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Università Cattolica del Sacro Cuore – Sede di Brescia

CRASL
Centro di Ricerche per l’Ambiente
e lo Sviluppo Sostenibile della Lombardia

QUADERNO – SERIE SEMINARI


CRASL/019/S10/2003

Responsabilità per danni all’ambiente:


valutazioni giuridiche e economiche

Autore:
Barbara Pozzo

CRASL Via Musei 41, Brescia


www.crasl.unicatt.it

Regione Lombardia Fondazione Cariplo


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I Quaderni CRASL sono rapporti di lavoro a diffusione pubblica del Centro di Ricerche per
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dalla indicazione della sorgente: “Università Cattolica del Sacro Cuore, Centro di Ricerche per
l’Ambiente e lo Sviluppo Sostenibile della Lombardia, Via dei Musei 41, Brescia”.
Quaderni Crasl
S10/2003/finale

Responsabilità per danni all’ambiente:


valutazioni giuridiche ed economiche

Barbara Pozzo
Professore ordinario di diritto privato comparato
Facoltà di Giurisprudenza – Università dell’Insubria Como
Coordinatore sceintifico del master in diritto dell’ambiente
Facoltà di Giurisprudenza – Università degli Studi, Milano
e-mail: barbara.pozzo@unimi.it

Sommario: L’articolo analizza le più recenti leggi e progetti in materia di


responsabilità civile per danni all’ambiente. Le leggi ed i progetti più rilevanti da un
punto di vista comparatistico verranno analizzati tenendo conto delle diverse
problematiche: la definizione di danno all’ambiente, la legittimazione processuale, il
nesso di causalità, i criteri di risarcimento del danno, i problemi di assicurazione del
danno ambientale.

Abstract: This article focuses on most modern statutes and drafts concerning civil
liability for environmental harm. Laws and the projects that are most representative
and pertainent from a comparative law point of view will be examined focusing on
the different problematics: definition of environmental damage, legal standing,
causation, damage assessement criteria, insurability of environmental risks.

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1. Introduzione: il dibattito nel contesto internazionale


Negli ultimi anni, ed in particolare dall’inizio degli anni ’80,
appare evidente il tentativo di rivalutare lo strumento della
responsabilità civile come strumento di lotta contro gli inquinamenti e
come strumento di prevenzione del danno ambientale.
Tale fenomeno ha riguardato sia i sistemi di tradizione
anglosassone, sia i sistemi dell’Europa continentale in modo alquanto
generalizzato.
Solo per citare alcuni esempi sono entrati in vigore a partire
dall’inizio degli anni ’80 il Comprehensive Environmental Response
Compensation and Liability Act (il c.d. CERCLA) negli Stati Uniti nel
1980, la Legge Federale sulla Protezione dell’ambiente in Svizzera nel
1981, la Legge di Base sull’ambiente portoghese nel 1986. Sempre
nello stesso anno è stata promulgata la legge italianaistitutiva del
Ministero dell’ambiente e recante norme in materia di danno
ambientale (l. 349/86). Infine nel 1991 è entrata in vigore la Legge
sulla responsabilità civile per danni all’ambiente
(Umwelthaftungsgesetz) in Germania. Un analogo progetto di legge è
in esame in Austria.
Un analogo trend è rinvenibile anche nel contesto europeo ed
internazionale, con l’elaborazione di apposite Convenzioni e progetti.
Mi sia permesso di ricordare qui ad esempio il Libro Verde della
Comunità Europea e la Convenzione di Lugano sulla responsabilità
civile derivante dall’esercizio di attività pericolose entrambi del 1993,
esperienze queste che sono poi state riprese dal Libro Bianco del
2000.
Piuttosto che passare in rassegna le diverse esperienze
nazionali citate, più opportuno appare in questa sede sottolineare i
problemi che i diversi legislatori nazionali hanno dovuto affrontare
nella redazione delle leggi e dei progetti summenzionati, al fine di
indicare quali siano i modelli emersi nel panorama comparatistico e
di sottolineare i pro e i contra delle diverse soluzioni sino ad ora
sperimentate.

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In base ad uno studio condotto sulle normative che si occupano


espressamente delle problematiche attinenti alla responsabilità civile
in campo ambientale si possono identificare tutta una serie di problemi
che i diversi legislatori nazionali hanno dovuto affrontare e che sono
stati risolti in diverso modo:
1) Il primo importante problema concerne l’oggetto di tutela,
afronte delle diverse definizioni di danno all’ambiente che i
legislatori nazionali hanno adottato.
2) A seconda di quale sia la nozione di danno ambientale
accolta in seno alla disciplina nazionale derivano poi più o
meno ampli problemi di legittimazione processuale a
richiedere il risarcimento di tale danno,
3) le modalità inerenti alla riparazione ed i criteri per il
risarcimento del danno stesso,
4) i criteri di imputazione della responsabilità,
5) i problemi inerenti alla identificazione del nesso di
causalità, ed infine al problema inerente alla
6) assicurabilità del rischio ambientale.

2. Tipologie e diverse definizione di danno ambientale


Non tutte le leggi che hanno introdotto la responsabilità civile
come strumento di politica ambientale condividono lo stesso oggetto
di tutela.
Alcuni interventi legislativi prendono in considerazione solo i
danni a cose e persone derivanti da attività inquinanti, mentre in altre
ipotesi dettano un’apposita disciplina per quei danni che riguardano
l’ambiente in senso stretto, indipendentemente dalle lesioni arrecate a
diritti individuali.
Nella prima ipotesi si parlerà dunque più appropriatamente di
danno da inquinamento e solo nella seconda di danno ambientale in
senso stretto.

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La differenza non è di poco conto, alla luce di tutta una serie di


conseguenze che tale diversa impostazione esercita sul problema della
quantificazione del danno, della legittimazione ad agire e in generale
su tutte le altre variabili della responsabilità civile.
Un esempio della prima ipotesi, quella del danno da
inquinamento, si ritrova nella Legge tedesca del 1991 (1).
L’Umwelthaftungsgesetz (UmweltHG) tedesco entrato in
vigore il 1 gennaio 1991 (2), prevede infatti al suo §1 che:
“Qualora da una immissione nell’ambiente, proveniente da
uno degli impianti indicati nell’appendice 1 (della presente legge),
derivi la morte, la lesione del corpo o della salute, oppure della
proprietà di un soggetto, il proprietario dell’impianto è tenuto a
risarcire il danno che ne è derivato” (3).

(1) Cfr. SOMMA, Il danno ambientale nel sistema tedesco di responsabilità civile,
in: Contratto ed impresa, 1992, p. 1033. BRÜGGEMEIER, Jenseits des
Verursacherprinzips? Zur Diskussion um den Kausalitätsnachweis im
Umwelthaftungsrecht, in: Kritische Vierteljahresschrift, 1991, p. 297;
LANDSBERG/LÜLLING, Die Ursachenvermutung und die Auskunftsansprüche
nach dem neuen Umwelthaftungsgesetz, in: Der Betrieb (=DB), 1991, p. 479
(2) Sulla legge tedesca del 1991 i commenti da parte della letteratura tedesca sono
stati copiosi. Cfr. BERGER/MADL/SCHMELZ: Zum Entwurf eines
Umwelthaftungsgesetzes, in: Österreichische Juristenzeitung, 1992, anno 47, p. 393;
DIEDERICHSEN, Die Haftung für Umweltschäden in Deutschland, in:
Produkthaftpflicht International (=PHI), 1992, p. 162. Id. BR-Deutschland:
Industriegefährdung durch Umweltgefährdunegshaftung?, in: PHI, 1990, p. 78.
SCHMIDT-LEITHOFF, Auswirkungen des neuen Umwelt-Haftungsrechts auf die
Industrie, in: Versicherungspraxis (VP), 1991, p. 204; SCHMIDT-SALZER,
Kommentar zum Umwelthaftungsrecht, Heidelberg, 1992;
LANDSBERG/LÜLLING, Das neue Umwelthaftungsgesetz, in: DB, 1990, p. 2205;
Id. Umwelthaftungsrecht, Köln-Stuttgart, 1991; DIEDERICHSEN/WAGNER, Das
UmweltHG zwischen gesetzgeberischer Intention und interpretatorischer Phantasie,
in: Versicherungsrecht ( = VerR), 1993, p. 641 ss.; HAGER, Das neue
Umwelthaftungsgesetz, in: Neue Juristische Wochenschrift (=NJW), 1991, p. 136.
(3) Il §1 dell'Umwelthaftungsgesetz recita infatti: "Wird durch eine
Umwelteinwirkung, die von einer im Anhang 1 genannten Anlage ausgeht, jemand
getötet, sein Körper oder seine Gesundheit verletzt oder eine Sache geschädigt, so
ist der Inhaber verpflichtet, dem Geschädigten den darus entstehenden Schaden zu
ersetzen".

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La legge tedesca si rifà dunque ad una concezione di danno


tradizionale, evitando di affrontare lo spinoso problema del danno
all'ambiente in senso stretto, limitandosi a prendere in considerazione
i danni alle persone ed alle cose che possano derivare da immissioni
nocive nell'ambiente, e quindi tutelando l'ambiente - come tale - solo
in via indiretta.
Con questa soluzione il legislatore tedesco ha messo fine a
quella lunga discussione presente in Germania circa la possibilità di
risarcire i c.d. danni ecologici (c.d. Ökoschäden) (4), ossia quei danni
che ledono la natura in quanto tale, indipendentemente dalla
sussistenza di una situazione di appartenenza di questa nei confronti di
chicchessia.
Nei lavori preparatori alla legge tedesca del 1991 traspare
come motivo principale per addivenire a tale scelta il timore derivante
dalla difficile determinazione di criteri per quantificare il valore, il
prezzo del bene ambiente.
Nella seconda ipotesi, quella del danno ambientale in senso
stretto, si sono volute tutelare le risorse naturali indipendentemente
dalla lesione di diritti tradizionalmente protetti, elaborando una
clausola generale di responsabilità civile per danni all’ambiente.
Questa scelta ha avuto come conseguenza la difficile
determinazione di un concetto di ambiente tutelabile, il problema di
stabilire il portatore di diritti nei confronti di questo nuovo bene,
nonché i criteri per addivenire ad una quantificazione del danno in
termini monetari.
A fronte di queste indubbie difficoltà, la scelta a favore di una
clausola generale per danni all’ambiente deriva indubbiamente dalla
volontà di colmare le lacune lasciate dalle norme che precedentemente

(4) cfr. a questo proposito GASSNER, Der Ersatz des ökologischen Schadens nach
dem geltenden Recht, in UPR 1987, p. 370 ss; REHBINDER, Ersatz ökologischer
Schäden , cit., p. 105 ss; SCHULTE, "Zivilrechtsdogmatische Probleme im
Hinblick auf den Ersatz ökologischer Schäden", in JZ 1988, p. 278; KNEBEL,
Überlegungen zur Fortentwicklung des Umwelthaftungsrecht, in UTR 5, 1988, p.
261, in particolare p. 274 ss.

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tutelavano l’ambiente, ossia quelle per mezzo delle quali il bene


ambiente veniva sì tutelato, ma solo quando attraverso la lesione
dell’ambiente venivano lesi altri interessi giuridicamente protetti
(come nel caso del danno da inquinamento) e quelle, che all’interno
del modulo pubblicistico di tipo comando-controllo, tutelavano solo
alcuni beni ambientali (come ad esempio: particolari tipi di flora o di
fauna, la qualità dell’acqua o dell’aria, ecc...), predisponendo perciò
una mera tutela settoriale.
Coprire le ipotesi residuali di danno all’ambiente riveste quindi
un indubbio vantaggio in quanto comporta il tentativo di internalizzare
il costo delle risorse ambientali anche al di fuori delle ipotesi di
lesione a diritti soggettivi.
Ciò corrisponde al suggerimento principale che deriva dalle
analisi economiche, le quali appaiono univoche nel prescrivere che,
sotto il profilo dell’efficienza, tutti i costi esterni debbano essere presi
in considerazione (5).
Esempi importanti appaiono a questo proposito quelli offerti
dalla legge statunitense denominata Comprehensive Environmental
Response, Compensation and Liability Act del 1980 (CERCLA) e
dalla legge italiana del 1986 .
Il CERCLA in particolare (6) dispone la risarcibilità del danno
causato alle risorse naturali, indipendentemente dalla lesione di altri
diritti individuali come la salute e la proprietà (7).

(5) Sui contributi della analisi economica mi sia permesso di rinviare a POZZO,
Danno ambientale ed imputazione della responsabilità - Esperienze giuridiche a
confronto, Milano, 1996, 272.
(6) Sul CERCLA in generale cfr. BROWN, Superfund - The 1986 Amendments, in
Litigation and Administration Practice Series - Litigation - Course Handbook
Series, N. 315; GULICK, Superfund: Conscripting Industry Support for
Environmental Cleanup, in 9 Ecol.L.Q. 524 (1980/81); MALONEY, A legislative
history of liability under CERCLA, 16 Seton Hall Legislative Journal, 517 (1992).
(7) CARSON/NAVARRO, Fundamental Issues in Natural Resource Damage
Assessment, 28 Nat. Res. J., 816 (1988); CROSS, Natural Resource Damage
Valuation, in 42 Vanderbilt L.R., 269 (1989); HABICHT, The Expanding Role of
Natural Resource Damage Claims under Superfund, in 7 Virginia Journal of
Natural Resources 1 (1987); WOODARD, Natural Resource Damage Litigation

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Le “natural resources” vengono definite dalla legge come


l’insieme delle “terre, della fauna ittica e selvaggia, dell’aria, delle
acque di superficie e sotterranee, nonché di tutte le risorse
appartenenti, sottoposte a trust, amministrate o in qualsiasi altro
modo controllate dal governo federale degli Stati Uniti, o da altro
ente locale appartenente all’amministrazione statale o federale” (8).
Alla luce dei lavori preparatori e delle interpretazioni fornite
dalla dottrina americana, scopo precipuo della clausola generale di cui
sopra, doveva essere quello di considerare le risorse ambientali come
qualsiasi altra risorsa per il cui uso l’imprenditore è tenuto a pagare un
corrispondente prezzo.
Considerando l’ambiente alla stregua di una risorsa primaria, i
potenziali fruitori/danneggiatori avrebbero dovuto tenere in debito
conto anche il prezzo di quest’ultima, così internalizzando i costi delle
esternalità negative create dall’esercizio delle loro attività.
Conseguentemente il CERCLA non prevede nessun
meccanismo per il risarcimento dei danni ai singoli privati. In questo
caso, infatti, i rimedi disponibili rimangono tuttora quelli di diritto
comune.
Un altro esempio di normativa che si prefigge di sanzionare il
danno ambientale in quanto tale - come è noto - è quello offerto dal
sistema italiano che con la legge n. 349 del 1986 ha introdotto la
nozione di ambiente come oggetto di tutela diretta da parte dello Stato.
Pur mancando una specifica definizione dell’ambiente nella
legge, ciò si evince specificatamente dal dettato del 1° comma dell’art.
18 della stessa legge, che dispone: “qualunque fatto doloso o colposo
in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in

Under the Comprehensive Environmental Response, Comprensation, and Liability


Act, in 14 Harv. Env. L.R. 189 (1990).
(8)“land, fish, wildlife, biota, air, water, ground water, drinking water supplies, and
other such resources belonging to, managed by, held in trust by, appartaining to, or
otherwise controlled by the United States ..., any State or local government, or any
foreign Government”. Cfr. 42. U.S.C. § 9607(a)(4)(Supp.IV 1986); cfr. inoltre
CROSS, Natural Resource Damage Valuation, in 42 Vanderbilt L.R., 269 (1989).

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base a legge che comprometta l’ambiente, ad esso arrecando danno,


alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte,
obbliga l’autore del fatto al risarcimento nei confronti dello Stato”.
L’art. 18 stabilisce quindi la risarcibilità del danno ambientale
indipendentemente dalla violazione di altri diritti individuali quale la
proprietà privata o la salute: con tale norma non si vuole tutelare
l’ambiente salubre, ma l’ambiente tout court.
Se si legge il dettato di tale norma in combinato disposto con
quanto stabilito all’art. 1 della stessa legge (“è compito del Ministero
assicurare ... la promozione, la conservazione ed il recupero delle
condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della
collettività ed alla qualità della vita, nonché la conservazione e la
valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle
risorse naturali dell’inquinamento”), il legislatore italiano
sembrerebbe avere adottato un concetto assai ampio ed unitario di
ambiente, non solo come insieme di beni ambientali, ma anche come
elemento essenziale per il benessere della collettività.
Questi esempi concernenti il diritto tedesco, americano ed
italiano, che possono considerarsi illustrativi delle due ipotesi sopra
enunciate, aprono la porta ad un ulteriore dibattito circa i pro ed i
contra dei due sistemi.
Se da un lato è chiaro infatti il motivo che ha spinto i moderni
legislatori ad ampliare la tutela all’ambiente in generale - ossia quello
di poter effettuare una migliore internalizzazione delle diseconomie
ambientali - non si possono d’altra parte sottacere le difficoltà cui
sono andati incontro i sistemi che hanno adottato tale soluzione.
Due sono i problemi maggiori che derivano dal
riconoscimento di una tutela diretta nei confronti dell’ambiente.
Il primo si ricollega agli aspetti processualistici della tematica
ed in particolar modo alla determinazione di chi debba avere la
legittimazione ad agire nel giudizio di danno ambientale; il secondo ai
criteri che dovranno essere seguiti per addivenire alla quantificazione

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del danno ad un bene che si presenta generalmente privo di un prezzo


di mercato.

3. I problemi processuali collegati alla legittimazione ad agire nei


giudizi di danno ambientale
Negli ordinamenti che riconoscono la mera risarcibilità del
danno da inquinamento la legittimazione attiva non ha posto
particolari problemi, spettando al titolare del diritto leso, quindi
generalmente al proprietario o al titolare di un altro diritto reale
minore, nonché al soggetto la cui salute o integrità fisica sia stata
violata dal fenomeno di inquinamento ambientale.
Diversamente, negli ordinamenti che hanno assunto un
modello di tutela diretta delle risorse ambientali, si è aperto il
problema di individuare i soggetti cui a vario titolo doveva essere
affidata tale titolarità.
Sia nel sistema statunitense che in quello italiano la legge
stabilisce che siano innanzitutto lo Stato, o suoi rappresentanti, ed in
particolare gli enti locali o territoriali, i legittimati attivi nell’azione
diretta a richiedere o la restitutio in integrum, ossia il ripristino dello
stato dei luoghi alla situazione esistente prima del verificarsi del
danno, oppure il risarcimento del danno.
Appare tuttavia interessante osservare come alcune funzioni
vengano affidate alle associazioni ambientali, o a singoli individui.
In questo caso le associazioni possono rivestire un ruolo
particolarmente importante, non essendo meramente chiamate ad
essere rappresentanti di particolari interessi dei loro membri
localizzati sul territorio (9), ma assumendo piuttosto il compito di
coaudiuvare l’effettiva applicazione delle politiche ambientali.

(9) ed infatti, come si vedrà, non si richiederà l'esistenza di una injury in fact.

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Nella parabola delle associazioni ambientali l’evoluzione della


situazione statunitense assume un ruolo paradigmatico (10).
A partire dall’inizio degli ‘70 il Congresso ha cominciato ad
inserire negli statutes federali particolari previsioni volte a legittimare
singoli individui o associazioni ambientali a richiedere l’applicazione
delle disposizioni poste a tutela dell’ambiente, indipendentemente dal
fatto che tale violazione di legge avesse provocato un danno specifico
agli stessi (11).
Disposizioni di questo genere si ritrovano a partire da
quest’epoca nel Clean Water Act e nel Clean Air Act e vengono poi
introdotte nella maggior parte degli statutes in materia (12).
Il Congresso voleva per questo tramite affidare ai cittadini un
ruolo importante nella attuazione delle policies ambientali.
Lo scopo infatti di tali rimedi, chiamati appunto citizens suits,
non era quello di fornire ai cittadini uno strumento per ottenere una
migliore tutela dei loro interessi individuali, ma piuttosto quella di
rendere possibile l’azione dei privati nei confronti di coloro che
avessero violato delle disposizioni poste a tutela dell’ambiente, come
standards od altre misure previste dalla legge stessa (13).

(10) Sull'esperienza americana GAMBARO, Danno ambientale e tutela degli


interessi diffusi,in Per una riforma della responsabilità civile per danno
all’ambiente, a cura di P. Trimarchi, Milano, 1994, p. 43.
(11) gli esempi che si ritrovano generalmente citati a questo proposito nella
letteratura americana sono quelli della protezione del consumatore (consumer
protection), della prevenzione dell'insider trading ed altri. Cfr. a questo proposito
GREVE, The Private Enforcement of Environmental Law, in 65 Tulane L.R. 339 ,
340 (1990).
(12) per un elenco degli statutes in cui sono state inserite delle disposizioni di questo
genere cfr. FADIL, Citizen Suits against Polluters: Picking up the Pace, in: 9 Harv.
Env. L.R., 23-25, nt. 14. (1985). Sui citizens suits cfr. in generale: STEWART, The
Reformation of American Administrative Law, in 88 Harv.L.R. 1667 (1975),
BOYER/MEIDINGER, Privatizing Regulatory Enforcement: A Preliminary
Assessment of Citizen Suits under Federal Environmentale Laws, in: 34 Buff.L.R.,
833 (1985); BLOMQUIST, Rethinking The Citizen as Prosecutor Model of
Environmental Enforcement Under the Clean Water Act: Some Overlooked
Problems of Outcome-Independent Values, in: 22 Georgia L.R., 337 (1988).
(13) cfr. BOYER/MEIDINGER, op.cit., p. 837; BLOMQUIST, op.cit., p. 339.

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In questo modo i cittadini si venivano a porre in una posizione


di tipo concorrenziale nei confronti delle istituzioni pubbliche create
per attuare una politica dell’ambiente.
Oggi come oggi quasi tutti gli statutes in materia ambientale
contengono delle clausole stabilenti:
a. che passato un certo lasso di tempo dal momento in cui si è
verificato il fenomeno di inquinamento senza che l’ente
competente abbia proposto azione contro il presunto
inquinatore, uno o più cittadini, oppure uno o più
associazioni possano sostituirsi all’ente inerte e proporre
essi stessi l’azione in giudizio.
b. che il risarcimento dei danni ottenuto dalle associazioni o
dai cittadini finisca comunque nelle casse dello Stato o
dell’ente competente per il ripristino.
c. che nei confronti delle associazioni e dei cittadini che si
siano attivati, il giudice possa almeno liquidare le spese
processuali.
Il contesto in cui vennero elaborate per la prima volta le norme
che prevedono i citizens suits è quello caratterizzato dalla dilagante
sfiducia nei confronti delle agencies, come enti in grado di
raggiungere un alto grado di efficace applicazione delle leggi nel
nostro settore (14).
Da un primo punto di vista, la funzione affidata ai citizens suits
poteva considerarsi di tipo deterrente sia nei confronti della agency,
incentivata a far rispettare le previsioni di legge, sia nei confronti del
potenziale polluter, che non poteva più fare affidamento sull’inerzia
della pubblica amministrazione.
Da altro punto di vista la funzione affidata a questo istituto
veniva ritenuta quella di iniziare un processo di democratizzazione del

(14) come si legge nell'articolo si BOYER e MEIDINGER (pp. 836-837):


"government agencies are often unable or unwilling to enforce regulatory laws as
they should be enforced"... "regulatory agencies rarely seem able to act quickly and
comprehensively enough to resolve the social problems committed to them".

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processo decisionale (15) e di parziale deregulation in materia


ambientale, ove una totale assenza di disposizioni era comunque vista
con sfavore (16).
In Italia la vicenda prende le mosse sempre dalla l. 349/86 (17).
Qui il legislatore del 1986 aveva inizialmente previsto un
limitato potere di intervento delle associazioni nel giudizio di danno
ambientale.
La L. 349/86, dopo avere disposto la legittimazione attiva dello
Stato e degli altri territoriali sui quali incidano i beni oggetto del fatto
lesivo, stabiliva infatti al 4° comma che “le associazioni di cui al
precedente articolo 13 e i cittadini, al fine di sollecitare l’esercizio
dell’azione da parte dei soggetti legittimati, possono denunciare i fatti
lesivi di beni ambientali dei quali siano a conoscenza”.
Lo stesso art. 18 prevedeva inoltre al 5° comma che “le
associazioni individuate in base all’art. 13 della presente legge
potessero intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in
sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti
illegittimi”.
I poteri delle associazioni e dei cittadini apparivano dunque
alquanto limitati, soprattutto se si pensa che al potere di denuncia non

(15) così GREVE, op.cit., p. 340.


(16) BOYER/MEIDINGER, op.cit., p. 837.
(17) sul ruolo delle associazioni ambientali nella l. 349 /86 cfr. AINIS, Questioni di
“democrazia ambientale”: il ruolo delle associazioni ambientaliste, in
Riv.giur.amb. 1995, p. 217; LANDI, La tutela processuale dell'ambiente, Padova,
1991, p. 40 ss; LUBRANO, Danno ambientale e tutela giudiziaria, in L'ambiente e
la sua protezione, a cura di C. Murgia, Milano, 1991, p. 305; SANTANIELLO,
Tutela dell'ambiente e diritto di proprietà, in Proprietà, danno ambientale e tutela
dell'ambiente, Napoli, 1989, p. 77, in particolare p. 90; TARUFFO, La
legittimazione ad agire e le tecniche di tutela nella nuova disciplina del danno
ambientale, in: Riv.crit.dir.priv., 1987, p. 429; SCHETTINI, L'intervento delle
associazioni nel giudizio di danno ambientale, in Riv.crit.dir.priv., 1987, p. 619;
POSTIGLIONE, L'azione civile in difesa dell'ambiente, in: Riv. trim. dir. pubbl.,
1987, p. 303; GRASSO, Una tutela giurisdizionale per l'ambiente, in Riv.Dir.Proc.,
1987, p. 506.

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faceva riscontro un effettivo obbligo di attivarsi da parte dell’ente


competente.
La situazione si è venuta a modificare con l’entrata in vigore
della legge 3 agosto 1999 n. 265, che con il art. 4 comma 3 ha
introdotto una norma che - almeno sotto certi profili - riprende un
meccanismo già sperimentato dall’ordinamento statunitense.
Ai sensi di tale norma “le associazioni di protezione
ambientale di cui all’articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349
possono proporre le azioni risarcitorie di competenza del giudice
ordinario che spettino al comune alla provincia, conseguenti a danno
ambientale. L’eventuale risarcimento è liquidato in favore dell’ente
sostituito e le spese processuali sono liquidate in favore o carico
dell’associazione”.
La norma non ha ancora ricevuto ampia applicazione da parte
della giurisprudenza, segno questo che il movimento ambientalista in
Italia non è poi così sviluppato come negli Stati Uniti. Al contempo è
un chiaro sintomo del fatto che il problema dell’ente pubblico inerte
esiste e che devono essere introdotti correttivi o meccanismi affinchè
la declamazione della risarcibilità del danno ambientale non resti
lettera morta.

4. Le modalità inerenti alla riparazione ed i criteri per il


risarcimento del danno stesso
Per quanto concerne la risarcibilità del danno all’ambiente va
sottolineata la predilezione da parte delle legislazioni ambientali per il
ripristino dello stato dei luoghi alla situazione preesistente al
verificarsi dell’incidente, a svantaggio delle forme di risarcimento
monetarie.
Il problema del risarcimento per equivalente nel settore
ambientale va infatti incontro a numerose difficoltà derivanti
dall’assenza di mercati per i beni qui oggetto di tutela.

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Mancano quindi criteri collaudati, che possano essere utilizzati


in sede giurisdizionale per addivenire alla quantificazione del danno
ambientale (18).
La necessità di un’elaborazione di tali criteri, nonostante tutte
le difficoltà accennate, rimane urgente. Le ragioni di tale urgenza
appaiono chiare laddove si collochi il problema delle stime nel più
ampio contesto della responsabilità civile.
Ove la quantificazione fosse troppo bassa rispetto al risparmio
od al guadagno ricavato dal polluter con una determinata attività
inquinante, tale da non costituire un valido incentivo per il
danneggiante ad evitare il medesimo danno in futuro, si verrebbe a
vanificare anche ogni discorso sulla scelta del criterio di imputazione
della responsabilità. In questo senso infatti la scelta a favore di un
regime di responsabilità più severo, come quello che presume la colpa,
non porterebbe comunque a risultati soddisfacenti ove tale opzione
non fosse coadiuvata da criteri di quantificazione che perseguissero il
medesimo scopo.
La scelta di criteri di quantificazione adeguati per raggiungere
lo scopo di incentivare il potenziale inquinatore a tenere una
determinata condotta appare allora nella sua intera importanza: essi
vengono infatti ad incidere direttamente sulla funzione preventiva
della responsabilità civile.
A ciò si aggiunga l’esigenza di sviluppare criteri univoci in
questo settore è dovuta anche alla necessità di raggiungere decisioni
omologhe in tutte le corti. Sarebbe infatti auspicabile che i giudici
avessero delle direttive prestabilite da seguire, onde evitare che la
quantificazione del danno possa portare a risultati difformi - e quindi
sostanzialmente iniqui - a seconda della giurisdizione che si trovi a
decidere su di una determinata causa ambientale.
Infine, l’esistenza di tali criteri esplicano un’ulteriore funzione:
ossia quella di rendere in qualche modo prevedibile la quantificazione

(18) V. GERELLI, Il risarcimento dei danni ambientali: aspetti economici, in: Amm.
1987, p. 237.

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

del danno, fatto di non poco conto e che soprattutto gli assicuratori
tengono in debita considerazione quando essi debbano scegliere se
rendere disponibile una polizza adeguata. Quest’ultimo dato, a dire il
vero, viene passato spesso sotto silenzio ancorchè l’esperienza italiana
successiva all’entrata in vigore della L.349/86 sembri ampiamente
ribadirlo (19).
Tuttavia né l’esperienza italiana, volta ad addivenire alla
quantificazione del risarcimento del danno all’ambiente secondo un
criterio di equità (20), né quella statunitense, che si rifaceva a specifici
criteri di valutazione economica (21), sembrano avere dato buoni
risultati fino ad ora.
Alla luce di questa esperienza negativa del tentativo di
monetizzare il danno ambientale e soprattutto di elaborare criteri
univoci di quantificazione si potranno comprendere meglio ed
apprezzare le scelte effettuate dalla Convenzione di Lugano e poi
riprese dal Libro Bianco.
Nel caso in cui il ripristino non sia tecnicamente possibile, il
Libro Bianco riprende infatti un suggerimento fatto proprio già dalla
Convenzione di Lugano, stabilendo che la quantificazione del danno
debba basarsi sui costi delle soluzioni alternative, finalizzate
all'introduzione nell'ambiente di risorse equivalenti a quelle distrutte
(22).

(19) cfr. CANDIAN, La responsabilità civile per danno ambientale e assicurazione,


in La parabola del danno ambientale - Quaderni di Diritto ed Economia
dell'assicurazione, n.1, p. 45.
(20) cfr. POZZO, op.cit., p. 189 ss.
(21) cfr. POZZO,op.cit., p. 205 ss.
(22) Come già stabilito dalla Convenzione di Lugano. Cfr. supra e comunque
GIAMPIETRO, Responsabilità per danno all'ambiente: la Convenzione di Lugano,
il Libro Verde della Commissione CEE e le novità italiane, op.cit., in Riv.giur.amb.,
1994, p. 23.

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

5. I criteri di imputazione della responsabilità per danno ambientale


Nelle moderne leggi ecologiche appare nitida la tendenza a
introdurre un criterio di imputazione della responsabilità di tipo
oggettivo. Tale scelta è condivisa dal CERCLA statunitense così come
dalla Legge tedesca, quella svizzera e quella portoghese.
Le giustificazioni addotte per suffragare il criterio della
responsabilità oggettiva sono di vario tipo. Se ne possono indicare
almeno quattro:
1. quella di alleviare il compito del giudice, che nel caso di un
processo per colpa, oltre a determinare l'entità del danno si troverà a
rispondere anche all'altra domanda concernente il giusto livello di
diligenza che il convenuto avrebbe dovuto tenere (23);
2. quella di costringere i potenziali danneggianti dell'ambiente
a modulare anche il proprio livello di attività in funzione della
probabilità di causare un danno ambientale;
3. quella conseguente di internalizzazione di tutti i costi sociali
e non solo di quelli causati da negligenza;
4. quella infine di venire incontro altresì alle esigenze della
vittima, la quale in caso di responsabilità per colpa si troverebbe di
fronte al difficile compito di dover dimostrare la negligenza
dell'agente.

a) in particolare – la Legge tedesca del 1991


L’Umwelthaftungsgesetz (24) introduce un sistema di
responsabilità oggettiva per tutti quei danni causati alla salute ed

(23) cfr. però le note critiche di POSNER, Strict Liability: A Comment, in: 2 J. of
Legal Studies 1973, p. 29 ss., in particolare p. 209, ove si afferma a questo proposito
che: "By increasing the scope of liability, strict liability enlarges the universe of
claims, so even if the fraction of cases that go to trial is smaller the absolute number
may be larger. And, by increasing the certainty that the plaintiff will prevail, strict
liability encourages him to spend more money on the litigation; conceivably,
therefore, the costs of trials might actually increase".
(24) sulla genesi legge tedesca mi sia permesso di rinviare a POZZO, La
responsabilità civile per danni all'ambiente in Germania, in: Riv.dir.civ., 1991, I, p.
619; sul sistema della legge in generale, cfr. SOMMA, Il danno ambientale nel

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

all'integrità sia delle persone che delle cose, che siano state la
conseguenza di una immissione nociva nell'ambiente 25. Il § 1 della
legge dispone, infatti, a carico del titolare di uno degli impianti
specificatamente indicati nell'appendice 1 della legge stessa l'obbligo
di risarcire il danno così cagionato.
Tale responsabilità viene estesa dalla legge (26) a quegli
impianti, rientranti nelle categorie prese in considerazione dalla legge,
che non siano ancora in funzione ed altresí a quelli che siano già fuori
esercizio.
A questo tipo di responsabilità sarà assoggettato anche
l'impianto che abbia funzionato a norma di legge (c.d. Normalbetrieb),
ossia che sia stato fatto funzionare dopo avere ottenuto le eventuali
richieste autorizzazioni e rispettando gli standards previsti dalla legge
(27).
Dai lavori preparatori della legge (28) si può chiaramente
evincere come il legislatore tedesco nella redazione del testo di tale
atto sia stato ispirato dalle istanze presenti nel dibattito internazionale
che si è in questa sede riportato.

sistema tedesco di responsabilità civile, in: Contratto e impresa, 1992, p.1033,


SIEVERS, Le Droit allemand et la responsabilité civile en matière
d'environnement: la loi 10 décembre 1990, in Gaz.Pal. 4-5 mai 1994, p. 35. Sul
sistema previgente alla legge del 1991, cfr. PIGNATELLI, Responsabilità per danni
all'ambiente in Germania secondo l'ordinamento giuridico tedesco, in:
Resp.civ.prev., 1988, p. 933.
(25) cfr. FELDMANN, Umwelthaftung aus umweltpolitischer Sicht - zum
Inkrafttreten des Gestzes über die Umwelthaftung am 1. Januar 1991, in UPR 1991,
p. 45.
(26) così dispone infatti il § 2 della legge.
(27) il § 6 della Legge qui in esame, prevede per l'impianto che abbia funzionato a
norma di legge (il c.d. Normalbetrieb) alcune esimenti, nel senso, ad esempio, che a
tale impianto non verrà applicata la presunzione di causalità; cfr. quanto si dirà in
seguito nel testo e, comunque, LANDSBERG-LÜLLING, Umwelthaftungsrecht,
Stoccarda, 1991, p. 159, sub § 6, n. 68 ss.
(28) Nella motivazione ("Begründung") che accompagna la legge (si legge in: BT-
Drucks. 11/6454).

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

Lo strumento della responsabilità civile viene infatti


innanzitutto presentato come uno strumento di prevenzione del danno
(29).
In particolare poi la responsabilità oggettiva viene presentata
come uno strumento dotato di maggiore efficacia preventiva della
responsabilità per colpa, in quanto il danneggiato non deve provare
l'esistenza della colpa del danneggiante (30).
Con l'introduzione di una responsabilità oggettiva il potenziale
inquinatore verrebbe inoltre incentivato ad adottare le misure
necessarie ad evitare il danno o comunque a limitarlo il più possibile
(31).
Infine, il legislatore tedesco ha giustificato l'introduzione di
una responsabilità particolarmente severa, poichè questa porterebbe ad
una più efficiente allocazione delle risorse scarse presenti in natura,
dato che i processi produttivi pericolosi per l'ambiente sarebbero
costretti ad introdurre maggiorazioni dei prezzi a causa dei
risarcimenti dei danni cui sarebbero tenuti dal regime di responsabilità
oggettiva (32). Così facendo i processi produttivi particolarmenti
pericolosi per l'ambiente sarebbero costretti ad uscire dal mercato
perchè non concorrenziali o ad adottare misure di prevenzione ove
queste risultino economicamente vantaggiose (33).

(29) Nella Parte generale della motivazione si legge infatti al punto II: "Wie alle
Haftungsvorschriften soll auch das Umwelthaftungsrecht einen gerechten
Schadensausgleich bei individuellen Rechtsgutverletzungen herbeiführen. Darüber
hinaus dient es aber auch der Verhinderung von Schäden".
(30) ibidem, infatti, si legge: "Dabei kommt der Gefährdungshaftung eine größere
Präventivwirkung zu als der Verschuldenshaftung, da der Geschädigte kein
Verschulden des Schädigers nachweisen muß".
(31) ibidem: infatti, si legge: "Durch die Einführung einer Gefährdungshaftung
werden potentielle Umweltschadensverursacher dazu veranlaßt,
scahdensvermeidende Maßnahmen zu ergreifen, die dazu gerichtet sind, schädliche
Umwelteinwirkungen so gering wie möglich zu halten".
(32) ibidem.
(33) cfr. ibidem.

18
Quaderni Crasl
S10/2003/finale

La legge stabilisce inoltre alcune ipotesi di esclusione della


responsabilità, specificatamente nei casi di forza maggiore (34), oppure
qualora vi sia un danno irrilevante o comunque prevedibile date le
condizioni locali (35).

b) in particolare – il CERCLA del 1980


Il CERCLA statunitense prevede alla § 107 (36) una
responsabilità di tipo oggettivo (strict), solidale (joint & several) e
retroattivo (retroactive) nei confronti delle c.d. «potentially
responsible parties (PRPs)». Tale categoria è definita dal
C.E.R.C.L.A. in maniera decisamente ampia (37), rciomprendendo i

(34) così il § 4 della legge


(35) cfr. § 5.
(36) Che dunque, in questo contesto operativo, si affianca ai principi di diritto
comune in materia. In ambito di common law rimane comunque tutta la
regolamentazione del danno ambientale inteso come danno di tipo individuale,
indirettamente cagionato a terzi dall' inquinamento dell'ambiente. Avremo perciò
una common law "environmental" liability for bodily injury, derivante da morte o
lesioni personali risultanti da esposizione a sostanze dannose (i cosiddetti toxic torts
) ed una common law "environmental" liability for property damage, che potrebbe
ad esempio derivare dalla contaminazione del terreno o della falda acquifera altrui.
L'imputazione della responsabilità per queste tipologie di danno in common law
segue, nella maggior parte dei casi, i tradizionali principi della negligence, anche se
qualche volta viene utilizzato il criterio della strict liability (cfr., ad esempio:
Restatement ( Second ) of Torts § 520, che prevede la responsabilità oggettiva per
lesioni causate da attività " abnormally dangerous ").
(37) Si veda, in particolare : CERCLA § 107 (a), 42 U.S.C. § 9607 (a), la quale
ricomprende nella categoria: "(1) the owner and operator of a vessel or a facility, (2)
any person who at the time of disposal of any hazardous substance owned or
operated any facility at which such hazardous substances were disposed of, (3) any
person who by contract, agreement, or otherwise arranged for disposal or
treatment, or arranged with a transporter for transport for disposal or treatment, of
hazardous substances owned or possessed by such person, by any other party or
entity, at any facility or incineration vessel owned or operated by another party or
entity and containing such hazardous substances, and (4) any person who accepts or
accepted any hazardous substances for transport to disposal or treatment facilities,
incineration vessels or sites selected by such person, from which there is a release,
or a threatened release which causes the incurrence of response costs, of a
hazardous substance ".

19
Quaderni Crasl
S10/2003/finale

proprietari attuali del sito inquinato e gli utilizzatori e operatori della


discarica, gli ex proprietari ed ex operatori fin dal momento del primo
utilizzo di qualsiasi sostanza nociva in quel luogo, chiunque abbia
organizzato il trasporto dei materiali pericolosi sul luogo, chiunque
abbia prodotto le sostanze inquinanti depositate in quel sito, chiunque
abbia provveduto allo smaltimento ed alla eliminazione di dette
sostanze.
Ai sensi del C.E.R.C.L.A., è dunque potenzialmente
responsabile qualsiasi soggetto che abbia od abbia avuto una pur
minima relazione con il sito inquinato.
La § 107 del C.E.R.C.L.A. stabilisce inoltre che le PRPs sono
responsabili, oltre che per i costi di clean-up, anche per i danni
arrecati alle risorse naturali (natural resources damages) ma questa
volta solo se il danno è stato causato da una emissione nociva
verificatasi, almeno parzialmente, dopo l'11 dicembre 1980, data
dell'entrata in vigore del C.E.R.C.L.A. (38).
Le difese opponibili a questa forma di reponsabilità, sono poi
estremamente limitate.
Le uniche difese previste dal testo originario sono, in sostanza,
quelle derivanti dalla dimostrazione che l'evento è stato unicamente
causato da forza maggiore (39), in conseguenza di una guerra, o da un
atto vandalico (40). Nell' Ottobre del 1986, peraltro, è stato emanato il

(38) Per una approfondita analisi di questo diverso aspetto del C.E.R.C.L.A. si
rimanda a : POZZO, B., Il criterio di imputazione della responsabilità per danno
all'ambiente nelle recenti leggi ecologiche, in TRIMARCHI (cur.), 'Per una riforma
della resposabilità civile per danno all'ambiente', Monografie dell'Istituto per
l'Ambiente, Milano, 1994, pp. 13 ss.; ID., Danno ambientale ed imputazione della
responsabilità - Esperienze giuridiche a confronto-, Milano, 1996, pp.151 ss..
(39) Letteralmete da un act of God, su cui cfr. P.G. MONATERI, Acts of God, Digesto
IV Discipline privatistiche - sez. civile, Utet, 1987, vol. I, p. 93
(40) " Responsible parties under § 107 (a) of CERCLA have defenses against
liability only if a 'release or threat of release of hazardous substances and the
damages resulting therefrom were caused solely by (1) an act of God; (2) an act of
war;' or an act or omission of a third party with whom the potentially responsible
party is not in a direct or indirect contractual relationship, if the responsible party
exercised due care with hazardous substances and took precautions against the

20
Quaderni Crasl
S10/2003/finale

Superfund Amendments and Reauthorization Act (SARA) che ha


introdotto un'ulteriore possibile difesa contro la responsabilità
derivante dalla §107, nota come la difesa dell' "innocent landowner":
il proprietario del sito contaminato che si è sempre comportato con
diligenza può dimostrare di essere stato vittima di un inganno che non
gli ha obiettivamente permesso di conoscere l'esistenza di sostanze
pericolose depositate in passato nel fondo (41).
L'ultima connotazione che caratterizza la responsabilità per
danno ambientale attualmente imposta dal C.E.R.C.L.A. e che
costituisce uno dei punti maggiormente discussi nel dibattito sulla
riforma, è la sua applicazione retroattiva; ciò significa che, ad oggi, le
PRPs possono essere considerate responsabili anche per le azioni
compiute e gli avvenimenti verificatisi prima che questa legge
entrasse in vigore. Si noti che per le PRPs la responsabilità non è
evitabile nemmeno ove risulti provato che tutte le operazioni di

foreseeable acts or omission of third parties." ABRAHAM , KENNETH S., Cleaning up


the environmental liability insurance mess, 27 Valparaiso University Law Review
601 ( Summer, 1993).
Cfr. CERCLA § 107 (b), 42 U.S.C. § 9607 (b) (1988) ["(b) Defenses - There
shall be no liability under subsection (a) of this section for a person otherwise liable
who can establish by a preponderance of the evidence that the release or threat of
release of a hazardous substance and the damages resulting therefrom were caused
solely by (1) an act of God; (2) an act of war; (3) an act or omission of a third
party other than an employee or agent of the defendant, or than one whose act or
omission occurs in connection with a contractual relationship, existing directly or
indirectly, with the defendant (except where the sole contractual arrangement arises
from a published tariff and acceptance for carriage by a common carrier by rail), if
the defendant establishes by a preponderance of the evidence that (a) he exercised
due care with respect to the hazardous substance concerned, taking into
consideration the characteristics of such hazardous substance, in light of all
relevant facts and circumstances, and (b) he took precautions against foreseeable
acts or omissions of any such third party and the consequences that could
foreseeably result from such acts or omissions; or (4) any combination of the
foregoing paragraphs.].
(41) [42 U.S.C. S 9601(35)(A)]

21
Quaderni Crasl
S10/2003/finale

trattamento, stoccaggio e smaltimento dei rifiuti pericolosi erano state


svolte a regola d'arte secondo la normativa allora vigente (42).

c) in particolare – la legge italiana del 1986


Unica eccezione al principio della responsabilità oggettiva, è
proprio quella fornita dalla legge italiana del 1986, il cui art. 18
stabilisce infatti “Qualunque fatto doloso o colposo in violazione di
disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge che
comprometta l’ambiente, ad esso arrecando danno, alterandolo,
deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, obbliga l’autore
del fatto al risarcimento nei confronti dello Stato”..
Anche qui peraltro, la giurisprudenza ha effettuato una rilettura
del dato legislativo, introducendo forme di responsabilità oggettiva,
giustificando il proprio operato richiamando gli articoli del codice
civile in materia di attività pericolose (43).

6. I problemi inerenti alla identificazione del nesso di causalità


Il danno all'ambiente è un settore in cui regole comuni volte a
disciplinare il nesso di causalità hanno dimostrato di non dare buoni
risultati e ove la loro applicabilità risulta particolarmente problematica
(44).

(42) Cfr. United States v. Northeastern Pharmaceutical &Chem. Co., 810 F. 2d


726 (8th Cir. 1986), cert. den., 484 U.S. 848 (1987).
(43) Si rinvia – per l’analisi approfondita della situazione italiana – al contributo di
Gianroberto VILLA, in questo stesso volume.
(44) Sul problema del nesso di causalità si è soffermata l'attenzione dei nostri
penalisti. Cfr. soprattutto ANTOLISEI, Il rapporto di causalità nel diritto penale,
Padova, 1934; STELLA, Leggi scientifiche e spiegazione causale nel diritto penale,
Milano, 1990; FIANDACA, Causalità (rapporto di), in Digesto pen., vol. II, Torino,
1988, p. 119. Di fondamentale importanza per i civilisti sono le opere di
FORCHIELLI, Il rapporto di causalità nell'illecito civile, Padova, 1960;
TRIMARCHI, Causalità e danno, Milano, 1967; REALMONTE, Il rapporto di
causalità nel risarcimento del danno, Milano, 1967. per quanto riguarda
l'interpretazione data dalla giurisprudenza italiana al problema della causalità, cfr.
CARBONE, Il rapporto di causalità, in La responsabilità civile, una rassegna di

22
Quaderni Crasl
S10/2003/finale

I problemi pratici inerenti alla fenomenologia ambientale


paiono infatti alquanto peculiari. E' sufficiente pensare al dato per cui
il danno in quanto tale o le sue conseguenze possono venire alla luce
anche molti anni dopo il verificarsi delle azioni dannose, con
conseguenti difficoltà a dimostrare la relazione esistente tra azione
dannosa ed evento lesivo (45).
E' inoltre tipico in questo ambito il verificarsi di ipotesi ove il
danno non è la conseguenza di una singola azione dannosa: nei casi
delle c.d. immissioni cumulate, ci si troverà di fronte alla problematica
di determinare quale sia la percentuale di ogni inquinatore all'attività
inquinatrice (46).
I fenomeni di inquinamento, però, possono presentare
dinamiche totalmente differenti: si pensi al caso in cui sia
sostanzialmente certo ed appurato che sia avvenuta la fuoriuscita di
una sostanza nociva, ma non si conoscono i soggetti che ne subiranno
le conseguenze dannose.
Conseguentemente, sia in dottrina sia in giurisprudenza che
nelle recenti legislazioni straniere si è assistito ad un crescente

dottrina e giurisprudenza a cura di Alpa e Bessone (Giurisprudenza sistematica di


diritto civile e commerciale fondata da Walter Bigiavi), Torino, 1987, vol.I, p.139;
cfr. inoltre: MONATERI, Nesso causale e determinazione della responsabilità, nota
a Cass. civ., 19 luglio 1982, n.4236, in Resp.civ.prev., 1983, p. 456; FEDI, Nesso di
causalità: nuove prospettive della giurisprudenza di Cassazione, nota a Cass.,
sez.III, 7 gennaio 1991 n.60, in Giust.civ., 1991, I, p. 3019; la stessa sentenza è stata
commentata anche da SIMONE, Nesso di causalità e danno <esistenziale> in Foro
it., 1991, I, c. 459.
(45) Da ultimo del tema del nesso di causalità in materia ambientale si sono occupati
GAMBARO, Danno ambientale e tutela degli interessi diffusi, op.cit., p. 43,
soprattutto p. 54 ss.; VILLA, Nesso di causalità e responsabilità civile per danni
all'ambiente, in Per una riforma ... , op. cit., p. 93 ss. Cfr. inoltre DI GIOVANNI,
Strumenti privatistici e tutela dell'ambiente, Padova, 1982, p. 97.
(46) La problematica delle immissioni cumulate è stata ampliamente affrontata dalla
dottrina tedesca. Cfr. ASSMANN, Multikausale Schäden im deutschen
Haftungsrecht, in: Multikausale Schäden im modernen Haftungsrechten, a cura di
Fenyves e Weyers, Frankfurt, 1988; KINKEL, Möglichkeiten und Grenzen der
Bewältigung von umwelttypischen Distanz- und Summationsschäden, in ZRP 1989,
p. 293 ss.

23
Quaderni Crasl
S10/2003/finale

interesse per il tema del nesso di causalità, ed allo sviluppo di teorie


alternative a quelle solite (47).
a) in particolare – la legge tedesca del 1991
Alcuni ordinamenti, come quello tedesco ad esempio, hanno
affrontato il problema di identificare il responsabile dell'inquinamento
introducendo eccezioni alla normale disciplina relativa al nesso di
causalità.
Nell'Umwelthaftungsgesetz del 1991 (48), è stata introdotta una
particolare presunzione di causalità che porta ad alleviare l'onere
probatorio del danneggiato (49).
Il regime di responsabilità predisposto dal legislatore tedesco
astrae infatti almeno in linea presuntiva dal nesso di causalità (50); tale
facilitazione per il danneggiato si concretizza in un ribaltamento
dell'onere della prova che viene posta così a carico del presunto
inquinatore. Se infatti da un esame delle circostanze del fatto concreto
un impianto sarà ritenuto idoneo a provocare il danno verificatosi, si
presumerà che quest'ultimo sia effettivamente stato provocato
dall'impianto in questione, senza bisogno per il danneggiato di dare la
prova certa del nesso causale.
L'idoneità specifica dell'impianto a produrre il danno verrà
giudicata in base al concreto svolgersi del suo esercizio, alle
attrezzature ivi impiegate, alla natura ed alla concentrazione delle
sostanze immesse nell'ambiente, alle condizioni metereologiche, al
tempo ed al luogo del verificarsi del danno, nonchè in base a ogni altra

(47) sottolinea il problema PRIEUR, Droit de l'environnement, 2a ed., Parigi, 1991,


p. 734, n. 939.
(48) cfr. l'ormai piú volte citato Umwelthaftungsgesetz del 1991, al §6.
(49) cfr. DEUTSCH, Umwelthaftung: Theorie und Grundsätze, in: NJW, 1991, p.
1097. LANDSBERG/LÜLLING, Umwelthaftungsrecht, Colonia, 1991, p. 133 ss. e
la bibliografia ivi cit.
(50) cfr. a questo proposito DEUTSCH, Umwelthaftung: Theorie und Grundsätze, in:
JZ, 1991, p.1097 ss.; BRUEGGEMEIER, Jenseits des Verursacherprinzips? Zur
Diskussion um den Kausalitätsnachweis im Umwelthaftungsrecht, in: KritV, 1991, p.
296.

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

circostanza che, nella fattispecie concreta, possa fornire elementi


contro o a favore del verificarsi del danno (51).
Nei confronti dell'impianto che sia stato fatto funzionare nel
rispetto delle norme di legge tale presunzione di causalità verrà
esclusa qualora siano stati assolti tutti gli obblighi d'esercizio e non si
sia riscontrato alcuna anomalia nell'esercizio (52). Per "obblighi di
esercizio particolari" s'intendono quelli risultanti da "autorizzazioni,
direttive, disposizioni esecutive, nonchè da decreti o da norme di
legge, semprechè mirino a prevenire le lesioni ambientali che
debbano considerarsi all'origine del danno".
In particolare, qualora la legge disponga che in base ad uno di
questi obblighi particolari l'esercizio dell'impianto doveva essere
assoggettato a controlli specifici per verificarne il rispetto, si
presumerà che tale obbligo sia stato effettivamente assolto sia nel caso
che i controlli abbiano avuto luogo nell'arco di tempo in cui la lesione
ambientale può avere avuto origine e gli stessi controlli non abbiano
riscontrato alcunchè a riprova dell'esistenza di una violazione
dell'obbligo particolare, sia nel caso in cui tra il momento della
richiesta di risarcimento dei danni e la lesione ambientale siano
trascorsi più di 10 anni (53).
Vi sono inoltre altre disposizioni che mirano ad escludere
l'operatività della presunzione (54). Tale esclusione è prevista infatti
qualora vi siano più impianti che possono essere considerati idonei -
secondo le circostanze concrete - ad avere causato il danno, oppure
qualora si siano verificati altri fatti idonei a produrre il danno (55).
Nel dibattito dottrinale tedesco non sono mancate le voci che
hanno fatto notare la particolare gravità di tali presunzioni, nonostante

(51) così dispone il § 6 (1) della legge.


(52) così dispongono i commi (2) e (3) del § 6.
(53) cfr. il comma 4 dello stesso § 6.
(54) cfr. § 7 della legge.
(55) Altra esclusione, questa volta di tipo assorbente, è quella prevista dal § 4 della
legge, che dispone un'esclusione di responsabilità nel caso in cui il danno sia
imputabile a una causa di forza maggiore.

25
Quaderni Crasl
S10/2003/finale

le numerose ipotesi di esclusione (56), evidenziando i notevoli costi cui


andrà incontro l'imprenditore per documentare il corretto
funzionamento del suo impianto durante gli anni a venire. In
particolare ci si è chiesti come potrebbe l'imprenditore, senza incorrere
in costi esorbitanti, dimostrare che tutte le disposizioni contenute in
"autorizzazioni, direttive, disposizioni esecutive, decreti o norme di
legge, semprechè mirino a prevenire le lesioni ambientali considerate
all'origine del danno" siano state rispettate in ogni momento, oppure
dimostrare che altri impianti od altri fatti siano stati all'origine della
genesi del danno.
Tuttavia, queste facilitazioni dell'onere della prova per il
danneggiato sono state considerate come un valido strumento per
ovviare alla situazione di sfavore in cui si trova il danneggiato da
immissioni atmosferiche. D'altro canto esse avevano già dato buona
prova nella giurisprudenza precedente all'entrata in vigore della legge
tedesca del 1991 (57).

b) in particolare – l’elaborazione di nuovi criteri offerti dalla


giurisprudenza americana
La giurisprudenza americana ha elaborato nuovi spunti in
materia di nesso di causalità in campo ambientale dovendosi
confrontare con problemi sempre più urgenti come quello dovuto
all'inquinamento atmosferico.
Le regole che disciplinano il nesso di causalità nel sistema di
Common Law sono tradizionalmente le seguenti.
In primo luogo, similmente a quanto si verifica nei nostri
ordinamenti, si adotta il meccanismo della condicio sine qua non,
ossia il but for test (58) in base al quale la condotta dell'individuo non

(56) cfr. BREINING, Umwelthaftung und Umwelthaftpflichtversicherung, in: ZfV,


1990, p.193 ss.
(57) così si legge nella Relazione che accompagna il Progetto di Codice per
l'ambiente, cit., p. 428.
(58) cfr. PROSSER, Handbook of the Law of Torts, 4a ed., 1971, p. 239;
HART/HONORE', op.cit., p. 109 ss..

26
Quaderni Crasl
S10/2003/finale

può essere considerata causa dell'evento, se l'evento si sarebbe


verificato anche senza di essa.
Altra regola tradizionale, si concretizza nel c.d. substantial
factor test (59). In base a questa regola, l'attore è tenuto a dimostrare
che l'azione del convenuto deve considerarsi un elemento essenziale,
anche se non esclusivo, per il verificarsi del danno da lui subito.
Un primo passo in avanti rispetto a queste regole tradizionali le
giurisdizioni statunitensi l'hanno fatto verso la fine degli anni '40 in
occasione del caso Summers v. Tice (60). In questa sede i giudici
elaborarono la c.d. alternative liability theory (61), in base alla quale
"nell'ipotesi in cui la condotta di due o piú soggetti è illecita, se è
provato che il danno è stato causato alle vittime da uno solo di essi,
ma v'è incertezza in ordine a chi lo abbia causato, ognuno dei soggetti
ha l'onere di provare che egli non abbia causato il danno" (62).
In questo caso, dunque, la Corte stabilì la possibilità di
invertire l'onere della prova a carico dei convenuti, determinando la
responsabilità solidale dei due in quanto joint tortfeasors a fronte della
loro condotta negligente e, comunque, mantenendo ferma la
possibilità per ognuno di loro di discolparsi (63).
Quali potrebbero essere le applicazioni della alternative
liability theory nei casi di inquinamento?
Certamente tale regola apre nuove vie per i danneggiati da
fenomeni di inquinamento, in quanto tali soggetti potrebbero
coinvolgere in un procedimento gli eventuali inquinatori od emittenti
di determinate sostanze nell'ambiente, senza però dovere provare chi
fossero i responsabili in concreto delle piogge acide, rimettendo poi

(59) ibidem.
(60) 33 Cal. 2nd 80, 199 P. 2nd 1 (1948).
(61) il principio della causalità alternativa è recepito sia in Germania, al § 830 I BGB,
che dal nuovo codice civile olandese Art. 6:99 NBW, nonchè da alcune sentenze
francesi, tra cui C.de Cass.civ., 16 maggio 1976, JCP 1978 II 18773. Cfr.
FLEMING, The American Tort Process, cit., p. 253.
(62) così la formulazione della regola come codificata alla sec. 433 (B) (3) del
Restatement (Second) of Torts, 1965.
(63) cfr. DI PAOLA, op.cit., p. 350.

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l'arduo compito di determinare la partecipazione effettiva all'azione


illecita agli stessi convenuti.
Seppur a prima vista tale regola parrebbe offrire un primo
adeguato rimedio alla problematica dei joint tortfeasors in cui per
l'attore appare quasi impossibile determinare il nesso eziologico tra il
danno da lui subito da una parte e l'interazione di piú azioni dannose
dall'altra, non bisogna dimenticare le caratteristiche peculiari della
nostra problematica che ridimensionano immediatamente i primi
favorevoli auspici.
Rispetto alla fattispecie del caso Summers (64), infatti, nei casi
di inquinamento atmosferico non vi sarebbe affatto la certezza che tra
i convenuti vi sia il vero responsabile del danno, o che vi siano tutti
gli autori del fatto illecito, con la conseguenza che l'applicazione della
alternative liability theory potrebbe portare in questi casi a notevoli
ingiustizie nella ripartizione dei danni.
Tale teoria, in conclusione, pur costituendo un primo valido
passo avanti rispetto al Common Law tradizionale, incontra dei limiti
nei casi in cui gli ipotetici danneggianti non siano tutti identificabili
come nel caso Summers in cui essa fu sviluppata.
Un'ulteriore dottrina sviluppata dalle Corti di Common Law
per venire incontro alle problematiche di identificazione dei
tortfeasors è quella che va sotto il nome di concert of action (65). Le
Corti hanno infatti imposto in alcuni casi una joint and several
liability in capo a coloro che avessero agito d'accordo o seguendo un
piano comune per commettere un atto illecito, anche nel caso in cui
solo alcuni di questi soggetti fossero realmente gli autori del danno,

(64) nel caso Summers un cacciatore era stato colpito da una pallottola nel corso di
una battuta di caccia. Ad esplodere il colpo erano stati due suoi compagni, ma a
colpire l'attore era stato solo uno dei due. Vista l'identità delle due armi da sparo e
visto che i due colpi erano partiti contemporaneamente era risultato impossibile per
Summers dimostrare chi fosse stato in concreto l'autore dell'azione dannosa.
Tuttavia, risultava chiaro che senz'altro il vero autore del danno fosse uno dei due
convenuti. Cfr. FLEMING, op.cit., p. 253.
(65) cfr. PROSSER, op.cit., p. 291 ss.

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sulla scorta dell'argomentazione che anche qualora colui che fosse


stato dichiarato responsabile non fosse il vero autore, la sua azione
avrebbe dovuto in ogni modo ritenersi agevolatrice di quella del vero
colpevole.
Rispetto alla teoria dell'alternative liability, tale dottrina
presenta il vantaggio per l'attore di potere ottenere il risarcimento
anche nei casi in cui tra i convenuti non vi sia il vero responsabile, in
quanto questi vengono dichiarati solidalmente responsabili, senza
neppure la possibilità di eccepire di non avere commesso l'azione
dannosa (66).
Anche qui però si potrà obbiettare che per quanto concerne i
problemi di inquinamento, difficile apparirà provare l'esistenza di un
piano comune o di un accordo tra le varie imprese ritenute potenziali
responsabili, cosicchè anche questa dottrina non sembra poter
risolvere i problemi di identificazione tra autore del danno e fatto
dannoso.
Da ultimo è stata elaborata dalla dottrina e dalle Corti
americane una nuova teoria per addivenire ad una soluzione nei casi in
cui i potenziali responsabili siano difficilmente identificabili (67).
Si è piú volte ribadito come sia sempre presente il rischio che
gli effetti dannosi di una azione illecita si verifichino in concreto solo
dopo un periodo molto lungo, corrispondente ad alcune decadi.
Qualora le risultanti azioni per danni contro i produttori o gli
emittenti di tali sostanze tossiche dovessero essere effettuate secondo
le regole processuali tradizionali, ovvero mediante giudizi sui singoli
casi individuali, ciò potrebbe comportare costi tali da vanificare la
previsione della compensazione.
Nel processo, la prova del nesso causale tra azione illecita ed
evento dannoso, si fonda sulla c.d. preponderance-of-the-evidence
rule, secondo la quale spetta normalmente all'attore fornire i mezzi di

(66) per eventuali esemplificazioni,cfr. DI PAOLA, op.cit., p. 353.


(67) cfr. SCHWARTZ/MAHSHIGIAN, Failure to Identify the Defendant in Tort
Law: Towards a Legislative Solution, in: Calif. L.R., vol. 73, 1985, p. 941.

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prova in base ai quali la giuria si possa convincere che l'esistenza del


fatto contestato è piú probabile della sua inesistenza (68), anche se poi
non vi è concordia sul giudizio di prevalenza.
Secondo un'interpretazione di tipo restrittivo di tale regola, le
correlazioni fatte derivare da indagini di tipo statistico, anche qualora
esse indichino che le probabilità del verificarsi del fatto superino il
50%, non sono sufficienti a fondare la responsabilità, poichè è
richiesta una prova individualizzata del particolare nesso di causalità:
"some particularistic proof of the causal connection is required" (69).
D'altronde il motivo per cui si richiede un tale elemento di
prova sembrerebbe evidente. Responsabilizzare unicamente il
convenuto la cui azione illecita ha in concreto causato il danno per cui
l'attore agisce è piú che un semplice mezzo per effettuare un controllo
sul verificarsi degli incidenti: la determinazione individualizzata del
nesso causale è strettamente connessa a funzioni deterrenti insite nella
responsabilità civile.
Secondo una visione più lassista sarebbe invece sufficiente che
venga raggiunta la prova che la probabilità che il fatto esista superi il
50% (70).
Una applicazione particolare di tale dottrina, si è avuta con
l'elaborazione della market-share-liability, di cui si è fatto impiego in
alcuni casi in cui le vittime erano donne ammalatesi di cancro in
seguito all'esposizione al farmaco DES nello stadio fetale (71).

(68) cfr. McCORMICK, Handbook of the Law of Evidence, 2a ed., St.Paul, Minn.,
1972, p. 793; ROSENBERG, The causal connection in mass exposure cases: a
public law vision of the Tort System, in 97 Harv.L.R. 849, 857 (1983-1984); cfr.
inoltre W. PROSSER, op. cit., §38, p.208 ss.; cfr. inoltre West Law Dictionary, 5a
ed., voce: Preponderance of evidence, p.1064.
(69) ROSENBERG, op.cit., p.857.
(70) ibidem, p. 858.
(71) Cfr. PONZANELLI, Diritto privato, diritto pubblico, diritto misto, nella
responsabilità civile nordamericana negli anni '80, in Riv.crit.dir.priv., 1988, p.
289, in particolare p. 301 ss; ZÄTSCH, Kausalitätsprobleme bei deliktischen
Massenschäden, Die Probleme der alternativen Kausalität in den USA, den
Niederlanden und in Deutschland, in ZVglRWiss 93 (1994) 177.

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Nel caso Sindell v. Abbott Laboratories (72), Judith Sindell


citò in giudizio la casa farmaceutica Abbott Laboratories ed altre che
avevano prodotto il farmaco DES durante gli anni '50 e '60.
Nel corso della causa la Corte Suprema della California
esaminò la possibile applicazione delle varie dottrine elaborate fino ad
allora dal case-law americano per addivenire infine all'elaborazione
della nuova market-share-liability (73).
A differenza delle teorie già prospettate (74) la Corte anche qui
ritenne che si potesse profilare un'inversione dell'onere della prova,
ma con la differenza che il convenuto, che non fosse stato in grado di
provare la propria estraneità al fatto dannoso, non dovesse essere
considerato responsabile in modo solidale con gli altri, ma piuttosto in
proporzione alla quota di mercato del prodotto incriminato che egli
deteneva nel momento in cui il feto fu esposto al farmaco (75).
In dottrina vi è stato poi chi ha effettuato il tentativo di adattare
al problema ambientale la dottrina della market-share-liability,
parlando a questo proposito di una pollution-share-liability (76). In
questi casi il danneggiato dovrebbe citare in giudizio il maggior
numero di emittenti della zona, in modo tale da chiamare in causa una
substantial share del "mercato" degli inquinatori. Questi dovrebbero
poi essere ritenuti responsabili proporzionalmente alla quota di
inquinamento da loro provocata.

(72) 26 Cal. 3rd 588, 607 P. 2nd 924. Sul caso Sindell cfr. in generale FLEMING,
The American Tort Process, cit., p. 255. Cfr. sul caso anche un autore tedesco
BODEWIG, Probleme alternativer Kausalität bei Massenschäden, in AcP, vol. 185,
p. 505, in particolare p. 508 ss.
(73) ZÄTSCH, op.cit., p. 180.
(74) cfr. supra sub 3.
(75) cfr. per quanto concerne la problematica del DES: ROBINSON, Multiple
Causation in Tort Law: Reflection on the DES Cases, in: Vanderbilt L.R., vol. 68,
1982, p. 713; DELGADO, Beyond Sindell: Relaxation of Cause-in-Fact Rules for
Indeterminate Plaintiffs, in: 70 Calif.L.R., 881, 1982.
(76) cfr. FRIEDLAND, Pollution Share Liability: A New Remedy for Plaintiffs
Injured by Air Pollutants, in: Col. J. Envtl. L., vol. 9, 1984, p. 297.

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Applicazioni pratiche di questa teoria non ve ne sono ancora


state, anche se l'interesse per essa non è mancato anche nei sistemi di
Civil Law (77).
Evidenziati sono stati anche i difetti della pollution-share-
liability (78). Si è in particolare sottolineato che anche se si riesce a
citare in giudizio quella che può essere ritenuta dalla Corte una
substantial share del "mercato" dei polluters, appare pur sempre
presente il rischio che tra i convenuti non vi sia il vero responsabile, o
che non tutti responsabili siano tenuti al risarcimento dei danni
qualora essi non vengano chiamati in causa.

7. L’assicurabilità del rischio ambientale


L'assicurabilità del danno all'ambiente è stato tema a lungo
dibattuto in sistemi ove l'emergenza ambientale si è verificata in un
momento storico precedente a quello nostro. Prima che in Europa, si è
aperto negli Stati Uniti un lungo dibattito sulla funzione
dell'assicurazione in campo ambientale (79).
La dottrina americana, infatti, testimonia questo travaglio con
una letteratura alquanto copiosa (80), di cui è bene tenere conto, ove si
vogliano studiare le implicazioni ed i problemi, teorici e pratici, cui è
andato incontro il mercato delle assicurazioni in America, al fine di
vagliare quali siano i migliori strumenti con cui operare in questo

(77) cfr. HAGER, Umweltschäden - ein Prüfstein für die Wandlungs- und
Leistungsfähigkeit des Deliktsrechts, in: NJW, 1986, p.1961 ss.
(78) cfr. DI PAOLA, op.cit., p. 359.
(79) Su queste problematiche si veda amplius la relazione di Alberto MONTI, in
questo stesso volume.
(80) mi limiterò a rinviare al SIMPOSIO pubblicato sulla Houston Law Review del
1987 (vol. 24 p. 1 ss.) intitolato: Rethinking Tort and Environmental Liability Laws:
Needs and Objectives of the late 20th Century and beyond, ed al fondamentale
articolo di ABRAHAM, Environmental liability and the limits of insurance, in
Col.L.R. 1988, vol. 88, p. 942. Cfr. inoltre KELLY, L'assicurazione di
responsabilità civile contro il rischio di inquinamento negli USA, in Ass., 1993, p.
129 ss; PFENNIGSDORF, L'assicurazione r.c. danni da inquinamento -
Considerazioni politiche per gli assicuratori, in Ass., 1991, p. 48 ss.

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Quaderni Crasl
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campo. Come è stato sapientemente messo in luce dagli osservatori di


quel sistema, infatti, si deve ricordare come il mercato assicurativo
americano sia in grande crisi e come aumentino sempre più i settori
dell'attività economica in cui non sia più possibile ottenere
un'adeguata copertura assicurativa (81).
Le problematiche presenti in questo campo sono molteplici.
Qui si avrà cura di identificarle e di analizzarle brevemente per poi
passare in concreto all'esame delle soluzioni proposte in alcuni
ordinamenti.
Uno dei più importanti problemi dell'assicurazione per danni
all'ambiente è quello derivante dalla carenza di informazioni (82) che
in questo settore si manifesta a diversi livelli. Si può trattare di
mancanza di informazioni che genera incertezza circa i dati che sono
necessari sia all'assicurato che all'assicuratore al fine di effettuare un
qualche calcolo, anche se approssimativo, sull'entità e sulla frequenza
dei danni in questione, e quindi sulla sua prevedibilità. Si potrà
trattare di dati relativi alla tossicità di determinate sostanze, la
pericolosità di un determinato procedimento chimico, o di un
determinato impianto.
Si potrà trattare però anche di un fenomeno del tutto
unilaterale, concretantesi in una asimmetria delle informazioni, nel
senso che gli assicuratori disporranno di meno informazioni di quante
non ne posseggano i soggetti che desiderino assicurarsi, dando luogo
ad un caso emblematico di selezione avversa o adverse selection (83).
In campo ambientale risulta quanto mai difficile all'assicuratore
rilevare variazioni nel livello del rischio del proprio assicurato.
Questi, una volta coperto da assicurazione potrebbe diminuire le
proprie difese contro il verificarsi dei danni, dando luogo a quel

(81) cfr. PONZANELLI, Nuove figure di danno alla persona e tecniche assicurative,
in Resp.civ.prev., 1989, p. 404.
(82) cfr. ABRAHAM, op. cit., p. 946; PFENNIGSTORF, op.cit., p. 54.
(83) ne descrive il funzionamento A. CANDIAN, in Responsabilità civile ed
assicurazione, Milano, 1993, p. 311. Cfr. per la letteratura americana COOTER-
ULEN, op.cit., p. 65 ss.

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fenomeno noto come moral hazard (84), costituente una delle cause
primarie del malfunzionamento di alcuni mercati assicurativi. E'
chiaro infatti che gli assicuratori che devono muoversi in un campo
ove sia possibile che ciò si verifichi saranno portati ad alzare i prezzi
delle polizze e, quindi, a rendere questi non competitivi rispetto
all'autoassicurazione per quei soggetti che hanno un basso tasso di
rischi, i quali dovrebbero sopportare inutilmente il costo di un premio
troppo alto.
Per venire incontro a questi problemi, gli assicuratori hanno
sviluppato tecniche particolari con cui affrontare queste deficienze
informative, al fine di mantenere fermi gli incentivi alla prevenzione
del danno (85), ed evitare l'affermarsi di comportamenti caratterizzati
da moral hazard.
Si tratta, in definitiva, di evitare che la copertura assicurativa
serva a rendere disponibile "una sorta di licenza ad inquinare" (86), a
"diminuire gli incentivi a investire in prevenzione" (87) per l'assicurato
e quindi di predisporre quegli strumenti necessari affinchè
l'assicurazione si inserisca negli ingranaggi del meccanismo della
responsabilità civile in modo coerente allo scopo di prevenzione del
danno ambientale (88). Lo scopo dell'assicurazione per danno
all'ambiente dovrebbe infatti essere quello di garantire ai danneggiati
di essere in ogni caso risarciti, anche qualora la momentanea
situazione finanziaria del danneggiante non lo permetta, e non quella

(84) cfr. SHAVELL, op.cit., p. 195; COOTER-ULEN, op.cit., p. 65 ss.


(85) cfr. ABRAHAM, op. cit., p.949.
(86) così si legge in BERNARDI, Il mercato assicurativo italiano di fronte ai rischi
da inquinamento, in Dir. e Pratica dell'ass., 1987, p. 472.
(87) A. CANDIAN, op. cit., p. 54
(88) sul problema della prevenzione nell'assicurazione cfr. CABALLERO
SANCHEZ, Prevenzione ed assicurazione, in Ass. 1978, p. 425 ss; VOLPE
PUTZOLU, Danno da inquinamento, responsabilità ed assicurazione, in Dir. e
Pratica dell'ass., 1987, p. 100; DENOZZA, Prevenzione ed assicurazione, in Ass.,
1978, p. 168; MANDO', L'assicurazione per i danni da inquinamento ambientale
dopo l'art.18 della legge n. 349/86, in Riv.crit.dir.priv., 1988, p. 799, in particolare
p. 806 ss.; BUTTI, L'ordinamento italiano ed il principio chi inquina paga, in
Contratto e impresa, 1990, p. 561, in particolare p. 575 e ss.

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di coprire i comportamenti illeciti dell'inquinatore (89). La funzione di


deterrence (90), che si riconosce - assieme a quella di compensare le
vittime - all'istituto della responsabilità civile, dovrebbe quindi essere
mantenuta grazie a particolari accorgimenti assicurativi.
Tre sono in sostanza gli strumenti di cui gli assicuratori si
servono in questo settore.
1. Il primo è quello costituito da una stringente disamina dei
rischi e, quindi, da una loro classificazione (91). La classificazione dei
rischi serve a mantenere omogeneo il rischio per la classe degli
assicurati, potendo così offrire dei prezzi più competitivi all'interno di
ogni classe. Tale classificazione avviene generalmente secondo due
metodi, che possono essere a loro volta combinati tra loro.
Un primo metodo è quello basato sulle caratteristiche
particolari dell'assicurato, quali la grandezza dell'impianto da questi
gestito, la quantità di sostanze tossiche prodotte, la gestione del
trasporto di queste da parte sua o meno.
Un secondo metodo è quello empirico, che si basa
sull'esperienza di un precedente periodo di attività dell'assicurato e
delle eventuali perdite verificatesi in quel lasso di tempo.
Si dovrà tener presente che questi metodi di classificazione dei
rischi incidono in modo diverso sull'incentivo a prevenire i danni da
parte degli assicurati. Si immagini, a titolo di esempio, l'effetto che
potrebbe avere un criterio basato sul primo dei due metodi,
concernente le caratteristiche particolari dell'assicurato, sul livello di
diligenza con cui viene esercitata una determinata attività, quindi sul
livello di sicurezza di quest'ultima. Se tale criterio prendesse in
considerazione, ad esempio, la quantità di rifiuti prodotta
dall'assicurato per determinare il prezzo dell'assicurazione, si
potrebbbe affermare che tale criterio crea un incentivo a ridurre la
quantità di rifiuti. D'altro canto, qualora detto criterio prendesse in

(89) cfr. sul punto CANDIAN, op.cit., p. 42 ss.


(90) sul punto v. PONZANELLI, La responsabilità civile, Bologna, 1992, p. 30 ss.
(91) ibidem.

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Quaderni Crasl
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considerazione variabili non condizionabili da parte dell'assicurato,


esso non potrebbe in nessun modo incidere od influire sul livello di
sicurezza della sua attività. Tali sono ad esempio i criteri che si
rifanno al livello delle vendite.
Un ulteriore vantaggio di questo primo metodo basato su
variabili dipendenti dall'assicurato è quello che deriva dalla sua
funzione informativa, nel senso che esso può servire ad indicare quali
sono le caratteristiche della sua attività che influenzano il livello di
rischio della stessa.
Confrontando questo primo metodo con il secondo, si potrà
affermare (92), che un criterio basato sulla esperienza dei danni
provocati in precedenza non assolve alla stessa funzione informativa,
in quanto non indica le caratteristiche che verranno prese in
considerazione per determinare il premio assicurativo, ma che ad esso
corrisponde sempre un incentivo a diminuire i rischi, poichè una
diminuizione nella sinistrosità permetterà di ottenere una diminuizione
dell'ammontare del premio assicurativo.
Sia il primo che il secondo metodo, inoltre, possono
influenzare oltre che il livello di diligenza, anche il livello di attività
dell'assicurato. Ad esempio, un criterio afferente il livello di vendita
all'ingrosso dell'assicurato non potrà influire sul livello di diligenza
con cui è condotta quella particolare attività, ma potrà condizionare il
livello stesso di attività, che a sua volta condiziona il rischio
creato da quel determinato tipo di impresa (93).
2. Un secondo ed importante strumento impiegato dagli
assicuratori al fine di scongiurare comportamenti di moral hazard da
parte degli assicurati sono le c.d. franchigie (94), per cui qualunque sia
l'ammontare del danno verificatosi, l'assicurato dovrà comunque
sopportare una percentuale fissa del danno, incentivandolo quindi ad
evitare il danno in ogni caso.

(92) cfr. ibidem, p. 950.


(93) cfr. quanto detto supra a questo proposito al n. 3.
(94) cfr. ABRAHAM, op.cit., p.951.

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

In questo contesto si inseriscono anche le tecniche premiali,


tipo quella di bonus malus, per cui al momento del rinnovo del
contratto l'assicuratore vaglierà la sinistrosità dell'assicurato durante
uno specifico periodo, determinando un aumento/diminuzione del
premio assicurativo a seconda del numero di incidenti verificatisi in
seno all'impianto, in modo da incentivare l'assicurato a tenere bassa la
percentuale dei sinistri per conseguire un vantaggio economico a
livello di prezzo dell'assicurazione.
Con lo stesso fine operano anche le fissazioni di tetti massimi,
oltre ai quali le assicurazione non pagheranno il risarcimento del
danno.
3. Con la previsione di esclusioni specifiche per determinati
tipi di danni si dovrebbe altresì venire incontro alla stessa esigenza,
quella cioè di colpire il comportamento se non doloso, almeno
negligente da parte dell'assicurato. Generalmente - soprattutto
nell'esperienza statunitense (95) - queste esclusioni riguardano in
particolar modo: a. i danni intenzionali, la cui copertura sarebbe del
tutto contraria all'intento preventivo; b. i danni comunque previsti; c.
tutti i tipi di inquinamento che non possano essere considerati "sudden
and accidental".
Il danno ambientale assicurabile, secondo questa concezione,
rimane quello che deriva da un incidente, da un fatto imprevisto ed
imprevedibile, ma anche quello che è conseguenza del funzionamento
normale dell'impianto, ove le conseguenze di tale funzionamento
fossero sconosciute allo stato della scienza, e quindi non prevedibili, e
comunque non previste dall'esercente dell'impianto.
4. Infine, si deve rilevare come le imprese assicuratrici possano
svolgere un ruolo importante nella prevenzione dei danni all'ambiente
effettuando un'opera che gli autori americani definiscono di
"surrogate regulation", nella misura in cui è l'impresa assicuratrice, e
non lo Stato o la Pubblica Amministrazione, che ispeziona gli impianti

(95) ibidem.

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

e gli stabilimenti, svolgendo inoltre un ruolo non solo di mero


controllo o di verifica, ma anche di consulenza.
In questo tipo di "regolamentazione surrogata", sono le stesse
imprese che pongono determinati standards di sicurezza, senza
l'adozione dei quali l'assicuratore inserirà l'impresa in classe di rischi
più elevata, con conseguente maggiorazione del premio assicurativo,
oppure - nei casi più estremi - si rifiuterà di coprire del tutto il rischio
in questione, o minaccerà la decadenza od il mancato rinnovo di
polizze già in corso.
Il controllo delle attività inquinanti si sposta in questo modo
dallo Stato alle imprese di assicurazione, le quali, appunto in quanto
imprenditori, avranno tutto l'interesse a ricavare un utile dalle loro
attività e svolgeranno quindi in modo adeguato il controllo preventivo
degli impianti assicurandi, rifiutando quindi la copertura a quelle
attività, i cui rischi non siano mitigati da misure preventive adeguate.
L'obbligo di fornire la prova della propria solvibilità al fine di
poter esercitare o di poter continuare ad esercitare una determinata
attività è ormai requisito richiesto in molte legislazioni. In mancanza
di tale copertura l'autorità pubblica potrà vietare in tutto od in parte
l'esercizio dell'attività (96).
L'introduzione di un'assicurazione che sia obbligatoria per gli
esercenti di impianti pericolosi, ma non per gli assicuratori, innesta
quindi un meccanismo di controllo da parte di questi ultimi sulle
attività particolarmente rischiose.
Recenti ricerche hanno messo in luce come le imprese
esercitanti attività pericolose siano particolarmente interessate alle
analisi effettuate sul campo dagli assicuratori, anche quando le
conclusioni di questi siano negative rispetto all'assicurabilità
dell'impianto, poichè gli studi svolti dagli assicuratori sono comunque
una fonte sicura di informazioni dettagliate per gli imprenditori per

(96) cfr. KELLY, op. cit., p. 131.

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

quanto concerne gli eventuali miglioramenti apportabili alla sicurezza


(97).
In conclusione si può affermare che con adeguati accorgimenti
strategici lo strumento dell'assicurazione può incidere addirittura
favorevolmente sul meccanismo di prevenzione o di deterrence
predisposto dalla responsabilità civile, che può sfociare - almeno
potenzialmente - in un dialogo costruttivo tra assicuratore ed
assicurato (98).
Vi è un ulteriore tema cui si vuole accennare, prima di passare
all'esame delle problematiche presenti all'interno dei singoli
ordinamenti, e che riguarda la problematica dell'intercorrere di lunghi
lassi di tempo tra il meomento in cui il danno si è verificato ed il
momento in cui è stato scoperto.
A questo proposito si ricorderà come il nostro art. 1917 c.c.
disponga che "l'assicuratore è obbligato a tenere indenne l'assicurato
di quanto questi in conseguienza del fatto accaduto durante il tempo
dell'assicurazione deve pagare ad un terzo, in dipendenza della
responsabilità dedotta dal contratto". L'assicuratore dovrà quindi
mantenere indenne l'assicurato per quegli eventi dannosi che siano la
conseguenza di incidenti verificatisi durante il periodo di efficacia del
contratto di assicurazione stessa. In materia ambientale, ove difficile
appare determinare con precisione - vista la fenomenologia complessa

(97) cfr. HUSSON, L'assurance pollution, in Risques, n. 11, juillet-septembre 1992,


p. 43, in particolare p. 47, ove l'Autore afferma: "Il apparaît en effet très clairement
que l'analyse approfondie n'est pas mal ressentie dans les entreprises à activité
dangereuse pour l'environnement. Celles-ci sont en effet particulièrement
intéressées par les appréciations de l'assureur, même lorsque les conclusions de
l'étude aboutissent à la non-assurabilité. L'information détaillée sur les différentes
mesures et conditions nécessaires pour modifier ces conclusions est ressentie avec
beaucoup d'intérêt par les responsables d'entreprise. Il est d'ailleurs relativement
fréquent que, sur les 30% d'entreprises refusées par le groupement, une partie non
négligeable reprennent ultérieurement contact en faisant état des améliorations
apportées. Cela montre clairement que les conseils en prévention donnés par
l'assureur sont bien reçus".
(98) per queste riflessioni cfr. COMBY, L'assurabilité des risques pollution, in
Risques, n. 11, juillet-septembre 1992, p. 39.

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Quaderni Crasl
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del danno all'ambiente, soprattutto di quello denominato graduale - il


fatto generatore del danno, la pratica assicurativa ha fatto proprio il
principio sviluppato negli Stati Uniti e denominato claims made (99),
in base al quale si identifica il sinistro con la richiesta di risarcimento
(100). Con tale sistema l'assicuratore dovrà far fronte alle richieste di
risarcimento che sorgono durante il periodo di validità della polizza,
anche se i fatti generatori dei danni per cui si richiede tale
risarcimento appartengono ad un periodo anteriore a quello della
polizza in questione.
La formula claims-made (101) ha riscosso notevole successo in
quanto viene incontro ad una duplice esigenza: quella
dell'assicuratore, il quale riesce a fissare chiaramente i limiti temporali
della sua esposizione al rischio, e quella dell'assicurato, per il quale
possono sorgere problemi nel momento in cui debba determinare con
esattezza il fatto generatore del danno.
Si tratta, tuttavia, di una clausola, che una volta adottata
potrebbe agire in modo contrario al ruolo preventivo svolto
dall'assicurazione, in quanto sotto il regime di una formula claims-
made l'assicuratore è tenuto a risarcire dei danni che trovano la loro
causa in un momento precedente a quello in cui questi ha potuto
svolgere alcun controllo sulle infrastrutture dell'assicurato.
L'assicuratore, pur potendo promuovere l'adozione di nuovi
macchinari e di nuove tecnologie non potrà infatti avere il controllo
sull'attività passata dell'impianto; in questi casi l'unico margine di
scelta che rimane all'assicuratore è quello di rifiutare la copertura
assicurativa all'impianto che in passato abbia trascurato di adottare
delle misure preventive che l'assicuratore possa considerare minime
per la prevenzione dei rischi.

(99) cfr. sul punto BERNARDI, op. cit., p. 478 ss.; CANDIAN, op. cit., p. 290.
(100) sulla recezione del principio claims made cfr. JOUHAUD, Évolution de la
jurisprudence en matière d'assurance, in Risques, n. 10, avril-juin 1992, p. 59;
NICKL/TEUFL, Der Umweltschaden in der Betriebs-Haftpflichtversicherung, in
VW, 1993, p. 1126, in particolare 1129.
(101) o "principio della manifestazione", in contrasto a quello c.d. dell'evento.

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S10/2003/finale

Per gli assicurati vi è peraltro il rischio di non risultare coperti


nel caso di cessazione della polizza, anche se i fatti generatori dei
danni risalgono ad un momento in cui sussisteva copertura
assicurativa. A questo inconveniente si può però venire incontro con
una garanzia postuma che gli assicuratori si reputano pronti a fornire
(102). Ciò, come si vedrà (103), attenua il funzionamento del
meccanismo claims-made, rendendolo solo uno dei modelli cui si
ispirano, in concreto, le polizze.

8. La recente proposta di Direttiva in materia di responsabilità


ambientale
Il contesto in cui si sviluppa il dibattito comunitario in materia
di responsabilità civile appare carratterizzato da grande eterogeneità
non solo delle soluzioni, ma delle stesse impostazioni proposte dai
diversi legislatori, dottrine e giurisprudenze nazionali.
Tali profondi differenziazioni presenti a livello nazionale
dovranno essere prese in debita considerazione dal futuro legislatore
comunitario, non solo – chiaramente - nell’elaborazione di una
apposita direttiva, ma soprattutto nel collocare il tessuto normativo di
tale elaborato nei diversi contesti normativi in cui dovrà aver luogo il
recepimento, ciò che ripropone il noto e spinoso problema del
legislatore che debba formulare norme che valgano in culture
giuridiche differenti, dotate di lingue e linguaggi giuridici diversi.
Questa considerazione appare tanto più urgente ove si voglia –
sinceramente – perseguire lo scopo di armonizzazione del diritto a
livello europeo.
Tali considerazioni vanno tenute presenti alla luce
dell’iniziativa comunitaria che ha portato alla approvazione in prima
lettura in Parlamento di una Proposta di Direttiva elaborata dalla
Commissione, mirante a definire una disciplina-quadro per la

(102) cfr. BERNARDI, op.cit., p. 480.


(103) Si veda MONTI, in questo stesso volume.

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prevenzione ed il risarcimento dei danni significativi all’ambiente,


tenendo conto dei diversi regimi di responsabilità ambientale vigenti
nei diversi sistemi nazionali europei, nonché negli Stati Uniti (104).

8.1. Il danno preso in considerazione dalla Proposta di Direttiva


Ai sensi della Proposta di direttiva non ogni e qualsiasi danno
ambientale rientrerà nel campo operativo della direttiva, ma solo
quello concernente la biodiversità, così come già protetta a livello
comunitario (105) e a livello nazionale, e i corsi d’acqua presi in
considerazione dalla Direttiva quadro sulle acque (106).
Tale nozione dovrebbe inoltre coprire quelle situazioni in cui
la salute umana venga violata o seriamente messa in pericolo, anche
nel caso in cui la minaccia a tale diritto fondamentale derivi dalla
contaminazione dei suoli.
Tuttavia, a differenza da quanto ipotizzato precedentemente
dal Libro Bianco, la futura direttiva non dovrebbe invece prendere in
considerazione il c.d. danno tradizionale, ossia il danno a cose e
persone (107).Tale esclusione viene giustificata apparendo troppo
ambizioso estendere la copertura del regime comunitario anche a tali
danni e soprattutto per una certa riluttanza ad occuparsi di un tema già
molto dibattuto a livello nazionale.

8.2. Le attività oggetto del nuovo regime di responsabilità


Non ogni e qualsiasi attività che produca immissioni nocive
per l’ambiente incorrerà nelle responsabilità stabilite dal nuovo quadro
normativo, che intende invece selezionare determinate attività, che per

(104) Tutti gli studi messi a punto dalla Commissione sui diversi regimi di
responsabilità civile per danni all’ambiente sono reperibili al seguente sito
http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm
(105) La disciplina inerente alla protezione della biodiversità è contenuta nella
Direttiva 79/409/CEE del 2 aprile 1979 e nella Direttiva 92/43/CEE del 21 maggio
1992.
(106) Direttiva 2000/60/CE del 23 ottobre 2000.
(107) Si veda Libro Bianco, cit., punto 4.2.

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le loro qualità intrinseche di pericolosità per l’ambiente, siano già


state oggetto di disciplina da parte del legislatore comunitario.
Le attività assoggettate al regime della futura direttiva sono
solo quelle professionali. Tali attività dovrebbero essere identificate
con riferimento alla legislazione ambientale già in vigore a livello
comunitario, che sottoponga lo svolgimento di tali attività a
determinate condizioni, quali l’ottenimento di una autorizzazione o di
una apposita registrazione, l’adozione di certe precauzioni o altro. La
Proposta in discussione elenca in un apposto Allegato I, quali sono le
norme da prendere in considerazione a questo fine (108).
Nel caso di danno alla biodiversità, tuttavia, la Proposta
richiede che la responsabilità sia estesa a qualsiasi attività
professionale, anche a quelle non direttamente o direttamente
identificabili dalla legislazione comunitaria già in vigore (109), purchè
se ne possa dimostrare la colpa o la negligenza (110).

8.3. Il criterio di imputazione della responsabilità


Il criterio di responsabilità delineato dalla Proposta deve
considerarsi caratterizzato da tipicità, dato che non ogni e qualsiasi
danno all’ambiente viene sanzionato, ma solo quello espressamente
considerato significativo dalla normativa comunitaria.
In generale, il criterio di imputazione della responsabilità per
tale danno significativo, cui soggiacciono le attività occupazionali
prese in considerazione dalla Proposta, deve considerarsi oggettivo.

(108) Così dispone l'art.3, primo comma. 1: ”This Directive shall apply to significant
environmental damage caused by the operation of any of the occupational activities
listed in Annex I, and to any imminent threat of such damage occurring by reason of
any of those activities”.
(109) Così dispone l'art.3, secondo comma: “This Directive shall apply to significant
biodiversity damage caused by the operation of any occupational activities other
than those listed in Annex I, and to any imminent threat of such damage occurring
by reason of any of those activities”.
(110) Art. 8: “….where it is not established that the relevant operator is at fault or has
been negligent, that operator shall not be obliged to bear the cost of preventive or
restorative meausures taken in pursuance of this Directive”.

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Per quanto concerne invece il danno alla biodiversità, non


presupponendo l’attuale Proposta alcuna limitazione in ordine alle
attività occupazionali da prendere in considerazione, il criterio di
imputazione sarà basato sulla prova della colpa o della negligenza.
Tale impostazione riflette quanto già disposto in precedenza
dal Libro Bianco e corrisponde a quanto emerge nei regimi nazionali
e internazionali di responsabilità ambientale, partendo dall’assunto
che con la responsabilità oggettiva gli obiettivi ambientali si
conseguono più facilmente (111).
Da una parte, infatti, è molto difficile per l’attore dimostrare la
colpa del convenuto in processi per responsabilità ambientale.
Dall’altra, si ritiene che, se qualcuno esercita attività intrinsecamente
pericolose, sia lui in prima persona a doversi assumere il rischio in
caso di danno e non la vittima o la società in senso lato (112).

8.4. Principio di non retroattività


Il principio di non retroattività è esplicitamente riconosciuto
dall’art. 19 della Proposta di Direttiva.
Ogniqualvolta l’autorità competente sia in grado di provare
con un certo grado di plausibilità che il danno si è verificato dopo
l’entrata in vigore della Direttiva, si applicherà la disciplina ivi
contenuta, a meno che il presunto responsabile non sia in grado di
provare che il danno si era già concretizzato in un momento
precedente. La Direttiva fa salva la normativa statale che voglia
disciplinare la responsabilità per danno all’ambiente nel senso di
volerla estendere anche ai danni verificatisi nel passato (113).

(111) Su questi temi mi sia permesso di rinviare a POZZO, Danno ambientale e


criteri di imputazione della responsabilità – Esperienze giuridiche a confronto,
Milano, 1996, 249 ss.
(112) Così Libro Bianco, cit., sub. 4.3.
(113) Article 19. 1. “This Directive shall not apply to damage the cause of which
occurred before the date of implementation provided for in Article 21(1).
2. Where the competent authority is able to establish with a sufficient degree of
plausibility and probability that the cause of damage occurred after the date of
implementation of this Directive, this Directive shall apply unless the relevant

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Tale esplicita presa di posizione può comprendersi alla luce del


fatto che in alcuni sistemi giuridici, come quello statunitense, la
previsione di una responsabilità retroattiva aveva causato notevoli
problemi, soprattutto in campo assicurativo (114), mentre in altre realtà,
come quella italiana, la mancanza si una specifica presa di posizione
da parte del legislatore, aveva indotto la giurisprudenza ad
applicazioni comunque retroattive della responsabilità ambientale.

8.5. I soggetti responsabili del ripristino e delle misure preventive


In applicazione dell’art. 174 del Trattato e del principio «chi
inquina paga», la Proposta di direttiva richiede che sia l’effettivo
responsabile del danno a sopportare i costi del ripristino. Tuttavia, al
fine di garantire in ogni caso un’elevata protezione e preservazione
dell’ambiente, nonché un’adeguata tutela della salute umana, la
Commissione prevede tutta una serie di casi in cui si debba comunque
far luogo al ripristino, ancorchè il responsabile non possa essere
identificato, oppure non abbia una sufficiente copertura finanziaria per
farvi fronte.
La Proposta in discussione stabilisce infatti che nel caso in cui
si sia verificato un danno significativo all’ambiente, l’autorità
competente in ciascuno Stato (115) richieda al soggetto responsabile di
procedere alla restitutio in integrum, oppure esegua direttamente le
operazioni richieste a tale fine (116).

operator can establish that the cause of the damage in question occurred before the
date of implementation of this Directive.
3. This Directive is without prejudice to any measures which Member States may
deem opportune to take with respect to damage the cause of which occurred before
the date of implementation of this Directive”.
(114) Sull’esperienza americana si veda MONTI, Le responsabilità delle imprese in
campo ambientale, a cura di A.Gambaro, Milano, 1997, soprattutto p. 29.
(115) Per “autorità competente”, si deve intendere ai sensi dell’art. 2 .3.: “the
authority or the authorities designated by the Member States as responsible for
fulfilling the duties prescribed by this Directive”.
(116) Art. 5: “Where significant environmental damage has occurred, in the
circumstances provided for in Article 3(1) and (2), the competent authority shall

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Nel caso in cui il soggetto responsabile non adempia a tale


richiesta, l’autorità competente provvederà comunque ad adottare le
misure ripristinatorie necessarie, fatta salva la possibilità di rivalsa nei
confronti del responsabile (117).
Nell’imminenza del verificarsi di un danno significativo
all’ambiente, l’autorità competente potrà altresì richiedere al soggetto
ritenuto responsabile di tale minaccia per la salute umana e
l’ambiente, di provvedere alle misure ritenute necessarie al fine di
scongiurare il verificarsi di un tale danno (118).
Indipendentemente da quanto le autorità competenti riterranno
opportuno mettere in atto, gli Stati membri dovranno provvedere
affinchè nell’imminenza di un danno significativo all’ambiente, i
responsabili siano tenuti di loro propria iniziativa ad assumere tutte le
misure preventive necessarie per prevenire tale danno (119) e ad
informare immediatamente le autorità competenti (120).
Ai fini dell’imputazione dei costi nei confronti del vero
responsabile dell’inquinamento, la Proposta in discussione stabilisce
che l’autorità competente, che abbia effettuato opere di prevenzione,

either require the relevant operator to take the necessary restorative measures or
shall itself take such measures”.
(117) Art. 7: “The competent authority shall recover from the relevant operator the
costs it has incurred in relation to the taking of preventive or restorative measures
under this Directive”.
(118) Art. 4, primo comma: “Where significant environmental damage has not yet
occurred but there is an imminent threat of such damage occurring, in the
circumstances provided for in Article 3(1) and (2), the competent authority shall
either require the relevant operator to take the necessary preventive measures or
shall itself take such measures”.
(119) Art. 4, secondo comma: “Without prejudice to any further action which could
be required by the competent authority under paragraph 1, Member States shall
provide that operators shall be obliged to take, on their own initiative, when they are
aware of an imminent threat or ought to be aware of such an imminent threat, the
necessary measures to prevent significant environmental damage from occurring”.
(120) Art. 4 comma 3: “Where appropriate, and in any case when the imminent threat
of significant environmental damage increases despite the preventive measures
taken by the relevant operator, Member States shall provide that operators shall be
obliged to inform the competent authority of the situation”.

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Quaderni Crasl
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bonifica o ripristino del danno ambientale, abbia diritto di rivalsa nei


confronti del soggetto esercente l’attività professionale ritenuta
responsabile sia per quanto concerne le misure di prevenzione e
ripristino, sia per quanto riguarda invece le eventuali spese incorse per
effettuare il monitoraggio e la valutazione del danno ambientale (121).
Nel caso in cui il danno sia stato causato da più responsabili, la
Proposta prevede che qualora vi sia un sufficiente grado di plausibilità
e probabilità che il danno sia stato causato da più soggetti, l’autorità
competente possa considerare tutti solidalmente responsabili, oppure
stabilire in modo equo e ragionevole l’onere risarcitorio che ognuno di
questi dovrà sopportare. Per converso, il soggetto che sia in grado di
dimostrare l’effettivo contributo della sua attività al verificarsi del
danno, sarà obbligato a sostenere i soli costi inerenti al ripristino di
tale parte di danno (122).
La Proposta di Direttiva sembra superare la dicotomia
responsabilità solidale-responsabilità individuale, delineando una
soluzione originale, che tenga conto delle peculiarità del danno
ambientale, innovando rispetto alle soluzioni prospettate dai diversi
sistemi nazionali.

(121) Art. 7: “1. The competent authority shall recover from the relevant operator the
costs it has incurred in relation to the taking of preventive or restorative measures
under this Directive. 2.The competent authority shall also recover from the relevant
operator the costs of assessing significant environmental damage from the relevant
operator and, as the case may be, the costs of assessing an imminent threat of such
damage occurring”.
(122) Article 11: “1. Subject to paragraph 2, where the competent authority is able to
establish with a sufficient degree of plausibility and probability that the same
damage has been caused by the actions or omissions or several operators, Member
States may either provide that the relevant operators shall be held jointly and
severally financially responsible for that damage or that the competent authority
shall apportion on a fair and reasonable basis the share of the costs to be borne by
each operator. 2. Operators, who are able to establish the extent to which the damage
results from their activities, shall only be obliged to bear the costs related to that part
of the damage”.

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8.6. Le responsabilità degli Stati membri


Al fine di ottenere un migliore e più elevato standard di tutela
delle risorse ambientali, la Proposta di Direttiva stabilisce tutta una
serie di casi in cui gli Stati membri debbano comunque garantire che
le misure preventive e di ripristino del danno ambientale vengano
adottate, ed in particolare anche quando non sia possibile identificare
il responsabile dell’inquinamento, oppure quando il responsabile sia
stato identificato, ma non abbia i mezzi finanziari per affrontare le
spese di prevenzione o di ripristino del danno ambientale.
Infine, lo Stato dovrebbe comunque intervenire in quei casi in
cui il responsabile, pur essendo stato identificato, non sia obbligato –
ai sensi della direttiva – a sostenere i costi delle misure preventive e di
ripristino del danno ambientale (123). Tale è il caso in cui – ad esempio
– l’operatore che abbia arrecato un danno all biodiversità non possa
essere ritenuto responsabile, in quanto non può essere provato che
abbia agito in modo negligente.
La Proposta di Direttiva rispecchia dunque quell’«approccio a
due livelli» già presente nel Libro Bianco, per cui gli Stati membri
dovrebbero essere tenuti in primis (primo livello) a garantire la
riparazione del danno alla biodiversità e la decontaminazione,
utilizzando le somme dell’indennizzo o del risarcimento pagate
dall’autore del danno (124).
Un secondo livello invece è quello che riguarda l’iniziativa
delle autorità competenti nei confronti dell’effettivo autore del danno,
sia per quanto concerne le misure preventive che per quelle di
ripristino del danno ambientale.

(123) Art. 6: “1. Member States shall ensure that the necessary restorative or
preventive measures are taken:(a) where it is not possible to identify the operator
who caused the damage; (b) where the operator can be identified but has insufficient
financial means to take any of the necessary restorative or preventive measures; (c)
where the operator can be identified but has insufficient financial means to take all
of the necessary restorative or preventive measures; or (d) where the operator is not
obliged under this Directive to bear the cost of the necessary restorative or
preventive measures.”
(124) Si veda Libro Bianco, cit., punto 4.7.1.

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8.7. Il risarcimento del danno


La Proposta prevede come misura principale di risarcimento
del danno significativo all’ambiente quello in forma specifica. La
soluzione sinora delineata determina in un apposito Allegato alla
Direttiva i criteri che le autorità competenti dovranno seguire a questo
proposito (125).
Il danno all’ambiente concernente la biodiversità, così come le
risorse idriche, dovrà essere risarcito secondo modalità che
permettano il ripristino dell’habitat e delle specie danneggiate alla
situazione esistente precedentemente al verificarsi del danno. Tale
operazione implica la valutazione delle c.d. baseline-conditions (126).
Il ripristino dello stato dei luoghi alla situazione preesistente implica
comunque anche la rimozione di qualsiasi causa o fonte di danno alla
salute umana (127).
Al fine di raggiungere una completa internalizzazione dei costi
ambientali, il responsabile dovrebbe essere tenuto altresì al

(125) Si tratta dell’Annex II – Restoration of significant envrionmental damage.


(126) Così Annex II: “Restoration of significant environmental damage, in terms of
biodiversity damage and water pollution, is achieved through the return of the
damaged habitats and species to baseline condition”. La determinazione della
situazione di base (baseline-condition) viene ripresa dalla esperienza americana, ed
in particolare da quelle Regulations che il Department of the Interiors aveva
pubblicato al fine di rendere univoci i criteri di quantificazione del danno alle
natural resources, così come indicato nel CERCLA. Per i dettagli mi sia permesso
di nuovo di rinviare a POZZO, Danno ambientale ed imputazione della
responsabilità, cit., 212.
(127) In particolare si specifica che: “Where polluted soil or subsoil gives rise to a
serious harm to human health or could pose such a risk, the necessary measures shall
be taken to ensure that the relevant contaminants are controlled, contained,
diminished or removed so that the polluted soil does not pose any serious harm or
serious potential harm to human health which would be incompatible with the
current or plausible future use of the land concerned. Plausible future use shall be
ascertained on the basis of the land use regulations in force when the damage
occurred”.

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risarcimento dei c.d. danni interinali (“interim losses”), emergenti dal


momento del verificarsi del danno al momento del ripristino.
La Proposta peraltro non si limita ad indicare gli obiettivi da
raggiungere mediante il risarcimento, ma prende in esame le diverse
opzioni risarcitorie, tra cui identificare quella più ragionevole
(“reasonable”).
In primo luogo le autorità competenti dovranno valutare se vi
siano possibilità che le risorse ambientali danneggiate recuperino
naturalmente le loro funzioni originarie, senza che vi sia bisogno di
alcun intervento umano, oppure se questo si renda necessario per
addivenire ad un pieno ripristino delle funzioni.
Qualora la restitutio in integrum in integrum non sia più
fattibile, l’autorità competente dovrà valutare le diverse opzioni a sua
disposizione ed in particolare la possibilità di introdurre nell’ambiente
risorse equivalenti a quelle andate distrutte. Tale soluzione, già
proposta dalla Convenzione del Consiglio d'Europa sulla
responsabilità civile per danno all'ambiente da attività pericolose
ratificata a Lugano il 21-22 giugno 1993 (128), in alternativa al
risarcimento per equivalente viene ora ripresa nella Proposta di
Direttiva come una delle opzioni che le autorità competenti dovranno
prendere in considerazione.
Una volta effettuata la disamina delle diverse opzioni a
disposizione, l’autorità competente dovrà scegliere quale eseguire
tenendo conto del costo necessario a realizzarla, della plausibilità
di successo delle diverse opzioni, della misura in cui ciascuna
opzione sarà in grado di prevenire danni futuri o danni collaterali,
del beneficio indotto da ciascuna delle opzioni rispetto alle diverse
componenti ambientali coinvolte nel danneggiamento, l’effetto di
ciascuna opzione sulla salute umana e la pubblica sicurezza.

(128) Su cui mi sia permesso di rinviare a POZZO, Danno ambientale ed imputazione


della responsabilità, cit., 305 ss., ed in particolare 308.

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8.8. Prescrizione
Il documento in discussione non prende direttamente in
considerazione il termine di prescrizione concernente l’azione di
risarcimento nei confronti dell’obbligato primario, ossia
dell’inquinatore, ma piuttosto il diritto dell’autorità competente a
rivalersi nei confronti di quest’ultimo.
Ai sensi dell’attuale Proposta, infatti, il diritto di rivalsa nei
confronti del responsabile dell’inquinamento da parte dell’autorità
competente che abbia provveduto alle misure preventive e di ripristino
del danno significativo all’ambiente si prescrive in cinque anni.
Qualora le misure siano state intraprese nel corso di un certo arco di
tempo, il diritto di rivalsa si prescrive dal momento in cui sia stata
perfezionata l’ultima di queste misure (129).
La scelta per una soluzione di tal fatta, che presieda i rapporti
tra ente che ha effettuato le misure di ripristino del danno ambientale e
soggetto responsabile, sembra superare tutti i numerosi problemi che
le problematiche ambientali tendono ad acuire in materia di
prescrizione.
In particolare si ricorderà come proprio nel settore ambientale,
ed in particolare nel caso delle immissioni cumulate, sorgano i
maggiori quesiti relativi al concreto verificarsi del danno, i quali
comportano notevoli difficoltà per determinare il momento da cui far
decorrere i termini di prescrizione.

8.9. Legittimazione attiva


L’iniziativa spetta innanzitutto alle “autorità competenti”.
Queste vengono definite dall’attuale Proposta come quegli enti
designati dagli Stati membri come responsabili per l’adempimento

(129) Article 12: “1. The competent authority shall be entitled to recover costs from
an operator in relation to any measures taken in pursuance of this Directive at least
during a period of five years from the date on which the measures in question have
been carried out. 2. When the measures referred to in paragraph 1 have been carried
out over a certain period of time, the five-year period shall run from the end of that
period of time”.

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

degli obblighi scaturenti dalla Direttiva (130). Ogni Stato membro potrà
scegliere se delegare tali responsabilità ad apposite authorities
amministrative, alle Corti, oppure ad enti para-giudiziali (131).
Singoli individui ed enti qualificati (132) – che siano perciò
preposti ai sensi della legge nazionale alla tutela dell’ambiente -
potranno comunque presentare segnalazioni e denunce alle autorità
competenti, sollecitandone l’iniziativa (133).
Le autorità competenti potranno richiedere al soggetto che
presenta la denuncia tutte le informazioni considerate rilevanti per

(130) Article 2 .3.: “the authority or the authorites designated by the Member States
as responsible for fulfilling the duties prescribed by this Directive”.
(131) Si veda – a questo proposito – l’art. 13, primo comma: “Where a Member State
decides not to give to the competent authority the powers to issue the binding
decisions or the powers to enforce any such decisions, the Member State shall
ensure that a court or other independent and impartial body established by law shall
have jurisdiction to issue and enforce such decisions”. Si veda inoltre il commento
all’art. 13, contenuto nell’Explanatory Memorandum che accompagna l’attuale
Proposta di Direttiva: “From one Member State to another, the powers necessary to
implement and enforce the proposed regime might be given either to courts or quasi-
judicial bodies or to administrative authorities. In line with the principle of
subsidiarity, Member States should be free to maintain their institutional
arrangements insofar they are compatible with the achievement of the proposal’s
objectives. Some of the tasks to be carried out, namely assessing the significance of
the damage and determining the restorative measures, should, however, be carried
out in any case by administrative authorities or by third parties on their behalf, since
those tasks require particular expertise and ways of proceeding which are not always
and entirely compatible with the manner judicial bodies operate. The relevant
operator should be associated to the procedure since his knowledge of the activity
that has caused the damage would usually be useful”.
(132) Sulla nozione di ente qualificato si veda Art. 2.16: “«qualified entity» means
any person, bodies or organisation which, according to the criteria, if any, laid down
in national law, has an interest in ensuring that significant environmental damage is
restored. Bodies and organisations whose purpose, as is shown by the articles of
incorporation thereof, is to protect the environment and which meet any
requirements under national law shall be deemed to have such an interest” .
(133) Si veda Article 14, primo comma: “1. Persons adversely affected or likely to be
adversely affected by significant environmental damage and qualified entities shall
be entitled to submit to the competent authority any observations relating to any
instances of significant environmental damage within their knowledge and shall be
entitled to request that the competent authority take action under this Directive”.

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Quaderni Crasl
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valutare l’effettiva esistenza di un danno significativo o di un pericolo


concreto per l’ambiente. Qualora le richieste avanzate appaiano
plausibili e sufficientemente motivate, le autorità competenti saranno
tenute a prenderle in considerazione e comunque a far conoscere il
risultato delle loro valutazioni ai soggetti interessati entro un lasso di
tempo considerato ragionevole (134).
Qualora, infine, i soggetti interessati non siano d’accordo con
le decisioni prese dall’autorità competente, o – in caso di inattività da
parte di quest’ultima - ritengano comunque che dovesse essere presa
una iniziativa, potranno rivolgersi all’autorità giudiziaria al fine di
ottenere una nuova valutazione dei fondamenti sostanziali e
procedurali della decisione presa dall’autorità competente (135).

8.10. Danno concernente più Stati membri e rapporti con i diritti


nazionali
Nel caso in cui il danno significativo all’ambiente riguardi più
Stati membri, la Proposta di Direttiva prevede che questi debbano

(134) Si veda Article 14, secondo, terzo e quarto comma: “ 2. The competent
authority shall be entitled to require that the request for action be accompanied with
all relevant information and data supporting the observations submitted in relation to
the significant environmental damage in question.
3. Where the request for action and the accompanying observations show in a
sufficiently plausible manner that an instance of significant environmental damage
exists, the competent authority shall consider any such observations and requests for
action.
4. The competent authority shall, as soon as possible or in any case within a
reasonable time-frame having regard to the nature, extent and gravity of the
significant environmental damage concerned, inform the relevant person or qualified
entity of its decision about taking action or not under this Directive and shall provide
the reasons for its decision”.
(135) Article 15: “Judicial review. 1. Any person who, or qualified entity which, has
lodged a request for action under this Directive, shall have access to a procedure
before a court or any other independent and impartial body established by law in
which the procedural and substantial legality of the decisions, acts or failures to act
of the competent authority may be reviewed. 2. This Directive is without prejudice
to any national laws which would require that administrative review procedures be
exhausted prior to recourse to judicial review proceedings”.

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Quaderni Crasl
S10/2003/finale

cooperare al fine di adottare le migliori misure preventive e di


ripristino del danno (136).
La Direttiva dovrebbe applicarsi solo ove gli Stati non abbiano
già predisposto una disciplina più severa in materia di danni
all’ambiente. Vi potrebbero quindi essere divergenze anche notevoli
tra diversi regimi di responsabilità.

9. Alcune prime conclusioni


La Proposta di Direttiva oggetto dell’analisi sin qui condotta
deve ancora essere assoggettata ad una seconda lettura e ad una nuova
approvazione in Parlamento.
Tuttavia, anche da una prima e superficiale analisi sorge
spontaneo il plauso per alcune scelte innovative, così come alcune
perplessità.
Nell’attuale Proposta, ad esempio, i contorni del danno
all’ambiente appaiono alquanto sfumati. Da un lato, si vuole escludere
dalla definzione di danno preso in considerazione dalla direttiva il
danno tradizionale a cose e persone, dall’altro se ne deve invece
tenere conto in fase di risarcimento, qualora dal danno significativo
derivi un danno o un pericolo alla salute umana.
Più in generale, si ha la sensazione che il campo in cui potrà
essere operativo il regime di responsabilità della direttiva sia alquanto
esiguo e che – di conseguenza – l’impatto della normativa comunitaria
sarà effimero. Si dovrà trattare infatti di un’ipotesi di danno
doppiamente delimitata: da un lato, dalla tipologia delle attività poste
in essere, dall’altro dalla selezione delle risorse ambientali prese
esplicitamente in considerazione dalla Direttiva.

(136) Article 16. Cases involving several Member States: “Where a significant
environmental damage affects or is likely to affect several Member States, those
Member States shall co-operate with a view to ensuring proper and effective
restorative or, as the case may be, preventive action in respect of, any significant
environmental damage”.

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Nebulosa appare ancora la disciplina della monetizzazione del


danno all’ambiente, ove l’apparato normativo non fornisce alcuna
indicazione precisa.
Pur se con queste riserve, sono invece da elogiare alcune scelte
che la Commissione propone su alcune problematiche più tecniche,
che da sempre affliggono gli studiosi della materia. In materia di
solidarietà, ad esempio, si ricorderà la discussione che si era
sviluppata in Italia, all’indomani della promulgazione della l. 349/86,
che introduce – come si è visto – un’eccezione al principio codicistico
della solidarietà.
Tale eccezione era stata criticata da parte della dottrina, che
l’aveva considerata inaccettabile perché rappresentante un costo sia
per la vittima sia per l’ordinamento (137)
Altri l’avevano invece condivisa, sottolineando come la
responsabilità solidale contrastasse con le finalità deterrenti della
responsabilità civile in materia ambientale (138)
I diversi sistemi nazionali hanno adottato una scelta a favore
dell’una o dell’altra opzione. La Commissione elabora a questo
proposito una soluzione originale che tiene conto sia delle specificità

(137) Feola, Analisi della disciplina ex art. 18 della l. 349/1986 in materia di danno
ambientale ed evoluzioni giurisprudenziali, in Resp.Civ.Prev., 1996, 1078; Matteini
Chiari, Il danno da lesione ambientale - Tecniche di tutela, Rimini,1990, 100.
(138) In questo senso, la solidarietà troverebbe una giustificazione solo se i
responsabili potessero incidere l'uno sull'operato dell'altro ed in qualche modo
influenzarlo, non invece in campo ambientale dove l'inquinamento da parte di
un'impresa non può considerarsi collegato a quello effettuato da un'altra. In questo
senso si potrebbero venire a creare delle situazioni che contrastano in modo
lampante colle funzioni della responsabilità civile. La solidarietà dell'obbligazione
risarcitoria in capo all'impresa che adotta costose tecnologie per evitare di inquinare
l'ambiente svolgerà effetti negativi e disincentivanti in quanto questa si troverà a
sopportare il rischio di essere escussa prima dell'impresa inadempiente nei confronti
degli obblighi di tutela ambientale e che omette di ottemperare agli obblighi imposti
dalla legge, forse perché già si trova in una situazione finanziaria precaria. Si veda
Trimarchi, Per una riforma della responsabilità civile per danno ambientale, in Per
una riforma della responsabilità civile per danno all’ambiente, Milano, 235, 244.

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della problematica ambientale, che delle finalità deterrenti della


responsabilità civile.
Un analogo discorso potrebbe farsi anche in materia di
prescrizione.
E’ noto infatti che il danno all’ambiente si presenta il più delle
volte come il risultato di attività inquinanti, che possono a volte essere
prese in considerazione singolarmente, a volte invece essere il
risultato di reciproca interazione dando luogo a fenomeni di
stratificazione delle immissioni.
Il verificarsi del danno potrà quindi avere luogo anche a
notevole distanza dal punto in cui si sono esercitate le differenti azioni
dannose. Un esempio tipico di tale fenomenologia è quello fornito
dalle piogge acide.
Il problema dell’identificazione del danno ambientale non si
ferma qui: un’unica azione dannosa potrà infatti dar luogo sia ad un
danno individuale che ad una danno all’ambiente in senso stretto.
Inoltre si dovrà tener conto dei c.d. effetti di lunga durata del
danno ambientale, che possono venire alla luce anche dopo un lungo
lasso di tempo dal fatto lesivo.
I problemi inerenti alla determinazione del momento in cui far
scattare i termini della prescrizioneappaiono a questo punto ovvi.
La soluzione delineata dalla Commissione sembra anche qui
riuscire a superare le diverse impasses che la fenomenologia
ambientale presenta (139).
Non sono tutti chiari – peraltro – i riflessi che tale soluzione
avrà sul problema delle coperture assicurative, che pure la Direttiva in
gran parte trascura.
Più in generale si potrebbe addirittura affermare che nel
sistema attulamente delineato dalla Proposta l’effetto deterrente della
responsabilità civile appaia ridimensionato, se non addirittura
vanificato, dalla previsione che – in ogni caso – sia addossato allo
Stato l’obbligo di ripristino ambientale.

(139) Si veda quanto già espresso più sopra in materia di prescrizione.

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In conclusione, la richiesta di effettuare valutazioni


comparative sulle diverse policies e normative ambientali al fine di
addivenire ad una migliore protezione dell’ambiente è all’ordine del
giorno (140) ed è senz’altro stata fatta propria dalla Commissione
nell’ambito del lungo iter che ha portato alla elaborazione del
documento in esame. Alcuni problemi peraltro sembrano non avere
ancora ricevuto una solucione convincente
E’ chiaro, d’altra parte, che le scelte e le soluzioni operative
indicate da tale Proposta divergono sotto molteplici profili rispetto a
quelle presenti nel nostro ordinamento, ove – come più sopra
accennato - ci si auspica di apprestare a breve una profonda riforma di
queste tematiche.
Tale riforma, tuttavia, pur riproponendosi di mettere ordine nel
sistema dei diversi criteri di responsabilità civile ormai vigenti in
campo ambientale nel nostro ordinamento, apparirebbe assai poco
lungimirante ove non tenesse conto dei risultati già raggiunti in altre
esperienze giuridiche sui medesimi temi e ove non seguisse da vicino
i progressi dell’iniziativa europea in fieri.

Barbara Pozzo

(140) Si veda da ultimo Guy BEAUCAMP, Umweltrechtsvergleichung – Hoffnungen,


Probleme, Ausschnitte aus der Realität, in Umwelt – und Planungsrecht, 4/2001, p.
134 ss.

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