la propiedad formal
Altos costos de formalización
12
Marco genérico desarrollado por el profesorado de gestión política de la Kennedy School of Government, Mark H. Moore,
Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público.
13
“Políticas y Estrategias 2007-2011” – Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Oficina General de Planificación y
Presupuesto - OGPP

Y sobre las cuales deben diseñarse acciones de política y estrategias, Proyectos y

acciones específicas (Actividades Permanentes); éstas dos últimas (Proyectos y
Actividades Permanentes) constituyen el máximo nivel de intervención del Estado y,
por lo tanto, disponen o deben disponer de asignación presupuestal, de acuerdo con el
Sector que por competencia le corresponde su ejecución.
Es importante precisar que nuestros objetivos específicos están enunciados para servir
de base a nuestros Proyectos y Actividades Permanentes, y se definen a partir del
análisis del Árbol de Medios – Objetivo Central, según el Gráfico Nro. 03 (Anexo A),
sobre las causas que son manejables directamente según competencias de COFOPRI:
Líneas de Acción orientadas a la Titulación urbana, rural, comunal.

Líneas de Acción para la sostenibilidad de la propiedad formalizada.
Líneas de Acción para la capacitación de los Gobiernos Locales y Regionales.
Es por esta razón que los objetivos específicos de COFOPRI son:
1. Formalizar la propiedad de los Predios Urbanos
Desarrollar las labores de saneamiento físico-legal para asegurar el derecho de

propiedad predial urbana a través del tiempo, mediante un proceso de
formalización seguro y eficaz, bajo los criterios de eficiencia, eficacia y
rendimiento, que garanticen la titularidad individual de la población beneficiada,
contribuyendo a la generación de oportunidades para su superación y desarrollo.
El 08 de diciembre del 2006 mediante Ley Nº 28923 se ha establecido el Régimen

Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios Urbanos,
otorgándole a COFOPRI las funciones exclusivas para desarrollar los procesos de
saneamiento físico - legal y titulación de predios urbanos, ubicados en posesiones
informales, que anteriormente se ejecutaban previa suscripción de convenio de
delegación de facultades por parte de las municipalidades provinciales.
2. Ejecutar el saneamiento físico legal de predios rurales individuales
Ejecutar el proceso de saneamiento físico-legal de los adjudicatarios de tierras del

Estado con el propósito de culminar la titulación de todos los predios resultantes
de la Ley de Reforma Agraria, normas modificatorias y conexas, así como
también la regularización de predios individuales, siendo su propósito de
regularizar en forma definitiva la propiedad y posesión de los predios individuales
del área no reformada y los que provengan de la individualización de las ex-
cooperativas parceladas y que, ya privatizadas titularon las parcelas que
entregaron a sus ex-socios.
Se aplicarán los procedimientos de saneamiento físico - legal en aplicación al

Decreto Legislativo 667 y la Ley 27161 referidas a los predios rurales
individuales.
3. Ejecutar el deslinde y titulación de comunidades campesinas
Ejecutar el deslinde y demarcación con fines de titulación y registro del territorio

de las comunidades campesinas en todo el País.

Se aplicarán los procedimientos establecidos en el proceso de deslinde y

titulación del territorio de las Comunidades Campesinas en aplicación de la Ley
Nº 24657 y sus modificatorias.
4. Ejecutar el deslinde y titulación de comunidades nativas
Ejecutar el deslinde y demarcación con fines de titulación y registro del territorio

de las comunidades nativas en todo el País.
Se aplicarán los procedimientos establecidas en el proceso de deslinde y titulación

del territorio de las Comunidades Nativas en aplicación del Decreto Ley Nº 22175
y sus modificatorias.
5. Ejecutar acciones de sostenibilidad de la propiedad formal
Ejecutar acciones que permitan que la propiedad formalizada sea sostenible en el

tiempo, a través del fomento de la cultura de formalización en la población
urbana y rural.
Realización de los eventos masivos de promoción y difusión de los beneficios de

la formalización, dirigidos a la población, y que consisten en talleres, ferias, etc.
6. Ejecutar acciones de capacitación a los Gobiernos Locales y Regionales
Ejecutar acciones que permitan la transferencia del conocimiento de los procesos

de saneamiento físico y legal de la propiedad predial informal, hacia los
Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales, en el marco del proceso de
descentralización del País.
Realización de los eventos de transferencia de capacidades a los Gobiernos

Locales y Gobiernos Regionales a través de la realización de talleres o acciones
de asistencia técnica dirigida.
7. Formar, Actualizar y Conservar el Catastro Predial
Su propósito es elaborar, actualizar y proporcionar información cartográfica y

catastral sobre los predios existentes en el país, estableciendo su ubicación,
extensión y propiedad, contribuyendo a que los propietarios y posesionarios
legítimos obtengan sus títulos (o certificados), saneen su propiedad y los
inscriban en los Registros Públicos.
8. Ejecutar el Saneamiento físico legal de Tierras Eriazas
Su propósito es sanear física y legalmente las tierras eriazas otorgadas mediante

procedimientos de denuncio, contratos de otorgamiento e identificación de tierras
de libre disponibilidad del Estado a fin de integrarlas a la explotación agrícola e
ingresarlas al mercado de tierras.
D. Acciones
Es importante precisar que, según la Directiva MEF para la elaboración de los Planes
Estratégicos Institucionales, sólo deben de consignarse las metas de las principales
acciones (sean permanentes o temporales), las cuales se asocian a una categoría

funcional programática de Actividad o Proyecto (en el caso de esta última debe ser un
Proyecto elaborado bajo el ciclo establecido por el SNIP).
Para el resto de acciones temporales o permanentes que se consideran no

representativas, no es necesario especificarlos a nivel de metas físicas ni de
indicadores.
1. Actividades: Acciones permanentes
Las acciones permanentes son aquellas que concurren en la operatividad y

mantenimiento de los servicios que se brindan al poblador. Representan la
producción de los bienes y servicios que la entidad lleva a cabo de acuerdo a sus
funciones; son permanentes y continuas en el tiempo porque están ligados a la
vigencia y existencia de la Institución.
Actividad “Legalización de Propiedad de Inmuebles”
Es la actividad presupuestal permanente que tiene como componente principal la

titulación de los predios urbanos informales, la promoción y difusión de la
titulación, y la transferencia de capacidades a los Gobiernos Locales y Gobiernos
Regionales.
Actividad “Mantenimiento y Actualización del Catastro Rural, Titulación de

Tierras y de Comunidades Campesinas”
Es la actividad presupuestal permanente, que tiene como único componente a la

titulación de los predios rurales individuales y de las comunidades campesinas.
2. Proyectos: Acciones temporales
Representan la creación, ampliación y/o modernización de la producción de los

bienes y servicios.
Proyecto “Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales, por situación

de emergencia, en Distritos Priorizados del VRAE y otros Sectores
Distritales de la Selva del Perú”.- SNIP 30421:
En actual ejecución 2007-2008, con una inversión de S/. 5.996.753, su ámbito de

acción incluye a 15 distritos de Ayacucho, Cusco, Junín, Huanuco y Pasco,
siendo sus metas la titulación e inscripción de 15,060 predios rurales individuales
y 14 comunidades nativas
Proyecto “Catastro, Titulación y Registro de Tierras, Distritos de

Moyabamba, Río Tambo, Mazamari y Pangoa, Selva del Perú” , SNIP 13087
A ejecutarse en los años 2008-2009, con una inversión de S/. 12.679.963, siendo
sus metas la titulación e inscripción de 11,905 predios rurales individuales y 41
comunidades nativas. Este Proyecto será financiado por DEVIDA a través del
PIR – Plan de Impacto Rápido, mediante transferencias presupuestales en el
marco del Convenio suscrito.
Proyecto “Delimitación e incorporación al dominio público de las tierras

eriazas a nivel nacional”

Se encuentra en formulación, con este Proyecto se busca solucionar la ocupación

desordena de tierras eriazas con potencial agropecuario, buscando atender y
solucionar las peticiones planteadas en cerca de 12 mil expedientes que se
encuentran pendientes de atención por falta de recursos presupuestales y por los
problemas generados por la competencia de esta función, que aún no esta
plenamente definida.
Proyecto “Consolidación de los Derechos de Propiedad Inmueble” – PCDPI
Mediante el Decreto Supremo N° 152-2006-EF, publicado el 10 de octubre de

2006, se aprobó una operación de endeudamiento externo hasta por la suma de
US$ 25.00 millones con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(BIRF), para financiar la ejecución del Proyecto “Consolidación de los Derechos
de Propiedad Inmueble”, el cual vino a ser la sucesión del primer proyecto
aprobado por el Banco Mundial, para enfrentar los problemas de la informalidad
en la propiedad en el Perú, denominado Proyecto Derechos de Propiedad Urbana.
El objetivo del Proyecto es lograr el acceso de la población de menores recursos a

un sistema descentralizado de formalización de la propiedad inmueble de calidad
y su permanencia en el sistema formal, reduciendo el impacto negativo de la
informalidad, consolidando de esa forma la seguridad jurídica de los derechos de
propiedad, en apoyo del Gobierno del Perú para el programa de descentralización
en curso, con el consecuente fortalecimiento de las municipalidades participantes
con un sistema moderno de registro de propiedad inmueble, teniendo como base
información confiable y sistemas de demarcación, facilitando el acceso a
oportunidades económicas a través del uso de sus derechos de propiedad en una
economía formal.
En esta línea de ideas, el 03 de noviembre de 2006, la República del Perú y el

BIRF suscribieron el Convenio de Préstamo N° 7368-PE, acordando los términos
de ejecución del Proyecto a ser ejecutado por COFOPRI con el apoyo de la
Superintendencia Nacional de Registros Públicos – SUNARP y el Instituto
Geográfico Nacional – IGN, como unidades co - implementadoras.
Para la conducción del Proyecto se ha definido en el Convenio de Préstamo N°

7368-PE, una organización cuya máxima instancia es el Comité Directivo,
responsable de su revisión general. En efecto, en la Sección 3.05 del Convenio de
Préstamo se establece que durante el período de ejecución del Proyecto, operará
un Comité Directivo, encargado de supervisar su marcha, integrado por
representantes del Ministerio de Vivienda, Saneamiento y Construcción,
COFOPRI, la SUNARP, el Ministerio de Economía y Finanzas y el Instituto
Geográfico Nacional - IGN, con la estructura y responsabilidades que se
describen en el Manual de Operaciones.
La actuación del Comité Directivo del Proyecto Consolidación de los Derechos

de Propiedad Inmueble, implica el ejercicio de funciones y responsabilidades
definidas en el Manual de Operaciones del Proyecto (documento que cuenta con
la no objeción del BIRF de acuerdo a lo establecido como condición de
efectividad en el literal b de la Sección 6.01 del Convenio de Préstamo) entre las
que se encuentran supervisar la marcha de éste.
Se tiene previsto iniciar los trabajos de campo a partir del año 2008 y concluir a
fines del 1012, y como meta levantar 535,639 unidades catastrales a nivel
nacional y la inscripción - titulación en los registros públicos de 205,000 predios
urbanos

Proyecto “Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales en el

Perú, Tercera Etapa - PTRT3”. SNIP 26756
Proyecto cuyo estudio de Prefactibilidad se encuentra en evaluación por la

Oficina General de Planificación Agraria del Ministerio de Agricultura y luego
por la Dirección General de Programación Multianual del MEF. Se ha solicitado
la aprobación de viabilidad para ejecución a este nivel.
El proyecto se ejecutará entre los años 2008 y 2012, con una inversión de US $ 50
millones de dólares, con el objetivo de concluir la formalización de la propiedad
rural en 409 distritos, de los cuales 212 se localizan en la selva, 188 en la sierra y
12 en la costa, realizando las siguientes metas: i) Levantamiento catastral de
533,760 predios, i) Titulación y registro de 400,000 predios individuales, 150
comunidades campesinas y 100 comunidades nativas, ii) Transferencia de
capacidades a 1776 distritos para la sostenibilidad del catastro y la acreditación,
y, iii) Fomento a los beneficios de la formalidad y acompañamiento para la
obtención del crédito a 6,000 agricultores beneficiarios de la formalización.
V. Indicadores de Desempeño
A. Indicadores para la medición del desempeño a nivel de Impacto
Muestra el efecto producido como consecuencia de los resultados de las acciones

sobre un determinado grupo de clientes o población. Esta en directa relación a la
finalidad macro sectorial definida en el Árbol de Fines. Los indicadores de
desempeño se muestran en el Cuadro Nro. 01 (Anexo B).
1. Mercado de Propiedades Urbanas
Se refiere al incremento del valor de mercado de las propiedades prediales

urbanas formalizadas.
Nombre: Valor promedio de propiedades formalizadas.

Naturaleza: Indicador de Impacto.
Descripción: Mide el incremento porcentual del valor de la propiedad urbana
formalizada.
Medida: % de incremento del valor de mercado del predio urbano
formalizado.
2. Pobreza Urbana
Se refiere al porcentaje de la población cuyos ingresos promedio son menores a

US$ 2 diarios.
Nombre: Tasa de incidencia de la pobreza en áreas urbanas.

Descripción: Mide la disminución de la pobreza urbana en los predios
formalizados teniendo como base los US$ 2 diarios de ingreso.
Medida: % de población con predios formalizados que obtienen ingresos
menores de US$ 2 diarios.

3. Crédito Urbano
Se refiere a los titulares de predios urbanos formalizados que acceden al crédito

sobre la base del título de propiedad otorgado.
Nombre: Tasa de crecimiento del crédito en el sector formalizado.

Descripción: Mide el número de beneficiarios con algún tipo de crédito que
han utilizado como aval para acceder al mismo, el título de
propiedad otorgado por COFOPRI.
Medida: % de créditos otorgados con respaldo hipotecario del predio
urbano titulado por COFOPRI.
4. Mercado de Tierras Rurales
Se trata de medir el número de transacciones de compra - venta de tierras rurales.
Nombre: Transacciones de tierras rurales tituladas por COFOPRI.

Descripción: Mide la cantidad de compras y ventas formales de terrenos
agrícolas realizadas en un contexto de libre mercado.
Medida: % de predios transados del total.
5. Inversiones en el Agro
Se trata de medir los niveles de inversión en el agro.
Nombre: Inversiones en el sector agrícola.

Descripción: Mide el total de las inversiones en el agro, a través de la
producción y productividad
Medidas: % de inversión, respecto a la inversión total.
6. Crédito Agrario
Se trata de medir el número de beneficiarios con créditos agrarios, seguros, etc,

que fueron avalados por los títulos otorgados por COFOPRI.
Nombre: Créditos agrícolas de beneficiarios de la titulación de

COFOPRI.
Descripción: Mide el número de beneficiarios con algún tipo de crédito que
han utilizado como aval para acceder al mismo, el título de
propiedad otorgado por COFOPRI.
Medidas: % de créditos otorgados con respaldo hipotecario del predio
titulado por COFOPRI.
B. Indicadores para la medición del desempeño a nivel de Resultado
Se asocia al Objetivo Central, e indica el progreso de los propósitos de la acciones,

reflejando el nivel de cumplimiento del objetivo central definido. Los indicadores de
resultado se muestran en el Cuadro Nro. 02 (Anexo B).

1. Títulos entregados a beneficiarios de predios urbanos
Mide la cantidad de Títulos de propiedad entregados a la beneficiarios de predios

urbanos del proyecto.
Nombre: Títulos de propiedad urbano entregados a beneficiarios.

Naturaleza: Indicador de resultado
Descripción: Consiste en la entrega de los Títulos de propiedad a los
beneficiarios directos del proyecto.
Medidas: Número de Títulos de propiedad entregados a beneficiarios.
2. Certificados (títulos) entregados a beneficiarios de predios rurales

individuales
Mide la cantidad de certificados (títulos) de propiedad entregados a la

beneficiarios de predios rurales individuales del proyecto.
Nombre: Certificados (títulos) de propiedad rural entregados a

beneficiarios.
Naturaleza: Indicador de resultado
Descripción: Consiste en la entrega de los certificados (títulos) de propiedad
a los beneficiarios directos del proyecto.
Medidas: Número de certificados (títulos) de propiedad entregados a
beneficiarios.
3. Títulos inscritos y entregados a comunidades campesinas
Mide la cantidad de títulos inscritos y entregados a las comunidades campesinas.
Nombre: Títulos inscritos y entregados a comunidades campesinas.

Naturaleza: Indicador de resultado.
Descripción: Consiste en la entrega de los títulos inscritos en los registros
públicos a las comunidades campesinas beneficiarias del
proyecto.
Medidas: Número de títulos inscritos y entregados a comunidades
campesinas.
4. Títulos inscritos y entregados a comunidades nativas
Mide la cantidad de títulos inscritos y entregados a las comunidades nativas.
Nombre: Títulos inscritos y entregados a comunidades nativas.

Descripción: Consiste en la entrega de los títulos inscritos en los registros
públicos a las comunidades nativas beneficiarias del proyecto.
Medidas: Número de títulos inscritos y entregados a comunidades
nativas.
5. Poblador capacitado en los beneficios de la formalización
Mide la cantidad de pobladores capacitados en los beneficios de la formalización.
Nombre: Poblador capacitado en los beneficios de la formalización.


Descripción: Consiste en el registro de la asistencia y certificación de los

pobladores que se han capacitado en los beneficios de la
formalización.
Medidas: Número de pobladores capacitados en los beneficios de la
formalización.
6. Funcionario de Gobierno Local o Gobierno Regional capacitado
Mide la cantidad de funcionarios de los Gobiernos Locales y Gobiernos

Regionales, capacitados en la transferencia de conocimiento para la acreditación
de su Institución.
Nombre: Funcionario de Gobierno Local o Regional capacitado en la

transferencia de conocimiento.
Descripción: Consiste en el registro de la asistencia y certificación de los
funcionarios de los Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales,
que han sido capacitados en la transferencia de conocimiento.
Medidas: Número de funcionarios de los Gobiernos Locales y Gobiernos
Regionales, capacitados en la transferencia de conocimiento.
C. Indicadores para la medición del desempeño a nivel de Producto
Se asocian a los objetivos específicos, y reflejan proporcionalmente los bienes y

servicios cuantificables que han sido provistos para una determinada intervención y
en consecuencia, por una determinada Institución. Los indicadores de producto se
muestran en el Cuadro Nro. 03 (Anexo B).
1. Títulos Inscritos en los Registros Públicos de predios urbanos
Mide la cantidad de Títulos de propiedad de predios urbanos inscritos en los

Registros Públicos.
Nombre: Títulos urbanos inscritos en los Registros Públicos

Naturaleza: Indicador de producto.
Descripción: Se refiere a la cantidad de títulos de propiedad de predios
urbanos que han sido inscritos en los RRPP.
Medidas: Número de Títulos inscritos en los Registros Públicos.
2. Expedientes Inscritos en los Registros Públicos de predios rurales

individuales
Mide la cantidad de expedientes inscritos en los RRPP de la posesión o

rectificación del área de los predios rurales individuales.
Nombre: Expedientes rurales inscritos en los Registros Públicos

Descripción: Resulta de la evaluación, calificación e inscripción de la
posesión o rectificación del área de los expedientes presentados
a los Registros Públicos, el cual esta conformado por el
certificado catastral y el expediente legal elaborado por
COFOPRI en el marco del Decreto Legislativo 667 y la Ley
27161.

Medidas: Número de expedientes inscritos en posesión o rectificación del

área en los RRPP.
3. Títulos inscritos en los Registros Públicos de comunidades campesinas
Mide la cantidad de títulos de propiedad presentados e inscritos en los Registros

Públicos.
Nombre: Título de propiedad de CCCC inscrito en los Registros Públicos

Descripción: Resulta de la evaluación, calificación e inscripción del título de
propiedad de la comunidad campesina.
Medidas: Número de títulos inscritos en los Registros Públicos.
4. Títulos inscritos en los Registros Públicos de comunidades nativas
Mide la cantidad de títulos de propiedad presentados e inscritos en los Registros

Públicos.
Nombre: Título de propiedad de CCNN inscrito en los Registros Públicos

Descripción: Resulta de la evaluación, calificación e inscripción del título de
propiedad de la comunidad nativa.
Medidas: Número de títulos inscritos en los Registros Públicos.
5. Eventos de promoción de los beneficios de la formalización
Mide la cantidad de eventos de promoción y difusión de los beneficios de la

formalización dirigido a la población.
Nombre: Eventos de promoción de los beneficios de la formalización

Descripción: Realización de los eventos masivos de promoción y difusión de
los beneficios de la formalización, dirigidos a la población, y
que consisten en talleres, ferias, etc.
Medidas: Cantidad de eventos realizados para la promoción de los
beneficios de la formalización.
6. Eventos de transferencia de capacidades a los Gobiernos Locales y

Regionales
Mide la cantidad de eventos realizados para la transferencia de capacidades a los

Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales.
Nombre: Eventos de transferencia de capacidades a los Gobiernos

Locales y Regionales.
Descripción: Realización de los eventos de transferencia de capacidades a
los Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales a través de la
realización de talleres o acciones de asistencia técnica dirigida.
Medidas: Cantidad de eventos realizados para la transferencia de
capacidades a los Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales.

ANEXO A: GRÁFICOS

Grafico Nro. 01
Alta
Altainformalidad
informalidaddedelalapropiedad
propiedad ÁRBOL DE PROBLEMAS
predial rural y urbana marginal
predial rural y urbana marginal Problema Central
Familias sin Tierra El Estado no cumple Débil sostenibilidad Altos costos de

de modo eficiente su de la propiedad formalización
Rol Institucional formal
Presión demográfica para
el acceso a las tierras Difícil fisiografía y clima
Marco Legal limitado adverso
No existe cultura de
formalización
Falta de Ordenamiento Complejidad de los

Carencia de políticas de
Territorial procesos de saneamiento
acceso a la tierras
Coordinación
interinstitucional poco
Derechos tradicionales eficiente
de propiedad débiles
Limitada presencia del

Estado
Apropiación de derechos
sobre la Tierra por
minorías
Líneas de Acción no
orientadas a la titulación
Grafico Nro. 02
Altos
Altosniveles
nivelesdedepobreza
pobrezaen
enelel ÁRBOL DE PROBLEMAS
ámbito rural y urbano marginal
Problema Macro Sectorial
Nula Demanda de Procesos judiciales No existe

Conflictos sociales
capitalización infraestructuras numerosos y sostenibilidad
intermitentes
de la posesión básicas no atendidas permanentes ambiental
Construcciones Falta de acceso a Incremento de la Inseguridad Falta de estímulo

precarias e los servicios posesión informal de jurídica continua para conservar los
irregulares públicos básicos terrenos suelos
Tugurización Debilitamiento de Mecanismos de

Asentamiento en
urbana y los ingresos de las protección por
Zonas de riesgo
fragmentación entidades públicas presión
del predio rural
No existe Inadecuada
capacidad de provisión educativa,
acceso al crédito de salud y de
transporte
Sub valorización
de los predios
con propiedad
informal
Mercado de
predios informales
carente de agilidad
Bajos niveles
de inversión
Alta
Altainformalidad
informalidadde delalapropiedad
propiedadpredial
predial
rural y urbana marginal
rural y urbana marginal
Grafico Nro. 03
Formalización
Formalizaciónde delalapropiedad
propiedad ÁRBOL DE MEDIOS
predial
predial rural y urbanamarginal,
rural y urbana marginal,
que
quesea
seasostenible
sostenibleen eneleltiempo
tiempo Objetivo Central
Las familias tienen El Estado cumple de Sostenibilidad de la Existe

acceso a la tierra y a modo eficiente su propiedad formal financiamiento para
la vivienda Rol Institucional la titulación
Control del crecimiento Existe cultura de El Estado asume el costo

demográfico Marco Legal apropiado
formalización elevado de la titulación
Ordenamiento Territorial Procesos de

Políticas de acceso a la saneamiento racionales y
tierra eficientes
Coordinación
interinstitucional vía
Derechos tradicionales Convenios
de las propiedad
reconocidos
Presencia del Estado en
todos los ámbitos
Derechos sobre la Tierra

Líneas de Acción
para las mayorías
orientadas a la
titulación
Grafico Nro. 04
Mejora
Mejorade
delalasituación
situacióneconómica
económicaenen ÁRBOL DE FINES
elelámbito rural y urbano marginal
Finalidad
Atención de demanda Conflictos sociales

Capitalización Procesos judiciales Sostenibilidad
de infraestructuras por tierras bajo
de la propiedad cortos y limitados ambiental
básicas control
Acceso a los Seguridad jurídica Estímulo para

Construcciones Acceso a la
servicios públicos continua conservar los
regulares propiedad formal
básicos suelos
Expansión Fortalecimiento de Mecanismos de

Asentamiento en
urbana y los ingresos de las protección basados
Zonas dedicadas
aglomeración del entidades públicas en el Derecho
predio rural
Capacidad de Adecuada provisión

acceso al crédito educativa, de salud
y de transporte
Valorización de
los predios con
propiedad formal
Mercado ágil de
predios
Altos niveles de
inversión
Formalización
Formalizacióndedelalapropiedad
propiedadpredial
predialrural
ruralyy
urbana
urbanamarginal
marginal
ANEXO B: CUADROS

CUADRO N° 01
INDICADORES DE IMPACTO Y SU RELACION CON LA FINALIDAD SECTORIAL
Tipo de
Ámbito Nombre Descripción Medida Valor1 Finalidad Sectorial
Indicador
Valor promedio de Mide el incremento porcentual del % de incremento del valor de N.D. Contribuir a mejorar la situación
propiedades valor de la propiedad urbana mercado del predio urbano económica en el ámbito rural y
formalizadas. formalizada. formalizado urbano marginal
Tasa de incidencia de la Mide la disminución de la pobreza % de población con predios N.D.
pobreza en áreas urbana en los predios formalizados formalizados que obtienen
Urbano
urbanas. teniendo como base los US$ 2 diarios ingresos menores de US$ 2
de ingreso. diarios.
Tasa de crecimiento del Mide el número de beneficiarios con % de créditos otorgados con N.D.
crédito en el sector algún tipo de crédito que han utilizado respaldo hipotecario del
Indicador de Impacto
formalizado. como aval para acceder al mismo, el predio urbano titulado por
título de propiedad otorgado por COFOPRI.
COFOPRI.
Transacciones de tierras Mide la cantidad de compras y ventas % de predios transados del N.D.
rurales tituladas por formales de terrenos agrícolas total
COFOPRI. realizadas en un contexto de libre
mercado.
Inversiones en el sector Mide el total de las inversiones en el % de inversión, respecto a la N.D.
Rural
agrícola. agro, a través de la producción y inversión total

productividad
Créditos agrícolas de Mide el número de beneficiarios con % de créditos otorgados con N.D.
beneficiarios de la algún tipo de crédito que han utilizado respaldo hipotecario del
titulación de COFOPRI. como aval para acceder al mismo, el predio titulado por
título de propiedad otorgado por COFOPRI.
COFOPRI.
1
Los valores N.D. están pendientes de elaborar sus metas en función a los estudios de Línea de Base que implementen sus respectivos Proyectos.
CUADRO N° 02
INDICADORES DE RESULTADOS Y SU RELACION CON EL OBJETIVO CENTRAL
Tipo de
Ámbito Nombre Descripción Medida Valor Objetivo Central
Indicador
Títulos de propiedad Consiste en la entrega de los Títulos de Número de Títulos de 346,500 Ejecutar el proceso de
Urbano
urbano entregados a propiedad a los beneficiarios directos propiedad entregados a formalización de la propiedad
beneficiarios. del proyecto. beneficiarios. predial rural y urbana marginal, y
Certificados (títulos) de Consiste en la entrega de los Número de certificados 336,131 que sea sostenible en el tiempo.
propiedad rural certificados (títulos) de propiedad a los (títulos) de propiedad
entregados a beneficiarios directos del proyecto. entregados a beneficiarios.
beneficiarios
Títulos inscritos y Consiste en la entrega de los títulos Número de títulos inscritos y 140
Rural
entregados a inscritos en los registros públicos a las entregados a comunidades

Indicador de Resultado
comunidades comunidades campesinas beneficiarias campesinas.

campesinas. del proyecto.
Títulos inscritos y Consiste en la entrega de los títulos Número de títulos inscritos y 55
entregados a inscritos en los registros públicos a las entregados a comunidades
comunidades nativas. comunidades nativas beneficiarias del nativas.
proyecto.
Poblador capacitado en Consiste en el registro de la asistencia Número de pobladores 7,400
los beneficios de la y certificación de los pobladores que se capacitados en los beneficios
formalización. han capacitado en los beneficios de la de la formalización.
Urbano / Rural
formalización.
Funcionario de Gobierno Consiste en el registro de la asistencia Número de funcionarios de 930
Local o Regional y certificación de los funcionarios de los Gobiernos Locales y
capacitado en la los Gobiernos Locales y Gobiernos Gobiernos Regionales,
transferencia de Regionales, que han sido capacitados capacitados en la
conocimiento. en la transferencia de conocimiento. transferencia de
conocimiento.
CUADRO N° 03
INDICADORES DE PRODUCTO Y SU RELACION CON LOS OBJETIVOS ESPECIFICOS
Tipo de
Ámbito Nombre Descripción Medida Valor Objetivos Específicos
Indicador
Títulos urbanos inscritos Se refiere a la cantidad de títulos de Número de Títulos inscritos 346,500 Formalizar la propiedad de los
Urbano
en los Registros Públicos propiedad de predios urbanos que han en los Registros Públicos. Predios Urbanos
sido inscritos en los RRPP.
Expedientes rurales Resulta de la calificación e inscripción Número de expedientes 336,131 Ejecutar el saneamiento físico legal
inscrito en los Registros de la posesión o rectificación del área inscritos en posesión o de predios individuales
Públicos de los expedientes presentados a los rectificación del área en los
Registros Públicos, el cual esta RRPP.
conformado por el certificado catastral
y el expediente legal elaborado por
COFOPRI en el marco del Decreto
Legislativo 667 y la Ley 27161.
Rural
Indicador de Producto
Título de propiedad de Resulta de la evaluación, calificación e Número de títulos inscritos 140 Ejecutar el deslinde y titulación de
CCCC inscrito en los inscripción del título de propiedad de en los Registros Públicos. comunidades campesinas
Registros Públicos la comunidad campesina.
Título de propiedad de Resulta de la evaluación, calificación e Número de títulos inscritos 55 Ejecutar el deslinde y titulación de
CCNN inscrito en los inscripción del título de propiedad de en los Registros Públicos comunidades nativas
Registros Públicos la comunidad nativa.
Eventos de promoción Realización de los eventos masivos de Cantidad de eventos 148 Ejecutar acciones de sostenibilidad
de los beneficios de la promoción y difusión de los beneficios realizados para la promoción de la propiedad formal
formalización de la formalización, dirigidos a la de los beneficios de la
Urbano / Rural
población, y que consisten en talleres, formalización.

ferias, etc.
Eventos de transferencia Realización de los eventos de Cantidad de eventos 93 Ejecutar acciones de capacitación a
de capacidades a los transferencia de capacidades a los realizados para la los Gobiernos Locales y Regionales
Gobiernos Locales y Gobiernos Locales y Gobiernos transferencia de capacidades
Regionales. Regionales a través de la realización de a los Gobiernos Locales y
talleres o acciones de asistencia técnica Gobiernos Regionales.
dirigida.
ANEXO C: FORMATOS

FORMATO A
Definiciones de Orientación
Fase Filosófica
INSTITUCION: Organismo de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI
Rol Estratégico Institucional

COFOPRI es el organismo rector máximo, encargado de diseñar y ejecutar de manera integral, comprehensiva y rápida el Programa de Formalización de la Propiedad y su mantenimiento
dentro de la formalidad, a nivel nacional, centralizando las competencias y toma de decisiones con esta finalidad.
COFOPRI efectúa el levantamiento, modernización, consolidación, conservación y actualización del catastro predial del país derivado de la formalización
Misión Institucional
Ejecutar las acciones de generación de derechos de propiedad predial que otorguen seguridad jurídica permanente y que sean sostenibles en el tiempo.
Visión Institucional
Alcanzar una sociedad donde predomine y convivan la propiedad individual, asociativa y comunal plenamente formalizada urbana y rural.
FORMATO B
Diagnóstico General y Específico

Fase Analítica
Diagnóstico General
En el ámbito urbano:
La movilización de la población hacia las ciudades y las restricciones de acceso a la propiedad inmueble a través de mecanismos formales derivaron en la aparición de los núcleos urbanos informales. Así, las adquisiciones
informales de la propiedad con fines de vivienda se llevaron a cabo a través de tres mecanismos: la invasión violenta, la compra de tierras agrícolas a través de asociaciones o cooperativas, y la invasión gradual de la
propiedad privada o estatal. La invasión violenta consiste en la ocupación planificada de tierra estatal o privada por un grupo de personas, en muchos casos con la colaboración de invasores profesionales. Este tipo de
invasión dio origen a los Asentamientos Humanos (o Pueblos Jóvenes). Por otro lado, para llevar a cabo la compra de tierras agrícolas para fines de vivienda, los pobladores a menudo formaban asociaciones o cooperativas
para facilitar la adquisición informal y posteriormente solicitaban a la Municipalidad la habilitación urbana. Finalmente, la invasión gradual de la propiedad estatal o privada se produjo, por lo general en núcleos urbanos
existentes, o en los alrededores de grandes empresas agrícolas o de proyectos de desarrollo, o en terrenos de libre disponibilidad. En Lima Metropolitana, ciudad con la mayor proporción de inmigrantes, el porcentaje de vivien
En el ámbito rural:
Los derechos de propiedad de la tierra tural fueron afectados profundamente por el proceso de Reforma Agraria. En la actualidad uno de los problemas que tiene la actual distribución de tierras agropecuarias en su extrema
fragmentación, esta incompleta titulación de la propiedad rural genera indefinición de los derechos de propiedad sobre la tierra e inseguridad en las inversiones.
Diagnostico Específico Acciones a Implementar

Formalización de la propiedad urbana marginal
La formalización de la propiedad marginal predial urbana ha tenido avances al 2007 de aproximadamente 1.670.000 títulos de propiedad. El 08-Dic-2006 mediante Ley Nº 28923 se establece el Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios Urbanos,
Aún así existe una importante cantidad de propiedad urbanas que se encuentran en la informalidad. otorgándole a COFOPRI las funciones exclusivas para desarrollar los procesos de saneamiento físico - legal y titulación de predios
Se ha estimado que al 2004 existían 1.450.000 predios urbanos informales, de los cuales considerando los avances de la titulación entre los urbanos, ubicados en posesiones informales, que anteriormente se ejecutaban previa suscripción de convenio de delegación de facultades
años 2005-2007 que ascienden a 244.000 títulos de propiedad, se tendría un saldo de 1.206.000 predios urbanos informales. por parte de las municipalidades provinciales.
Saneamiento fisico - legal de predios rurales individuales

De un estimado de 3.600.000 predios rurales individuales, se tiene un estimado de 269.000 que fueron inscritos antes del año 1996; Se aplicarán los procedimientos de saneamiento físico - legal en aplicación al Decreto Legislativo 667 y la Ley 27161 referidas a predios
927.000 predios se inscribieron durante el PTRT1 (1996-2000); 790.000 predios se inscribieron durante el PTRT2 (2001-2006); se estima rurales individuales.
que en el 2007 se inscribirán 38.000 predios; y 686.000 predios son no registrables (condición de posesiones en situación de precarios, en
litigio o no habidos). Por lo tanto existe un estimado de 890.000 predios rurales individuales por inscribir la propiedad.
Deslinde y titulación de comunidades campesinas

De aproximadamente 6.024 comunidades campesinas que existen a nivel nacional, se calcula que 5.055 comunidades ya tienes inscrito el Se aplicarán los procedimientos establecidos en el proceso de deslinde y titulación del territorio de las Comunidades Campesinas en
territorio al 2006; se estima que 34 serán inscritas en el 2007. Por lo tanto existen 935 comunidades campesinas por deslindar y titular el aplicación de la Ley Nº 24657 y sus modificatorias.
territorio.
Deslinde y titulación de comunidades nativas

Las comunidades nativas no fueron adjudicatarias de la Reforma Agraria. Al año 2007 de aproximadamente 1.444 Comunidades Nativas Se aplicarán los procedimientos establecidas en el proceso de deslinde y titulación del territorio de las Comunidades Nativas en aplicación
que existen a nivel nacional, se calcula en 1.261 los que tenían inscrito el territorio hasta el 2006; en el 2007 se está trabajando una del Decreto Ley Nº 22175 y sus modificatorias.
comunidad nativa. Por lo tanto existen 182 comunidades nativas por deslindar y titular el territorio.
Sostenibilidad del proceso de formalización

Es necesario ejecutar acciones que permitan que la propiedad formalizada sea sostenible en el tiempo, a través del fomento de la cultura Realización de los eventos masivos de promoción y difusión de los beneficios de la formalización, dirigidos a la población, y que consisten
de formalización en la población urbana y rural. en talleres, ferias, etc.
Asimismo, es necesario ejecutar acciones que permitan la transferencia del conocimiento de los procesos de saneamiento físico y legal de Realización de los eventos de transferencia de capacidades a los Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales a través de la realización de
la propiedad predial informal, hacia los Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales, en el marco del proceso de descentralización del País. talleres o acciones de asistencia técnica dirigida.
FORMATO C
Objetivo Central
Fase Programática
Problema Macro Sectorial
ALTOS NIVELES DE POBREZA EN EL ÁMBITO RURAL Y URBANO MARGINAL
Problema Central
ALTA INFORMALIDAD DE LA PROPIEDAD PREDIAL RURAL Y URBANA MARGINAL
Finalidad Macro Sectorial
CONTRIBUIR A MEJORAR LA SITUACIÓN ECONÓMICA EN EL ÁMBITO RURAL Y URBANO MARGINAL
Programa / Objetivo Central Tipo de Unidad de medida Cuantificación Anual TOTAL
Indicador 2008 2009 2010 2011 2008-2011
Programa 1: 058 Desarrollo urbano y rural miles de nuevos soles 98,304 99,567 91,884 89,879 379,634
Objetivo Central:
El Objetivo Central de COFOPRI es ejecutar el proceso de formalización de la propiedad predial rural y urbana marginal, y que sea sostenible en el tiempo.
Indicadores de Resultado.-
Títulos de propiedad urbanos entregados a beneficiarios. Resultado Título entregado 86,500 85,000 90,000 85,000 346,500
Certificados (Títulos) de propiedad rural entregados a beneficiarios. Resultado Certificado entregado 72,951 103,250 79,965 79,965 336,131
Títulos inscritos y entregados a comunidades campesinas Resultado Título entregado 35 35 35 35 140
Títulos inscritos y entregados a comunidades nativas Resultado Título entregado 30 25 0 0 55
Poblador capacitado en los beneficios de la formalización Resultado Poblador capacitado 1,850 2,250 1,650 1,650 7,400
Funcionario de Gobierno Local o Gobierno Regional capacitado Resultado Funcionario capacitado 240 250 220 220 930
Nota: Se está considerando los marcos presupuestales totales de las actividades y los costos totales de los Proyectos
FORMATO D
Programación Multianual
Fase Operativa
Tipo de Cuantificación Anual

Subprograma/ Objetivos Específicos/ Actividad o Proyecto Unidad de medida TOTAL
Indicador 2008 2009 2010 2011 2008-2011
Programa 1: 058 Desarrollo urbano y rural miles de nuevos soles 98,304 99,567 91,884 89,879 379,634
Indicador: Títulos de propiedad urbanos inscritos en los RRPP Producto Títulos Inscritos 86,500 85,000 90,000 85,000 346,500
Indicador: Expedientes rurales inscritos en los RRPP Producto Expedientes Inscritos 72,951 103,250 79,965 79,965 336,131
Indicador: Títulos de propiedad de CCCC en los RRPP Producto Títulos Inscritos 35 35 35 35 140
Indicador: Títulos de propiedad de CCNN en los RRPP Producto Títulos Inscritos 30 25 0 0 55
TOTAL TITULOS INSCRITOS Producto Títulos Inscritos 159,516 188,310 170,000 165,000 682,826
Indicador: Eventos de promoción de los beneficios de la formalización Producto Evento 37 45 33 33 148
Indicador: Eventos de transferencia de capacidades a los Gobiernos Locales y
Producto Evento 24 25 22 22 93
Regionales
TOTAL EVENTOS DE PROMOCIÓN O TRANSFERENCIA Producto Evento 61 70 55 55 241
Subprograma 1.1: 0163 Planeamiento urbano miles de nuevos soles 56,812 64,579 61,832 59,827 243,050
Actividad: Legalización de propiedad de inmuebles miles de nuevos soles 30,283 30,283 30,283 30,283 121,132
Proyecto: Consolidación de los derechos de la propiedad inmueble miles de nuevos soles 26,529 34,296 31,549 29,544 121,918
Objetivo Específico I: Formalizar la propiedad de los Predios Urbanos

Desarrollar las labores de saneamiento técnico legal para asegurar el derecho de propiedad predial urbana a través del tiempo, mediante un proceso de
formalización seguro y eficaz, bajo los criterios de eficiencia, eficacia y rendimiento, que garanticen la titularidad individual de la población beneficiada,
contribuyendo a la generación de oportunidades para su superación y desarrollo.
Indicador: Títulos de propiedad urbanos inscritos en los RRPP Producto Títulos Inscritos 86,500 85,000 90,000 85,000 346,500
Actividad: Legalización de propiedad de inmuebles Producto Títulos Inscritos 35,250 33,750 53,698 48,698 171,396
Proyecto: Consolidación de los derechos de la propiedad inmueble Producto Títulos Inscritos 51,250 51,250 36,302 36,302 175,104
Objetivo Específico V: Ejecutar acciones de sostenibilidad de la propiedad formal

Ejecutar acciones que permitan que la propiedad formalizada sea sostenible en el tiempo, a través del fomento de la cultura de formalización en la población urbana
y rural.
Actividad: Legalización de propiedad de inmuebles Producto Evento 30 30 30 30 120
Proyecto: Consolidación de los derechos de la propiedad inmueble Producto Campañas Educativas 3 3 3 3 12
Objetivo Específico VI: Ejecutar acciones de capacitación a los Gobiernos Locales y Regionales
Ejecutar acciones que permitan la transferencia del conocimiento de los procesos de saneamiento físico y legal de la propiedad predial informal, hacia los
Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales, en el marco del proceso de descentralización del País.
Regionales
Actividad: 1000318 Legalización de propiedad de inmuebles Producto Evento 19 19 19 19 76
Proyecto: Consolidación de los derechos de la propiedad inmueble Producto Campañas Educativas 3 3 3 3 12
Programación Multianual
Fase Operativa
Tipo de Cuantificación Anual

Subprograma/ Objetivos Específicos/ Actividad o Proyecto Unidad de medida TOTAL
Indicador 2008 2009 2010 2011 2008-2011
Subprograma 1.2: 0030 Demarcación, catastro y titulación de

miles de nuevos soles 41,492 34,988 30,052 30,052 136,584
tierras
Actividad: Mantenimiento y actualización del catastro. miles de nuevos soles 30,052 30,052 30,052 30,052 120,208
Proyecto: Catastro, titulación y registro de tierras rurales, por situación de
emergencia, en distritos priorizados del VRAE y otros sectores distritales de la miles de nuevos soles 3,696 3,696
selva del Perú.
Proyecto: Catastro, titulación y registro de tierras en distritos de Moyobamba, Río
miles de nuevos soles 7,744 4,936 12,680
Tambo, Mazamari y Pangoa, Selva del Perú.
Objetivo Específico II: Ejecutar el saneamiento físico legal de predios individuales

Ejecutar el proceso de saneamiento físico-legal de los adjudicatarios de tierras del Estado con el propósito de culminar la titulación de todos los predios resultantes
de la Ley de Reforma Agraria, normas modificatorias y conexas, así como también la regularización de predios individuales, siendo su propósito de regularizar en
forma definitiva la propiedad y posesión de los predios individuales del área no reformada y los que provengan de la individualización de las ex-cooperativas
parceladas y que, ya privatizadas titularon las parcelas que entregaron a sus ex-socios.
Indicador: Expedientes rurales inscritos en los RRPP Producto Expedientes inscritos 72,951 103,250 79,965 79,965 336,131
Actividad: Mantenimiento y actualización del catastro. Producto Expedientes inscritos 54,674 79,965 79,965 79,965 294,569
emergencia, en distritos priorizados del VRAE y otros sectores distritales de la Producto Expedientes inscritos 8,777 8,777
selva del Perú.
Proyecto: Catastro, titulación y registro de tierras en distritos de Moyobamba, Río

Producto Expedientes inscritos 9,500 23,285 32,785
Objetivo Específico III: Ejecutar el deslinde y titulación de comunidades campesinas

Ejecutar el deslinde y demarcación con fines de titulación y registro del territorio de las comunidades campesinas en todo el País.
Indicador: Títulos de propiedad de CCCC inscritos en los RRPP Producto Títulos Inscritos 35 35 35 35 140
Actividad: Mantenimiento y actualización del catastro. Producto Títulos Inscritos 35 35 35 35 140
Objetivo Específico IV: Ejecutar el deslinde y titulación de comunidades nativas

Ejecutar el deslinde y demarcación con fines de titulación y registro del territorio de las comunidades nativas en todo el País.
Indicador: Títulos de propiedad de CCNN inscritos en los RRPP Producto Títulos Inscritos 30 25 0 0 55
emergencia, en distritos priorizados del VRAE y otros sectores distritales de la Producto Títulos Inscritos 14 14
selva del Perú.
Proyecto: Catastro, titulación y registro de tierras en distritos de Moyobamba, Río Producto
Títulos inscritos 16 25 41
Objetivo Específico V: Ejecutar acciones de sostenibilidad de la propiedad formal

Ejecutar acciones que permitan que la propiedad formalizada sea sostenible en el tiempo, a través del fomento de la cultura de formalización en la población urbana
y rural.
Evento 4 12 16
Objetivo Específico VI: 6. Ejecutar acciones de capacitación a los Gobiernos Locales y Regionales
Ejecutar acciones que permitan la transferencia del conocimiento de los procesos de saneamiento físico y legal de la propiedad predial informal, hacia los
Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales, en el marco del proceso de descentralización del País.
Regionales
Tambo, Mazamari y Pangoa, Selva del Perú. Evento 2 3 5
Nota: Se está considerando los marcos presupuestales totales de las actividades y los costos totales de los Proyectos

Plan Estrategico Institucional

Caricato da

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Ministerio de Vivienda

ORGANISMO DE FORMALIZACION DE LA PROPIEDAD

OFICINA DE PLANEAMIENTO Y PRESUPUESTO

PLAN ESTRATEGICO INSTITUCIONAL

Lima, marzo del 2008

I. Diagnóstico General .................................................................................... 05

II. Diagnóstico Específico ................................................................................. 12

III. Definición del Rol Estratégico Institucional .............................................. 21

IV. Objetivo Central y Objetivos Específicos ................................................. 25

V. Indicadores de Desempeño .......................................................................... 31

Oficina de Planeamiento y Presupuesto 2 Unidad de Planeamiento

Anexo A: Gráficos ................................................................................................. 36

Anexo B: Cuadros ................................................................................................ 41

Anexo C: Formatos ............................................................................................... 45

Oficina de Planeamiento y Presupuesto 3 Unidad de Planeamiento

El presente Plan Estratégico Institucional se emite en cumplimiento de la

En el Capítulo I se realiza el diagnóstico general de la problemática de la

En el Capítulo II se realiza el diagnóstico específico de la situación actual y se

En el Capítulo III se define el rol estratégico, la visión, la misión y los valores

En el Capítulo IV se define el problema central, el objetivo central y los

En el Capítulo V se especifican los indicadores de desempeño a nivel de

El Plan Estratégico Institucional se reformulará después de la aprobación del

Oficina de Planeamiento y Presupuesto 4 Unidad de Planeamiento

A. Problemática de la expansión urbana

En el documento “Plan Nacional de Desarrollo Urbano - Perú: Territorio para

La población del país, en 1940 llegó a 6.207.960 habitantes, duplicándose en

Aunque esta tasa de crecimiento ha descendido, se puede apreciar que la

Este crecimiento urbano constituye un proceso continuo, ascendente e

Oficina de Planeamiento y Presupuesto 5 Unidad de Planeamiento

La urbanización ha generado un desarrollo desigual en el territorio y

1. Las características del proceso de urbanización:

Las características del proceso de urbanización han sido establecidas en los

Proceso de urbanización sin sustento económico

Esta modalidad de urbanización no se acompaña de reales oportunidades de

Complicaciones en los patrones de asentamiento

Asimismo, también es inadecuada porque los costos y valores de mercado de las

Vulnerabilidad de los asentamientos por seguridad física.

A partir de 1980, un nuevo impulso migracional por poblaciones expulsadas por

Oficina de Planeamiento y Presupuesto 6 Unidad de Planeamiento

2. Marco Legal de la problemática urbana

Con respecto a la Constitución de 1979, la de 1993 hace diferencias notables,

A partir del 2001, se refunda el Ministerio de Vivienda, Construcción y

B. Problemática de la propiedad urbana informal

Para el análisis de la problemática de la propiedad urbana informal tomaremos como

La movilización de la población hacia las ciudades y las restricciones de acceso a la

Oficina de Planeamiento y Presupuesto 7 Unidad de Planeamiento

formaban asociaciones o cooperativas para facilitar la adquisición informal y

1. Las características de la propiedad urbana informal:

El costo de la informalidad, en especial para los pobres, ha sido el congelamiento

2. Marco Legal sobre la propiedad urbana informal

El marco legal peruano no estuvo preparado para responder a la demanda de

Los Gobiernos Regionales tienen competencia exclusiva para la

Oficina de Planeamiento y Presupuesto 8 Unidad de Planeamiento

urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de

Adicionalmente, se aprobaron diversas leyes para atender el problema de las

Luego, en junio de 1971 se creó el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización

Este Registro se organizó en Oficinas Centrales ubicadas en la capital de cada

Oficina de Planeamiento y Presupuesto 9 Unidad de Planeamiento

Es así que en marzo de 1996 se promulga el Decreto Legislativo N° 803, “Ley de

La importancia de este programa de formalización se sustenta en el impacto

C. Problemática de la tierra rural

Pocos temas de la economía han inspirado tantas controversias y conflictos a través