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de gerência: uma
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Rev Esc Enferm USP
2003; 37(2):89-96.
INTRODUÇÃO serviços de saúde, considerando a existência
Regina Célia Ermel
Lislaine Aparecida Fracolli de três dimensões no trabalho de gerência: o
O processo de descentralização adminis- campo da política, o campo da organização e o
trativa desencadeado pelo Sistema Único de campo dos processos de trabalho. Esse autor
Saúde (SUS), coloca a questão da tecnologia aposta que o cruzamento dessas dimensões
gerencial como uma preocupação fundamen- (política, organizacional e processo de traba-
tal para a implementação de um Sistema de lho), colocadas sob a ação de certos dispositi-
Saúde hierarquizado, regionalizado e com vos de intervenção, capazes de atuar nos focos
efetiva participação social. do gerir e do agir podem, como resultante final,
alterar a lógica do cuidado à saúde e,
O processo de municipalização da saúde, consequentemente, o modelo de atenção, a
faz parte do movimento de reforma adminis- partir do interior dos serviços de saúde.
trativa do Estado brasileiro, e para o municí-
pio significa concretamente a possibilidade Analisar o trabalho de gerência dos servi-
de, a partir da saúde, reestruturar a gestão ços de saúde, entendendo que este tem poten-
municipal em seu conjunto em uma perspec- cial para transformar o modelo de saúde a partir
tiva democrática, participativa, tecnicamente do seu momento mais operacional, isto é, a par-
competente e gerencialmente eficiente. tir da produção do serviço, é um argumento
suficiente para justificar a necessidade de pes-
A municipalização da saúde ocasiona um quisas e de construção de saberes teórico-prá-
fortalecimento da autonomia político-gerencial ticos que embasem a realização de processos
dos municípios e uma elevação da sua capaci- gerenciais que reorganizem, os serviços e os
dade técnico-operacional de planejamento, sistemas de saúde, a partir de sua base.
programação, controle gerencial e operacio-
nalização de ações, voltadas ao enfrentamento A gerência de serviços de saúde tem sido,
dos problemas de saúde em territórios especí- historicamente, uma prática realizada por en-
ficos. Este fato evidencia a importância das fermeiras, as quais têm utilizado para isso a
tecnologias de gerenciamento em saúde para sua capacidade de saber organizar e sistema-
os municípios pois, historicamente, estes fun- tizar rotinas, legitimando a hierarquia e a dis-
cionaram na área da saúde como executores ciplina presentes nas instituições públicas.
de ações planejadas no âmbito federal e, por- Contudo, falta à enfermeira conscientizar-se
tanto, não acumularam experiência em plane- do potencial transformador de seu trabalho
jar, desenvolver e avaliar políticas de saúde, de gerência, considerando que através des-
ou seja, em gerenciar autonomamente a saúde se processo de trabalho ela pode introduzir
no seu espaço geopolítico. instrumentos inovadores para reorganizar o
cuidado e a divisão social do trabalho(3).
O processo de trabalho de gerência da pro-
dução de serviços de saúde é considerado um Diante da importância que a questão do
instrumento potente para a efetivação de políti- trabalho de gerência dos serviços de saúde
cas públicas pois, o trabalho de gerência, é ao tem assumido, atualmente, para o SUS e, his-
mesmo tempo, “condicionante” e “condiciona- toricamente, para a enfermagem e frente às
do” pela forma como se organiza a produção dos mudanças conceituais ocorridas nesse cam-
serviços de saúde e consequentemente o mode- po científico, surge a importância de se identi-
lo tecno-assistencial em curso(1). ficar os padrões de gerência adotados na prá-
tica cotidiana dos serviços de saúde e as con-
Merhy(2), em seus trabalhos, defende a cepções teóricas que embasam estes padrões
idéia de que gerenciar serviços de saúde é gerenciais, buscando visualizar se, estas prá-
atuar numa “dobra” entre a ação e o ticas gerenciais, são construções inovadoras
autogoverno dos sujeitos do trabalho em saú- dos sujeitos da ação ou são normas instituí-
de. Esse autor diz que, gerenciar é menos cap- das pelos serviços e pelas políticas de saúde.
turar sujeitos para um trabalho e mais “cons-
truir” sujeitos. Sujeitos estes que possam ser Desta maneira, o objetivo desta investi-
criativos, éticos, tecnicamente competentes gação é levantar produções bibliográficas
e associados a um projeto de saúde “em de- sobre gerenciamento de serviços de saúde,
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fesa da vida” das pessoas. Baseado nessas
concepções, o autor sugere alguns “dispo-
sitivos” que, ao atuarem em determinados cam-
produzida entre 1989 e 1999, ou seja, num
período de dez anos, buscando identificar a
natureza do conhecimento produzido sobre
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MÉTODO mentação de políticas de saúde ou modelos
Processo de trabalho
tecnoassistencias através do gerenciamento de gerência: uma
de serviços, foram classificados nessa revisão de literatura
Este estudo se caracteriza como uma pes-
quisa bibliográfica. Os dados foram coletados categoria.
através do levantamento das produções ci-
A dimensão organizacional do trabalho
entíficas, sobre o processo de trabalho de
de gerência, é aquela que revela as “normas”,
gerência, produzidas entre os anos de 1989 a
os “contratos” (explícitos ou não) que regem
1999. As bases utilizados para a coleta de
as relações entre os agentes do trabalho e
dados foram os bancos de dados MEDLINE
entre estes e a instituição, assim estudos en-
e LILACS, a busca bibliográfica foi realizada
contrados com a pesquisa bibliográfica e que
utilizando-se como descritores as palavras
apresentavam considerações sobre formas de
ADMINISTRAÇÃO DE SERVIÇOS DE EN-
gerenciar e características “normativas” das
FERMAGEM, ADMINSTRAÇÃO DE SISTE-
relações de trabalho nos serviços de saúde,
MAS DE SAÚDE, SAÚDE PUBLICA.
foram alocados nessa categoria.
Para a organização das informações, con-
Com relação à dimensão do processo de
tidas nas publicações científicas encontra-
trabalho de gerência, esta é definida como o
das, foi utilizada a leitura flutuante dos resu-
lugar que representa a produção dos “atos”
mos dos trabalhos, identificando-se o obje-
e “ações” de saúde, então, foram alocadas
to, os objetivos do estudo e os resultados do
nesta dimensão as referências bibliográficas
mesmo, os dados foram registrados sob a
de estudos que discutiam as técnicas de ge-
forma de fichas de leitura. Para análise dos
rência e as bases teóricas das mesmas.
dados este estudo utilizou a técnica de Aná-
lise de Conteúdo, proposta por Bardin(4).
RESULTADOS E DISCUSSÃO
A Análise de Conteúdo, pode ser defini-
da como No período de 1989 a 1999 foram encon-
trados 50 trabalhos que tomavam a questão
Um conjunto de técnicas de análise de
da gerência como tema central. Dos trabalhos
comunicação visando obter, por procedi-
mentos sistemáticos e objetivos de des-
encontrados, 81% eram estudos que aborda-
crição do conteúdo das mensagens, indi- vam a temática gerência a partir de uma única
cadores (quantitativos ou não) que per- dimensão e apenas 19% abordavam o traba-
mitam a inferência de conhecimentos re- lho de gerência através da articulação de duas
lativos às condições de produção/recep- ou mais das dimensões trazidas nesteestudo.
ção destas mensagens(4).
Dos trabalhos que abordavam o trabalho
A Análise de Conteúdo na sua história mais
de gerência, apenas, por uma dimensão en-
recente, isto é, enquanto técnica de tratamen-
controu-se que 38% dos estudos abordavam
to de dados considerada cientificamente, é
a dimensão organizacional do gerenciamento;
caudatária das metodologias quantitativas,
34% abordavam a dimensão de gerência rela-
buscando sua lógica na interpretação cifrada
cionada aos processos de trabalho e 9% dos
do material de caráter qualitativo. Enfim, é uma
trabalhos levantados abordavam a dimensão
técnica de pesquisa para descrição objetiva,
política do trabalho gerencial.
sistemática e quantitativa do conteúdo mani-
festo das comunicações e tendo por fim De certa forma era esperado que os estudos
interpretá-las. Os conteúdos temáticos, en- sobre gerenciamento estivessem centrados na
contrados nos resumos dos trabalhos, eram dimensão organizacional (abordando principal-
categorizados segundo as dimensões políti- mente a produção de técnicas de geren-
ca, organizacional e de processos de traba- ciamento) pois, historicamente, o conhecimen-
lho de gerência(2). to sobre gerenciamento evoluiu seguindo o
caminho de construção de tecnologias de ges-
A dimensão política, está sempre presen- tão e de tecnologias para o entendimento das
te na gerência de serviços de saúde pois, organizações enquanto espaços de trabalho.
gerenciar um serviço de saúde é, de alguma
forma, implementar uma “dada” política pú-
blica de saúde assim, os trabalhos encontra-
dos no levantamento bibliográfico que,
As funções de gerência surgem pelo pró-
prio exercício do trabalho cooperativo e no
início do modo de produção capitalista a fun-
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descreviam ou questionavam a imple- ção da gerência se estabeleceu como uma 2003; 37(2):89-96.
forma de controle da produção(5). De fato, o ços prestados; identificavam ações e elemen-
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Lislaine Aparecida Fracolli controle é o conceito fundamental da maioria tos facilitadores e dificultadores da qualidade
das teorias e sistemas gerenciais. Na cons- dos serviços oferecidos; forneciam subsídios
trução da sua teoria administrativa, Taylor es- para a criação e operacionalização dos siste-
forçou-se para sistematizar conhecimentos re- mas de informação em saúde e em enferma-
lativos à organização do trabalho, tal siste- gem; abordavam o uso da epidemiologia e da
matização de conhecimentos visava, sobre- vigilância epidemiológica nos serviços locais
tudo, aumentar a rentabilidade do trabalho de saúde como instrumento de gerenciamento;
fabril, numa fase de grande expansão do apresentavam a formulação de normas, proce-
capitalismo(6). dimentos e rotinas como parte integrante do
processo administrativo, traziam orientações
Um outro grande pilar dos primórdios te- quanto a forma de se organizar o trabalho para
óricos da administração é a proposta de Henri a implantação de unidades de saúde, apresen-
Fayol(6). Desenvolvida numa perspectiva mais tavam os saberes que deveriam subsidiar a
ampla, tal proposta enfocava a organização execução do trabalho de gerência e experiên-
administrativa e a sistematização do trabalho cias relativas a programas de ensino de
do dirigente, sua concepção das funções do gerenciamento desenvolvidos no âmbito da
administrador, traduzida em cinco verbos - pla- graduação em enfermagem(9-19).
nejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar
- fundamentou, até recentemente, toda uma Tem sido amplamente discutido que as
produção de conhecimento no campo da ge- teorias gerenciais em uso, foram formuladas
rência. e desenvolvidas para serem aplicadas nos
setores industriais e não em Serviços de Saú-
Na construção histórica do seu corpo de de, dessa forma, as dificuldades administrati-
conhecimento a Teoria Geral da Administra- vas do setor de serviços se deve à ausência
ção(6), em meados do século XX, sofre uma sig- de formulações teóricas sobre gerência pró-
nificativa ampliação do seu objeto, passando a prias para esse setor. Surge desse fato a ne-
mesma a incorporar, a “organização” e não ape- cessidade de se construir e consolidar co-
nas o trabalho desenvolvido dentro dela. Nes- nhecimentos sobre gerência específicos para
se período os “saberes” constituídos junto à área de saúde(9). Este estudo nos permitiu
Teoria Geral da Administração se apresentaram constatar que os profissionais de saúde têm
sob duas formas: de um lado a ênfase no com- se dedicado à construção desse conhecimen-
portamento humano “dentro da organização” to, sobre gerenciamento a ser aplicado, espe-
sob a influência da psicologia, enfocando as- cificamente para a área da saúde .
pectos de liderança, motivação e tomada de
decisão, entre outros; e do outro lado, a “ênfa- O levantamento bibliográfico mostrou, tam-
se no ambiente”, baseada nas idéias de Max bém, que os trabalhos que abordavam, prefe-
Weber e Talcott Parsons, que se referiam res- rencialmente, a dimensão política do trabalho
pectivamente aos estudos da Burocracia e do de gerência, de um modo geral, problema-
Sistema Social7. A Teoria Geral da Administra- tizavam a questão das formas de intervenção
ção, enquanto formulação teórica sobre do Estado na sociedade, através de políticas
gerenciamento, vem sendo objeto de análise em sociais voltadas para a saúde pública e fala-
diversos estudos da área de saúde, estes estu- vam da importância da construção de uma pro-
dos têm procurado desvendar o caráter ideoló- posta de gestão social; descreviam a
gico da Teoria Geral da Administração em historicidade das práticas sanitárias no Esta-
contraposição à singularidade da administra- do de São Paulo e sua articulação com o traba-
ção pública e a contribuição de outras escolas lho de gerência da enfermagem, alguns estu-
(como a marxiana) para o campo da gestão em dos discutiam o trabalho de gerencia como
saúde(8). uma contribuição para a implantação do SUS
nos municípios brasileiros; descreviam o pa-
A análise dos resumos das publicações pel da enfermagem na construção dos Siste-
relativas à gerência dos serviços de saúde iden- mas Locais de Saúde e a participação da En-
tificou, também, que os trabalhos que aborda- fermagem em todos os níveis de definição das
vam a gerência em uma dimensão de processo políticas de saúde, buscavam discutir a ética e
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de trabalho exploravam essa dimensão, discu-
tindo ferramentas que podiam ser utilizadas
para tomada de decisões na área gerencial, com
a cidadania como propostas políticas para
direcionarem a gerência de serviços e discuti-
am o processo de capacitação de gestores de
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Entende-se que, abordar o tema da gerên- modificações ocorridas na assistência de en-
Processo de trabalho
cia em saúde a partir de sua dimensão políti- fermagem desde a implantação do SUS; trazem de gerência: uma
ca é uma tarefa complexa, pois exige que este um relato sucinto sobre a implantação da “Rede revisão de literatura
processo de trabalho desenvolva ações nos Nacional de Informação Bibliográfica e Admi-
âmbitos estrutural (relacionadas ao valor e nistração de Serviços de Saúde” - Rede
legitimidade social da área da saúde) e políti- AdSaúde; apresentam elementos para se re-
co (enquanto equilíbrio de interesses de gru- pensar o planejamento e a administração dos
pos sociais, visando priorizar a saúde), assim serviços de saúde sob diferentes ângulos;
como, a satisfação das demandas operacio- analisam a origem e o contexto em que surge o
nais por saúde. Assim, atuar na prática políti- conceito de “competição estratégica” eviden-
ca da gerência deve ser entendido como agir, ciando a necessidade de repensar a interven-
baseado na decorrência do quanto é possí- ção estatal no âmbito do SUS; descrevem e
vel explicar e compreender a dinâmica das analisam fundamentos da Teoria Geral da Ad-
necessidades de saúde e do tipo de explica- ministração articulados à prática administrati-
ção formulados acerca da maneira como es- va da enfermeira na Rede Básica de Saúde e na
tão disponíveis e utilizados os recursos, as Rede Hospitalar e traçam um perfil básico das
bases tecnológicas, os interesses e a forma gerentes em um determinado Hospital no mu-
de combiná-los de modo eficaz, eficiente e nicípio de São Paulo, caracteriza suas atitudes
efetivo(16) . Ou seja, falar em gerência de ser- e seus conhecimentos com relação à própria
viços de saúde pressupõe falar da articula- instituição, outros serviços do sistema de saú-
ção entre necessidades e política publica para de e com relação aos princípios do SUS(36-41).
satisfazê-las.
Não foram encontrados trabalhos que
A dimensão organizacional do trabalho buscassem explicar e analisar o trabalho de
de gerência, ao ser discutida nos trabalhos gerência a partir do olhar tridimensional pro-
científicos trata de discutir como as organi- posto por Merhy(2), de certa forma isso era
zações de saúde, construídas principalmente esperado, pois essa forma de conceber a ge-
sob a lógica da hierarquização das funções e rência é posterior à produção bibliográfica em
dos Processos de Trabalho, conseguem as- estudo, contudo é possível identificar estu-
similar propostas gerenciais centradas em dos que buscavam abordar de maneira ampli-
outras lógicas, como por exemplo, o uso da ada a questão da gerencia dos serviços de
administração estratégica na perspectiva da saúde, apontando para a insuficiência das
gerência de Unidade de Saúde; o planejamen- abordagens muito técnicas ou muito políti-
to estratégico como possibilidade para trans- co-organizacionais.
formação da realidade, a construção de pro-
gramas de saúde que envolva três grandes No campo científico da enfermagem, te-
questões: a qualidade, a missão e o poder mas relacionados às questões gerenciais são
institucional; a interpretação do mundo freqüentemente encontrados uma vez que as
gerencial da enfermagem à luz coerente da funções administrativas estão fortemente
liderança transformacional e da inteligência relacionadas ao trabalho da enfermeira.
emocional como novos paradigmas para a Autores como Kurcgant (42) , Gomes (43) ,
administração em saúde; a necessidade de Novakoski(44), Silva(45), Almeida(46) Mishi-
se identificar as características pessoais e os ma(47)e Fracolli(48) têm produzido importantes
estados gerenciais desenvolvidos por enfer- estudos nessa área. A leitura desses traba-
meiras de Saúde Pública, a evolução das teo- lhos revela que, de modo geral, esses autores
rias administrativas e o seu paralelo com o entendem que o trabalho de gerência desen-
desenvolvimento da assistência à saúde da volvido pela enfermeira é fortemente influen-
população, a visão que as instituições de ciado pelas concepções de organização do
saúde tem do enfermeiro ao atribuir-lhe prin- trabalho baseadas nos princípios de Taylor,
cipalmente um papel de gerência, a tentativa Fayol e nas Teorias Administrativas Clássi-
de descrever experiências de gerenciamento cas, contudo, essas autoras identificam que
que alteram o organograma das organizações propostas gerenciais baseadas nas concep-
de saúde(29-35). ções de organização tecnológica do trabalho;
gerência participativa e comunicativa; na te-
Alguns estudos articulavam no seu en-
tendimento do trabalho de gerência duas ou
mais das dimensões descritas anteriormente.
oria das organizações e no pensamento es-
tratégico vêm cada vez mais conquistando
espaços nos trabalhos desenvolvidos den-
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Estes trabalhos examinaram as possíveis tro do campo científico da enfermagem. 2003; 37(2):89-96.
CONCLUSÕES A incorporação de dispositivos gerenciais
Regina Célia Ermel
Lislaine Aparecida Fracolli que permitam à enfermeira intervir no
De uma forma geral o conjunto de traba- autogoverno dos trabalhadores pode repre-
lhos analisados revelou que, compreendida sentar um empowerment na prática adminis-
segundo uma concepção mais abrangente, a trativa das mesmas. Entende-se que alguns
prática de gerenciamento de serviços de saú- desses dispositivos podem ser :
de prescinde de produções científicas que
adotem outros marcos teóricos que não aque-
• procurar valorizar a formação de unida-
des de saúde baseadas em equipes autôno-
les tradicionalmente adotados pela Teoria
mas, do ponto de vista da gestão do proces-
Geral da Administração, quando administrar
so de trabalho, dentro de um conjunto de le-
poderia estar expresso por adequadas e efici-
mas estratégicos definidos na política gover-
entes combinações entre recursos físicos,
namental e social, para garantia do: acesso,
materiais, financeiros e humanos.
acolhimento, vínculo/responsabilização,
A teoria que interessa para compreender e resolutividade e efetividade, no intuito de al-
formular uma proposta para a gerência de ser- terar a estrutura de necessidades no proces-
viços adequada à implantação do SUS dialoga so de relação entre usuários e trabalhadores
muito pouco com o enfoque hegemônico das de saúde;
propostas administrativas produzidas pela
• adotar uma posição na organização de
Teoria Geral da Administração. Não que as téc-
luta pela instituição de unidades de saúde
nicas de administração estejam superadas, mas
co-gerenciadas politicamente e autogeridas
porque as características do Movimento Sani-
tecno-assistencialmente, buscando a cons-
tário e sua vinculação com um projeto
trução de uma rede de serviços estruturada
societário exigem procedimentos que
conforme uma lógica horizontalizada de rela-
publicizem a gestão dos serviços de saúde de
ções de ajuda entre os diferentes estabeleci-
forma a construir um modelo de saúde que
mentos, de acordo com os tipos de incorpo-
defenda a vida dos cidadãos(49-52).
rações tecnológicas;
A gestão de um serviço de saúde é uma
• entender que as tecnologias gerencias
propriedade de cada um dos agentes do tra-
são importantes, mas, para serem efetivas na
balho desse serviço, e de todos ao mesmo
transformação dos processos e produtos do
tempo, e gerir é operar com o jogo de dispu-
trabalho em saúde, precisam estar apoiadas
tas desses distintos agentes mais do que
em dimensões político-ideológicas e não ape-
buscar a funcionalidade não cumprida. Gerir
nas em instrumentais técnicos.
um serviço de saúde é desenvolver interven-
ções que possibilitem “publicizar” os proces- • operar com o desenvolvimento de co-
sos de disputa entre os agentes e a institui- nhecimentos epidemiológicos para a
ção e revelar a “contratualidade” que estes assunção do planejamento, coordenação e
instituem entre si(2). avaliação dos programas de saúde de forma
ativa.
Para realizar tal intervenção o gerente neces-
sita utilizar dispositivos de intervenção, capazes • desenvolver projetos de pesquisa e pro-
de atuar no autogoverno dos profissionais de duções bibliográficas para o desenvolvimen-
saúde para poder alterar a lógica do cuidado à to de temáticas sobre gerenciamento que in-
saúde e, consequentemente, o modelo de aten- corporem as questões acima na pesquisa e
ção a partir do interior dos serviços. na prática da enfermeira.
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