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Il diritto dell'integrazione europea

Giurisprudenza (Sapienza - Università di Roma)

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IL DIRITTO DELL’INTEGRAZIONE EUROPEA


PARTE PRIMA
IL SISTEMA POLITICO DELL’UNIONE
INTRODUZIONE
Al fine di attuare gli obiettivi dei Trattati istitutivi, l’Unione è dotata di un proprio
sistema istituzionale e di proprie procedure decisionali. Il sistema politico europeo,
nel suo attuale stadio di evoluzione, è caratterizzata dalla coesistenza di due
dimensione: quella sovranazionale, che si riflette nelle disposizioni dei trattati e che
costituisce, di conseguenza, la Costituzione formale dell’Unione; quella
intergovernativa, che emerge solo in parte dai trattati, e che costituisce la
costituzione materiale dell’Unione. Si può inoltre osservare come queste
dimensioni, paradossalmente, si siano sviluppate in maniera parallela. Da un lato, gli
Stati hanno imposto alle istituzione dell’unione il proprio ruolo guida. Ciò, dall’altro,
non ha mai comportato l’abrogazione delle disposizioni dei trattati che stabiliscono
un apparato istituzionale sovranazionale e che ne determinano le modalità di
funzionamento. Il ruolo guida degli Stati membri si è affermato, piuttosto, come una
sorta di sovrastruttura parallela, che si sovrappone ma non si sostituisce alla
struttura istituzionale formale, che si riflette nei trattati istituzionali. Proprio la
presenza di questa sovrastruttura intergovernativa, che consente agli Stati membri
di controllare lo sviluppo dell’integrazione, ha anzi consentito l’ulteriore sviluppo
della dimensione sovranazionale. L’evoluzione del sistema mostra, al tempo stesso,
un sempre maggiore rafforzamento formale delle istituzioni sovranazionali, e, in
particolare del Parlamento europeo, al quale si accompagna, però, un rafforzamento
sostanziale del ruolo effettivo degli Stati membri, i quali hanno conservato e forse
anche accentuato il controllo di fatto dei meccanismi decisionali dell’Unione.
L’esistenza di un evidente iato fra sistema politico formale e sistema politico
effettivo è dovuta alla necessità di tener conto di due esigenze contraddittorie che
coesistono dell’esperienza dell’integrazione europea. Da un lato, il trasferimento di
competenze all’Unione comporta la necessità di istituire, per il loro esercizio, un
ordinamento fondato su principi analoghi a quelli che presiedono all’esercizio del
potere politico nell’ambito degli Stati membri. D’altro lato, lo sviluppo
dell’integrazione, e il trasferimento a favore dell’Unione di competenze
politicamente sensibili, è stato possibile solo a patto di riservare agli Stati membri un

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forte controllo de facto sul loro esercizio. Nella tensione fra il carattere formalmente
autonomo dei meccanismi sovranazionali e la pretesa degli Stati di controllarne il
funzionamento risiede l’essenza del sistema politico dell’Unione. Tale sistema è
quindi caratterizzato dalla coesistenza di due sub sistemi che rispondono ad
esigenze antitetiche.
LE ISTITUZIONI POLITICHE
IL CONSIGLIO EUROPEO
L’istituzione che rappresenta il vero motore mobile dell’integrazione è il Consiglio
europeo. L’art.15 del Trattato sull’Unione afferma che “Il Consiglio europeo è
composto dai capi di Stato e di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal
presidente della Commissione. L’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri
e la politica di sicurezza partecipa ai lavori”. Il Consiglio Europeo da all’Unione gli
impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche
generali. Non esercita funzioni legislative. Esso è composto dai capi degli esecutivi
nazionali, titolari del potere di indirizzo politico nei rispettivi ordinamenti. La
composizione del Consiglio europeo è completata dal suo Presidente, e dal
Presidente della Commissione. In gran parte, quindi, la composizione del Consiglio è
rappresentativa degli Stati membri, che vi partecipano al massimo livello. I
componenti, per la massima parte non vi siedono a titolo personale ma
rappresentano il proprio Stato. Tradizionalmente, il Consiglio europeo era
presieduto, sulla base di un principio di rotazione dei suoi membri, da un Capo di
Stato o di governo, che vi sedeva ex officio, in virtù, cioè, della propria carica
nazionale. Il Trattato di Lisbona ha modificato tale regola stabilendo, invece, che il
Consiglio europeo venga presieduto da un individuo scelto in base alle sue qualità
personali. L’art.15 TUE prevede che il Presidente venga eletto dal Consiglio europeo
a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo rinnovabile una
volta. Si verifica così l’inusuale situazione di un’istituzione composta di
rappresentanti di Stati, ma presieduta da un soggetto che vi siede a titolo
individuale. Questa circostanza fa si che la Presidenza del Consiglio europeo sia
politicamente molto debole. È ben difficile, infatti, per un individuo incidere sugli
orientamenti di istituzione composta dai Capi degli esecutivi degli Stati membri.
Difatti l’art.15 TUE non conferisce al Presidente del Consiglio europeo alcuna
funzione di indirizzo, quanto piuttosto una funzione di stimolo e di coordinamento
dei lavori del Consiglio europeo. Fra le funzioni assegnate al Presidente del Consiglio
europeo, vi è anche quella di assicurare la rappresentanza esterna dell’Unione per le
materie relative alla politica estera e di sicurezza comune. Tale funzione è solo

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illusoria, dato che il Presidente del Consiglio europeo la condivide, sulla base di una
ripartizione di materie non chiarissima, con l’Alto rappresentante per la politica
estera, nonché con il Presidente della Commissione, che assicura la rappresentanza
dell’Unione nell’ambito delle relazioni esterne.
La funzione del Consiglio europeo è quella di indicare gli obiettivi politici da
perseguire attraverso l’attività normativa. Essa è indeterminata ratione materiae, nel
senso che si estende all’intero campo delle competenze dell’Unione, ed è limitata
solo negativamente dal divieto di svolgere direttamente attività legislative. Ciò non
toglie che i Trattati assegnino al Consiglio europeo anche funzioni più specifiche. Tra
queste, ad es. la proposta e la nomina di alcune cariche istituzionali. Si può quindi
concludere che il Consiglio europeo è l’organo titolare del potere di indirizzo
politico. il suo ruolo si sovrappone rispetto a quello di ciascuna delle altre Istituzioni
dell’Unione, chiamate a realizzare gli orientamenti politici. Ben difficilmente, infatti,
le altre istituzioni dell’Unione, pur legittimate dal voto popolare come il Parlamento,
potrebbero operare in maniera divergente rispetto agli orientamenti politici del
Consiglio europeo. Il Consiglio europeo è stato istituito formalmente dal Trattato di
Maastricht del 1992. Solo a partire dal 2009, con il Trattato di Lisbona,è stato incluso
fra le Istituzioni dell’Unione e opera quindi formalmente nel sistema politico
dell’integrazione. Il Consiglio europeo non conosce un vero e proprio procedimento
decisionale. Esso si pronuncia per consensus, salvo nei casi in cui i Trattati
dispongono diversamente. Il termine consensus indica una tecnica di negoziato tesa
a facilitare il consenso fra gli stati nell’ambito di una conferenza internazionale. Essa
consiste nel considerare approvato un testo, senza però sottoporlo a votazione, in
assenza di obiezioni formali. Non vi è quindi una fase formale di voto, quanto
piuttosto la constatazione dell’assenza di dissensi così forti da indurre un voto
contrario. Di fatto, occorre che sul testo approvato converga il consenso unanime di
tutti gli Stati membri. Non si tratta pero di un consenso in positivo, quanto piuttosto
di un consenso in negativo. Gli Stati non sono, cioè, chiamati a votare
espressamente a favore di una delibera, ma è sufficiente che essi non esprimano il
proprio dissenso. Il Consiglio europeo non adotta atti formali. Al termine delle
riunioni, esso adotta delle Conclusioni prive, di per se, di valore normativo, ma dalle
quali si possono trarre gli orientamenti generali che sono, di fatto, vincolanti per le
altre Istituzioni. Nei casi in cui è prevista l’adozione di atti formali, i Trattati
impongono al Consiglio il ricorso a regole di voto formali, le stesse che si applicano
al Consiglio. Nel dettare gli orientamenti generali per il processo di integrazione, il
Consiglio europeo dovrebbe astenersi dall’indicare il contenuto di singole misure, la

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cui adozione rientra nella competenza delle Istituzioni titolari del potere normativo.
Nella prassi, tuttavia, le Conclusioni del Consiglio europeo tendono a
predeterminare in misure sempre maggiori il contenuto degli atti normativi che
dovranno essere adottati dalle altre Istituzioni dell’Unione. Il Consiglio europeo
esprime una delle due dimensioni che coesistono nell’ambito del sistema
istituzionale dell’Unione: la dimensione diplomatica o intergovernativa. Il Consiglio
europeo rappresenta gli Stati membri al massimo livello, si pronuncia all’unanimità,
o secondo una direzione tecnica più corretta, per consensus, senza neanche una
fase formale di voto, non subisce interferenze da alcuna Istituzione sovranazionale,
non adotta delibere formali, non ha potere legislativo, non è politicamente
responsabile di fronte ad altre Istituzioni e dunque, agisce sostanzialmente al di
fuori del sistema sovranazionale dell’Unione, condizionandone però in profondità il
funzionamento.
IL CONSIGLIO
L’art.16 TUE dispone che “il Consiglio esercita, congiuntamente al Parlamento
europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di
definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati”.
La principale funzione del Consiglio è quella legislativa, nell’ambito della quale ad
esso è assicurato un ruolo centrale. Al Consiglio spettano anche significative funzioni
di carattere esecutivo. Anche il Consiglio è un organo di Stati. L’art.16 indica che “Il
Consiglio è composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello
ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e
ad esercitare il diritto di voto”. I membri del Consiglio quindi sono determinati
ratione ufficii, e non già in relazione alle loro qualità individuali. I Trattati istitutivi
non prevedono inoltre una rappresentanza stabile. La composizione del Consiglio
varia anzi in ragione della materia trattata. I membri del Consiglio sono infatti coloro
che, nell’ambito del proprio Stato, hanno funzioni ministeriali (ciò comporta che al
Consiglio possano partecipare non necessariamente ministri, ma anche
sottosegretari di governo) per ciascuna delle materie all’ordine del giorno. Ne con
segue che, nonostante il Consiglio sia un organo stabile, la sua composizione varia in
relazione alla materia trattata anche nell’ambito della stessa riunione. In
conseguenza di questo modus operandi, il consiglio assume denominazioni differenti
a seconda della sua formazione. Il Consiglio, nelle sue varie formazioni e
articolazioni, ad eccezione del Consiglio “affari esteri”, è presieduto a turno dagli
Stati membri, sulla base di un sistema di rotazione disciplinato da una decisione
adottata dal Consiglio europeo a maggioranza. Anche in virtù della sua composizione

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variabile, il Consiglio non siede in permanenza, ma solo in occasione di una sua


convocazione. La continuità dei lavori nel consiglio è quindi assicurata dal Comitato
dei rappresentanti permanenti degli Stati membri, il COREPER, composto da
funzionari degli Stati membri. Il comitato non costituisce un’istituzione dell’Unione
ma solo un organo sussidiario del Consiglio, del quale riflette la composizione e dal
quale mutua le funzioni. Le regole che disciplinano il sistema di voto del Consiglio
sono di difficile decifrazione. Secondo l’art.16 TUE di regola il Consiglio vota a
maggioranza qualificata. Il Trattato può però prevedere che esso voti all’unanimità,
ovvero, in rari casi, a maggioranza semplice. Particolarmente complesso è il
meccanismo per il calcolo della maggioranza qualificata. Il nuovo meccanismo, che si
sostituisce al precedente, comporta che la maggioranza qualificata si formi con il
voto favorevole di un numero di Stati che rappresentano almeno il 55% dei membri
del Consiglio, con un minimo di quindici, i quali totalizzano almeno il 65% della
popolazione dell’Unione. Esso tende quindi ad imporre una doppia maggioranza,
numerica e di popolazione. La norma è completata dalla previsione che
l’opposizione da parte di un numero di Stati inferiore a quattro non potrà impedire
l’adozione della decisione pur se tali Stati rappresentino più del 35% della
popolazione. Oltre alla funzione legislativa e di bilancio, il Consiglio esercita anche
funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento. È cioè compito del
Consiglio, in collegamento con il Consiglio europeo di cui prepara i lavori, fornire
all’unione gli indirizzi politici e definirne gli orientamenti generali. In particolare i
Trattati gli attribuiscono importanti funzioni di coordinamento delle politiche degli
Stati membri, soprattutto in materia di politica economica. Il Consiglio mantiene
anche importanti, pur se residuali, funzioni di carattere esecutivo. In casi specifici,
debitamente motivati, gli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione conferiscono
competenze di esecuzione al Consiglio.
LA COMMISSIONE
Nonostante la Commissione svolga alcuni compiti che normalmente rientrano nella
funzione esecutiva, ben difficilmente la Commissione riveste questo ruolo nella
dinamica politica dell’Unione. Essa non dispone di poteri tipici della funzione
esecutiva, ne essa è espressione di una maggioranza parlamentare che ne sorregga
gli orientamenti. L’art.17 TUE, chiarisce, nella sua prima fase, il ruolo politico della
Commissione “la Commissione promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta
le iniziative appropriate a tal fine”. L’art.17 indica la natura della Commissione come
organo di individui e non di Stati:”i membri della Commissione sono scelti in base
alla loro competenza generale e al loro impegno europeo e tra personalità che

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offrono tutte le garanzie di indipendenza.” Il comma successivo precisa che la


Commissione esercita la sua responsabilità in piena indipendenza:”i membri della
Commissione non sollecitano ne accettano istruzioni da alcun governo, istituzione,
organo o organismo. Essi si astengono da ogni atto incompatibile con le loro funzioni
o con l’esecuzione dei loro compiti”. Emerge così come la Commissione sia
un’istituzione indipendente, i cui membri non sono legati da alcun vincolo di
rappresentanza e la cui missione sia quella di realizzare l’interesse generale
dell’Unione, concepito come un interesse distinto da quello degli Stati membri e,
talvolta, contrario rispetto a questo. Si può ammettere che il ruolo della
Commissione sia di carattere prevalentemente tecnico. Essa ha infatti il compito di
realizzare l’interesse dell’Unione come esso emerge dai Trattati istitutivi. Una
elencazione, peraltro imprecisa, dei compiti della Commissione si trova nell’art.17,
par 1, TUE:
“la Commissione vigila sull’applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle
istituzioni in virtù dei trattati. Vigila sull’applicazione del diritto dell’Unione sotto il
controllo della Corte di giustizia dell’Unione europea. Da esecuzione al bilancio e
gestisce i programmi, esercita funzioni di coordinamento, di esecuzione e di
gestione, alle condizioni stabilite dai trattati. Assicura la rappresentanza esterna
all’Unione, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune e per gli altri
casi previsti dai trattati. Avvia il processo di programmazione annuale e pluriennale
dell’Unione per giungere ad accordi inter-istituzionali”. L’art.17 par 2, indica il
potere forse più pregnante affidato alla Commissione, quello di iniziativa legislativa:
“un atto legislativo dell’Unione può essere adottato solo su proposta della
Commissione, salvo che i trattati non dispongano diversamente. Gli altri atti sono
adottati su proposta della Commissione se i trattati lo prevedono”. La Commissione
ha un vero e proprio monopolio di iniziativa legislativa. Molto rari sono i casi in cui i
Trattati conferiscono poteri di iniziativa agli Stati o ad altri organi. Il potere di
iniziativa legislativa, o, secondo la terminologia dei Trattati, di proposta, costituisce
un potere assai incisivo. I Trattati prevedono che sia il Consiglio che il Parlamento
europeo possano chiedere alla Commissione di presentare una proposta legislativa.
Non vi è però alcun elemento che consenta di ricostruire un obbligo della
Commissione di provvedervi. Le due istituzioni aventi funzioni legislative, e cioè il
Consiglio e il Parlamento, hanno molto insistito al fine di poter incidere sull’esercizio
del potere di proposta della Commissione. L’art.17 par 3, TUE, indica che la
Commissione ha un mandato di cinque anni ed è composta da un cittadino per
ciascuno Stato membro. La Commissione è composta da un numero di membri,

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compreso il Presidente e l’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la


politica di sicurezza, pari al numero degli Stati membri. Il complesso procedimento
di nomina della Commissione è descritto dall’art.17, par 7, TUE. Esso è stato
riformato più volte in maniera da rafforzare il ruolo del Presidente, e in maniera da
rafforzare il legame fra la Commissione e il Parlamento europeo. Il procedimento si
apre infatti con l’individuazione di un candidato Presidente. Essa è compiuta dal
Consiglio europeo, a maggioranza qualificata e tenendo conto delle elezioni del
Parlamento europeo. Il candidato dovrà quindi essere eletto Presidente della
Commissione dal Parlamento europeo a maggioranza assoluta, vale a dire la
maggioranza dei suoi componenti. La seconda fase concerne l’individuazione dei
candidati Commissari. Questi sono proposti dagli Stati membri, e disegnati dal
Consiglio, a maggioranza qualificata, di concerto con il Presidente della
Commissione. Si può notare come nel procedimento di nomina della Commissione il
Consiglio europeo, che agisce usualmente per consensus, individua il Presidente
della Commissione a maggioranza qualificata e nomina, al termine della procedura,
la Commissione sempre a maggioranza qualificata. Può apparire singolare che
proprio rispetto ad un atto di “alta politica”come la nomina della Commissione i
criteri di formazione della volontà del Consiglio europeo siano meno stringenti di
quanto avvenga per altre decisioni. Il motivo risiede verosimilmente nella volontà di
favorire la formazione della Commissione, evitando che un veto possa impedire il
funzionamento di un organo fondamentale per il gioco istituzionale dell’Unione e
portare il sistema alla paralisi. Il Presidente della Commissione, l’Alto
Rappresentante per gli affari esteri e i candidati Commissari si presentano quindi di
fronte al Parlamento europeo per un voto collettivo di approvazione. In seguito a
voto positivo, la Commissione è quindi nominata dal Consiglio europeo, agente a
maggioranza qualificata. La Commissione è responsabile collettivamente davanti al
Parlamento europeo. Le modalità per far valere tale responsabilità sono però molto
deboli. La disposizione prevede bensì un meccanismo di decadenza della
Commissione sulla base di un voto del Parlamento europeo. Tale meccanismo,
denominato “mozione di censura”, concerne l’intera Commissione, e non può quindi
essere rivolta contro singoli membri di essa. Essa esige una maggioranza
parlamentare molto alta. Deve infatti essere approvata dai due terzi dei voti espressi
e dalla maggioranza dei componenti del Parlamento. Questo doppio requisito rende
quindi davvero molto difficile il percorso parlamentare della mozione di censura.
Nella prassi la sua utilizzazione è stata frequentemente minacciata ma non è mai
stata utilizzata, sia per le difficoltà di utilizzazione, connesse alle alte maggioranze

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richieste, sia per ragioni politiche. Il Parlamento non ha, infatti, i poteri necessari per
imporre alla Commissione il proprio indirizzo politico. la dissoluzione della
Commissione, di conseguenza, non assicura al parlamento un potere decisivo di
influsso sulla nuova Commissione. La mozione di censura non può, di conseguenza,
essere considerata come uno strumento fisiologico nel rapporto fra Parlamento e
Commissione, analogo al rapporto fiduciario che lega l’esecutivo al parlamento nei
modelli di governo parlamentare. Essa costituisce, semmai, un potere di ultima
istanza, da utilizzare in casi eccezionali. Il complesso procedimento di formazione
della Commissione, e la circostanza che ad esso vi partecipano sia gli Stati membri
che le Istituzioni politiche dell’Unione è all’origine della sua disomogeneità politica,
che costituisce un tratto tipico della Commissione e che la differenzia in maniera
decisiva dagli esecutivi degli Stati membri. Questo carattere è insito nella circostanza
che i nominativi dei Commissari sono proposti da ciascuno Stato membro e designati
dal Consiglio a maggioranza qualificata. Nella prassi le proposte degli Stati vengono
pressoché invariabilmente, fatte proprio dal Consiglio e, tranne qualche rara
eccezione, accolte dal Parlamento. Ne consegue che i Commissari avranno
orientamenti politici quanto mai vari, che rispecchiano i rispettivi orientamenti
politici delle maggioranze che esprimono l’esecutivo nazionale. Vi è un ulteriore
elemento che indica come la disomogeneità politica della Commissione costituisca
un elemento fisiologico del sistema politico europeo. Nel procedimento di nomina
della Commissione, il Parlamento europeo elegge l’intera formazione proposta dal
Consiglio a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Nel procedimento di censura,
il Parlamento si esprime, sempre nei confronti dell’intera Commissione, addirittura a
maggioranza assoluta dei componenti e a maggioranza dei due terzi dei voti
espressi. Ne consegue che, per la nomina come anche per la revoca della
Commissione, è necessario un largo consenso parlamentare, non limitato ad una
maggioranza politica. Com’è possibile assicurare il funzionamento di un’Istituzione
nella quale convivono posizioni politiche differenziate? La risposta va probabilmente
rinvenuta nelle particolari dinamiche politiche del processo di integrazione e nella
sua finalità di fondo, data dalla realizzazione di un’Unione sempre più stretta. È
rispetto a tale finalità che occorre, quindi, valutare l’omogeneità della Commissione,
e non piuttosto rispetto alle classiche classificazioni politiche che operano nei
sistemi istituzionali degli Stati membri. Valutata alla luce di tale finalità, la
caratterizzazione politica della Commissione appare evidente. Essa non rappresenta
gli interessi di uno Stato o di una maggioranza parlamentare. L’art.17 TUE assegna
alla Commissione la funzione di promuovere l’interesse generale dell’Unione. La

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Commissione esprime quindi, al massimo grado, le esigenze dell’integrazione


rispetto ad ogni altro interesse configgente. Se alla sua formazione contribuiscono
tutti gli attori politici dell’Unione, la Commissione si configura quindi come
un’Istituzione politicamente indipendente e sottoposta unicamente ai vincoli
derivanti dai Trattati. Il prezzo da pagare per tale indipendenza è quello
generalmente indicato con il termine di “tecnocrazia”. Esso esprime il disagio nei
confronti di un’Istituzione che svolge bensì funzioni politiche ma che appaia
politicamente irresponsabile. È infatti sempre più difficile qualificare le attività di
attuazione dei Trattati istitutivi come attività di carattere tecnico, in particolare, alla
luce dello sviluppo delle conseguenze attribuite all’Unione e del carattere
discrezionale di molte di esse. L’idea della Commissione come un’Istituzione ispirata
puramente da una logica tecnocratica, e svincolata da ogni forma di responsabilità
politica, appare esagerata e irrealistica. Anche la Commissione si è adattata
all’ambiente che la circonda, entrando in relazioni di reciproca interazione con le
altre Istituzioni. Di conseguenza la Commissione è ben consapevole dei limiti politici
posti al suo ruolo tecnico di custode dell’interesse generale dell’Unione. Tale ruolo si
svolge in un terreno delimitato dagli orientamenti generali del Consiglio europeo e
dall’esigenza di ottenere, sui singoli provvedimenti, il consenso degli organi titolari
del potere legislativo, il Consiglio e il Parlamento. La Commissione è configurata dai
Trattati istitutivi come un ente collegiale nell’ambito del quale al suo Presidente
spetta un ruolo preminente. L’art.248 TFUE consente al Presidente di ripartire
interamente i compiti fra i singoli Commissari. Invero, tale ripartizione è preceduta
da un negoziato al quale partecipano gli Stati membri oltre al Presidente della
Commissione. La ripartizione dei compiti in capo a singoli Commissari dovrebbe
essere rilievo meramente interno, rimanendo invece l’imputazione di ciascun atto
in capo alla Commissione nel suo complesso. L’art.248, ultima frase, prevede infatti
che “i membri della Commissione esercitano le funzioni loro attribuite dal
Presidente, sotto la sua autorità”. Il carattere collegiale della Commissione non
impedisce peraltro la sottoscrizione di atti da parte dei singoli Commissari
competenti per materia. Da tale ripartizione trae quindi origine la divisione del
lavoro della Commissione nelle varie Direzioni generali. Esse generalmente
corrispondono a blocchi più o meno omogenee di competenze assegnate all’Unione.
Una competenza individuale è assegnata direttamente dai Trattati all’Alto
Rappresentante per gli affari esteri, il quale è un Commissario ma riveste, per tale
aspetto, oltre che per la sua partecipazione ai lavori del Consiglio europeo, un ruolo
speciale. La Commissione dispone, per l’assolvimento dei suoi compiti, di una

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limitata struttura burocratica. I funzionari della Commissione sono assegnati alle


varie Direzioni generali, alle quali si affiancano alcuni Servizi, che svolgono compiti
comuni alle varie Direzioni generali. Fra queste, conviene ricordare il Servizio
giuridico, che fornisce consulenza giuridica alla Commissione e la rappresenta nei
giudizi innanzi alla Corte di giustizia.
IL PARLAMENTO EUROPEO
Nel sistema politico dell’Unione il Parlamento non è la sede della sovranità, ne
l’unico rappresentante della volontà generale. Il Parlamento è una delle istituzioni
politiche e concorre con le altre nel governo dell’Unione. Il Parlamento dell’Unione
svolge prevalentemente funzioni legislative. La circostanza che la funzione legislativa
sia affidata congiuntamente a Parlamento e Consiglio sembrerebbe suggerire che le
due Istituzioni siano parti di un’articolata struttura parlamentare propria delle
esperienze federali: mentre il Consiglio potrebbe assicurare la rappresentanza degli
Stati (Camera alta), al Parlamento sarebbe affidata la rappresentanza popolare
(Camera bassa). Ancorchè assai diffusa, tale descrizione appare assai imprecisa e
teoricamente discutibile. Come si è già visto, infatti, il Consiglio non è certamente
assimilabile ad una Camera alta. Non solo, infatti esso esercita, accanto a quella
legislativa, altre funzioni normalmente estranee all’esperienza parlamentare, quale
quella esecutiva. D’altronde il Parlamento europeo non possiede alcune prerogative
proprie del Parlamento; in particolare, esso non possiede il potere di iniziativa
legislativa; ne esso è in grado di stabilire un rapporto fiduciario con l’esecutivo,
come accade normalmente nelle forme di governo parlamentari. Il Parlamento
europeo costituisce un elemento di una particolare dinamica politica ternaria,
accanto al Consiglio e alla Commissione. I rapporti tra le Istituzioni si modellano
secondo un principio fondamentale del sistema politico europeo, indicato con il
nome di “equilibrio istituzionale”. L’antenato dell’attuale Parlamento era
l’Assemblea parlamentare. Essa era formata da rappresentanti dei Parlamenti
nazionali per i quali non era prevista alcuna elezione diretta, ma una nomina di
secondo grado. L’Assemblea parlamentare aveva la funzione di assicurare un
limitato coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nel processo decisionale della
Comunità. Ben diversa è la funzione assegnata al Parlamento europeo. Eletta a
suffragio universale diretto, questa Istituzione ha la funzione di assicurare una forma
di legittimazione democratica interna al sistema dell’Unione. Come ha chiarito la
Corte di giustizia dell’Unione europea nella sentenza Roquette Freres, la
partecipazione del Parlamento al processo decisionale riflette un fondamentale
principio della democrazia secondo cui i popoli partecipano all’esercizio del potere

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per il tramite di un’assemblea rappresentativa (sentenza del 29 Ottobre 1980).


L’art.14 par 2, TUE indica come il Parlamento è composto da rappresentanti dei
cittadini dell’Unione. La nozione di “cittadini”costituisce una nozione giuridica. Essa
attiene all’esistenza di una comunità politica i cui appartenenti definiscono un
insieme di diritti e di doveri reciproci attraverso un rapporto di cittadinanza. Or
bene, non vi sono dubbi che, in seguito al processo di integrazione, si sia venuta a
costituire, se non un popolo europeo, per lo meno una comunità politica dotata di
obiettivi e procedure di azione. Rispetto a tale comunità, quindi, si stabilisce il
rapporto di rappresentanza e di legittimazione democratica esercitata dal
parlamento europeo. I Trattati non indicano direttamente il numero dei
parlamentari. L’art.14 TUE stabilisce che il loro numero non può essere superiore a
settecentocinquanta, più il presidente. Nonostante ciascun parlamentare
rappresenti “i cittadini dell’Unione”, le elezioni del Parlamento avvengono sulla base
di collegi nazionali. La ripartizione dei seggi fra i vari collegi, corrispondenti a
ciascuno Stato membro, è stabilita sulla base di criteri politici. Il Trattato stabilisce in
proposito una forma di proporzionalità regressiva, che assicura proporzionalmente
una maggiore rappresentanza agli Stati più piccoli. Ad accentuare ulteriormente il
carattere nazionale della elezione del Parlamento europeo si aggiunge la circostanza
che le elezioni del Parlamento avvengono sulla base di una legge elettorale
nazionale e non europea. L’art.223 TFUE stabilisce una procedura particolare per
l’adozione di una normativa elettorale uniforme. Il potere di iniziativa in questo
campo spetta al Parlamento. L’adozione dell’atto spetta al Consiglio, agente
all’unanimità e dietro approvazione del Parlamento a maggioranza qualificata. L’atto
così approvato dovrà inoltre essere sottoposto ad approvazione (e non ratifica) degli
Stati membri, ai sensi delle rispettive disposizioni costituzionali. la complessità di
tale procedura, unitamente alla difficoltà di elaborare un sistema elettorale
appropriato alle peculiari caratteristiche dell’ordinamento dell’Unione nonché
accettabile da tutti gli Stati, ha finora impedito l’adozione di tale atto.
L’orientamento prevalente, in passato, è stato quello dell’adozione di un sistema di
carattere proporzionale. I sistemi proporzionali, che meglio realizzano le esigenze di
rappresentanza, sono generalmente considerati più appropriati per le caratteristiche
proprie del Parlamento europeo rispetto ai sistemi maggioritari, tesi piuttosto a
favorire la formazione di una maggioranza parlamentare, e quindi, a realizzare
esigenze di governabilità. Conviene indicare che l’intero processo elettorale, nonché
lo status di parlamentare europeo è stato a lungo ed è tuttora disciplinato da un atto
di natura internazionale, l’Atto del 1976 relativo all’elezione dei rappresentanti nel

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Parlamento europeo a suffragio universale diretto. I parlamentari sono organizzati in


gruppi. Secondo l’art.30 del Regolamento del Parlamento, i gruppi sono formati sulla
base di un’affinità politica e non nazionale. Attualmente vi sono otto gruppi, oltre al
gruppo misto. Ai due numericamente più importanti, il gruppo del partito popolare
europeo e quello dell’alleanza progressista dei socialisti e democratici, se ne
aggiungono altri sei che coprono, nel loro complesso, l’intera area politica. L’art.14
TUE definisce le funzioni del Parlamento “il Parlamento europeo esercita,
congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita
funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati. Elegge il
Presidente della Commissione”. Emerge dalle disposizioni che la funzione legislativa
non è affidata in via esclusiva al Parlamento, il quale la esercita congiuntamente al
Consiglio. La circostanza che la funzione legislativa sia congiuntamente affidata alle
due Istituzioni non implica, inoltre, che esse abbiano poteri equivalenti. Se nella
maggior parte delle materie di competenza dell’Unione la volontà Parlamentare
concorre in maniera sostanzialmente paritaria con quella del Consiglio, in una serie
di altre materie – quelle più sensibili politicamente- essa è subordinata a quella del
Consiglio. In alcune materia di carattere esclusivamente politico, in particolare nel
campo della politica estera e di sicurezza comune, il Parlamento è pressoché privo di
poteri decisionali. Anche rispetto alla procedura di bilancio, i poteri del Parlamento
non sono esclusivi, ma concorrono con quelli della Commissione, nella fase di
proposta, e con quelli del Consiglio nella fase di decisione. Il Parlamento esercita una
funzione di controllo politico in special modo sulla Commissione. I membri del
Parlamento possono rivolgere alla Commissione interrogazioni alle quali la
Commissione deve rispondere oralmente o per iscritto, o disporre audizioni nei
confronti del Consiglio e del Consiglio europeo. Il Parlamento inoltre discute e
approva atti di indirizzo sulla relazione annuale sullo stato dell’Unione predisposta
dalla Commissione. Tali forme di controllo non sono però assistite da un potere di
sfiducia ma solo da quello di censura, meno incisivo. Il Parlamento possiede anche
altre prerogative tipicamente affidate a istituzioni parlamentari, quale il potere di
inchiesta, quello di ricevere petizioni da parte dei cittadini dell’Unione, quello di
eleggere il Mediatore europeo, il quale dispone di una competenza para-giudiziale
per l’accertamento di casi di cattiva amministrazione da parte delle Istituzioni
politiche, degli organi o degli organismi dell’Unione, e di riceverne le relazioni
generali nonché quelle relative a singoli casi. L’art.223 TFUE stabilisce che il
Parlamento deliberi a maggioranza dei membri presenti e votanti, vale a dire a
maggioranza relativa. Tale regola si applica però in assenza di disposizioni contrarie

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dei Trattati. La modalità di voto a maggioranza relativa, quindi, si applica raramente.


Più spesso il Parlamento vota a maggioranza dei suoi componenti, vale a dire a
maggioranza assoluta. Talvolta è prevista una maggioranza anche più alta. In
particolare, come meglio si vedrà, nell’ambito della procedura legislativa ordinaria –
la principale funzione alla quale il Parlamento partecipa- esso ha la possibilità di
contrapporre la propria volontà a quella del Consiglio solo esprimendosi a
maggioranza assoluta. È evidente la difficoltà di raggiungere la maggioranza assoluta
per un organo assembleare composto da settecentocinquanta persone,
appartenenti a ventotto nazionalità differenti, che non siede in permanenza. È
verosimile che ciò si possa realizzare, con la frequenza richiesta dalle esigenze della
funzione legislativa, solo a condizione che esso sia politicamente omogeneo. Ne
consegue che, al fine di acquisire peso nelle dinamiche politiche dell’Unione, il
Parlamento europeo debba trovare una certa unità di intenti comune ai vari gruppi
politici. Anche il Parlamento, come già il Consiglio e la Commissione, presenta
comprensibilmente una forte disomogeneità politica al suo interno, dato che in esso
convivono pressoché tutte le ispirazioni politiche presenti negli Stati membri. A tale
forte disomogeneità interna corrisponde però una tendenza alla compattezza
interna nei rapporti con altre Istituzioni politiche. Il Parlamento non è in grado di
esprimere una maggioranza politica stabile, che affermi il proprio orientamento nei
confronti della minoranza parlamentare. Ciò in quanto, al fine di affermare un
proprio ruolo politico nei confronti delle altre Istituzioni, il Parlamento ha bisogno di
coagulare un consenso che vada al di là di quello della semplice maggioranza
parlamentare. In altri termini, il Parlamento tende ad esprimersi con una
maggioranza assai più ampia rispetto alla maggioranza parlamentare e non di rado
prossima all’unanimità. Al fine di poter esprimere una posizione autonoma, ed
entrare quindi in rapporto di interazione con la posizione delle altre Istituzioni, il
Parlamento ha bisogno di una larga maggioranza che ne sostenga gli orientamenti.
Nel ritrovare orientamenti comuni, sia la maggioranza che la minoranza
parlamentare partecipano alla dialettica inter-istituzionale che costituisce un tratto
tipico di questo sistema politico. Questo dato giuridico e politico definisce l’intero
ruolo del Parlamento. Una maggioranza ampia, che solitamente include i due gruppi
maggiori, consente di assicurare al Parlamento una posizione forte nel processo
decisionale dell’Unione.
MODELLI DI DEMOCRAZIA EUROPEA
Il Trattato sull’Unione europea dedica ampio spazio al principio di democrazia,
definendo due forme di esso come fonti di legittimazione per il processo di

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integrazione europeo: la democrazia rappresentativa e la democrazia deliberativa. Il


primo termine indica la forma classica di democrazia,che si realizza attraverso una
forma di delega popolare a favore di rappresentanti incaricati di adottare le decisioni
politiche in nome della volontà generale. Il secondo attiene, piuttosto, alle modalità
con le quali si forma la volontà dei rappresentanti. Secondo lo schema della
democrazia rappresentativa, questi sono abilitati a prendere autonomamente
decisioni in nome della collettività, con la quale si stabilisce una forma di
responsabilità ex post. Secondo lo schema della democrazia deliberativa, i
rappresentanti sono piuttosto coinvolti già nelle procedure di formazione delle
decisioni attraverso un processo che tenga conto, ex ante, dei loro orientamenti.
Conviene soffermarsi ora sulla forma di democrazia rappresentativa adottata dai
Trattati. L’art.10 TUE stabilisce che il funzionamento dell’Unione si fonda sulla
democrazia rappresentativa. La par 2 indica due livelli di rappresentanza: la
rappresentanza dei cittadini e quella degli Stati. I primi sono rappresentati nel
processo decisionale dell’Unione dal Parlamento europeo. La rappresentanza degli
stati è quindi assicurata nell’ambito del Consiglio europeo e del Consiglio dai governi
nazionali, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti
nazionali o dinanzi ai loro cittadini. Si tratta quindi di un sistema di rappresentanza
duale. Il Parlamento europeo assicurerebbe la rappresentanza diretta dei cittadini; il
Consiglio europeo e il Consiglio assicurerebbero le pari rappresentatività degli Stati,
concepiti come enti politicamente organizzati e aventi, quindi, eguale dignità nel
sistema europeo. Si tratterebbe in questo caso di una rappresentanza indiretta.
L’art.10 par 2, non ha carattere normativo. La disposizione non impone alcuna
condotta, ma tende, piuttosto, a giustificare la forma di governo dell’Unione
modellando su di essa il contenuto del principio di democrazia rappresentativa. (In
questa considerazione si racchiude il dilemma sul ruolo del Parlamento europeo.
Stretta fra la sua vocazione ideale di rappresentanza universale e il proprio
retroterra reale, costituito dalla vita politica nazionale, priva di un rapporto
fiduciario con le istituzioni che esercitano il reale indirizzo politico dell’Unione,
questa Istituzione è ancora alla ricerca di una sua stabile collocazione nel
parlamentarismo contemporaneo).
DEMOCRAZIA E RUOLO DEI PARLAMENTI NAZIONALI
L’art.10, par2, sembra assegnare ai Parlamenti nazionali un ruolo complementare.
Essi avrebbero la funzione di legittimare il ruolo delle Istituzioni dell’Unione a
composizione intergovernativa: il Consiglio europeo e il Consiglio. Si tratta di una
soluzione molto semplicista ad un dilemma reale: quello relativo alla legittimazione

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democratica del sistema politico dell’Unione. La democraticità dell’Unione europea


deve essere assicurata dal Parlamento europeo o dai parlamenti nazionali? L’art.10
non compie una scelta fra questa alternativa e sembra anzi ritenere che un risultato
ottimale possa essere raggiunto attraverso la somma dei due fattori. Esso menziona
la legittimazione diretta del Parlamento europeo, e vi aggiunge una forma di
legittimazione indiretta ad opera dei parlamenti nazionali. Al fondo di questa
soluzione vi è l’idea che, non riuscendo il Parlamento europeo, a causa
dell’insufficienza dei suoi poteri, a trasmettere una sufficiente legittimazione
democratica all’Unione europea, i parlamenti nazionali dovrebbero partecipare più
attivamente alle dinamiche politiche dell’Unione proprio al fine di riempire questo
deficit di democrazia. Questa soluzione non è molto convincente, e, anzi, mette in
luce alcune debolezze strutturali del sistema politico dell’Unione. In particolare, alla
sua origine sembra esservi il perdurante fascino dell’idea dello Stato come unica
sede del potere politico e, quindi, dei Parlamenti nazionali come fonte ultima di
legittimazione delle decisione dell’Unione. Tale idea trae origine infatti dalla
concezione internazionalista dell’Unione, come insieme di Stati sovrani.
Rigorosamente svolta, questa premessa porterebbe a concludere che,
paradossalmente, sarebbero gli organi intergovernativi, il Consiglio europeo e il
Consiglio, e non il Parlamento europeo, le sedi proprie nelle quali si esprime la
legittimazione democratica dell’Unione. È in seno ad esse, infatti, che si esprime la
posizione di ciascuno Stato membro, legittimata, alla fonte, dal proprio parlamento
nazionale. Sono evidenti gli inconveniente di tale concezione, sul piano teorico e su
quello pratico. Sul piano teorico, le decisioni dell’Unione andrebbero considerate
come la risultante di un negoziato fra posizioni nazionali, e non già l’esercizio di
competenze attribuite ad un ente sovranazionale. Il dissenso di uno Stato membro
dovrebbe allora essere capace di bloccare il procedimento di formazione della
volontà dell’Unione. Gli organi intergovernativi dovrebbero esprimersi
necessariamente all’unanimità. Non risulterebbe infatti legittimata
democraticamente, nella prospettiva di uno Stato membro, una decisione presa a
maggioranza, con il voto contrario di tale Stato. dal punto di vista pratico, lo sviluppo
dell’integrazione europea rimarrebbe in tal modo sotto il controllo esercitato da
ciascuno Stato membro, e in particolare, dal proprio Parlamento nazionale.
Conviene anche aggiungere che l’imposizione di un vincolo eccessivamente stretto
alla posizione che il governo dovrà esprimere in seno alle Istituzioni dell’Unione
risulta incompatibile con lo spirito di cooperazione che emerge dai Trattati, il quale
esige che il contenuto delle decisioni emerga da una composizione fra diverse

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posizioni. Sarebbe quindi incompatibile con lo spirito dell’appartenenza all’Unione la


precostituzione rigida di una posizione da parte di uno Stato che implichi una
chiusura rispetto alle posizioni degli altri Stati. Se generalizzata, tale politica
impedirebbe, di fatto, l’adozione di qualsiasi decisione in sede europea. Queste
conclusioni dovrebbero portare a tenere separati i profili della legittimazione
democratica rispettivamente sul piano europeo e su quello nazionale. La costruzione
di un ordinamento autonomo dell’integrazione europea, invece, comporta che le
esigenze di legittimazione democratica vadano soddisfatte dall’interno del sistema.
Ai parlamenti nazionali va riconosciuto solo un ruolo all’interno del proprio
ordinamento di appartenenza. Essi possono supplire alle carenze del sistema politico
dell’Unione, attuando un controllo assai stretto sulle politiche che riservano un ruolo
preponderante o esclusivo agli organi intergovernativi. Ben difficilmente, invece, essi
possono svolgere un ruolo di legittimazione democratica sovrapponendosi al ruolo
del Parlamento europeo. Al ruolo dei parlamenti nazionali nel sistema dell’Unione è
dedicato ora l’art.12 TUE. Si tratta di una disposizione che non stabilisce alcuna
nuova norma ma si limita a rinviare ad altre norme dei Trattati istitutivi. Quelle
maggiormente significative sono contenute negli artt.48-49 del TUE e concernono il
ruolo dei parlamenti nazionali dei procedimenti di revisione dei Trattati istitutivi e in
quello di adesione di nuovi Stati membri. Di un certo rilievo sono inoltre le norme
contenute nel Protocollo sull’applicazione del principio di sussidiarietà e di
proporzionalità e nel Protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali. Come si vede,a
parte l’effetto prodotto dall’inserimento nel TUE di una disposizione specificamente
dedicata ai Parlamenti nazionali, non sembra proprio che essa abbia riconosciuto un
ruolo significativo a tali organi nel processo di integrazione europea.
L’INTEGRAZIONE DIFFERENZIATA E L’EUROPA A PIU’ VELOCITA’
Il principio dell’applicazione uniforme del diritto europeo soffre notevoli eccezioni. I
Trattati, infatti, prevedono la possibilità di un’applicazione “asimmetrica” del diritto
dell’Unione, il quale non si applica in taluni dei suoi Stati membri. La possibilità per
alcuni stati membri di sottrarsi all’applicazione di norme dell’Unione può essere
prevista direttamente dal diritto primario. È notevole, infatti, come i Trattati e i
Protocolli allegati ad essi, consentono l’esclusione di alcuni Stati dall’applicazione di
interi settori di integrazione. Il caso più noto è il settore dell’integrazione monetaria,
e in particolare, quello della normativa sull’euro. L’applicazione di tale normativa, e
l’adozione della moneta unica, è condizionata al rispetto di alcuni requisiti di
convergenza economica,, in assenza dei quali essa potrebbe creare squilibri nei
confronti degli altri paesi. Gli Stati membri riguardo ai quali il Consiglio non ha

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deciso che soddisfano alle condizioni necessarie per l’adozione dell’euro sono in
appresso denominati “Stati membri con deroga”. Due Stati che soddisfano tali
condizioni –Regno Unito e Danimarca – hanno deciso di non aderire ugualmente alla
moneta unica e di non applicare la disciplina prevista per la cosiddetta “area euro”.
Egualmente noto è il caso dell’integrazione differenziata nel campo della libera
circolazione delle persone. Il Protocollo 19 disciplina la particolare posizione del
Regno Unito, dell’Irlanda e della Danimarca, rispetto al c.d. sistema integrativo di
Schengen relativo ai controlli alle frontiere esterne. Accanto a queste, e ad altre
disposizioni del diritto primario che escludono alcuni Stati dall’applicazione di
importanti ma settoriali aspetti dell’integrazione, i Trattati prevedono un
meccanismo procedurale che consenta in via generale una integrazione differenziata
nei settori di competenza dell’Unione. Tale meccanismo, indicato con il nome di
“cooperazione rafforzata” è contenuto nell’art.20 TUE e negli artt. Da 326 a 334 del
TFUE. Il rilievo teorico del meccanismo delle cooperazioni rafforzate è molto
pronunciato. Esso tende a riconoscere, in via generale, il diritto di uno o più Stati di
non partecipare al processo di integrazione che si esprime in un determinato atto,
senza però impedire che gli altri Stati procedano in questo senso. L’esistenza di
questo meccanismo è talvolta indicato con il nome di opting out. Questo esprime
proprio il diritto per gli Stati che non desiderano essere vincolati da un determinato
atto internazionale, di chiamarsi fuori da esso, pur rimanendo vincolati dalle norme
comuni già adottate. Il meccanismo delle cooperazioni rafforzate si fonda quindi
sull’idea che la partecipazione all’Unione europea non implichi necessariamente il
medesimo grado di integrazione per tutti gli Stati. Il ricorso allo strumento delle
cooperazioni rafforzate è soggetto ad una serie di condizioni ad opera dei Trattati
istitutivi. Innanzi tutto, le cooperazioni rafforzate non possono essere realizzate
nell’ambito delle competenze esclusive dell’Unione. L’esistenza di una riserva di
azione in capo all’Unione preclude infatti l’azione da parte sia di singoli stati membri
che di un gruppo di essi. Le cooperazioni rafforzate non debbono inoltre recare
pregiudizio ne al mercato interno ne alla coesione economica, sociale e territoriale.
Esse non possono costituire un ostacolo ne una discriminazione per gli scambi tra gli
Stati membri, ne possono provocare distorsioni di concorrenza tra questi ultimi.
Debbono rispettare le competenze, i diritti e gli obblighi degli Stati membri che non
vi partecipano. L’art 20 TUE indica che si possa ricorrere ad una cooperazione
rafforzata solo in ultima istanza, qualora il Consiglio abbia cioè posto in essere ogni
tentativo per realizzare la partecipazione di tutti gli Stati membri. Occorre inoltre
che vi partecipano almeno nove membri. La procedura per il ricorso alle

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cooperazioni rafforzate è particolarmente complicata. Gli Stati che intendono


procedere ad una cooperazione rafforzata debbono inoltrare una richiesta di
autorizzazione alla Commissione, la quale presenta una proposta al Consiglio, a
maggioranza qualificata, su approvazione del Parlamento europeo. Nel campo della
politica estera, la richiesta va inoltrata direttamente al Consiglio, ma sia l’Alto
Rappresentante per la politica estera che la Commissione esprimono un parere. In
questo campo l’autorizzazione richiede l’unanimità dei voti del Consiglio, le
cooperazioni rafforzate debbono restare aperte in qualsiasi momento alla
partecipazione degli stati che non vi hanno originariamente partecipato. La
partecipazione successiva di uno Stato è però soggetta a conferma da parte della
Commissione, la quale dovrà accertare che siano soddisfatte le condizioni per tale
partecipazione. La partecipazione ad una cooperazione rafforzata nell’ambito della
politica estera è soggetta a conferma da parte del Consiglio. Occorre considerare
tuttavia come l’esistenza di tale meccanismo svolga un ruolo importante in sede di
negoziato. La “minaccia” di ricorrere ad una cooperazione rafforzata può servire a
vanificare il potere di veto di ciascuno Stato nei settori in cui occorre procedere
all’unanimità. Il meccanismo della integrazione differenziata è talvolta proposto
come un rimedio di carattere generale per lo stato di crisi nel quale versa l’Unione.
Data l’esistenza di divergenze notevoli fra gli Stati sulla portata e sulla velocità del
processo di integrazione, nonché di una sorta di patto di sindacato fra alcuni paesi
membri per bloccare al livello minimo tale processo preservando al massimo grado
possibile la sovranità nazionale, la differenziazione può apparire come uno
strumento capace di coniugare esigenze profondamente diverse, o addirittura
antitetiche, sulla natura e sulla funzione dell’Unione.

PROCEDIMENTI DECISIONALI DELL’UNIONE


L’ordinamento dell’Unione non ha mai conosciuto una procedura decisionale tipica,
paragonabile alla procedura legislativa, utilizzata nei moderni ordinamenti statali
per la formazione di norme primarie. Nell’ordinamento dell’Unione vige invece
l’opposto principio in forza del quale le singole norme dei Trattati che attribuiscono
una competenza all’Unione determinano altresì la procedura per il suo esercizio.
L’Unione invero non costituisce un ente libero nel fine ma esercita competenze
trasferite dagli Stati membri per la realizzazione di fini stabiliti dai Trattati.
Nell’assegnare singole competenze all’Unione, i Trattati istitutivi determinano anche
la tipologia di atti nonché la procedura per la loro adozione. La circostanza che
ciascuna norma che assegna competenze all’Unione determini altresì la procedura

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per il suo esercizio ha una conseguenza assai gravosa, data dalla proliferazione delle
procedure decisionali. Il trattato di Lisbona ha cercato di ordinare le procedure
decisionali secondo schemi più consueti. Esso ha stabilito una procedura tipica, la
procedura legislativa ordinaria. Ad essa si accompagna una procedura legislativa
speciale, nonché un’ampia serie di procedure non tipizzate.
LA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA
Questa consiste (art.289 TFUE) nell’adozione di un atto congiuntamente da parte del
Consiglio e del Parlamento europeo, su proposta della Commissione. La procedura
legislativa ordinaria sembra ispirata ad un modello bicamerale perfetto, nel quale
l’adozione di un atto richiede il consenso ad idem delle due Camere, quella
rappresentativa della volontà popolare e quella rappresentativa della volontà degli
Stati. Essa è descritta nei suoi aspetti procedurale nell’art.294 TFUE. La procedura ha
inizio con una proposta presentata dalla Commissione al Parlamento europeo e al
Consiglio. Essa è oggetto di imponenti lavori preparatori da parte della
Commissione, la quale intende precostituire intorno ad essa un largo consenso
sociale. Il significato giuridico della proposta è quello di consentire alle due
Istituzioni rappresentative di adottare un atto. Senza la proposta della Commissione,
infatti, il procedimento di adozione di atti legislativi non può neanche avere inizio.
Tale potere dà quindi alla Commissione un notevole potere negoziale nella fase
preparatoria. In determinati settori politicamente assai delicati, i Trattati prevedono
che il potere di proposta spetti anche agli Stati membri (per gli atti adottati nel
campo della cooperazione giudiziaria in materia penale e nel campo della
cooperazione di polizia il potere di proposta spetta, oltre che alla Commissione,
anche ad un quarto degli Stati membri). La Commissione non possiede invece poteri
di proposta nel campo della politica estera e di sicurezza comune. L’art.293 TFUE
prescrive che , al fine di emendare la proposta della Commissione, il Consiglio debba
deliberare all’unanimità, tranne quando esso deliberi in terza lettura nell’ambito
della procedura legislativa speciale. In secondo luogo, fin tanto che il Consiglio non
abbia deliberato, la Commissione può sempre emendare la propria proposta. In
presenza di un dissenso in seno al Consiglio ha Commissione ha la possibilità di
irrigidire la propria posizione, impedendo ogni possibilità di emendamento, o, al
contrario, renderla più flessibile, modificando la proposta, al fine di consentire al
Consiglio di deliberare a maggioranza. La proposta della Commissione viene quindi
innanzitutto esaminata in prima lettura dal Parlamento, il quale adotta la sua
posizione. Conviene notare che, in prima lettura, la posizione del Parlamento è
adottata a maggioranza semplice. Qualora il Consiglio approvi, a maggioranza

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qualificata, la posizione del Parlamento, l’atto viene adottato. In presenza di una


convergenza di vedute delle tre Istituzioni, al fine di adottare un atto in conformità
alla proposta della Commissione, sarà sufficiente la maggioranza semplice del
Parlamento e la maggioranza qualificata del Consiglio. Qualora invece si verifichi un
dissenso tra la posizione del Consiglio e quella del Parlamento, il Consiglio potrà
adottare la propria posizione in prima lettura, trasmettendola al Parlamento e
aprendo quindi la fase della seconda lettura. Si noti che la posizione del Consiglio, se
difforme dalla proposta della Commissione, dovrà essere adottata all’unanimità. La
Commissione potrà facilitare la formazione di una posizione da parte del Consiglio
modificando la proposta in conformità agli orientamenti di questo, o, al contrario,
renderla più difficoltosa, modificandola in conformità agli orientamenti del
Parlamento. In seconda lettura, il Parlamento potrà, a sua volta, approvare la
posizione del Consiglio, respingerla o proporre emendamenti. L’approvazione potrà
avvenire a maggioranza semplice ed in tal caso l’atto è adottato. Il rigetto invece
chiude la procedura, senza l’adozione dell’atto. Il rigetto però dovrà avvenire a
maggioranza assoluta. Con la medesima maggioranza il Parlamento potrà proporre
emendamenti. La loro approvazione da parte del Consiglio consente l’adozione
dell’atto in seconda lettura, salva sempre la necessità di un voto unanime rispetto a
eventuali emendamenti sui quali la Commissione abbia espresso voto negativo.
L’esistenza di un perdurare dissenso fra il Consiglio e il Parlamento apre quindi la
fase della terza lettura. In tale fase, la delibera delle due Istituzioni legislative viene
preceduta dai lavori di un Comitato paritetico di conciliazione, che raggruppa i
membri del Consiglio e un pari numero di membri del Parlamento, con la
partecipazione ai lavori della Commissione. La funzione del Comitato è proprio
quella di consentire u negoziato diretto sui punti di dissenso emersi nelle precedenti
letture. Esso potrà non solo esaminare analiticamente tali punti, ma anche rinvenire
una soluzione in una più ampia riformulazione del testo, a condizione che si rispetti,
tuttavia, il senso originario della proposta. L’atto sarà quindi adottato, in conformità
al testo finale predisposto dal Comitato, dal Consiglio a maggioranza qualificata e dal
Parlamento a maggioranza semplice. Tale complicata procedura tende a favorire il
consenso fra le Istituzioni politiche limitando, in caso di accordo, la maggioranza
necessaria in Consiglio e in Parlamento per l’adozione dell’atto. In presenza di un
dissenso, invece, l’adozione dell’atto è resa più difficoltosa attraverso l’imposizione
di maggioranza particolarmente alte. La procedura legislativa ordinaria tende quindi
a facilitare la convergenza delle tre Istituzioni su un testo condiviso. È rara
l’opposizione di voti contrari in Consiglio. Il voto contrario di uno Stato in Consiglio

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tende solitamente a manifestare all’opinione pubblica interna un dissenso politico


su un determinato atto, senza però una reale volontà di impedirne l’adozione. Più
frequente è la presenza di dissensi in Parlamento. Talvolta il dissenso coinvolge
parlamentari provenienti dal medesimo Stato membro pur se appartenenti a diversi
gruppi politici. Il Trattato di Lisbona prevede che, in moltissime materie, gli atti
legislativi vengano adottati medianti il procedimento legislativo ordinario. Anche
nell’ambito della procedura legislativa ordinaria si verificano variazioni procedurali.
Molto spesso ad essa si affiancano ulteriori modalità procedurali.
LA PROCEDURA DI BILANCIO
In un certo senso analoga alla procedura legislativa ordinaria appare la procedura di
bilancio, disciplinata dall’art.314 TFUE. Questa ha inizio con la formazione di un
progetto da parte della Commissione, sottoposto al Parlamento e al Consiglio. Il
Consiglio adotta la propria posizione a maggioranza qualificata. Il progetto potrà
quindi essere approvato in prima lettura dal Parlamento a maggioranza dei voti
espressi. Qualora in Parlamento apporti, a maggioranza assoluta, degli
emendamenti alla posizione del Consiglio, viene convocato un Comitato di
conciliazione composto dai membri del Consiglio e da un eguale numero di membri
del Parlamento, con il compito di redigere un progetto comune. Il progetto potrà
quindi essere adottato in seconda lettura da ciascuna delle due Istituzioni. Il
progetto si considera respinto qualora il Parlamento lo rigetti a maggioranza
assoluta dei suoi membri. Il rigetto da parte del Consiglio non esclude che il
Parlamento possa egualmente approvare il bilancio in conformità a ciascuno degli
emendamenti da esso proposti rispetto alla posizione del Consiglio. L’approvazione
da parte del solo Parlamento richiede tuttavia la maggioranza assoluta dei suoi
membri e i tre quinti dei voti espressi. Il Parlamento ha in tale procedura una
posizione privilegiata rispetto a quella del Consiglio.
LE PROCEDURE LEGISLATIVE SPECIALI
Solo parzialmente l’introduzione di una procedura legislativa ordinaria ha tipizzato i
procedimenti decisionali dell’Unione. Permane, infatti, un’ampia serie di
procedimenti atipici. Il Trattato di Lisbona tende bensì a raggruppare tali
procedimento nell’ambito della procedura legislativa speciale, stabilita nell’art.289
TFUE: “nei casi specifici previsti dai Trattati, l’adozione di un regolamento, una
direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo con la partecipazione
del Consiglio o da parte di quest’ultimo con la partecipazione del Parlamento
europeo costituisce una procedura legislativa speciale”. La procedura legislativa
speciale si applica allorché un atto sia adottato da una delle due Istituzioni

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rappresentative con la partecipazione dell’altra. A dispetto dell’apparente


simmetria, la disposizione si riferisce in gran parte alle varie ipotesi nelle quali i
Trattati assegnano al Consiglio il potere di adottare atti giuridici, riservando un ruolo
subordinato al Parlamento. Sono infatti assai rare le ipotesi nelle quali i Trattati
prevedono che l’adozione di atti spetti al Parlamento con la mera cooperazione del
Consiglio. Al fine di qualificare tale procedimenti come procedure legislative speciali,
occorre un ulteriore requisito di carattere formale. Occorre cioè che i Trattati
conferiscano espressamente a tali procedimenti la qualifica di procedure legislative
speciali. In assenza di tale qualificazione, i relativi atti non avranno la natura di atti
legislativi. L’art.289 TFUE non definisce una procedura unitaria. Esso assegna la
qualifica di procedura legislativa speciale ad un insieme di procedimenti assai diversi
fra loro. Possiamo indicarne alcuni caratterizzati in ragione delle modalità di voto di
ciascuna Istituzione (analizzare elenco libro).
PROCEDURE DECISIONALI NELL’AMBITO DELLA POLITICA ESTERA E DI SICUREZZA
COMUNE
Le procedure legislative non trovano applicazione nell’ambito dell’integrazione
politica. In tale campo, invero, troviamo significative deroghe a tutti i meccanismi –
istituzionali, normativi, giurisdizionali – applicabili invece, sia pure con diverse
modalità, ai residui campi di integrazione. I procedimenti decisionali nel campo della
politica estera e della sicurezza comune sono pressoché interamente fondati su
meccanismi di cooperazione intergovernativa. Come espressamente indicato
dall’art.24 TUE “la politica estera e di sicurezza comune è soggetta a norme e
procedure specifiche. Essa è definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio
che deliberano all’unanimità, salvo nei casi in cui i trattati dispongono diversamente.
È esclusa l’adozione di atti legislativi”. L’art.24 TUE chiarisce quindi l’inapplicabilità al
campo della politica estera dei procedimenti decisionali definiti in relazione agli altri
campi dell’integrazione. L’art.26 TUE assegna al Consiglio europeo una funzione
decisionale. Esso ha il compito di definire gli interessi strategici, gli obiettivi e gli
interessi generali della politica estera. L’attuazione degli orientamenti generali e
delle linee strategiche stabilite dal Consiglio europeo spetta al Consiglio, il quale
agisce nella sua composizione a livello di ministri degli esteri degli Stati membri. Ad
esso spetta l’elaborazione della politica estera e l’adozione delle decisioni per
l’attuazione. L’art.31 par.1 TUE stabilisce che le decisioni del Consiglio vanno
adottate all’unanimità. Il 2 comma della disposizione prevede un meccanismo
indicato con il nome di “astensione costruttiva”. Uno Stato che intenda astenersi dal
voto può precisare che la propria astensione non ostacola l’adozione della decisione

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la quale, tuttavia, non si applicherà ad esso. Le decisioni nel campo della politica
estera sono quindi attuate dall’Alto Rappresentante per la politica estera, il quale si
avvale di un Servizio europeo per l’azione esterna, e degli Stati membri. Il Consiglio
agisce sulla base del consenso unanime degli Stati, i quali hanno comunque il potere
di esercitare il veto sull’adozione di una decisione. La Commissione non ha alcun
potere di iniziativa, che spetta invece a ciascuno Stato membro, all’Alto
Rappresentante o a questo con l’appoggio della Commissione. Il Parlamento è del
tutto escluso dal processo decisionale, salvo un generico dovere dell’Alto
Rappresentante di consultarlo “sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della
politica estera”.
PROCEDURE DECISIONALI NELL’AMBITO DELL’UNIONE ECONOMICA E MONETARIA
Procedure particolari si applicano nel quadro dell’Unione economia e monetaria.
Alle procedure decisionali in tale settore contribuiscono non solo le Istituzioni
politiche sopra menzionate, ma anche attori istituzionali diversi. La politica
economica e monetaria è composta da due setto-settori attinenti alla politica
economica e a quella monetaria. Nonostante la disciplina di ambedue sia contenuta
nel titolo VIII del Trattato sul funzionamento dell’Unione, le procedure che
disciplinano il loro esercizio sono molto diverse. Nell’ambito della politica
monetaria, la competenza dell’Unione è di carattere esclusivo. Essa è quindi, fin
dalle sue origini, esercitata con meccanismi di carattere sovranazionale che vedono
protagonista la Banca centrale europea. La politica economica è invece rimasta in
capo agli Stati ed è oggetto di una mera competenza di coordinamento dell’Unione.
Essa viene esercitata con strumenti normativi tendenzialmente non vincolanti e
attraverso procedure intergovernative.
LE PROCEDURE PER L’ESERCIZIO DELLE COMPETENZE DELL’UNIONE IN MATERIA DI
POLITICA ECONOMICA
Nell’ambito della politica economica, le Istituzioni dell’Unione hanno, in via di
principio, competenze limitate al coordinamento delle politiche economiche
nazionali. Prevede espressamente l’art.121 par1 TFUE che “gli Stati membri
considerano le loro politiche economiche una questione di interesse comune e le
coordinano nell’ambito del Consiglio..”, il ordinamento viene attuato attraverso
l’adozione di “indirizzi di massima”elaborati dal Consiglio su raccomandazione della
Commissione e sottoposti al Consiglio europeo. In seguito all’approvazione del
Consiglio europeo, tali indirizzi sono adottati con raccomandazione del Consiglio. Il
rispetto di tali indirizzi è assicurato attraverso una “sorveglianza multilaterale”
affidata al Consiglio, che opera sulla base di relazioni della Commissione. In caso di

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mancato rispetto, la Commissione può rivolgere un avvertimento allo Stato membro


interessato. Il Consiglio può indirizzare una raccomandazione la quale, in caso di
persistente inadempimento, può essere resa pubblica. Il quadro delle procedure
decisionali va poi completato da disposizioni specifiche attinenti agli interventi
dell’Unione in caso di mancato rispetto dei limiti imposti dal Trattato nell’ambito
della politica economica. In particolare, la Commissione sorveglia l’andamento dei
bilanci di ciascuno Stato membro al fine di assicurare il rispetto del divieto di deficit
eccessivi. Qualora ritenga che esista un rischio di violazione, la Commissione
trasmette un parere allo Stato interessato e informa il Consiglio. Il Consiglio può
indirizzare raccomandazioni allo Stato interessato e, in caso di persistente
inottemperanza, aprire un’apposita procedura che può includere misure
sanzionatorie.
ISTITUZIONI E PROCEDURE DELLA POLITICA MONETARIA
La politica monetaria, di carattere esclusivo, è invece assegnata pressoché
esclusivamente a due organismi sovranazionali: la Banca centrale europea e il
sistema delle banche centrali (SEBC). Il SEBC è formato dalla Banca centrale europea
e dalle banche centrali nazionali. Nelle questioni riguardanti la moneta comune,
opera l’Eurosistema, costituito dalla Banca centrale europea e dalle Banche centrali
nazionali dei paesi che hanno adottato l’euro come moneta. Tali organismi sono
assistiti da garanzie di piena indipendenza. L’obiettivo principale della politica
monetaria è la stabilità dei prezzi. Solo in via sussidiaria, le Istituzioni della politica
monetaria potranno sostenere le politiche economiche degli Stati membri e
realizzare gli altri obiettivi dei Trattati. Nel contribuire alla realizzazione di tali
obiettivi secondari, le istituzioni monetarie incontrano peraltro una serie di limiti. In
particolare, essi non possono finanziare ne l’unione e le sue istituzioni, ne gli Stati
membri e le loro articolazioni amministrative interne. Alla BCE e alle banche centrali
nazionali, inoltre, è posto il divieto dell’acquisto diretto presso gli Stati o le
amministrazioni nazionali di titoli di debito. Nell’esercizio della politica monetaria, la
Banca centrale è dotata di poteri normativi. Essa può adottare regolamenti e
decisioni, formulare raccomandazioni e pareri. Essa ha inoltre un potere
sanzionatorio disciplinato dall’art. 132 TFUE. Il potere decisionale affidato alla Banca
centrale è esercitato mediante il Consiglio direttivo, composto dai membri del
comitato esecutivo della BCE e dai governatori delle banche centrali nazionali degli
Stati la cui moneta sia l’euro. Il diritto di voto non spetta a ciascun governatore, ma
è assegnato a rotazione sulla base di un complesso sistema. Il Consiglio direttivo
decide, in via generale, a maggioranza dei membri aventi il diritto al voto. Al

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Comitato esecutivo, composto dal Presidente della BCE, dal vicepresidente e da altri
quattro membri, spetta la gestione degli affari correnti.
IL RAPPORTO FRA POLITICA ECONOMICA E POLITICA MONETARIA NELLA PRASSI
RECENTE
Il regime di rigorosa distinzione fra politica economica e politica monetaria si è
grandemente attenuato nella prassi posta in essere recentemente al fine di
fronteggiare la crisi del debito sovrano. L’esigenza di elaborare strategie per
fronteggiare la crisi economica ha prodotto innanzi tutto una tendenza ad adottare
delibere nelle sedi di concertazione interstatale, quali l’Eurogruppo e il c.d.
Eurosummit. Il primo riunisce i ministri economici degli Stati che hanno adottato
come moneta l’euro. Il secondo riunisce i Capi di Stato e di governo degli stessi Stati.
Questa tendenza si è espressa a livello del diritto primario attraverso la Decisione
del Consiglio europeo del 25 Marzo 2011 che modifica l’art.136 del trattato sul
funzionamento dell’Unione europea relativamente ad un meccanismo di stabilità
per gli Stati membri la cui moneta è l’euro. La decisione ha operato una revisione
semplificata del Trattato sul funzionamento dell’Unione, aggiungendo un terzo
paragrafo all’art.136, avente il seguente tenore:”al fine di consentire l’attivazione di
meccanismi di intervento, gli Stati membri la cui moneta è l’euro possono istituire
un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la
stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza
finanziaria necessaria nell’ambito del meccanismo sarà soggetta ad una rigorosa
condizionalità”. La prassi che si è formata sull’onda dell’emergenza, è stata in parte
codificata dal Trattato sulla stabilità, coordinamento e governante nell’Unione
economica e monetaria (Fiscal Compact). Il Fiscal Compact è un accordo fra Stati,
sottoscritto da tutti gli Stati membri dell’Unione tranne il Regno Unito e la
Repubblica ceca. Il Fiscal Compact codifica e istituzionalizza la pratica degli incontri
informali dei capi di Stato e di governo degli Stati parte la cui moneta è l’euro, che si
è instaurata di fatto fin dal verificarsi della crisi del debito sovrano, nell’ambito
dell’Eurosummit. L’Eurosummit ha un proprio Presidente, che viene eletto a
maggioranza semplice dai Capi di Stato e di governo delle parti contraenti la cui
moneta è l’euro. Il Presidente viene peraltro eletto contestualmente all’elezione del
Presidente del Consiglio europeo e tende, quindi a coincidere con esso. Il Presidente
prepara le riunioni, relaziona al Parlamento europeo dopo ognuna di esse, e ne cura
la continuità in stretta cooperazione con il Presidente della Commissione. Il
medesimo Presidente svolge “indirettamente” anche un ruolo di rappresentanza
esterna della zona euro. Le riunioni dell’Eurosummit sono convocate quando

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necessario, e comunque almeno due volte all’anno, per discutere questioni relative
alle responsabilità specifiche degli Stati membri la cui moneta è l’euro riguardo alla
moneta unica e altre tematiche concernenti la governance della zona euro. Il Fiscal
Compact ha attribuito all’Eurogruppo la nuoca funzione decisionale di dare seguito
alle riunioni dell’Eurosummit. Mutamenti significativi hanno investito anche il ruolo
della Banca centrale europea, configurato dai Trattati limitamento alla politica
monetaria. Nel settembre 2012, la Banca centrale europea ha infatti adottato un
programma di acquisto sul mercato secondario di titoli di debito degli Stati membri
in difficoltà. Il programma, comunemente indicato come outringht monetary
transaction OTM, ha finalità che indirettamente hanno un impatto sulla politica
economica. Esso tende, quindi, a spezzare il regime di stretta separazione fra politica
economica e politica monetaria che emerge dai Trattati e ad utilizzare il potere
finanziario della Banca Centrale europea per perseguire finalità che gli Stati membri
non riescono a perseguire con gli strumenti del coordinamento della politica
economica. Paventando un invasione ad opera della BCE in un campo che i Trattati
hanno riservato agli Stati membri, la Corte costituzionale tedesca ha sollevato nel
Gennaio 2014 un rinvio pregiudiziale chiedendo alla Corte di giustizia di valutare la
compatibilità del programma OMT con i Trattati istitutivi. Nella sentenza Gauweiler,
del 16 giugno 2015, la Corte di giustizia ha però confermato la compatibilità del
programma di acquisto. Tale sentenza ha l’indubbio merito di aver superato,
attraverso tecniche interpretative funzionali, la separazione fra politiche
economiche e politiche monetarie che hanno verosimilmente contribuito alla
difficoltà dell’unione di rinvenire rimedi efficaci alla crisi del debito.
LA FRAMMENTAZIONE DELLE PROCEDURE DECISIONALI
La frammentazione delle procedure decisionali dell’Unione è un dato assai
interessante dal punto di vista politico. Essa costituisce infatti il riflesso del carattere
asimmetrico dell’integrazione europea. In materie di altissima sensibilità politica,
quale la politica estera, le procedure decisionali si fondano pressoché
esclusivamente sul consenso unanime degli Stati membri. Nelle materie più
tecniche, ovvero in quelle che hanno raggiunto un elevato grado di integrazione, gli
Stati membri sono più propensi a consentire ad un esercizio sovranazionale di
competenze. Tuttavia, neanche in queste materie vi è una procedura decisionale
applicabile in maniera uniforme. La frammentazione del processo decisionale, e
quindi la diversificazione delle procedure a seconda del livello di integrazione
raggiunta e dell’influsso che gli Stati membri intendono esercitare, ha però anche
conseguenze sul piano giuridico. Essa stabilisce infatti una rigorosa corrispondenza

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fra atto e procedimento. Tale corrispondenza è sconosciuta agli ordinamenti statali


contemporanei. La frammentazione del processo decisionale ha l’effetto di
compartimentalizzare le varie materie di competenza dell’Unione creando dei sub-
sistemi normativi, ciascuno caratterizzato dal proprio sistema decisionale e
indipendente dagli altri. È chiaro, infatti, che non può esservi un’interazione
normativa fra atti adottati con diverse procedure decisionali. È del tutto assente nel
sistema europeo una sfera normativa uniforme, paragonabile alla sfera legislativa
tipica degli ordinamenti degli Stati membri.

PARTE SECONDA
IL SISTEMA NORMATIVO.
FONTI E ATTI GIURIDICI NEL DIRITTO DELL’UNIONE
LE FONTI
L’ordinamento dell’Unione si fonda sui Trattati istitutivi. I Trattati oggi in vigore sono
due: il Trattato sull’Unione europea e il Trattato sul funzionamento dell’Unione.
Idealmente, dovrebbe esservi una differenza di contenuto fra i due Trattati: il
Trattato sull’Unione dovrebbe contenere i principi di fondo del sistema; al Trattato
sul funzionamento sarebbe invece affidato il compito di formulare le regole che
svolgono tali principi e ne determinano le modalità operative. Un esame delle
disposizioni che vi sono contenute rivela però come tale distinzione sia solo in parte
rispettata. L’assenza di un criterio certo di distribuzione comporta difficoltà pratiche.
Non dovrebbe invece comportare anche difficoltà giuridiche dato che i due Trattati
hanno eguale valore giuridico. I Trattai riconoscono valore primario ad una serie di
altre fonti. L’art.6 TUE assegna tale valore alla Carta dei diritti fondamentali. Eguale
valore primario spetta altresì ai Protocolli e alle Dichiarazioni allegate. Sono inoltre
equiparati ai Trattati istitutivi i Trattati di adesione. È ancora in vigore, ed ha valore
primario, il Trattato istitutivo dell’Eurotom.
IL TRATTATO COSTITUZIONE
La giurisprudenza della Corte di giustizia ha ricostruito i Trattati come la fonte di un
nuovo ordinamento costituzionale, autonomo sia rispetto al diritto internazionale
che al diritto interno degli Stati.
LA SENTENZA VAN GEND EN LOOS
Il processo di costituzionalizzazione dei Trattati è stato inaugurato dalla sentenza
Van Gend en Loos (5 febbraio 1963- analizzare sentenza dal libro). La conferma
dell’autonomia dell’ordinamento dell’Unione è stata quindi tracciata dalla Corte in
riferimento a vari elementi: l’esistenza di un apparato istituzionale proprio, atto ad

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esercitare poteri trasferiti dagli Stati membri; l’esistenza, soprattutto, di un proprio


meccanismo di controllo giurisdizionale, capace di assicurare effettività, uniformità e
coerenza sistematica al nuovo diritto prodotto nell’ambito di tale ordinamento. la
Corte ha quindi tratto la conclusione di tale analisi: “in considerazione di tutte
queste circostanze si deve concludere che la Comunità costituisce un ordinamento
giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli
Stati hanno rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani,
ordinamento che riconosce come soggetti, non soltanto gli Stati membri, ma anche i
loro cittadini”. È a questo ordinamento, quindi, e non alle dinamiche proprie del
diritto internazionale o del diritto nazionale, che la Corte ha guardato al fine di
determinare gli effetti delle sue norme. Dato che il nuovo ordinamento dell’Unione
ha una base soggettiva complessa, che include non solo gli Stati, ma anche i cittadini,
le norme del Trattato possono avere effetti diretti. In questa ricostruzione, i Trattati
istitutivi fungono quindi da norma fondamentale, che costituisce un nuovo
ordinamento giuridico e dalla quale traggono fondamento tutte le altre norme
dell’Unione. In questo senso essi sono indicati con la diade Trattato-Costituzione,
quasi a chiarire la doppia natura di tale fonte: fonte di diritto internazionale, e
quindi, trattato nell’ordinamento internazionale; fonte di diritto dell’Unione e, anzi,
atto costituzionale nel nuovo ordinamento dell’Unione europea.
LA COSTRUZIONE TEORICA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA
L’istituzione di un ordinamento giuridico attraverso un trattato è un fenomeno
conosciuto da tempo nella scienza giuridica e politica. Questo fenomeno si può
presentare in forme anche assai diverse fra loro. Ben difficilmente un trattato,
fondato sul consenso degli Stati parte e retto dalle dinamiche del diritto
internazionale, può porsi quale fattore costituente di un nuovo ordinamento
giuridico dotato di autonomia e originarietà. Il carattere di autonomia di tale nuovo
ordinamento sarebbe infatti radicalmente inconciliabile con la circostanza che la
validità e l’efficacia delle sue regole dipendano da regole appartenenti ad un diverso
ordinamento, quale appunto quello internazionale. Proprio la difficoltà logica di
concepire un trattato come fondamento giuridico di un nuovo ente autonomo e
originario può indurre a ritenere che il processo di trasformazione di un trattato, da
fonte del diritto internazionale a costituzione di un nuovo ordinamento, sia un
fenomeno di mero fatto e non disciplinato dal diritto. I Trattati istitutivi dell’Unione,
di conseguenza, presentano questa singolare dissociazione logica. Essi costituiscono
una fonte di diritti ed obblighi per gli Stati membri, regolati dal diritto internazionale.
Essi si sarebbero affermati in via di fatto come il fattore costitutivo di un nuovo

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ordinamento giuridico. Secondo quanto affermato dalla Corte di giustizia nel caso
Van Gend en Loos, si tratterebbe di un ordinamento complesso, sia nella sua
dimensione strutturale che in quella soggettiva. Strutturalmente, esso avrebbe
incorporato gli ordinamenti degli Stati membri in un complessivo ordine giuridico,
dettando altresì le regole di conflitto applicabili al suo interno. Dal punto di vista
soggettivo, si tratterebbe di un ordinamento di “nuovo genere”, il quale, “riconosce
come soggetti, non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini”.
LE CONSEGUENZE DEL PROCESSO DI COSTITUZIONALIZZAZIONE: GLI EFFETTI DIRETTI
La Corte di giustizia ha quindi tratto da queste conclusioni una serie di conseguenze
pratiche. La prima è data dal riconoscimento dell’idoneità a produrre effetti diretti
alle norme dei Trattati istitutivi. Secondo la ricostruzione compiuta in Van Gend en
Loos, gli effetti diretti consistono nella produzione di posizioni soggettive a favore
degli individui. Tali posizioni soggettive – diritti, obblighi, poteri,e cosi via- sono
stabilite direttamente dall’ordinamento dell’Unione e sono pertanto indipendenti da
un atto di volontà degli Stati membri. I diritti garantiti agli individui possono essere
ricostruiti sulla base degli obblighi che il Trattato impone ad altri soggetti e, in
particolare, agli Stati membri. Tali diritti sussistono non soltanto nei casi in cui il
Trattato espressamente li menziona, ma anche come contropartita di precisi
obblighi imposti dal trattato ai singoli, agli Stati membri o alle Istituzioni. Qualsiasi
norma del Trattato che abbia completezza di contenuto dispositivo, e che non faccia
dipendere tale contenuto da un’ulteriore attività normativa degli stati membri, avrà
affetti diretti e potrà essere invocata in procedimenti nazionali. Secondo una
terminologia ormai affermata, si tratta di effetti diretti verticali: effetti cioè
produttivi di diritti a favore di individui che questi possono far valere nei confronti
degli Stati. La giurisprudenza della Corte ha però chiarito come gli effetti diretti delle
norme del Trattato non siano unidirezionali; non operino, cioè, unicamente a favore
degli individui nei confronti degli Stati. Le norme dei Trattati possono essere
invocate anche nei rapporti orizzontali, vale a dire da un individuo nei confronti di
un altro individuo. In rari casi, la Corte ha anche ammesso la possibilità che norme
dei Trattati aventi effetti diretti possano essere invocate da uno Stato membro al
fine di trarre conseguenze pregiudizievoli nei confronti di individui. Le norme dei
Trattati, pur se non chiare e precise, debbono nondimeno essere utilizzate dai
giudici nazionali come parametro di compatibilità della normativa nazionale,
imponendo la disapplicazione di norme nazionali con esse configgenti.
L’INTERPRETAZIONE DEI TRATTATI

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L’interpretazione dei Trattati va compiuta, nell’ordinamento internazionale, sulla


base delle norme sull’interpretazione contenute nella Convenzione di Vienna sul
diritto dei Trattati del 1969, generalmente considerate corrispondenti al diritto
internazionale consuetudinario. Tali regole sono state ampiamente impiegate dalla
Corte di giustizia al fine di interpretare gli accordi fra l’Unione e i Paesi terzi. Esse
non sono mai state impiegate, invece, al fine di interpretare i Trattati istitutivi. I
trattati istitutivi sono stati invece costantemente interpretati sulla base di tecniche
di interpretazione tipiche dell’ordinamento dell’Unione. La giurisprudenza esclude
generalmente il ricorso a tecniche di interpretazione soggettive – che danno cioè
rilievo alla volontà degli Stati membri- e privilegiano, invece, tecniche di
interpretazione di tipo oggettivo – che danno rilievo al significato oggettivo del testo
delle disposizioni dei Trattati- o tecniche di tipo funzionale- che danno rilievo al loro
scopo-. La Corte ha altresì teso a ridurre il peso della prassi applicativa dei Trattati da
parte degli Stati, sempre al fine di limitare il peso degli stati e di imporre, invece,
un’interpretazione favorevole alla realizzazione dell’obiettivo dell’integrazione.
L’utilizzazione di queste tecniche ha consentito alla Corte di interpretare le
disposizioni dei Trattati in senso marcatamente integrazionista allargando
notevolmente la sfera delle competenze assegnate all’Unione. (La dottrina
dell’effetto utile tende ad interpretare disposizioni del Trattato non limitatamente al
loro contenuto dispositivo, bensì anche in relazione all’esigenza di salvaguardare
l’effetto che esse sono tese a produrre). Dottrine interpretative di carattere
funzionale hanno accompagnato l’evoluzione del diritto dell’Unione e la sua
trasformazione in un ordinamento costituzionale. Tali dottrine si collocano al
confine fra tecniche di interpretazione del Trattato e tecniche di ricostruzione di
norme implicite nel sistema normativo dell’Unione. Talvolta, esse hanno teso ad
allargare i confini di competenza dell’Unione. L’esempio più noto è dato dalla
dottrina dei poteri impliciti. Essa consiste nell’interpretare le norme del Trattato
attribuite di competenza all’Unione in maniera di ricomprendervi non solo i poteri
espressamente trasferiti ad essa, ma altresì quelli necessari per la realizzazione degli
obiettivi del Trattato. Tale dottrina ha avuto applicazione soprattutto nel campo
delle relazioni esterne dell’Unione, dove ha contribuito a definire un modello ben
diverso da quello ricavabile dalle disposizioni dei Trattati istitutivi. Argomenti di tipo
funzionale, tesi a garantire l’effettività del sistema, hanno consentito la ricostruzione
di limiti impliciti ai poteri degli Stati membri, sovente fondati sul generico dovere di
assistere l’Unione nell’assolvimento dei suoi compiti. Dottrine interpretative di
carattere funzionale sono state all’origine di alcune fra le più spettacolari

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acquisizioni giurisprudenziali, come, ad esempio, l’affermazione della responsabilità


civile degli Stati per violazione del diritto dell’Unione. Argomenti di carattere
funzionale, fondati sulle esigenze di completezza e di autonomia dell’ordinamento,
sono stati alla base della dottrina dei diritti fondamentali. L’ordinamento
dell’integrazione, alle sue origini, non formulava alcun limite alle competenze
dell’Unione in relazione all’esigenza di tutelare i diritti fondamentali individuali. Tale
limite è stato però elaborato in via giurisprudenziale, a partire dagli anni 70. La
giurisprudenza ha infatti affermato come la tutela dei diritti fondamentali nella sfera
del nuovo ordinamento costituisse un corollario necessario rispetto al trasferimento
di competenze da parte degli Stati membri.
RIGIDITA’ DEI TRATTATI E IRREVOCABILITA’ DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONE
In una serie di altre pronunce, la Corte di giustizia ha sviluppato l’idea che la
trasformazione del Trattato in uno strumento di carattere costituzionale avrebbe
fatto uscire il processo di integrazione dalla disponibilità degli Stati membri.
Il primo passo in questa direzione è dato dalle sentenze nelle quali la Corte ha
stabilito la rigidità del Trattato- costituzione, che può essere modificato solo sulla
base dei procedimenti tipici di revisione stabiliti dal Tratto stesso. Tali meccanismi di
revisione implicano il consenso unanime degli Stati, inquadrato però in una cornice
sovranazionale che lo limita e lo condiziona. Ne consegue che tali procedimenti sono
ben diversi dai meccanismi di modifica dei trattati che si applicano nell’ordinamento
internazionale. Il secondo passo in questa direzione è stato compiuto con il parere
1/91, del 14 dicembre 1991. In esso, la Corte di giustizia ha quindi accertare
l’esistenza di principi del processo di integrazione che costituiscono un limite
persino al procedimento di revisione. Esso sembra richiamare l’idea che i principi
fondamentali di una costituzione non possano essere modificati neanche con lo
strumento della revisione costituzionale. Nella sentenza Simmenthal (sentenza del 9
Marzo 1978) ha Corte ha portato questo orientamento alle sue estreme
conseguenze sostenendo l’irrevocabilità del trasferimento di poteri sovrani da parte
degli Stati membri a favore dell’Unione. I Trattati istitutivi vengono sottratti al
potere di disposizione degli Stati, agenti sia individualmente che collettivamente,
attraverso atti unilaterali o attraverso accordi internazionali. Qualora poi tali pretese
degli Stati pongano a repentaglio il sistema dei principi fondamentali dei Trattati,
sarebbe loro giuridicamente impossibile procedere in tal senso anche attraverso i
medesimi strumenti stabiliti dai Trattati per la loro revisione. Conviene notare come
il Trattato di Lisbona stabilisca alcune norme che sembrano andare in direzione
diversa da quando stabilito dalla Corte di giustizia. La prima è l’art.48 il quale indica

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espressamente che la revisione dei trattati possa sia accrescere che ridurre le
competenze attribuite all’Unione. La seconda è l’art.50 il quale stabilisce il diritto di
ciascuno Stato membro di recedere dall’Unione. Esse indicano espressamente,
quindi, come l’attribuzione di competenze all’Unione sia un fenomeno reversibile. Il
processo di riappropriazione di competenze da parte degli Stati potrà avere luogo
sia attraverso il processo di revisione, che costituisce una sorta di esercizio collettivo
di revoca da parte degli Stati, sia anche in via unilaterale, attraverso l’istituto del
recesso.
LA REVISIONE DEI TRATTATI: PROCEDIMENTI ORDINARI E PROCEDIMENTI
SEMPLIFICATI
Nel sistema antecedente al Trattato di Lisbona, la procedura di revisione dei trattati
era molto più semplice. Essa prevedeva la convocazione di una conferenza
intergovernativa per l’adozione di un Trattato di revisione. Il potere di convocazione
spettava al Consiglio, sentito il Parlamento e, “se del caso” la Commissione. Il
Trattato adottato dalla conferenza sarebbe entrato in vigore in seguito alla ratifica
da parte di tutti gli Stati membri, conformemente alle rispettive procedure
costituzionali. il l’Trattato di Lisbona ha profondamente modificato tale procedura.
L’art.48 TUE distingue fra una procedura di revisione ordinaria e una semplificata. La
procedura ordinaria si ispira al modello seguito in occasione della redazione della
Carta dei diritti fondamentali, e successivamente, del c.d. Trattato costituzionale.
Ambedue tali atti vennero redatti da una Convenzione, un organo ad hoc istituito dal
Consiglio europeo e composto, oltre che dai rappresentanti degli Stati membri,
anche da membri del Parlamento europeo, dei Parlamenti nazionali e della
Commissione. L’art.48 prevede infatti che “qualora il Consiglio europeo, previa
consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, adotti a maggioranza
semplice una decisione favorevole all’esame delle modifiche proposte, il Presidente
del Consiglio europeo convoca una convenzione composta da rappresentanti dei
parlamenti nazionali, dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, del
Parlamento europeo e della Commissione. In caso di modifiche istituzionali nel
settore monetario, è consultata anche la Banca centrale europea”. La Convenzione
non ha tuttavia il potere di adottare il testo ma solo di indirizzare “una
raccomandazione a una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati
membri”. Questa stabilirà all’unanimità le modifiche da apportare ai Trattati, le quali
entreranno in vigore in seguito alla loro ratifica da parte di tutti gli Stati membri. In
caso di modifiche di importanza minore, il Consiglio europeo può decidere di non
convocare la convenzione. L’art.48 TUE prevede che “qualora, al termine di un

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periodo di due anni a decorrere dalla firma di un trattato che modifica i trattati, i
quattro quinti degli Stati membri abbiano ratificato detto trattato e uno o più Stati
membri abbiano incontrato altre difficoltà nelle procedure di ratifica, la questione è
deferita al Consiglio europeo”. La disposizione è diretta ad ovviare alla difficoltà
costituita dal veto di uno o più stati euroscettici che impedisca lo sviluppo
dell’integrazione voluta da un’ampia maggioranza degli Stati membri. È difficile,
però, che il Consiglio europeo possa risolvere la situazione di stallo. Una certa
attenzione va dedicata alla procedura di revisione semplificata, disciplinata
dall’art.48 par6 TUE. Essa può essere adottata solo per le modifiche concernenti la
Parte terza del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, relative alle
politiche e alle azioni dell’Unione, con l’esclusione dei meccanismi che ne
disciplinano il funzionamento. La semplificazione della procedura consiste nel fatto
che, al fine di produrre le modifiche di quelle specifiche parti del Trattato, è
sufficiente una decisione unanime del Consiglio previa consultazione del Parlamento
europeo, della Commissione e, in caso di modiche istituzionali nel settore
monetario, della Banca centrale europea. Nonostante permanga quindi l’esigenza di
consenso unanime, la revisione semplificata procede sulla base di un atto
istituzionale e non di un Trattato di revisione. La decisione del Consiglio entra in
vigore solo previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive
norme costituzionali. il ricorso a tale strumento è limitato dalla previsione che la
procedura semplificata non potrà espandere le competenze attribuite all’Unione,
bensì solo modificarne le modalità di esercizio. La procedura di revisione
semplificata può peraltro operare modifiche anche relativamente alle procedure di
adozione di un atto. Stabilisce l’art.48 par.7 TUE. (Disposizioni sul libro). Tali
disposizioni tendono a favorire l’affermazione della procedura legislativa ordinaria e
il passaggio dall’unanimità alla maggioranza nelle procedure di voto del Consiglio. È
significativo notare come le decisioni del Consiglio europeo adottate ai sensi
dell’art.48 non abbisognano dell’approvazione da parte degli Stati membri. I relativi
progetti vanno però preventivamente notificati ai Parlamenti nazionali e non sono
adottati in caso di opposizione anche da parte di un solo di essi. La decisione va
adottata all’unanimità previa approvazione del parlamento europeo.
ADESIONE E RECESSO
L’art.49 TUE prevede che l’adesione ai Trattati è aperta agli Stati europei che
rispettino i valori dell’Unione. La disposizione prevede una complessa procedura. Lo
Stato terzo presenta al Consiglio la propria domanda. Il Consiglio si pronuncia
all’unanimità, previa consultazione della Commissione e previa approvazione del

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Parlamento europeo. L’adesione comporta la conclusione di un accordo tra lo Stato


candidato e gli Stati membri, che dovrà essere ratificato da ciascuna parte secondo
le proprie regole costituzionali. Il trattato di adesione ha un contenuto
particolarmente complesso in quanto prevede i termini e le condizioni di adesione,
inclusi i periodi di adattamento necessari per evitare squilibri economici e sociali. In
seguito alla domanda di adesione, e ad una verifica da parte della Commissione, il
Consiglio concede allo Stato terzo lo status di Paese candidato all’adesione.
L’acquisizione di tale status può richiedere periodi anche molto lunghi. Il Consiglio
europeo di Copenaghen del 1993 ha codificato i criteri che gli Stati membri debbono
soddisfare per poter ottenere l’adesione all’Unione. Essi sono raggruppati in tre
categorie: criteri politici, che impongono l’adozione di un sistema democratico,
fondato sullo stato di diritto e che tuteli i diritti dell’uomo e delle minoranze; criteri
economici, che attengono alla capacità dello Stato candidato di far parte di un
sistema economico concorrenziale e fondato sulla libertà di fattori produttivi, quale
quello dell’Unione; criteri giuridici, indicati come “dell’acquis communautaire” che
concernono la capacità dello Stato di conformarsi al sistema dell’Unione e di
attuarne gli obblighi. La verifica delle condizioni imposte agli Stati candidati è
condotta dalla Commissione. Fino all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, non vi
era nei Trattati alcuna disposizione concernente il recesso, ne per consentirlo, ne
per vietarlo. Il problema è stato risolto nel 2009 dal Trattato di Lisbona, il quale ha
introdotto nel Trattato sull’Unione una disposizione, l’art.50 TUE, che stabilisce un
vero e proprio diritto di recesso. L’art.50 non ammette un recesso parziale. Ciò
emerge chiaramente dall’art.50 par.2, che espressamente indica che l’intero corpo
del diritto dell’Unione cessi di essere applicabile allo Stato che recede. Il recesso,
inoltre, può essere effettuato soltanto da uno Stato. L’art.50 esclude, invece, che a
recedere possano essere parti di uno Stato membro, anche se dotate di forti forme
di autonomia. Il medesimo articolo sottopone però il recesso a condizioni
particolarmente stringenti, infatti prevede che: “lo Stato membro che decide di
recedere notifica tale intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti
formulati dal Consiglio europeo, l’Unione negozia e conclude con tale Stato un
accordo volto a definire le modalità del recesso, tenendo conto del quadro delle
future relazioni con l’Unione. L’accordo è negoziato conformemente all’articolo 218,
paragrafo 3 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Esso è concluso a
nome dell’Unione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata previa
approvazione del Parlamento europeo”. Il recesso deve, cioè, essere concordato. È
solo in assenza di un accordo che il recesso si produce automaticamente allo

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scadere di due anni dalla notifica al Consiglio europeo da parte dello Stato membro
che intende recedere, salvo che il Consiglio europeo, d’intesa con lo Stato membro
interessato, decida all’unanimità di prorogare tale termine. L’art.50 non disciplina la
possibilità di una revoca dell’intenzione di recedere.
LE FONTI DERIVATE
I Trattati istitutivi non si limitano a formulare norma materiali. Essi contengono
anche norme strumentali, che istituiscono, cioè, procedimenti normativi secondari,
dando vita, così, ad un sistema di fonti secondarie. L’art.288 TFUE definisce un
elencazione di fonti dell’Unione:”per esercitare le competenze dell’Unione, le
istituzioni adottano regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri”. Tale
catalogo non è peraltro esaustivo. Esso non include le fonti della politica estera e le
fonti del diritto internazionale vincolanti per l’Unione. Esso non include altresì una
serie di altre fonti stabilite dai Trattati, talvolta per comodità, indicate
riassuntivamente con la formula delle fonti atipiche. L’art.297 TFUE stabilisce regole
comuni in tema di pubblicità ed entrata in vigore degli atti. I regolamenti, le direttive
che sono rivolte a tutti gli Stati membri e le decisioni che non designano i destinatari
sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Essi entrano in vigore
alla data da essi stabilita oppure, in mancanza di data, il ventesimo giorno successivo
alla pubblicazione. Le altre direttive e le decisioni che designano i destinatari sono
notificate ai destinatari e hanno efficacia in virtù di tale notificazione.
I REGOLAMENTI
Il secondo comma dell’art.288 TFUE dispone che “il regolamento ha portata
generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in
ciascuno degli Stati membri”. Emergono da essa tre caratteristiche proprie del
regolamento: la portata generale, l’obbligatorietà in tutti i suoi elementi, la diretta
applicabilità. Esse, nel loro complesso, descrivono una tipologia di atto generale, il
quale, cioè, non incontra limiti oggettivi o soggettivi in relazione alla sua
applicabilità.
PORTATA GENERALE
Tale qualità indica che i regolamenti producono effetti giuridici nei confronti di tutti i
soggetti dell’ordinamento dell’Unione, siano essi Stato o cittadini. I regolamenti
possono disciplinare rapporti interstatali come anche rapporti fra Stati e cittadini, o
tra cittadini. Ciò non implica, ovviamente, che un regolamento debba
necessariamente produrre effetti per ciascuno dei soggetti dell’ordinamento
dell’Unione, ma solo che esso ha potenzialmente tale qualità giuridica. Essa è
propria della tipica fonte a portata generale negli ordinamenti interni, cioè la legge.

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La portata generale differenzia il regolamento sia dalle direttive, le quali, in via di


principio, non producono effetti che per gli Stati membri, sia dalle decisioni, le quali,
generalmente, producono effetti solo nei confronti di destinatari specificamente
identificati.
OBBLIGATORIETA’ IN TUTTI I LORO ELEMENTI
Il carattere dell’obbligatorietà vale a differenziare in maniera netta il regolamento
dalla direttiva. Mentre il primo è obbligatorio in tutti i suoi elementi, la direttiva, è
vincolante per gli Stati membri a cui è indirizzata soltanto per quanto riguarda il
risultato da raggiungere. Anche questa qualità giuridica del regolamento è solo
potenziale. Essa non esclude, infatti, che un regolamento possa avere carattere
incompleto. Il regolamento, di conseguenza, è obbligatorio per tutti glie elementi
normativi che in esso sono inclusi, pur se nella pratica avviene frequentemente che
norme di un regolamento si limitano ad una disciplina solo parziale. Occorrerà allora
provvedere al suo completamento attraverso atti di attuazione. Questi saranno
adottati dagli Stati membri o dall’Unione a seconda che sussista, o meno,
un’esigenza di uniformità nell’attuazione.
DIRETTA APPLICABILITA’ IN CIASCUNO DEGLI STATI MEMBRI
La diretta applicabilità costituisce una qualità giuridica tipica del regolamento,
insuscettibile, quindi, di essere attribuita ad altre fonti derivate dell’Unione. Essa
indica la capacità astratta del regolamento di produrre effetti giuridici negli
ordinamenti degli Stati membri senza bisogno della interposizione di atti statali che
provvedono alla sua attuazione. Un regolamento costituisce, di per se, un atto–
fonte per gli ordinamenti degli Stati membri. Esso, di conseguenza, non abbisogna di
alcuna trasposizione ma può operare direttamente negli ordinamenti nazionali. In
questo senso, il regolamento si differenzia in maniera netta dalla direttiva. Per
espressa indicazione dei Trattati istitutivi, la direttiva non costituisce un atto-fonte
per gli ordinamenti nazionali ma abbisogna, per realizzare i propri obiettivi, di un
atto interno di attuazione. La definizione della diretta applicabilità come capacità
astratta del regolamento di costituire un atto- fonte per la disciplina dei rapporti
interni ha due serie di conseguenze. La prima attiene alla capacità di un regolamento
di possedere anche completezza dispositiva: di disciplinare, cioè, in maniera
compiuta un rapporto soggettivo interno. Questa dipende, peraltro, dal contenuto
di ciascun singolo regolamento. Alla stregua di un qualsiasi atto- fonte interno, un
regolamento ben potrebbe risultare incompleto. Alla sua capacità astratta non
corrisponde allora la sua capacità concreta di disciplinare compiutamente una certa
fattispecie interna. In questo caso, evidentemente, il regolamento abbisogna di

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essere attuato generalmente, come si è detto, attraverso atti interni. Conviene


chiarire che, in questo caso, il regolamento non sarà in grado, in virtù delle sue
deficienze strutturali, di produrre posizioni soggettive perfette. Esso, in altri termini,
non avrà effetti diretti. Ciò non vuol dire, però, che venga meno la qualità della
diretta applicabilità. Mentre infatti quest’ultima indica la capacità astratta di un atto
di disciplinare rapporti soggettivi interni, l’effetto diretto attiene ad una capacità
concreta di un atto di produrre posizioni soggettive perfette. I regolamenti
possiedono, per propria natura, carattere di diretta applicabilità. Il secondo
corollario attiene ai rapporti fra il regolamento, come atto- fonte per l’ordinamento
interno in ciascuno Stato membro, e le altre fonti interne. Qualora infatti il
regolamento sia completo, e non necessiti quindi di un’integrazione, la sua
attuazione attraverso norme interne costituisce addirittura una violazione del diritto
dell’Unione.
LE DECISIONI
Accanto ai regolamenti e alle direttive, l’art.288 TFUE indica tra le fonti vincolanti la
decisione. Tradizionalmente, le decisioni si distinguono dai regolamenti per la loro
portata limitata ai destinatari da esse indicati. A differenza dei regolamenti, infatti,
che hanno portata generale, le decisioni vincolano solo i destinatari in esse indicati,
che possono essere singoli Stati o singoli individui. Tali decisioni hanno quindi natura
di atto provvedi mentale. Esse, cioè, applicano norme giuridiche generali alla
situazione giuridica di un singolo soggetto. Le decisioni indirizzate a singoli individui
o a singoli Stati non debbono necessariamente essere pubblicate. Esse sono invece
notificate ai loro destinatari e producono effetti dal momento della notifica. I
Trattati istitutivi utilizzano la figura della decisione anche per indicare fonti che non
si dirigono a singoli destinatari. Ad esempio, l’art.81 TFUE indica come, su proposta
della Commissione, il Consiglio, all’unanimità e previa consultazione de Parlamento,
possa adottare una decisione che determini gli aspetti del diritto di famiglia aventi
implicazioni transazionali i quali potranno essere regolati da atti dell’Unione. In
questi casi la decisione non ha affatto natura provvedimentale. Essa non costituisce,
cioè, un atto che applica una norma generale ad una situazione giuridica individuale.
Al contrario, si tratta di un atto di natura generale, che stabilisci orientamenti
normativi vincolanti per il legislatore dell’Unione. Vi è, inoltre, un’intera categoria di
decisioni che non si dirigono a singoli Stati o a singoli individui. Si tratta delle
decisioni in materia di politica estera e di sicurezza comune, definite dal Trattato
dell’Unione, agli articoli 25 e 26. Le decisioni in materia di politica estera
costituiscono una fonte che certamente non ha alcun carattere provvedi mentale.

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Rispetto alle decisioni che si indirizzano a singoli destinatari, si pone il problema di


determinare gli effetti che esse producono in capo a terzi. La giurisprudenza della
Corte di giustizia ha da tempo indicato che le decisioni rivolte ad uno Stato, e non
attuate da questo, possono essere invocate dagli individui nei loro rapporti con lo
Stato inadempiente.
LE DIRETTIVE
La direttiva è un atto che pone un obbligo di risultato allo Stato membro, il quale ha
però discrezionalità quanto alla forma e ai mezzi per realizzarlo. L’art.288 TFUE
dispone che:” la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il
risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in
merito alla forma e ai mezzi”. La formulazione letterale della norma indica quindi
due caratteristiche essenziali della direttiva. Innanzi tutto, essa non è dotata del
carattere della diretta applicabilità. Ciò vuol dire che la direttiva non costituisce, di
per se, fonte di diritto per l’ordinamento nazionale ma si indirizza allo Stato
imponendo a questo obblighi che questi deve attuare. La posizione giuridica dei
soggetti dell’ordinamento interno, quindi, sarà determinata dalla normativa di
attuazione di una direttiva e non già direttamente dalla normativa della direttiva
stessa. Questo carattere della direttiva non viene mai meno, neanche qualora le sue
disposizioni siano formulate in termini più precisi e tali da poter disciplinare rapporti
soggettivi interni. L’attuazione da parte dello Stato è quindi necessaria anche
qualora la direttiva non lasci alcun margine di discrezionalità agli Stati membri. In
questo caso, evidentemente, l’attuazione della direttiva tenderà a coincidere con la
riproduzione del testo delle sue disposizioni in un atto normativo interno. Come la
giurisprudenza della Corte di giustizia ha chiarito, l’attuazione della direttiva da parte
di un atto normativo interno è necessaria sia al fine di consentire la piena
realizzazione degli obiettivi della direttiva, che al fine di creare certezza giuridica. In
secondo luogo la direttiva è espressione di un esercizio di competenza limitato. Essa
dovrebbe essere vincolante solo in relazione ai principi giuridici di una determinata
materia, lasciando invece agli Stati membri la competenza ad attuare tali principi. La
direttiva è quindi un atto meno invasivo per lo Stato rispetto al regolamento. Essa
esprime l’idea che la realizzazione dei fini dell’Unione non imponga una normativa
assolutamente uniforme, ma si limiti a richiedere una normativa uniforme solo al
livello dei principi, consentendo che le diversità nazionali si esprimano nella
determinazione della normativa di dettaglio. Queste due caratteristiche delineano la
direttiva come un atto che opera, in via di principio, al di fuori dell’ordinamento
dello Stato. essa si fonda su uno schema internazionalista, prevedendo obblighi a

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carico dello Stato persona in un ordinamento tendenzialmente distinto da quello


interno. Sarà poi compito dello Stato porre in essere l’attività normativa necessaria
per la sua attuazione. La direttiva non opera all’interno dell’ordinamento statale.
Ciascuna direttiva indica un termine entro il quale lo Stato o gli Stati destinatari
dovranno provvedere ad attuarne gli obblighi. È solo alla scadenza del termine che
uno Stato risulta inadempiente. Anche se gli Stati membri non sono tenuti ad
adottare le misure di attuazione prima della scadenza del termine per la
trasposizione .. essi devono astenersi dall’adottare disposizioni che possano
compromettere gravemente il risultato prescritto dalla direttiva stessa. Se ciascuno
Stato ha la competenza a determinare la forma e i mezzi per l’attuazione, esso però,
incontra un limite di effettività, nel senso che tale forma e tali mezzi non debbono
pregiudicare l’effettività degli obblighi previsti dalla direttiva.
DIRETTIVE INATTUATE ED EFFETTI DIRETTI
Il problema degli effetti di una direttiva all’interno dell’ordinamento nazionale si
pone, pertanto, solo allorché la direttiva non sia stata attuata o essa sia stata
effettuata scorrettamente. La giurisprudenza della Corte di giustizia ha da tempo
chiarito come la circostanza che la direttiva non sia dotata del carattere della diretta
applicabilità, e necessiti quindi di attuazione ad opera di un atto interno di
trasposizione, non esclude che essa possa, in assenza di tale atto, produrre effetti
nell’ordinamento interno. Di conseguenza essa ha ricostruito due tipi di effetti che, a
determinate condizioni, possono derivare negli ordinamenti nazionali da una
direttiva inattuata. Il primo è quello comunemente indicato con la formula degli
“effetti diretti”. La direttiva può, a determinate condizioni, produrre effetti diretti.
Essa, in altri termini, può fondare situazioni soggettive perfette, e pertanto,
invocabili innanzi al giudice nazionale nonché innanzi agli organi della pubblica
amministrazione. In secondo luogo, la direttiva può altresì fondare effetti di tipo
diverso, per i quali si può, in via esplicativa, parlare di effetti indiretti. La possibilità
che una direttiva spieghi, in mancanza di attuazione da parte di uno Stato membro,
effetti diretti nell’ordinamento interno è sottoposta a due condizioni. La prima è che
la norma abbia compiutezza di contenuto dispositivo tale da poter fungere, in
fattispecie concrete, da fondamento di una posizione soggettiva.
LA LIMITAZIONE DEGLI EFFETTI DIRETTI AI RAPPORTI GIURIDICI VERTICALI
Le direttive possono disciplinare solo rapporti fra individui e Stati membri, indicati
come rapporti “verticali”. Le direttive non possono invece disciplinare rapporti
giuridici che intercorrono fra individui, indicati come rapporti “orizzontali”.
Nell’ambito dei rapporti di carattere verticale, inoltre, le direttive hanno carattere

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unidirezionale. Esse, cioè, possono essere invocate come fondamento di diritti che
l’individuo intende far valere nei confronti dello Stato. esse non posso invece, in
linea di principio, essere invocate dallo Stato nei confronti di un individuo. Lo Stato
membro che non abbia adottato entro i termini i provvedimenti di attuazione
imposti dalla direttiva, non può opporre ai singoli l’inadempimento, da parte sua,
degli obblighi derivanti dalla direttiva stessa. ne consegue che il giudice nazionale cui
il singolo amministrato, che si sia conformato ad una direttiva, chieda di disapplicare
una norma interna incompatibile con detta direttiva non recepita dell’ordinamento
interno dello Stato inadempiente, deve accogliere tale richiesta, se l’obbligo di cui
trattasi è incondizionato e sufficientemente preciso.
LIMITI ALL’INVOCABILITA’ DEGLI EFFETTI DIRETTI DI UNA DIRETTIVA
La possibilità di invocare gli effetti diretti di una direttiva, pur dotata di completezza
di contenuto dispositivo, incontra una serie di limiti. Innanzi tutto, la direttiva è
invocabile solo nei rapporti fra Stati e soggetti privati; in rapporti, come sul dirsi, di
carattere verticale. Essa non è, di converso, invocabile in rapporti di carattere
orizzontale, intercorrenti cioè tra più soggetti individuali. Ciò in quanto solo lo Stato,
il soggetto cioè che aveva l’obbligo di attuarla e non lo ha fatto, incontra la
preclusione ad invocare la mancata attuazione. In secondo luogo, proprio in ragione
del carattere “sanzionatorio” degli effetti diretti della direttiva, questi potranno
essere invocati solo come fondamento di diritti o altre posizioni soggettive
vantaggiose che i privati possono vantare nei confronti dello Stato. Di converso, lo
Stato non potrà invocare la direttiva inattuata al fine di fondare obblighi o altre
posizioni soggettive svantaggiose a carico dei privati. Come indicato dalla
giurisprudenza della Corte, gli effetti diretti costituiscono una garanzia minima a
favore dei soggetti privati, il che non equivale però ad un applicazione piena e
completa della direttiva, che consegue soltanto alla sua attuazione da parte dello
Stato. La circostanza che una direttiva possa avere effetti diretti costituisce una
forma eccezionale di tutela a favore dei privati e non può invece sostituire
l’attuazione da parte dello Stato membro. Lo Stato inadempiente rimane così in ogni
caso obbligato ad attuare la direttiva, pur dopo il termine di scadenza.
EFFETTI INDIRETTI DELLE DIRETTIVE. EFFETTI INTERPRETATIVI, TRIANGOLARI, DI
ESCLUSIONE
La giurisprudenza della Corte consente di delineare degli effetti talvolta denominati
effetti indiretti. Analizziamone i più importanti.
Effetti interpretativi

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Il principale dei cosiddetti effetti indiretti è dato dall’obbligo di interpretazione


conforme. Una direttiva, così come ogni altra disposizione del diritto dell’Unione, è
in grado di condizionare l’interpretazione delle norme interne anche se essa non è in
grado, di per se, di governare una certa fattispecie. Le direttive, pur se incapaci di
produrre effetti diretti, vincolano l’interpretazione del diritto interno in conformità
agli scopi da esse perseguiti. All’effetto interpretativo della direttiva sono posti dei
limiti: l’interpretazione conforme non può distorcere il contenuto normativo della
direttiva. In altre parole, l’obbligo di interpretazione conforme non giustifica
un’interpretazione contra legem. La Corte di giustizia ha ricostruito l’obbligo di tutti
gli organi dello Stato, e dunque anche del giudice, di interpretare il diritto interno in
conformità al contenuto della direttiva.
Effetti triangolari
Più interessanti sono i cosiddetti effetti triangolari. Questi sono effetti che si
producono bensì fra un privato e uno Stato ma che comportano un pregiudizio per
un altro privato. Gli effetti svantaggiosi, in tal caso, non sono infatti prodotti nei
confronti dello Stato, titolare formale del rapporto giuridico al quale viene applicata
la direttiva, bensì, di riflesso, nei confronti di un’altra impresa privata. L’esistenza di
tali effetti di mero fatto non pregiudica peraltro la possibilità che un privato si
avvalga della direttiva nei suoi rapporti verticali con lo Stato.
Effetti sostitutivi (e di esclusione)
Se la direttiva può produrre effetti diretti, essa si sostituisce completamente alla
norma interna nella disciplina di una certa fattispecie; il che significa che, per quella
fattispecie, non si applica la normativa interna contraria alla direttiva in quanto i
rapporti fra Stato e cittadini sono disciplinati dalla direttiva. In ciò consiste quello
che è chiamato effetto sostitutivo: la direttiva, allorché produca effetti diretti, non
solo impedisce l’applicazione della norma interna ad essa difforme, ma le si
sostituisce nella disciplina della fattispecie. È chiaro che le precondizioni di tale
fenomeno di sostituzione non possa che essere la capacità concreta delle norme di
una direttiva di disciplinare compiutamente tale fattispecie. Da tempo si è posto il
problema di vedere se, in assenza di un contenuto normativo compiuto, che
impedisce tale effetto di sostituzione, una direttiva non possa avere un effetto
minore: il cosiddetto effetto di esclusione. L’effetto di esclusione consiste non già
nell’applicare una direttiva in luogo di una norma interna, ma più semplicemente
nell’escludere l’applicazione della norma interna contraria a una direttiva. La
direttiva, cioè, non potendo sostituire la norma interna, ne potrebbe tuttavia
impedire l’applicazione. Fino a quando si rimane nell’ambito concettuale della

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dottrina degli effetti diretti, un tale effetto ben difficilmente si potrà produrre. Ciò in
quanto, secondo tale dottrina, l’effetto diretto si produce solo superando una data
soglia di compiutezza normativa data dalla capacità di una direttiva di produrre
posizioni soggettive complete. Qualora tale capacità sussiste, la direttiva sostituisce
integralmente la norma interna difforme, altrimenti la direttiva, non producendo
alcun effetto diretto, non può nemmeno impedire l’applicazione alla fattispecie della
norma difforme. Detto in breve: l’effetto diretto, come ricostruito dalla Corte di
giustizia, costituisce un effetto “a soglia”: un effetto, cioè, tutto o niente. La
giurisprudenza della Corte ha coerentemente negato l’esistenza di un effetto di
esclusione. Un’eccezione rilevante è però data dalle sentenze che hanno
riconosciuto che il mancato rispetto dell’obbligo di notificare preventivamente alla
Commissioni norme nazionali di carattere tecnico, posto allo Stato da direttive di
armonizzazione, e di astenersi dal darvi effetto senza previa autorizzazione,
comporta l’inapplicabilità interna di tali norme.
ALTRE FONTI DI DIRITTO DELL’UNIONE
Raccomandazioni e pareri
L’elenco delle fonti secondarie dell’Unione, contenuto nell’art.288 TFUE, si
conclude, al comma 5, con la laconica indicazione del carattere non vincolante delle
raccomandazioni e dei pareri. La dottrina ha teso a distinguere tra queste due
categorie di atti. La raccomandazione sarebbe una vera e propria fonte di diritto, sia
pur priva di valore vincolante. Essa infatti ha, generalmente, come propri destinatari
Stati membri, individui o entrambi. Di converso, il parere si limiterebbe a produrre
effetti “infra- procedimentali”, ad esprimere, cioè, il punto di vista dell’Istituzione
che lo adotta, senza però spiegare effetti giuridici al di fuori del procedimento nel
quale è incardinato. La distinzione, peraltro imprecisa, appare utile a soli fine
classificatori. Secondo un costante orientamento della Corte di giustizia, gli atti non
vincolanti hanno comunque un effetto interpretativo. Essi debbono infatti essere
presi in considerazione dai giudici interni al fine di interpretare il diritto nazionale.
L’art.292 TFUE prevede che “il Consiglio adotta raccomandazioni. Delibera su
proposta della Commissione in tutti i casi in cui i trattati prevedono che adotti atti su
proposta della Commissione. Delibera all’unanimità nei settori nei quali è richiesta
l’unanimità per l’adozione di un atto dell’Unione. La Commissione, e la Banca
centrale europea nei casi specifici previsti dai trattati, adottano raccomandazione.”
Soft- law
Le Istituzioni dell’Unione ritengono di possedere il potere di adottare atti non
vincolanti anche se non espressamente previsti dai Trattati. La Commissione è

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particolarmente attiva in questo campo. Nel settore del diritto della concorrenza, in
particolare, essa adotta una serie di atti atipici non vincolanti, aventi svariate
denominazioni: comunicazioni, orientamenti, linee guida, libri bianchi e cosi via. Il
carattere atipico e non vincolante di tali atti giustifica per essi la generica indicazione
di soft- law. Esso è talvolta configurato come una nuova forma di legislazione,
caratterizzata da flessibilità e dalla capacità di produrre condotte conformi non sulla
base del proprio valore formale, quanto piuttosto sulla base della persuasività delle
sue norme. Molte di esse sono adottate sulla base di una procedura inclusiva,
fondata su un ampia consultazione dei soggetti interessati. Nonostante formalmente
prive di effetti vincolanti, regole di questo tipo producono comunque effetti giuridici
in capo a terzi. In particolare, esse ingenerano affidamento da parte dei soggetti che
ne sono destinatari. Ne consegue che la Commissione è vincolata da esse e non
potrà discostarsi in assenza di un’impellente necessità, come ad esempio, facendo
valere la loro contrarietà a norme superiori. Gli atti si soft law adottati dalla
Commissione hanno finito per costituire, indirettamente, un articolato quadro
normativo di riferimento per gli operatori nel campo della disciplina antitrust. La
circostanza che la Commissione abbia il potere di adottare provvedimenti individuali
nel settore antitrust non implica che essa abbia altresì il potere di predeterminare il
contenuto di tali provvedimenti attraverso norme generali e astratte.
Atti atipici
I trattati menzionano poi una serie assai variegata di atti atipici. Hanno status di
norme primarie, oltre ai Trattati istitutivi e alla Carta dei diritti fondamentali, anche i
Protocolli, gli Allegati e le Dichiarazioni annesse ai Trattati. Hanno altresì status di
norme primarie gli Statuti delle Istituzioni, allegate ai Trattati, fra i quali assume
particolare rilievo lo Statuto della Corte di giustizia, quello della Banca centrale
europea e del sistema di banche centrali. Fra le fonti atipiche non aventi rango
primario, conviene menzionare i Regolamenti delle Istituzioni, fra i quali, in
particolare, il regolamento di procedura della Corte di giustizia, del Tribunale e dei
Tribunali specializzati. I Trattai prevedono poi una serie variegata di atti derivati a
contenuto programmatorio. Si tratta di atti che predispongono un quadro
normativo, soprattutto in tema di ambiente, occupazione, politica di ricerca e
sviluppo, fondi strumentali. Tali atti di natura programmatoria vanno quindi attuati
attraverso altri atti giuridici. Un ruolo particolare spetta agli accordi inter-
istituzionali, con i quali le Istituzioni stabiliscono il quadro per le loro rispettive
attività di cooperazione. Non costituiscono propriamente fonti del diritto
dell’Unione gli accordi conclusi fra Stati membri, pur se destinati a produrre effetti in

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materie che ricadono anche nella competenza dell’Unione e se pur prevedano, per il
perseguimento dei propri fini, l’utilizzazione delle Istituzioni dell’Unione. Non
costituisce, quindi, una fonte di diritto dell’Unione, il c.d. fiscal compact, il cui art.16
prevede peraltro la possibilità di una sua incorporazione nell’ambito del diritto
dell’Unione.
VIOLAZIONE DEL DIRITTO DELL’UNIONE E RESPONSABILITA’ CIVILE DELLO STATO
La dottrina della responsabilità civile dello Stato per violazione del diritto europeo è
stata fissata nei suoi elementi essenziali dalla sentenza Fancovich, nel 1991, sul
paradigma concettuale della mancata attuazione di una direttiva non avente effetti
diretti. Da tale paradigma, tuttavia, la dottrina si è ben presto distaccata e
costituisce oggi un istituto di carattere generale rispetto a qualsiasi ipotesi di
violazione del diritto dell’Unione da parte di un organo statale. La responsabilità
civile dello stato è stata soggetta al verificarsi di tre condizioni: “la prima di queste
condizioni è che il risultato prescritto dalla direttiva implichi l’attribuzione di diritti a
favore dei singoli. La seconda condizione è che il contenuto di tali diritti possa essere
individuato sulla base delle disposizioni della direttiva. Infine, la terza condizione è
l’esistenza di un nesso di casualità tra la violazione dell’obbligo a carico dello stato e
il danno subito dai soggetti lesi. Tali condizioni sono sufficienti per far sorgere a
vantaggio dei singoli un diritto ad ottenere un risarcimento, che trova direttamente
il suo fondamento nel diritto comunitario”. Conviene soffermarsi sui tre elementi
individuati dalla Corte. È anzitutto necessario che la direttiva intenda assicurare dei
diritti in capo al privato, i quali andranno perfezionati attraverso il processo di
attuazione ad opera degli Stati membri. Questo vuol dire che la direttiva in
questione non avrebbe potuto produrre effetti diretti. In secondo luogo, il contenuto
dei diritti attribuiti al singolo dalla direttiva dev’essere interamente desumibile dalla
direttiva stessa. da ultimo, è necessario che lo Stato non abbia fatto quanto
richiesto, completando gli elementi essenziali del rapporto giuridico prefigurato, ma
non portato a compimento dalla direttiva, impedendo quindi che l’individuo si
avvalga delle posizioni soggettive che la direttiva avrebbe inteso conferirgli e, di
conseguenza, causandogli un danno. La responsabilità ha quindi natura civile, dato
che essa consegue ad un nuovo rapporto, di responsabilità appunto,che si istituisce
fra lo Stato inadempiente e l’individuo che avrebbe tratto vantaggio
dall’adempimento dello Stato. la Corte non ha qualificato in termini più esatti la
natura di tale responsabilità, che si tratti quindi di responsabilità contrattuale o
extracontrattuale, rinviando per ciò al sistema di azioni vigente in ciascuno degli
Stati membri. Lo schema fondamentale della sentenza Francovich ha subito una

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significativa evoluzione nella sentenza Brasserie du Pecheur, nella quale la Corte di


giustizia ha chiarito, sebbene con qualche incertezza concettuale, che il diritto al
risarcimento può sorgere anche quando lo Stato abbia posto in essere
comportamenti atti ad impedire l’applicazione di una norma dell’Unione avente
effetti diretti. Nella sentenza la Corte di giustizia ha chiarito come la responsabilità
dello Stato non insorge solo per un inadempimento causato dalla mancata adozione
di una normativa di attuazione, ma altresì da qualsiasi condotta, attiva o omissiva di
un organo dello Stato che non applichi correttamente il diritto dell’Unione. La
mancanza di qualsiasi provvedimento di attuazione di una direttiva per raggiungere
il risultato prescritto da quest’ultima entro il termine a tal fine stabilito costituisce di
per se una violazione grave e manifesta del diritto comunitario e pertanto fa sorgere
un diritto a risarcimento a favore dei singoli lesi qualora, da un lato, il risultato
prescritto dalla direttiva implichi l’attribuzione, a favore dei singoli, di diritti il cui
contenuto possa essere individuato e, dall’altro, esista un nesso di casualità tra la
violazione dell’obbligo a carico dello Stato e il danno subito. Sempre in Brasserie du
Pecheur la Corte aveva chiarito che gli Stati membri non possano subordinare
l’insorgere di responsabilità civile a condizioni ulteriori rispetto a quelle stabilite dal
diritto dell’Unione. Il principio della responsabilità civile dello Stato per violazioni del
diritto dell’Unione presenta dei risvolti problematici allorché venga applicato alle
attività dei giudici interni. Nell’ambito della loro attività di interpretazione e di
applicazione, infatti, i giudici ben possono violare in maniera grave e manifesta il
diritto dell’Unione, causando quindi l’insorgere di responsabilità dello Stato. Il
carattere gravo e manifesto della violazione del diritto dell’Unione non consegue
semplicemente ad una interpretazione errata del diritto dell’Unione da parte del
giudice. Esso consegue piuttosto alla inottemperanza dei giudici di ultima istanza
rispetto al dovere di rinviare questioni interpretative alla Corte di giustizia
dell’Unione ai sensi dell’art.267 TFUE. L’inottemperanza rispetto a tale dovere ha
l’effetto di trasformare una interpretazione errata in una violazione grave e
manifesta del diritto dell’Unione, dato che il giudice non l’avrebbe compiuta se si
fosse conformato al proprio obbligo di rinvio.
ATTI GIURIDICI E RAPPORTI FRA FRONTI
ATTI GIURIDICI E FONTI DEL DIRITTO NELL’ORDINAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA
I Trattati istitutivi tracciano una distinzione tra atti giuridici e fonti del diritto.
Nell’ordinamento dell’Unione europea, il termine “atti giuridici” fornisce
informazioni relative al valore delle norme che essi producono. Abbiamo quindi atti
legislativi e atti non legislativi. Il termine “fonti” ci fornisce informazioni circa gli

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effetti delle norme da esse prodotte. Un regolamento, ad esempio, ha effetti diversi


rispetto a quelli prodotti da una direttiva. La distinzione fra atti e fonti è dovuta
essenzialmente a ragioni storiche e politiche.
ATTI LEGISLATIVI E ATTI NON LEGISLATIVI
La differenza attiene esclusivamente alla procedure seguita per la formazione di un
determinato atto giuridico. Prevede infatti l’art.289, 3 comma, TFUE, che sono atti
legislativi gli atti adottati con procedura legislativa. di conseguenza, gli atti adottati
con una procedura diversa da quella legislativa non avranno valore legislativo. È
bene ribadire che la distinzione tra atti legislativi e atti non legislativi attiene
unicamente al loro valore ma non ne determina gli effetti giuridici. I Trattati istitutivi
stabiliscono due tipologie di procedure legislative. La procedura legislativa ordinaria
consiste nell’adozione congiunta di un atto ad opera del Parlamento e del Consiglio
su proposta della Commissione. Ne consegue che gli atti adottati con tale procedura
avranno senz’altro valore legislativo. La procedura legislativa speciale consiste
nell’adozione di un atto ad opera di una delle due Istituzioni rappresentative, il
Consiglio e il Parlamento, con la partecipazione dell’altra, ma solo nei casi
specificamente indicati dai Trattati. Ne consegue che la circostanza che un atto sia
adottato dal Consiglio con la partecipazione del Parlamento o da quest’ultimo con la
partecipazione del Consiglio, non è sufficiente a qualificarlo come atto legislativo.
Occorre invece che il Trattato specificamente qualifichi tale procedura come
procedura legislativa. Sembra logico supporre che gli atti legislativi debbano
prevalere su quelli non legislativi. Si stabilirebbe, di conseguenza, una sfera di
normazione primaria e una sfera di normazione secondaria di attuazione. Questo
modello però trova solo parzialmente realizzazione nell’ordinamento dell’Unione.
Tale ordinamento è infatti caratterizzato dalla circostanza che in ciascuna materia i
Trattati determinano la procedura per l’adozione di atti giuridici. Di conseguenza, il
sistema delle fonti dell’Unione risulta frammentato in una pluralità amplissima di
sub- sistemi normativi indipendenti, i quali non entrano fra loro in rapporti di
interazione. Ne consegue che una gerarchia tra atti legislativi e atti non legislativi si
può stabilire, in principio, solo nell’ambito di ciascuna materia di competenza
dell’Unione, e non invece fra atti che disciplinano materie diverse. L’idea di una
generalizzata superiorità gerarchica degli atti legislativi rispetto a quelli non
legislativi incontra anche ostacoli di carattere normativo. Vi sono infatti una serie di
atti che certamente non hanno carattere legislativo, i quali però non sono affatto
subordinati, ma anzi condizionano il contenuto di atti di carattere legislativo. Vi sono
altre differenze, di carattere non gerarchico, fra gli atti legislativi e quelli non

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legislativi? L’unica differenza di rilievo fra le due categorie di atti può essere
rinvenuta nell’art.263 TFUE. La disposizione stabilisce che “qualsiasi persona fisica o
giuridica può proporre, alle condizioni previste al primo e secondo comma, un
ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e
indirettamente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che
non comportano alcuna misura d’esecuzione”. Qualora il termine “atti
regolamentari” venisse inteso come equivalente a quello di “atti non legislativi”,
conseguirebbe che l’impugnazione di atti legislativi sarebbe soggetta a condizioni
assai più gravose rispetto all’impugnazione di atti non legislativi.
ATTI DELEGATI
Il criterio gerarchico disciplina i rapporti fra atti legislativi e atti delegati, nonché
quelli fra atti legislativi e atti esecutivi. Fra atti delegati ed atti esecutivi esistono
analogie e differenze. Ambedue sono atti non legislativi e ambedue tendono, in
maniera diversa, ad attuare atti legislativi. La differenza fondamentale è data dalla
circostanza che attraverso gli atti delegati la Commissione è abilitata non solo ad
attuare ma anche a integrare o addirittura modificare un atto legislativo, ancorché
solo nei suoi elementi non essenziali. Il legislatore possiede un ampio margine di
discrezionalità nella scelta dell’atto di attuazione, vale a dire nella scelta tra
conferire alla Commissione il potere di adottare un atto delegato o un atto
esecutivo. Tale scelta non potrà quindi essere sindacata dai giudici europei a meno
che essa non si fondi su un errore manifesto di valutazione. La categoria degli atti
delegati è disciplinata dall’art. 290 TFUE:”un atto legislativo può delegare alla
Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che
integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo”.
Non si tratta di una delega di potere legislativo. L’atto delegato, è infatti, un atto non
legislativo. Esso, tuttavia, può integrare la disciplina legislativa o addirittura
modificarla. Nella parte in cui esso modifichi l’atto legislativo di base, l’atto delegato
opera una sorta di delegificazione, trasferendo alla sfera non legislativa una
disciplina giuridica originariamente contenuta in un atto legislativo. Il potere di
delega incontra quindi un limite di carattere generale negli “elementi essenziali
dell’atto legislativo”. Esso tende ad evitare che si possa delegare alla Commissione la
possibilità di incidere su aspetti caratterizzanti della disciplina legislativa. L’art.290
comma 2, infatti precisa che “gli elementi essenziali di un settore sono riservati
all’atto legislativo e non possono pertanto essere oggetto di delega di potere”. La
Corte di giustizia ha precisato che gli elementi essenziali sono quelli la cui adozione
richiede scelte politiche rientranti nelle responsabilità proprie del legislatore

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dell’Unione. Accanto al limite negativo, dato dal divieto di incidere, attraverso atti
delegati sugli elementi essenziali di un settore di competenza dell’Unione, l’art.290
indica anche un limite positivo. “Gli atti legislativi delimitano esplicitamente gli
obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega di potere”. L’art.290
stabilisce inoltre limiti di carattere procedurale. L’atto legislativo può infatti
disciplinare la revoca della delega da parte del Parlamento o del Consiglio, ovvero
stabilire il potere di tali Istituzioni di opporsi entro un certo termine all’entrata in
vigore dell’atto delegato. Al fine di consentire il controllo sul rispetto delle condizioni
sostanziali e procedurali di delega, il carattere di atto delegato deve risultare
espressamente nella intitolazione dell’atto. La figura dell’atto delegato ha avuto un
notevole successo. Il motivo del successo è verosimilmente dovuto alla flessibilità
del meccanismo di delega, che consente di operare un costante aggiornamento
degli atti legislativi attraverso una procedura molto semplificata.
GLI ATTI DI ESECUZIONE E LA COMITOLOGIA
L’art.291 TFUE tratta degli atti di esecuzione, tesi cioè ad eseguire, laddove
necessario, il contenuto degli atti derivati, siano essi di carattere legislativo o non
legislativo. L’identificazione del titolare della funzione esecutiva ha costantemente
rappresentato un problema centrale nel sistema dell’Unione. Da un lato, esigenze di
celerità e speditezza, unitamente al carattere prevalentemente tecnico delle norme
di attuazione, spingono per il riconoscimento di tale potere in capo alla
Commissione. D’altro lato, tuttavia, gli Stati hanno costantemente teso a rivendicare
la titolarità di tale potere, verosimilmente nel timore di un esercizio indipendente da
parte della Commissione. L’equilibrio fra queste due esigenze ha quindi prodotto un
meccanismo complesso e in continua evoluzione. I punti fondamentali di esso
possono essere riassunti dallo schema seguente:
- La funzione esecutiva spetta primariamente agli Stati. L’Unione ha competenza
solo laddove sia previamente dimostrata l’esigenza di condizioni uniformi di
attuazione.
- In tal caso, la competenza ad adottare atti di esecuzione spetta primariamente alla
Commissione. In casi specifici e debitamente motivati, un atto può però attribuire
compiti esecutivi al Consiglio.
- L’esercizio di competenze esecutive da parte della Commissione è soggetto a
modalità di controllo da parte degli Stati membri, stabilite da un atto legislativo.
La competenza primaria degli Stati membri è stabilita dall’art.291 TFUE:”gli Stati
membri adottano tutte le misure di diritto interno necessarie per l’attuazione degli
atti giuridicamente vincolanti dell’Unione”. L’Unione ha una competenza

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secondaria, soggetta alla previa dimostrazione della necessità di condizioni uniformi


di esecuzione. Questa circostanza appare giuridicamente singolare. Infatti,
l’adozione di qualsiasi atto dell’Unione è subordinata al rispetto del principio di
sussidiarietà, che esige la dimostrazione che un’azione dell’Unione sia più idonea
per il raggiungimento degli obiettivi dei Trattati rispetto ad un’azione dei singoli Stati
membri. Generalmente gli atti dell’Unione contengono una generica clausola che
attribuisce all’Unione la competenza di adottare atti di esecuzione “al fine di
assicurare condizioni uniformi di esecuzione”. Una volta accertata l’esigenza di una
esecuzione uniforme, occorre peraltro ancora determinare l’Istituzione titolare della
funzione esecutiva. La disposizione contenuta nell’art.291 del TFUE non indica
l’Istituzione titolare del potere esecutivo. Essa attribuisce direttamente alla
Commissione il potere di adottare atti di attuazione senza farlo dipendere da una
delega del Consiglio. La stessa norma però, prevede che, in casi specifici,
debitamente motivati, il potere di esecuzione possa essere affidato al Consiglio. Al
fine di assegnare la competenza di attuazione al Consiglio, occorrerà quindi una
motivazione specifica, la cui congruità potrà fare oggetto di controllo
giurisprudenziale. Al Consiglio è comunque attribuita la funzione esecutiva nel
campo della politica estera. A compensare la tendenza ad attribuire la funzione
esecutiva alla Commissione corrisponde la tendenza, di segno opposto, a stabilire
modalità di controllo che possono condizionare anche profondamente il suo
operato. Quasi a sottolinearlo la titolarità primaria degli Stati della funzione
esecutiva, l’art.291 attribuisce il potere di controllo ad essi e non al Consiglio. È il
Regolamento (UE) n.182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
febbraio 2011, che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di
controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione
attribuite alla Commissione. Esso è generalmente indicato come Regolamento
Comitologia. Esso disciplina le procedure di azione di atti esecutivi, alle quali
partecipano, oltre alla Commissione, vari tipi di Comitati di rappresentanti degli Stati
membri. Nel sistema attuale, le procedure sono due: la procedura consultiva e la
procedura di esame. La prima si applica in assenza di diversa scelta da parte dell’atto
di base. Essa prevede che l’adozione dell’atto sia preceduta da un parere di un
Comitato di rappresentanti degli Stati membri. Il parere è obbligatorio. Il
Regolamento prevede che la Commissione debba tenerlo in “massima
considerazione”, senza però arrivare a considerarlo vincolante. La procedura di
esame è ben più gravosa in quanto la Commissione non potrà adottare l’atto senza
un parere positivo del Comitato dei rappresentanti. In caso di parere negativo, la

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Commissione può far ricorso ad un Comitato d’appello. Il parere negativo di questi


esclude definitivamente l’adozione dell’atto da parte della Commissione. L’art.8 del
Regolamento istituisce una procedura di urgenza per l’approvazione di atti di
esecuzione. La Commissione potrà sen’altro adottare un atto di esecuzione, ma
dovrà, entro il termine di quattordici giorni sottoporlo al Comitato competente.
L’atto così adottato potrà spiegare effetti per un periodo non superiore a sei mesi
ma dovrà essere immediatamente abrogato qualora il Comitato di esame si
pronunci in senso negativo.
ATTI NORMATIVI E GERARCHIA DELLE FONTI
I rapporti fra le fonti sono in parte disciplinati dal criterio gerarchico, in parte dal
criterio di competenza. Il criterio gerarchico si stabilisce nei rapporti fra i Trattati
istitutivi e le fonti ad essi equiparate, da un lato, e tutte le altre fonti, dall’altro. Un
criterio di carattere gerarchico si stabilisce inoltre fra talune fonti che costituiscono
un limite alla potestà normative delle Istituzioni dell’Unione. È questo il caso delle
fonti internazionali. L’art.216 TFUE prevede infatti che gli accordi conclusi
dall’Unione vincolino le Istituzioni dell’Unione e gli Stati membri. Se ne deve dedurre
che gli atti delle Istituzioni incontrano il limite rappresentato dall’esistenza di accordi
internazionali. Essi risultano quindi invalidi qualora dispongono in difformità rispetto
a tali accordi. Non vi è, invece, alcun rapporto di tipo gerarchico fra le diverse fonti
derivate aventi valore legislativo. Si tratta, infatti, di atti aventi il medesimo valore
formale, abilitati dai Tratti istitutivi ad operare in settori di specifica competenza
dell’Unione. Nell’ordinamento dell’Unione non vi è un atto a competenza generale.
L’Unione non è abilitata ad operare nei vari settori di sua competenza con il
medesimo atto e con la medesima procedura decisionale. Al contrario, per ciascuna
delle competenze trasferite all’Unione, i Trattati indicano gli obiettivi da perseguire,
la tipologia di atti con i quali realizzarli, e le procedure per le loro adozioni. Questa è
una conseguenza di uno dei principi fondamentali dell’ordinamento dell’Unione: il
principio delle competenze attribuite. In forza di esso, l’Unione non ha una
competenza generale ad operare nelle materie ad essa assegnate. Essa, invece, ha
una competenza specifica ad operare nei singoli settori di competenza, con gli
strumenti specificamente indicati dai Tratti istitutivi. Ne consegue che il sistema
normativo dell’Unione, apparentemente unitario, viene in realtà ad essere
frammentato in una serie di sub-sistemi normativi autonomi e potenzialmente privi
di rapporti di interazione gli uni con gli altri. I rapporti fra fonti primarie sono quindi
generalmente disciplinati dal criterio della competenza. Ciascuna fonte opera infatti
nell’ambito della competenza ad essa assegnata. Di conseguenza, in via di principio,

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essa non entra in rapporti di interferenza con altre norme, magari del medesimo
livello gerarchico, adottate però sulla base di una diversa competenza assegnata
all’Unione. I rapporti fra tali sottosistemi non sono regolati dai criteri che
disciplinano le interazioni fra fonti normative, e cioè dal principio di gerarchia o da
quello di specialità. Essi sono invece disciplinati da un criterio che tende, piuttosto,
ad evitare interazioni fra fonti, e cioè dal criterio della competenza.

LE FONTI DEI DIRITTI FONDAMENTALI


INDIVIDUALI
L’EVOLUZIONE DEL SISTEMA DI TUTELA DEI DIRITTI FONDAMENTALI
NELL’ORDINAMENTO DELL’UNIONE: ASPETTI GENERALI
Nei Trattati istitutivi del 1957, non vi era alcuna norma relativa alla tutela dei diritti
fondamentali nei confronti delle attività dell’Unione. Questa situazione creava una
evidente incongruenza di carattere sistematico, dato che l’Unione avrebbe potuto
esercitare competenze trasferite ad essa dagli Stati membri senza incontrare alcun
limite relativo al rispetto dei diritti fondamentali, laddove le medesime competenze,
qualora esercitate dagli Stati membri, avrebbero incontrato il limite del rispetto dei
diritti fondamentali garantiti da ciascuna Costituzione nazionale. Proprio tale
incongruità veniva notata dalle Corti costituzionali nazionali, in particolare dalla
Corte costituzionale italiana e da quella tedesca, le quali hanno prospettato come
l’assenza di limiti interni al sistema dell’Unione, atti a tutelare i diritti fondamentali,
avrebbe reso necessaria l’applicazione, nei confronti di norme dell’Unione, dei limiti
derivanti dalle Costituzioni nazionali. Così facendo, le Corti costituzionali hanno
promosso un processo evolutivo che ha condotto l’ordinamento dell’Unione a
dotarsi di un sistema interno di tutela dei diritti fondamentali. A tale attività di
ricostruzione giurisprudenziale si è affiancata, a partire dal 2000, anche un’attività di
codificazione che ha condotto all’adozione di un catalogo di diritti di natura non
vincolante, la Carta dei diritti fondamentali, divenuto parte integrante del sistema
delle norme primarie dell’Unione con il Trattato di Lisbona. Sempre nella prospettiva
di prestare certezza al sistema di tutela dei diritti, il Trattato di Lisbona ha altresì
previsto una base giuridica per l’adesione dell’Unione alla Convenzione europea dei
diritti dell’uomo. In conseguenza di tale processo evolutivo, assistiamo oggi ad una
proliferazione delle fonti che concorrono a formare il sistema di tutela dei diritti
fondamentali nell’ordinamento dell’Unione. La coesistenza di fonti aventi natura ed
effetti assai diversi fra loro comporta peraltro problemi tecnici assai complessi.
Proprio il coordinamento fra le diverse fonti e i diversi meccanismi di tutela dei

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diritti fondamentali costituisce oggetto di una elaborazione giurisprudenziale e


dottrinale in corso. Vi è un tratto che ha caratterizzato, e continua a caratterizzare,
l’intero processo di evoluzione del sistema di tutela dei diritti fondamentali in seno
all’Unione. Esso è dato dalla forte volontà della Corte di giustizia di salvaguardarne
l’autonomia rispetto ai meccanismi di tutela dei diritti fondamentali esterni, quali
quelli previsti dalle Costituzioni nazionali e quello della Convenzione europea.
L’ART.6 TUE E LE VARIE FONTI DEI DIRITTI FONDAMENTALI
Art.6 TUE (analisi articolo pag.150) indica tre categorie di fonti dei diritti
fondamentali. La prima, stabilita dal paragrafo 1, è la Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione europea (Carta di Nizza); la seconda, alla quale si fa riferimento nel
paragrafo 2, è la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU). La disposizione
stabilisce una base giuridica per l’adesione dell’Unione, configurata addirittura come
un obbligo giuridico; la terza, alla quale è dedicato il paragrafo 3, è data dai principi
generali del diritto. A sua volta, la ricostruzione di tali principi viene effettuata sulla
base di due elementi: le tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e i diritti
garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
I PRINCIPI GENERALI COME FONTI DEI DIRITTI FONDAMENTALI
La giurisprudenza della Corte di giustizia ha da tempo riconosciuto come la
protezione dei diritti fondamentali si fonda sull’esistenza di principi generali
dell’Unione. Sentenza Nold: i diritti fondamentali fanno parte integrante dei principi
generali del diritto, di cui la Corte di giustizia garantisce l’osservanza. Nel garantire la
tutela di tali diritti, la Corte è tenuta ad ispirarsi alle tradizioni costituzionali comuni
agli Stati membri e non potrebbe ammettere provvedimenti incompatibili con i
diritti fondamentali riconosciuti e garantiti dalle costituzioni di tali Stati. I trattati
internazionali relativi alla tutela dei diritti dell’uomo, cui gli Stati membri hanno
cooperato o aderito, possono del pari fornire elementi di cui occorre tenere conto
nell’ambito del diritto comunitario. I diritti fondamentali sono fondati sull’esistenza,
nell’ordinamento dell’Unione, di principi generali non scritti. Tali principi sono
implicitamente presenti nell’ordinamento europeo e sono identificati nella
giurisprudenza, sulla base di un procedimento di tipo casistico, fondato cioè
sull’analisi dei casi concreti. Vi sono due principali fonti di ispirazione che vanno
utilizzate come ausilio per identificare i diritti fondamentali europei: le tradizioni
costituzionali comuni degli Stati membri e i trattati internazionali sui diritti
dell’uomo conclusi da tutti gli Stati membri. È ragionevole ritenere che i diritti
fondamentali riconosciuti da tutti gli Stati membri attraverso un impegno
internazionale, abbiano carattere fondamentale anche per l’esercizio di competenze

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da parte dell’Unione e debbano, quindi, essere considerati dalla Corte di giustizia


nella sua attività di identificazione dei principi generali del diritto europeo. Conviene
sottolineare come sia le tradizioni costituzionali comuni, sia i trattati internazionali
sul diritti dell’uomo non costituiscono delle fonti esterne di integrazione
dell’ordinamento dell’Unione. Tali fonti non producono vincoli formali a carico
dell’Unione, ma vanno solo considerate dai giudici dell’Unione al momento di
ricostruire il contenuto dei principi generali europei, analoghi ma non
necessariamente identici a quelli che vincolano gli Stati membri. La ricostruzione dei
principi generali ha proprio la funzione di affermare l’esistenza di diritti
fondamentali corrispondenti, ma non identici, a quelli propri delle esperienze
giuridiche nazionali, consentendo così alla Corte di giustizia di affermare
costantemente il presupposto dell’autonomia e dell’originarieta’ dell’ordinamento
dell’Unione. Sia le tradizioni costituzionali comuni che i trattati internazionali sui
diritti dell’uomo costituiscono allora due mere fonti di ispirazione alle quali la Corte
attinge per ricostruire diritti analoghi, nel loro contenuto, a quelli prodotti da tali
fonti nel proprio ordinamento. ne consegue che i diritti fondamentali europei,
ricostruiti attraverso questa tecnica, ben possono essere diversi, nel contenuto o nei
loro limiti, rispetto a quelli analoghi che operano negli ordinamenti degli Stati
membri. Nella prassi giurisprudenziale, difatti, la Corte di giustizia ha modellato il
contenuto dei diritti fondamentali in maniera di adattarli alle caratteristiche tipiche e
alle esigenze del diritto dell’Unione. Nel riferirsi alle tradizionali costituzionali
comuni, la Corte ha escluso che ciascun principio costituzionale di qualsiasi Stato
membro possa costituire, di per sé, un principio generale dell’ordinamento
dell’Unione. L’esistenza di un principio generale dell’ordinamento dell’Unione si
manifesta invece in relazione al carattere comune di un certo principio a tutti gli
ordinamenti nazionali. L’identificazione di principi costituzionali comuni esigerebbe
un’analisi comparativa tesa ad accertare la loro presenza presso tutti gli ordinamenti
nazionali. Assai raramente, tuttavia, la Corte ha proceduto a tale analisi. Essa ha
piuttosto teso a selezionare principi che, in virtù del loro contenuto e della loro
funzione, apparissero appropriati a fungere da limite all’esercizio delle competenze
attribuite all’Unione. Questa tecnica ricostruttiva è stata talvolta definita come la
ricerca del better law. Questa formula indica come la ricerca della Corte non sia
finalizzata necessariamente all’identificazione dei principi comuni, quanto di quelli
più appropriati per la missione che essi debbono svolgere, vale a dire, per operare
all’interno di un ordinamento quale quello dell’Unione che presenta, accanto a
caratteri analoghi a quelli degli Stati membri, anche caratteri molto peculiari.

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LA CONVENZIONE EUROPEA COME “FONTE DI ISPIRAZIONE” E COME ACCORDO


VINCOLANTE PER L’UNIONE
Anche la Convenzione europea dei diritti dell’uomo è stata largamente utilizzata
dalla Corte di giustizia al fine di ricostruire i diritti fondamentali assicurati
nell’ordinamento dell’Unione. In analogia a quanto accaduto con i diritti tutelati
dalle Costituzioni degli Stati membri, anche i diritti garantiti dalla Convenzione
europea sono stati utilizzati indirettamente, come fonti di ispirazione per la
ricostruzione dei principi propri dell’ordinamento europeo. La convenzione europea
dei diritti dell’uomo spiega solo indirettamente effetti nell’ordinamento europeo.
Essa non ha effetti vincolanti, dato che l’Unione non è parte contraente. La
Convenzione, tuttavia, contribuisce, in forza del rinvio effettuato ad essa dall’art.6
alla ricostruzione dei diritti fondamentali dell’ordinamento europeo da parte della
Corte di giustizia. La possibilità che l’Unione aderisca alla Convenzione europea,
vincolandosi così formalmente a rispettare i diritti convenzionali, è stata evocata
anche prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Tuttavia nel parere 2/94
del 96 sull’adesione della Comunità alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo,
la Corte di giustizia ha indicato come i Trattati istitutivi non attribuissero all’Unione
alcuna competenza nel campo della tutela dei diritti dell’uomo. Al fine di aderire alla
Convenzione, occorreva allora modificare i Trattati istitutivi, introducendo una
disposizione che formulasse una base di competenza per l’adesione. Ciò è avvenuto
con il Trattato di Lisbona, il quale ha introdotto nei trattati il nuovo art.6, che non
solo ha creato una base di competenza per l’adesione dell’Unione alla Convenzione,
ma ha stabilito addirittura un vero e proprio obbligo giuridico di adesione. L’art.6 ha
conferito all’Unione solo la competenza specifica ad aderire alla Convenzione
europea, e non una competenza generale nel campo dei diritti dell’uomo. I negoziati
per l’adesione dell’Unione alla Convenzione sono stati particolarmente complessi.
Essi si sono conclusi nell’aprile 2013 con la redazione di un progetto di accordo di
adesione che dovrà essere ratificato da tutti i Paesi membri della Convenzione e
concluso con l’Unione. Al momento in cui l’adesione dell’Unione sarà perfezionata,
la Convenzione europea produrrà effetti nell’ordinamento dell’Unione in quanto
accordo internazionale. Lo status dell’Unione come parte della Convenzione
comporta bensì l’obbligo per l’Unione di conformarsi alle decisioni della Corte
europea dei diritti dell’uomo nei procedimenti in cui essa sia parte. Per il resto, la
Corte di giustizia potrà interpretare ed applicare la Convenzione con una certa
discrezionalità, corrispondente a quella della quale godono tutti i giudici degli Stati

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parte della Convenzione. In altri termini, l’adesione alla Convenzione non muterà
sensibilmente il rapporto dialettico già oggi istaurato fra le due Corti.
IL PARERE 2/2013 SULL’ACCORDO DI ADESIONE DELL’UNIONE ALLA CONVENZIONE
EUROPA
Su richiesta della Commissione, la Corte di giustizia si è pronunciata, il 18 dicembre
2014, sulla compatibilità dell’accordo di adesione con i Trattati istitutivi. L’esito
dell’indagine è stato negativo. Secondo la Corte di giustizia, le modalità di adesione
disciplinate nell’accordo non sono compatibili con i Trattati. Le conseguenze del
parere negativo della Corte sono determinate dall’art.218 TFUE che prevede, in
alternativa, la revisione dei Trattati o la modifica dell’accordo. Data
l’inverosimiglianza di una revisione dei trattati, al fine di poter procedere oltre, e di
pervenire all’adesione dell’Unione alla Convenzione europea sui diritti dell’uomo,
occorrerà riapre il negoziato ed eliminare i motivi di incompatibilità rilevati dalla
Corte. Anche questa strada, peraltro, non appare facilmente percorribile. I motivi di
incompatibilità dell’accordo di adesione con i Trattati istitutivi hanno carattere
soprattutto tecnico. Il principale di essi riguarda la violazione del principio di
autonomia dell’ordinamento dell’Unione. Nella ricostruzione particolarmente
rigorosa che ne ha dato la Corte di giustizia, da tale principio derivano, in sostanza,
due conseguenze. La prima riguarda l’esigenza di assicurare che i rapporti interni fra
Stati membri e Unione siano regolati esclusivamente dal diritto dell’Unione e non
dalla Convenzione europea. La seconda attiene al ruolo della Corte europea dei
diritti dell’uomo, la quale non dovrebbe avere alcuna competenza a interpretare a
applicare il diritto dell’Unione. Al fine di salvaguardare il principio di autonomia,
quindi, le modifiche all’accordo di adesione dovranno configurare gli Stati membri e
l’Unione come un soggetto unitario nei rapporti giuridici che derivano dalla
Convenzione. Ciò comporta, in altre parole, che gli Stati membri e l’Unione non
potranno invocare la Convenzione europea nei loro rapporti reciproci, e non
potranno reciprocamente deferire alla Corte europea controversie relative
all’interpretazione o all’applicazione della Convenzione. Al di la delle complessità
tecniche delle argomentazioni utilizzate dalla Corte di giustizia, il parere 2/2013 è
stato aspramente criticato dalla dottrina soprattutto da un punto di vista di politica
giudiziaria. Vari commentatori hanno ravvisato un atteggiamento di ostilità nei
confronti della Convenzione europea, visto come uno strumento potenzialmente
lesivo per il carattere costituzionale del sistema dell’Unione nonché per le
prerogative della stessa Corte e hanno visto nel parere un ostacolo artificialmente
posto sul cammino dell’adesione.

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LA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI


A partire dal Trattato di Nizza del 2000, entrato in vigore nel 2003, l’Unione si è
dotata di un proprio catalogo di diritti fondamentali: la Carta dei diritti fondamentali.
Redatta da una convenzione, e non da una conferenza intergovernativa, la Carta non
è stata dotata, inizialmente, di valore vincolante. essa è stata quindi inizialmente
utilizzata dalla Corte di giustizia come un ulteriore fonte di ispirazione per la
ricostruzione dei principi generali. Il Trattato di Lisbona ha conferito alla Carta effetti
vincolanti e valore normativo primario, pur non incorporandola materialmente nel
testo dei Trattati ma limitandosi ad inviare ad essa. Riferimento all’art.6. La Carta dei
diritti fondamentali dell’Unione europea è suddivisa in sei sezioni: dignità, libertà,
uguaglianza, solidarietà, cittadinanza e giustizia. L’art.51 della Carta ne stabilisce
l’ambito di applicazione:”Le disposizioni della presente Carta si applicano alle
Istituzioni, organi e organismi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà,
come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto
dell’Unione…” Il primo paragrafo chiarisce come i diritti fondamentali garantiti
dall’ordinamento dell’Unione operino solo nell’ambito di applicazione del diritto
dell’Unione. La giurisprudenza della Corte ha ricostruito in maniera ampia la nozione
di ambito di applicazione del diritto dell’Unione. In esso non ricadono solo le norme
e le condotte di Stati membri dirette espressamente ad attuare il diritto dell’Unione,
ma anche norme o condotte di Stati membri che interferiscono solo indirettamente
con l’attuazione del diritto dell’Unione. Ne consegue che i diritti fondamentali
dell’Unione si applicheranno in procedimenti nazionali nei quali vengano dedotte
situazioni collegate, anche indirettamente, con il diritto europeo. Di converso, i
diritti fondamentali europei non si applicheranno in procedimenti giudiziari nazionali
in cui vengano dedotte situazioni disciplinate esclusivamente dal diritto nazionale. In
tali procedimenti, troveranno applicazione esclusivamente i diritti fondamentali
garantiti dalle ricostituzioni nazionali. Da tempo, la giurisprudenza della Corte di
giustizia ha indicato come l’ambito di applicazione dei diritti fondamentali europei
non sia limitato alle norme e alle condotte delle istituzioni europee ma si estenda
anche a norme statali e a condotte statali ricadenti nell’ambito di applicazione del
diritto europeo. L’estensione dell’ambito di applicazione dei diritti fondamentali
dell’Unione a situazioni nazionali collegate indirettamente al diritto dell’Unione
finisce con il moltiplicare le occasioni di conflitto fra la Carta e i sistemi nazionali di
tutela dei diritti dell’uomo. Un vero e proprio conflitto, in pratica, non si pone
allorché i diritti fondamentali dell’Unione assicurano un livello di tutela superiore
rispetto a quello assicurato dalle Costituzioni nazionali. Il conflitto sorge invece

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laddove i sistemi nazionali assicurano un livello di tutela dei diritti fondamentali


superiore a quello assicurato dal diritto europeo. In tal caso, si pone il problema di
vedere se un giudice nazionale possa disapplicare una norma nazionale che ricada
nell’ambito di applicazione del diritto europeo in quanto confliggente con i diritti
fondamentali garantiti dalla propria Costituzione nazionale. Come risolvere il
problema dei frequenti conflitti fra il sistema europeo di tutela dei diritti
fondamentali e quelli nazionali? Da un lato, la soluzione della esclusiva applicazione
del sistema europeo dei diritti fondamentali nell’ambito di applicazione del diritto
europeo soddisfa l’esigenza di assicurare l’uniformità di applicazione della
normativa dell’Unione. D’altro lato, tale soluzione non è priva di inconvenienti. In
particolare, essa crea una sorta di discriminazione nel godimento dei diritti
fondamentali fra individui che si trovano in situazioni del tutto analoghe, a seconda
che la loro situazione ricada nell’ambito di applicazione del diritto europeo o al di
fuori di esso. Sarebbe però improprio enfatizzare eccessivamente la
contrapposizione fra sistema europeo e sistemi nazionali di tutela dei diritti
fondamentali. In una prospettiva evolutiva, il problema potrebbe essere avviato a
soluzione attraverso un’attività giudiziale di armonizzazione dei rispettivi standards
di protezione dei diritti fondamentali e la formazione di uno standard comune
europeo. Da un lato, è opportuno che lo standard di tutela sul piano europeo sia
determinato dalla Corte di giustizia prendendo anche in considerazione l’esistenza
di orientamenti comuni nell’ambito degli ordinamenti costituzionali, nonché
nell’ambito del sistema della Convenzione europea. D’altro lato, tuttavia, anche la
determinazione dello standard di tutela da parte dei singoli ordinamenti nazionali
non potrà essere effettuato in “splendido isolamento”. È difficile che uno standard di
tutela applicato in un solo ordinamento statale possa avere carattere fondamentale,
pur in presenza di difformi orientamenti negli ordinamenti degli altri Stati membri e
nel sistema della Convenzione europea. Occorre, insomma, che, pur mantenendo
ciascuno la propria autonomia, i vari sistemi di tutela dei diritti fondamentali
evolvano verso uno standard comune di tutela. La formazione di uno standard
unitario costituirebbe un rimedio efficace rispetto ai problemi creati dalla
coesistenza di più sistemi di tutela dei diritti fondamentali in Europa e sarebbe
certamente più coerente con l’idea dell’universalità dei diritti fondamentali nello
spazio giuridico europeo. I rapporti fra i diritti garantiti dalla Carta e quelli garantiti
dalla Convenzione sono disciplinati dall’art.52 par.3 della Carta. Questa disposizione
specifica che, laddove le norme della Carta e le norme della Convenzione
coincidono, lo standard di tutela dei diritti garantiti dalla Carta non deve essere

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inferiore a quello garantito dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Non è
invece preclusa la possibilità che la Carta offra una tutela superiore a quella
garantita dalla Convenzione. Questa disposizione sembra indicare come, in caso di
difformità nella tutela assicurata rispettivamente alla Carta dei diritti fondamentali e
dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, si applichi la norma che assicura il
livello maggiore di tutela. Tale principio -il principio della tutela più estesa- funziona
abbastanza bene nei rapporti fra i diritti assicurati dalla Convenzione europea e
quelli assicurati in un dato ordinamento interno. Il criterio della protezione più
estesa, peraltro, è di difficile applicazione sul piano tecnico. Sovente, infatti, la tutela
dei diritti dell’uomo presuppone un bilanciamento rispetto ad altri interessi
configgenti, di carattere individuale o collettivo.
GLI EFFETTI DELLE NORME CHE TUTELANO I DIRITTI FONDAMENTALI
Particolarmente discussa, in dottrina e in giurisprudenza, è la capacità delle norme
che tutelano diritti fondamentali di spiegare effetti diretti nell’ordinamento
dell’Unione. Non vi è dubbio che gran parte di tali norme possieda compiutezza di
contenuto dispositivo. Esse ben sono in grado, quindi, per quanto attiene al loro
contenuto, di produrre posizioni soggettive perfette in capo ad individui. È invece
controverso che tali norme possiedano anche quella capacità, tipica delle norme
dell’Unione aventi effetti diretti, di obbligare i giudici nazionali a disapplicare leggi
nazionali con esse configgenti. Ciò in quanto la funzione primaria di tali diritti è
quella di determinare un limite all’esercizio di competenze da parte dell’Unione. I
diritti fondamentali operano solo in relazione alle competenze attribuite all’Unione.
Essi non hanno quindi applicazione generale, come hanno invece i diritti
fondamentali nazionali.

PARTE III
IL SISTEMA GIUDIZIARIO DELL’UNIONE
INTRODUZIONE
Nella ricostruzione sistematica dell’ordinamento dell’Unione europea, grande
importanza va data ai meccanismi giurisdizionali. L’esistenza e le modalità di
funzionamento dei meccanismi giurisdizionali contribuiscono a definire sia i caratteri
strutturali dell’ordinamento dell’Unione che i rapporti con gli ordinamenti degli Stati
membri. I meccanismi giudiziari dell’Unione hanno anche grandissima rilevanza
pratica, in quanto contribuiscono in maniera decisiva a definire il contenuto e la
portata degli obblighi giuridici che si dirigono agli Stati e agli individui.
Strutturalmente, l’esistenza di tali meccanismi giudiziari dell’Unione ha lo scopo di

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limitare il principio, di derivazione internazionalista, che assegna alle parti di un


trattato il potere di determinare l’interpretazione delle disposizioni del diritto
dell’Unione e la portata dei suoi obblighi. Tale compito è invece assegnato a
organismi indipendenti dagli Stati membri e, sovente, portatori di orientamenti
divergenti rispetto agli interessi di questi. La Corte di giustizia ha costantemente
escluso che il diritto dell’Unione vada interpretato secondo le regole internazionali
sull’interpretazione dei Trattati, ritenendo più appropriata l’applicazione di tecniche
di interpretazione di carattere costituzionale. In particolare, essa ha particolarmente
sviluppato la tecnica dell’interpretazione funzionale, che ha consentito di
interpretare pressoché qualsiasi regola dell’Unione alla luce dello scopo
dell’integrazione, che costituisce, per l’Unione, quasi una sorta di “oggetto sociale”.
Dal punto di vista funzionale, l’esistenza di un sistema giudiziario dell’Unione ha
comportato la necessità di definire i rapporti fra esso e i sistemi giudiziari degli Stati
membri. Ciò è dovuto soprattutto alla circostanza che gli organi giudiziari
dell’Unione non hanno la competenza esclusiva ad interpretare il diritto dell’Unione.
L’ordinamento dell’Unione si fonda sul principio opposto, riconoscendo la
competenza, e addirittura il dovere giuridico, per tutti gli organi giudiziari degli Stati
membri di interpretare ed applicare il diritto dell’Unione nei procedimenti insorti
innanzi ad essi. L’applicazione decentrata, da parte dei giudici nazionali, ha costituito
un importante fattore di promozione e di sviluppo del diritto dell’Unione. Di
converso, l’applicazione decentrata da parte di organi giudiziari appartenenti a
tradizioni giuridiche e a contesti sociali e politici assai diversi, reca con se
l’inevitabile rischio di un’interpretazione e applicazione differenziata e frammentata.
L’esigenza di assicurare l’uniforme interpretazione e applicazione del diritto
dell’Unione ha così acquisito sempre maggior rilievo, in corrispondenza
all’accresciuta propensione dei giudici nazionali ad applicare il diritto dell’Unione.
Essa costituisce oggi un caposaldo della politica giudiziaria della Corte di giustizia ed
appare rilevante al fine di comprendere l’evoluzione di molte delle sue dottrine
interpretative.
LA CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA COME ISTITUZIONE
GIUDIZIARIA
ARTICOLAZIONE INTERNA: CORTE DI GIUSTIZIA E TRIBUNALE
L’art.19 TUE definisce il sistema delle istituzioni giudiziarie dell’Unione:”la Corte di
giustizia dell’Unione europea comprende la Corte di giustizia, il Tribunale e i
Tribunali specializzati. Assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e
nell’applicazione dei trattati.” Le istituzioni giuridiche dell’Unione, definite

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collettivamente “Corte di giustizia dell’Unione europea” sono quindi la Corte di


giustizia, il Tribunale e i Tribunali specializzati. Il Tribunale è competente a decidere
in primo grado ricorsi relativi all’invalidità di atti dell’Unione, ricorsi in carenza,
controversie relative all’obbligo di risarcimento dei danni provocati dall’Unione e dai
suoi agenti, ai rapporti di lavoro fra l’Unione e i suoi agenti, nonché a contratti di cui
sia parte l’Unione. Alla Corte spetta una competenza esclusiva a decidere dei ricorsi
per infrazione contro uno Stato membro, disciplinati dagli artt. 258-259 TFUE,
nonché dei rinvii pregiudiziali relativi all’interpretazione e alla validità del diritto
dell’Unione, disciplinati dall’art. 267 TFUE, con l’eccezione di particolari categorie di
rinvii che potranno essere attribuite al Tribunale dallo Statuto. La ripartizione di
competenze tra la Corte di giustizia e Tribunale non è sempre lineare. La circostanza
che alla Corte di giustizia siano affidate sfere di competenza esclusiva può
comportare interferenze con procedimenti affidati, in primo grado, alla competenza
del Tribunale. Al fine di regolare tali interferenze, l’art.54 dello Statuto ha stabilito
un meccanismo di coordinamento fondato sulla priorità delle competenze affidate
alla Corte di giustizia rispetto quelle attribuite al Tribunale. L’art.256 TFUE prevede
che le decisione messe dal Tribunale possono essere oggetto di impugnazione
dinanzi alla Corte di giustizia per i soli motivi di diritto. La giurisprudenza della Corte
di giustizia esclude , peraltro, che l’impugnazione possa consistere nella mera
riproposizione di argomenti già svolti dalla parte presso il Tribunale e da questo non
accolti. Occorre invece indicare, con molta puntualità, gli errori di diritto commessi
dal Tribunale e sui quali sarebbe fondata la sentenza di primo grado. Il giudizio di
appello non costituisce quindi una rivalutazione delle questioni fattuali e giuridiche
oggetto della decisione di primo grado. Qualora la Corte di giustizia accolga
l’impugnazione, essa annulla la sentenza di primo grado e decide la controversia o
rinvia al Tribunale per una nuova decisione. In tal caso il Tribunale è vincolato dalla
sentenza di annullamento in punto di diritto.
COMPOSIZIONE E REGOLE DI FUNZIONAMENTO
L’art.19, par 2, TUE stabilisce che la Corte di giustizia è composta da un giudice per
ogni Stato membro, nonché da otto Avvocati generali. I membri della Corte sono
scelti tra persone che offrano tutte le garanzie di indipendenza e possiedano la
capacità per l’esercizio di alte funzione giurisdizionali. Essi sono nominati di comune
accordo dagli Stati membri per sei anni. Il procedimento per la nomina dei
componenti della Corte di giustizia è quindi particolarmente semplificato.
Imperniato sul consenso unanime degli Stati membri, esso non sembra del tutto
appropriato al fine di assicurare l’indipendenza dei componenti di una Istituzione

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giudiziaria. La discrezionalità degli Stati nella scelta dei membri della Corte è peraltro
attenuata dal nuovo art.255 TFUE:”è istituito un comitato con l’incarico di fornire un
parere sull’adeguatezza ei candidati all’esercizio delle funzioni di giudice e di
avvocato generale della Corte di giustizia e del Tribunale, prima che i governi degli
Stati membri procedano alle nomine in conformità degli artt. 253 e 224. Il comitato
è composto da sette personalità scelte tra ex membri della Corte di giustizia e del
Tribunale, membri dei massimi organi giurisdizionali nazionali e giuristi di notoria
competenza, uno dei quali è proposto dal Parlamento europeo. Esso delibera su
iniziativa del Presidente della Corte di giustizia”. Notevole rilievo riviste, nella
struttura della Corte, la figura dell’Avvocato generale. L’Avvocato generale è un
membro della Corte pur se non è un giudice. Egli ha il compito di presentare, prima
della deliberazione della Corte, delle conclusioni imparziali prive, di per se, di valore
vincolante per la Corte.
IL PROCEDIMENTO DI INFRAZIONE
LE FASI DEL PROCEDIMENTO
Alla Corte di giustizia dell’Unione europea è attribuita la competenza a decidere dei
procedimenti di infrazione aperti nei confronti di uno Stato membro per violazione
degli obblighi derivanti dal Trattato o da uno degli atti adottati in base ad esso. Il
procedimento di infrazione consiste primariamente in un controllo sul rispetto del
diritto dell’Unione. Esso è attivato pressoché esclusivamente ad opera della
Commissione sulla base dell’art.258 TFUE. È raro che il procedimento sia attivato da
uno Stato membro, ai sensi dell’art.259 TFUE. Il procedimento di infrazione non può
invece essere avviato dai privati, ai quali è aperta solo la possibilità di una denuncia
presso la Commissione. La denuncia, come del resto l’intero procedimento
d’infrazione, non è tesa ad assicura interessi o diritti privati, quanto bensì a
salvaguardare l’interesse dell’Unione europea alla corretta applicazione del suo
diritto. Le denunce ricevibili sono iscritte in un registro. Il denunciante, che ha diritto
a che le proprie generalità siano tenute confidenziali, riceve notizie dell’iscrizione e
dovrà essere tenuto costantemente informato dell’andamento della procedura. Il
denunciante non ha però alcun diritto di esigere che la Commissione tenga un certo
comportamento. Nel corso dell’intero procedimento la Commissione dispone di
un’ampia discrezionalità nella determinazione di tale interesse e dei mezzi
attraverso i quali perseguirlo. Entro il termine di un anno dalla registrazione, la
Commissione dovrebbe decidere se dar seguito alla denuncia o se archiviarla. La
decisione di archiviazione non potrà essere impugnata dall’autore della denuncia. Il
procedimento di infrazione si articola in una fase pre- contenziosa e in una

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eventuale fase contenziosa. La prima è definita dall’art.258 TFUE:”la Commissione,


quando reputi che uno Stato membro abbia mancato a uno degli obblighi a lui
incombenti in virtù dei trattati, emette un parere motivato a riguardo, dopo aver
posto lo Stato in condizioni di presentare le sue osservazioni”. Questa prima fase si
svolge quindi sul piano politico dei rapporti fra Commissione e Stati membri.
Qualora la Commissione non sia soddisfatta delle spiegazioni fornite dallo Stato, o in
assenza di queste, adotta un parere nel quale motiva le ragioni che l’hanno indotta a
ritenere che lo Stato membro non abbia adempiuto all’obbligo dell’Unione. Il parere
motivato, privo di valore vincolante per lo Stato, ha tuttavia un effetto giuridico.
Esso definisce l’ambito della contestazione sulla quale, solo, potrà vertere
l’eventuale procedimento giudiziario. Qualora lo Stato in causa non si conformi a
tale parere nel termine fissato dalla Commissione, questa può adire la Corte di
giustizia dell’Unione europea. La disposizione non prevede un obbligo di azione per
la Commissione e sembra, anzi, attribuirle un’ampia discrezionalità politica circa
l’opportunità di aprire un contenzioso giudiziario contro lo Stato membro. La
Commissione potrebbe ritenere preferibile evitare il ricorso alla procedura
giudiziaria e proseguire l’interlocuzione con lo Stato sul piano politico, senza
peraltro essere tenuta a fornire motivazioni. La propensione della Commissione ad
avvalersi della procedura di infrazione si è peraltro notevolmente attenuata negli
ultimi anni. L’esercizio della funzione di custode della legalità europea richiede
infatti un alto grado di indipendenza e una notevole forza politica nei confronti degli
Stati membri che la Commissione sembra aver gradualmente perso. Il ricordo apre la
fase contenziosa del procedimento. Attore del procedimento è la Commissione, o,
più raramente, lo Stato che abbia attivato la fase pre- contenziosa. Il convenuto è lo
Stato membro rimasto inadempiente. Il denunciante non ha alcuno status
processuale. Ciò appare coerente con la finalità del procedimento, teso ad imporre
l’adempimento del diritto e non a tutelare posizioni soggettive individuali. Il
procedimento si conclude con sentenza, la quale ha il carattere di sentenza di
accertamento.
GLI EFFETTI DELLE SENTENZE DI INFRAZIONE
“Quando la Corte di giustizia dell’Unione europea riconosca che uno Stato membro
ha mancato ad uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù dei trattati, tale Stato è
tenuto a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte
comporta”. La sentenza resa in seguito ad un procedimento di infrazione ha quindi
un effetto vincolante autonomo. Qualora lo Stato inadempiente non ottemperi agli
obblighi della sentenza, esso commette quindi un ulteriore e diversa infrazione,

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poiché ha violato, oltre alla norma di diritto primario, anche l’obbligo di eseguire la
sentenza. Il carattere di mero accertamento che consegue alla sentenza di infrazione
genererebbe quindi una sorta di regressus ad infinitum. L’inadempimento della
sentenza produrrebbe un ulteriore accertamento giudiziale, e cosi via. Per ovviare a
tale inconveniente, i Trattati prevedono la possibilità di accompagnare al secondo
procedimento di infrazione, teso ad accertare l’inadempimento di una precedente
sentenza della Corte di giustizia, uno strumento coercitivo di carattere finanziario.
Art.260 TFUE:” se ritiene che lo Stato membro in questione non abbia preso le
misure che l’esecuzione della sentenza della Corte comporta, la Commissione, dopo
aver posto tale Stato in condizione di presentare osservazioni, può adire la Corte.
Essa precisa l’importo della somma forfettaria o della penalità, da versare da parte
dello stato membro in questione, che essa consideri adeguato alla circostanza. La
Corte, qualora riconosca che lo Stato membro in questione non si è conformato alla
sentenza da essa pronunciata, può comminargli il pagamento di una somma
forfettaria o di una penalità”. La prima figura si concreta nel pagamento di una
somma predeterminata; la seconda consiste invece nell’obbligo di una somma a
titolo di penale periodica, che aumenta, cioè, in ragione del ritardo
nell’adempimento. L’art.260 TFUE prevede che tale meccanismo, che assiste
l’accertamento secondario della Corte di giustizia, possa essere attivato già con la
prima sentenza della Corte qualora questa accerti la mancata attuazione di una
direttiva da parte di uno Stato membro. Il carattere di accertamento della sentenza
della Corte può avere effetti anche nell’ordinamento nazionale dello Stato
inadempiente. Conviene distinguere, in proposito, fra due tipologie di sentenze. La
prima è data dalle sentenze che accertano una omissione dello Stato rispetto ad un
dovere di agire, come, ad esempio, la mancata attuazione di una direttiva. Dato che
esse si traducono in una sorta di accertamento negativo, ben difficilmente tali
sentenze possono produrre una modifica normativa nell’ordinamento interno. I loro
effetti si avvertono sul piano dell’ordinamento dell’Unione, e producono, come si è
visto, un ulteriore obbligo a carico dello Stato di adempiere. Se pure una sentenza di
infrazione non fa stato in un giudizio interno, essa fissa l’interpretazione del diritto
dell’Unione consentendo al giudice interno di discostarsene solo a condizione di
chiedere nuovamente alla Corte una nuova pronuncia. Le sentenze di infrazione
producono un effetto più pregnante allorché esse contengano un accertamento
positivo; allorché, cioè, la Corte di giustizia accerti che una certa condotta positiva
dello Stato sia incompatibile con gli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione. In
questo caso, l’accertamento contenuto nella sentenza ben potrà, sempre in

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relazione all’interpretazione adottata dalla Corte di giustizia, giustificare da parte del


giudice nazionale la disapplicazione della norma nazionale che fondi giuridicamente
la condotta incompatibile con il diritto dell’Unione.
IL SISTEMA DEI RICORSI DIRETTI
IL RICORSO PER ANNULLAMENTO
L’art.263 TFUE istituisce un meccanismo di impugnazione diretta degli atti
dell’Unione, teso al controllo della loro validità. L’art.263, 1 comma, indica quali atti
possono essere oggetto di impugnazione diretta:” la Corte di giustizia dell’Unione
europea esercita un controllo di legittimità sugli atti legislativi, sugli atti del
Consiglio, della Commissione e della Banca centrale europea che non siano
raccomandazioni o pareri, nonché sugli atti del Parlamento europeo e del Consiglio
europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Esercita inoltre un
controllo di legittimità sugli atti degli organi o organismi dell’Unione destinati a
produrre effetti giuridici nei confronti di terzi”. L’art.263 non determina invero quale
delle Istituzioni giudiziarie dell’Unione sia competente rispetto a ciascuna categoria
di ricorso. La Corte di giustizia, è, in genere, competente a conoscere dei ricorsi
proposti da Stati e Istituzioni dell’Unione, mentre il Tribunale è competente a
conoscere dei ricorsi proposti da individui. L’inquadramento sistematico del ricorso
per annullamento non è agevole. Esso riguarda sia atti primari che atti secondari,
aventi sia valore legislativo che valore non legislativo. Un tale meccanismo rileva
quindi di rimedi che, nei sistemi nazionali, sono generalmente tenuti distinti.
Chiaramente ispirato ai modelli dei rimedi “amministrativi” appare l’elencazione dei
vizi che comportano l’annullamento di atti dell’Unione. L’art.263, comma 2 TFUE
indica quattro categorie di vizi: l’incompetenza, la violazione di forme sostanziali, la
violazione dei Trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione, o
lo sviamento di potere (utilizzazione di un atto per un fine diverso da quello ad esso
assegnato comporta la sua invalidità per sviamento di potere). Fra questi, un rilievo
preponderante spetta alla violazione di Trattati, dato che ogni altro vizio si risolve
comunque in una violazione dei Trattati.
GLI ATTI IMPUGNABILI
Sono sottoponibili a ricorso di annullamento gli atti vincolanti dell’Unione, con
l’eccezione di quelli del Parlamento e di quelli del Consiglio europeo che non
producono effetti giuridici nei confronti di terzi.
I SOGGETTI LEGITTIMATI AL RICORSO
Ai sensi dell’art.263 comma 2 TFUE gli Stati membri, il Parlamento europeo, il
Consiglio e la Commissione hanno una legittimazione generale a proporre ricorsi.

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Essi sono detti comunemente ricorrenti privilegiati in quanto possono proporre un


ricorso senza dimostrare l’esistenza di un interesse ad agire, distinto dal generale
interesse di assicurare la legittimità degli atti dell’Unione. La disposizione codifica i
risultati di un lungo processo evolutivo, al quale la giurisprudenza della Corte di
giustizia ha contribuito in maniera rilevante. Nel sistema originario dei Trattati, al
Parlamento non veniva riconosciuta alcuna legittimazione attiva a proporre ricorsi
per annullamento. Nella sentenza 22 maggio 1990 la Corte di giustizia riconobbe la
legittimazione attiva del Parlamento limitatamente ai ricorsi tesi alla salvaguardia
delle proprie prerogative. La piena legittimazione attiva del Parlamento è stata
quindi riconosciuta con il Trattato di Nizza, entrato in vigore nel 2003. Una forma di
legittimazione attiva limitata alla salvaguardia di proprie prerogative è oggi prevista
dall’art.263, 3 comma, TFUE per la Corte dei conti, la Banca centrale europea e il
Comitato delle regioni.
LA LEGITTIMAZIONE DEGLI INDIVIDUI A PROPORRE RICORSO
La questione della legittimazione individuale a proporre ricorso contro atti
dell’Unione è particolarmente importante ai fini della tutela di posizioni soggettive
individuali. L’art.263, 4 comma, stabilisce un diritto di azione a favore di persone
fisiche o giuridiche in relazione a due tipologie di atti: atti adottati nei confronti del
ricorrente, o che lo riguardino direttamente e individualmente; atti regolamentari
che riguardino direttamente il ricorrente e che non comportino misure di
esecuzione. La prima nozione – atti adottati nei confronti del ricorrente o che lo
riguardino direttamente e individualmente – è evidentemente riferita alle decisioni
e, più precisamente, a quella particolare categoria di decisioni che sono indicate
come decisioni aventi contenuto provvedimentale, idonee a modificare la posizione
giuridica dei singoli destinatari. La disposizione non si riferisce però solo alle
decisioni adottate nei confronti del ricorrente. Essa consente altresì l’impugnazione
di qualsiasi atto, indipendentemente dal suo nomen iuris, che abbia un contenuto
sostanzialmente provvedimentale: che, cioè, riguardi il ricorrente direttamente e
individualmente. Sarebbe certamente incongruo limitare il diritto di un individuo alla
tutela giurisdizionale sulla base di un elemento di carattere puramente formale
quale la denominazione di un atto. Questa situazione può prodursi in due situazioni:.
La prima è quella di decisioni adottate formalmente nei confronti di un soggetto, ma
che pregiudichino altresì individualmente la posizione giuridica di un altro.
Analogamente, le decisioni della Commissioni che accertano l’inesistenza di
un’infrazione del diritto antitrust da parte di una o più imprese comportano un
pregiudizio individuale a carico delle altre imprese direttamente concorrenti sul

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mercato, le quali avranno titolo, quindi, a farne valere l’invalidità. L’adozione di un


criterio sostanzialista implica che anche un atto apparentemente a portata generale,
come ad esempio un regolamento, potrà essere oggetto di impugnazione da parte di
persone fisiche o giuridiche, allorché si dimostri che esso, indipendentemente dal
suo nomen iuris, pregiudichi la posizione soggettiva di un individuo in maniera
diretta e selettiva, distinguendolo, cioè, dalla generalità dei consociati. Sulla base
della formulazione dell’art.263 4comma, ciò sarà possibile solo allorché un
regolamento- atte avente generalmente portata generale- non si rivolga ad una
pluralità indistinta di soggetti, ma abbia piuttosto natura provvedimentale: abbia
quindi una sfera di applicazione limitata ad uno o più soggetti individuali. Il
problema giuridico posto dalla disposizione, logicamente assai complesso, è quindi
quello di individuare il criterio discretivo fra i regolamenti dotati effettivamente di
portata generale e quelli che richiedono solo formalmente il nomen iuris di
regolamento ma che, in effetti, costituiscono un insieme di atti di natura
provvedimentale. Un criterio di ordine generale è stato enunciato dalla Corte di
giustizia nella sentenza Plaumann. La c.d formula “Plaumann” indica, secondo una
definizione non particolarmente rigorosa, che un atto riguarda “direttamente e
individualmente” una persona “qualora il provvedimento la tocchi a causa di
determinate qualità personali o di particolari circostanze atte a distinguerla dalla
generalità e lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari”. Questa formula
esprime l’idea che un regolamento sia impugnabile qualora esso non si rivolga ad
una indifferenziata generalità di destinatari. A tal fine, occorrerà operare una
duplice dimostrazione: che i destinatari del regolamento costituiscano una cerchia
chiusa di soggetti, individuati o individuabili sulla base di circostanze di diritto o di
fatto perfettamente compiute al momento dell’adozione del regolamento; che l’atto
sia obiettivamente diretto a disciplinare la situazione giuridica di tale cerchia chiusa
di destinatari. Tale criterio, chiaro in teoria, ha assunto tuttavia contorni
particolarmente nebulosi e tende a scivolare verso una valutazione casistica, talvolta
implicitamente diretta ad ostacola l’impugnazione individuali di atti dell’Unione. La
giurisprudenza più recente tende infatti a dare maggiore rilevanza all’elemento
soggettivo, dato dall’intento del legislatore, piuttosto che a quello oggettivo, dato
dall’incidenza, obiettiva appunto, dell’atto su di una cerchia chiusa di destinatari in
ragione di criteri già definiti al momento della sua adozione.
I LIMITI DEL DIRITTO INDIVIDUALE DI IMPUGNAZIONE
Nel sistema dei Trattati antecedente alla riforma operata dal Trattato di Lisbona, il
diritto individuale di impugnazione era contenuto entro i limiti definiti dalla prima

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parte dell’art.263 4 comma, che corrisponde, in sostanza, all’art 230 4 comma del
Trattato CE. La limitazione del diritto individuale di impugnazione ai soli atti che
pregiudichino in maniera selettiva uno o più destinatari aveva l’effetto di escludere
radicalmente la possibilità di impugnazione diretta di atti generali da parte di
persone fisiche o giuridiche. L’invalidità di un atto generale, non impugnabile ai sensi
dell’art.263 parte prima, ben potrebbe essere fatta valere nell’ambito di altri tipi di
azioni esperibili nei confronti di atti di esecuzione, siano essi adottati dall’Unione o
dagli Stati membri. Sia pure indirettamente, quindi, un individuo dovrebbe avere a
propria disposizione un rimedio giurisdizionale al fine di far valere l’invalidità di un
atto a contenuto generale che pregiudica la sua posizione soggettiva. A diverse
conclusioni occorre invece pervenire allorché un atto a portata generale pregiudichi
direttamente la posizione soggettiva di persone fisiche o giuridiche, senza bisogno
cioè di alcun atto di esecuzione. In tal caso, infatti, l’assenza di atti di esecuzione, sul
piano nazionale o sul piano dell’ordinamento dell’Unione, rende impossibile per un
individuo l’impugnazione di un atto a portata generale lesivo di una propria
posizione soggettiva. In assenza di atti di esecuzione, la legittimità di un atto a
portata generale non è infatti sindacabile giurisdizionalmente. Questa era la
questione al centro del caso Union de Pequenos agricultores (analisi sentenza da
libro). Il Trattato di Lisbona ha aggiunto alla prima parte dell’art.263, 4 comma,
TFUE, un’ulteriore norma, che estende l’ambito di applicazione del diritto
individuale di impugnazione. Una persona fisica o giuridica può proporre un ricorso
contro “gli atti regolamentari che lo riguardano direttamente e che non comportano
alcuna misura d’esecuzione”. Tale norma presenta comunque notevoli problemi
interpretativi (analisi libro).
PROPOSIZIONE DEL RICORSO E SVOLGIMENTO DEL PROCEDIMENTO
In coerenza con la natura amministrativa del ricorso per impugnazione, l’art.263
comma 6, fissa un limite temporale per l’esercizio dell’azione:”i ricorsi previsti dal
presente articolo devono essere proposti nel termine di due mesi a decorrere,
secondi i casi, dalla pubblicazione dell’atto, dalla sua notificazione al ricorrente
ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza”. Si tratta
di un termine assai breve che non sempre consente, specie nei ricorsi individuali
aventi ad oggetto atti a portata generale, di verificare adeguatamente l’esistenza dei
requisiti di ricevibilità. Il ricorso dovrà essere motivato sia in punto di ricevibilità che
in punto di merito. Qualora peraltro sia presentata una eccezione di ricevibilità-
ipotesi molto frequente nel caso di ricorsi individuali- il procedimento prosegue fino
alla sua definizione, senza avviare la discussione nel merito. Ciò consente, in pratica,

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alle Istituzioni dell’Unione di non prendere posizione sui motivi di merito del ricorso
fino a quando il Tribunale, ed eventualmente la Corte di giustizia in sede di appello,
non si siano pronunciati sulla ricevibilità. Il ricorrente può domandare alla Corte di
sospendere in via cautelare l’efficacia dell’atto impugnato. L’adozione di misure
cautelari da parte della Corte è condizionata alla dimostrazione dell’esistenza dei
due classici presupposti della fondatezza prima facie del ricorso e del pericolo di
danno irreparabile che si produrrebbe dall’applicazione dell’atto impugnato
pendente lite. Nel complesso bilanciamento degli interessi che sarebbero
rispettivamente pregiudicati e realizzati dall’adozione di un provvedimento di
sospensione, la Corte tende a dare un certo rilievo anche all’interesse dell’Unione ad
assicurare la perdurante applicazione delle sue norme. L’art.264 TFUE dispone che
“se il ricorso è fondato, la Corte di giustizia dell’Unione europea dichiara nullo o non
avvenuto l’atto impugnato”. La disposizione configura una vera e propria
dichiarazione di invalidità, con la quale la Corte di giustizia rimuove definitivamente
l’atto, dal momento della sua adozione, dal sistema delle fonti dell’Unione, con la
conseguenza che esso non potrà più produrre effetti di alcun tipo. La dichiarazione
di invalidità ha quindi effetti ex tunc ed erga omnes. Tuttavia, il comma 2 dell’art.264
TFUE aggiunge che “la Corte, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti dell’atto
annullato che devono essere considerati definitivi”. In tale modo la disposizione fa
salva la possibilità, per la Corte di giustizia, di limitare nel tempo gli effetti della
dichiarazione di invalidità; ad esempio, la Corte potrebbe disporre che gli effetti di
questa operino ex nunc, ovvero da un momento successivo alla pronuncia.
IL RICORSO PER RISARCIMENTO
I Trattati prevedono infine un’azione di risarcimento in materia di responsabilità
extracontrattuale dell’Unione. L’art.340, 2 comma, TFUE dispone che:”in materia di
responsabilità extracontrattuale, l’Unione deve risarcire, conformemente ai principi
generali comuni ai diritti degli stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o
dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni”. La norma attribuisce alla Corte di
giustizia la competenza a decidere, anzitutto, questioni di responsabilità
extracontrattuale dell’Unione derivanti da condotte delle Istituzioni o dagli agenti
dell’Unione che abbiano causato un pregiudizio a terzi. La responsabilità dell’Unione
deriva sia da condotte di tipo materiale che dalla principale delle attività poste in
essere dall’Unione, e cioè l’attività normativa. Essa consegue, ovviamente, solo per
danni causati da attività illecite. Nel caso di attività normative, l’Unione è quindi
responsabile solo per i danni causati da atti illegittimi.
I PRESUPPOSTI DELL’AZIONE DI RISARCIMENTO

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I Trattati tacciono, però, sia sui presupposti dell’azione, che sul contenuto di essa.
Ambedue dovranno essere individuati, ai sensi dell’art.340, 2 comma, TFUE
“conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri”. L’azione
dunque si fonda si sul diritto dell’Unione, ma le condizioni per esercitarla e il suo
contenuto devono essere dedotti dai principi generali comuni degli Stati membri.
L’azione per ottenere il risarcimento si promuove davanti il Tribunale e si conclude,
ove accolta, con sentenza di condanna. La Corte di giustizia ha ricostruito i
presupposti dell’azione di risarcimento in termini restrittivi. Dalla giurisprudenza
della Corte si ricava che l’azione di risarcimento è soggetta ad una serie di condizioni
relative all’illiceità del comportamento rimproverato alle istituzioni, all’effettività del
danno ed all’esistenza del nesso casuale tra tale comportamento e il danno
lamentato. Per quanto riguarda specificamente le attività normative, la Corte ha
chiarito che la responsabilità dell’Unione sussiste unicamente in caso di violazione
grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli.
L’ACCERTAMENTO DELL’INVALIDITA’ DELL’ATTO LESIVO
Il presupposto fondamentale affinché si produca una responsabilità
extracontrattuale in capo all’Unione consiste nell’invalidità dell’atto che ha prodotto
effetti dannosi in capo ad un individuo. Occorre quindi determinare se
l’accertamento di invalidità attraverso uno dei procedimenti tipici – il ricorso per
annullamento o il rinvio pregiudiziale- costituisca una condizione preliminare per la
proposizione del ricorso per risarcimento, ovvero se l’invalidità possa essere
accertata in via incidentale dalla Corte di giustizia, nell’ambito del medesimo
procedimento avviato con il ricorso per risarcimento. Anche al fine di evitare una
duplicazione di giudizi, la giurisprudenza ha affermato l’autonomia dei due rimedi,
ciascuno dei quali può quindi essere proposto autonomamente rispetto all’altro. Un
individuo può certamente esperire dapprima il ricorso per annullamento per poi, in
caso di successo, attivare la procedura di risarcimento. Egli può, tuttavia, esercitare
direttamente l’azione di risarcimento, chiedendo al Tribunale di accertare, in via
preliminare e con effetti incidenter tantum, l’invalidità dell’atto lesivo. In
quest’ultimo caso occorre tuttavia coordinare l’azione di responsabilità
extracontrattuale con l’azione di annullamento ai sensi dell’art.263 TFUE. L’esigenza
di coordinamento sorge peraltro in relazione alla diversità dei termini di prescrizione
previsti per l’azione di responsabilità extracontrattuale rispetto ai termini di
decadenza previsti per l’azione di annullamento. Le azioni contro l’Unione in materia
di responsabilità extracontrattuale si prescrivono entro un termine di 5 anni a
decorrere dal momento in cui avviene il fatto che da loro origine. Di converso,

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l’azione di annullamento deve essere proposta entro il termine decadenziale di due


mesi. L’azione di responsabilità non potrà quindi essere esperita ogni qual volta essa
miri ad eliminare gli effetti di una decisione divenuta definita per decorso del
termine per proporre l’azione di annullamento.
IL RINVIO PREGIUDIZIALE
Il rinvio pregiudiziale si fonda sulla cooperazione diretta fra Corte di giustizia e
giudici nazionali. Esso ha quindi la funzione di attenuare le difficoltà che insorgono
dall’esistenza di più tradizioni giuridiche nazionali e promuovere l’uniformità
nell’applicazione e nell’integrazione del diritto dell’Unione. Dal punto di vista
strutturale, il rinvio pregiudiziale tende a concepire i giudizi nazionali come organi
decentrati del sistema giudiziario europeo, quasi incardinandoli in una rete che
assicura, nel suo complesso, la funzione giudiziaria nell’ordinamento europeo. Il
rinvio pregiudiziale è disciplinato dall’art.267 TFUE:”la Corte di giustizia dell’Unione
europea è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale: 1) sull’interpretazione dei
Trattati; 2) sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli
organi o dagli organismi dell’Unione.” La competenza pregiudiziale della Corte di
giustizia si estende quindi a due categorie di questioni: questioni di interpretazione
del diritto dell’Unione; questioni di validità del diritto derivato dell’Unione.
Questioni pregiudiziali di interpretazione possono concernere sia il diritto primario
che quello derivato dell’Unione. Attraverso il rinvio pregiudiziale, alla Corte vengono
frequentemente poste questioni relative alla capacità di norme dell’Unione di
produrre effetti diretti. Questioni pregiudiziali di validità possono concernere solo il
diritto derivato; non disposizioni dei Trattati in virtù del loro valore costituzionale. Il
rinvio pregiudiziale non può concernere ne l’interpretazione, ne la validità di norme
nazionali. Solo indirettamente la Corte di giustizia può accertare l’incompatibilità di
tali norme con il diritto dell’Unione. Attraverso la competenza interpretativa, la
Corte può accertare l’esistenza di un conflitto fra il diritto interno e il diritto
dell’Unione, senza peraltro poterne trarre le conseguenze, che vanno invece
determinate dai giudici nazionali.
LA NOZIONE DI “GIURISDIZIONE NAZIONALE”:..
L’art.267, 2 comma, TFUE riserva espressamente il potere di promuovere un rinvio
pregiudiziale agli organi giurisdizionali nazionali. Ne consegue la necessità di
determinare il contenuto della nozione di “organo giurisdizionale nazionale”. Si
tratta di una nozione assai controversa. La giurisprudenza della Corte di giustizia ha
formulato una serie di criteri utili a stabilire se un dato organo abbia natura
giurisdizionale ai sensi dell’art.267 TFUE e possa, di conseguenza, sollevare un rinvio

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pregiudiziale. Occorre che la competenza dell’organo sia stabilita con legge, che
l’organo definisca una controversia con effetti obbligatori per le parti e sulla base
dell’applicazione di regole giuridiche , che goda di indipendenza ed eserciti la
propria funzione in contradditorio tra le parti. “Secondo una giurisprudenza
costante, per valutare se l’organo del rinvio possegga le caratteristiche di “organo
giurisdizionale” ai sensi dell’art.267 TFUE, questione che è esclusivamente di diritto
dell’Unione, la Corte tiene conto di un insieme di elementi, quale il fondamento
legale dell’organo, il suo carattere permanente, l’obbligatorietà della sua
giurisdizione, la natura contraddittoria del procedimento, il fatto che l’organo
applichi norme giuridiche e che sia indipendente”. Tale nozione non si arresta alla
qualificazione formale di un organo come giurisdizionale, ma tende piuttosto ad
individuare gli organi che effettivamente esercitino una funzione di carattere
giurisdizionale. Ne consegue che possono risultarne esclusi organi che hanno tale
qualifica secondo il diritto interno; di converso, possono risultarne inclusi anche
organi che, sempre secondo il diritto interno, non la possiedono. La Corte di giustizia
ha escluso, in via generale, dalla nozione di organo giurisdizionale, ai sensi
dell’art.267, 2 comma, TFUE i collegi arbitrali la cui giurisdizione non sia resa
obbligatoria dalla legge, ritenendo che rientrino invece nella nozione di giurisdizione
nazionale “i giudici ordinari che esercitano il controllo su un lodo, in caso di appello,
di opposizione, di exequatur o di qualsiasi altra via di impugnazione ammessa
dall’ordinamento nazionale”. È stato altresì escluso da tale nozione il pubblico
ministero nell’ambito di un procedimento penale, nonché i giudici togati
nell’esercizio della giurisdizione volontaria. La giurisprudenza ha altresì escluso dalla
nozione di organismo giurisdizionale gli organi di giustizia amministrativa o contabile
nell’ambito di funzioni consultive o di controllo. Particolarmente controversa è la
giurisprudenza concernente la qualificazione di organismo giurisdizionale di autorità
amministrative indipendenti. In una sentenza del 4 marzo 1999 la Corte aveva
riconosciuto tale qualifica ad un’autorità amministrativa dotata di indipendenza, la
quale giudichi su controversie in forza di una legge e applichi le garanzie processuali.
La moltiplicazione delle autorità amministrative negli ordinamenti degli Stati
membri ha verosimilmente indotto la giurisprudenza ad una valutazione più attenta.
Ancor più di recente, la giurisprudenza ha escluso che possano essere qualificate
come giurisdizioni nazionali autorità amministrative che non godano di
indipendenza e la cui giurisdizione non sia stabilita in maniera univoca da norme di
legge. Le incertezze nelle quali si dibatte la giurisprudenza sembrano esprimere la

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più generale difficoltà di identificare criteri univoci al fine di distinguere gli organi
che esercitano la giurisdizione da quelli che esercitano invece il potere esecutivo.
RINVIO PREGIUDIZIALE E CORTI COSTITUZIONALI NAZIONALI
Notevoli incertezze ha suscitato la questione della qualificazione delle Corti
costituzionali quale giurisdizione nazionale ai sensi dell’art.267 TFUE. Su tale
qualificazione non dovrebbero esservi, invero, molti dubbi, dato che, in generale,
una Corte costituzionale soddisfa tutti i criteri individuati dalla Corte di giustizia.
Tradizionalmente, però, le Corti costituzionali nazionali hanno evidenziato una
notevole riluttanza ad avvalersi del rinvio pregiudiziale. Tale atteggiamento è
verosimilmente motivato con ragioni di politica giudiziaria e con il ruolo di custodi
dell’ordinamento costituzionale nazionale loro affidato. Fra le Corti che più
tenacemente hanno rifiutato di attivare lo strumento del rinvio pregiudiziale, si è
distinta la Corte costituzionale italiana. Le esitazioni della Corte costituzionale
riflettono evidentemente esitazioni più generali, relative alla propria collocazione
nell’ambito del sistema costituzionale europeo. È evidente, infatti, che la
qualificazione della Corte costituzionale come organo giurisdizionale ai sensi
dell’art.267 TFUE ha l’effetto di incardinare la Corte nell’ambito di un sistema
giurisdizionale più ampio, che vede al vertice la Corte di giustizia dell’Unione
europea. Il precedente orientamento della Corte costituzionale, esigendo che il
giudice a quo sollevasse il rinvio pregiudiziale prima di promuovere l’eventuale
giudizio incidentale di costituzionalità, aveva l’effetto di collocare la pregiudizialità
europea nella fase antecedente alla pregiudizialità costituzionale, riservando quindi
alla Corte costituzionale il potere di intervenire dopo la pronuncia della Corte di
giustizia. Tale atteggiamento di netta chiusura è gradualmente mutato. Senza
peraltro indicare le ragioni di un cambio di orientamento, la Corte costituzionale,
con ordinanza 207 del 2013, ha sollevato per la prima volta un rinvio pregiudiziale
nell’ambito del giudizio incidentale di costituzionalità. Questa decisione appare
felice innanzitutto da un punto di vista di politica giudiziaria. Sollevando
direttamente un rinvio pregiudiziale, infatti, la Corte costituzionale incrementa
notevolmente la possibilità di esprimere, nel giudizio pregiudiziale, le esigenze di
carattere costituzionale interne che possano rilevare al fine di determinare un
equilibrato rapporto con l’ordinamento dell’Unione. Più di recente, lo strumento del
rinvio pregiudiziale è stato utilizzato non già per realizzare il modello di
cooperazione fra giudici nazionali e giudici europei che si riflette nella disciplina dei
Trattati istitutivi. Alcuni recenti episodi evidenziano come le Corti costituzionali
abbiano utilizzato il rinvio pregiudiziale in un’ottica diversa e conflittuale rispetto alla

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Corte di giustizia. Molto interesse ha suscitato, recentemente, il rinvio pregiudiziale


sollevato nel gennaio 2014 dalla Corte costituzionale tedesca, la quale ha chiesto
alla Corte di giustizia di valutare la legittimità del programma di acquisto sul mercato
secondario dei titoli di Stati membri in difficoltà, elaborato dalla Banca centrale
europea al fine di evitare un aumento dei tassi ad un livello insostenibile per questi
Stati. Nella ordinanza di rinvio, la Corte costituzionale tedesca ha chiaramente
indicato come, a suo avviso, il programma della Banca centrale europea ecceda in
maniera macroscopica le competenze definite dai Trattati. Qualora la Corte di
giustizia non accolga questa posizione, dichiarandone l’invalidità nell’ordinamento
dell’Unione, la Corte costituzionale tedesca potrebbe quindi affermarne
l’inapplicabilità nell’ordinamento tedesco, traendone anche delle conseguenze
relativamente all’atteggiamento da tenere da parte degli organi dello Stato tedesco
che partecipano ratione ufficii alle Istituzioni dell’Unione. Peraltro la Corte
costituzionale ha anche prospettato la possibilità che la Corte di giustizia possa
evitare una dichiarazione di invalidità, interpretando la decisione della Banca
centrale in maniera conforme ai Trattati. Il programma di acquisto dei titoli è stato
tuttavia dichiarato compatibile con i Trattati istitutivi dalla Corte di giustizia nella
sentenza Gauweiler. Nell’ambito di un modello conflittuale sembra collocarsi anche
l’ordinanza della Corte costituzionale italiana 24 del 2017. La Corte costituzionale ha
chiesto alla Corte di giustizia, in termini piuttosto imperiosi, di riconoscere che i
Trattati istitutivi e la Carta dei diritti fondamentali consentano ad uno Stato membro
di applicare il proprio standard di tutela dei diritti fondamentali nei confronti di
norme nazionali attuative del diritto europeo. L’applicazione di tale standard
potrebbe quindi consentire agli Stati membri di discostarsi dagli obblighi derivanti
dal diritto europeo. Espressamente, la Corte costituzionale si è riservata, in caso di
risposta negativa da parte della Corte di giustizia, di valutare la compatibilità di tali
obblighi con la Costituzione nazionale e, in caso di esito negativo, di dichiararne la
inapplicabilità nell’ordinamento italiano. L’ordinanza 24 del 2017 sembra quindi
indicare in maniera perentoria alla Corte di giustizia la strada da seguire per evitare
un conflitto.
FACOLTA’ E OBBLIGO DI RINVIO
L’art.267, 2 comma, TFUE dispone che: “quando una questione del genere è
sollevata dinanzi ad un organo giurisdizionale di uno degli Stati membri, tale organo
giurisdizionale può, qualora reputi necessaria per emanare la sua sentenza una
decisione su questo punto, domandare alla Corte di pronunciarsi sulla questione”.
L’art.267, 2 comma, TFUE dispone quindi che, quando una questione di

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interpretazione o validità del diritto dell’Unione venga in essere davanti a un


qualsiasi organo giudiziario, tale organo può chiedere alla Corte di giustizia di
pronunciarsi sulla questione. L’art.267 TFUE conferisce quindi a qualsiasi giudice
nazionale una facoltà di proporre rinvio alla Corte. Di converso, l’art.267, 3
comma,prevede che “quando una questione del genere è sollevata in un giudizio
pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale, avverso le cui decisioni non
possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, tale organo
giurisdizionale è tenuto a rivolgersi alla Corte.” L’art.267, 3 comma, TFUE, stabilisce
quindi un meccanismo di rinvio obbligatorio allorché una questione di
interpretazione o di validità del diritto dell’Unione sorga di fronte ad un giudice di
ultima istanza. Nel suo complesso, il sistema dell’art.267 TFUE modula la facoltà o
l’obbligo del rinvio in funzione della posizione dell’organo giurisdizionale rispetto
alla decisione definitiva della controversia: tutti gli organi giurisdizionali hanno la
facoltà di proporre rinvio; solo gli organi giurisdizionali di ultima istanza hanno
l’obbligo di proporlo. È così bene consentire a qualsiasi organo giurisdizionale
nazionale di sollevare una questione pregiudiziale; è bene imporre un obbligo di
rinvio nell’ultimo grado di giudizio, al fine di evitare che una questione di
interpretazione o di validità di diritto dell’Unione venga risolta con efficacia di
giudicato senza che la Corte di giustizia abbia modo di esprimersi. A dispetto del suo
carattere simmetrico, tale sistema si fonda su di una logica fallace. Esso è stata, di
conseguenza, oggetto di profonda revisione da parte della Corte di giustizia. La
giurisprudenza ha quindi profondamente mutato i termini della questione. L’obbligo
di rinvio a carico del giudice di ultima istanza è stato convertito, a certe condizioni,
in una sorta di discrezionalità tecnica; la facoltà del giudice non di ultima istanza è
stata convertita, a certe condizioni, in una sorta di dovere giuridico. L’esistenza di un
obbligo incondizionato di rinvio non appare appropriato, in particolare, in relazione
a questioni di interpretazione del diritto dell’Unione. È, infatti, evidente che
l’imposizione di un obbligo incondizionato equivarrebbe a spogliare il giudice della
sua funzione tipica.
L’OBBLIGO DI RINVIO DA PARTE DEI GIUDICI DI ULTIMA ISTANZA: LA SENTENZA
CILFIT
Tali considerazioni hanno verosimilmente ispirato la soluzione delineata dalla Corte
di giustizia nella sentenza CILFIT (1982). In essa, l’obbligo gravante sul giudice di
ultima istanza di sollevare questioni di interpretazione alla Corte di giustizia è stato
ricostruito come un dovere giuridico, temperato da una valutazione di carattere
tecnico. Al giudice nazionale non è vietato procedere all’interpretazione delle

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disposizioni del diritto dell’Unione. Al contrario, egli dovrà interpretare tali


disposizioni e, qualora esse non rivelino alcun dubbio interpretativo, applicarle
definendo completamente il giudizio. In altri termini, non vi è alcun dovere di rinvio
allorché una disposizione sia univocamente interpretabile e non esista, di
conseguenza, una vera questione di interpretazione. Il dovere di rinvio sorge invece
qualora il giudice di ultima istanza rinvenga l’esistenza di una questione
interpretativa genuina, cioè, da non poter essere risolta in maniera univoca. Occorre
però, ad evitare che tale margine di discrezionalità si risolva in un’illimitata libertà,
delimitare meglio il margine di discrezionalità posto a disposizione dei giudici di
ultima istanza. Nella sentenza CILFIT, la Corte ha quindi indicato alcuni canoni atti a
guidare il giudice nel valutare la chiarezza di un atto dell’Unione: parametri che
attengono all’esigenza di assicurare comunque l’uniformità nell’interpretazione del
diritto dell’Unione. Un primo canone, di identità, è collegato all’esistenza di un
previo pronunciamento della Corte di giustizia. Non vi è l’obbligo di rinvio qualora
una questione interpretativa sia stata già definita dalla Corte di giustizia in relazione
a identica fattispecie (identità di fattispecie). Analogo al primo, è il secondo canone,
di analogia, che consente al giudice di ultima istanza di non sollevare rinvio qualora
una questione interpretativa trovi univoca soluzione nella giurisprudenza della Corte
di giustizia, pur se non riferita alla fattispecie da decidere bensì ad una fattispecie
analoga (analogia di fattispecie). Vi è però un terzo possibile canone, di univocità,
che attiene all’ipotesi nella quale l’interpretazione di una certa disposizione sia
chiara pur se non fondata su alcun precedente della Corte di giustizia. La sentenza
CILFIT tende a riconoscere una certa discrezionalità interpretativa anche al di là della
lettera dell’art.267 TFUE. L’attenuazione del centralismo interpretativo così
attenuato è però bilanciata dall’esigenza che il giudice nazionale eserciti tale
margine di discrezionalità sulla base di nozioni e tecniche interpretative mutuate
dalla giurisprudenza della Corte: che esso, quindi, operi come parte del sistema
giudiziario europeo.
LA FACOLTA’ DI RINVIO DEI GIUDICI NON DI ULTIMA ISTANZA
Il riconoscimento di una discrezionalità assoluta a sollevare rinvio a favore di un
organo giurisdizionale non di ultima istanza potrebbe mettere a repentaglio
l’uniformità nell’interpretazione e nell’applicazione del diritto dell’Unione. La
discrezionalità conferita ai giudici nazionali di definire un giudizio disapplicando una
norma dell’Unione ritenuta invalida equivarrebbe ad una sorta di giudizio
decentrato di validità del diritto dell’Unione, con il rischio di compromettere così il
principio di uniforme applicazione. Proprio tale preoccupazione ha ispirato la

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soluzione adottata dalla Corte di giustizia nella sentenza Foto Frost. Si tratta di una
soluzione particolarmente elaborata. La Corte ha indicato come il giudice nazionale
che non giudichi in ultima istanza debba bensì esaminare la questione di validità del
diritto dell’Unione, al fine di accertarne la fondatezza. In ordine all’esito
dell’accertamento, mutano sostanzialmente i poteri del giudice nazionale. Qualora
la questione si riveli infondata, il giudice manterrà inalterata la propria facoltà ai
sensi dell’art. 267, 2 comma, TFUE. Egli potrà quindi decidere se rinviare la
questione alla Corte, ovvero se definire la controversia sulla base dell’applicazione
della norma ritenuta valida. Qualora, invece, l’esito dell’accertamento sia negativo,
e il giudice si convinca che la norma dell’Unione, dalla cui applicazione dipenda
l’esito de giudizio, sia invalida, egli non avrà alcuna facoltà ma un vero e proprio
dovere giuridico di rinviare alla Corte affinché decida la questione di validità. Sarà in
tal modo evitato il pericolo che un giudice nazionale possa adottare una sentenza
senza applicare una norma di diritto dell’Unione rilevante per la definizione del
giudizio. La soluzione adottata dalla Corte vale quindi a stabilire un modello
parzialmente accentrato di controllo di validità del diritto dell’Unione. Tutto questo
significa semplicemente che qualsiasi giudice nazionale è competente a dichiarare la
validità del diritto dell’Unione, mentre esclusivamente la Corte di giustizia è
competente a determinarne l’invalidità.
IMPLICAZIONI SISTEMATICHE DEL MODELLO ADOTTATO DALLA GIURISPRUDENZA
Si passerà ora, a mettere in connessione le varie soluzioni adottate dalla
giurisprudenza e a valutarne le implicazioni sistematiche. Si può notare come la
giurisprudenza della Corte abbia attenuato l’obbligo gravante sul giudice di ultima
istanza in relazione a questioni interpretative; abbia invece rafforzato la facoltà,
trasformandola in dovere giuridico del giudice non di ultima istanza in relazione a
questioni di validità. Questa osservazione induce quindi a chiedersi se i principi
enunciati dalla giurisprudenza siano trasponibili rispetto alle diverse questioni che
possono essere oggetto di rinvio pregiudiziale. È ragionevole, innanzitutto, ritenere
che il criterio della sentenza Foto Frost vada applicato anche a questioni di
interpretazione. Esso appare infatti funzionalmente determinato ad assicurare
l’uniformità nell’applicazione e nell’interpretazione del diritto dell’Unione. Sarebbe
quindi improprio ritenere che il giudice nazionale non di ultima istanza goda di una
discrezionalità assoluta nell’interpretare il diritto dell’Unione. Non sembra
irragionevole ipotizzare che, in presenza di una giurisprudenza consolidata della
Corte di giustizia, il giudice nazionale non di ultima istanza abbia un dovere di
interpretare il diritto dell’Unione in conformità a tali orientamenti, a meno che egli

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non ritenga di sollevare rinvio pregiudiziale al fine di indurre la Corte di giustizia a


mutare il proprio orientamento. È più problematico dare una risposta alla seconda
questione, relativa all’applicazione del modello CILFIT alle questioni di validità. Da un
lato, infatti, non sembra irragionevole che un giudice di ultima istanza possa
risolvere una questione nel senso della validità del diritto dell’Unione, senza
procedere a rinvio pregiudiziale, attenuando così l’obbligo di rinvio disposto dal
comma 3, art.267, allorché la questione possa essere univocamente risolta in questo
senso in applicazione di precedenti analoghi ovvero di orientamenti e tecniche
interpretative consolidati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea. D’altro lato
però non sarebbe coerente portare alle sue estreme conseguenze l’applicazione
della dottrina CILFIT al punto da consentire al giudice di ultima istanza di
disapplicare una norma dell’Unione, pur se la sua invalidità si imponga
obiettivamente sulla base di un’analisi condotta utilizzando le tecniche
interpretative della Corte di giustizia. L’applicazione congiunta dei principi CILFIT e
Foto Frost sembra indicare che un giudice di ultima istanza non possa, in assenza di
una previa sentenza della Corte di giustizia, disapplicare un atto dell’Unione, pur
qualora l’analisi della questione, compiuta alla luce degli orientamenti generali della
giurisprudenza della Corte, lo porti univocamente alla convinzione della invalidità di
tale atto. La mancata proposizione di un rinvio pregiudiziale da parte di un giudice
che sia tenuto a farlo comporta un inadempimento e, tecnicamente, potrebbe
giustificare l’avvio di un procedimento di infrazione. La difficoltà di individuare
rimedi appropriati nel sistema dei Trattati ha indotto la Corte a ricostruire altre
conseguenze per l’inadempimento dell’obbligo di rinvio da parte dei giudici
nazionali. La giurisprudenza della Corte ha innanzitutto indicato che la mancata
proposizione da parte di un giudice del rinvio pregiudiziale può configurare una
violazione grave e manifesta del diritto dell’Unione e, di conseguenza, comportare la
responsabilità civile dello Stato nei confronti dell’individuo che ne risulti
danneggiato.
RINVIO PREGIUDIZIALE E PROVVEDIMENTI PROVVISORI
È pacifico che il rinvio pregiudiziale possa essere disposto anche nell’ambito di
procedimenti tesi al rilascio di misure cautelari. Vero è che il rinvio pregiudiziale non
è facilmente compatibile con la logica della tutela cautelare, che richiede tempi
rapidissimi di intervento. Al fine di evitare che la proposizione di un rinvio
pregiudiziale possa pregiudicare l’esigenza di assicurare tutela cautelare occorre,
quindi, che il giudice nazionale proceda simultaneamente a rinviare alla Corte di
giustizia e ad adottare le misure atte ad assicurare tutela cautelare in pendenza di

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rinvio. La giurisprudenza della Corte di giustizia ha molto valorizzato i poteri


provvisori dei giudici nazionali come strumento per assicurare l’effettività delle
posizioni soggettive garantite dal diritto dell’Unione. Secondo una formula assai
classica in giurisprudenza, il giudice investito di una controversi disciplinata dal
diritto comunitario deve essere in grado di concedere provvedimenti provvisori allo
scopo di garantire la piena efficacia della successiva pronuncia giurisdizionale
sull’esistenza dei diritti invocati in forza del diritto comunitario. In assenza di norme
processuali nazionali atte a fondare la competenza del giudice, il potere di adottare
misure cautelari potrebbe essere fondato direttamente sul diritto dell’Unione. Il
rapporto fra rinvio pregiudiziale e tutela cautelare è assai più controverso allorché la
tutela cautelare sia diretta nei confronti di norme dell’Unione delle quali si contesta
la validità. L’esigenza di assicurare tutela cautelare dovrebbe comportare che la
Corte di giustizia disponga del potere di sospendere l’efficacia di una norma
dell’Unione nell’ambito di un rinvio pregiudiziale di validità. I Trattati, tuttavia, non
conferiscono un tale potere alla Corte (analisi pag.225). ne è pensabile che i giudici
nazionali possano sospendere in via cautelare l’efficacia di norme dell’Unione. Al
fine rimediare ad una evidente lacuna del sistema giudiziario dell’Unione, la Corte di
giustizia ha ammesso che il giudice nazionale possa però sospendere in via cautelare
l’efficacia di provvedimenti nazionali fondati su norme dell’Unione. Tuttavia, la Corte
ha evidenziato come il potere del giudice nazionale debba essere fondato sui
parametri propri dell’ordinamento dell’Unione e non dipendere, nel suo contenuto
e nelle sue modalità, da ciascun ordinamento nazionale. Il potere di sospendere
provvisoriamente l’efficacia di un provvedimento nazionale fondato su una norma
dell’Unione potrà essere esercitato solo a condizione che il giudice sia convinto, sulla
base dell’analisi degli orientamenti della giurisprudenza della Corte di giustizia, che
l’atto dell’Unione che costituisce il fondamento giuridico dell’atto nazionale da
sospendere sia invalido. Egli avrà l’obbligo conseguente di sollevare,
contestualmente alla sospensione dell’efficacia dell’atto interno, rinvio pregiudiziale
affinché la Corte di giustizia possa valutare la validità dell’atto dell’Unione che ne
costituisce il fondamento.
L’INTERPRETAZIONE DI NORME NAZIONALI “MODELLATE” SU QUELLE DELL’UNIONE
Non di rado, il legislatore nazionale tende ad estendere l’ambito di applicazione del
diritto dell’Unione anche a situazioni interne. Ciò è fatto soprattutto allo scopo di
assicurare una uniformità di disciplina normativa per fattispecie di rilievo
dell’Unione e per quelle di rilievo meramente nazionale. Ne è esempio le legge
n.287 del 1990, in tema di tutela della concorrenza e del mercato. Allo scopo di

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regolamentare la concorrenza sul piano interno, la legge ha fatto ampio ricorso a


istituti e negozi già utilizzati nei Trattati istitutivi. In un certo senso, la legge ha finito
con l’estendere l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, che diventa così
parametro interpretativo per la legge nazionale. In questo e in casi analoghi, il
giudice nazionale dovrà applicare la norma dell’Unione, pur se essa non disciplina
direttamente la fattispecie nazionale ma si limita ad agire sul piano interpretativo,
determinando il contenuto della normativa nazionale. Si pone quindi il problema di
vedere se i giudici nazionali, nell’applicare la normativa dell’Unione al fine di
determinare il contenuto delle norme nazionali “modellate” su di essa, possano
effettuare rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Sulla base della giurisprudenza
della Corte di giustizia si possono distinguere sostanzialmente due tipi di situazioni.
La prima si verifica allorché il legislatore nazionale si limiti semplicemente a
riprodurre in una disposizione nazionale il contenuto e la formulazione di una
disposizione dell’Unione. In tal caso, la Corte ha ritenuto di non avere alcuna
competenza interpretativa. Una diversa soluzione vale invece qualora il legislatore
nazionale non abbia solo formulato una disposizione nazionale sul modello di una
corrispondente disposizione dell’Unione, ma abbia piuttosto indicato come il
contenuto di una norma interna vada ricostruito sulla base del contenuto della
corrispondente norma dell’Unione. In tali casi, infatti, il rinvio pregiudiziale non
sarebbe diretto a fornire al giudice nazionale l’interpretazione della norma interna.
Esso, piuttosto, tenderebbe ad interpretare la normativa dell’Unione, che il giudice
dovrà applicare al fine di determinare il contenuto della normativa interna. In tal
caso, il rinvio alla Corte di giustizia ben si giustifica in quanto esso ha come oggetto
l’interpretazione di norme dell’Unione, pur se utilizzate non al fine di disciplinare
direttamente una fattispecie, ma al fine di determinare il contenuto di norme
interne.
IL PRINCIPIO DELLA CORRISPONDENZA TRA CHIESTO E PRONUNCIATO
Le questioni poste dal giudice nazionale vincolano il contenuto della sentenza della
Corte. Nell’ambito della procedura di rinvio pregiudiziale, tuttavia, un’applicazione
rigorosa di tale principio, indicato comunemente come principio della
corrispondenza fra chiesto e giudicato, sarebbe impropria. Il rinvio pregiudiziale, pur
avendo la natura di una procedura contenziosa fra parti, tende a realizzare
principalmente l’esigenza di una cooperazione fra giudice nazionale e Corte di
giustizia nell’interpretazione e nell’applicazione del diritto dell’Unione. Nella prassi
giudiziaria, quindi, la Corte ha ritenuto di non essere vincolata in maniera assoluta
dalla formulazione della questione pregiudiziale da parte del giudice nazionale, ma

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di essere legittimata ad interpretare l’ordinanza di rinvio e a ricercare, al di la della


formulazione della questione, il reale problema che il giudice internazionale
intendeva porre. Non di rado, la questione è stata quindi riformulata o addirittura
riqualificata, per modo che una questione formulata in termini di invalidità è stata
considerata e risolta come una questione interpretativa e viceversa. La Corte ha
insistito sulla necessaria esistenza di un rapporto funzionale fra la questione
pregiudiziale e la definizione della controversia di fronte al giudice nazionale. Di
conseguenza, essa ha rifiutato di risolvere questioni teoriche, ipotetiche o sollevate
nell’ambito di giudizi nazionali moot, avviati cioè, al mero fine di provocare una
pronuncia della Corte. Il rinvio non ha come scopo quello di indurre la Corte ad
“esprimere pareri consultivi su questioni generali o ipotetiche, ma quello di
contribuire all’amministrazione della giustizia degli Stati membri. La Corte di giustizia
non è quindi competente a risolvere questioni d’interpretazione che le siano
sottoposte nell’ambito di schemi processuali precostituiti dalle parti al fine di indurla
a pronunciarsi su determinati problemi di diritto comunitario non rispondenti da una
necessità obiettiva inerente alla definizione di una controversia”. La Corte ha, di
converso, limitato sensibilmente la propria competenza in punto di rilevanza della
questione per la definizione della controversia sul piano nazionale. In principio, ha
ritenuto che il giudice nazionale abbia una competenza primaria, non sindacabile,
dalla Corte stessa. vi è però la possibilità di rifiutare la propria cooperazione in
presenza di una evidente irrilevanza della questione nel giudizio innanzi al giudice
nazionale.
GLI EFFETTI DELLE SENTENZE PREGIUDIZIALI
È diffusa l’opinione che le sentenze pregiudiziali producano effetti erga omnes. Pur
se, agli effetti pratici, non mancano analogie, tale assimilazione non è del tutto
corretta. Gli effetti delle sentenze pregiudiziali vanno infatti determinati alla luce
della funzione assegnata al rinvio pregiudiziale e, quindi, del particolare equilibrio
che si deve stabilire fra l’esigenza di favorire la decentralizzazione della funzione
giudiziaria, e di riconoscere la competenza dei giudici nazionali ad applicare il diritto
dell’Unione, e l’esigenza di assicurarne nondimeno l’uniformità dei criteri
interpretativi e applicativi. Occorre, anzitutto, distinguere tra sentenze
interpretative e sentenze di validità.
LE SENTENZE INTERPRETATIVE
Le sentenze interpretative sono vincolanti per il giudice del rinvio, il quale dovrà
risolvere la controversia pendente applicando il diritto dell’Unione sulla base
dell’interpretazione adottata dalla Corte di giustizia. È più complesso determinare se

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le sentenze della Corte siano vincolanti, di per se, anche per gli altri giudici che
debbano interpretare la medesima disposizione ovvero disposizioni analoghe a
quelle già interpretate dalla Corte. Un argomento per una risposta positiva viene
dalla considerazione che l’interpretazione della Corte tende ad imprimere un certo
contenuto normativo alla disposizione interpretata. Questa, di conseguenza,
dovrebbe, al fine di salvaguardare il principio di uniformità, essere applicata dai
giudici nazionali nel contenuto normativo che si desume da precedenti indicazioni
della Corte. Non si tratterebbe, invero, di un vero e proprio effetto erga omnes delle
sentenze interpretative, ma di fatto l’interpretazione adottata dalla Corte si
imporrebbe rispetto ai giudici nazionali. Sembra ragionevole quindi concludere nel
senso che le sentenze interpretative non abbiano, di per se, il valore erga omens.
Solo in via di fatto esse producono effetti analoghi a quelli erga omnes: nel senso
che, in relazione diretta rispetto al grado di consolidamento della giurisprudenza, il
giudice nazionale finisca con l’essere vincolato dagli orientamenti della Corte di
giustizia, a meno di non voler proporre un rinvio e causare, quindi, un mutamento di
giurisprudenza. Le sentenze interpretative possono produrre un effetto molto
radicale negli ordinamenti nazionali. Qualora esse accertino l’incompatibilità di una
norma interna con norme di diritto europeo, la normativa nazionale non potrà più
essere applicata dai giudici nazionali a meno che questi non decidano, come si è
detto, di sollevare un nuovo rinvio pregiudiziale. In casi eccezionali, invero, la Corte
di giustizia ha ammesso una limitazione di tale effetto, consentendo l’applicazione
da parte dei giudici nazionali di regole nazionali incompatibili con il diritto europeo.
La Corte di giustizia ha ammesso la possibilità di mantenere temporaneamente in
vita gli effetti di una norma nazionale incompatibile con il diritto europeo qualora la
disapplicazione di tale norma da parte del giudice nazionale avrebbe causato una
situazione ancor più “anti-europa”. L’esercizio di tale eccezionale potere conferito al
giudice nazionale va esercitato sotto la sorveglianza della Corte di giustizia
attraverso lo strumento del rinvio pregiudiziale.
LE SENTENZE DI INVALIDITA’
Una conclusione in un certo senso analoga vale anche per le sentenze pregiudiziali
relative alla validità di un atto dell’Unione. Occorre innanzitutto escludere che sia
applicabile per analogia la norma dell’art.264 TFUE, che stabilisce che le
dichiarazioni di invalidità pronunciate a seguito di un ricorso per annullamento
rendono inapplicabile la norma dichiarata invalida. Dato che il rinvio pregiudiziale
non costituisce un giudizio autonomo, bensì una fase di un giudizio incardinato di
fronte a un giudice nazionale, le sentenze pregiudiziali sono, in via di principio,

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vincolanti soltanto per il giudice che ha sollevato la questione: il giudice del rinvio
dovrà applicare la norma oggetto di rinvio se la Corte di giustizia avrà dichiarato
valida tale norma, mentre dovrà disapplicarla se la Corte di giustizia l’avrà dichiarata
invalida. Si pone però il problema degli effetti della sentenza per gli altri giudici.
Qualora la sentenza abbia concluso nel senso della validità di un atto dell’Unione, è
ovvio che gli altri giudici possano continuare ad applicare tale atto, a meno che non
desiderino riproporre una nuova questione di validità. Più controversa è la
questione qualora la sentenza abbia invece concluso nel senso dell’invalidità
dell’atto. Nella sentenza International Chemical Corporation (1981) la Corte ha
quindi indicato come l’esistenza di una sentenza di invalidità costituisca “motivo
sufficiente” affinché un diverso giudice, chiamato ad applicare il medesimo atto già
dichiarato invalido dalla Corte, possa disapplicarlo. Ciò non equivale però ancora a
concludere che la sentenza che pronunci l’invalidità di un atto crei un vincolo
formale a carico anche degli altri giudici. Essi, infatti, manterrebbero inalterata la
propria facoltà di proporre rinvio. Sol che, in questo caso, il rinvio ben difficilmente
potrebbe avere come scopo quello di provocare un mutamento di giurisprudenza,
inducendo la Corte di giustizia a considerare valido un atto dell’Unione già oggetto di
dichiarazione di invalidità. In questa prospettiva, il nuovo rinvio non potrebbe che
avere come oggetto la richiesta del giudice di precisare la portata e l’oggetto della
precedente dichiarazione di invalidità, al fine di verificarne gli effetti in relazione alla
fattispecie oggetto del giudizio. Quindi, appare non del tutto proprio parlare di
effetti erga omnes. Un tale effetto si produce attraverso la combinazione di due
elementi: da un lato, la facoltà del giudice di disapplicare norme dell’Unione già
dichiarate invalide dalla Corte; d’altro lato, il divieto per un giudice nazionale di
disapplicare una disposizione dell’Unione la cui invalidità non sia stata previamente
accertata dalla Corte di giustizia in riferimento al contenuto normativo di essa
applicabile nel giudizio nazionale.
I RAPPORTI FRA RINVIO PREGIUDIZIALE DI VALIDITA’ E RICORSO PER
ANNULLAMENTO
In quanto teso a realizzare una forma di cooperazione fra giudici nazionali e Corte di
giustizia, il rinvio pregiudiziale non soffre di preclusioni temporali. Esso può essere
proposto, infatti, in qualsiasi momento in cui una questione interpretativa o di
validità si ponga nell’ambito di un giudizio nazionale. La possibilità di sottoporre in
ogni tempo una questione di validità alla Corte di giustizia pone tuttavia il problema
di coordinare tale regime con il limite temporale di due mesi entro i quali occorre
esperire un ricorso per annullamento contro un atto delle Istituzioni. Il problema si è

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posto, in particolare, nella sentenza TWD. La sentenza ha adottato un approccio


molto rigoroso. La mancata impugnazione diretta di un atto da chi ne avesse avuto
titolo comporta la preclusione della possibilità di attivare la proposizione di un rinvio
pregiudiziale ad opera del giudice nazionale. È ragionevole ritenere che la
preclusione riguardi esclusivamente il soggetto destinatario diretto di una decisione
ovvero al quale la decisione, rivolta allo Stato, sia stata notificata individualmente.
Nella sentenza A e altri la Corte ha precisato il principio formulato nella precedente
sentenza TWD, indicando che la preclusione a chiedere un rinvio pregiudiziale da
parte di un soggetto, già legittimato a promuovere il ricorso per invalidità, è
subordinata alla sussistenza di tre condizioni: a) che il ricorso di annullamento
sarebbe stato manifestamente ricevibile; b) che la persona fisica o giuridica, la quale
aveva facoltà di proporlo, si sia astenuta dal farlo entro il termine; c) che tale
persona abbia successivamente sollecitato il giudice nazionale a proporre alla Corte
una domanda di pronuncia pregiudiziale di validità di tale atto.

PARTE IV
IL SISTEMA DELLE COMPETENZE
L’UNIONE COME ENTE A COMPETENZE ENUMERATE
IL PRINCIPIO DI ATTRIBUZIONE
L’esame del sistema delle competenze parte dal principio di attribuzione, vera e
propria pietra angolare del sistema. L’art.5, par.1, TUE dispone che: ”la
delimitazione delle competenze dell’Unione si fonda sul principio di attribuzione”. Il
par.2 dello stesso articolo precisa che: “in virtù del principio di attribuzione, l’Unione
agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati
membri nei Trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi
competenza non attribuita all’Unione nei Trattati appartiene agli Stati membri”. I
poteri di azione conferiti all’Unione dai Trattati vanno utilizzati per realizzare gli
obiettivi assegnati all’Unione. La competenza dell’Unione costituisce una fattispecie
complessa composta da un elemento di carattere teleologico, dato dagli obiettivi
assegnati all’Unione, e da un elemento di carattere materiale, dato dai poteri di
azione conferiti per la loro realizzazione. Gli uni e gli altri non sono autodeterminati
dall’Unione ma attribuiti con un atto di volontà degli Stati membri, che rimane
esterno rispetto all’ordinamento dell’Unione e ne è, anzi, l’elemento fondante. È
attraverso questo atto di attribuzione che l’ordinamento dell’Unione prende vita:
intorno ad esso, l’ordinamento modella quindi le proprie sembianze normative e
istituzionali. Il principio di attribuzione è un connotato tipico delle organizzazioni

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internazionali, le quali non dispongono di poteri se non a titolo derivato, in seguito


cioè ad un processo di trasferimento da parte degli Stati membri. Nell’ordinamento
dell’Unione il principio di attribuzione acquista un’importanza anche pratica assai
rilevante in quanto ciascun esercizio di competenza deve trovare specifica fonte in
una delle norme dei Trattati nelle quali si esprime un trasferimento di competenze.
Secondo costante giurisprudenza, l’Unione non può esercitare le proprie
competenze per la realizzazione delle finalità generali dell’art.3 TUE. I poteri
conferiti all’Unione vanno invece esercitati per la realizzazione di finalità che sono
specificamente assegnate a ciascuno di essi. Le tecniche per vincolare l’esercizio
delle competenze di un dato ente sono essenzialmente due. La prima consiste nel
trasferire ad esso un complesso di poteri di azione, consentendogli di determinare la
propria azione nell’ambito di un sistema di obiettivi complessivamente considerato.
Secondo tale tecnica, l’Unione sarebbe in grado di determinare gli obiettivi della
propria azione nell’ambito delle finalità ad essa complessivamente assegnate dai
Trattati. Una seconda tecnica consiste, piuttosto, nel far corrispondere a ciascun
potere di azione gli obiettivi per i quali esso potrà essere esercitato. Dall’analisi dei
Trattati, emerge come quest’ultima sia la tecnica prevalentemente utilizzata. Dai
Trattati emerge come il sistema di competenze sia stato concepito tendenzialmente
come un insieme di microsistemi settoriali, ciascuno dotato di obiettivi, poteri
d’azione nonché di procedure decisionali per il loro esercizio. Per questo aspetto,
quindi, l’Unione rappresenta una sorta di sommatoria di singole competenze gestite
da un ente, pur normalmente unitario. Questa complessità riflette sia il modo
d’essere dell’integrazione europea, sia la volontà degli Stati di consentire all’Unione
di agire solo per certi fini, predeterminandone rigorosamente l’azione. Da tutto ciò
deriva l’importante conseguenza che, per soddisfare il requisito di cui all’art.5 TUE,
non è sufficiente dimostrare che sussista un’effettiva competenza. occorre altresì
dimostrare che quell’atto che si intenda adottare ai sensi di una determinata base
normativa soddisfi anche gli obiettivi, utilizzi gli strumenti e si avvalga della
procedura previsti da tale base normativa. L’atto, in definitiva, dev’essere legittimo
anche alla luce della singola norma del Trattato sul funzionamento dell’Unione
europea che conferisce all’Unione quello specifico potere.
LA SCELTA DELLA BASE GIURIDICA
Per soddisfare i requisiti dell’art.5 TUE, occorre dunque ancorare ciascuna azione
dell’Unione ad un fondamento giuridico previsto dal Trattato. Questa esigenza è
generalmente indicata come la ricerca della base giuridica appropriata per ciascun
atto dell’Unione. La scelta della base giuridica presenta talvolta aspetti di forte

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problematicità. Un atto può rilevare, ad un tempo, di più competenze dell’Unione. In


tal caso, occorrerà allora determinare se l’atto debba essere fondato su una o più
basi giuridiche, nonché i criteri per la loro individuazione. Sulla base della
giurisprudenza della Corte, infatti, è possibile individuare due principi di carattere
generale. Il primo attiene al tipo di valutazione che deve guidare le Istituzioni nella
individuazione della base giuridica. Questa va scelta sulla base di una valutazione
oggettiva: l’Istituzione che adotta un certo atto deve quindi indicare gli elementi di
connessione fra l’atto e la base giuridica che la hanno indotta a tale scelta. Tale
percorso logico deve quindi risultare verificabile da parte del giudice. Esso deve
riguardare sia il contenuto dell’atto che le sue finalità. L’atto deve rientrare, quanto
al suo contenuto, nell’ambito definito dalla norma dei Trattati che ne costituisce la
base giuridica, nonché essere razionalmente preordinato al perseguire delle finalità
che, in quello specifico settore, il Trattato assegna alle Istituzioni. Un secondo
principio attiene a considerazioni di tipo istituzionale. Dalla giurisprudenza in tema
di base giuridica emerge come la Corte di giustizia tenda a considerare altresì le
esigenze di un pieno coinvolgimento del Parlamento europeo nelle procedure di
adozione degli atti giuridici. Tale politica giudiziaria si articola su due livelli: ove
possibile, si dovrebbe scegliere come base giuridica di un atto quella che prevede il
maggior grado di partecipazione del Parlamento europeo, al fine di rafforzare la sua
legittimazione democratica; per motivi analoghi, occorrerebbe inoltre, ove possibile,
dare la preferenza a procedure di voto del Consiglio a maggioranza rispetto a quelle
che prevedono l’unanimità. La giurisprudenza ha inoltre ancorato la scelta della base
giuridica su taluni principi di sistema. Un atto deve essere, di norma, adottato su una
sola base giuridica. Qualora esso rilevi di diverse basi giuridiche del Trattato,
occorrerà scegliere quella prevalente, quella cioè corrispondente alla sua
componente principale. Eccezionalmente un atto, in ragione del suo scopo o del suo
contenuto, può anche fondarsi su più basi giuridiche. Un atto che rilevi, ad un
tempo, di due basi giuridiche, senza che alcuna di esse sia prevalente rispetto
all’altra, dovrà essere fondato su ambedue. Esso dovrà quindi essere adottato sulla
base di una procedura ottenuta dalla combinazione delle procedure previste da
ciascuna base giuridica. L’applicazione di questi principi comporta una serie di
implicazioni. La prima deriva dalla preferenza, laddove possibile, per una base
giuridica univoca, in luogo della combinazione di più basi giuridiche. La
giurisprudenza indica infatti che, in caso di prevalenza di una delle due basi
giuridiche, l’atto dovrà essere esclusivamente adottato su tale base. La seconda
concerne invece il difficile processo di cumulo fra basi giuridiche che si verifica

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allorché un atto contenga norme che rilevino in maniera eguale di diverse politiche
dell’Unione, senza che alcuna di esse possa essere considerata come ancillare
rispetto ad altre. Il cumulo fra più basi giuridiche rende necessaria la combinazione
fra i diversi procedimenti per l’adozione di atti previsti da ciascuna di esse. Ciò, però,
non è sempre possibile. In particolare, la Corte di giustizia ha escluso questa
possibilità allorché la combinazione fra procedimenti decisionali vanifichi la ratio
istituzionale che essi rispettivamente sottendono. L’impossibilità di cumulare diverse
basi giuridiche, in ragione dei risultati ai quali si perverrebbe con la combinazione
delle rispettive procedure, comporta allora la necessità di identificare una fra esse,
pur se non quantitativamente prevalente, come quella più appropriata. Il principio è
stato espresso per la prima volta nella celebre sentenza della Corte di giustizia 11
giugno 1991 Biossido di titanio (analisi sentenza dal libro).
COMPETENZE ESCLUSIVE
Secondo l’art.2, par.1 TFUE, una competenza è esclusiva quando esclude la
competenza degli Stati membri in un certo settore; nei settori di competenza
esclusiva, infatti, solo l’Unione europea può operare. In tali settori, gli Stati membri
non possono adottare atti giuridici neanche qualora l’Unione si astenga dall’attività
normativa. Il concetto di competenza esclusiva è essenzialmente una costruzione
giurisprudenziale, che ha fatto ingresso nel sistema formale dei Trattati solo con il
Trattato di Lisbona. L’art.3, par.1, TFUE indica quindi le materie di competenza
esclusiva :” l’Unione ha competenza esclusiva nei seguenti settori: a)unione
doganale; b) definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del
mercato interno; c) politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro; d)
conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune
della pesca; e) politica commerciale comune”. Il secondo paragrafo aggiunge
nell’ambito delle materie di competenza esclusiva, con dizione impropria, quelle
relative alla conclusione di accordi internazionali. Tra quelle indicate nelle cinque
lettere di cui all’art.3, par.1 TFUE, solo la politica commerciale e quella relativa alla
conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune
della pesca erano considerate tradizionalmente materie di competenza esclusiva.
Mentre nei settori di cui alle lettere a),c),d) ed e) la competenza è interamente
esclusiva, per il settore della lettere b), ossia quello riguardante la definizione delle
regole di concorrenza, l’esclusività è da intendersi limitata in ragione della necessità
del funzionamento del mercato comune. Ciò comporta che, per quanto non
necessario a realizzare tale scopo, la competenza non sarà esclusiva. Peraltro, anche
nella sfera delle competenze esclusive, possono esservi misure statali. L’art.2, par.1

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TFUE, precisa che gli Stati membri possano adottare atti in materia di competenza
esclusiva se autorizzati dall’Unione.
COMPETENZE CONCORRENTI
L’art.2, par.2 TFUE, definisce le competenze concorrenti:” quando i Trattati
attribuiscono all’Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri
in un determinato settore, l’Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare
atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro
competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria. Gli Stati
membri esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l’Unione ha
deciso di cessare di esercitare la propria”. Nei settori che rientrano nelle
competenze concorrenti è dunque prevista la libertà degli Stati membri di adottare
atti giuridici. Tale libertà è però limitata dall’esistenza di un atto giuridico già
adottato dall’Unione. La competenza degli Stati concorre alla normazione del
settore, ma in via subordinata rispetto all’esercizio di competenza da parte
dell’Unione. Difatti, l’Unione può sempre intervenire nella normazione delle
competenze concorrenti, anche in presenza di norme statali, la cui efficacia viene
paralizzata dall’esercizio di competenza da parte dell’Unione. Una volta che l’Unione
sia intervenuta a normare delle materie di competenza concorrente, gli stati membri
non possono più farlo, a meno che la normativa dell’Unione non sia abrogata. Lo
spazio normativo a disposizione degli Stati nei campi di competenza concorrente si
contrae progressivamente in relazione all’occupazione di tale spazio da parte
dell’Unione, fino a diventare nullo in caso di occupazione completa. Di converso,
tale spazio potrebbe espandersi in relazione alla ritrazione dell’Unione da esso
attraverso l’abrogazione di proprie norme. L’ambito delle competenze concorrenti è,
quindi, un settore a “geometria variabile”. L’art.4 TFUE elenca i campi nei quali
l’Unione dispone di una competenza concorrente: il mercato interno, la politica
sociale, i trasporti, la coesione economica, sociale e territoriale, l’ambiente, ecc..
L’elencazione delle competenze concorrenti non è esaustiva. Tale categoria ha
infatti carattere residuale, nel senso che vi rientra ogni altra competenza non
espressamente assegnata ad una diversa categoria. Nei settori della ricerca e della
cooperazione allo sviluppo e dell’aiuto umanitario, l’esercizio della competenza da
parte dell’Unione non impedisce agli stati d’intervenire. Ciò in quanto in queste
materie l’intervento dell’Unione ben può aggiungersi a quello degli Stati membri,
senza però che nessuno di essi acquisti carattere complementare rispetto all’altro.
COMPETENZE COMPLEMENTARI

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La definizione di queste competenze è contenuta nell’art.2, par.5, TFUE, il quale


dispone che: “in taluni settori e alle condizioni previste dai trattati, l’Unione ha
competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o complementare
l’azione degli Stati membri, senza tuttavia sostituirsi alla loro competenza in tali
settori”. L’art.6 TFUE indica le materie di competenza complementare: la tutela della
salute, l’industria, la cultura, il turismo, l’istruzione, formazione professionale,
gioventù e sport, protezione civile e cooperazioni amministrative.
COMPETENZE DI COORDINAMENTO
La definizione delle competenze di coordinamento è contenuto all’art.2, par.3,
TFUE. Esso afferma che: “gli Stati membri coordinano le loro politiche economiche e
occupazionali secondo le modalità previste dal presente trattato, la definizione delle
quali è di competenza dell’Unione”. All’art.5 TFUE ne troviamo però una nozione più
ampia: “1. Gli Stati membri coordinano le loro politiche economiche nell’ambito
dell’Unione. A tal fine il Consiglio adotta delle misure, in particolare gli indirizzi di
massima per dette politiche. Agli Stati membri la cui moneta è l’euro si applicano
disposizioni specifiche. 2. L’Unione prende misure per assicurare il coordinamento
delle politiche occupazionali degli Stati membri, in particolare definendo gli
orientamenti per dette politiche. 3. L’Unione può prendere iniziative per assicurare il
coordinamento delle politiche sociali degli Stati membri”. Si tratta di ambiti di
collaborazione intergovernativa. L’attività è infatti quella del semplice
coordinamento a livello sovranazionale di politiche che rimangono comunque
nazionali.
COMPETENZE DI POLITICA ESTERA
Il par.4 dell’art.2 TFUE dispone che:” l’Unione ha competenza, conformemente alle
disposizioni del Trattato sull’Unione europea, per definire e attuare una politica
estera e di sicurezza comune, compresa la definizione progressiva di una politica di
difesa comune”. Alla politica estera e di sicurezza comune spetta un posto a parte
nel sistema delle competenze. La politica estera è definita in termini puramente
funzionali. La definizione della politica estera è contenuta nell’art.24 TUE, il quale
dispone, al par.1, che: “la competenza dell’Unione in materia di politica estera e di
sicurezza comune riguarda tutti i settori della politica estera e tutte le questioni
relative alla sicurezza dell’Unione, compresa la definizione progressiva di una
politica di difesa comune che può condurre a una difesa comune”.
PRINCIPIO DI ATTRIBUZIONE E RAPPORTI FRA POLITICA ESTERA E POLITICHE
MATERIALI

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Proprio l’esistenza di una politica definita in termini puramente funzionali pone il


problema dei suoi rapporti rispetto alle altre politiche materiali dell’Unione. La
competenza dell’Unione nel campo della politica estera non ha un ambito di
applicazione determinato in ragione di criteri di carattere materiale, giacché in essa
rientrano, astrattamente, tutte le azioni ispirate da un fine di politica estera. Essa
quindi, potrebbe sovrapporsi, trasversalmente, rispetto a uno qualsiasi dei settori
materiali assegnati alla competenza dell’Unione. Dato che la politica estera è
caratterizzata da meccanismi decisionali di carattere puramente intergovernativo,
un tale fenomeno potrebbe astrattamente pregiudicare i delicati equilibri
istituzionali di segno sovranazionale che presiedono all’esercizio delle politiche
materiali dell’Unione. In tale complesso campo, operano dei principi di
coordinamento ad hoc. Tali principi possono essere generalmente ordinati in due
diversi modelli: il modello del conflitto e quello della cooperazione. Ambedue
presentano una serie di problemi, sia di carattere tecnico che di carattere politico.
IL MODELLO DEL CONFLITTO
Conflitti possono verificarsi nei rapporti fra la politica estera e le competenze
materiali dell’Unione in due sensi: allorché l’Unione intenda adottare per finalità
politiche azioni che ricadono in una competenza materiale; allorché l’Unione utilizzi
le proprie politiche materiali per perseguire scopi di carattere politico. allo scopo di
tutelare i meccanismi decisionali sovranazionali che presiedono all’esercizio delle
competenze materiali dell’Unione, l’art.40, 1 comma, TUE, prevede che:”
l’attuazione della politica estera e di sicurezza comune lascia impregiudicata
l’applicazione delle procedure e la rispettiva portata delle attribuzioni delle
istituzioni previste dai trattati per l’esercizio delle competenze dell’Unione di cui agli
articoli da 3 a 6 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea”. La
competenza nel campo della politica estera non può dunque interferire con
l’esercizio delle competenze materiali disciplinate dal Trattato sul funzionamento
dell’Unione europea. Vi è una prassi significativa di annullamento di atti adottati ai
sensi della politica estera in quanto aventi un contenuto materiale incompatibile con
il divieto dell’art.40, 1 comma, TUE. Con la sentenza Ecowas la giurisprudenza ha
chiarito come, al fine di incorrere nel divieto dell’art.40, par.1, non sia necessario
che l’atto di politica estera interferisca con un atto già adottato ai sensi di una
qualsiasi politica materiale dell’Unione. È invece sufficiente che esso rientri, anche
solo astrattamente, nell’ambito di una di tali politiche. Si pone anche un’esigenza di
segno opposto. Quella cioè di tutelare i meccanismi intergovernativi, tipici della
politica estera, nei confronti di azioni adottate dall’Unione nei campi della propria

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competenza materiale, ma ispirati da motivi politici. A tale compito attende l’art.40,


2 comma, TUE: “l’attuazione delle politiche previste in tali articoli lascia parimenti
impregiudicata l’applicazione delle procedure e la rispettiva portata delle
attribuzioni delle istituzioni previste dai trattati per l’esercizio delle competenze
dell’Unione a titolo del presente capo”. L’insieme di queste due norme vale, quindi,
a stabilire un regime di totale segregazione fra politica estera e politiche materiali
dell’Unione. La politica estera viene ad essere privata di qualsiasi contenuto di
carattere materiale, mentre le politiche materiali non possono prefiggersi scopi di
carattere politico.
IL MODELLO DELLA COOPERAZIONE
I rimedi per evitare interferenze perniciose fra politica estera e politiche materiali
finiscono con il privare l’Unione dei mezzi pratici per operare sul piano delle
relazioni internazionali. Al fine di evitare conflitti positivi, la segregazione fra politica
estera e politiche materiali finisce con il creare un paralizzante conflitto negativo.
Una possibile via di uscita al dilemma potrebbe essere quella di combinare l’azione
politica e l’azione materiale dell’Unione, creando delle forme integrate di azione, le
quali comporterebbero l’adozione di un modello di cooperazione. Nell’ambito dei
Trattati istitutivi, tuttavia, tale modello trova realizzazione solo nel sistema descritto
dall’art.215, par.1, TFUE, che sembra attuare un meccanismo di cooperazione
normativa tra la politica estera e le politiche materiali. L’art.215 TFUE delinea un
processo decisionale imperniato su due distinti provvedimenti: il primo è dato da
una decisione di politica estera, adottata all’unanimità dagli Stati membri, alla quale
è affidato il compito di determinare gli obiettivi dell’azione dell’Unione; il secondo è
dato da un atto di politica materiale, che adotta i messi dell’azione, vale a dire le
misure sanzionatorie atte a realizzare gli obiettivi determinati dall’atto di politica
estera. La portata del meccanismo è particolarmente limitata. Esso può essere
utilizzato a soli fini sanzionatori, vale a dire per l’interruzione di relazioni
economiche e finanziarie con Paesi terzi, al fine di sanzionare un illecito. Il secondo
paragrafo prevede che questi meccanismi possano essere attivati anche al fine di
adottare sanzioni nei confronti di singoli individui. La norma non tende a cumulare
due diverse basi giuridiche, una di politica estera e una di politica materiale,
combinando le rispettive procedure. Essa, piuttosto, adotta una tecnica di tipo
sequenziale: dapprima l’atto di politica estera determina gli obiettivi dell’azione
dell’Unione; tali obiettivi vengono poi realizzati attraverso strumenti di politica
materiale. Nella prassi, il modello della cooperazione sembra trovare uno spazio
maggiore di quello che emerge dai Trattati.

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REGOLAMENTAZIONE E DINAMICA
DELLE COMPETENZE
PRINCIPIO DI SUSSIDIARITEA’
Il principio di sussidiarietà costituisce un principio di regolamentazione nell’esercizio
delle competenze concorrenti dell’Unione. Venne introdotto nel 1993 soprattutto al
fine di limitare l’espansione della legislazione dell’Unione e di salvaguardare quindi
l’esistenza di spazi normativi a favore degli Stati membri. Esso è oggi disciplinato
dall’art.5, par 3, TUE: “in virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono
di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi
dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati
membri, ne a livello centrale ne a livello regionale o locale, ma possono, a motivo
della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a
livello di Unione”. È significativo che il principio di sussidiarietà si ritrovi anche nel
Preambolo che apre il Trattato sull’Unione europea, nel “considerando” n.13, il
quale sembra farne uno dei principi fondamentali dell’integrazione europea. La
eziologia del principio di sussidiarietà si può rinvenire nell’esigenza di stabilire un
meccanismo che disciplini l’esercizio delle competenze concorrenti, affidato sia agli
Stati membri sia all’Unione. Il principio di sussidiarietà non è un principio
sull’attribuzione delle competenze, ne un principio relativo alla natura delle
competenze. L’uno e l’altro aspetto rimangono definiti sulla base di altre norme dei
Trattati. Il principio di sussidiarietà è solo un principio che determina l’ordine di
priorità nel concorso di competenze. L’Unione ha l’onere di dimostrare che
un’azione comune sia preferibile, per quanto concerne la sua portata e i suoi effetti,
rispetto ad un’azione nazionale ad opera dei singoli Stati membri, in quanto meglio
realizza i fini dell’Unione. In assenza di tale dimostrazione, l’esercizio di competenza
rimane in capo agli Stati membri. Il principio di sussidiarietà non si applica alle
competenze esclusive. Ciò si deduce dalla natura stessa delle competenze esclusive,
che non ammettono la possibilità di azione da parte degli Stati membri. L’art.5,
par.3, TUE consente inoltre di evidenziare due distinte dimensioni del principio di
sussidiarietà: esso impone innanzitutto di accertare l’opportunità di un’azione da
parte dell’Unione; esso, in secondo luogo, impone all’Unione di utilizzare nella
propria azione gli strumenti normativi meno invasivi e dotati di minore intensità
normativa rispetto alla competenza degli Stati. Invero, la portata e l’intensità
dell’azione dell’Unione devono essere valutate anche in rapporto al principio di
proporzionalità, disciplinato dall’art.5, par.4, TUE. Per quanto riguarda le
conseguenze empiriche del principio di sussidiarietà, esso anzitutto impone un

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obbligo di motivazione alle Istituzioni politiche: non è sufficiente che queste si


riferiscano all’esistenza di una competenza dell’Unione. È invece necessario
motivare perché i fini per i quali tale competenza è stata conferita sarebbero meglio
realizzati attraverso un’azione comune anziché attraverso un’azione individuale dei
singoli Stati. In secondo luogo, il principio di sussidiarietà può essere utilizzato come
parametro di legittimità degli atti dell’Unione.
IL CONTROLLO SUL RISPETTO DELLA SUSSIDIARIETA’:CONTROLLO GIURISDIZIONALE
Il rispetto del principio della sussidiarietà può essere controllato giudizialmente in
sede di sindacato di validità e, quindi, sia nell’ambito di una impugnazione diretta,
che nell’ambito di un rinvio pregiudiziale. Nella valutazione occorre tuttavia
distinguere gli elementi giuridici da quelli politici. Il principio di sussidiarietà reca in
sé, infatti, elementi di opportunità politica che sfuggono al sindacato giurisdizionale.
È difficile, infatti, per un giudice sostituirsi alle Istituzioni politiche nel determinare
se, in un giudizio prognostico, i fini dei Trattati possano essere meglio realizzati
attraverso l’azione comune, ad opera dell’Unione, ovvero attraverso l’azione
individuale degli Stati. Il controllo giudiziario va quindi propriamente limitato ad un
controllo sulla congruità logica della motivazione adottata dalle Istituzioni
dell’Unione. La giurisprudenza in materia di sussidiarietà è particolarmente limitata.
Fra le sentenze che hanno maggiormente affrontato il problema, conviene
menzionare quella adottata dalla Corte di giustizia l’8 giugno 2010, causa Vodafone
(analisi sentenza pag.266).
IL CONTROLLO POLITICO E IL RUOLO DEI PARLAMENTI NAZIONALI
Il carattere “debole” del sindacato giurisdizionale sulla sussidiarietà ha quindi
indotto i redattori del Trattato di Lisbona ad affiancare, al controllo istituzionale
interno al sistema dell’Unione e al controllo giurisdizionale, un ulteriore meccanismo
di controllo di carattere politico. Questo è fondato sull’idea che il controllo sulla
sussidiarietà debba spettare agli enti che hanno maggior interesse al suo
funzionamento, vale a dire i Parlamenti nazionali. In effetti, il malfunzionamento del
principio di sussidiarietà comporta un aumento dei poteri spettanti al legislatore
dell’Unione a svantaggio dei legislatori nazionali. Il protocollo n.2, sull’applicazione
dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, prevede che i Parlamenti nazionali
siano informati dei progetti di atti legislativi dell’Unione fin dall’inizio della
procedura che conduce alla loro adozione. Ciascun Parlamento nazionale avrà
quindi, ai sensi dell’art.6 del Protocollo, la possibilità di inviare ai Presidenti di
Parlamento, Consiglio e Commissione, un parere motivato sul rispetto del principio
di sussidiarietà da parte di ciascun progetto di atto legislativo dell’Unione. L’art.7 del

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Protocollo stabilisce poi una complessa procedura atta a consentire all’insieme del
Parlamenti nazionali, quasi fossero parti di un organo complesso, di esprimersi in
relazione a ciascun progetto di atto normativo. A tale scopo, a ciascun Parlamento
nazionale spettano due voti, ripartiti in ragione di uno per ciascuna delle Camere in
un sistema bicamerale. Ai sensi dell’art.7, par.2, qualora i pareri negativi sul rispetto
del principio di sussidiarietà ammontino ad almeno un terzo dei voti complessivi (un
quarto per progetti relativi allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia), il progetto
andrà riesaminato. L’eventuale decisione di riproporlo andrà specificamente
motivata in punto di sussidiarietà. Un esito più incisivo è previsto dall’art.7, par.3,
qualora i pareri negativi superino la metà dei voti complessivi e si tratti di un
progetto la cui approvazione richieda la procedura legislativa ordinaria. In questo
caso la proposta andrà specificamente riesaminata dalla Commissione e sottoposta
per il riesame al Consiglio e al Parlamento. Essa, però, non sarà neanche riesaminata
qualora vi si opponga il Parlamento a maggioranza semplice, ovvero il Consiglio a
maggioranza del 55% dei suoi membri. Nella prassi, solo in tre occasioni i Parlamenti
nazionali hanno trovato la coesione necessaria per attivare questo meccanismo,
peraltro nella sua forma più debole. Si tratta, in tutti questi casi, di atti di valore
politico assai accentuato, ciò che ha reso più agevole il pronunciato dei Parlamenti
nazionali. Il complesso meccanismo predisposto dal Protocollo 2 mostra quindi di
poter funzionare, pur se limitatamente a casi di alto valore politico, sui quali è più
agevole raggiungere un consenso politico diffuso. Infine, l’art.8 del Protocollo
sembrerebbe indicare una sorta di dovere per ciascun Stato membro di proporre
ricorso per annullamento in relazione alla violazione del principio di sussidiarietà da
parte di un atto legislativo, qualora esso sia richiesto da un proprio Parlamento
nazionale. Dal momento della sua introduzione nell’ordinamento dell’Unione, ad
opera del Trattato di Maastricht nel 1993, la sussidiarietà non ha cessato di
rappresentare un paradosso vivente. Essa è generalmente considerata un principio
fondamentale di tale sistema e costantemente evocato come un meccanismo
capace di restituire equilibrio e dinamismo al sistema delle competenze. A ben
guardare, tuttavia, l’impatto della sussidiarietà sull’evoluzione del sistema rimane
assai modesto. In presenza di un accordo fra gli Stati membri sulla opportunità di
un’azione comune, la sussidiarietà finisce con il perdere importanza, e si riduce ad
un esercizio di stile nella motivazione dell’atto; di converso, in presenza di un
dissidio, la sussidiarietà finisce sovente con fungere da pretesto giuridico per
mascherare motivazioni magari più rilevanti.
LA DINAMICA DELLE COMPETENZE

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Si è trattato, finora, delle competenze guardando ad esse in maniera statica;


immobilizzandole nell’attimo della loro osservazione e dissezionandone il
contenuto. Questo metodo di analisi non consente però di cogliere appieno un
fenomeno la cui caratteristica più saliente appare la sua continua dinamicità. Le
competenze hanno infatti delle proprie dinamiche di evoluzione, espansione e
ritrazione. Senza un’adeguata considerazione di tali dinamiche, l’analisi rimarrebbe
incompleta. Un’ulteriore considerazione che può aiutare a comprendere le
dinamiche delle competenze nell’esperienza giuridica europea è data dalla difficoltà
tecnica di definire in maniera oggettiva i limiti di una competenza e, di conseguenza,
di ripartirla fra più enti. La tecnica maggiormente utilizzata per la ripartizione di
competenze è quella che si fonda su un elemento di carattere materiale. In effetti, le
liste di competenze contengono sovente un elenco di materie:l’agricoltura,
l’ambiente, la concorrenza e così via. Il riferimento ad un elemento di carattere
materiale è però palesemente inidoneo a tracciare i limiti di una certa competenza.
La pretesa di ambedue gli enti, Stati membri e Unione, di disciplinare fattispecie che
ricadono, seppur parzialmente, nel proprio ambito di competenza da luogo a
conflitti positivi. Possono però esservi anche conflitti negativi di competenza, che si
verificano allorché una certa regolamentazione non rientri a pieno nella competenza
di alcuni degli enti, ovvero collisioni occasionali e indirette fra competenze materiali
apparentemente prive di connessioni. La difficoltà di attribuire una competenza in
relazione al suo oggetto tipico è accentuata dalla circostanza che sovente mutua nel
tempo la percezione dell’oggetto di una competenza, che è un concetto storico e
strettamente dipendente da dinamiche sociali. La difficoltà di tracciare in maniera
obiettiva i limiti delle competenze dell’Unione ha prodotto due fenomeni. Da un
lato, le Istituzioni dell’Unione, in particolare la Corte di giustizia, hanno adottato
dottrine interpretative tese ad espandere in maniera molto generosa i limiti delle
competenze dell’Unione. D’altro lato, questa tendenza ha ispirato una reazione da
parte degli organi giudiziari di alcuni degli Stati membri, i quali hanno sviluppato, a
propria volta, dottrine costituzionali atte a bloccare un espansione che pareva
inarrestabile.
LA DOTTRINA DEI POTERI IMPLICITI
Abbiamo visto alcune dottrine interpretative che sono state impiegate al fine di
espandere le competenze dell’Unione a danno di quelle degli stati membri: la
dottrina dell’interpretazione funzionale; quella dell’effetto utile del diritto
dell’Unione; la dottrina dell’oggetto prevalente e cosi via. Fra le dottrine espansive
della Corte di giustizia, un posto a sé spetta alla teoria dei poteri impliciti, che ha

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supportato alcuni degli avanzamenti più significativi dei limiti di competenza


dell’Unione. La teoria dei poteri impliciti si fonda sull’idea che l’Unione possiede non
solo i poteri espressamente trasferiti dagli Stati membri, ma comprende
implicitamente anche i poteri di azione necessari per l’esercizio di quelli espressi. La
dottrina dei poteri impliciti è stata utilizzata dalla Corte nella celebre sentenza AETS
(1971). La controversia concerneva l’identificazione dell’ente competente a
concludere un accordo con uno Stato terzo nell’ambito dei trasporti, settore nel
quale i Trattati istitutivi non conferivano –e non conferiscono ancora oggi- un potere
espresso di concludere accordi internazionali. La Corte ritenne tuttavia che un tale
potere fosse implicito nel sistema dei Trattati. La Corte affermò che la competenza a
concludere accordi “non deve essere in ogni caso espressamente prevista dal
trattato ma può desumersi anche da altre disposizioni del Trattato e da atti adottati,
in forza di queste disposizioni, dalle Istituzioni della Comunità. In particolare, tutte
le volte che (per la realizzazione di una politica comune prevista dal Trattato) la
Comunità ha adottato delle disposizioni contenenti, sotto qualsivoglia forma, norme
comuni, gli Stati membri non hanno più il potere, ne individualmente ne
collettivamente, di contrarre con gli Stati terzi obbligazioni che incidano su dette
norme”. Dopo aver indicato come il potere di concludere accordi internazionali non
dovesse necessariamente essere espressamente indicato, ma ben potesse derivare
implicitamente dal sistema dei trattati, la Corte ha individuato la fonte di questo
potere non già nelle disposizioni del Trattato che conferiscono all’Unione il potere di
adottare norme interne, quanto bensì nella circostanza che tali norme siano state
adottate. Non sarebbe quindi la mera esistenza di una competenza interna
dell’Unione a generare poteri sul piano esterno. Occorre invece che tale
competenza interna sia stata esercitata. Il secondo passaggio rilevante è quello in
cui la Corte ha provveduto a definire l’ambito dei poteri impliciti sul piano esterno. Il
potere di assumere obblighi con Stati terzi è implicitamente conferito all’Unione
nella misura in cui tali impegni “incidano” su norme interne già adottate. “Qualora
vengano adottate norme comunitarie per il raggiungimento degli scopi del trattato,
gli Stati membri non possono, fuori dall’ambito delle istituzioni comuni, assumere
impegni atti ad incidere su dette norme o ad alterarne l’efficacia”. I poteri impliciti
dell’Unione non sono dedotti dai fini del Trattato. I poteri impliciti trovano invece
fondamento in disposizioni del Trattato che conferiscono espressamente poteri
all’Unione e nel nesso di necessarietà fra il conferimento dei poteri impliciti e
l’esercizio efficace dei poteri espressi. I poteri impliciti dell’Unione sul piano esterno
trovano quindi fondamento nell’esistenza di una competenza esercitata sul piano

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interno e nella necessità di impedire un conflitto fra norme dell’Unione ed obblighi


internazionali degli stati membri.
L’ART.352 TFUE
Nel terreno che si estende al di là della dottrina dei poteri impliciti, la tendenza
espansiva delle competenze dell’Unione si manifesta nell’utilizzazione di un
singolare strumento definito dall’art.352, par.1, TFUE. “Se un’azione dell’Unione
appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno
degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di
azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della
Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni
appropriate. Allorché adotta le disposizioni in questione secondo una procedura
legislativa speciale, il Consiglio delibera altresì all’unanimità su proposta della
Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo”. Essa sembra indicare
l’esistenza di competenze implicite che non hanno però un fondamento normativo
specifico, ma che si determinano in base ad un nesso di necessarietà per la
realizzazione degli obiettivi dell’Unione e che emergono dalla considerazione
d’insieme delle politiche ad essa attribuite. L’art.352 presuppone quindi l’esistenza
di competenze “astratte”, desumibili bensì dal quadro generale delle politiche
materiali dell’Unione, ma per le quali il Trattato stesso non abbia stabilito la
procedura per l’adozione degli atti. L’art.352 TFUE ha quindi lo scopo di stabilire i
poteri di azione e la procedura per l’esercizio di competenze implicite nel sistema
dei Trattati. Il ricorso all’art.352 è giustificato solo qualora non vi sia alcun’altra base
giuridica, implicita o esplicita, per fondare un atto normativo dell’Unione. Conviene
notare, inoltre, come l’art.352, par.4, TFUE svolga sul piano normativo l’indicazione
che emerge dalla recente giurisprudenza della Corte di giustizia, la quale ha escluso
l’applicazione di tale meccanismo per la realizzazione di fini di politica estera. Data la
natura meramente funzionale della politica estera, tale esclusione è necessaria al
fine di evitare che l’art.352 venga utilizzato quale fondamento per una espansione
virtuale illimitata delle competenze dell’Unione. La Dichiarazione n.41 allegata al
Trattato di Lisbona esclude che l’art.352 TFUE possa essere utilizzato in riferimento
agli obiettivi dell’art.3, par.1, del Trattato dell’Unione, vale a dire agli obiettivi di
promozione della pace, dei valori dell’Unione e del benessere dei suoi popoli. Lo
strumento definito dall’art.352 TFUE si muove in un terreno assai prossimo al limite
del sistema delle competenze. Esso non può invero essere utilizzato al fine di
attribuire all’Unione nuove competenze. Un uso disinvolto dei meccanismi previsti
dall’art.352 TFUE potrebbe infatti portare all’adozione di atti che non rientrano

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nell’ambito delle sfere di competenza dell’Unione: di atti, come suol dirsi, ultra vires.
Sorge, di conseguenza, il problema di determinare l’ente avente il potere di
controllare l’impiego corretto del meccanismo stabilito dall’art.352 TFUE e quindi, di
impedire l’adozione di atti ultra vires da parte dell’Unione. Non vi sono molti dubbi
che il sindacato sulla corretta utilizzazione dell’art.352 TFUE spetti alle Istituzioni
dell’Unione. L’esistenza dei presupposti di applicazione dell’art.352 viene, infatti,
determinata dalle Istituzioni politiche dell’Unione al momento in cui esse decidono
di porlo a fondamento per l’adozione di atti normativi. La corretta applicazione di
tale scelta comporta un giudizio di validità di tali atti, affidato in via esclusiva alla
Corte di giustizia. Dato che la procedura di azione stabilita dall’art.352 si fonda in
primo luogo sul voto unanime del Consiglio, il voto contrario di uno dei
rappresentanti nazionali è un elemento capace di impedirle il funzionamento e,
quindi, di impedire che si realizzi, attraverso tale strumento, una compressione delle
sfere di competenza rimaste in mano agli Stati membri.

PARTE V
IL DIRITTO DELL’UNIONE
NEGLI ORDINAMENTI NAZIONALI
INTRODUZIONE
Il carattere funzionale dell’ordinamento dell’Unione si avverte in maniera particolare
nell’analisi dei rapporti con gli ordinamenti degli Stati membri. Fin dai suoi inizi, la
questione dei rapporti fra norme europee e norme nazionali si è imposta come una
delle questioni centrali, dalla cui soluzione dipende la definizione della stessa natura
giuridica dell’Unione. Molto ha pesato, nella soluzione di tale questione, la
dicotomia concettuale di fondo che si accompagna al concetto stesso di
ordinamento giuridico. Un ordinamento giuridico è necessariamente un sistema
chiuso, che procede da un un’unica fonte di giuridicità. Essa ha quindi due effetti: la
un lato, ha la funzione di determinare il carattere giuridico delle norme interne al
sistema. D’altro lato, corrispondentemente, essa non riconosce come dotate di
giuridicità regole esterne al sistema stesso. Il carattere “chiuso” di un ordinamento
ha l’effetto di produrre una netta dicotomia interno/esterno: o una norma è interna
al sistema, produce effetti giuridici ed entra in relazioni giuridiche con altre norme di
esso, o essa è esterna, non produce, di per se, alcun effetto. È chiaro che, fintanto
che si accolga questa premessa di fondo, il dibattito sulla natura dell’Unione
europea non possa che essere ricondotto a due opzioni fondamentali, logicamente
antitetiche e mutualmente esclusive: la prospettiva federalista da un lato; la

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prospettiva internazionalista dall’altro. La prima ricostruisce il diritto europeo e


quello nazionale come parti di un unitario ordinamento giuridico. In tale prospettiva,
quindi, il diritto europeo non costituisce “diritto esterno”. Esso, semmai, è una delle
parti di un sistema giuridico composito, formato dall’ordinamento europeo e da
ciascun organizzazione nazionale. L’efficacia del diritto europeo, e i suoi rapporti con
le norme nazionali, sono quindi determinati in maniera univoca da norme superiori
dell’ordinamento federale, e non dipendono quindi da meccanismi propri di ciascun
ordinamento nazionale. Il secondo modello, di stampo internazionalista, tende a
ricostruire il diritto dell’Unione come diritto “esterno” rispetto agli ordinamenti
statali. Esso sarebbe quindi incapaci di produrre effetti, di per se, negli ordinamenti
nazionali, che costituiscono, secondo la tradizionale concezione positivista,
ordinamenti chiusi e dominati dal principio di esclusività. Ne conseguirebbe, in tale
modello, che gli effetti interni del diritto dell’Unione europea non possono essere
fondati sulla volontà dell’Unione quanto piuttosto su un atto di volontà di ciascuno
Stato membro. Sono gli Stati membri, in definitiva, a determinare, individualmente,
l’efficacia del diritto dell’Unione nell’ambito del diritto interno, e i rapporti tra questi
due sistemi giuridici. Questi due modelli corrispondono a due diverse forme di
organizzazione politica. La prospettiva federalista implica che l’Unione costituisca
un’organizzazione politica di carattere statale, nella quale vi è un’unica sede della
sovranità politica e, corrispondentemente, un’unica sede della sovranità giuridica. La
prospettiva internazionalista descrive l’Unione invece un’organizzazione politica che
esercita poteri trasferiti dai suoi Stati membri per realizzare fini da essi
predeterminati. Essa quindi, pur se dotata di una certa autonomia, anche notevole,
non ha però il potere di determinare autonomamente i fini e i mezzi della propria
azione; ne essa ha il potere di determinare l’efficacia delle sue norme giuridiche nei
loro rapporti con quelle degli Stati membri. Da tempo è apparso chiaro come
nessuna di queste totalizzanti prospettive teoriche sia capace di dar ragione di un
fenomeno complesso come quello dell’integrazione europea, privo di precedenti
nella storia dell’organizzazione politica e del pensiero giuridico. Il fenomeno
dell’integrazione europea sembra costituire l’elemento maggiormente vistoso di una
crisi più generale del concetto di sovranità e del modello statuale, conseguente ai
vari fenomeni di interdipendenza degli Stati, talvolta sommariamente indicati con il
termine di globalizzazione. Anche nei suoi rapporti con gli ordinamenti nazionali, il
sistema dell’Unione appare imperniato su di un doppio livello. Il primo è relativo ai
conflitti normativi “ordinari”, che si verificano tra norme appartenenti,
rispettivamente, all’ordine giuridico europeo e a quelli nazionali. Tali conflitti

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sembrano oggi, a seguito di un complesso processo di evoluzione,obbedire ad una


logica di tipo federalista. Gli ordinamenti degli Stati membri hanno sostanzialmente
acconsentito alla propria incorporazione in un sistema normativo più ampio,
caratterizzato dagli aspetti tipici del sistema federale assicurando altresì un livello
molto elevato di cooperazione fra gli organi nazionali e le Istituzioni dell’Unione, sia
giudiziari che amministrativi. Tuttavia gli Stati membri mantengono ancora una sorta
di “riserva di sovranità”, che si manifesta, in maniera più o meno accentuata,
soprattutto nelle pronunce delle Corti costituzionali nazionali. In riferimento a tale
riserva, si verificano periodicamente dei veri e propri “conflitti di sovranità”,
nell’ambito dei quali le Corti costituzionali nazionali tendono a ribadire il carattere
derivato dell’ordinamento dell’Unione, che trae la propria normativa
essenzialmente da un trasferimento di competenze ad opera degli Stati membri, i
soli ordinamenti autonomi e originari. In questa prospettiva, sono gli ordinamenti
degli Stati membri a determinare gli orientamenti di fondo entro i quali
l’integrazione europea potrà procedere.
I CONFLITTI FRA NORME NELLA CONCEZIONE FEDERALISTA DELLA CORTE DI
GIUSTIZIA
La concezione della Corte di giustizia è stata, fin dai suoi inizi, ispirata ad un rigoroso
approccio federalista. Un approccio federalista è alla base della sentenza Van Gend
en Loos, che riguardava il problema dell’efficacia del diritto dell’Unione.
L’argomentazione della Corte si fonda sul presupposto che l’applicazione interna del
diritto dell’Unione non dipenda da meccanismi di esecuzione di ciascuno degli Stati
membri. Essa, piuttosto, dipende esclusivamente da un atto di volontà dei Trattati
istitutivi, in modo di salvaguardare l’uniforme applicazione in tutti gli ordinamenti
nazionali. L’approccio federalista si è quindi espresso con particolare coerenza nella
sentenza Costa c.Enel relativa al problema dei rapporti fra le norme dell’Unione e
quelle nazionali. La questione, assai nota, riguardava la compatibilità con il Trattato
istitutivo della Comunità europea, della legge italiana di nazionalizzazione
dell’energia elettrica (analisi della sentenza pag.289-290). Il primato del diritto
dell’Unione deriva, in questa prospettiva, da un’esigenza di sistema: dall’esigenza,
cioè, di assicurare che l’ordine comune, garantito dal Trattato, non possa essere
pregiudicato da unilaterali manifestazioni di volontà dei singoli Stati membri.
I RAPPORTI FRA NORME DELL’UNIONE E NORME NAZIONALI NELLA SENTENZA
SIMMENTHAL
Tale approccio ha ispirato la sentenza Simmenthal (1978) con la quale la Corte di
giustizia è pervenuta a una matura concezione federalista dei rapporti tra

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ordinamento comunitario e ordinamento degli Stati membri. Essa costituisce ancora


oggi il quadro concettuale fondamentale nel quale la Corte ha continuato ad
inquadrare i rapporti fra norme dell’Unione e norme interne. L’argomentazione
della sentenza assume come presupposto l’esistenza del principio del primato del
diritto dell’Unione, ricostruito in Costa c. Enel. Tale principio non costituisce solo il
fondamento dell’applicazione preferenziale che spetta alle norme dell’Unione
rispetto a quelle nazionali. Esso viene ricostruito espressamente come una forma di
superiorità gerarchica di ciascuna delle norme dell’Unione rispetto a qualsiasi norma
nazionale. La conseguenza è quindi, inesorabilmente, quella dell’invalidità di norme
nazionali configgenti con norme dell’Unione. La superiorità gerarchica del diritto
dell’Unione non è quindi selettiva; non concerne solo alcune categorie di fonti ma è
tesa ad escludere che il diritto dell’Unione possa trovare un limite in una norma
interna, sia pure di rango costituzionale. Si tratta quindi di una vera e propria
gerarchia ordinamentale, funzionale a svincolare completamente l’efficacia del
diritto europeo da meccanismi di attuazione propri di ciascuno degli ordinamenti
nazionali. La sentenza indica quindi come il diritto nazionale che interferisca con
l’efficacia di norme dell’Unione aventi effetti diretti vada disapplicato da qualsiasi
giudice nazionale. Tale conseguenza è però limitata alle norme dell’Unione aventi
effetti diretti. È solo rispetto a questa categoria di norme che l’esistenza di norme
nazionali interferisce con l’applicazione immediata del diritto europeo. Nell’ambito
delle norme aventi effetti diretti, tuttavia, lo strumento della disapplicazione ad
opera del giudice nazionale opera in maniera molto ampia. Il giudice non ha solo il
dovere di disapplicare norme nazionali che si pongano in conflitto immediato e
diretto con norme dell’Unione europea. Il giudice ha anche il dovere di disapplicare
qualsiasi norma nazionale che limiti o ostacoli l’effetto diretto di norme dell’Unione.
Di conseguenza, vanno disapplicate anche norme processuali le quali non sono
contrastanti con il diritto europeo quanto al loro contenuto ma si limitano ad
ostacolarne l’efficacia. Il caso Simmenthal costituisce un esempio molto chiaro di
questa situazione (analisi sentenza pag.292). Laddove una norma europea intenda
governare direttamente rapporti giuridici di diritto interno, gli operatori giuridici
nazionali, vale a dire i giudici ma anche la pubblica amministrazione, debbono
applicarla senz’altro, pur a costo di disapplicare altre norme interne che confliggano
con essa o che variamenti interferiscano con la sua applicazione. In questa
prospettiva, quindi, la disapplicazione della normativa nazionale non costituisce un
istituto giuridico concettualmente autonomo. La disapplicazione del diritto nazionale
consegue semplicemente all’obbligo imposto al giudice nazionale di applicare la

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normativa europea provvista di effetti diretti. L’applicazione di tali norme comporta


inevitabilmente la mancata applicazione di norme nazionali divergenti. Nella
sentenza resa a sezioni unite, Melki e Abdeli, la Corte non ha escluso la compatibilità
con il diritto europeo di un meccanismo accentrato di legittimità costituzionale delle
leggi contrarie al diritto europeo. La Corte di giustizia sembra indicare che un
meccanismo che dia priorità al giudizio incidentale di costituzionalità rispetto alla
valutazione diretta di un giudice sull’incompatibilità di una legge con il diritto
europeo sia compatibile con i Trattati a condizione che il giudice mantenga in ogni
tempo, il potere di sollevare il rinvio pregiudiziale di fronte alla Corte di giustizia.
Questi principi sono stati precisati in una più recente sentenza in cui la Corte di
giustizia ha confermato la possibilità di dare priorità al meccanismo di legittimità
costituzionale, in luogo della disapplicazione, al fine di accertare l’incompatibilità fra
una norma nazionale e la normativa dell’Unione. Dalla sentenza, tuttavia, sembra
emergere come questo meccanismo non possa operare in via generale, ma solo
allorché il giudice nazionale ritenga che la legge nazionale sia, al tempo stesso,
incompatibile sia con la Costituzione nazionale che con il diritto europeo. Da questa
recente giurisprudenza, caratterizzata da evidenti tratti di ambiguità, si può semmai
ricavare che, in presenza di un obbligo di sollevare la questione incidentale di
costituzionalità di fronte alla Corte costituzionale nazionale, un giudice nazionale,
prima di procedere alla disapplicazione, abbia l’onere di sollevare un rinvio
pregiudiziale al fine di consentire alla Corte di giustizia di accertare l’incompatibilità
delle norme nazionali con il diritto europeo.
I CONFLITTI FRA NORME NELLA CONCEZIONE INTERNAZIONALISTA
DELLE CORTI COSTITUZIONALI NAZIONALI
ART.11 COST.
Una concezione di tipo internazionalista ha ispirato le soluzioni adottate dalla Corte
costituzionale italiana. In particolare, la Corte costituzionale ha costantemente teso
a rinvenire nel diritto nazionale il fondamento dell’efficacia del diritto dell’Unione.
Art.11 Cost. “l’Italia consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni
di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le
Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”.
Si tratta, come si vede, di una concezione di carattere internazionalista. Il diritto
prodotto sulla base dei Trattati istitutivi è diritto esterno, privo quindi, di per se, di
giuridicità per l’ordinamento nazionale. Esso acquista efficacia in relazione alle
norme interne che ne dispongono l’attuazione nell’ordinamento nazionale. In
relazione a tali norme, quindi, si determinano anche i limiti di tale efficacia e i

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rapporti con le altre norme nazionali. Il fondamento ultimo dell’efficacia interna del
diritto dell’Unione è dato da una norma costituzionale: l’art.11 Cost., definito dalla
Corte costituzionale come il “sicuro fondamento di legittimità”del fenomeno
dell’integrazione europea. La norma stabilisce un meccanismo selettivo di tutela nei
confronti di obblighi esterni all’ordinamento, tutelando solo quelli funzionali alla
realizzazione di un ordinamento internazionale atto a realizzare, in via strumentale,
un modello di rapporti internazionali omogeneo rispetto ai valori costituzionali
interni: atto ad assicurare valori di pace e di giustizia fra le Nazioni. L’art.11 non
conferisce automaticamente efficacia al diritto dell’Unione europea. Esso si limita a
conferire valore costituzionale all’esigenza di attivare forme istituzionali di
cooperazione internazionale volte a promuovere valori omogenei ai valori
fondamentali della Costituzione italiana. La norma, quindi, autorizza il legislatore
italiano a trasferire competenze e poteri sovrani a favore di enti che li esercitino per
la realizzazione di questo modello costituzionale di cooperazione. Non costituisce un
fondamento giuridico sufficiente per il trasferimento di competenze all’Unione il
nuovo art.117, 1 comma, Cost., introdotto nel sistema costituzionale nel 2001. La
disposizione stabilisce un limite alla funzione legislativa in relazione all’esistenza di
obblighi internazionali e a quelli derivanti dall’appartenenza all’Unione. Essa si
limita, quindi, a disciplinare i rapporti fra la normativa interna e quella dell’Unione. È
quindi sulla base del fondamento dell’art.11 Cost. che il legislatore ha autorizzato la
ratifica dei Trattati istitutivi e ne ha ordinato l’attuazione interna. Un fondamento
costituzionale è d’altronde assolutamente necessario, dato che le competenze
attribuite all’Unione fuoriescono dalla sfera dei poteri del legislatore e costituiscono
una sensibile limitazione della sfera di sovranità dello Stato, sia da un punto di vista
quantitativo che con riguardo al loro contenuto. L’adesione ai Trattati istitutivi
dell’Unione non comporta solo l’assunzione di obblighi internazionali. Essa tende
infatti ad incardinare l’ordinamento italiano in un più ampio ordinamento
caratterizzato da proprie dinamiche istituzionali e normative e da una ripartizione di
competenze rispetto a quelli nazionali. In questo senso, l’art.11 Cost. non si limita a
consentire la partecipazione dell’Italia ad un fenomeno di cooperazione
internazionale: esso esprime il principio dell’apertura dell’ordinamento
costituzionale nei confronti di forme di integrazione sovranazionali e ne determina
le modalità e i limiti.
I RAPPORTI FRA NORME DELL’UNIONE E LEGGI NAZIONALI: LE RAGIONI DI UNA CRISI
TEORICA

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Nelle sue prime fasi, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha riconosciuto tale
rapporto sulla base di un approccio radicalmente internazionalista, come un
rapporto fra fonti di pari valore. Questa tendenza si è espressa nella sentenza Costa
c. Enel, pronunciata qualche mese prima della corrispondente sentenza della Corte
di giustizia la quale, come si è visto, ha inaugurato l’orientamento federalista della
giurisprudenza europea. Nella sentenza Costa c. Enel, la corte costituzionale ha
ritenuto che l’art.11 Cost. avesse autorizzato sul piano internazionale l’adesione
dello Stato italiano ai Trattati istitutivi, senza però alterare lo status giuridico delle
relative norme di attuazione interne. L’art.11 avrebbe consentito al legislatore di
trasferire competenze a favore delle Istituzioni europee, senza però incidere sul
piano della loro efficacia interna. Questa sarebbe stata invece disciplinata
unicamente dalla legge di attuazione dei Trattati. Di conseguenza, i Trattati istitutivi
e gli atti derivati avrebbero acquisito il valore di un atto legislativo, entrando, con
tale veste formale, in rapporti giuridici con gli atti interni. Di conseguenza, le
disposizioni dei Trattati istitutivi avrebbero abrogato, sulla base del criterio
temporale, leggi antecedenti e con esse incompatibili; sarebbero state private di
efficacia ad opera di leggi successive. Espressamente, la sentenza ha attribuito
all’art.11 Cost. valore meramente “permissivo”. L’approccio rigorosamente
internazionalista adottato nel 1964 dalla Corte costituzionale appare molto
criticabile non solo sul piano delle sue implicazioni teoriche ma altresì sul piano
meramente tecnico. Esso, in particolare, non tiene conto di due elementi: il primo è
dato dalla circostanza che l’art.11 non opera solo sul piano procedurale, come
norma che si limita ad autorizzare il trasferimento di competenza a favore delle
Istituzioni europee. Esso indica altresì come l’esigenza di costruire forme
sovranazionali di integrazione, funzionali ad assicurare esigenze di pace e di giustizia
internazionale, costituisce un valore costituzionale. In secondo luogo, l’attuazione
interna dei Trattati non riguarda solo le norme materiali, che stabiliscono obblighi
tesi a realizzare un integrazione materiale. Essa riguarda anche i principi
costituzionali dei Trattati, tesi a realizzare un nuovo ordinamento giuridico, fra i
quali quelli relativi al primato del diritto dell’Unione e gli effetti diretti delle sue
norme. In questo senso si è orientata la successiva giurisprudenza costituzionale. La
sentenza Frontini, 1973, segna il definitivo abbandono della concezione meramente
“permissiva” dell’art.11 Cost., concepito piuttosto come un valore fondamentale
della Costituzione, atto a consentire l’adesione italiana all’ordinamento europeo e il
rispetto delle sue regole fondamentali. La conseguenza di tale costruzione è data dal
riconoscimento di una notevole autonomia alle norme dell’Unione, i cui effetti

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nell’ordinamento nazionale non sono determinati da norme interne, bensì dal


proprio ordinamento di origine, vale a dire dai principi degli effetti diretti e del
primato proprio dell’ordinamento dell’Unione. La Corte costituzionale ha quindi
definito un diverso regime nei rapporti fra leggi nazionali e norme dell’Unione. Nella
sentenza I.C.I.C (1975) la Corte costituzionale, da un lato, ha riconosciuto l’esigenza
si sottrarre le norme dell’Unione alle dinamiche interne, chiarendo che la loro
efficacia non è pregiudicata dall’esistenza di leggi incompatibili. D’altra parte,
tuttavia, l’autonomia del diritto dell’Unione non è illimitata, dato che il fondamento
ultimo di essa risiede pur sempre in una norma costituzionale, e cioè nell’art.11
Cost. Di conseguenza, leggi interne configgenti con norme dell’Unione risulteranno,
in definitiva, in conflitto con l’art.11 Cost. e, di conseguenza la loro invalidità dovrà
essere accertata in sede di giudizio di legittimità costituzionale. Se pure la sentenza
I.C.I.C si distacca nettamente dall’orientamento precedentemente seguito in Costa c.
Enel, pervenendo al riconoscimento dell’autonomia e del primato del diritto
dell’Unione, essa nondimeno rimane saldamente radicata in una visione
internazionalista del diritto dell’integrazione europea, visto pur sempre come diritto
esterno all’ordinamento, che abbisogna di essere garantito nella sua efficacia da una
norma nazionale. Nel riconoscere l’autonomia delle dinamiche normative
dell’Unione, la Corte ne individua altresì i limiti, dati dall’esigenza di garantire tale
autonomia con le modalità e nei termini propri di un giudizio di costituzionalità. Tale
soluzione appare però radicalmente incompatibile con la costruzione federalista
adottata dalla Corte di giustizia. Infatti, in tale concezione l’efficacia del diritto
dell’Unione dipende esclusivamente dai meccanismi normativi di questo
ordinamento. Di conseguenza, nella prospettiva della Corte di giustizia non appare
accettabile che l’efficacia diretta del diritto dell’Unione non possa essere assicurata
dai giudici ordinari ma sia condizionata dall’esigenza di svolgere un giudizio di
legittimità costituzionale delle norme di legge configgenti. Una tale esigenza appare
difficilmente conciliabile con il carattere di immediatezza e di assolutezza della
tutela delle posizioni soggettive prodotte da norme aventi effetti diretti. Difatti nella
sentenza Simmenthal, la Corte di giustizia ha accertato la radicale incompatibilità
con il sistema dell’Unione della soluzione adottata dalla Corte costituzionale nella
sentenza I.C.I.C. La Corte di giustizia si è spinta ad indicare come l’ordinamento
dell’Unione imponga a qualsiasi giudice, adito nell’ambito della sua competenza al
fine di tutelare posizioni soggettive derivanti da norme dell’Unione aventi effetti
diretti, il dovere di applicare tali norme anche a costo di lasciare inapplicate leggi
nazionali configgenti. I due modelli applicativi adottati rispettivamente dalla Corte

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costituzionale nel caso I.C.I.C e dalla Corte di giustizia nel caso Simmenthal
costituiscono una vivida rappresentazione delle radicali conseguenze della vera e
proprio intossicazione teorica che si è prodotta a seguito del fenomeno
dell’integrazione europea.
LA SOLUZIONE DEL DILEMMA NELLA SENTENZA GRANITAL
Il dissidio fra le paralizzanti conseguenze prodotte dai due modelli, federalista e
internazionalista, ha trovato una composizione pratica con la soluzione adottata
dalla sentenza della Corte costituzionale (1984) Granital. Essa consente infatti la
disapplicazione di leggi configgenti con il diritto dell’Unione, secondo quanto
richiesto dall’approccio federalista, radicando però tale effetto su un fondamento
costituzionale secondo quanto richiesto dall’approccio internazionalista. La sentenza
Granital porta ad estreme conseguenze l’idea che l’art.11 Cost., non si limiti a
consentire il trasferimento di poteri sovrani a favore dell’Unione, ma, piuttosto, si
pone come fondamento dell’adesione dello Stato ad un più ampio ordinamento
giuridico fondato sui Trattati istitutivi, dotato di una propria sfera di competenze
esercitate secondo dinamiche istituzionali e normative proprie. I Trattati, a propria
volta, determinano l’ampiezza e i limiti della competenza dell’Unione e quindi,
indirettamente, anche l’ampiezza delle competenze residue rimaste in capo agli
Stati. L’art.11 si pone come fondamento della coesistenza di due ordinamenti
giuridici, quello nazionale e quello interno, ciascuno legittimato ad operare
nell’ambito di competenze ad esso assegnate. Secondo lo schema di separazione
delle competenze elaborato dalla Corte nella sentenza Granital, quindi, un conflitto
reale tra leggi e atti dell’Unione aventi effetti diretti non ha ragione di esistere, in
quanto ciascuna tipologia di atti, quelli interni e quelli dell’Unione, operano
rigorosamente entro sfere predeterminate di competenza. per ciascuna fattispecie,
quindi, vi sarà una sola tipologia di atti competenti: gli atti dell’Unione saranno
competenti a disciplinare fattispecie ricadenti nell’ambito di competenze assegnate
all’Unione; gli atti nazionali saranno abilitati ad operare nella sfera delle materie
residue rimaste nell’ambito della competenza statale. Il giudice nazionale avrà
quindi il dovere di applicare la normativa competente, vale a dire la norma
dell’Unione, lasciando invece disapplicate le norme di leggi nazionali che
pretendano di operare al di fuori dell’ambito di competenza loro assegnato. La Corte
costituzionale non si è invece occupata della sorte degli atti dell’Unione operanti al
di fuori del proprio ambito di competenza. Secondo la giurisprudenza della Corte di
giustizia il giudice nazionale, pur se non di ultima istanza, non ha il potere di
disapplicare tali atti, i quali dovranno invece fare oggetto di rinvio pregiudiziale di

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validità alla Corte di giustizia, secondo il sistema delineato nella sentenza Foto Frost.
Il principio della disapplicazione stabilito dalla sentenza Granital, originariamente
limitato alle norme dotate di diretta applicabilità, e cioè ai regolamenti, è stato
esteso dalla giurisprudenza successiva a tutte le norme dell’Unione aventi effetti
diretti. La disapplicazione ad opera del giudice non comporta la cancellazione
dall’ordinamento della legge contraria al diritto dell’Unione. Permane quindi un
dovere giuridico a carico del Parlamento di intervenire apportando le necessarie
modificazioni o abrogazioni del proprio diretto interno al fine di depurarlo da
eventuali incompatibilità o disarmonie con le prevalenti norme comunitarie. Tutti i
soggetti competenti nel nostro ordinamento a dare esecuzione alle leggi (e agli atti
aventi forza o valore di legge) sono giuridicamente tenuti a disapplicare le norme
interne incompatibili con il diritto dell’Unione avente effetti diretti. I principi
dell’applicazione delle norme dell’Unione, e della contestuale disapplicazione della
normativa nazionale, incontra però dei limiti. Innanzitutto, esso non opera rispetto a
norme dell’Unione che non abbiano effetti diretti, sia perché non dotate dei requisiti
di chiarezza, precisione e incondizionatezza, sia perché strutturalmente limitati ad
operare nell’ambito di determinati rapporti giuridici. Il conflitto fra norme
dell’Unione non dotate di effetti diretti e leggi nazionali non può essere risolto dal
giudice mediante l’applicazione delle prime e la disapplicazione delle secondo. Esso
dovrà invece essere deferito alla Corte costituzionale, la quale dovrà accertare
l’illegittimità costituzionale della legge rispetto l’art.11 Cost. Inoltre, i giudici ordinari
dovranno sollevare questione incidentale di legittimità costituzionale, senza poter
procedere a disapplicazione, in altre due ipotesi. La prima concerne il conflitto fra
una norma dell’Unione e un principio fondamentale della Costituzione. In questo
caso, il ricorso allo strumento del sindacato di costituzionalità appare logico in
quanto la Corte costituzionale, a differenza del giudice ordinario, dispone del potere
di dichiarare l’illegittimità della norma dell’Unione. La seconda ipotesi, in un certo
senso concettualmente inversa alla precedente, riguarda il conflitto fra una legge e
un principio fondamentale dell’Unione europea. Anche in tale ipotesi appare logico
il ricorso allo strumento del sindacato di costituzionalità. Nonostante l’apparente
solidità teorica, il sistema dei rapporti fra norme dell’Unione e ordinamento
nazionale, elaborato dalla sentenza Granital e applicato dalla giurisprudenza
successiva, non appare del tutto convincente. La disapplicazione della legge non
costituisce un istituto giuridico autonomo. Essa è semplicemente la conseguenza
logica della necessità di applicare una norma dell’Unione avente effetti diretti. È
ovvio che, nel concorso fra una legge ed un atto dell’Unione, ambedue applicabili ad

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una determinata fattispecie ma fra essi incompatibili, l’applicazione della norma


dell’Unione avente effetti diretti comporterà inesorabilmente la necessità di non
applicare la legge. Quindi, la disapplicazione altro non è che la mancata applicazione
della norma di legge che consegue alla necessità di applicare una norma dell’Unione
avente effetti diretti. È difficile, quindi, cogliere una reale diversità fra il fondamento
della disapplicazione delle leggi interne individuato dalla sentenza Granital rispetto a
quello individuato dalla Corte di giustizia nel caso Simmenthal. Al di la dei diversi
presupposti teorici accolti dalle due pronunce, infatti, quel che giustifica la necessità
che il giudice ordinario provveda a disapplicare la normativa nazionale è solo
l’esigenza, propria del diritto europeo, che le norme dell’Unione dotate di effetti
diretti non incontrino alcun ostacolo nella loro applicazione giudiziale. Una tale
esigenza non si verifica invece rispetto ad altri sistemi normativi di origine esterna.
I RAPPORTI FRA NORME DELL’UNIONE E NORME COSTITUZIONALI
Il sistema concettuale relativo ai rapporti fra norme dell’Unione e norme
costituzionali nazionali è stato essenzialmente elaborato dalla Corte costituzionale
italiana nel periodo che intercorre fra la metà degli anni 70 e la fine degli anni 80. È
opportuno collocare l’evoluzione della giurisprudenza costituzionale italiana nel più
vasto ambito dello sviluppo del costituzionalismo in Europa, alla ricerca di un
ragionevole equilibrio fra l’esigenza di assicurare un limite “esterno” al processo di
integrazione, dato dal rispetto del sistema costituzionale nazionale e l’esigenza, di
segno opposto, di favorire un limite “interno” al processo di integrazione e, quindi,
di promuovere una forma di costituzionalismo europeo, pur non sempre coincidente
con gli schemi e i modelli dell’esperienza giuridica statale. Già dalle sue prime
espressioni, la Corte costituzionale italiana notava quanto fosse incongrua la pretesa
di sottoporre integralmente le singole norme dell’Unione al sistema costituzionale
interno.
LA SENTENZA FRONTINI
La sentenza Frontini del 1983 ha determinato l’assetto ancora vigente dei rapporti
fra normativa dell’Unione e sistema costituzionale. Il giudice a quo aveva sollevato la
questione di legittimità della legge esecutiva dei Trattati istitutivi in quanto essa
consente che i regolamenti dell’Unione producano nell’ordinamento interno effetti
corrispondenti a quelli propri degli atti aventi valore di legge, senza però che essi
siano formati secondo le procedure costituzionali e senza che nei loro confronti
siano esperibili i rimedi giurisdizionali previsti dalla Costituzione. La Corte
costituzionale ha ritenuto infondata la questione di legittimità ritenendo che l’art.11
Cost. giustifichi il trasferimento di competenze a favore di un ordinamento

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autonomo rispetto a quello costituzionale, dotato quindi di proprie dinamiche


istituzionali e normative; a favore, cioè, di una nuova organizzazione interstatuale, di
tipo sovranazionale, a carattere permanente, con personalità giuridica e capacità di
rappresentanza internazionale. A favore di tale organismo, gli Stati membri hanno
conferito e riconosciuto determinati poteri sovrani, costituendola come istituzione
caratterizzata da ordinamento giuridico autonomo e indipendente. Il controllo di
costituzionalità delle norme che contribuiscono al processo di integrazione non va
compiuto rispetto al sistema dei valori costituzionali, quanto piuttosto nel quadro
dei valori propri del nuovo ordinamento. Ne consegue, nel sistema concettuale
adottato dalla sentenza Frontini, che l’autonomia e l’indipendenza del nuovo
ordinamento è assicurata solo a condizione che esso persegua coerentemente il
valore costituzionale dell’integrazione, senza distorcere i valori fondamentali
dell’ordinamento costituzionale, del quale esso si configura come strumento di
azione. La Corte ha quindi concluso che i poteri conferiti all’Unione non possono
essere utilizzati al fine di violare i principi fondamentali del nostro ordinamento
costituzionale, o i diritti inalienabili della persona umana. Queste due categorie di
norme superiori costituiscono i “controlimiti” posti dalla Costituzione al
trasferimento di competenze a favore dell’Unione. Nell’ultima parte della sentenza,
peraltro, la Corte ha escluso di poter sottoporre a controllo di costituzionalità singoli
atti dell’Unione. Ai sensi dell’art.134 Cost. infatti, il sindacato di costituzionalità, può
avere come oggetto solo leggi o atti aventi valore di leggi. Ne consegue che
l’eventuale controllo di legittimità costituzionale non potrà che essere esercitato
rispetto agli atti legislativi che hanno ordinato l’esecuzione interna dei Trattati
istitutivi. Nella sentenza Frontini la Corte costituzionale, pur continuando ad
identificare nella Costituzione il fondamento dell’efficacia interna del diritto
dell’Unione, ha quindi posto due limiti al giudizio di costituzionalità di tali norme: il
primo, di carattere sostanziale, è dato dall’identificazione del parametro di validità
delle norme europee, che risulta più tenue rispetto quello applicato alle leggi
interne. Le norme dell’Unione non incontrano il limite dato da ciascuna singola
norma della Costituzione, ma solo il limite, più attenuato, dei principi fondamentali
dell’ordinamento costituzionale; il secondo, di carattere procedurale, è dato
dall’impossibilità giuridica di sottoporre a sindacato di costituzionalità singoli atti
secondari dell’Unione. L’oggetto del giudizio di costituzionalità è invece dato
esclusivamente dalla legge di esecuzione dei Trattati istitutivi. La sentenza Frontini
evoca quindi l’idea dell’esistenza di principi fondanti dell’ordinamento
costituzionale, non negoziabili neanche nella prospettiva dell’integrazione europea.

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La sentenza Frontini indica come il limite nei confronti del diritto europeo si
stabilisca in relazione ai principi fondamentali del nostro ordinamento
costituzionale, o i diritti inalienabili della persona umana. Il carattere
“fondamentale” è limitato al “principio”, e non anche alle singole articolazioni
normative che da esso si traggono. In caso contrario, si finirebbe per considerare
che l’intero corpo delle regole costituzionali, dato che rappresentano tutte
attuazione di principi fondamentali, facciano parte di questa ristretta categoria di
principi “irrinunciabili”. Se, da un punto di vista di politica costituzionale, è
ragionevole ritenere che un ordinamento costituzionale non possa rinunciare ai
propri principi fondanti neanche al fine di dar vita ad una forma di integrazione con
altri ordinamenti, sarebbe invece poco ragionevole che uno Stato, nel partecipare ad
un processo di integrazione, ponesse quale condizione l’integrale rispetto di tutti i
propri valori (leggere sentenza Taricco con il caso della prescrizione sul libro
pag.314/315).
LA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE TEDESCA: LA SENTENZA
SOLANGE-I
Una soluzione in parte diversa al problema della costituzionalità interna della
normativa dell’Unione è venuta inizialmente dalla Corte costituzionale tedesca.
Nella sentenza del 29 maggio 1974, la Corte ha indicato come, in via di principio, il
diritto secondario dell’Unione europea, in forza di un’autorizzazione che trova
fondamento nella Legge fondamentale della Repubblica federale, risulta
sovraordinato rispetto alla normativa interna di rango legislativo, ma subordinato
rispetto ai principi costituzionali. La Corte ha quindi affermato di poter esercitare il
sindacato di costituzionalità anche rispetto a singole norme dell’Unione,
dichiarandone l’illegittimità costituzionale e impedendone l’efficacia
nell’ordinamento tedesco. Tale conclusione ha fatto seguito alla constatazione che
l’ordinamento dell’Unione non avesse ancora raggiunto un grado di omogeneità
rispetto all’ordinamento costituzionale tedesco. In particolare, la Corte ha accertato
l’esistenza di un meccanismo di formazione democratica delle decisioni politiche e
l’assenza di un sistema di tutela dei diritti fondamentali paragonabile a quello
offerto dalla Costituzione tedesca. Da tale constatazione, la Corte ha dedotto la
celebre Solange-Klausel. Con essa, la Corte ha indicato come, fino a quando
l’ordinamento dell’Unione non avesse raggiunto un livello di tutela dei diritti
fondamentali corrispondente a quello assicurato nell’ordinamento costituzionale
tedesco, e non avesse altresì sviluppato un corrispondente livello di legittimazione
democratica nel suo sistema politico, gli atti dell’Unione sarebbero stati sottoposti a

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controllo di costituzionalità ad opera della Corte costituzionale stessa. La sentenza,


indicata come sentenza Solange-I rappresenta l’applicazione più coerente del
sistema concettuale accolto anche dalla Corte costituzionale italiana, che tende ad
imporre un controllo “esterno”al sistema dell’Unione solo qualora questo non abbia
sviluppato al suo interno meccanismi di controllo delle proprie norme analoghi,
seppure non necessariamente identici, a quelli previsti dalle Costituzioni nazionali. Si
tratta di un controllo che tende ad incentivare l’evoluzione del sistema dell’Unione
verso un modello di valori omogeneo a quello costituzionale.
LA TUTELA COSTITUZIONALE DEI DIRITTI FONDAMENTALI
L’orientamento delle Corti costituzionali italiana e tedesca non è rimasto privo di
conseguenze nell’ambito dell’ordinamento dell’Unione. Esso, anzi, è all’origine
dell’impetuoso sviluppo del sistema interno di tutela dei diritti fondamentali
promosso dalla Corte di giustizia proprio negli anni successivi all’adozione delle due
sentenze Frontini e Solange-I. La Corte di giustizia, nell’affermare l’esistenza di una
sfera di principi fondamentali modellati su quelli propri delle tradizioni costituzionali
degli Stati membri, ha indicato come il riferimento alle Costituzioni degli Stati
membri dovesse venire inteso come una mera fonte di ispirazione al fine di
ricostruire il contenuto dei principi propri dell’ordinamento dell’Unione, analoghi
ma concettualmente autonomi rispetto a quelli degli Stati membri. Il 22 ottobre
1986, la Corte costituzionale tedesca ha quindi adottato un’ordinanza con la quale
constatava l’evoluzione occorsa in seno all’ordinamento dell’Unione, e riconosceva
che ormai, in forza della giurisprudenza della Corte di giustizia, tale ordinamento
disponeva di una tutela dei diritti fondamentali corrispondente nelle sue linee
essenziali a quella assicurata dalla Costituzione tedesca. Di conseguenza, essa
pronunciava la celebre formula Solange-II, che rovesciava la struttura e le
conclusioni della precedente sentenza Solange-I. L’ordinanza Solange-II definisce un
modello molto sofisticato per inquadrare la tematica dei rapporti fra ordinamenti. In
tale modello, gli ordinamenti costituzionali nazionali riconoscono la competenza
primaria dell’ordinamento dell’Unione ad assicurare il rispetto dei diritti
fondamentali. Di conseguenza, le Corti costituzionali nazionali rinunciano al potere
di sindacare la legittimità costituzionale di una norma derivata dall’Unione, che è
sottoposta esclusivamente al controllo di validità da parte della Corte di giustizia,
limitandosi ad una sorta di “sorveglianza esterna”. Un tale riconoscimento non è
però incondizionato. Il particolare esso è subordinato alla circostanza che
l’ordinamento dell’Unione mantenga inalterata la sua “omogeneità assiologia”
rispetto agli ordinamenti nazionali. Al venir meno di essa, quindi, verrà meno anche

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il riconoscimento dell’autonomia dell’ordinamento dell’Unione, con il risultato che


le Corti costituzionali nazionali riacquistano il potere di valutare la conformità del
diritto dell’Unione rispetto ai principi fondamentali della propria Costituzione, e di
negare effetti alle norme nell’Unione che non li rispettino. L’idea che due distinti
ordini normativi possano coesistere, e concorrere alla disciplina dei medesimi fattori
sociali, sulla base di un mutuo rapporto di fiducia fondato, a propria volta, sulla
sostanziale equivalenza dei rispettivi principi e valori fondamentali, appare
suggestiva e densa di implicazioni anche in una prospettiva di teoria generale. Non a
caso, tale dottrina, talvolta indicata come “dottrina della protezione equivalente”,
ha trovato applicazione anche al di fuori dell’ambito dei rapporti fra diritto
dell’Unione europea e diritto nazionale. Il riconoscimento della competenza
primaria della Corte di giustizia ad assicurare il rispetto dei diritti fondamentali nei
confronti di atti dell’Unione emerge anche, sia pure indirettamente, dalla sentenza
della Corte costituzionale Fragd.
I LIMITI COSTITUZIONALI ALL’ESPANSIONE DELLE COMPETENZE DELL’UNIONE
Nell’ultima fase della sua evoluzione, la problematica dei rapporti fra diritto europeo
e ordinamenti costituzionali nazionali si è espressa soprattutto in riferimento
all’individuazione di limiti esterni al processo di espansione delle competenze
dell’Unione. Il problema si pone in quanto, nella concezione delle Corti costituzionali
nazionali, l’esercizio di competenze da parte dell’Unione non trova fonte in un
processo di autodeterminazione di tale ordinamento. esso, piuttosto, trova
fondamento ultimo nei principi costituzionali di “apertura” dell’ordinamento a
favore di forme avanzate di integrazione europea. Ne consegue che il trasferimento
di competenze a favore dell’Unione è legittimo entro i limiti disposti da ciascuna
Costituzione nazionale. Questa concezione, di carattere internazionalista, è alla base
di una serie di pronunce da parte delle Corti costituzionali nazionali, che hanno teso
a precisare, in maniera progressivamente più stringente, i limiti posti dalle rispettive
costituzioni. La giurisprudenza maggiormente significativa in proposito è
indubbiamente quella della Corte costituzionale tedesca. Singolarmente silente , su
questo profilo, è apparsa invece la Corte costituzionale italiana.
LA SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE TEDESCA RELATIVA AL TRATTATO DI
MAASTRICHT
La prima sentenza, del 1993, è stata pronunciata in un momento storico di
particolare fervore europeista. Infatti, in relazione alla conclusione del Trattato di
Maastricht, istitutivo dell’Unione europea, si sviluppò un’accesa discussione sul
carattere “federale” del nuovo ente. Alcuni individui, in Germania, hanno quindi

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attivato la procedura di reclamo costituzionale diretto, che consentiva loro di adire


la Corte costituzionale nei confronti degli atti del Governo federale di conclusione
del Trattato. La sentenza del 12 ottobre 1993, che ha deciso questi reclami, ha avuto
un impatto rilevante sul processo di integrazione, ponendo ostacoli difficilmente
sormontabili. Essa, in particolare, si è soffermata su tre aspetti, fra loro,
interconnessi: la natura derivata del nuovo ente “Unione europea”; il concetto di
Kompetenz-Kompetenz; il sindacato di costituzionalità sugli atti ultra vires. La Corte
ha innanzitutto ribadito il carattere non originario dell’ordinamento europeo, e
quindi, la sua natura internazionalista. La sentenza si riferisce all’Unione come ad
una confederazione fra Stati, vale a dire come ad un ente che si limita a coordinare
le attività fra Stati sovrani, e non come ad un ente che ne incorpori gli ordinamenti
in un nuovo sistema federale. Coerentemente con tale costruzione, l’Unione
europea non possiederebbe, quindi, la c.d. Kompetenz-Kompetenz, vale a dire il
potere di determinare i confini delle proprie competenze. Al contrario, tale potere
spetta solo agli Stati membri, i quali, soli, quindi, potranno estendere le competenze
originariamente attribuite all’Unione attraverso un nuovo atto di trasferimento.
L’affermazione del carattere derivato, e non originario, dell’ordinamento
dell’Unione, e l’assenza di Kompetenz-Kompetenz, hanno quindi consentito alla
Corte costituzionale tedesca di affermare la piena compatibilità del Trattato di
Maastricht con la Costituzione tedesca. La Corte ha indicato che la Costituzione vieta
al legislatore di effettuare un trasferimento “aperto” di competenze, a favore, cioè,
di un ente che abbia la possibilità, attraverso un proprio atto di autodeterminazione,
di espandere i propri poteri e di esercitare competenze non espressamente
trasferitegli dagli Stati membri. La Costituzione nazionale consente invece di
trasferire competenze ad un ente esterno a condizioni che questo non disponga del
potere di espanderle a propria discrezione: a condizione, cioè, che l’ambito delle sue
competenze rimanga pre- determinato dagli Stati membri attraverso le proprie
procedure costituzionali. in conseguenza di tale costruzione, la sentenza del 1993
indicava la necessità che l’organo rappresentativo della volontà popolare, vale a dire
il Parlamento tedesco, venisse coinvolto nelle procedure di decisione dell’Unione,
precostituendo la volontà del rappresentante della Germania in seno al Consiglio. In
secondo luogo, decisioni adottate dall’Unione al di là dell’ambito della sfera di
competenze ad essa assegnate dai Trattati istitutivi (ultra vires), non rientrerebbero
nell’ambito dei poteri trasferiti all’Unione. In caso di violazione grave e reiterata di
tale principio, la Corte costituzionale si riservava quindi il potere di accertarne il
carattere incostituzionale, e quindi, di precluderne l’applicazione nell’ordinamento

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tedesco. Da un lato, la sentenza ha confermato la competenza primaria della Corte


di giustizia a sindacare la validità degli atti dell’unione. D’altro lato, la Corte
costituzionale ha indicato come tale riconoscimento fosse condizionato alla
circostanza che la Corte di giustizia esercitasse un controllo effettivo su eventuali
straripamenti di competenza da parte dell’Unione. Di conseguenza, in caso di
mancato funzionamento di questa garanzia primaria, opererebbe una sorta di
garanzia secondaria, data dal controllo di costituzionalità da parte della stessa Corte
costituzionale.
LA SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE TEDESCA E IL TRATTAO DI LISBONA
Questo sistema veniva quindi rispeso e arricchito nella più recente sentenza del 30
giugno 2009, relativa alla costituzionalità degli atti di ratifica del Trattato di Lisbona.
L’ordinamento dell’Unione è sempre definito come un ordinamento derivato, che
esercita competenze in ambiti determinati ad essa trasferite dagli Stati membri. In
capo a questi enti, gli unici dotati di sovranità, rimane ben saldo il potere di
controllare l’evoluzione del sistema delle competenze dell’Unione. In tale ambito, la
Corte ha valorizzato due prospettive: una di carattere sostanziale; l’altra di carattere
strumentale. La prima riguarda talune competenze che, per il loro contenuto,
rilevano l’identità costituzionale di uno Stato e sono, quindi insuscettibili di essere
oggetto di un trasferimento di competenze. La seconda prospettiva concerne gli
strumenti per l’esercizio delle competenze trasferite all’Unione. Essa riguarda quindi
il tema della democrazia dell’Unione. In proposito, la Corte costituzionale tedesca
sembra indicare due percorsi argomentativi. Il primo è dato dall’esigenza che le
competenze trasferite vengano esercitate con metodo democratico, modellato su
principi di democrazia analoghi, ma non identici, a quelli che governano il processo
decisionale a livello interno. Il secondo è dato invece dal carattere
“internazionalista” dell’Unione, come confederazione di Stati, che esige che le
decisioni dell’Unione vengano legittimate democraticamente dalle istituzioni degli
Stati membri, le uniche fondate sulla sovranità popolare. Indica espressamente la
sentenza come la natura confederale dell’Unione esiga un livello “limitato” di
democrazia interna, dato che la fonte della legittimazione democratica
continuerebbe a risiedere nell’ambito degli Stati membri. Solo l’evoluzione
dell’Unione verso un ente di carattere pienamente federale imporrebbe l’adozione
di forme di legittimazione democratica interne e tali da soddisfare standard elevati
di democrazia. Da tale sistema, la Corte costituzionale ha fatto discendere l’esigenza
che il Parlamento nazionale tedesco venga coinvolto preventivamente, e che esso
possa condizionare il voto dei rappresentati della Repubblica federale in seno agli

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organi intergovernativi, in relazione alle decisioni dell’Unione tese ad ampliare il


tasso di “democrazia europea” a danno dei processi democratici interni. La sentenza
del giugno 2009 rappresenta un coerente sviluppo all’orientamento della Corte
costituzionale tedesca tesa a valorizzare i meccanismi di legittimazione democratica
sul piano nazionale rispetto a quelli che, sia pure in maniera ancora imperfetta,
tendono ad una legittimazione democratica dall’interno del sistema
dell’integrazione europea.
L’IMPATTO DEL DIRITTO EUROPEO
SUL DIRETTO PROCESSUALE NAZIONALE
L’AUTONOMIA PROCESSUALE DEGLI STATI MEMBRI
Finora il problema dei rapporti fra ordinamenti degli Stati membri e ordinamento
dell’Unione è stato esaminato prevalentemente in riferimento ai conflitti fra norme
sostanziali: norme, cioè, che prescrivono condotte poste fra loro in rapporto di
reciproca esclusione. Occorre ora rivolgere l’attenzione ad un’altra tipologia di
conflitti. Si tratta dei conflitti fra norme sostanziali e norme strumentali, le quali,
cioè, non impongono condotte incompatibili con quelle imposte dalle prime, ma si
limitano a disciplinare i rimedi e le procedure per realizzarne le posizioni soggettive.
Tipiche norme strumentali sono le norme di carattere processuale. Queste sono
talvolta indicate come norme secondarie, dato che la loro funzione è quella di
assistere l’esecuzione delle norme primarie. Secondo la classica nozione di conflitto,
questo non potrebbe logicamente insorgere fra norme sostanziali e norme
procedurali, dato che esse non disciplinano mai il medesimo oggetto, ne impongono
condotte divergenti. Tuttavia, ancorché finalizzata a garantire l’esercizio del diritto
sostanziale, la norma processuale potrebbe, in determinate circostanze, in virtù del
suo contenuto, pregiudicarne l’effettività. Il problema dei rapporti fra diritto
europeo e norme processuali nazionali sorge in quanto i giudici nazionali hanno la
competenza ad applicare il diritto dell’Unione. L’ordinamento dell’Unione non è
dotato di un corpo di giudici “federali” con il compito di interpretare ed applicare il
diritto federale. Il diritto dell’Unione va invece garantito ad opera del sistema dei
rimedi propri di ciascun ordinamento nazionale. Né l’Unione ha una competenza
generale ad armonizzare le normative processuali nazionali. Ne consegue che, al di
là di pochi settori nei quali vi sono norme europee di armonizzazione, la gran parte
delle posizioni sostanziali derivanti dal diritto dell’Unione va assicurata dai giudici
degli Stati membri, nel quadro delle rispettive norme procedurali. In via di principio,
gli Stati membri dispongono quindi di un’amplissima discrezionalità nel conformare i
rispettivi sistemi processuali. Questo principio è talvolta indicato come quello

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dell’autonomia processuale degli Stati membri. Con questa formula si indica proprio
la situazione di libertà della quale gli Stati membri godono in assenza di norme di
armonizzazione, e cioè, la possibilità di applicare la propria normativa processuale
per la tutela delle posizioni giuridiche soggettive derivanti dal diritto dell’Unione. Le
due tecniche di integrazione, quella dell’armonizzazione processuale e quella che
pone limiti all’autonomia processuale, sono assai diverse, sia quanto alla loro natura
che quanto agli effetti che esse producono. L’armonizzazione processuale si fonda
sull’esistenza di norme comuni che gli Stati debbono adottare nel proprio
ordinamento e quindi interagiscono variamente con le altre norme dell’ordinamento
nazionale processuale. Diversa è la tecnica che tende ad integrare i vari ordinamenti
nazionali sulla base di limiti posti ai rispettivi ordinamenti processuali. Tali limiti
tendono a valorizzare l’esigenza di assicurare l’equivalenza e l’effettività della tutela
nei confronti di posizioni soggettive fondato sul diritto dell’Unione.
I PRINCIPI DI EQUIVALENZA E DI EFFETTIVITA’
Se tale autonomia non incontrasse alcun limite, si verificherebbe una situazione
paradossale: le posizioni giuridiche soggettive dell’Unione europea sarebbero
interamente affidate al buon funzionamento dei sistemi processuali nazionali. Per
questo motivo, già a partire dagli anni 70’, la Corte di giustizia ha sviluppato,
partendo dai principi di carattere generale, due limiti all’autonomia processuale
degli Stati membri: il principio dell’equivalenza e il principio dell’effettività della
tutela. Il primo si fonda su un giudizio di relazione. Ciascuno Stato membro rimane
libero di applicare le proprie norme processuali per la tutela delle posizioni
giuridiche soggettive dell’Unione, ma queste norme devono garantire una tutela
almeno equivalente a quella assicurata alle analoghe posizioni soggettive fondate
sul diritto interno. L’equivalenza consiste quindi in uno standard minimo che non
esclude una tutela maggiore per le posizioni soggettive europee rispetto a quella
offerta per le posizioni soggettive nazionali. Al principio dell’equivalenza si affianca
quello dell’effettività. Questo si fonda su di un giudizio assoluto di appropriatezza.
Un trattamento processuale, che pur sia disposto in maniera uniforme per le
posizioni soggettive nazionali e quelle europee, contrasta nondimeno con il diritto
dell’Unione qualora esso non garantisca alle posizioni soggettive europee una tutela
effettiva. Conviene segnalare due importanti applicazioni giurisprudenziali di questi
principi. La prima riguarda il sistema delle azioni disciplinate dal diritto processuale
di uno Stato membro. La giurisprudenza della Corte di giustizia ha chiarito come i
giudici possano trarre direttamente dal diritto dell’Unione delle azioni non previste
dai sistemi processuali, se necessarie a garantire l’effettività di tale diritto. In

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secondo luogo, la giurisprudenza ha contribuito a limitare la portata di norme


processuali che stabiliscono termini di preclusione, ovvero condizioni per l’esercizio
di diritti processuali. Recentemente, l’impatto del diritto dell’Unione sui sistemi
processuali nazionali ha riguardato in particolare il campo della procedura civile.
Una tecnica particolarmente sofisticata è quella tesa a dedurre regole processuali di
applicazione generale sulla base di “frammenti” di norme processuali europee,
considerate come espressione di principi di carattere generale.
DIRTTO DELL’UNIONE E DEFINITIVITA’ DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI
Di particolare interesse sono alcuni sviluppi recenti della giurisprudenza della Corte
di giustizia in materia di definitività degli atti amministrativi nazionali. Essi sono
dovuti essenzialmente alla sentenza Kuhne. Il caso verteva sulla classificazione
doganale di prodotti importati. Una decisione dell’amministrazione doganale era
stata contestata, senza successo, e aveva quindi acquisito carattere di definitività in
seguito ad una sentenza del tribunale di giustizia amministrativa di ultima istanza, il
quale si era finalmente pronunciato in conformità ad una consolidata giurisprudenza
della Corte di giustizia. Successivamente l’orientamento giurisprudenziale della
Corte di giustizia veniva a mutare. Di qui la richiesta del ricorrente in tale giudizio di
poter rimettere in discussione la definitività della decisione pronunciata nel suo
caso, in quanto essa, ancorché conforme alla giurisprudenza della Corte di giustizia
al tempo della sua adozione, risultava però contraria agli orientamenti
giurisprudenziali “sopravvenuti” dei giuridici europei. La Corte di giustizia in una
sorte di sentenza “legislativa”, ha quindi stabilito che una decisione definitiva
adottata da un organo amministrativo nazionale debba essere riesaminata qualora
ricorrano quattro condizioni:
-che l’organo amministrativo disponga, secondo il diritto nazionale, del potere di
ritornare su tale decisione;
-che la decisioni in questione sia divenuta definitiva in seguito ad una sentenza di un
giudice nazionale che statuisca in ultima istanza;
-che tale sentenza, alla luce di una giurisprudenza della Corte successiva alla
medesima, risulti fondata su un’interpretazione errata del diritto dell’Unione
adottata senza che la Corte sia stata adita a titolo pregiudiziale;
-che l’interessato si sia rivolto all’organo amministrativo immediatamente dopo
essere stato informato di detta giurisprudenza.
Il sistema concettuale accolto dalla sentenza Kuhne non appare, di per se,
persuasivo. Astrattamente, anzi, ciascuna delle quattro condizioni indicate dalla
Corte appare controvertibile. Un esame ravvicinato delle quattro condizioni stabilite

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dalla Corte di giustizia sembra evidenziare come il venire meno della definitività
dell’atto amministrativo non dipenda dal contenuto dell’atto ne dal suo grado di
difformità rispetto al diritto dell’Unione. La definitività di un atto amministrativo
viene meno, piuttosto, allorché un giudice nazionale, il quale avrebbe avuto l’onere
di sollevare un rinvio pregiudiziale di carattere interpretativo, causando quindi un
mutamento di giurisprudenza a favore del ricorrente, non lo abbia fatto e, di
conseguenza, abbia consentito il consolidamento di un atto contrario al diritto
dell’Unione. Per tale via, ciascuna delle quattro condizioni indicate dalla sentenza
Kuhne, altrimenti difficilmente comprensibile, sembra acquistare coerenza
sistematica. La sentenza kuhne sembra quindi configurare il rinvio pregiudiziale
come una sorta di “diritto” del singolo a promuovere un mutamento di
giurisprudenza della Corte di giustizia al fine di evitare il consolidamento di un atto
amministrativo irregolare.
DIRITTO DELL’UNIONE E DEFINITIVITA’ DELLE DECISIONI GIUDIZIALI
Analoghe conclusioni potrebbero valere al fine di inquadrare la recente
giurisprudenza della Corte di giustizia in tema di giudicato civile formato in contrasto
con il diritto dell’Unione europea. Conviene premettere che la giurisprudenza della
Corte di giustizia in tema di giudicato ha in varie occasioni ribadito l’intangibilità
dell’istituto procedurale del giudicato, in quanto teso ad assicurare esigenze di
certezza delle decisioni giudiziali, pur se riferito a sentenze rese in violazione del
diritto dell’Unione. Nella sentenza Kobler concernente un’ipotesi di responsabilità
dello Stato per violazione del diritto europeo, la Corte aveva chiarito che tale
violazione non avrebbe potuto comportare il venir meno del principio
dell’intangibilità della cosa giudicata. La violazione del diritto europeo da parte
dell’autorità giurisdizionale ingenera responsabilità, senza però che essa debba
necessariamente rimettere in discussione l’intangibilità della sentenza definitiva.
Una conclusione opposta è stata però adottata dalla Corte di giustizia nella celebre
sentenza Lucchini, che ha avviato un ampio dibattito, ancora in corso, sulle
condizioni a ricorrere delle quali possa venir meno il carattere di definitività di una
sentenza pronunciata in violazione del diritto dell’Unione. La sentenza Lucchini è
stata pronunciata in relazione ad una complessa controversia relativa ad aiuti di
Stato (analisi sentenza pag. 333). In una pronuncia di difficile lettura relativa alla
medesima sentenza, la Corte di giustizia ha chiarito come anche le norme
processuali nazionali che assicurano l’intangibilità del diritto dell’Unione vadano
disapplicate dai giudici nazionali in circostanze nelle quali la loro applicazione possa
pregiudicare l’effettività del diritto dell’Unione. Il giudice nazionale incaricato di

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applicare, nell’ambito della propria competenza, le norme di diritto comunitario ha


l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando all’occorrenza, di
propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale. Da
un lato, sembra eccessivo ritenere che il principio del giudicato debba venir meno in
qualsiasi circostanza nella quale una sentenza nazionale passata in giudicato non
abbia correttamente applicato il diritto dell’Unione europea. Tale soluzione avrebbe
effetti molto drastici e rischierebbe di travolgere un gran numero di giudicati
nazionali. Essa, inoltre, sarebbe manifestamente incompatibile con la funzione
dell’istituto del giudicato, che è proprio quello di creare certezza giuridica
impedendo che le decisioni giudiziali possano essere indefinitivamente messe in
discussione. D’altro lato, è anche difficile ritenere che le conclusioni della sentenza
Lucchini siano state occasionate dalla lesione delle competenze esclusive possedute
dalla Commissione nel campo degli aiuti di Stato. Se cosi fosse, conclusioni analoghe
andrebbero raggiunte in ogni caso nel quale fosse in gioco una competenza
esclusiva delle Istituzioni dell’Unione. La tendenza al superamento del giudicato
civile, visto come un ostacolo all’effettività del diritto dell’Unione, si è espressa
anche in altre sentenze successive, non correlate ad una violazione delle norme sugli
aiuti di Stato. L’orientamento apparentemente indecifrabile della Corte di giustizia
sembra indicare la necessità che le regole del giudicato non possano venire invocate
al fine di rendere definitiva una grave violazione di regole strutturali del diritto
dell’Unione europea. Nel caso Lucchini la Corte ha evidenziato come i giudici italiani
avessero adottate la sentenza che riconosceva il diritto di Lucchini di conseguire
aiuti, senza applicare la decisione della Commissione che ne sanciva l’incompatibilità
con il mercato comune. Orbene, secondo il sistema dei rapporti fra giurisdizioni
nazionali e giurisdizione europea, i giudici nazionali non hanno il potere di
disapplicare un atto dell’Unione, a meno di non sollevare rinvio pregiudiziale innanzi
alla Corte di giustizia e farne rilevare l’invalidità. Il continuità con la sentenza Kuhne
la Corte di giustizia sembra evidenziare come non qualsiasi violazione del diritto
europeo possa giustificare il venir meno dell’effetto di giudicato, bensì solo
violazioni particolarmente qualificate, dalle quali emerge una grave irregolarità del
procedimento attraverso il quale il giudicato si è formato. Esso viene meno quando
risulta violato il principio del monopolio della Corte di giustizia a dichiarare
l’invalidità del diritto europeo.
LE PROCEDURE DI ATTUAZIONE
DEL DIRITTO DELL’UNIONE
NELL’ORDINAMENTO ITALIANO

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LEGGE “LA PERGOLA” E LEGGE N.234 DEL 2012


La partecipazione dell’Italia al processo di integrazione europea è stata a lungo
caratterizzata da una tendenza all’inadempimento degli obblighi derivanti dagli atti
secondari dell’Unione. L’inadempimento degli Stati membri, e in particolare, da
parte dello Stato italiano, ha talvolta occasionato l’elaborazione di vari istituti di
origine giurisprudenziale tesi a garantire forme “alternative” di adempimento. Solo
occasionalmente, peraltro, l’inadempimento di obblighi europei era dovuto ad una
reale volontà di non adempiere. Sovente esso era dovuto a difficoltà di
coordinamento nell’azione dei vari organi costituzionali, se non addirittura ad
incuranza, che si aggiungevano alla complessità del processo decisionale
parlamentare. Il primo tentativo organico di riforma del sistema di adempimento al
diritto dell’Unione è dovuto alla legge del 1989 “la Pergola” dal nome del ministro
preponente. Recentemente riformato ad opera della legge 24 dicembre 2012, n.234,
il meccanismo fondamentale di adempimento allora elaborato mantiene efficacia
ancora oggi. Tale meccanismo è imperniato sull’adozione periodica di provvedimenti
legislativi specificamente dedicati all’attuazione di obblighi derivanti dal diritto
dell’Unione. Nel regime stabilito dalla legge “La Pergola” tale provvedimento
prendeva il nome di “legge comunitaria”. Essa veniva adottata con cadenza annuale
e conteneva, tendenzialmente, gli strumenti per attuare le direttive e gli altri
obblighi europei che venivano a scadenza nel periodo di riferimento. Tale
meccanismo offre indubbi vantaggi in termini di celerità e di efficienza del processo
legislativo. Esso, però, ha l’effetto di concentrare in un provvedimento legislativo
unitario una serie di norme quanto mai eterogenee rispetto al loro contenuto.
L’eterogeneità del suo contenuto ha contribuito a scoraggiare la partecipazione
attiva del Parlamento, salvo tuttavia, favorire l’inclusione in tale provvedimento di
norme a volte estranee alle finalità per le quali esso veniva redatto. Talvolta la
presenza nel provvedimento annuale di recezione di provvedimenti dal contenuto
controverso finiva con il produrre un rallentamento generale del processo di
adozione. Anche in relazione a tale elemento, la legge n.234 del 2012 ha scorporato
la legge annuale unica in due distinti provvedimenti legislativi di recezione: la legge
di delegazione europea e la legge europea. Secondo l’art.30 della legge 234 la legge
di delegazione europea e la legge europea, di cui all’art.29, assicurano il periodico
adeguamento dell’ordinamento nazionale all’ordinamento dell’Unione europea.
Ambedue i provvedimenti si presentano, nel loro insieme, come un sistema di
attuazione tendenzialmente completo, atto cioè a consentire l’attuazione di tutti gli
obblighi dell’Unione che vengano a scadenza nell’anno di riferimento. Tuttavia, in

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virtù del fatto che la legge n.234 del 2012 è una legge ordinaria, tale completezza
non può essere assicurata, per modo che alcuni atti dell’Unione possono trovare
attuazione mediante provvedimenti di recepimento adottati ad hoc.
GLI STRUMENTI DI ATTUAZIONE
La legge di delegazione europea e la legge europea dovrebbero conferire al Governo
i poteri necessari per l’attuazione di direttive e di altri obblighi europei. L’attuazione
diretta costituisce uno degli strumenti di recezione previsti dalla legge 234. Ad essa
si provvede mediante la legge europea. Altri strumenti sono quelli della delegazione
normativa o della delegificazione. Ad essi si provvede mediante la legge di
delegazione europea. L’art.31 della legge n.234 prevede criteri generali di delega,
applicabili a qualsiasi decreto delegato adottato sulla base di una legge di
delegazione europea. Criteri particolari di delega sono quindi formulati dalle leggi di
delegazione periodiche in riferimento a specifiche direttive o ad altri atti
dell’Unione. Nella prassi, i criteri particolari di delega tendono a coincidere con la
normativa di principio contenuta in ciascuna direttiva. Grandi aspettative sono
tradizionalmente riconnesse al fenomeno della delegificazione. L’impiego della
delegificazione come strumento di attuazione del diritto dell’Unione comporta però
notevoli difficoltà tecniche. La delegificazione consiste essenzialmente
nell’autorizzazione conferita all’esecutivo dalla legge di delegazione europea ad
attuare determinate direttive dall’accentuato carattere tecnico attraverso atti
regolamentari, anche in deroga a norme di legge. Il corretto impiego di tale
strumento esigerebbe quindi l’individuazione da parte del legislatore delle singole
disposizioni di legge alle quali gli atti sub- legislativi di attuazione possano
validamente derogare. Il complesso meccanismo di attuazione che si riflette nella
legge n.234 del 2012 è caratterizzato dalla tendenza a conferire all’esecutivo il ruolo
principale nel processo di attuazione degli obblighi nell’Unione. La concentrazione in
un unico atto legislativo, la legge di delegazione europea, di un amplissima serie di
provvedimenti di contenuto assai vario e marcatamente tecnico, ha certamente
l’effetto di rendere assai difficile il controllo parlamentare sul processo di attuazione.
Inoltre, tali provvedimenti tendono essenzialmente a conferire all’esecutivo,
attraverso gli strumenti della delega e della delegificazione, il potere di disporre la
normativa dettagliata di attuazione. Tale meccanismo sembra delineare l’esistenza
di una vera e propria funzione di attuazione, demandata all’esecutivo. Questo
negozia, nell’ambito dei lavori del Consiglio, il contenuto degli obblighi europei;
predispone la normativa quadro per l’attuazione; adotta direttamente, attraverso
decreti delegati ovvero atti regolamentari, gran parte dei provvedimenti di

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attuazione. Proprio il ruolo preponderante assicurato all’esecutivo in tutto il


processo che va dall’elaborazione della normativa dell’Unione alla tua attuazione
interna, dovrebbe assicurare il buon funzionamento dei meccanismi disposti
originariamente dalla legge “La Pergola” e, oggi, dalla legge n.234 del 2012.
Nonostante gli indubbi miglioramenti rispetto alla situazione precedente, tali
meccanismi non sono riusciti sempre a evitare ritardi nell’adempimento degli
obblighi derivanti dalle direttive e di altri obblighi europei.
L’ATTUAZIONE DI DIRETTIVE IN MATERIA DI COMPETENZA REGIONALE
L’art.40, par.1 della legge n.234 del 2012 indica, enfaticamente, che le Regioni e le
Province autonome dispongono del potere di attuare direttamente direttive
dell’Unione europea, nelle materie di rispettiva competenza. La competenza ad
attuare direttive dell’Unione da parte delle Regioni e delle Province autonome è
peraltro significativamente ridotta dall’esistenza di un potere sostitutivo dello Stato
in caso di inadempimento. La legge n.234 del 2012, in continuità con la precedente
legislazione, disciplina il contenuto e le modalità di esercizio di tale potere in
maniera da vanificare sostanzialmente il potere regionale e provinciale di
attuazione. Il potere sostitutivo dello Stato non è giustificato solo dall’esistenza di un
previo inadempimento regionale o provinciale. Esso può essere esercitato anche in
via preventiva rispetto a tale inadempimento. Le Regioni e le Province autonome
possono quindi operare in deroga, adottando una propria normativa di attuazione,
destinata a prevalere su quella predisposta, in via suppletiva, dallo Stato. Questo
meccanismo è indicato con la formula della “sostituzione anticipata e cedevole”.
Questo meccanismo consente allo Stato di disporre una normativa completa di
attuazione, sia in materia di competenza concorrente che, addirittura, in materia di
competenza esclusiva delle Regioni e Province autonome. Tale normativa si applica
fino all’eventuale adozione di una diversa normativa da parte degli enti territoriali. Il
potere di deroga delle Regioni e Province autonome risulta pieno solo nelle materie
di competenza propria. Nelle materie di competenza concorrente, esse dovranno
invece attenersi alla normativa di principio desunta dai provvedimenti statali di
attuazione.

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