Gestão Administrativa no Setor Público > Modulo II > aula 02 - As Reformas

Administrativas

REFORMAS ADMINISTRATIVAS

Vamos iniciar este capítulo com uma breve definição do que se tratam as reformas
administrativas.

As reformas administrativas são os esforços que têm como propósito induzir mudanças
fundamentais nos sistemas de Administração Pública, mediante reformas de todo o
sistema ou, pelo menos, de medidas que visem à melhoria de um ou mais de seus
elementos-chave, como estruturas administrativas, pessoais e processos.

É impressionante como a expressão “reformas administrativas” tem sido subdividida e

ampliada de forma que o espaço resultante inclua procedimentos administrativos
específicos, sistemas de pessoal e programas locais de mudança, revisão e reforma de
acertos estruturais do serviço público e importantes reformas constitucionais do Estado.

Vale citar que há uma nítida falta de critério bem estabelecido do que diferencia a
reforma administrativa da modernização administrativa. É justamente este o assunto que
iremos desenvolver a seguir.

Vamos verificar algumas áreas importantes que foram incluídas no significado de

reforma administrativa:

1- organização e estrutura da máquina governamental;

2- formulação de políticas Públicas;

3- execução de programas;

4- elaboração de orçamento público e administração financeira;

5- preservação e manutenção do capital público;

6- práticas de gestão Pública – O&M, desburocratização, eficiência e qualidade;

7- ética Pública: honestidade, profissionalismo, anti-corrupção.

8- participação do público: voluntarismo, atendimento de reclamações.

Segundo alguns historiadores, a Administração Pública encontra-se hoje em um

contexto “revolucionário”. Por que revolucionário? Imagino que você tenha percebido
que novos conceitos estão ocupando o lugar dos antigos – downsizing, serviços públicos
voltados para o consumidor, empowerment , pagamento por desempenho, qualidade
total, etc.

Quem imaginaria que os órgãos públicos contratariam empresas de consultoria para

tentarem atingir um modelo de gestão eficaz? Pois é, isso tem acontecido bastante.
Estratégia de implementação da reforma

Os dois lados devem ser levados em consideração, os servidores e os

funcionários/empregados.

Os primeiros são, em sua maioria, atingidos pelas reformas e podem apresentar

resistências a elas. Porém, é muito importante acentuar que as reformas na
Administração Pública não buscam acabar com o corpo burocrático, pois, após as
mudanças, são necessários servidores públicos que conduzam o novo “arcabouço” de
regras.

Reformas bem elaboradas devem conter promessas de benefícios potenciais para todos
os servidores do quadro, pois isso reduz a resistência, a qual é comum no ser humano
quando o assunto é mudança.

Os funcionários/empregados também precisam ser convencidos da necessidade das

reformas.

Da Administração Pública burocrática à gerencial

A Administração Pública burocrática apareceu para substituir a Administração

patrimonialista, a qual predominou durante as monarquias absolutas. No
patrimonialismo, o patrimônio público e o privado eram confundidos, e era comum a
prática deliberada de nepotismo e de troca de favores. Essa característica, dentre outras,
resultou em incompatibilidade com o capitalismo industrial e as democracias
parlamentares, que surgiram no século XIX, o que exigiu a formação de um Estado
mais eficiente e competitivo.

A Administração Pública burocrática foi adotada para proporcionar um maior controle

da coisa pública, que era bastante precária no modelo anterior. Por essa razão, mostrou-
se uma opção superior ao patrimonialismo.

Porém, com o passar dos tempos, verificou-se que a administração burocrática também
não proporcionou a eficiência desejada, pois não garantia rapidez, nem boa qualidade, e
o custo dos serviços prestados ao público não era baixo.

Na realidade esse modelo administrativo é lento, caro e ineficiente. Seu foco concentra-
se no controle de procedimentos (eficiência), e não no de resultados (eficácia). Sendo
assim, o atendimento das demandas dos cidadãos ficou relegado em segundo plano.

Podemos afirmar que essa situação não era grave enquanto prevalecia um Estado
pequeno; cuja função era, principalmente, garantir a propriedade e os contratos.

Porém, no momento em que o Estado se transformou em um grande Estado social e

econômico do século XX, assumindo uma variação de serviços sociais e de papéis
econômicos, o problema da eficiência tornou-se essencial.

Logo, a necessidade de uma Administração Pública voltada para a eficiência gerencial

decorre de situações advindas não só do crescimento da nação como um todo, mas
também da ausência de legitimação da burocracia perante as demandas da sociedade.
A primeira tentativa de reforma gerencial da Administração Pública aconteceu no final
dos anos 60, mediante o Decreto – Lei 200/1967. Foi uma tentativa de superar a rigidez
burocrática. Porém, infelizmente, por uma série de fatores, fracassou, e a crise política
do regime militar dos anos 70 agravou ainda mais a situação da Administração Pública.

Dimensões da reforma

A reforma administrativa possui três dimensões: dimensão institucional – legal,

dimensão cultural e uma dimensão gestão.

1- Dimensão institucional – legal: é através da qual as leis são alteradas e as instituições

são criadas ou modificadas. Vale lembrar que o nosso direito tem origem romana e
napoleônica e, por isso, qualquer reforma do Estado implica em uma vasta modificação
do sistema legal.

2- Dimensão cultural: significa sepultar o patrimonialismo e passar por uma transição

burocrática – gerencial. O debate ocorrido em 1995 sobre a reforma constitucional do
capítulo de Administração Pública foi um processo de mudança cultural.

3- Dimensão gestão: Por que considerá-la a mais complexa? Trata-se de colocar em

prática as novas idéias gerenciais e oferecer à comunidade um serviço público mais
barato, com um melhor controle e uma melhor qualidade.

Que tal fazermos uma breve retrospectiva? Um dia Tancredo Neves afirmara que o
Brasil necessitava, não de um estadista, mas de um gerente de ótima qualidade. O que
Tancredo quis dizer? Bem, que o problema brasileiro é essencialmente gerencial.

E é justamente isso que estamos buscando, pois assim o Estado iria modificar a sua
concepção de cidadão – usuário, passando a enxergar o cidadão–cliente e a trabalhar
para o seu bem-estar.

Reforma Administrativa no Governo Collor

“A Reforma Administrativa aqui seguiu a mesma linha de um programa de governo que

contemplava medidas de ajuste econômico, desregulamentação, desestatização, abertura
e alegada modernidade. De início, a Reforma previa a dispensa de 360 mil servidores
públicos“ (Pereira, Cláudia, 1998, p.87).

Depois surgiu o “arrocho salarial” e a estrutura administrativa concentrada no

Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento e no Ministério da Infra-Estrutura.

Como todos sabemos, Collor foi associado a diversas denúncias e acabou sendo vítima
do impeachment. E como era de se esperar, a tal reforma não vingou.

Reforma Administrativa no Governo Fernando Henrique Cardoso

Com a posse do presidente FHC a reforma administrativa voltou a ser discutida. Foi
criado o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, sob a
responsabilidade do Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, que formulou as políticas e
diretrizes para a reforma do Estado e a administrativa, a modernização da gestão, além
da promoção da qualidade no serviço público.

Dentre os novos instrumentos normativos introduzidos na legislação brasileira, figura com algum
destaque a Emenda Constitucional no 19/1998, que tentou transferir o foco da Administração Pública
para os resultados de sua gestão, em lugar de concentrar seus esforços no controle de procedimentos.

Essa grande reforma foi aprovada no Congresso Nacional em 1998, e o processo vem
tendo continuidade, ao longo dos anos, com alterações menos amplas, com foco em
setores públicos específicos, como é o caso da previdência pública, da legislação
relativa ao controle da coisa pública, etc.

Conclusão

O processo de reforma administrativa pode ser entendido como uma atividade contínua do
Estado. Não há como imaginar uma reforma administrativa que venha a atender as demandas
atuais e futuras da sociedade.

A evolução do Estado e da sociedade é inevitável, e ao seu lado deverá caminhar a evolução

da Administração Pública, a qual será constituída de reformas administrativas, com foco na
otimização gerencial, nos resultados e no cidadão-cliente.
Gestão Administrativa no Setor Público > Modulo II > aula 03 - Modernização da
Administração Pública

MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Podemos afirmar que, com as reestruturações feitas em diversas unidades do serviço

público, um grande fenômeno chamado “moderna Administração Pública” surgiu.

Desde a aprovação da Emenda Constitucional da "Reforma Administrativa" (EC nº 19,

de 4/6/1998), fala-se muito em "Nova Administração Pública", que também recebeu, em
meio ao debate jurídico e político, a alcunha de "Administração Gerencial".

O aparecimento do movimento da moderna Administração Pública pode ser analisado

como exemplo de um processo mais abrangente, no qual um conjunto de princípios
administrativos surgem e desaparecem. Os conjuntos de pensamentos contêm elementos
tanto descritivos como normativos, podendo estar associados a componentes sociais, a
administradores profissionais ou a intelectuais da área organizacional.

A modernização da Administração Pública tende a ser vista por alguns críticos como
uma ideologia com base no mercado.

Porém foi vista por outros como uma Administração híbrida, com um foco contínuo nos
valores fundamentais do serviço público, embora expressa de uma nova maneira. No
entanto, muitos concordam que a nova Administração Pública deve ser encarada como
uma importante e significativa ruptura nos padrões da Administração do setor público.

Como poderíamos resumir, então, o que seria a “modernização da Administração

Pública”? Podemos afirmar ser um sistema de pensamento ideológico caracterizado pela
importação de idéias geradas em áreas do setor privado para dentro das organizações do
setor público.

Correto, mas como isso seria feito? Uma solução bem aceita é a de eliminar o
“desperdício” do governo, mediante o desmantelamento dos sistemas de corrupção e
cartelização, a introdução de regulamentos externos, do downsizing (redução da
diferenciação vertical e de quadros) e finalmente, da terceirização e também oferecer
incentivos mais fortes e concretos para o desempenho.

Modelos da Nova Administração Pública

Podemos verificar quatro modelos decorrentes da modernização da Administração

Pública, que, em essência, representam uma tentativa inicial de construir uma tipologia
de modelos ideais da nova Administração Pública.

Modelo 1: o impulso para a eficiência

Foi o primeiro modelo a representar uma tentativa de tornar o setor público mais
parecido com a iniciativa privada; orientado por noções rudimentares de eficiência.
Para alguns críticos, o modelo é inadequado. Tal modelo foi importado da
Administração do setor privado e não considerou as características distintas das
organizações do setor público.

Esse modelo diagnosticou o setor público como arrogante, esbanjador, excessivamente

burocrático e com um nível de desempenho muito baixo.

Modelo 2: downsizing e descentralização.

Esse modelo busca uma maior flexibilidade organizacional, o abandono do alto grau de
padronização, o aumento da descentralização da responsabilidade estratégica e
orçamentária, o aumento da terceirização e a separação entre um pequeno núcleo
estratégico e uma grande periferia operacional.

As características citadas acima são vistas como normais tanto no setor privado como
no público.

Vamos relacionar alguns elementos – chave para que você possa compreender um
pouco mais sobre o modelo 2.

• Mudança da gestão hierárquica para a gestão por contrato;

• Estruturas organizacionais mais horizontalizadas;

• Redução na folha de pagamento;

• Alianças estratégicas entre organizações.

Modelo 3: em busca da excelência

O modelo 3 está mais associado à corrente da “excelência”. Ou seja, tem a sua grande
ênfase na importância da cultura organizacional. Tende a rejeitar a abordagem racional
– vista no modelo 1 – e, ao contrário deste, enfatiza o papel dos valores, cultura, ritos e
símbolos no modo como você e seus colegas se comportam no ambiente de trabalho.
Falaremos sobre isso no capítulo referente à Gestão de Pessoas.

Podemos observar que o modelo 3 demonstra um forte interesse na maneira como as

organizações administram a mudança e a inovação,nas formas carismáticas de liderança
em lugar das formas transacionais.

Modelo 4: orientação para o serviço público.

Esse modelo é considerado o menos desenvolvido e que necessita demonstrar toda a sua
capacidade e potencial.

“Representa a fusão de idéias de gestão dos setores público e privado, a revitalização

dos administradores do setor público por meio do delineamento de uma missão de
serviço público diferente, mas compatível com as noções adquiridas sobre
Administração de alta qualidade derivadas de práticas bem–sucedidas no setor privado”
(Ferlie, 1999, pg, 33).
Vejamos algumas características desse modelo:

• grande preocupação com a qualidade do serviço;

• abordagem voltada para o valor, porém baseada na missão de alcançar a excelência

dos serviços públicos;

• confiança na opinião do usuário;

• conceito de cidadania.

Na Administração Pública existe uma tendência de utilizar os instrumentos da

Administração privada sem uma visão crítica de sua real validade.

É necessário desmistificar esses modismos da Administração do setor privado como se

fossem remédios indicados para todos os males e idiossincrasias da Administração
Pública no Brasil.

Os instrumentos administrativos e as políticas que servem para a empresa global, na

exata forma em que foram concebidos para a iniciativa privada, não são indicados para
a Administração Pública, seja ela da nacionalidade que for.

É certo que determinados princípios administrativos se aplicam ao setor público e ao

privado com igual eficiência. Entretanto, a simples transposição de um modelo
empresarial de Administração à esfera Pública pode gerar conseqüências danosas às
instituições governamentais.

Na fase de concepção de um modelo administrativo para o setor público, há que se

identificar as diferenças entre uma e outra instituição. Cada órgão da Administração
Pública tem um objetivo distinto, definido por seu estatuto, regulamento ou lei que o
instituiu. Sendo assim, a aplicação de um modelo gerencial nesses órgãos deverá passar
por adaptações específicas, com base na estrutura da instituição que se quer
“modernizar”, e com foco na atividade fim dessa entidade.

Conclusão

A modernização da Administração Pública, portanto, é um processo inevitável no

desenvolvimento do setor governamental. A busca de um modelo gerencial eficiente,
entretanto, passa por um amplo estudo de toda a máquina do estado, em que se faz
necessário conhecer as funções de cada componente da estrutura estatal.

Desse modo, conhecendo os princípios administrativos voltados à eficiência gerencial, será

possível identificar, examinar e eliminar as deficiências de cada órgão do setor público, bem
como de cada regulamento, norma ou lei aplicada à esfera governamental.
Gestão Administrativa no Setor Público > Modulo II > aula 05 - Estratégia sob a
visão de Henri Mintzberg

ESTRATÉGIA SOB A VISÃO DE HENRY MINTZBERG

Para definir planejamento estratégico temos que entender que fundamentação teórica
nos guiará na confecção das estratégias. Você sabe qual a fundamentação teórica que
sua empresa usa para estabelecer o planejamento estratégico?

Fonte: http://www.internationalspeakers.com

Para Mintzberg, a formulação se faz por etapas, ou seja, das partes para o todo.

Mas o que é estratégia?

Estratégia são planos da alta administração para atingir resultados (Wright, 1992).
Mintzberg não nos oferece uma definição única e fácil, ao contrário, sugere várias
definições, em particular, estas cinco:

- plano: direção, caminho que se pretende atingir;

- padrão: olhar o comportamento realizado;

- posição: local dos produtos nos mercados (para baixo e para fora);

- perspectiva: visão da empresa, para dentro e para cima;

- player: É um truque específico para enganar um concorrente.

Henry Mintzberg define a estratégia através de dez escolas de formação estratégica e

cinco definições, já citadas acima. Os diversos caminhos ajudarão a definir os
propósitos dos negócios de sua empresa. Nestas dez escolas ressaltamos que as três
primeiras concentram-se em “como devem” ser formuladas as estratégias, enquanto que
as demais escolas preocupam-se “como foram” formuladas.

Escola do Desenho – Selznick (1957)

Um processo conceptivo. A estratégia é algo que alcança a essência entre forças e

fraquezas internas versus ameaças e oportunidades externas. As estratégias são claras,
simples e únicas, no processo de pensamento consciente, sendo uma estratégia muito
usada nos anos 70 e até hoje usada como método de ensino e prática.

Esta escola contribui com um modelo muito usado: “Análise SWOT” – avaliação dos
pontos forte (Strenghts), dos pontos fracos (Weaknesses), da organização, contraposto
com as oportunidades (Opportunities) e das ameaças (Threats) em seu ambiente.
Escola do Planejamento – Ansoff (1965)

Um processo formal. Paralelo à escola do desenho, deriva do livro de H. Igor Ansoff

(1965), que reflete alguns pressupostos da escola do desenho (exceto por ser um
processo formal) podendo ser decomposto em partes distintas, delineadas por check-
lists e sustentadas por técnicas (objetivos, orçamentos, programas e planos
operacionais). Um modelo utilizado foi sugerido pelo Stanford Research Institute, onde
o plano estratégico divide-se em duas partes:

- plano corporativo – desinvestimentos, diversificação, aquisições e fusões, P&D

(Pesquisa e Desenvolvimento); e

- plano das operações – produtos, marketing e financeiro.

Escola do Posicionamento - Purdue (1970) e Porter (1980/85)

Um processo analítico. Dominante para estratégia dos anos 80 e difundida nos meios
acadêmicos e nas grandes consultorias (BCG-Boston Consulting Group). O conceito de
estratégia militar de Sun Tzu, em 400 a.C., resume-se a posições genéricas relacionadas
através de análises de conjunturas – o planejador torna-se analista. A consultoria BCG
contribuiu com duas técnicas muito utilizada pelos estrategistas:

- matriz de crescimento-participação (“planejamento de portifólio”); e

- curva de experiência.

O modelo de análise competitiva (Porter) identifica cinco forças no ambiente de uma

organização: ameaça de novos entrantes; poder de barganha dos fornecedores da
empresa; poder de barganha dos clientes da empresa; ameaça de produtos substitutos e
intensidade da rivalidade entre empresas concorrentes.

O modelo de Porter analisa o escopo competitivo x vantagem competitiva onde

estabelece quatro posições: liderança em custos; diferenciação; foco em custo e foco na
diferenciação.

A cadeia de valor genérico também de Porter avalia as atividades das empresas, como:

- atividades primárias: fluxo de produtos até o cliente; e

- atividades de suporte: existem para apoiar as atividades primárias.

Escola Empreendedora - Shumpeter (1950) e Cole (1959)

Um processo visionário. Foca no processo de visão executiva, opondo-se à escola do

planejamento por se basear na intuição. O processo se baseia na visão do líder criativo,
em perspectivas e senso de longo prazo, embora exista uma crítica: o conselho para
formar uma visão não é concreto o suficiente para ser útil.
Para Joseph Shumpeter, empreendedor não é quem coloca dinheiro na empresa ou
inventa o produto, é aquele que tem a idéia do negócio, estabelece novas combinações e
faz coisas novas ou de maneira diferente.

Escola Cognitiva – Simon (1947/57) March e Simon (1958)

Um processo mental. É o mapeamento da estrutura do conhecimento utilizada para

construir estratégias de forma criativa em vez de ser um simples mapa da realidade. A
idéia é que os estrategistas utilizem o conhecimento para pensar estratégias através de
experiências. Esta escola cognitiva é moldada pela experiência e é dividida em duas:

- objetiva: estruturação do conhecimento – recria o mundo; e

- subjetiva: interpretação do mundo – cria o mundo.

Compreender a mente humana e o cérebro humano, para podermos compreender a

formação da estratégia.

Escola do Aprendizado - Vários (1959/80) Prahalad e Hamel (1990)

Um processo emergente. A formação estratégica desenvolvida pelo aprendizado é que

define a estratégia a ser estabelecida e produzida. As organizações aprendem mais com
o fracasso do que com o sucesso.

Mintzeberg estabeleceu um modelo básico de estratégia para transformá-las em

organizacionais ao se tornarem coletivas. Gerenciar este processo não é estabelecer
estratégia, mas reconhecer sua urgência e intervir quando necessário.

O aprendizado como criação de conhecimento é a contraposição do conhecimento

tácito com o conhecimento explícito, que pode ser avaliado através da socialização e da
exteriorização do conhecimento.

Escola do Poder - Vários (1971/84)

Um processo negocial. A estratégia só é obtida através do poder, às vezes poder político

interno ou externo (parcerias, alianças, join-ventures, fusões, aquisições ou outras
relações onde se conseguem negociações coletivas para seu próprio interesse).

Escola Cultural - Final dos anos 60 na Suécia

Um processo social. Na escola cultural o interesse é comum e o sistema é integrador, e é

onde encontramos barreiras, pois o interesse cultural quase sempre impede mudanças.

Escola Ambiental - Teóricos das contingências (1977)

Um processo reativo. Fala sobre as exigências do ambiente, analisa as respostas

esperadas pelas empresas frente às condições ambientais, ou seja, “Quanto mais estável
o ambiente externo mais formalizada a estrutura interna”.

Escola da Configuração - Chandler (1972) – grupo de McGill

Um processo transformador. A organização é a configuração de agrupamentos de
características e comportamentos. Integra as reivindicações das outras escolas e prevê
saltos de um estado para outro, sendo a preferida dos consultores.

- Configuração = estado da organização e todo seu contexto;

- Transformação = processo de geração de estratégica.

Dessa forma, o equilíbrio numa empresa é o momento de criar uma estratégia para saltar
para um estado superior. Em suma, entender qual o cenário e o tipo de empreendimento
é um trabalho necessário para o sucesso das estratégias a serem entendidas por todos.

A identificação pode levar o planejamento a seguir vários caminhos sem se perder.

Conhecer o processo e o fundamento teórico aplicado facilitará a sua prática. A
organização atual da empresa é o reflexo de sua estratégia, e todos os seus recursos
(financeiros, equipamentos, pessoal, estrutura, etc.) decorrem das decisões estratégicas
que foram efetivamente implementadas ao longo de sua vida.

Conclusão

Todos sabemos que estratégia são planos de alta administração com a finalidade de atingir
resultados previamente estabelecidos.

Porém, para Mintzberg, não existe uma definição única do que é estratégia. Assim sendo,
resolveu defini-la mediante a classificação de dez escolas, como vimos nesta aula.

Não podemos afirmar que uma estratégia é mais eficaz que a outra e sim como já foi falado,
quando o assunto é empresa e objetivos, utilizar a mais adequada para o tipo organizacional e
analisar, também, o ambiente situacional.